2005krkrakowiac (1)

Nombre y Apellido: Fernando Krakowiak

E-mail: [email protected]

Institución: Universidad de Buenos Aires/ Universidad Nac. de General Sarmiento

Área de interés: Economía política de la comunicación

Palabras claves: Economía política de la comunicación - Telecomunicaciones –Regulación.

EL MERCADO DE TELECOMUNICACIONES ARGENTINO ENLA POSCONVERTIBILIDAD:LA REAFIRMACIÓN DELOLIGOPOLIO FRENTE A LA PASIVIDAD ESTATAL

1. Introducción

En noviembre de 2000, el mercado de telecomunicaciones argentino ingresó en unaetapa de competencia plena luego de diez años de monopolios regionales ejercidos porlas transnacionales europeas Telefónica y Telecom, quienes se habían hecho cargo delservicio luego de la privatización de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones(ENTeL)[1]. La transferencia del monopolio telefónico estatal al sector privado estuvoprecedida por la división del territorio nacional en dos áreas. Al sur operó Telefónica yal norte Telecom, quedando excluida cualquier tipo de competencia en telefonía urbanay de larga distancia[2]. El período de exclusividad se extendió hasta noviembre de1999[3], fecha en la que comenzó una competencia parcial que incluyó las llamadas delarga distancia nacionales e internacionales. Un año después no quedó ningunaprestación vedada al ingreso de nuevos operadores.

El decreto 764/2000 que reguló la apertura buscaba generar competencia sobre lasredes existentes a partir de la inclusión de un conjunto de mecanismos asimétricos deasistencia a la entrada de nuevas empresas. Los cuatro reglamentos básicos quedefinieron el nuevo marco regulatorio fueron los de licencias, interconexión, serviciouniversal y administración, gestión y control del espectro radioeléctrico. Más allá de suslimitaciones, el decreto constituyó un avance en favor de la competencia, si se locompara con el Plan de Liberalización de las Telecomunicaciones establecido por elgobierno de Carlos Menem en el decreto 264/98.

Sin embargo, el estallido social de diciembre de 2001, que puso fin al régimen deconvertibilidad, modificó el escenario de manera radical. Las tarifas telefónicas, queestaban denominadas en dólares, fueron pesificadas y congeladas. A partir de entonces,la pasividad estatal frente al oligopolio telefónico, expresada en la falta de control sobrecómo se fijan los precios de interconexión y la no reglamentación de las medidas pro-competencia, operó como una compensación implícita por el congelamiento de tarifas yabortó de hecho la apertura iniciada en el 2000. El presente trabajo se propone analizarese proceso desde el punto de vista regulatorio, a partir de un detalle donde se

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demuestra como la pasividad de los organismos de aplicación y regulación posibilitóque la negociación desigual entre empresas dominantes y entrantes se haya convertidoen lo más parecido a una cacería en un zoológico.

2. La apertura del mercado: mitos y realidades del decreto 764/2000

El 31 de marzo de 2000, seis meses antes de la apertura del mercado, el gobierno dela Alianza encabezado por Fernando De la Rúa convocó a una consulta pública paradiscutir el régimen de licencias, los reglamentos del servicio universal y deinterconexión y el reordenamiento del espectro radioeléctrico. Los operadores quepugnaban por entrar al mercado y las más 300 cooperativas instaladas en el paísrespaldaron la iniciativa. Mientras que las compañías dominantes le hicieron saber a laautoridad de aplicación que la consulta era innecesaria, pues el Programa deLiberalización de las Telecomunicaciones, establecido en el decreto 264/98, no habíagenerado conflictos y cualquier alteración podría afectar derechos adquiridos ydesalentar futuras inversiones, fundamentalmente en las zonas consideradas norentables.

Las dos cuestiones centrales que enfrentaba a los dominantes con los entrantes eranel costo de interconexión (peaje) que los nuevos operadores deberían pagarle a losactuales por el uso de la red ya instalada y el servicio universal, es decir, la obligaciónde ofrecer telefonía en todo el territorio nacional.

Durante los años en que rigieron los monopolios regionales, Telefónica y Telecomfinanciaron las inversiones en el interior del país con parte de las ganancias obtenidas enlas grandes ciudades. Frente a la apertura inminente, las empresas salieron a advertirque si los operadores entrantes concentraban sus operaciones en las zonas rentables,ellas dejarían de invertir en el resto del país, pues se dedicarían a competir en lo que sedenomina la “crema” del negocio. Es decir, el Área Metropolitana de Buenos Aires y lasciudades de Rosario, Santa Fe, Córdoba y Mendoza.

Para argumentar su posición Telecom difundió un informe con los nuevos pedidos delicencias para telefonía local. De las más de 2000 localidades en las que se divide elpaís, apenas 44 habían concentrado las 84 licencias solicitadas por las empresasingresantes al mercado. Los pedidos disminuían a medida que se incrementaba el índicede necesidades básicas insatisfechas (NBI). A punto tal que, en 12 provincias los nuevoslicenciatarios ni siquiera tenían previsto ofrecer el servicio. Esto significa que, por lomenos en el corto plazo, sólo habría competencia en menos del 3 por ciento de las áreasdel país. Allí donde se concentra la mayor cantidad de población y los sectores conpoder adquisitivo más alto. Para compensar esta situación solicitó a la autoridadregulatoria que las entrantes le abonen un “subsidio directo” equivalente al 3 por cientode la facturación. Las entrantes rechazaron esta posibilidad argumentando que los diezaños de exclusividad habían sido un incentivo más que suficiente.

Otro de los puntos conflictivos fue el costo de interconexión, considerado central enun régimen de competencia porque cuando el mercado se abre, las compañías entrantes



se ven en la obligación de recurrir a la estructura montada por los operadores históricos.Si el costo del “peaje” es muy elevado la competencia fracasa, pues la ventajacomparativa de quienes tienen la titularidad de la Red Telefónica Pública Nacionaltermina siendo imposible de descontar. Telefónica y Telecom solicitaron que se fijara elcosto de interconexión en 1,7 centavo para no perder terreno frente a los ingresantes,quienes solicitaron un cargo inferior a 0,8 centavo.

Finalmente, en septiembre de 2000, dos meses antes de la apertura, el gobiernosancionó el decreto 764, actualmente en vigencia, modificando las reglas del juegoestablecidas en el decreto 264/98. A continuación se detallan las principales cuestionesincluidas en los reglamentos de licencias, interconexión y servicio universal.[4]

Reglamento de Licencias:

Se establece una licencia única para la prestación de cualquier servicio detelecomunicaciones. Se afirma que las distinciones ya no tienen sentido pues eldesarrollo tecnológico puede llevar a Internet a absorber en su prestación a los demásservicios de datos y de telefonía en un período “relativamente corto”. Por lo tanto, lasactuales licencias habilitan a la prestación al público de “cualquier tipo de servicio detelecomunicaciones, fijo o móvil, alámbrico o inalámbrico, nacional o internacional, cono sin infraestructura propia”. Las licencias se otorgan sin límite de tiempo y con validezpara todo el país. La exigencia patrimonial es de 5000 dólares por el costo del trámite.Entre las disposiciones transitorias se incluyó un artículo que obligaba a quienesentraran al negocio de la telefonía básica entre el 9 de noviembre de 2000 y el 30 dejunio de 2001 a invertir 2 dólares por cada habitante del área local en la que quisierancompetir.[5]Como señala Forcinito (2005), “de este modo, el gobierno de la Alianzarestringió arbitrariamente la competencia hasta ese momento, en el segmento máscautivo del mercado”.

Estas condiciones constituyeron un avance con relación al Reglamento General deLicencias y Plan Nacional de Licencias que había diseñado el gobierno de Menem(Resolución 16.200/99 de la Secretaría de Comunicaciones), pues en ese esquema seestablecían distintos tipos de licencia (general, local, larga distancia, etc.); se le exigía alos nuevos operadores demostrar experiencia previa en la prestación del servicio; contarcon un patrimonio neto de 100 millones de dólares; y asociarse obligatoriamente conuna empresa que estuviera operando en el mercado local. Además, para las licenciasnacionales se fijaba como exigencia llegar a ofrecer el servicio al 50 por ciento de lapoblación al cabo de cinco años y para las licencias locales brindar servicio en al menostres áreas distintas durante los dos primeros años, con una cobertura geográfica noinferior al 35 por ciento de cada región escogida. (Forcinito, 2001: 242).

Reglamento de Interconexión:

El decreto aclara que los acuerdos de interconexión deben ser no discriminatorios ytransparentes. Las empresas deben ofrecer condiciones técnicas y económicas iguales alas que proporcionen a sus unidades de negocio, en particular las relativas a la calidad



de los servicios, los plazos de entrega y las condiciones de suministro. Todos losprestadores están obligados a estar interconectados. Los precios se pueden fijarlibremente. Pero la autoridad regulatoria establece entre sus disposiciones transitoriasun conjunto de precios referenciales (que, por lo general, son los que se terminanaplicando) y se reserva el derecho de intervenir cuando no haya acuerdo entre las parteso cuando el interés público lo requiera. El precio de interconexión para las llamadas enel área local se estableció en 1,1 centavo de dólar.[6] Ese monto constituyó un avancecon relación a las condiciones previas. El decreto 266/98 había fijado el costo deinterconexión en 2,35 centavos de dólar por minuto para las llamadas que tienen origeny terminación en el área local, costo que debía bajar a 2,15 centavos luego del 8 denoviembre de 2000. El precio era exorbitante si se toma en cuenta que en los paísesdesarrollados variaba de 0,5 a 1 centavo.

En cuanto a los mecanismos de asistencia a los nuevos operadores, el reglamentoestablece en su artículo 30 que “la Autoridad de Aplicación determinará los plazos ycondiciones en que los Prestadores proporcionarán la Portabilidad de números entreellos, entre servicios y entre áreas geográficas”[7], pero finalmente el gobierno de laAlianza no reglamentó la norma.

Para las llamadas de larga distancia nacional e internacional se establecen dosmodalidades de selección del prestador: sistema de presuscripción (vigente desde ladesregulación iniciada en 1999) y selección por marcación (se deben marcar tresnúmeros para elegir a la empresa en lugar de tener que presuscribirse). En los hechossólo rigió el sistema de presuscripción porque el Reglamento de Selección porMarcación del Prestador de Servicios de Larga Distancia, que establecía laobligatoriedad del servicio, fue aprobado a través de la Resolución 613 recién el 20 dediciembre de 2001, pocas horas antes de la renuncia del presidente Fernando De la Rúa,y, cómo se verá más adelante, nunca se implementó.

Reglamento del Servicio Universal:

El reglamento define al servicio universal “como un conjunto de servicios detelecomunicaciones que habrán de prestarse con una calidad determinada y preciosaccesibles, con independencia de su localización geográfica”, con la intención depromover que la población tenga acceso a los servicios esenciales detelecomunicaciones, pese a las desigualdades regionales, sociales, económicas y lasreferidas a impedimentos físicos.

En primera instancia, queda restringido a garantizar la telefonía básica y se estableceque los aportes de inversión serán administrados a través de un fondo fiduciarioprivado, integrado por diez miembros: a) El Presidente, nombrado por el Ministerio deEconomía, a propuesta del Secretario de Comunicaciones; b) Uno, por la Secretaría deDefensa de la Competencia y del Consumidor; c) Uno, por la Comisión Nacional deComunicaciones; d) Dos, por los prestadores, los que deberán rotar cada año; e) Uno,por los Operadores Independientes; f) Tres, por las Provincias, a propuesta del ConsejoFederal de Inversiones; g) Uno, por las Asociaciones de Consumidores.[8] El fondo



debía implementarse antes del 1 de enero de 2001. Para financiarlo se fijó un aporteequivalente al 1 por ciento de los ingresos totales devengados por la prestación de losservicios de telecomunicaciones, netos de los impuestos y tasas que los graven. Duranteel gobierno de De la Rúa el fondo no llegó a constituirse.

3. El período post-convertibilidad: reafirmación del oligopolio frente a la pasividadestatal.

El estallido social de diciembre de 2001 puso fin al gobierno de Fernando de la Rúa.El 1 de enero de 2002, luego de doce días de profunda inestabilidad política, el senadorEduardo Duhalde asumió la presidencia de la Nación e impulsó la salida del Régimende Convertibilidad que fijaba la paridad entre el peso y el dólar. Luego de ladevaluación, las tarifas telefónicas, que estaban denominadas en dólares e indexadas,fueron pesificadas, congeladas y desindexadas. A continuación se analiza como lapasividad estatal frente al oligopolio telefónico operó como una compensación implícitapor el congelamiento de tarifas y frenó la apertura iniciada en el 2000.

3.1. La disputa por los precios de interconexión: CER o no CER

Los precios de interconexión son un punto central en un mercado competitivo, pueslas compañías entrantes se ven obligadas a utilizar las redes de los operadores históricospara ofrecer sus servicios y si el “peaje” es muy alto no pueden competir. Por eso elEstado fija un precio de referencia y se reserva el derecho de intervenir cuando no hayaacuerdo entre las partes o cuando el interés público lo requiera.

Al momento de la apertura, el gobierno de la Alianza fijó un precio relativamentebajo para facilitar el ingreso de los entrantes: 1,1 centavos de dólar por minuto enlocalidades mayores a 5000 habitantes o con una densidad telefónica superior a 15teléfonos cada 100 habitantes (cuando las dominantes pedían 1,7 y las entrantes 0,8) y1,3 centavos el minuto para el resto de las localidades y en las áreas previstas por lalicencia original de las cooperativas. A su vez, se aclaraba que a esos valores, se lesaplicaría una reducción por eficiencia de prestador (pricecap) de 3 por ciento semestraldurante los 2 primeros años. De ese modo, el 8 de noviembre de 2002 los precios debíancaer a 0,974 y 1,151 centavos de dólar por minuto, respectivamente.

Sin embargo, el escenario se alteró bruscamente a partir de la devaluación del pesoconcretada en enero de 2002, luego de la renuncia del presidente Fernando De la Rúa yla asunción del peronista Eduardo Duhalde. La ley de Emergencia Económica 25.561pesificó los contratos y estableció una distinción entre los regidos por el derechopúblico y por el privado. En el artículo 8 dice que en los contratos celebrados por laAdministración Pública bajo normas de derecho público, “quedan sin efecto lascláusulas de ajuste” y en el artículo siguiente autoriza al Poder Ejecutivo arenegociarlos. Mientras que los regidos por el derecho privado se encuadraron en elartículo 11 que estableció la pesificación y la aplicación del Coeficiente deEstabilización de Referencia (CER).[9] Esta distinción generó controversia acerca de laaplicación o no, del CER, que varía en función del índice de precios al consumidor, a



los contratos de interconexión. La mayoría de las empresas entrantes afirmaron que lainterconexión se refería a un servicio público y, por lo tanto, correspondía lapesificación y el congelamiento de tarifas. Las dominantes, en cambio, aseguraron queera un acuerdo entre privados y que se podía indexar por CER.

Pese a no haber coincidencia, durante las presidencias de Duhalde y de NéstorKirchner la Secretaría de Comunicaciones y la Subsecretaría de Defensa de laCompetencia y del Consumidor no se expidieron en forma expresa sobre la aplicacióndel CER. A su vez, la Auditoría General de la Nación señaló en su informe del 13 dediciembre de 2003, donde analiza el cumplimiento de los objetivos regulados en elReglamento Nacional de Interconexión, que “la SECOM y la SSDCyDC no han dictadopara el período 2001/2002 [Nota del autor: tampoco lo han hecho durante 2003 y 2004]normas reglamentarias en conjunto, ni separadamente, relacionadas con el control de lasobligaciones de las Prestadoras Obligadas referentes a los precios de interconexión, a lacontabilidad de costos, a la separación de cuentas y funciones y al cálculo de los costosincrementales, de conformidad a la normativa vigente”.

Luego agrega que de ese modo han reducido su capacidad de establecer el avancelogrado en el cumplimiento de los siguientes objetivos: 1) promover el ingreso almercado de nuevos prestadores, a fin de permitir la mejora de la calidad y la reducciónde los precios que los usuarios pagan por los servicios, asegurando su libertad deelección ante la diversidad de servicios disponibles; 2) Fundar la interconexión enprincipios de orientación a costos, transparencia, igualdad, reciprocidad y nodiscriminación. 3) Minimizar las barreras de entrada, tales como los costos deinterconexión y otras.

En los hechos, la disputa en torno a los precios de interconexión quedó librada almercado donde los operadores dominantes hicieron valer su mayor poder denegociación aplicando el CER a los contratos en los tramos que consideraron másconvenientes para sus intereses. Como la indexación está prohibida para los contratosfirmados con posterioridad al 6 de enero de 2002, lo que hicieron las empresasdominantes fue hacerle firmar a los nuevos operadores actas ampliatorias de losconvenios originales vigentes durante la ley de Convertibilidad e hicieron valer la ley deEmergencia Económica y el Decreto 214/02, correspondiendo entonces la pesificación yla aplicación -a partir del 3 de febrero de 2002- del CER.

Por ejemplo, el 7 de agosto de 2000 Telefónica de Argentina y NSS S.A. (IplanNetworks) firmaron un Convenio de Interconexión de Redes para la prestación delServicio de Telefonía Fija y el 25 de agosto de 2004 firmaron un acta ampliatoria de eseconvenio en lugar de firmar uno nuevo. De ese modo fue posible indexar los cargos deinterconexión tal como puede verse a continuación:

“2.1.2. Convenio de Interconexión: Al cargo de tránsito local, transporte de largadistancia, cargo de terminación local del tráfico de larga distancia, cargo de acceso paraoriginación de tráfico de larga distancia por presuscripción, servicios de coubicación,gastos de mantenimiento mensual de las coubicaciones contratadas con anterioridad al



6-01-02, bloqueos, servicios de atención de reclamos y consultas de facturación (en casode corresponder), en todos los casos se aplicará el CER correspondiente a la fecha devencimiento prevista en la factura o el último índice del CER que se publique en elBoletín Oficial a la fecha de emisión de cada factura”. (Extracto del Acta Ampliatoriade Convenio celebrado entre Telefónica de Argentina y NSS S.A.).

La aplicación del CER le permitió a los operadores dominantes compensar la caídade ingresos provocada por el congelamiento de las tarifas[10] y frenar el avance de lacompetencia, pues a los entrantes le empezaron a subir los costos cuando su techo estácongelado de hecho, ya que si bien tienen libertad para fijar precios, en un mercadodonde las dominantes concentran un porcentaje superior al 75 por ciento en sus antiguasregiones de exclusividad y tienen las tarifas congeladas sólo se puede competir contarifas más bajas.

3.2. El conflicto entre Telecom y AT&T Argentina

Un dato llamativo es que el CER no rige para todos los tramos, pues en otro de losartículos de las actas ampliatorias firmadas entre dominantes y entrantes se aclara que“las partes de mutuo acuerdo y sin perjuicio del reconocimiento efectuado en el punto2.1, convienen que, respecto del precio de la terminación del tráfico local previsto en elConvenio de Interconexión, originado en el Servicio de Telefonía Fija, se utilizará laparidad U$S 1= $1, sin la aplicación del CER, hasta tanto la Autoridad de Aplicacióndefina la variación de la tarifa a usuario final de la llamada local” (Extracto del artículo2.4. del Acta Ampliatoria de Convenio celebrado entre Telefónica de Argentina y NSSS.A.).

Este punto generó un conflicto entre la empresa AT&T y Telecom, pues AT&Tsostenía que no se podían aplicar criterios diferentes para una misma sustancia. Por lotanto, si el CER estaba vigente se debía cobrar en todos los tramos, incluida laterminación de llamadas locales. Sin embargo Telecom decidió no pagarle las facturasindexadas y empezó a obstaculizar la interconexión. El problema de fondo era queAT&T proveía numeración a varios prestadores de acceso a Internet (ISP’s según sussiglas en inglés) que ofrecían el servicio de manera gratuita (Red Alternativa, Keko,etc.). Entonces, numerosos usuarios de Telecom y Telefónica habían comenzado autilizar esos servicios, los que son contabilizados como una llamada local de lasdominantes a AT&T. Por lo tanto, en ese tramo el balance del tráfico terminaba siendofavorable a la entrante.

Para frenar el crecimiento de AT&T, Telecom se negó a colocar 20 puertos deinterconexión para el tráfico Local–Local y un puerto para el tráfico Larga Distancia–Local. En agosto de 2003, AT&T interpuso una medida cautelar contra Telecom ante laJusticia Nacional en lo Civil y Comercial, con el objeto de obtener una orden para queTelecom cese “en las conductas obstructivas de su actividad ya que, en su calidad deprestadora del servicio telefónico, se encontraba imposibilitada para brindar el servicio asus clientes y usuarios”. La medida fue concedida por el Juez de Primera Instancia, peroTelecom apeló argumentando que el contrato de interconexión entre AT&T y Telecom



se circunscribía a la provisión de enlaces fijos de telecomunicaciones de la RedTelefónica Pública y la provisión por esos medios del servicio de telefonía urbana,interurbana e internacional de “voz viva”. Luego agregó que AT&T realizaba un usodiferente cursando por la red “conexiones masivas” efectuadas por medio decomputadoras interconectadas a distintos ISPs y concluyó que esa era la causa de lacongestión alegada por AT&T, ya que se producía en los horarios de mayor utilizaciónde Internet. La Cámara Nacional en lo Civil y Comercial revocó la medida cautelarinterpuesta, argumentando, entre otras cuestiones que “el análisis de los informestécnicos aportados por las partes, la eventual intervención obligada y previa de laautoridad de aplicación, y el examen de las actuaciones administrativas producidas en laCNC, encuadraban en un marco de suma complejidad tecnológica, lo que excede elestrecho marco cognoscitivo propio de la medida cautelar”. Es decir, en los hechosdictaminó a favor de Telecom, pero sin expedirse sobre la cuestión de fondo.

Con relación al no pago del CER por parte de Telecom, AT&T inició otra demandajudicial y obtuvo una medida de no innovar en relación a los convenios deinterconexión de redes, acceso a los servicios 0800, 0810 y 0823 y provisión de enlacesfijos de telecomunicaciones destinados al servicio de transmisión de datos, que obligabaa Telecom a respetar el statu quo contractual, abstenerse de rechazar nuevas solicitudesde servicio de interconexión y solicitudes de provisión de enlaces fijos detelecomunicaciones destinados al servicio de transmisión de datos, por un término detreinta días que se prorrogó hasta la definición de la Cámara. Telecom apeló asegurandoque no correspondía indexar ese tramo porque la tarifa del servicio básico estabacongelada por ley y agregó que esa medida resultaba perjudicial para el resto de losoperadores que no destinaban dicha conexión para Internet (pese a que Telecomtambién proveía numeración a los servicios de Internet gratis). La Sala “A” de laCámara de Apelaciones revocó la medida cautelar el 15 de abril de 2004, argumentandoque no aparecían configurados los presupuestos cautelares necesarios y por enderesultaba inexistente la verosimilitud del derecho. Ni la Secretaria de Comunicacionesni la Subsecretaría de Defensa de la Competencia y el Consumidor se expidieron sobreel conflicto.

Finalmente cuando Telmex compró AT&T decidió negociar con las empresasdominantes y el 25 de octubre de 2004 firmó las Actas de Interconexión de acuerdo a laposición de Telefónica y Telecom. Además, el acta incluyó una cláusula discriminatoriaque le pone techo al servicio de Internet gratis que AT&T (ahora Telmex) veníaofreciendo con éxito. Allí se establece que “superada una relación de tres (3) a uno (1)para el intercambio del tráfico local del Servicio Básico Telefónico (llamadas originadasy terminadas en la misma área local), se presumirá que el tráfico en exceso correspondea tráfico del Servicio de Valor Agregado de Acceso a Internet por medio de lanumeración asignada al Servicio Básico Telefónico y que, por tanto, no quedarásometido a las condiciones establecidas en el Convenio de Interconexión. En caso deque el tráfico supere esta relación, las partes aplicarán el esquema de Bill & Keep(eximición para aquel prestador que entregue tráfico por encima de esta relación de



pagar el cargo de terminación local), hasta tanto las partes acuerden su tratamiento deun nuevo Convenio específico”. La Secretaria de Comunicaciones y la Subsecretaría deDefensa de la Competencia tampoco se expidieron sobre esta cláusula discriminatoria.

Así se limitó también la competencia en el mercado de Internet, sobre todo si se tieneen cuenta que Telecom y Telefónica no dan interconexión a otros prestadores para quepuedan contactarse con los ISPs a través del servicio promocionado 0610 porqueconsideran que ese es un descuento que sólo rige para las llamadas iniciadas por susclientes. Lo que no aclaran es que cuando se autorizó esa promoción (Resolución499/98) era lógico que sólo alcanzara a sus clientes, pues entonces el mercado estabacerrado a la competencia y no había otros clientes que no fueran los de ellos.

3.3. Acceso a Internet: El conflicto de Cabase

La ley del más fuerte también se hizo sentir en la disputa que mantuvieron empresasdominantes y entrantes al interior de la Cámara Argentina de Base de Datos y Serviciosen Línea (CABASE). En sus inicios las comunicaciones de Internet en Argentina serealizaban por triangulación a través de Estados Unidos. Debido a esa circunstancia, unmail debía “viajar” hasta un Punto Neutral de Interconexión de Internet (NAP, segúnsus siglas en inglés) de Estados Unidos para interconectarse y luego “volver” a laArgentina para comunicarse con su destinatario, el cual podía ser el vecino de la casade al lado. Esta triangulación se realizaba a través de la “conectividad internacional”que los ISP’s compraban a diferentes carriers. Es decir, un ISP local debía contratar eltransporte de sus comunicaciones hasta Estados Unidos para que fueran entregadas enun NAP estadounidense en el cual conseguía la interconexión con los demás ISP’s.

Para reducir costos y mejorar la calidad de servicio, en 1998 los ISP’s nucleados enCABASE decidieron crear un NAP en Argentina. Cada prestador construyó a su costoun enlace hasta el NAP y luego se organizaron de modo cooperativo, prorrateando loscostos de operación de acuerdo a su uso. Este esquema funcionó hasta octubre de 2003cuando las compañías dominantes Telefónica y Telecom, acompañadas por dosimportantes proveedores de contenidos como Prima-Grupo Clarín e Impsat (en conjuntoconformaron el denominado G4), redujeron el ancho de banda de los enlaces quemantenían con el NAP, afectando la calidad del servicio para forzar una modificaciónde las reglas del juego haciendo valer su poder de mercado.

En diciembre de 2003, luego de verificar la reducción del ancho de banda del enlaceque las compañías mencionadas mantenían con el NAP, CABASE les envió una cartapidiéndoles que reconsideraran su posición. En las negociaciones para solucionar elconflicto, el G4 afirmó que pretendía cobrar para que los otros ISPs se puedan conectara sus redes. CABASE propuso que la interconexión remunerada se produjera en elNAP, en un esquema que reconociera el valor de las redes de los ISPs de CABASE,pero el G4 rechazó la propuesta, renunció al NAP y se desconectó del mismo. Desdeentonces, Internet quedó dividida en dos subredes: El G4 por un lado, y el resto de losISPs por otro. Los ISPs que quedaron fuera del G4 (todos menos Prima e Impsat) debenpagar 350 dólares por mega para acceder a las redes de Telecom y Telefónica.



Para justificar la decisión las compañías dominantes argumentaron que habíanrealizado importantes inversiones para que Internet pueda desarrollarse en la Argentinay, por lo tanto, es lógico que cobren por el uso de esas redes. Las empresas entrantesque quedaron en CABASE respondieron, en una carta dirigida al Secretario deComunicaciones de la Nación donde pedían su intervención, que “la inversión en redtelefónica para el acceso a Internet ya ha sido pagada por todos los clientes telefónicosde la Argentina que, al solicitar servicios, debieron abonar hasta el último centavo porsus instalaciones y, obviamente, por sus consumos. Por otra parte, esa red se amortizócon una renta monopólica que se extendió durante 10 años”.

Otro de los argumentos esgrimidos por Telefónica y Telecom fue que las entrantespedían ampliación del ancho de banda porque utilizaban Internet para aplicaciones detelefonía y audio. Por eso además de comenzar a cobrar 350 dólares el mega impusieronen los contratos la prohibición, bajo pena de desconexión, de transmitir telefonía yaudio por Internet. Las entrantes respondieron que eso era “un sometimiento más queimponen al mercado al cortarles las posibilidades a los ISP’s de desarrollar aplicacionesde valor agregado en beneficio de los usuarios argentinos (...) convirtiendo así al G4 en‘el juez’ que determina que es lo que se debe transmitir y que no (¿privatización de laAutoridad de Aplicación?)”. Ni la Secretaria de Comunicaciones ni la Subsecretaría deDefensa de la Competencia se expidieron sobre el tema.

3.4. La selección por marcación para las llamadas de larga distancia

El Reglamento de Interconexión, incluido en el decreto 764/2000, prevé laimplementación de la selección por marcación para las llamadas de larga distancia[11].Este mecanismo favorece la competencia porque le permite al usuario elegir operador almomento de realizar la llamada con sólo marcar un código de tres cifras en su teléfono.Pero su reglamentación se fue postergando e, increíblemente, recién se firmó el 20 dediciembre de 2001, en medio de un estallido social que incluyó movilizacionespopulares, saqueos de comercios, represión por parte de la policía, muerte de unaveintena de manifestantes y la renuncia del presidente Fernando de la Rúa (laResolución 613 que aprobó el reglamento fue firmada por el ministro de InfraestructuraCarlos Bastos horas después de la renuncia de De la Rúa).

El reglamento estableció que los prestadores de larga distancia deberían tenerdisponibles de manera obligatoria sus redes y equipos para brindar Selección porMarcación, ya sea desde teléfonos fijos o móviles, en un plazo de 80 días corridos apartir de la publicación de la norma en el Boletín Oficial.

El 18 de enero, ya durante el gobierno de Eduardo Duhalde, la compañía de celularesCTI interpuso un recurso de reconsideración contra la Resolución 613 por considerarque la misma vulneraba sus derechos. La empresa argumentó que no era razonableexigir erogaciones adicionales a las inversiones ya requeridas para la prestación de losservicios, en las circunstancias en que se encontraba el país. El 8 de febrero Movicom sesumó al reclamo argumentando que el reglamento “contiene vicios sustanciales yformales que invalidan su texto, tomando al acto ilegal, ilegítimo y arbitrario”, por lo



que solicita su revocación y la ratificación de la libertad para prestar el Servicio deLarga Distancia “bajo las modalidades que libremente decida cada prestador”. El 4 demarzo hizo lo propio Nextel, quien agregó que en 80 días no era factible técnica,administrativa ni operativamente dar cumplimiento a la norma, un día después AT&T sesumó al pedido y dos días después lo hicieron Metrored y la Cámara de Informática yComunicaciones de la República Argentina. El 15 de marzo Telefónica e Impsattambién solicitaron la suspención de la puesta en vigencia del servicio. El 18 de marzofue el turno de Techtel y el 19 de marzo fue Telecom quien objetó la Resolución.

La respuesta llegó el 26 de marzo cuando el ministro de Economía Jorge RemesLenicov firmó la Resolución 33 donde se dio “por suspendida la obligación para losprestadores de origen y de servicios de larga distancia de tener disponibles sus redes yequipos para brindar selección por marcación”. La razón argumentada fue que los 80días de plazo estipulados en el reglamento firmado por Bastos eran insuficientes porquelas empresas habían planteado cuestionamientos e impugnaciones que demoraban suaplicación. Sin embargo, se aclaraba que “el dictado de la presente en modo algunoimplica reconocer que el Reglamento de Selección por Marcación del Prestador deServicios de Larga Distancia detente vicios de ilegitimidad ni que su vigencia resulteperjudicial para las empresas alcanzadas por el mismo”.

Finalmente, el 4 de febrero de 2003 el ministro de Economía Roberto Lavagna(quien reemplazó a Remes en abril de 2002), firmó la Resolución 75 modificando elReglamento de Selección por Marcación. Allí se contemplaron varias de las objecionestécnicas y económicas realizadas por las compañías, pero lo fundamental fue que seeliminó el punto que obligaba a todos los prestadores a ofrecer el servicio. Por lo tanto,la iniciativa no prosperó y terminó consolidándose la alternativa de la presuscripción.

Algunos entrantes señalaron que si Telecom y Telefónica no implementan el serviciolos demás operadores no pueden hacerlo porque no tienen los recursos suficientes paraimponer esa práctica en el mercado a través de la vía publicitaria. Por su parte, losoperadores históricos argumentan que las nuevas empresas les echan la culpa pero enverdad no querían que el sistema se implementara de manera obligatoria porque leshubiera significado un esfuerzo publicitario que no habrían estado en condiciones deafrontar. Al analizar las objeciones presentadas por los entrantes a la Resolución613/2001 se puede ver que la réplica de los dominantes es válida. Todo parecieraindicar que en este caso dominantes y entrantes decidieron no competir a fondo a travésde esta modalidad para evitar mayores costos. De ese modo, el único perjudicadoterminó siendo el usuario.

3.5. Otros mecanismos para incentivar la competencia

Además de las limitaciones detalladas, los gobiernos de Duhalde y Kirchnerparalizaron otros mecanismos tendientes a favorecer la competencia, como laportabilidad numérica y la desagregación del lazo local. La portabilidad numéricaincentiva la migración de los usuarios de una empresa a otra porque les permiteconservar su número telefónico aunque cambien de compañía, para el segmento



corporativo esa posibilidad es fundamental porque muchas veces desisten de cambiardebido a los costos que insume publicitar un nuevo número telefónico. La portabilidadestá contemplada en el decreto 764/2000, pero nunca se reglamentó.

Lo mismo ocurre con la desagregación del bucle local, situación que le imposibilita,por ejemplo, a los operadores entrantes ofrecer telefonía a los usuarios residencialesutilizando la red de las empresas dominantes. Sólo pueden hacerlo si deciden montar supropia red, pero los ingresos que pudieran llegar a obtener ofreciendo telefonía básicaen los hogares no justifica la magnitud de la inversión. Telecom y Telefónica llegan aun mayor porcentaje de los hogares[12] porque heredaron la red construida por ENTELe invirtieron aprovechando las ventajas que implicaron los diez años de monopolio.

Otra limitación a la competencia la constituye la demora en el otorgamiento delicencias. El Reglamento incluido en el Decreto 764/2000 establece que la Secretaría deComunicaciones debe expedirse, respecto de la solicitudes de licencias, en un plazo desesenta días, contados a partir de la fecha en que se presentó la solicitud. Salvo que laSecretaría hubiera requerido información aclaratoria, en cuyo caso, el plazo indicado sereinicia a partir de la fecha de presentación de la información y/o documentaciónsolicitada. Sin embargo, varios empresarios que solicitaron licencias coincidieron enafirmar que la demora suele ser de hasta dos años.

3.6. El Servicio Universal

El decreto 764 estableció la conformación de un Fondo Fiduciario para garantizar elservicio universal de una manera transparente, no discriminatoria y, por lo tanto, conneutralidad en la competencia. Para financiarlo se fijó un aporte equivalente al 1 porciento de los ingresos totales. El Fondo nunca se constituyó, pero los operadoreshistóricos tuvieron la obligación de seguir garantizando la prestación del servicio enaquellas áreas donde la competencia no superara el 25 por ciento del mercado. Enteoría, esta situación les resulta perjudicial porque los obliga a brindar el servicio en laszonas no rentables mientras en la “crema” del negocio deben enfrentar la competenciade los entrantes. Sin embargo, en los hechos la situación fue diferente.

Un informe del Área Económico Financiera de la Comisión Nacional deComunicaciones, fechado el 23 de agosto de 2002, estableció que algunas empresas “apartir del mes de enero de 2001 trasladan a sus clientes, en concepto de ServicioUniversal, un porcentaje que asciende a aproximadamente el 1 por ciento de losconsumos facturados...”. Dicho informe cita a “algunas de las empresas comoTelefónica Comunicaciones Personales (Unifon), Telecom Personal y CTI”. Es decir, lano conformación del Fondo, que en principio podría haber constituido un perjuicio paralos operadores históricos, terminó siendo en los hechos una ventaja porque las empresasle cobraron a los usuarios lo que ellas debían poner y encima se lo apropiaron porque elFondo no se constituyó.[13] Además se vieron beneficiadas por la no reglamentación denormas pro-competencia y la falta de intervención estatal en los conflictos por losprecios de interconexión, lo que limitó el avance de potenciales competidores.



4. Conclusión

Cuando se concretó la apertura del mercado argentino de telecomunicaciones sehabía pronosticado una dura batalla entre los operadores entrantes y los históricos quegeneraría tarifas más bajas y mejor calidad de los servicios. Sin embargo, cinco añosdespués Telefónica y Telecom mantienen una posición dominante en los principalessegmentos del mercado. En telefonía fija concentran en conjunto más del 90 por cientode las líneas, en llamadas de larga distancia suman el 82 por ciento de lafacturación[14], en celulares acumulan el 73 por ciento[15] y en telefonía pública seacercan al 80 por ciento en sus antiguas regiones de exclusividad (Telefónica al sur yTelecom al norte) [16]. La crisis económica fue una de las causas que limitó laexpansión de los nuevos operadores, pero no alcanza para explicar la situación actual.Sin duda, la falta de control estatal sobre cómo se fijan los precios de interconexión y lano reglamentación de las medidas pro-competencia resultaron fundamentales paraconsolidar la estructura oligopólica del mercado vigente desde la privatización, con elconsiguiente perjuicio para los usuarios.



5. Bibliografía

· ABELES, MARTÍN: “La privatización de Entel: Regulación estatal y gananciasextraordinarias durante la etapa monopólica”. En Abeles, M; Forcinito K.; Shorr, M., Eloligopolio telefónico argentino frente a la liberalización del mercado, UniversidadNacional de Quilmes, Buenos Aires, 2001.

· ALBORNOZ, L., CASTILLO, J., HERNANDEZ, P., MASTRINI, G. Y POSTOLSKI,G.: “La política a los pies del mercado: la comunicación en la Argentina de la décadadel 90”. En Mastrini G. y Bolaño C. (editores), Globalización y monopolios en lacomunicación en América Latina. Hacia una economía política de la comunicación,Editorial Biblos, Buenos Aires, 2000.

· BELLAGAMBA, SEBASTIÁN: “Breve historia del NAP CABASE”, CámaraArgentina de Base de Datos y Servicios en Línea, 2004 (mimeo).

· FORCINITO, KARINA: “Informe preliminar sobre las capacidades estatales en laprovisión y regulación de los servicios de telecomunicaciones en la Argentina. ProyectoTransformación estatal y gobernabilidad en el contexto de la globalización: un análisiscomparativo de Argentina, Brasil, Chile y Uruguay: el caso argentino”. Centro deDesarrollo y Asistencia Técnica en Tecnología para la Organización Pública, 2005(mimeo).

· FORCINITO, KARINA: “La política de liberalización del mercado argentino detelecomunicaciones: ¿introducción de competencia o consolidación de posicionesdominantes?”. En Abeles, M; Forcinito K.; Shorr, M., El oligopolio telefónico argentinofrente a la liberalización del mercado, Universidad Nacional de Quilmes, Buenos Aires,2001.

· ZUBIETA, ROBERTO: “Reordenamiento de los servicios público decomunicaciones”, ponencia presentada en el Seminario del Plan Fénix II, 22 de julio de2005 (mimeo).

Documentación:

· Acta Ampliatoria de convenios celebrados entre Telefónica de Argentina S.A. y NSSS.A., 25 de agosto de 2004.

· Acta Ampliatoria y Modificatoria de convenios de Interconexión celebrados entreTelmex Argentina S.A. y Telecom Argentina S.A., 25 de octubre de 2004.

· Dictamen Nº 417 de la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia referido a laoperación de concentración económica entre Telefónica Moviles S.A. y TelefónicaComunicaciones Personales S.A. (Movicom), 22 de diciembre de 2004.



· Informe de la Auditoría General de la Nación referido a la verificación delcumplimiento de los objetivos regulados en el Reglamento Nacional del ServicioUniversal Interconexión, 21 de septiembre de 2004.

· Informe de la Auditoría General de la Nación referido a la verificación delcumplimiento de los objetivos regulados en el Reglamento Nacional de Interconexión,2003.



[1] Las telecomunicaciones en Argentina habían sido operadas y reguladas por el Estadodesde 1946 cuando el gobierno de Juan Domingo Perón decidió la nacionalización delárea.

[2]Junto con Telefónica y Telecom se crearon dos empresas adicionales, denominadasSociedad Prestadora de Servicio Internacional (luego Telintar) y Sociedad Prestadora deServicios en Competencia (luego Startel), cuya propiedad se dividió en partes igualesentre las dos licenciatarias del servicio básico. Telintar prestó servicios de telefoníainternacional, incluyendo la transmisión internacional de datos y el servicio de telex,bajo un régimen de exclusividad. Startel, por su parte, explotó los servicios de telex,transmisión de datos a nivel nacional y otras prestaciones no incluidas en el serviciobásico, bajo un régimen de competencia. (Abeles, 2001: 67)

[3] El Pliego inicial contemplaba la explotación monopólica del servicio hastanoviembre de 1997 y la posibilidad de extender el plazo por 3 años. La Secretaría deComunicaciones prorrogó la exclusividad a través del decreto 264/98, pero sólo hastanoviembre de 1999. En ese momento también se fijó el Programa de Liberalización delas Telecomunicaciones. La decisión de extender la exclusividad por dos años másestuvo rodeada de polémica. Las auditorias practicadas sobre las Licenciatarias delServicio Básico Telefónico indicaron que las metas estipuladas en el pliego se habíancumplido de manera “razonable”. Término lo suficientemente ambiguo para permitir laprorroga pese a no haberse logrado los objetivos.

[4] El decreto 764/2000 también incluyó el Reglamento sobre Administración, Gestióny Control del Espectro Radioelectrico, el cual no es analizado en esta ponencia.

[5] Para quienes tenían licencia desde antes de la apertura, el decreto establecía que“podrán optar, para la prestación del servicio de telefonía local, entre: a) cumplir con loscompromisos asumidos en cuanto a cobertura geográfica y cobertura poblacional para elservicio de telefonía local previsto en su correspondiente licencia, para los primerosDOCE (12) meses posteriores al período que se inicia el 8 de noviembre de 2000, o b)concretar una inversión mínima en infraestructura de telecomunicaciones por un valorequivalente a dos dólares estadounidenses por cada habitante de cada Área Local delServicio Básico Telefónico, en la cual desee iniciar la prestación del servicio detelefonía local. La referida inversión deberá concretarse antes del 30 de junio de 2001”.

[6] Pese a la prohibición establecida en la ley de convertibilidad se mantuvo ladolarización e indexación de los cargos.

[7] La Portabilidad numérica es la capacidad que permite a los clientes mantener susnúmeros cuando cambian de Prestador y/o de servicio y/o de ubicación geográfica en laque recibe el servicio.

[8] El reglamento aclara que en caso de que el Consejo “no fuera unánime respecto almonto de los subsidios para cada área, resolverá la Autoridad de Aplicación”.



[9] El artículo 11 de la ley 25.561 estableció en un comienzo que “las prestacionesdinerarias exigibles desde la fecha de promulgación de la presente ley, originadas encontratos celebrados entre particulares, sometidos a normas de derecho privado,pactados en dólares u otra moneda extranjera...quedan sometidas a la siguienteregulación: 1) las prestaciones serán canceladas en pesos a la relación de cambio unpeso = un dólar estadounidense, en concepto de pago a cuenta de la suma que, endefinitiva, resulte de los procedimientos que se establecen seguidamente; 2) las partesnegociarán la reestructuración de sus obligaciones recíprocas, procurando compartir demodo equitativo los efectos de la modificación de la relación de cambio...”. Luego elsiguiente artículo fue modificado por la ley 25.820 para quedar redactado de la siguientemanera: “Las obligaciones de dar sumas de dinero existentes al 6 de enero de 2002,expresadas en dólares estadounidenses u otra moneda extranjera, no vinculadas alsistema financiero, cualquiera sea su origen o naturaleza, haya o no mora del deudor, seconvertirán a razón de un dólar estadounidense = un peso, o su equivalente en otramoneda extranjera, resultando aplicable la normativa vigente en cuanto al Coeficientede Estabilización de Referencia (CER) o el Coeficiente de Variación de Salarios (CVS),o el que en el futuro los reemplace, según sea el caso”.

[10] El artículo 11.1 del Reglamento de Licencias incluidos en el Decreto 764/2000 seestablece que “los Prestadores podrán fijar libremente las tarifas y/o precios de losservicios brindados, para categorías objetivas de Clientes, las que deberán aplicarse concarácter no discriminatorio, garantizando la transparencia de los precios que apliquen acada uno de los servicios que brinden al público”, pero en el artículo 11.2 se aclara que“los Prestadores con Poder Dominante se sujetarán a las pautas establecidas por elartículo 26 del Decreto Nº 1185/90 y sus modificatorios”. Esto significa que debenrespetar los precios tope establecidos por la autoridad regulatoria. El mismo decretoaclara que “se entenderá que un Prestador tiene Poder Dominante en la prestación de unservicio cuando los ingresos generados por su prestación superen el setenta y cinco porciento (75%) de los ingresos totales generados por todos los Prestadores del servicio deque se trate, en un área determinada o en el ámbito nacional, según fuera el caso”.

[11] Desde el dictado del Plan Fundamental de Numeración Nacional, aprobado porResolución Nº 46 del 13 de enero de 1997, de la Secretaría de Comunicaciones,ratificada por el artículo 14 del Decreto Nº 92 del 30 de enero de 1997, se preveía laimplementación de la modalidad de selección por marcación. A su vez, el Decreto Nº264 del 10 de marzo de 1998 estableció que a partir del 8 de noviembre de 2000 debíaestar disponible esa modalidad.

[12] La teleaccesibilidad de telefonía fija en 2005 es de 22,5 cada 100 habitantes,mientras que en 1990 era de 11,2 (Zubieta, 2005)

[13] Según cálculos extraoficiales, el monto correspondiente a ese porcentaje desde2001 hasta fines de 2004 supera los 300 millones de pesos. (Página/12, 5 de mayo de2005)



[14] Participación de mercado a nivel nacional al 31 de diciembre de 2003, segúninformación suministrada por las empresas a la Comisión Nacional de Defensa de laCompetencia.

[15] Idem anterior.

[16] Telefónica y Telecom ostentan una posición dominante en el segmento, que seconsolidó con la fusión de Telefónica y Movicom. Si bien Movicom no prestaba elservicio de manera directa al público, ofrecía líneas a los licenciatarios de telefoníapública a través de acceso inalámbrico. Movicom prestaba el servicio en el áreametropolitana de Buenos Aires, Rosario, Córdoba, Mendoza y Mar del Plata y, segúndatos incluidos en el dictamen, al momento de la fusión tenía 10.582 líneas operadaspor terceros, siendo “el segundo oferente de líneas para telefonía pública en la zona deprestación histórica de Telefónica, desplazando incluso a Telecom”.



2005krkrakowiac (1)

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