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Informe Nro. DFOE-OP-IF-20-200930 de octubre, 2009

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVADIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA

ÁREA DE FISCALIZACIÓN SERVICIOS DE OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTEÁREA DE FISCALIZACIÓN SERVICIOS DE OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTE

INFORME RELACIONADO CON EL ESTUDIO ESPECIAL SOBRE EL ÓRGANO FISCALIZADOR DEL CONTRATO DE GESTIÓN INTERESADA DE LOS

SERVICIOS PRESTADOS EN EL AEROPUERTO INTERNACIONAL JUAN SANTAMARÍA

20092009

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CONTENIDOPágina Nro.

RESUMEN EJECUTIVO ................................................................................................................

1. INTRODUCCIÓN..........................................................................................................11.1. ORIGEN DEL ESTUDIO..............................................................................................11.2. OBJETIVO DEL ESTUDIO...........................................................................................11.3. NATURALEZA Y ALCANCE DEL ESTUDIO.....................................................................11.4. ASPECTOS POSITIVOS QUE FAVORECIERON LA EJECUCIÓN DEL ESTUDIO....................11.5. COMUNICACIÓN PRELIMINAR DE LOS RESULTADOS DEL ESTUDIO................................11.6. GENERALIDADES ACERCA DEL ESTUDIO....................................................................21.7. METODOLOGÍA APLICADA.........................................................................................3

2. RESULTADOS DEL ESTUDIO....................................................................................42.1. ORGANIZACIÓN DEL ÓRGANO FISCALIZADOR DEL CGI..............................................42.2. EJECUCIÓN DE FUNCIONES DEL ÓRGANO FISCALIZADOR.........................................7

2.2.1. PROCESOS RELACIONADOS CON LA FISCALIZACIÓN DE LOS SERVICIOS DE OPERACIÓN Y MANTENIMIENTO..................................7

2.2.2. ACTUALIZACIÓN DEL MANUAL DE PROCEDIMIENTOS OPERATIVOS. 92.2.3. PRESENTACIÓN DEL PLAN DE TRABAJO ANUAL DEL GESTOR......112.2.4. PRESENTACIÓN DE OTROS PLANES, PROGRAMAS E INFORMES. . .122.2.4.1. INFORMACIÓN ESTADÍSTICA ENTREGADA POR EL GESTOR..........122.2.4.2. PLAN DE DISTRIBUCIÓN DE ÁREAS Y PLAN COMERCIAL...............132.2.4.3. PROGRAMA DE MANTENIMIENTO DEL AIJS..................................142.2.4.4. PLAN DE CALIDAD Y PROGRAMA DE MEJORAMIENTO DE LA

CALIDAD...........................................................................................15

3. CONCLUSIONES.......................................................................................................16

4. DISPOSICIONES........................................................................................................184.1. Al Consejo Técnico de Aviación Civil...............................................................18



Informe Nro. DFOE-OP-IF-20-2009

RESUMEN EJECUTIVO

El objetivo de este estudio consistió en evaluar la labor realizada por el Órgano Fiscalizador del Contrato de Gestión Interesada de los servicios del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría (OFGI), en relación con la fiscalización de los servicios de operación y mantenimiento que se brindan en ese Aeropuerto. Al respecto, se determinaron debilidades en cuanto a las acciones emprendidas por el Consejo Técnico de Aviación Civil (CETAC) para fortalecer las labores de fiscalización que debe ejecutar dicho órgano, y sobre los procedimientos aplicados por el OFGI en el ejercicio de sus funciones.

El CETAC contrató en el año 2004 a una empresa consultora, cuyas propuestas tendientes al fortalecimiento del OFGI, fueron aprobadas en el año 2005 por ese Consejo pero parcialmente implementadas. Desde finales del 2008, el Inspector General del Órgano ha venido ejecutando acciones con el fin de solucionar diversos problemas detectados, y recientemente formuló un informe de reorganización y fortalecimiento y un plan estratégico; los cuales carecen de un plan que precise los productos deseados, actividades necesarias para su consecución, plazos y responsables de ejecución.

Con respecto a las labores de fiscalización de los servicios de operación y mantenimiento brindados en el Aeropuerto, se detectaron omisiones en la aplicación del Manual de Procedimientos de Fiscalización vigente, y ejecución de tareas que no cuentan con el procedimiento respectivo en dicho manual. Esta situación fue justificada en el hecho de que actualmente se está revisando y actualizando el modelo de fiscalización y el manual de procedimientos, por lo que también se ha considerado conveniente la definición e implementación de una estrategia a seguir al respecto.

Por otra parte, existen debilidades en lo que se refiere a los requerimientos y evaluaciones que el OFGI debe realizar de diversos manuales, planes, programas e informes remitidos por el Gestor. El Órgano Fiscalizador no estableció al Gestor plazos definitivos –ni medidas aplicables en caso de incumplimiento- para la modificación y actualización del Manual de Procedimientos Operativos, ni para el Plan de Trabajo Anual; tampoco para la presentación de otros planes e informes, que además son indispensables para una idónea planificación, programación y seguimiento de labores de control y organización de recursos.

Consecuentemente se ordenó la definición de un plan cuyo objetivo sea verificar el efectivo fortalecimiento del Órgano Fiscalizador, y por tanto corregir las debilidades referentes a estructura organizacional, procedimientos, recursos humanos y recursos tecnológicos. Por otra parte, se dispuso la definición e implementación de una estrategia para la revisión y actualización del modelo de fiscalización y Manual de Procedimientos de Fiscalización; asimismo el análisis del calendario que presente el Gestor respecto de los manuales, planes, programas e informes definidos en el Contrato de Gestión Interesada. Finalmente, que en forma permanente y oportuna, el Órgano Fiscalizador establezca o recuerde al Gestor los plazos y requerimientos que rigen para la presentación y actualización de esa información.



Informe Nro. DFOE-OP-IF-20-2009

INFORME RELACIONADO CON EL ESTUDIO ESPECIAL SOBRE EL ÓRGANO FISCALIZADOR DEL CONTRATO DE GESTIÓN INTERESADA DE LOS

SERVICIOS PRESTADOS EN EL AEROPUERTO INTERNACIONAL JUAN SANTAMARÍA

1. INTRODUCCIÓN

1.1. Origen del estudio

El estudio se realizó en atención al plan anual operativo 2009 del Área de Fiscalización de Servicios de Obras Públicas y Transporte de este órgano contralor.

1.2. Objetivo del estudio

El objetivo general consistió en evaluar la labor realizada por el Órgano Fiscalizador del Contrato de Gestión Interesada de los servicios del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría (OFGI).

1.3. Naturaleza y alcance del estudio

El estudio comprendió la evaluación de las labores realizadas por el Órgano Fiscalizador en relación con la fiscalización de los servicios de operación y mantenimiento que se prestan en el Aeropuerto.

El estudio se realizó para el periodo transcurrido entre el 1° de enero de 2008 y el 30 de setiembre de 2009, ampliándose dicho periodo en los casos que se estimó necesario.

Durante el desarrollo del estudio se observó en lo aplicable el Manual de Normas Generales de Auditoría para el Sector Público.

1.4. Aspectos positivos que favorecieron la ejecución del estudioComo aspectos positivos, se debe resaltar la colaboración brindada por los

funcionarios del Órgano Fiscalizador, quienes aportaron las explicaciones necesarias y la documentación de respaldo.

1.5. Comunicación preliminar de los resultados del estudio

En reunión celebrada el día 30 de setiembre de 2009, en las oficinas del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, se comunicaron verbalmente los resultados del estudio a la Licenciada Karla González Carvajal, Presidenta, a ese momento, del Consejo Técnico de Aviación Civil; al Ingeniero Adolfo Lobo Zamora, Inspector General del Órgano



Fiscalizador; al Ingeniero Colin Valerín Jones, Inspector Técnico de Operaciones; y al Licenciado Roy Ramos Morales, Asesor Legal.

En dicha reunión se hizo entrega del borrador del presente informe a la Licda. González, para que en el plazo de cinco días hábiles formulara las observaciones que estimara pertinentes sobre el contenido de dicho documento. En respuesta a esta solicitud, se emitió el oficio Nro. OFGI-FG-09-436, recibido el 13 de octubre de 2009, suscrito por el Ingeniero Adolfo Lobo Zamora, cuyo contenido se valoró para las consideraciones que en adelante se exponen.

1.6. Generalidades acerca del estudio

El Gobierno de la República, por medio del Consejo Técnico de Aviación Civil (CETAC), promovió la Licitación Pública No. 1-98 para la contratación de un gestor de los servicios aeroportuarios prestados en el Aeropuerto Internacional Juan Santamaría. El Contrato para la gestión interesada (CGI) se formalizó el 18 de octubre de 2000, y fue refrendado por la Contraloría General el 4 de diciembre de ese mismo año.

Las cláusulas 13.1 y 13.2 del CGI establecen que tanto el Consejo Técnico de Aviación Civil como la Dirección General de Aviación Civil (DGAC), deben velar porque la prestación de los servicios aeroportuarios se lleve a cabo de forma que satisfaga de la mejor manera los intereses de los usuarios y del país, así como también asignan al CETAC la responsabilidad de la fiscalización de toda la ejecución del Contrato. Al efecto, el Apéndice L de ese cuerpo normativo dispone que para el efectivo ejercicio del derecho de fiscalización, el CETAC designará un Órgano Fiscalizador, conformado por especialistas en las diferentes áreas objeto del Contrato, que velará porque el Gestor se ajuste a las condiciones, especificaciones y plazos consignados en el CGI, y que tendrá por objeto asesorar y apoyar al CETAC y a la DGAC en el cumplimiento de los derechos y obligaciones derivados del Contrato.

En adición a la normativa descrita, el 30 de abril de 2001, se emitió el Reglamento de creación del Órgano Fiscalizador del Contrato de Gestión Interesada y Reestructuración del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría, Decreto Ejecutivo No. 29455-MOPT1, el cual, entre otros aspectos, delimita las competencias, estructura organizativa básica, y funciones de las personas que fungirán como inspectores y asesores permanentes en ese Órgano.

Por un largo periodo de relación contractual y hasta mediados del presente año, el CGI enfrentó una serie de sucesos adversos que impidieron que la terminal aeroportuaria alcanzara los niveles de desarrollo y prestación de servicios inicialmente planeados. Efectivamente, como es de conocimiento público, entre esos sucesos estuvo la interrupción de desembolsos por parte de las entidades financieras y los incumplimientos contractuales en los que incurrió el Gestor, los cuales llevaron al CETAC a iniciar en el año 2007 un procedimiento administrativo de resolución contractual, que de acuerdo con lo establecido en el Contrato de Gestión Interesada, incluyó una etapa de remediación o

1 Publicado en el Alcance Nro. 32 a la Gaceta Nro. 85 del 4 de mayo de 2001.


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cura, cuyo propósito era dar al Gestor la oportunidad de manifestar su interés en la continuación del contrato.

Siguiendo el procedimiento comentado, el Gestor presentó al CETAC una propuesta con el objetivo de reestablecer la normalidad en la ejecución contractual y evitar la terminación anticipada del CGI. Dicha propuesta o Plan de remediación fue aprobada por el CETAC, y consistió en un conjunto de compromisos para la debida atención de los incumplimientos del Gestor, entre ellos: modificación del cronograma de obras; actualización del Plan Maestro; sustitución de las casas matrices y traspaso de las cuotas o acciones de Alterra Partners Costa Rica S.A. a un nuevo grupo compuesto por HAS Development Corporation, ADC Management Ltd. y Andrade Gutiérrez Concessões. Debido a su carácter de modificación contractual, algunos de esos compromisos fueron sometidos a conocimiento de esta Contraloría General mediante adenda al CGI, la cual fue refrendada con el oficio Nro. 5523 del 28 de mayo de 2009.

Como parte de los servicios que contractualmente debe desempeñar el Gestor, están los servicios de operación y mantenimiento, que específicamente se refieren a la administración, operación, manejo, y mantenimiento del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría y que se encuentran descritos principalmente en el Capítulo III del Cartel de Licitación, los volúmenes 4 y 6 de la Oferta, y el Apéndice A del Contrato de Gestión Interesada. Por otra parte, el artículo 6.2.1 de ese Apéndice también establece las obligaciones del Órgano Fiscalizador del Contrato de Gestión Interesada respecto de esos servicios, que son, en lo que interesa para el presente estudio:

a) Fiscalizar el cumplimiento de las especificaciones y normas técnicas sobre los servicios.

b) Fiscalizar el cumplimiento del plan de trabajo y los indicadores de calidad de los servicios de operación y mantenimiento.

c) Fiscalizar el cumplimiento de las normas técnicas sobre el mantenimiento de obras.

d) Recomendar la aprobación o desaprobación de los planes que deberá preparar el Gestor.

e) Revisar la información estadística entregada por el Gestor.

1.7. Metodología aplicada

El estudio se efectuó en cumplimiento de la metodología establecida para la fiscalización operativa, razón por la cual se realizaron técnicas y prácticas de auditoría generalmente aceptadas, tales como entrevistas a funcionarios del OFGI; análisis de los documentos contenidos en los expedientes administrativos, visitas a las instalaciones del Aeropuerto, y solicitud escrita de información necesaria para complementar los análisis.


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2. RESULTADOS DEL ESTUDIO

2.1. Organización del Órgano Fiscalizador del CGI

Como consecuencia de las oportunidades de mejora que la Contraloría General detectó en el año 2003, en relación con el funcionamiento de ese Órgano, se emitió el Informe Nro. DFOE-OP-34/2003, por medio del cual se dispuso tomar acciones a efecto de que se replanteara entre otros, la estructura y procedimientos del OFGI, con el propósito de que estuviera en posibilidad de fiscalizar en forma eficiente y efectiva el cumplimiento de las obligaciones y derechos establecidos en el CGI.

En atención a dicha disposición, el Consejo Técnico de Aviación Civil, aprobó mediante artículo noveno de la sesión extraordinaria Nro. 15-2004, del 16 de marzo de 2004, el Contrato de la Licitación Restringida Nro. 12-2003 “Contratación de una Consultora para el Fortalecimiento del Órgano Fiscalizador del Contrato de Gestión Interesada del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría y Elaboración del Manual de Procedimientos de Fiscalización”, el cual fue suscrito con la firma Deloitte & Touche S.A.. El objeto del contrato consistió en elaborar un plan de fortalecimiento de estructura organizacional del Órgano Fiscalizador con el propósito de replantear la estructura, misión, visión, objetivos y actividades; así como un manual de procedimientos de fiscalización, que contemplara las actividades de todas las áreas que conforman la estructura funcional del Órgano, con fundamento en las necesidades reales, en materia de fiscalización y considerando el replanteamiento organizacional propuesto.

El Consejo Técnico de Aviación Civil definió entre los productos específicos que debía entregar la contratista: el plan de fortalecimiento del Órgano Fiscalizador; los procedimientos de trabajo para el Órgano; la estructura organizacional; el sistema de clasificación y valoración de puestos; y un plan general de implementación de la propuesta.

En el artículo undécimo de la sesión ordinaria Nro. 19-2005, celebrada por el CETAC el 7 de marzo de 2005, ese Consejo acordó aprobar los manuales y recomendaciones presentados por la Firma Deloitte & Touche S.A.: Manual de Organización, Manual de Procesos y Procedimientos, Manual de Cargos, Propuesta de Fortalecimiento del OFGI, e Informe de valoración de cargos.

De acuerdo con la documentación facilitada por el OFGI, el contenido general de los documentos elaborados por la consultora es el siguiente:

Manual de Organización. Describe la estructura organizacional del OFGI y las unidades que lo conforman: Fiscalización General; Divisiones de Fiscalización Financiero-Legal, Fiscalización de los Servicios Operativos y Administrativos Aeroportuarios, Fiscalización de Servicios de Construcción y de Desarrollo de Infraestructura; y Departamento de Apoyo Administrativo. Para cada una de esas unidades, el manual contiene el objetivo general, las funciones y responsabilidades.


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Manual de Procedimientos de Fiscalización. Tanto para los procesos sustantivos que debe ejecutar el OFGI –inspecciones, auditorías, evaluaciones, aprobaciones- como para los de apoyo –asesoría legal y apoyo administrativo-, este manual contiene una serie de procedimientos e instrucciones, cada uno con la descripción del propósito, alcance, tareas y actividades a realizar y funcionarios responsables.

Manual de Cargos. Se refiere a la estructura de puestos o cargos que requeriría la organización para el cumplimiento de sus funciones, y considerando tanto aquellos puestos remunerados con el Fondo de Fiscalización como los pertenecientes al Régimen de la Dirección del Servicio Civil. Dicha definición se basó en la estructura organizacional y en las actividades que conforman los diferentes procesos de trabajo.

Propuesta de Fortalecimiento del OFGI. Constituye una formulación de acciones correctivas a todas las limitaciones y problemas institucionales identificados por la firma consultora. Algunas de esas limitaciones se referían a: ausencia de un plan estratégico; duplicidad y concentración de funciones; debilidad en la comunicación, coordinación, trabajo en equipo, lo que dificulta la rendición de cuentas y la autoevaluación de la gestión; descripciones de los puestos no ajustados a los procesos ni a la estructura; diferencias salariales que dificultan la armonía, el espíritu de servicio y el trabajo en equipo; y carencia de recursos tecnológicos que faciliten o agilicen la operación del Órgano Fiscalizador.

Informe de valoración de cargos. Se refiere a una propuesta salarial para cada uno de los puestos del OFGI.

Esta Contraloría General consultó al Órgano Fiscalizador acerca de los resultados obtenidos de la implementación de esos manuales, siendo que en el oficio Nro. OFGI-FG-09-236 de 10 de junio de 2009, el Inspector General señala que las propuestas en relación con la estructura organizacional, el Manual de organización, el Manual de cargos y el Informe de valoración de cargos, no fueron implementadas; agregando con respecto a los procedimientos de trabajo, que éstos se aplican en gran medida, aunque requieren una actualización. Explica asimismo, que esa situación se debe a los problemas que ha enfrentado el Contrato de Gestión Interesada; los frecuentes cambios en las personas que han ocupado los cargos de Inspector General e Inspector de Operaciones; a la carencia de recursos y a la falta de un plan estratégico:

“De lo que se ha investigado en la documentación disponible, se podría explicar que no se llegó a la implementación de la propuesta de Deloitte, aprobada por el CETAC, debido a los problemas que ha atravesado el Contrato de Gestión Interesada, durante los últimos cuatro años…/Específicamente, se pueden citar, entre otros, los siguientes problemas:/Múltiples cambios en el Reglamento de Creación del Órgano Fiscalizador del Contrato de Gestión Interesada del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría, especialmente en cuanto a los requisitos del Inspector General, el Inspector de Operaciones y el Inspector de Obras./Múltiples


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cambios en las personas que ocupan los cargos de Inspector General y de Inspector de Operaciones./Ausencia prolongada de otros puestos claves./Carencia de recursos materiales y tecnológicos acordes con las labores de fiscalización./Ausencia de un Plan Estratégico.”

Debe señalarse con respecto a la estructura organizacional, que además de la propuesta formulada por la firma consultora, el artículo 5 del Reglamento de creación del OFGI, también establecía una estructura básica del Órgano. Sobre el particular, el Inspector General del OFGI señala en el oficio Nro. OFGI-FG-09-236 de previa cita, que:

“Si bien ambas estructuras tienen en común las actividades básicas que corresponde realizar al Órgano Fiscalizador según lo que establece el Contrato de Gestión Interesada, las mismas se considera que no son las más adecuadas. Esto aunado a los problemas apuntados anteriormente refleja la necesidad urgente de establecer una nueva estructura organizacional. Lo cierto es que el funcionamiento actual del Órgano Fiscalizador no responde con precisión a ninguna de las estructuras formalmente aprobadas.”

El Inspector General también comunicó, por medio del oficio OFGI-FG-09-436 de 7 de octubre de 2009, que por el paso del tiempo, las recomendaciones de fortalecimiento han quedado desactualizadas pues la situación del OFGI ha cambiado significativamente, y la organización, procedimientos e instrumentos formulados en esa oportunidad no eran los idóneos.

Con el oficio Nro. OFGI-FG-09-268 de 29 de junio de 2009, el Inspector General presentó a la Presidenta del CETAC el informe “Reorganización y Fortalecimiento del Órgano Fiscalizador del Contrato de Gestión Interesada del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría” en donde explica la situación de la organización y las acciones que está llevando a cabo para resolver las diferentes problemáticas del OFGI, entre ellas la integración del equipo de trabajo, elaboración de un plan estratégico, revisión de procedimientos y capacitación para el personal.

Con fundamento en el citado informe, el OFGI recomendó la creación de cuatro plazas de nivel profesional y el inicio de la contratación de un planificador aeroportuario, propuestas que fueron aprobadas por el CETAC mediante el artículo cuarto de la sesión ordinaria 42 celebrada el 7 de setiembre de 2009.

También el Órgano Fiscalizador recomendó una nueva estructura organizacional, la que fue aprobada por el Consejo con posterioridad a la presentación del borrador de este estudio, mediante artículo vigésimo tercero de la sesión ordinaria 46 celebrada el 5 de octubre de 2009. También en el artículo vigésimo primero de esta sesión se conoció y aprobó un Plan Estratégico del Órgano Fiscalizador, que incluye, entre otros, una matriz FODA (fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas), y la descripción de los objetivos y acciones estratégicas para un periodo de dos años.

No obstante que en este tema en particular, desde el inicio de su gestión se ha observado una labor proactiva por parte del Inspector General, es conveniente que las


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iniciativas comentadas en párrafos anteriores, estén debidamente formuladas en un plan, conocido por los funcionarios del OFGI y aprobado por el CETAC, que refleje la relación existente entre necesidades detectadas, propuestas de solución, productos deseados (manuales por ejemplo), actividades necesarias para su consecución, plazos y responsables para ejecutarlas, componentes que deberán ser coherentes con el plan estratégico y la estructura organizacional recientemente aprobados.

2.2. Ejecución de funciones del Órgano Fiscalizador

2.2.1. Procesos relacionados con la fiscalización de los servicios de operación y mantenimiento

De acuerdo con los informes de ejecución del plan anual operativo del OFGI y lo indicado en el oficio Nro. OFGI-FG-09-308 de 10 de julio de 2009, para efectos de fiscalizar el cumplimiento de la normativa aplicable en la operación, seguridad aeroportuaria y calidad del servicio prestado en el Aeropuerto Internacional Juan Santamaría, para los periodos 2008 y 2009, ese Órgano previó y ejecutó las siguientes actividades:

Revisión de informes. Son los remitidos periódicamente por el Gestor, por ejemplo el informe de autoevaluación y el del plan de distribución de áreas.

Ejecución de inspecciones. Son aquellas inspecciones que se realizan sobre la rampa, puentes de abordaje, buses, puestos de seguridad, facilitación, y limpieza de baños, entre otros.

Ejecución de auditorías quincenales.

Ejecución de visitas al Aeropuerto dos veces por semana.

Participación en Comités de Seguridad Operacional, Seguridad y Facilitación, y Comité de Operadores, entre otros.

Sobre el particular se determinaron las siguientes debilidades:

a. El Órgano no programó ni ejecutó en el periodo analizado, “auditorías de cumplimiento regulares” “ni auditorías de cumplimiento especiales”, tal y como se definen en el Manual de Fiscalización del OFGI, específicamente en los procedimientos denominados “Elaboración, ejecución y seguimiento del plan anual detallado de auditorías de cumplimiento”, “Programación y ejecución de auditorías de cumplimiento regulares”, y “Programación y ejecución de auditorías de cumplimiento especiales”.

Ante consulta de esta Contraloría sobre este tema, por medio del oficio Nro. OFGI-FG-09-308, el Inspector General indicó que “se realizan inspecciones programadas y aleatorias para la verificación del cumplimiento de diversos puntos del contrato”; no obstante, para las tareas indicadas por el Inspector, existen otros procesos y procedimientos en el manual, cuyos criterios


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metodología y alcances son de naturaleza distinta. Mediante el oficio Nro. OFGI-FG-09-436 de 7 de octubre de 2009 se justificó este hecho en la falta de actualización de esos procedimientos..

b. En los planes no se incluyó la programación y ejecución de las inspecciones de mantenimiento. El Inspector General, señala en oficio Nro. OFGI-FG-09-363 de 20 de agosto de 2009 que se realizaron visitas a lo largo del 2008 y lo que va del 2009, a pesar de no estar cuantificadas en los planes respectivos. Esta actividad ya fue incorporada en el plan del 2010. Con el oficio Nro. OFGI-FG-09-436, que contiene las observaciones al borrador del presente informe, el OFGI explicó que para esta labor se dispuso de personal hasta mediados del 2008, que se requería un periodo de aprendizaje y que el trabajo “…se realizó bastante bien, a pesar de que el Manual de Deloitte no indica ningún tipo de documentación o proceso al respecto.”

c.De acuerdo con la revisión hecha de los expedientes de fiscalización de operaciones, mantenimiento y seguridad, se determinó que para el periodo que abarca este estudio, al ejecutar las inspecciones no se completó la documentación descrita en el Manual de Procedimientos de Fiscalización, por ejemplo los formularios relativos al Plan de trabajo –con los objetivos y elementos a evaluar aprobados por el Inspector de Operaciones-, o a los Resultados de la Inspección -donde se verifica el cumplimiento de los objetivos-. Aunque en los últimos meses se ha iniciado un proceso de revisión de procedimientos y formularios, es conveniente mantener en todo momento, evidencia del trabajo hecho por los inspectores y de la supervisión efectuada respecto de dicho trabajo. Sobre el particular, por medio del oficio Nro. OFGI-FG-09-436 de previa cita, el Inspector General recalcó que efectivamente se ha venido trabajando en la preparación de un nuevo modelo de fiscalización y en hacer ajustes y cambios en los formatos de trabajo así como en completar el programa de trabajo para el año 2010.

d. En relación con las visitas al Aeropuerto, se observó que no se cuenta en el Manual de fiscalización del OFGI con un procedimiento en el cual se defina en qué consiste dicha labor y a quién le correspondería realizarla. Informó el Inspector General mediante el oficio Nro. OFGI-FG-09-308, que para el 2008 se realizaron 47 visitas en materia de operaciones terrestres; sobre las visitas del 2009, no se brindó detalle de la cantidad de visitas efectuadas. Mediante el oficio Nro. OFGI-FG-09-363, el Inspector General explicó que las visitas semanales consisten en recorrer las diferentes áreas del Aeropuerto y realizar, en caso necesario, una llamada al Gestor para coordinar soluciones a problemas encontrados o bien dar las recomendaciones pertinentes; asimismo que los problemas detectados en las visitas y las recomendaciones que de éstas se derivan se documentan mediante un oficio que se remite al Gestor. Complementó dicho comentario con el oficio Nro. OFGI-FG-09-436 de repetida cita, en el que indicó que las visitas son necesarias para la fiscalización, que se está unificando la nomenclatura utilizada para cada actividad, con el fin de dar


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consistencia al PAO con el Manual de Procedimientos de Fiscalización y la documentación que se genera de tales actividades.

e. Se consultó al Órgano Fiscalizador si para el proceso de planificación de labores para los periodos 2008 y 2009 se había observado el Manual de Procedimientos de Fiscalización aprobado por el CETAC, en lo que se refiere a la “Elaboración, ejecución y seguimiento del plan anual detallado de auditorías de cumplimiento” y a la “Elaboración y ejecución del Plan General de Fiscalización”. Específicamente, se solicitó que se refirieran entre otros al “Informe mensual de Cumplimiento del Plan General de Fiscalización” y al “Informe Final de Ejecución del Plan General de Fiscalización” que según ese Manual deben ser remitidos al CETAC; asimismo sobre la participación del “Comité Fiscalizador” y del “Comité de Operaciones” -conformados por los inspectores encargados de las diferentes áreas de trabajo- en el proceso de planificación; no obstante, acerca de lo consultado, únicamente se indicó por medio del oficio Nro. OFGI-FG-09-308 que del Plan Operativo se elabora semestralmente un informe de evaluación de los objetivos y metas alcanzados con el fin de medir el porcentaje de avance de cada proceso.

De todo lo anteriormente expuesto, se observan como debilidades principales, la omisión en el uso del Manual de Procedimientos de Fiscalización, y la ejecución de labores que no están fundamentadas en un procedimiento previamente definido. Si bien en repetidas ocasiones se informó que dicha situación obedece a las revisiones y actualizaciones que se le están realizando a dicha herramienta y al modelo de fiscalización, conviene que se defina formalmente la estrategia y proceso a seguir en relación con esa revisiones y actualizaciones, a fin de que se establezca claramente el alcance de dichos ajustes y plazos para realizarlos, y para que mientras se llevan a cabo exista claridad por parte del CETAC y funcionarios del OFGI, acerca de los criterios utilizados para fiscalizar las actuaciones del Gestor y también respecto de los criterios para evaluar las labores del Inspector General, asesores y funcionarios del OFGI. Esa estrategia deberá contener, entre otros, la programación de actividades necesarias para revisar, actualizar y aprobar el manual y el modelo de fiscalización.

2.2.2. Actualización del Manual de Procedimientos Operativos

El artículo 2.1 del Apéndice A del CGI dispone que el Manual de Operaciones del Aeropuerto, en adelante Manual de Procedimientos Operativos o MPO, es el instrumento de política de administración y operación aeroportuaria. Deberá detallar todas las políticas, procedimientos, rutinas, estándares de cumplimiento, pruebas, mapas, gráficos, inventarios y otra documentación necesaria para que el Gestor desempeñe los servicios de operación y mantenimiento.2 Además, el MPO deberá

2 En la sección III.G.3 del Cartel de Licitación se refieren al MPO como al Manual de Procedimientos Operativos del Aeropuerto; en el Artículo I del CGI se establece que el Manual de Procedimientos de Operación o MPO tiene el significado dado en el Apéndice A y en la cláusula 7.2; esta última señala que dicho Manual establecerá los procedimientos necesarios que deberá cumplir el Gestor en la ejecución de los Servicios del Gestor y se sujetará a los requerimientos del Apéndice A del Contrato.


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cumplir con todas las normativas de la OACI3 y la FAA4 que sean aplicables, e incorporar los estándares de cumplimiento necesarios para garantizar el apego a la calidad de los servicios prestados de conformidad con la IATA5, el Plan de Calidad, la oferta y mejoras prácticas internacionales.

Según lo estipulado en esta norma, corresponde al Gestor desarrollar el MPO y someterlo al CETAC para su aprobación; así como modificarlo y actualizarlo cuando sea prudente hacerlo, pero no menos de una vez al año; esto con el fin de adecuarlo a los cambios que se produzcan en el comercio, las operaciones del Aeropuerto, los avances en tecnología y técnicas de mantenimiento, entre otros; tales modificaciones y actualizaciones deberán ser aprobadas por el CETAC.

Sobre el particular, mediante el articulo 14 de la sesión extraordinaria Nro. 62 del 19 de setiembre de 2002, el CETAC aprobó el Manual de Procedimientos Operativos, el cual estaba conformado por 15 volúmenes, que entre otros contenía: procedimientos para la Operación del Lado Aéreo, Lado Terrestre, Terminales de Pasajeros, y Terminal de Carga; el programa de Capacitación; el programa de seguridad y vigilancia; y el programa de la calidad de los servicios en el AIJS. No obstante, se determinó que después de esa aprobación no se han realizado modificaciones o actualizaciones al Manual. Efectivamente en el Informe Anual 2008-2009 presentado por el Inspector Técnico de Operaciones al Inspector General, en relación con la función que le compete de revisar y recomendar la aprobación o rechazo del MPO, se señala que ese Manual no se ha revisado desde la última aprobación del año 2002.

Con el oficio Nro. OFGI-FG-09-346 del 7 de agosto de 2009, el Inspector General resumió los puntos principales tratados en una reunión con personal del Gestor, entre ellos, los relativos a la aprobación del Manual, y otros planes e informes –que más adelante se mencionan- pero no se establecieron plazos al Gestor sobre esos aspectos. A la fecha de elaboración de este informe, todavía no se ha definido un plazo para que el Gestor cumpla con la presentación de un MPO modificado y actualizado. Mediante el oficio Nro. GO-GE-09-307 de 7 de octubre de 2009 -después de la remisión del borrador del presente informe- el Gestor comunicó al Órgano Fiscalizador que con fecha 30 de octubre del 2009 presentaría un calendario preliminar con las fechas de entrega de los documentos, plazo que fue trasladado por el OFGI al 23 de octubre, según se observa en el oficio Nro. OFGI-FG-09-446 del 9 de octubre.

Es indispensable que el CETAC sea oportuno en cuanto a la exigencia de la modificación y actualización del MPO, de conformidad con lo establecido contractualmente; puesto que ese manual provee a empleados, operadores, arrendatarios, permisionarios y concesionarios aeroportuarios, y en general a todas las entidades públicas y privadas que operan en el Aeropuerto, guías claras sobre las políticas, procedimientos, estándares de cumplimiento, etc. con que se deberá regir la operación, el mantenimiento y la prestación de servicios de operación en el Aeropuerto Internacional Juan Santamaría. Además de ser una herramienta vital para una eficiente

3 Siglas de la Organización de Aviación Civil Internacional.4 Siglas en inglés de la Administración Federal de Aviación del Gobierno de los Estados Unidos

de América.5 Siglas en inglés de la Asociación de Transporte Aéreo Internacional.


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gestión aeroportuaria, también lo será para que el OFGI pueda desarrollar de una forma efectiva las labores de fiscalización de la prestación de los servicios de operación en el Aeropuerto.

2.2.3. Presentación del Plan de trabajo anual del Gestor

De acuerdo con el inciso c de la sección III.G.2 del Cartel de Licitación, el Gestor deberá entregar al CETAC, a más tardar el 15 de noviembre de cada año, un plan de trabajo anual, con un desglose de las actividades mensuales, el cual contemplará todas las actividades que corresponda realizar según lo estipulado en el Cartel, en el Plan Maestro y en el plan de operaciones y mantenimiento, identificará el presupuesto anual e incluirá los cálculos tarifarios.

Por otra parte, el Apéndice H, del Contrato, referente al Régimen Tarifario, dispone en la cláusula 4.1. que “Cada año, y como parte del Plan Anual del Gestor, éste presentará para el análisis del Órgano Fiscalizador las tarifas propuestas para el siguiente año, debidamente justificadas.” Además, la cláusula 4.2 de ese mismo Apéndice enumera la información que debe contener la petitoria tarifaria, que incluye entre otros, detalle de ingresos; costos de operación, mantenimiento e inversión en el desarrollo de infraestructura; tipos de deudas; garantías; e indicadores de gestión.

En resumen, la normativa contractual establece la obligación del Gestor de presentar en forma anual un plan de trabajo, el cual incluirá la petitoria tarifaria para el año siguiente año, que a su vez deberá estar debidamente justificada y contener la documentación enumerada en la cláusula 4.2 del Apéndice H.

No obstante, ante consulta de este órgano contralor acerca de la presentación de dicho plan para los periodos 2008 y 2009, mediante oficio Nro. OFGI-FG-09-363, el Inspector General señala que “El Gestor para el periodo que se indica, no presentó un plan de trabajo en forma independiente, sino que lo presentó como parte de su solicitud tarifaria, lo cual parece que era la práctica usual. Sin embargo, ya se ha conversado con los funcionarios del Gestor para que dicho plan se presente en forma independiente de la solicitud de tarifas.”

Por otra parte, de la revisión realizada a las petitorias tarifarias, se determinó que únicamente contienen la información enumerada en la cláusula 4.2 del Apéndice H, no así la programación de las actividades que corresponda realizar ni el presupuesto anual correspondiente.

Con posterioridad a la presentación del borrador de este informe, mediante el oficio Nro. OFGI-FG-09-446 del 9 de octubre de 2009, el Órgano Fiscalizador, comunicó al Gestor que a más tardar el 15 de noviembre de cada año debe presentar el plan de trabajo anual.

Esta Contraloría General, considera que para una adecuada fiscalización integral del Contrato de Gestión Interesada, es indispensable que el OFGI tome en cuenta la información presentada con el plan anual de trabajo y el presupuesto anual propuestos


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por el Gestor para el periodo siguiente. El contrato establece que el plan y las petitorias tarifarias se deberán presentar de manera conjunta, -a diferencia de la opinión externada por el Inspector General en su oficio OFGI-FG-09-363-, por lo que se deberá valorar la situación actual, a efecto de que se garantice dicha integralidad en el análisis de las petitorias tarifarias.

2.2.4. Presentación de otros planes, programas e informes

El CGI establece la obligación del Gestor de entregar al OFGI, para su debido análisis, información estadística, y otros planes y programas, entre ellos, el plan de distribución de áreas, el plan comercial, el programa de mantenimiento y el plan de mejoramiento de la calidad. Sobre el particular se determinaron deficiencias como las expuestas a continuación.

2.2.4.1. Información estadística entregada por el Gestor

De acuerdo con el artículo 6.2.1 del Apéndice A, dentro de las atribuciones del Órgano Fiscalizador está la de revisar la información estadística entregada por el Gestor. Por ejemplo, la sección 7.E.2 de ese Apéndice, estableció la obligación del Gestor de preparar reportes periódicos sobre estadísticas de las actividades del aeropuerto, sus resultados y tendencias, en lo que se refiere a:

Pasajeros abordados/desembarcados, por aerolínea y tipo de mercado.

Tonelaje de carga, por aerolínea y tipo de mercado. Actividad de las aeronaves de aerolíneas (tipo, peso y operación). Total de operaciones con aeronaves en el Aeropuerto. Actividad en el parqueo de automóviles y transporte terrestre

comercial.

Al respecto, se observó que el Órgano Fiscalizador enfrenta limitaciones para ejercer eficientemente las funciones de revisión y análisis de la información que remite el Gestor. El mismo OFGI ha detectado varias debilidades relacionadas con la presentación de dicha información, respecto de las cuales actualmente se lleva a cabo un proceso para el mejoramiento de los sistemas de comunicación digital, página WEB, formatos de presentación de los reportes, entre otros; lo anterior se desprende de lo comunicado mediante oficio Nro. OFGI-FG-09-346 de 7 de agosto de 2009.

Con el oficio Nro. OFGI-FG-09-367 del 26 de agosto de 2009, dirigido al Gestor, el OFGI enumeró las debilidades detectadas en relación con los documentos que se le habían remitido, como por ejemplo cumplimiento parcial en la preparación de reportes periódicos antes citados, y presentación de informes que no pueden ser manipulados por el Órgano en razón del formato en que se presentan. No obstante que el OFGI reconoce que con esta información se facilitaría la gestión fiscalizadora, no es contundente en cuanto a establecer al Gestor los plazos para que presente la información acorde a sus requerimientos.


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Mediante oficio Nro. OFGI-FG-09-436 por medio del cual se da respuesta a nuestro borrador de informe, el Órgano Fiscalizador, indicó a esta Contraloría General, que “Recientemente se logró la reorganización de los datos según su especialidad y todos los formatos requeridos para los documentos electrónicos (Excel, PDF,Word, etc.). Debido a ello, el manejo de la información es mucho más ágil y amigable . Desde agosto, se está trabajando con el Gestor, para mejorar el contenido de los documentos.”

2.2.4.2. Plan de distribución de áreas y plan comercial

El artículo 2.1.4 del Apéndice A, señala que cada año, como parte del Plan Anual y de los procedimientos para los ajustes tarifarios, el Gestor deberá presentar para la aprobación del CETAC el Plan de Distribución Funcional y Espacial para las diversas áreas del AIJS que contemple la ubicación física de todos los servicios en el AIJS. Por otra parte, el artículo 4.8.1 del CGI establece que el Gestor tendrá el derecho exclusivo a operar, directa o indirectamente, las áreas comerciales designadas como tales en el Plan de Distribución de Áreas y de conformidad con el Plan Comercial aprobado por el CETAC. De acuerdo con el Capítulo 7.B. del Apéndice A, el Gestor presentará anualmente para la aprobación del CETAC, un Plan Comercial con detalle de los servicios comerciales, distribución de áreas y términos contractuales.

En el oficio Nro. OFGI-FG-09-307 de 10 de julio de 2009, que da respuesta a la consulta hecha por esta Contraloría General sobre dichos planes, el Inspector General indica que:

“…el Gestor ha presentado, dentro de los informes mensuales, ante este Órgano Fiscalizador, documentos que ha denominado Plan de Distribución de Áreas y luego este Órgano Fiscalizador solicitó al Gestor actualizar y presentar datos relacionados con el Plan comercial…Los documentos no han sido sometidos a aprobación del CETAC, ya que se han considerado de mera información por dos razones fundamentales:/1. El Plan de Distribución de Áreas que se ha presentado carece de elementos de contenido y de forma requeridos por el CGI.../2. La construcción de obras ha estado paralizada, salvo la construcción del Bloque A…”

Por otra parte, de acuerdo con el oficio Nro. OFGI-FG-08-490 del 15 de diciembre de 2008, mediante el cual se comunica al Gestor sobre su solicitud de aprobación del Plan Comercial 2008-2009, efectivamente el Inspector General informa al Gestor que “…conforme al Contrato, el Gestor no ha presentado un Plan de Distribución de Áreas en estricto apego a la lógica del mismo que a su vez sirva de insumo indispensable para la elaboración de un Plan Comercial.”

Además, respecto del Plan Comercial propiamente dicho, en ese mismo oficio, el Inspector General, efectúa una serie de consideraciones en relación con las propuestas hechas por el Gestor, como son la falta de información de los proyectos comerciales (por ejemplo áreas a ocupar y análisis financieros); pero además respecto del Plan de remediación que en ese momento estaba proponiendo el Gestor, se concluyó que no se consideraba lógico ni conveniente que el actual Gestor definiera la forma como se distribuirán y explotarán las futuras áreas comerciales, puesto que ello dejaba sin margen


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a las futuras casas matrices de fijar sus propias políticas comerciales y de distribución de áreas. Consecuentemente, se le comunicó al Gestor en esa misma oportunidad, que debía excluir del plan comercial cualquier asignación de espacios comerciales en zonas cuyo desarrollo y financiamiento se lograría con la eventual sustitución de casas matrices. Pero además, se le requirió que presentara un plan de distribución de áreas actualizado, y la información faltante de los proyectos propuestos. En cuanto al establecimiento de un plazo para que cumpla con lo solicitado, el Órgano Fiscalizador no consigna ninguno.

Las consideraciones anteriores, fueron además puestas a conocimiento del CETAC, que en el artículo 03 de sesión ordinaria 08-2009 del 9 de febrero de 2009, acuerda aprobar dos proyectos del plan comercial, e informarle al Gestor que de darse la sustitución de las casas matrices, debe presentar un plan de distribución de áreas actualizado, y un nuevo plan comercial.

A la fecha de elaboración de este informe, no se ha definido un plazo para que el Gestor cumpla con la presentación de los planes aquí comentados, no obstante, como se mencionó con el caso del Manual de Procedimientos Operativos (punto 2.2.2 de este informe), el OFGI está a la espera de la elaboración de un calendario por parte del Gestor, en que se incluiría el plazo correspondiente.

2.2.4.3. Programa de mantenimiento del AIJS

De acuerdo con el Apéndice A.7.E.4. el Gestor prestará todos los servicios de mantenimiento del Aeropuerto, incluyendo mantenimiento mayor –reparaciones de las condiciones originales de la estructura- y menor –de carácter rutinario que asegura el buen funcionamiento y estado de las instalaciones-. Para ello, el Gestor debe presentar a la Administración, para su aprobación, un plan anual de mantenimiento que establezca la política de mantenimiento y conservación a ejecutarse junto con su justificación técnica, así como un cronograma de las operaciones de mantenimiento y una descripción en detalle de las cantidades de materiales y mano de obra que se contratará.

Los programas de mantenimiento incluirán, los edificios de la Terminal, el lado terrestre, campo aéreo, sistemas eléctricos, vehículos y equipos y personal de mantenimiento. Además, sobre el mantenimiento menor y mayor, de conformidad con la sección III.G.II.c) del Cartel, el Gestor debe informar mensualmente sobre el cumplimiento del programa de Mantenimiento, incluyendo el mantenimiento preventivo y correctivo.

De acuerdo con lo informado a esta Contraloría General, mediante el oficio Nro. OFGI-FG-09-307, el Órgano Fiscalizador revisó los planes para los periodos 2008 y 2009, según consta en los oficios OFGI-MNT-053-08 del 28 de agosto de 2008 y OFGI-MNT-082-08 del 11 de diciembre de ese mismo año, respectivamente; ambos oficios fueron dirigidos al Inspector General por parte del encargado de la inspección de mantenimiento.

Con respecto al Plan del 2008, se informó que no satisface lo requerido contractualmente, pues no se incluyó el cronograma o programación de actividades de mantenimiento, ni detalle de cantidades de materiales y mano de obra de esas


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actividades. Además se refirió a algunas limitaciones para la ejecución del trabajo, relacionadas con la disponibilidad de información.

En cuanto al Plan de Mantenimiento del 2009, de igual forma señaló el funcionario, la ausencia de un desglose del presupuesto, la falta de definición de acciones concretas y de programación de actividades, cantidades de obras programadas y costos estimados.

Estas observaciones fueron remitidas mediante el oficio Nro. OFGI-FG-08-495 el 15 diciembre de 2008 al Gestor. Posteriormente, con oficio Nro. OFGI-FG-09-320 de 21 de julio de 2009, el Inspector General le informa al Gestor, cuál debe ser el desglose del presupuesto correspondiente al plan anual de mantenimiento, para que procedan a dar esa información así como la requerida en el oficio Nro. OFGI-MNT-08-082, para aprobación del CETAC; pero en ninguna de esas notas el Órgano Fiscalizador establece al Gestor un plazo para el debido cumplimiento.

Se indicó a esta Contraloría General, en el oficio Nro. OFGI-FG-09-363, que dado que no se había presentado el citado informe, el día 18 de agosto de 2009, en reunión con funcionarios de la empresa gestora, se les había indicado la necesidad de que presentaran el citado plan a la brevedad. Finalmente, con fecha 7 de octubre de 2009 (después de la presentación del borrador de este informe) el Gestor remitió al OFGI el oficio GO-OP-09-302, mediante el cual adjuntó el Plan de Mantenimiento del 2009, y señaló que dicho documento se revisó según los términos acordados.

La presentación tardía e incompleta de dichos planes le impiden al OFGI evaluar la eficiencia y eficacia de la gestión del Gestor, específicamente, verificar o asistir en la toma de decisiones que tiendan a maximizar la vida útil del activo y minimizar los costos de mantenimiento; maximizar la cobertura de garantía de mantenimiento; minimizar la frecuencia de fallas o reportarlas oportunamente.

De igual forma, sin la definición adecuada de los planes de mantenimiento, resulta difícil al OFGI efectuar una adecuada planificación de fiscalización e inclusive una revisión de los informes sobre el cumplimiento del programa de mantenimiento que periódicamente le remite el Gestor al OFGI.

2.2.4.4. Plan de calidad y programa de mejoramiento de la calidad

En la sección 8 del Anexo A1 del CGI, se dispone que cada año, el Gestor debe actualizar el Programa de Calidad para incluir el Programa de Mejoramiento de Calidad en el cual se establecerá claramente los indicadores y estándares de calidad propuestos para el año.

Sobre la actualización de esos programas, de acuerdo con la información remitida por el Inspector General por medio de oficio Nro. OFGI-FG-09-307, el análisis de los programas de mejoramiento de la calidad para el 2008 y 2009, consta en los oficios Nro. OFGI-OPS-08-198 del 3 de setiembre de 2008 y Nro. OFGI-CAL-09-027 del 22 de junio de 2009 respectivamente. Sin embargo, se verificó que estos últimos son comunicaciones internas del OFGI, dirigidas al Inspector General y no al Gestor.


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Las consideraciones hechas con respecto al plan del 2008, consistieron en proponer una metodología para elaborar el plan de mejoramiento, a partir del análisis de las debilidades o necesidades detectadas; asimismo un formato de plan de mejoramiento que tomara en cuenta el componente, objetivo, debilidad, acciones, indicadores, fuentes de verificación, plazo y responsable; y la indicación de que el Gestor está obligado a realizar el plan de mejoramiento de la calidad previo a la petitoria tarifaria, considerando tanto la encuesta de operadores como las encuestas de percepción de los pasajeros.

Con respecto al plan del 2009, las observaciones estaban referidas a problemas metodológicos en la ejecución de la encuesta de operadores realizada por el Gestor y a la existencia de debilidades en los servicios prestados, expuestas por los operadores encuestados, y sobre las que no se hizo ninguna propuesta de mejora. Como consecuencia de lo anterior, se recomendaba solicitarle al Gestor la revisión del Plan de Mejoramiento de la calidad.

Consultado sobre el particular, el Inspector General indicó que con respecto al oficio Nro. OFGI-CAL-09-027, se cursó al Gestor el oficio Nro. OFGI-FG-09-356 de fecha 18 de agosto, mediante el cual se les solicita informar el grado de cumplimiento de las propuestas de implementación contenidas en el Plan de Mejoramiento de la Calidad remitido a ese Órgano Fiscalizador. Por otra parte, le indican que “…por encontrarse pendiente la aprobación del Plan de Remediación en ese momento, no se realizaron las observaciones del caso, no obstante lo anterior, se retoma el tema, con el propósito de solicitar una revisión del Plan de Mejoramiento de la Calidad derivado de la encuesta realizada a los operadores aéreos, a fin de que se atiendan adecuadamente las observaciones realizadas por los distintos operadores y se propongan acciones concretas para la atención de las mismas, en la búsqueda continua del mejoramiento de los servicios prestados”.

3. CONCLUSIONES

A mediados del presente año, se puso en marcha un plan de remediación del Contrato de Gestión Interesada que entre otras medidas, contenía la entrada de un nuevo operador del Aeropuerto. Esta situación hace más relevante el ejercicio efectivo de la obligación de fiscalizar el cumplimiento de las condiciones establecidas en el Contrato. De dicha obligación es responsable el Consejo Técnico de Aviación Civil, que al efecto designó un Órgano Fiscalizador conformado por especialistas en las diferentes áreas objeto del Contrato.

Al evaluar las funciones del Órgano Fiscalizador del CGI, se determinó que persisten deficiencias en relación con las acciones emprendidas por la Administración para fortalecer las labores de fiscalización que debe ejecutar dicho órgano, así como en cuanto a los procedimientos aplicados por el OFGI en el ejercicio de sus funciones.


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El Órgano Fiscalizador no ejecutó la propuesta de fortalecimiento, ni implementó la estructura organizacional ni los manuales aprobados por el CETAC en el año 2005; tampoco el Consejo, como órgano superior que decide acerca de los aspectos fundamentales del Contrato de Gestión Interesada, tomó las acciones necesarias para verificar oportunamente si se había implementado la normativa que él mismo había aprobado. Si bien el Inspector General ha estado ejecutando algunas medidas tendientes a resolver las diferentes problemáticas del OFGI, y ha presentado un nuevo informe de fortalecimiento y reorganización al CETAC y un plan estratégico, es conveniente la elaboración e implementación de un documento que detalle los productos deseados, las actividades necesarias para su consecución, plazos y responsables, entre otros; que sea de conocimiento general por parte de los funcionarios del OFGI y directivos del Consejo.

Con respecto a las labores de fiscalización realizadas por el OFGI en lo concerniente a los servicios de operación y mantenimiento brindados por el Gestor del AIJS, también se detectó la utilización parcial en esas funciones, del Manual de Procedimientos de Fiscalización vigente, y la ejecución de tareas que no cuentan con el procedimiento respectivo en dicho manual. Si bien se entiende que dicha situación obedece a los cambios que se han planteado al modelo de fiscalización y al manual de trabajo, conviene que se defina formalmente la estrategia y proceso de revisión y actualización, a efecto de que se tenga claridad en cuanto a los criterios para fiscalizar las actuaciones del Gestor y a los criterios para evaluar las labores del Inspector General, asesores y funcionarios del OFGI.

Por otra parte, se determinaron debilidades en lo que se refiere a los requerimientos y evaluaciones que el OFGI debe realizar de diversos manuales, planes, programas e informes remitidos por el Gestor. El Órgano Fiscalizador no estableció al Gestor plazos definitivos –ni medidas aplicables en caso de incumplimiento- para la modificación y actualización del Manual de Procedimientos Operativos, ni para el Plan de Trabajo Anual; tampoco para la presentación, conforme lo establecido contractualmente y las evaluaciones hechas por los inspectores, de la información estadística, de los Planes de Distribución de Áreas, Comercial, y de Mantenimiento, ni del Programa de Mejoramiento de la calidad. Una presentación oportuna y conforme a los requerimientos establecidos en el contrato, es indispensable además para una idónea planificación, programación y seguimiento de labores de control y organización de recursos de la Administración.

A fin de evitar las situaciones que se han dado en el pasado, así como de atender oportunamente los aspectos relacionados con el estado del Contrato de Gestión Interesada esta Contraloría General, es del criterio que el OFGI debe ser efectivo y oportuno en las funciones que ejecuta, igualmente el Consejo Técnico de Aviación Civil en lo que respecta a las acciones encaminadas al fortalecimiento y evaluación de ese Órgano. Es responsabilidad del Consejo Técnico de Aviación Civil, implementar las medidas requeridas para solventar las debilidades detectadas, y con ello resguardar los intereses y recursos públicos involucrados.


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4. DISPOSICIONES

De conformidad con las competencias asignadas en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política y los artículos 12 y 21 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Nro. 7428, se emiten las siguientes disposiciones, las cuales son de acatamiento obligatorio y deberán ser cumplidas dentro del plazo conferido para ello, por lo que su incumplimiento no justificado constituye causal de responsabilidad.

4.1. Al Consejo Técnico de Aviación Civil

a. Ordenar inmediatamente al Órgano Fiscalizador la definición e implementación de un plan cuyo objetivo sea verificar el efectivo fortalecimiento del Órgano Fiscalizador, y por tanto corregir las debilidades referentes a estructura organizacional, procedimientos, y recursos humanos y tecnológicos, para lo cual se deberá, entre otros, elaborar o modificar los manuales organizacionales que corresponda. Dicho plan contendrá, las actividades a realizar, los responsables y el cronograma respectivo. Deberá estar formulado en un plazo que no podrá exceder de un mes a partir de la recepción del presente informe. Ver punto 2.1. de este informe.

b. Ordenar inmediatamente al Órgano Fiscalizador que defina e implemente una estrategia para la revisión y actualización del modelo de fiscalización y del Manual de Procedimientos, a fin de que se establezca claramente el alcance de esos ajustes y el plazo para efectuarlos, y para que mientras se llevan a cabo, exista claridad acerca de los criterios de fiscalización y de evaluación de los funcionarios del OFGI. Dicha estrategia deberá contener, entre otros, la programación de actividades necesarias para revisar, actualizar y aprobar el manual y el modelo de fiscalización, y deberá estar formulada en un plazo que no podrá exceder de un mes a partir de la recepción de este informe. Ver punto 2.2.1 de este informe.

c. Ordenar al Órgano Fiscalizador el análisis del calendario que el Gestor remita en relación con la presentación de manuales, planes, programas e informes establecidos contractualmente, a efecto de que siguiendo criterios de razonabilidad y oportunidad, efectúe los ajustes que requiera y establezca las medidas aplicables en caso de incumplimiento, aspectos que deberán comunicarse al Gestor a más tardar, ocho días después de la recepción de este informe. Ver puntos 2.2.2; 2.2.3; y 2.2.4 de este informe

d. Ordenar inmediatamente al Órgano Fiscalizador que en forma permanente y oportuna, de acuerdo con lo establecido en el contrato, y según las necesidades de fiscalización, establezca o recuerde al Gestor los plazos y requerimientos que rigen para la presentación y actualización del Manual de Procedimientos Operativos, y de todos los planes, programas e informes definidos en el Contrato de Gestión Interesada; además en cada caso informar formalmente al Gestor, las medidas aplicables en caso de incumplimiento. Ver puntos 2.2.2; 2.2.3; y 2.2.4 de este informe.

e. Implementar, dentro del CETAC los procedimientos que lleven a garantizar el cumplimiento de las acciones y plazos establecidos en los incisos anteriores; los cuales deberán señalar el responsable de su ejecución. Dichos procedimientos


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deberán estar definidos en un plazo que no podrá exceder de un mes a partir de la recepción del presente informe.

Los acuerdos o decisiones tomadas por ese Consejo para cumplir con las disposiciones emitidas, deben comunicarse a esta Contraloría General de la República en un plazo máximo de diez días hábiles, contado a partir de la fecha en que el presente informe sea puesto en conocimiento de ese Órgano Colegiado.

La información que se solicita en este informe para acreditar el cumplimiento de las disposiciones que contiene, deberá remitirse en los plazos fijados, a la Gerencia del Área de Seguimiento de Disposiciones de esta Contraloría General.

Este órgano contralor se reserva la posibilidad de verificar, mediante los medios que considere pertinentes, la efectiva implementación de las disposiciones emitidas, así como de valorar la aplicación de los procedimientos administrativos que correspondan, en caso de incumplimiento injustificado de tales disposiciones.


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