REFLEXIONES SOBRE PLANEACIN EN MXICO1917-1985

l.

PRIMEROS INTENTOS DE PLANEACIN EN MXICO

1917-1946

1.1. ANTECEDENTES EN EL transcurso de los ltimos 65 afios, los esfuerzos realizados en el pas en materia de planeacin han sido un elemento importante para consolidar las bases fundamentales de la accin poltica, econmica y social que orientan el desarrollo, desde la accin del Estado. La trayectoria recorrida por la planeacin ha sido amplia; sus races se remontan al movimiento revolucionario de 1910, y aun antes. Durante la lucha armada proliferaron diversos planes de carcter bsicamente poltico, cuyos pronunciamientos y programas dieron armas a la crtica del rgimen porfirista y banderas a la lucha. Su objetivo principal era acumular consensos, cristalizar demandas populares y dar concrecin a las propuestas de las facciones revolucionarias.1 La Revolucin dio origen al disefio de un Proyecto Nacional que estableci las caractersticas fundamentales para el desarrollo poltico, econmico, social y cultural de Mxico. En l se configuraron los ordenamientos clave de las actividades de planeacin, que se llevaran a cabo posteriormente. Con la promulgacin de la Constitucin de 1917, las demandas populares del movimiento armado se tornaron en base legal para llevar a cabo las modificaciones a la estructura poltica, econmica y social del pas. La Constitucin de 1917 incorpor principios fundamentales corno el Sistema Federal, la divisin de poderes, la no reeleccin, los derechos individuales y sociales. Aunado a lo anterior se otorga al Estado un papel de suma importancia en la conduccin de los asuntos econmicos y sociales de la Nacin. Asimismo, la esencia de los artculos 30.,27 Y 123, entre otros, coloca a Mxico corno el primero en haber garantizado los derechos sociales.2 Qued establecida una nueva concepcin de los fines del Estado, el condicionamiento de la propiedad privada al inters pblico, el mandato de crear las condiciones materiales para hacer efectiva la libertad, las bases de una economa mixta, la defensa de los derechos de obreros y campesinos y el dominio de la Nacin sobre sus recursos bSICOS,como condicin necesaria para la afirmacin de n'lestro ser nacional. 3I Entre estos' planes pueden sealarse: el de San Luis, el de Guadalupe, el de Ayala y el de Agua Prieta, entre otros. , Vase: Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, edicin oficial. Secretaria de Gobernacin, Mxico, 1917; y Berta Ulloa: "La Constitucin de 1917" en Historia de la Revolu cin Mexicana, 19141917. Colegio de Mxico, 1983 . .' De la Madrid, Miguel. Discurso pronunciado en el Simposio Internacional de Planeacin para el Desarrolln, en revista Comercio Exterior, vol. XXX, nm. 11, noviembre de 1980, p. 1254.

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La Constitucin se convirti en el cuerpo doctrinario y marco de referencia de los gobiernos posteriores, para guiar su accin en el establecimiento de condiciones favorables que propiciaron la estructuracin y ordenamiento de la econom y la sociedad, dentro de un contexto de estabilidad poltica. Las fuerzas polticas revolucionarias demandaran en adelante un tratamiento que estimulara y permitiera su insercin de manera adecuada en una nueva estructura social. En un primer momento, el problema poltico en este periodo fue el fundamental, pues estaba latente el riesgo de que la lucha por el poder impidiera o retrasara la institucionalizacin del proceso revolucionario.4 En lo econmico la lucha armada impidi aprovechar los estmulos provenientes del exterior, como resultado de la primera Guerra Mundial, y afect severamente la actividad productiva. La Constitucin dio la pauta para instaurar un nuevo orden institucional capaz de estructurar las relaciones que se gestaban en el seno de la nueva sociedad. La institucionalizacin del proceso revolucionario fue larga y difcil. Aparentemente todos los movimientos revolucionarios triunfantes contemporneos tienden pasar por un periodo ms o menos largo en que la figura del caudillo constituye el factor poltico dominante: Mxico no fue la excepcin. Entre ]920 y 1935 el poder personal de Obregn primero y el de CalIes despus, constituyeron el eje central del drama poltico.5 Era necesario iniciar la reconstruccin del pas y contar con un Estado fuerte, legtimo y orientado a preparar el camino para un nuevo tipo de desarrollo. Durante el gobierno de lvaro Obregn las tareas de reconstruccin se vieron limitadas por la situacin crtica de las finanzas pblicas, lo que determin que las prioridades centrales fueran atender los aspectos de la educacin y la deuda externa. En el mbito educacional se desarrollaron campaas contra el analfabetismo, se difundieron los productos de la cultura universal y nacional, y se inici la incorporacin de las minoras indgenas a un sistema escolar nacional. El presupuesto en educacin se increment de 15 millones de pesos en 192] a 35 millones en 1923. Para el gobierno de Obregn, el servicio de la deuda constitua un serio problema; por una parte, los ingresos fiscales eran reducidos, y por la otra, el retraso en el pago significaba transformar a los acreedores extranjeros y sus representantes en opositores activos. El periodo presidencial de lvaro Obregn signific un proceso de aprendizaje poltico y administrativo tanto por parte de la sociedad civil como del Estado. Se hicieron esfuerzos para asimilar experiencias de otros pases en materia de desarrollo econmico, poltico y social, que habran de ser llevados a la prCtica durante el rgimen del presidente Calles. El programa de gobierno del general Calles inclua obras de carreteras, ban, Para una explicacin ms amplia de este proceso vase: Matute, lvaro. "La Carrera del Caudillo 1917-1924", en Historia de la Revolucin Mexicana, Colegio de Mxico, Mxico, 1983. ; Meyer, Lorenzo. "El primer tramo del camino", en Historia general de Mxico. vol. IV, El Colegio de Mxico, Mxico, 1976, p. 1187.

cos oficiales, irrigacin, salubridad y escuelas. L1evarlo a la prctica implic un saneamiento financiero-presupuestal y crediticio, que requiri de una mayor utilizacin del ahorro interno, ya. que las fuentes de crdito interno yexterno estaban cerradas. Fue el periodo de la fundacin de muchas instituciones claves para el surgimiento de Mxico moderno: se fund el Banco de Mxico, el Banco Nacional de Crdito Agrcola y Ganadero, la Comisin Nacional Bancaria y las Comisiones Nacionales de Irrigacin y de Caminos, entre otras instituciones. Se promulg la primera Ley de Impuesto sobre la Renta y se inici la construccin de la infraestructura material, sanitaria y educativa del pais. Las acciones modernizadoras realizadas durante el periodo del presidente Calles se vieron, sin embargo, obstaculizadas por la crisis econmica de 1926, que origin un ambiente de inestabilidad, desempleo, bracerismo, boicot comercial de parte de grupos religiosos, huelgas y paros. Por otra parte, la Guerra Cristera cost al erario pblico varios millones de pesos.6 Preocupacin fundamental del Estado era no slo contar con el consenso de la sociedad civil sino, sobre todo, con su participacin y actuacin en las transformaciones que el pas estaba experimentando. Se plante la formacin de organismos que fortalecieron la comunicacin entre Estado y sociedad civil. Es en ese marco que el15 de junio de 1928 el Gobierno expidi la Ley que crea el Consejo Nacional Econmico. El Consejo tena como finalidad analizar y proponer soluciones a las distintas instancias gubernamentales sobre asuntos econmicos y sociales. Se trataba de un organismo consultivo, con autonoma propia y carcter permanente. En su integracin participaran representantes del gobierno, de los obreros, de los campesinos, de los consumidores, de los industriales, de los comerciantes y de la banca; adems, de la Universidad Nacional de Mxico, y de sociedades cientficas y culturales.7 Todo ello da cuenta de los primeros esfuerzos realizados para que los distintos grupos sociales participaran activamente en las decisiones nacionales, y de uno de los antecedentes ms tempranas de la prctica de la consulta, como necesidad de confrontacin y consenso previo a la toma de decisiones. Esta iniciativa nntuvo los resultados esperados y en la prctica su desempeo no fue relevante. Aos despus este organismo sera sustituido por el Consejo Nacional de Economa. En su informe de gobierno del primero de septiembre de 1928, el general Calles anunci la formacin del Partido Nacional Revolucionario y expres la necesidad de disear un proyecto de desarrollo econmico basado en el clculo, las estadsticas, la experiencia y de acuerdo con los recursos y las circunstancias de ese momento. El Partido Nacional Revolucionario aglutin a las diferentes corrientes de6 Para un anlisis ms detallado vase: Krauze, Enrique. "La reconstruccin econmica" en Historia de la Revolucin Mexicana, 1924-1928, Mxico. El Colegio de Mxico, 1977 y Gonzalo Robles "El desarrollo industrial", en Mxico 50 aos de revolucin, parte 1: La Economa, Fn, Mxico, 1963, p. 33. 7 Ley que crea el Consejo Nacional Econmico. Diario Oficial de la Federacin, Mxico, lo. de mayo de 1928 y puesta en vigor el 15 de junio de 1928, p. 6.

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la coalicin gubernamental. El Partido habra de expresar, posteriormente, la voluntad poltica de planear 'lue se tradujera en un prr :;rama de accin, donde Id intervencIn del E~tado ell ~I desarrollo quedaria sealada con precisin. Este prograltla lo constituira el Primer Plan Sexenal 1934-1940.

1.2.

LAS REPERCUSIONES

DE LA CRISIS DE

1929

EN El DESARROLLO NACIONAL

La dcada de los veinte se caracteriz, en general, por un periodo de auge econmico mundial. Para estas fechas los Estados Unidos de Norteamrica haban desplazado a Inglaterra como centro del comercio internacional y su economa reflejaba una extraordinaria pujanza y vitalidad. En especial durante los aos de 1925-1929 la economa norteamericana registr una notable expansin que repercuti favorablemente en los pases del orbe.8 Para Mxico estos efectos favorables fueron significativamente menores debido a que se encontraba en proceso de reconstruccin y por otro lado las relaciones con los Estados Unidos se haban normalizado apenas en 1923. Este esfuerzo reconstructor influy para que la produccin en algunos sectores alcanzara los niveles anteriores a la Revolucin y que la economa creciera entre 1921 y 1928 a una tasa de 2.6% promedio anual. Las condiciones y expectativas prevalecientes parecan indicar el inicio de una etapa con mayor crecimiento que, sin embargo, se vio obstruido por la gran depresin. A nivel internacional, la crisis de 1929 marca el inicio de una nueva fase en el desarrollo de los pases con economa de mercado, fase que no slo afect coyuntural mente las economas nacionales, sino que transform de modo decisivo su estructura y sus vnculos con el exterior. Una de las consecuencias de la gran catstrofe mundial de 1929-1932 fue la contraccin violenta de las importaciones de productos primarios de los pases centrales, que dio como resultado la baja de sus precios en una proporcin mayor a los de las manufacturas, provocando un deterioro en los trminos de intercambio, en detrimento de los pases exportadores de aqullos. La contraccin de los mercados externos oblig a disminuir la produccin interna y determin, por lo tanto, una fuerte reduccin en el empleo. Tambin se afectaron en forma importante las recaudaciones del sector pblico, principalmente de los impuestos provenientes del comercio exterior.9 En Mxico la crisis mundial incidi de manera diferente en las distintas ramas econmicas, pero se concentr en las de carcter bsico. Al disminuir las exportaciones y las actividades ligadas a ella se afect, por una parte, el ingreso de trabajadores y empresarios, provocando con ello la cada de la demanda interna, y por la otra, al contraerse las exportaciones y sus precios, la disponibilidad de divisas para importar tambin se redujo. La actividad econmica en general decay en alrededor de 7 al 16070; la produccin minera disminu, Para una explicacin ms amplia vase: Sunkel. Oswaldo y Pedro Paz. El subdesarrollo lati noamericano y la teora del desarrollo, Siglo XXI, Mxico, 1976. , Ibid . p. 346.

y en mayor medida, seguida del sector manufacturero y de las actividades agropecuarias. Como respuesta a esta problemtica, el gobierno mexicano elev los arancel~s a las importaciones y devalu la moneda en ms de un 300/0, creando condicIOnes de estmulo al p~oceso de sustituci~ de importaciones. Sin embargo, dada la fue~te c?ntra~cln de la demanda mterna, los reducidos ingresos del Estado y la mexlstenCIa de una infraestructura econmica adecuada terminaron por .c?ntrarrestar el impulso a la diversificacin del aparato productivo. 10 La CrISIS,que afect de manera desigual a los paises de Amrica Latina adems de incidir en el mbito econmico, repercuti en los aspectos poltico y s~cial; El ~e~~rden p~ltico no qued confinado a las grandes potencias, tambin el mundo penfenco se VIOsacudido. Amrica Latina, con sus economas monoexportadoras era muy vulnerable a los embates de la crisis... la prensa auguraba a mediados d~ 1932, que los movimientos revolucionarios dominaran pronto a A~rica Latina en vista de que el sistema capitalista se haba mostrado impotente para resolver los grandes p~~blemas de su eco~oma ... la revolucin social no lleg, pero las oligarquas tradICIOnalescomprendieron que los tiempos haban cambiado y se vieron en la necesidad de tener que admitir en el escenario poltico a la clase media y en menor medida al proletariado organizado.lI En Mxico, la Revolucin misma haba significado una amplia apertura p~ItiC?y por ~1I0el panora~~ aunque no fue convulsionado como en otros pases, SI mfluyo en la aceleraclOn del proceso de formacin de organizaciones sindicales, patronales y campesinas como acto de defensa de sus intereses. Tambin incid~ para que nuevas facciones polticas surgieran y se consolidaran las que estuvIeron a la altura de las circunstancias.12 La crisis sacudi tambin a la teora y a la poltica econmica prevaleciente

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La dcada de 1930se caracteriz por experimentos de poltica econmica destinados a superar la situacin creada por la crisis; es lo que ocurri en el llamado New Deal, en los EU; el fn;nte popula~ en Francia; los Mnisterios de Unin Nacional en Inglaterra, y los reglmenes faSCistasen Italia y Alemania. Tambin algunos pases subdesarrollados reg~s~rancambi~s ~olticos como consecuencia de los desajustes provocados por la cnsls ... El pnnclpal de ellos es la mayor participacin del Estado en la vida econmica del pas.13 L.a recuperacin e~:opea se dio antes que la norteamericana y para 1936 los D1veles de producclOn ya haban alcanzado a los prevalecientes antes de la cri-

10 Para una explicacin .ms amplia de los efectos de la crisis del 29 vase: Caldern, Miguel Angel. El Impacto de la crrSISde 1929 en Mxico, sEP/80. Mxico, 1982. 11 Histori~ de la RevoJucin Mexicana, 19281934. El Colegio de Mxico, 1983, pp. 15.17. 12 Calderon, Miguel Angel, op. cit., p. 254. Il Sunkel, Oswaldo y Pedro Paz, op. ci/.. p. 229.

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sisoEn Mxico, hacia 1933 la actividad econmica se haba reactivado y para 1934 la depresin qued superada. La crisis tambin trajo a Mxico nuevos enfoques:Par~ el pensamiento econmico de Mxico, que habia creido que el pas poda seguir siendo una nacin agrcola que cambiara exportaciones por importaciones, la depresin fue un golpe deisivo. Exportaciones e importaciones se redujeron a la mitad de 1929 a 1932, cuando llegaron al punto ms bajo de la depresin en Mxico. Esto produjo un cambio brusco de opinin en los intelectuales, lo que a su vez allan el camino hacia la industralizacin.14 .

En la Ley sobr Planeacin General de la Repblica de 1930 se reconoca implcitamente la limitacin de los mecanismos tradicionales de asignacin de recursos para ampliar la infraestructura econmica del pas, y elevar al mismo tiempo, el nivel de vida de la poblacin. De ah que en su texto se sefialara:Que ... toda medida administrativa trascendental obedezca a un programa definido basado en el estudio previo del desarrollo ordenado y armnico del pas en que se vive. Que cuando se han multiplicado los medios de relacin entre los seres humanos, cuando por la industria moderna se han originado nuevas necesidades, cuando el aprovechamiento de la tierra ha sido ms justo y ms debido, se ha convertido el problema primitivo de un mejoramiento urbano en otro ms amplio de carcter regional, y de all, hasta intentar, lo que muchos pases vienen emprendiendo, la realizacin de una positiva planeacin naconal. Que Mxico ha llegado a un momento histrico en que no debe continuar apartado de este movimieno general, porque llegara dentro de poco tiempo a tales condiciones de atraso que el contraste existente sera cada vez ms desfavorable para promover su franco desarrollo material y constructivo.16

Se abra, pues, la oportunidad para reorientar el desarrollo hacia una nueva forma de crecimiento ms enfocado a la industria, y los gobiernos revolucionarios vean la necesidad de integrar programas de accin, con los que el Estado desempeara el papel de agente fundamental del desarrollo y de rbitro articulador entre las diferentes clases sociales. 1.3.

LA LEY SOBRE PLANEACIN

GENERAL

DE LA REPBLICA

A slo dos aos de la creacin del Consejo Nacional Econmico y con el antecedente del 1Congreso Nacional de Planeacin, donde se presentaron destacados trabajos sobre el desarrollo del pas, el entonces presidente, ingeniero Pascual Ortiz Rubio, decret la Ley sobre Planeacin General de la Repblica, el 12 de julio de 1930. As lo inform a la Nacin:... fue convocado y celebrado el Primer Congreso Nacional de Planeacin, presentndose 56 trabajos de importancia para el pas; se promulg la Ley sobre Planeacin General de la Repblica, que crea la Comisin Nacional de Planeacin como un cuerpo consultivo de la secretara del ramo (de Comunicaciones y Obras Pblicas), y en esta matera se han realizado diversos estudios y trabajos prelimnares, abarcando la ciudad y Valle de Mxico. 15

La Ley representa uno de los primeros intentos de planeacin realizados en el 'mundo. Su promulgacin se ubica entre dos momentos importantes d.ela historia econmica internacional: antes de la aparicin en Estados Unitios de! "New Dea!" , programa que vendra a romper con las clsicas propuestas de! "Iaisser faire" y apenas dos aos despus del Primer Plan Quinquenal de la Unin Sovitica, nico pas que en aquel tiempo conduca su economa en forma planificada.14 Wilkic, Jam~5 \'1. La Revolucin Afexicana (191G-1976), Gasto Federal y Cambio Social, FCE, Mxico, '1978, p. 103. 15 Ortiz Rubio, Pascua!. Mxico a travs de los Informes Presidencia/es, Secretara de la Presidencia, Mxico, 1976, tomo V, p. 358. En relacin al Primer Congreso Nacional de Planeacin cabe sealar que su objetivo fue el de contribuir a identificar la problemtica econmica y socia] y proponer planteamientos que contribuyeran a encauzar la accin pblica de acuerdo a los pOitulados revolucionarios. Flie inaugurado por el Jng. Javier Snchez Mejorada el 20 de enero de ]930.

Lo anterior tiene mayor relevancia si se recuerda que en este ao la economa mexicana sufra los efectos de la gran depresin de 1929 y la teora econmica tradicional enfrentaba fuertes cuestionamientos. El propsito de contar con un conjunto coherente de medidas encaminadas a reconocer y aprovechar los recursos naturales del pas, llev a que en la Ley de Planeacin se estableciera la formulacin del "Plano Nacional de Mxico". Con ello se daba respuesta a la necesidad de partir del conocimiento del potencial de desarrollo, para consolidar la reconstruccin e impulsar la industrializacin y modernizacin del pas. El Plano estara integrado por una serie de documentos grficos que abarcaran, entre otros aspectos, la divisin del territorio por regiones, los transportes y el aprovechamiento de los recursos forestales y acuferos. La responsabilidad de elaborar estos documentos correspondera a una Comisin de Programa, dependiente de la Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas, la cual contara con el apoyo de la Comisin Nacional de Planeacin; esta ltima se integrara por representantes de los sectores sociales interesados en estas actividades. Como la Comisin de 1928,desempeara funciones de carcter consultivo. A fin de ordenar y coordinar las actividades del sector pblico se acord la intervencin de la Comisin de Programa en la autorizacin de obras materiales. En caso de existir diferencias o conflictos entre las dependencias y la Comisin de Programa se recurrira en primera instancia a la Comisin Nacional de Planeacin o, en su caso, al Presidente de la Repblica para la solucin definitiva del desacuerdo. La Ley sobre Planeacin General de la Repblica represent el primer paso en un largo camino: la integracin de un marco jurdico que normara las actividades de planeacin. Estableci las primeras bases para la coordinacin yen16 Ley sobre Planeacin General de la Repblica. Dillrio Oficial de la Federac'n, de julio de 1930, p. 16.

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cauzamiento de las actividades del sector pblico, al pretender que se realizara un inventario de los recursos disponibles e iniciar los trabajos de infraestructura necesarios para apoyar el proceso de industrializacin. As, el artculo lo. de difha Ley establece:La planeacin de los Estados Unidos Mexicanos tiene por objeto coordinar y encauzar las actividades de las distintas dependencias del Gobierno para conseguir el desarrollo material y constructivo del pas, a fin de realizarIo en forma ordenada yarmnica, de acuerdo con su topografa, su clima, su poblacin, su historia y tradicin, su vida Funcional, social y econmica, la defensa nacional, la salubridad pblica, y las necesidades presentes y futuras.17

to legal propuesto hace ms de medio siglo resulta interesante. En los considerandos de Ley destaca:Que la poltica social del gobierno revolucionario se ha caracterizado por una tendencia constante de asociar progresivamente a la Administracin todas las Fuerzas sociales y todas las actividades econmicas, a fin de alcanzar la unificacin de la conciencia nacional, el acrecentamiento de la riqueza y su ms equitativa distribucin. Que hace mucho tiempo se viene manifestando una franca corriente de opinin en todos los sectores ecoQmicos del pais, particularmente definida en el Primer Congreso Nacional de Economa, en el sentido de lograr la oportunidad de cooperar con el Gobierno, aportando su consejo sobre las disposiciones que afectan la economa general. Que al ejercer estas facultades debe el Ejecutivo a mi cargo salvar los diversos escollos que hicieron imposible la aplicacin de la Ley sobre la misma materia ex pedida el 10 de marzo de 1928.19 '

Ya en ese texto se vislumbra la necesidad de planear con una dimensin temporal ms amplia, a partir de la cual se pudieran orientar las acciones emprendidas anualmente, concepcin que el mismo Pascual Ortiz Rubio retorna en forma explcita:Es conveniente, en esta parte, declarar que un plan de desarrollo econmico el pas debe hacerse dentro de un periodo de aos suficientemente considerable, por ahora cuando menos de cinco, pues los planes que se formulan de un ao el siguiente, no son sino tentativas sin rumbo que precisa enderezar con pulso y .hacia una meta previamente escogida.18 para pero para firme

El Consejo estara integrado por representantes del gobierno, de la iniciativa privada y de los sectores obrero y campesino:... a efecto de que el Consejo Nacional de Economa pueda realizar cabalmente las funciones que corresponden a los organismos similares existentes en los pases que revelan un mayor progreso econmico, se ha credo necesario integrarIo con una representacin numerosa y genuina de los diversos grupos e intereses que fguran como factores en la actividad econmica nacional, juntamente con delegados de los Consejos Locales creados en las entidades federativas, representativos de intereses regionales, y adems con expertos en cuestiones econmicas. 20

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Con la expedicin de la Ley de Planeacin de 1930, se dio inicio formalmente a un esfuerzo casi ininterrumpido por ordenar y encauzar el desarrollo del pas, y si bien todo parece indicar que esa Ley fue rpidamente rebasada por las circunstancias y hasta la fecha se carece de testimonios sobre el funcionamiento de las Comisiones en ella establecidas y de la elaboracin del "Plano Nacional de Mxico", no se pueden pasar por alto las enseftanzas que se derivan de este primer intento formal de planeacin. lA. EL CONSEJO NACIONAL DEECONOMADELOS ESTADOS NIDOS U MEXICANOS, 1933 Mantener una activa participacin de la sociedad dentro del quehacer pblico, ha sido una preocupacin fundamental del Estado mexicano a lo largo de su historia. As, en diferentes momentos se han instrumentado mecanismos con este propsito. La Ley que establece la creacin del Consejo Nacional de Economa en 1933 es un claro ejemplo de los esfuerzos realizados en ese sentido. Dicho Consejo, que sustituy al Nacional Econmico creado en 1928, servira como instancia de consulta para coordinar las acciones de los diferentes sectores sociales, con el propsito de impulsar el desarrollo econmico del pas. Visto desde la perspectiva actual, cuando el ejercicio de planeacin genera nuevos espacios d~ participacin a travs de foros de consulta popular, el ordenamien17 18

Sorprende que en los considerandos del decreto no exista ninguna referencia a la Ley sobre Planeacin General de la Repblica, expedida tres aos antes. La pluralidad en la composicin del Consejo Nacional de Economa lo favoreca para cumplir con las finalidades de asesorar al Ejecutivo Federal en materia econmica, presentar propuestas o iniciativas a manera de poltica econmica y realizar las investigaciones necesarias para cumplir con las atribuciones mencionadas. Asimsmo, esta pluralidad era importante por una parte para obtener consenso sbre los problemas nacionales y, por la otra, para que la accn gubernamental tuviera estrecha correspondencia con los intereses de los grupos representativos de la poblacin. En diciembre de 1933 se public el reglamento que contena la convocatoria para la designacin de representantes al Consejo. Pese a que el Consejo no lleg a reunirse, tanto en el Primer Plan SexenaI1934-1940, como en el afta de 1941 se volvi a insistir en su integracin.2119 Ley que establece el Consejo Nacional de Economa. Diario Oficial de la Federacin Mxico, 31 de julio de 1933, p. 315. ' 20 Ibidem_ Cabe indicar que el sealamiento que alude a organismos similares que operan en pases de un mayor progreso econmico se refiere a los pases de Europa Occidental. 21 Secretara de Economa Nacional. Consejo Nacional de Economla de los Estados Unidos Mexicanos, antecedentes, ley y reglamento, Mxico, 1941, pp. 7 y 17, citado en Jos Luis Cecea Cervantes. La planificaci6n econ6mica nacional en los paIses atrasados de orientaci6n capi talista, UNAM, Mxico, 1982, p. 60.

Ibid., p. 18. Ortiz Rubio, Pascua!. Mlco a travs de los Informes Presidenciales,

op. cit., p . .366.

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1.5.

EL PRIMER

PLAN

SEXENAL

1934-1940

Como en otros aspectos de la gran obra revolucionaria del presidente Lzaro Crdenas, el Primer Plan Sexenal marca un hecho sin precedente en la historia de Mlico, y represent el primer esfuerzo por conducir integralmente el desarrollo nacional, a partir de un documento poltico y programtico. Slo cuando el problema de la inestabilidad y la parlisis gubernamental se resolvi... y cuando lo peor de la crisis econmica haba pasado, se volv a revivir el proyecto de dar forma a un plan nacional de desarrollo. ... Se trataba, pues, de volver sobre la idea de 1928. Esta vez la sit\lacin permiti que se pasara de las propuestas generales a algo ms especfico... , el primer" Plan Sexenal" .22 Llevar a la prctica la solucin de las reivindicaciones sociales de la Revolucin y, a su vez, crear las condiciones adecuadas de infraestructura econmica que permitieran la diversificacin del aparato productivo, plante la necesidad de elaborar un cuadro de prioridades que sirviera de referencia a la toma de decisiones y a la asignacin de recursos. Asi, en el Plan se afirmaba: ... ya es la hora de formar un programa minucioso de accin que cubra los seis afi~s del prximo periodo presidencial; programa que debe estar basado en el clculo, en la estadstica, en las lecciones de la experiencia. Debemos estudiar lo que podremos alcanzar, dadas las posibilidades de nuestros presupuestos y las realidades ~ . nuestras ... En la Il Convencin del Partido Nacional Revolucionario en diciembre de 1933, Lzaro Crdenas, postulado candidato a la Presidencia, adopt un programa a cuya elaboracin contribuyeron el gobierno saliente del presidente Abelardo L. Rodriguez, el Partido y su Segunda Convencin Ordinaria. El Plan Sexenal 1934-1940 fue el documento base de la campaa de Crdenas y sirvi posteriormente para evaluar los resultados de su administracin; se consideraba, ante todo, como una forma de cumplir con los principios establecidos en la Constitucin. En trminos de las aspiraciones y necesidades del momento, constitua una respuesta a las transformaciones que exigan las condiciones internas y el difcil contexto internacional. Era tambin el fruto de una consulta poltica: La gira que hice por toda la Repblica me ha permitido conocer y estudiar todos estos distintos problemas que la Revolucin Mexicana tiene enfrente, a los que atender con preferencia para lograr que se implante en los campos y en las ciudades un tipo de vida econmica superior y formas morales y educativas, de acuerdo con las aspiraciones que tiene el proletariado y que ya estn contenidas en el Plan Sexenal, que servir de norma a mi gobiern02422 212'

El Plan signific, desde el momento mismo de su gestacin, un compromiso poltico con alcances y objetivos definidos. Su propsito era guiar la accin del gobierno para materializar los postulados de la Revolucin, remarcando los referidos a la elevacin del nivel de vida de la poblacin. ... y nada mejor que el concurso y la realidad de toda la Repblica como punto de partida para la formacin del Programa de Gobierno que habr de llevarse a la prctica en el sexenio constitucional de 1934-1940, durante el cual se r~solver ntegramente el programa agrario, se facilitar la organizacin del Frente Unico de Trabajadores para que sea efectiva la elevacin de su nivel de vida, se desarrollar el programa educativo que necesitan nuestras masas y, en sntesis, se realizar en su totalidad la doctrina por la que viene propugnando el sefior General Calles, para hacer de Mxico un pas responsable y fuerte en esta etapa de la humanidad en que los pueblos del mundo se debaten en una lucha econmico-social por conquistar mejores posiciones que aseguren la prosperidad efectiva para todos los hombres de trabajo y para sus hogares.25 En el documento se seala el papel del Estado en la regulacin de las actividades econmicas del pas, y se hace nfasis en la satisfaccin de las necesidades de la sociedad. Sent las bases para 10 que tiempo despus se llam la rectora del Estado frente al desarrollo nacional. ... con la aplicacin del Plan Sexenal, el pas entrar en la primera etapa de un rgimen progresivo de economa dirigida, cuya trascendencia es mayor, sin gnero de duda, a todo lo previsible. El Plan adquiere por esta razn en nuestra historia los caracteres de un punto de referencia que sefiala el fin de una etapa y el comienzo de otra.26 En su contenido destacan las medidas para avanzar en la aplicacin de la justicia social, as como en el fortalecimiento y desarrollo de la actividad econmica. Objetivos prioritarios fueron el reparto agrario, el otorgamiento de seguridad jurdica y apoyo material a loscampesinos, jumo con el aliento y estmulo a su organizacin a fin de elevar la produccin y el nivel de vida. Ocupa un lugar importante la propuesta de construir un sistema econmco propio, capaz de lograr un abasto suficiente para satisfacer 'las necesidades bsicas de la poblacin. Con semejante propsito se deba avanzar en la proyeccin y el uso raconal de los recursos naturales, en hacer efectiva la nacionalizacin del subsuelo y ampliar las zonas nacionales de reserva petrolera y minera. Esto supona edificar una fuerte infraestructura energtica y de comunicaciones y transportes. El Plan Sexenal reconoci la importancia de otorgar mayores recursm a la educacin y al mejoramiento de las condiciones de salubridad y atencin mdica, sobre todo a la poblacin rural. Adems:

Meyer,Lorenzo. "El conflictosocialy los gobiernosdel maximato" en Historia de la RePartido NacionalRevolucionario.Primer Plan Sexena11934-1940, Mxico, 1934. p. 1. Crdenas del Rio, Lzaro. Mxico a Iravs de los Informes Presidenciales, op. cit., p. 3.op. cil . Nm. 13, pp. 95-96.25 26

volucin ...

Partido NacionalRevolucionario,Primer Plan... , op. cit.,Ibid., p. 12.

p. 3.

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Las reivindicaciones sobre el petrleo tambin se mantenan como la bandera poltica de los sectores ms nacionales y radicales dentro del grupo revolucionario. En el Plan se demandaba la nacionalizacin del subsuelo y la ampliacin de las zonas nacionales de reserva del petrleo por considerarse necesario para quebrantar el monopolio de;as empresas extranjeras en esa actividad.27 El Plan SexenaI1934-1940 fue bsicamente un conjunto de postulados generales de poltica econmica, donde el tipo de planeacin que se pretenda llevar a efecto quedaba circunscrito casi exclusivamente al mbito del sector pblico. La estructuracin del documento responda en gran medida a la organizacin administrativa del gobierno. Sus diferentes captulos correspondan a las secretaras y departamentos de Estado en ese momento existentes. Una circunstancia poco conocida fue que los lineamientos generales'del Plan SexenaI1934-1940 fueron tomados en consideracin al elaborar el Programa de Gobierno para el afto de 1934, ltimo del periodo del entonces presidente Abelardo L. Rodrguez.28 Dicho programa desagregaba en acciones especficas las grandes orientaciones del Plan, fijaba metas y responsables, as como los montos presupuestales que permitiran llevar a cabo lo establecido.29 No puede soslayarse la importancia del Plan Sexenal en las transformaciones emprendidas bajo la direccin del general Lzaro Crdenas y que marcaran la pauta para la modernizacin del pas y la diversificacin posterior de su estructura productiva. El Plan Sexenal de 1934-1940, del Partido Nacional Revolucionario, constituy un avance ms sistemtico en el proceso de la planeacin del desarrollo. Adoptado por el Gobierno, permiti al Estado una clara plataforma de orientacin de los procesos del desarrollo y las acciones efectuadas en aquellos tiempos muestran su influencia decisiva en los cambios estructurales que entonces se produjeron. La aceleracin de la reforma agraria, la organizacin de instituciones de crdito al campo, el fortalecimiento de las organizaciones obreras y campesinas que ratificaron su pacto solidario con el Estado Mexicano. el establecimiento de un moderno sistema financiero, el impulso a la infraestructura de comunicaciones y de obras hidrulicas, el fomento a la educacin pblica y la nacionalizacin de los recursos del petrleo son menciones suficientes para demostrar la influencia de aquel documento en la vida nacional.30 Por otra parte, la adecuacin de la estructura administrativa del gobierno era ya reconocida como una condicin necesaria para la viabilidad de la planea27 Meyer, Lorenzo. "Los inicios de la inslitucionalizacin" en Historia de la Revolucin ... op. cit., Nm. 12, p. 234. 28 "Me cupo en suerte llevar a la prctica el primer periodo de ejecucin de esos principios del Plan Sexenal, que se han realizado por las dependencias del Poder Ejecutivo de acuerdo con las previsiones hechas, y adems de cumplirse ntegramente el Programa Anual de Goberno, hemos salido totalmente de la crisis ... " Abelardo L. Rodrguez, Mxico a travs de los Informes ... op. cit., p. 61. . 29 Vase, Programa de Gobierno del Presidente de la Repblica, General Abelardo L. Rodrguez para el ao de 1934, Secretara de Gobernacin, Mxico, 1934. lO De la Madrid H., Miguel. "La Planeacin en Mxico", en revista Comercio Exterior, vol. XXX, Nm. 11, noviembre de 1980, p. 1254.

cin del desarrollo nacional, por lo que, en apoyo a este proceso, se revis la estructura de la administracin pblica. En 1934 se cre la Comisin Intersecretarial para el mejoramiento de la orgaI)izacin de la Administracin Pblica. Esta comisin habra de influir considerablemente para que en 1935 fuera publicada la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado, que estableca y delimitaba las funciones, atribuciones y competencias de cada una de las Secretaras y Departamentos de Estado consignndose, a su vez, la obligacin de que los titulares de dichos organismos presentasen sus programas anuales.31 As por ejemplo, para posibilitar la resolucin del problema agrario, la Ley transform a la Comisin Nacional Agraria en Departamento Agrario, con nuevas y ms amplias atribuciones y funciones. En esta poca, el pas contaba ya con ocho secretaras de Estado, siete departamentos administrativos, dos procuraduras, un gobierno de los territorios y dos consejos. Tambin de 1935 a 1939 funcionaron comisiones de eficiencia destinadas a racionalizar recursos humanos y administrativos.32 Comienza a considerarse la planeacin como un instrumento para hacer ms eficaz la rectora del Estado dentro del proceso de desarrollo. As: ... el intervencionismo del Estado que se adopta como doctrina en el Plan Sexenal es lgico conforme al sentido profundo de nuestro Derecho Poltico, porque la Constitucin de 1917 quit al Estado el carcter de institucin puramente poltica y lo orient hacia la accin reguladora de los fenmenos vitales del pas, adelantndose en este camino a las ms modernas teoras y a las ms progresistas naciones.33 El reparto de tierras, la canalizacin de crdito al campo, las obras pblicas, la infraestructura bsica, las reformas al sistema educativo elemental y la adecuacin de la administracin pblica y de las instituciones d fomento econmico a las necesidades del desarrollo, fueron las reas en donde se obtuvieron los logros ms sobresalientes. El Plan influy decisivamente en las medidas adoptadas por el presidente Lzaro Crdenas. Como es sabido, se repartieron casi 18 millones de hectreas y se cre el Banco Nacional de Crdito Ejidal que apoyaba preferentemente a los ncleos campesinos bajo el rgimen de propiedad ejidal, dejando al Banco Nacional de Crdito Agrcola la funcin de apoyar a los pequeftos propietarios. A partir de 1935, las inversiones pblicas se canalizan fundamentalmente hacia obras de riego, duplicndose el rea de regado durante el sexenib. Tambin se avanz en la consolidacin de la base energtica con la expropiacin petrolera y la creacin de la Comisin Federal de Electricidad. En el campo de las comunicaciones y transportes, buena parte del presupuesto del sexenio se dedic a la construccin de ferrocarriles y carreteras. En el mbito de las instituciones financieras, entre las medidas ms importantes, destaca la fun31 Ley que establece la Creacin de Secretaras y Departamentos de Estado. Diario Oficial de la Federacin, Mxico, 8 de diciembre de 1935, pp. 1545-1551. 32 Carrillo Castro, Alejandro. La reforma administrativa en Mxico. Porra, vol. 11, pp. 44-45. 33 Partido Nacional Revolucionario, Primer Plan ... , op. cit., p. 17.

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dacin de Nacional Financiera, cuya influencia en la vida econmica se dej sentir en los aos posteriores.34 Refirindose al cumplimiento del programa de gobierno, el presidente Lzaro Cirdenas declar: " Las actividades y labor constructiva realizada por las Dependencias del Ejecutivo Federal, sobrepasaron el Programa de Gobierno. Pueden considerarse como ejemplo de esta actividad: el comienzo y prosecucin de obras de riego, dando importancia, junto a los grandes sistemas, a las presas pequeas, convenientemente localizadas; el ensanchamiento de la red de comunicaciones -carreteras ferroviarias y areas-; el saneamiento de las pequeas poblaciones para crear en ellas mejores condiciones higinicas; las reformas a la Ley Monetaria y a la legislacin bancaria; el establecimiento del Banco Ejidal; la aplicacin de las nuevas leyes sobre seguros; la implantacin de medidas proteccionistas para los trabajadores; la forestacin; la educacin popular, as como la apertura de establecimientos para la preparacin tcnica y profesional, a los hijos de las clases trabajadoras.35 En el mbito social, el gasto destinado a sanidad y asistencia pblica fue mayor a la meta establecida en el Plan, lo que contribuy para que la tasa de mortalidad descendiera en 3OJo de 1930 a 1940. En materia educativa, las metas cuantitativas de gasto pblico de pasar de 15OJo en 1934 a 20OJo en 1939, no fueron akalJ.zadas; este porcentaje represent 12.4OJo 1940. No obstante, se implanen taron fuertes reformas y el analfabetismo descendi de 66.6OJo en 1930 a 58OJo en 1940.36 La accin del Estado incidi en la mayora de los mbitos de la vida econmica y social. La tarea exigi una decidida politica de inversin pblica, principalmente porque los proyectos de fomento en riego, ferrocarriles, carreteras, puertos, etctera no atraan al capital privado debido tanto a la magnitud de los desembolsos requeridos como al carcter indirecto y lento de los rendimientos. Las obras pblicas se convirtieron, de una medida anticclica de politica fiscal, en una poltica consciente y continua de desarrollo econmico que utiliza los ahorros absorbidos por el sistema fiscal y el crdito del sistema bancario, para la ejecucin de inversiones pblicas en obras productivas ... No hay duda que la nueva poltica monetaria y fiscal logr aumentar la produccin, el empleo y los ingresos del pas; pero tambin fue uno de los factores que ocasion el deterioro de la balanza de pagos y con el tiempo la desvalorizacin del pesoY

La poltica cardenista logr el consenso de los diferentes grupos sociales en torno a la solucin de los problemas del desarrollo; fortaleci la institucionalizacin del pas; impuls la organizacin de obreros y campesinos; y reafirm el papel del Estado en la conduccin del desarrollo.38 Dada la magnitud y complejidad de las tareas emprendidas, no fue posible terminarlas durante este periodo, por lo que fueron retornadas en subsecuentes planes y programas. 1.6. EL SEGUNDO PLAN SEXENAL1940-1946 El Segundo Plan Sexenal, al igual que su antecesor, fue elaborado por el Partido de la Revolucin Mexicana y represent la continuacin de esfuerzos que en materia de planeacin del desarrollo se haban realizado en el sexenio 1934-1940. El Plan Sexena11940-1946 segua en lo fundamental la lnea del primero. Consolidar la reforma agraria constitua su principal objetivo. Tambin otorgaba especial importancia a la actividad industrial con el propsito de consolidarla como eje fundamental del desarrollo, e inclua una serie de propsitos relativos a los dems sectores de la actividad econmica y social, as como de la administracin pblica. El Plan se integr en catorce captulos: Reparto agrario y economa agrcola; Economa industrial, Comercio y crdito; Trabajo y previsin social; Educacin Pblica; Relaciones Exteriores; Gobernacin; Publicidad; Hacienda Pblica; Defensa Nacional; Departamento del Distrito Federal; Comunicaciones y Obras Pblicas; Salud; Asistencia Pblica y, por ltimo Planeacin y Coordinacin. La formulacin del Plan represent, respecto al primero, avances en su contenido, precisando en mayor medida las polticas sectoriales proporcionando mayor importancia a algunos aspectos de la planeacin, sobre todo a las actividades de coordinacin e informacin que apoyaran la toma de decisiones. En el documento se pugnaba por una mejor coordinacin entre los gobiernos federal, estatal y municipal. En este sentido, sealaba: Para mantener mejor el rgimen federal, establecido por la Constitucin, la necesaria coordinacin de las actividades del gobierno federal con las de los gobiernos locales y los municipios, debe realizarse principalmente por medio de convenios que no tiendan a establecer sistemas rgidamente uniformes en todo el pas, sino que se adapten a las caractersticas, necesidades y posibilidades locales.39 Propona que el gobierno elaborara su propio plan de accin en trminos cuantitativos y adems recomendaba establecer un Supremo Consejo de la Nacin,JR Para profundizar en estos temas vase: Meyer, Lorenzo. "El primer tramo del camino" op. cil. Tres estudios sobre el movimiento obrero en Mxico, varios autores, El Colegio de Mxico, 1981; Pablo Gonzlez Casanova, El Estado y los parlidos polfticos en Mxico, Era, Mxico, 1982. 39 Partido de la Revo]ucin Mexicana. Segundo Plan Sexenal/94/-/946, Mxico, ]941, p. 56.

34 Vase: Ley que crea la "Nacional Financiera, S.A." con el carcter de Institucin Nacional de Crdito, Diario Oficial de la Federacin, Mxico, 30 de abril de ]934, p. 886. 35 Secretara de la Presidncia. Mxico a travs de los ... , op. cil .. p. 136. 36 Para una explicacin detallada sobre este tema vase: Raby. David L. Educacin y revolucin social en Mxico, SEP, Mxico, ]974. 3" Navarrete L., Alfredo. "Una hiptesis sobre el Sistema Econmico de Mxico", en Desarrollo Econmico, Ahorro y Equilibrio Exlerno, SELA, Mxico. 1963, pp. 31, 32 y 34. Para una explicacin ms amplia vase tambin: Leopoldo Sols. Planes de desarrollo econmico y social en Mxico, SEP/70, Mxico, ]975.

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en el que participasen los diferentes sectores de la pobla,:'"'". :\1 Consejo se le otorgaban facultades de tipo consultivo, similares a iw. ~:: ')I' O~ tr1

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