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DESCENTRALIZACION: UN NUEVO INTENTO

 

 

Edgard Herrera (HABITAR) NICARAGUA

 

San Salvador, Junio 2003

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CONTENIDO

I. POR QUE Y PARA QUE DESCENTRALIZAR?

    VENTAJAS Y DESVENTAJAS

 

II. MODELOS DE DESCENTRALIZACION EN

AMERICA LATINA.

    EXITOS Y FRACASOS

    QUE HA SIDO APRENDIDO?

 

III. FUTURO DE LA DESCENTRALIZACION EN

AMERICA LATINA Y PARTICULARMENTE EN

CENTRO AMERICA

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I: PORQUE Y PARA QUE DESCENTRALIZAR?

 

    Democratización Política del Estado.

Redefinir la relación Estado Sociedad Civil

Promover la participación y control Ciudadano

 

    Relanzamiento Económico.

Economías y productividad locales

Eficacia con equidad y solidaridad Social

 

    Estrategia mas equitativa y territorial de Desarrollo.

Transferencia de poder a los gobiernos locales

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I. VENTAJAS Y BENEFICIOS DE LA DESCENTRALIZACION

 

Mejora la gobernabilidad local

Aumenta la participación Democrática de la población

Racionaliza la gestión pública

Mayor congruencia entre las demandas y la oferta realizada a través del gasto público

Distribución eficiente de competencias (criterio de eficiencia, asignada, principios de subsidiaridad y de contexto)

Operación de servicios por eficiencia productivas (principios de idoneidad y flexibilidad)

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DESVENTAJAS Y RIESGOS DE LA DESCENTRALIZACION.

Carece de consenso político

Participación Ciudadana como sumatoria de micro unidades sociales. Limitación en la determinación de políticas.

Riesgo del ejercicio privado del poder municipal

Precariedad de las respuestas municipales a las demandas de los sectores de mas bajos ingresos

El ámbito rural por lo general mas allá de las competencias municipales

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II. MODELOS DE DESCENTRALIZACION EN AMERICA LATINA. CONCEPTOS, CRITERIOS Y

FORMAS. DESCENTRALIZACION 

Proceso político - administrativo que implica reconocer otros organismos creados o por crearse, así como sus atribuciones completas para realizar funciones antes reservadas al nivel central de gobierno.

Supone la autonomía jurídica, funcional y financiera de esos organismos.

Implica relaciones de poder entre distintos niveles de gobierno, no solo un simple proceso organizacional relacionado con la estructura interna de una unidad del aparato gubernamental.

Involucra tanto a instancias político – institucionales como administrativas, e incluye el traspaso integral de actividades y atribuciones de un nivel central de gobierno a otro nivel de menor jerarquía.

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II. ELEMENTOS BASICOS DE LA DESCENTRALIZACION

 Asignación de competencias y funciones amplias decisorias al ente de la descentralización.

Conferir a la unidad territorial descentralizada capacidad de creación para hacer ejecutar las decisiones.

Disponibilidad de recursos propios por el ente descentralizado.

Transferencia de recursos, estable, predecible y sin sentido finalista definido.

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Coordinación de las acciones de diferentes entidades públicas en el territorio del ente descentralizado.

Tendencia progresiva a entregar responsabilidad al ente descentralizado, vía delegación, de los servicios que se presten en su territorio y que se dirigen principalmente a la población de ese territorio (en ese caso, los recursos deberá aportarlos el ente delegante).

Desarrollo de nuevos y más amplios dispositivos de participación política y social.

 

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II. CRITERIOS GENERALES SOBRE COMPETENCIAS Y FUNCIONES DESCENTRALIZABLES

 

Todo lo que se puede gestionar a un nivel más bajo, sin que aumente el costo de modo significativo, no deben administrarse desde un nivel superior.

Conviene trasladar las competencias y funciones referidas a necesidades y problemas que se generan en el ámbito territorial descentralizado, o que implican acciones de interés exclusivo o preferente de su población.

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La descentralización se justifica si posibilita una mejoría sensible del servicio público.

Deben descentralizarse competencias y funciones en cuya implementación se desea la participación, la cooperación y la integración de los ciudadanos.

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II.  ANALISIS DE COMPETENCIAS PARA LA DESCENTRALIZACION

 

Identificar ámbitos de competencia descentralizables.

Distinguir competencias y funciones que conviene descentralizar, conforme a criterios socio-políticos y técnicos.

Identificar competencias que por su naturaleza, exigen diversos grados de concurrencia (ejercicio compartido).

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Distinguir competencias y funciones que por su naturaleza y alcances deben mantenerse centralizadas.

Todo lo anterior implica un estudio técnico para determinar ámbitos y escalas adecuadas para cada función descentralizable, así como análisis costo beneficio para cada alternativa.

 

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II. Estudio de competencia concurrentes:

 

  Se acepta generalmente que ciertas competencias son por naturaleza, de ejercicio compartido, por ejemplo:

- Grandes servicios e infraestructura.

- Urbanismo.

- Gestión Ambiental.

 

   En estos casos es importante distinguir dos niveles de gestión:

a) Funciones de iniciativa, aprobación inicial, monitoreo, inspección y control.

b) Funciones de elaboración técnica de los proyectos, aprobación definitiva contratación.

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II. CRITERIOS TÉCNICOS PARA DEFINIR

COMPETENCIAS A DESCENTRALIZAR

 

Se considera conveniente descentralizar aquellas funciones, operaciones y/o proyectos que tengan las siguientes características

No tienen efectos significativos para el logro de objetivos prioritarios del Estado-Nación en su conjunto.

Su implementación u operación a nivel nacional o regional implican economías de escala relativamente bajas.

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Se trata de obras o actividades más trabajo-intensivas que capital-intensivas.

Su funcionamiento requiere o hace deseable la participación local.

 Su ejecución requiere la integración de acciones intersectoriales dentro de un área determinada, en la cual existe una jurisdicción local establecida.

Requieren un tiempo de respuesta inmediato.

Demandan la toma de decisiones especificas,

Atinentes a una localidad determinada

Pueden ser fácilmente contratados al sector privado.

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II. FORMAS Y NIVELES DE DESCENTRALIZACIÓN:

 Desconcentración: Delegación a Agencias Autónomas (agencias públicas o casi públicas). La provisión de ciertos bienes o servicios se traspasa a ese tipo de entidades.

Delegación a organizaciones paralelas (desburocratización). Funciones, regulación y control, comúnmente en manos del sector público se encargan a organizaciones no Gubernamentales.

 

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Descentralización: devolución o traslado de competencias a niveles inferiores, descentralización del poder.

 

Privatización: Traspaso de actividades públicas de producción de bienes y servicios al sector privado.

Autogestión y Co-gestión: Implica participación de trabajadores y/o usuarios, en los procesos de decisión en el ámbito de una firma, empresa o servicio público.

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II. SISTEMAS DESCONCENTRADOS

 

    Asignación de funciones a oficinas locales de los ministerios. (sucursales).

    En esas funciones no existen gobiernos locales como niveles independientes del gobierno central.

    No se da integración intersectorial.

    A pesar de la dispersión geográfica de oficinas de gobierno, el resultado es la Centralización del poder en el gobierno central.

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II. DELEGACION 

Asignación de responsabilidades a instituciones semi-autónomas o agencias para – estatales para:

   Planificación de inversiones.

   Implementación de proyectos.

   Mantenimiento.

 

Ejemplos:

   Centros de investigación

   Universidades

   Entidades para-estatales.

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MODALIDADES DE DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS PARA LA PROVISION DE SERVICIOS BASICOS

(Criterio de “eficiencia asignada”: Principios de subsidiaridad y de contexto)

Quien debe hacer que?

Ambito

Modalidad Funcional Territorial

Desconcentración Administrativa

Art. 4. Ley 290,

“Autonomía tecnica”

Organo Superior

asigna a

Organo Subordinado

Ej. Unidades Operativas de los Ministerios.

Organo Superior

asigna a

Organo Subordinado

Ej. Delegaciones Ministeriales

Descentralizacion Administrativa

Art.4. Ley 290,

“Autonomía Administrativa”

Organo Central

delega en

Ente Gubernamental

Ej. Empresas e Institutos públicos

Organo Central

delega en

Ente Gubernamental

Ej. Futuras ENACAL departamentales

Descentralizacion Politico Administrativa

(Contitucion , Ley ...)

“Autonomía Plena”

Organo central Transfiere a

Ente autonomo

Ente Autonomo

Ej. Universidades. Contraloría, INIFOM

Organo central Tranfiere a

Gobierno territorial

Gobierno territorial

Ej. Alcaldias Municipales, Regiones.

*En la literarura especializada tambien denominada como DELEGACION

**De una entidad pública a otra, de nivel inferior o superior.

MODALIDADES DE DESCENTRALIZACION Y OPERACIÓN DE SERVICIOS PUBLICOS EN NICARAGUA

MODALIDADES DE OPERACIÓN DE SERVICIOS(Criterios de “Eficiencia productiva”: Principios de idoneodad y de flexibilidad)

Como lo hace mejor?

“Descentralización Social”

Sector Publico

Administración Directa

Delegación **

Contratación

Concesión

Desmonopolización

Co-gestión

Privatización

Desregulación

Desestatización

Sector Privado

Gobierno/Organo Central

Gobiernos Regionales/Municipales

Entes Autonomos

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II.       COMO SE HA DESARROLLADO EL PROCESO EN GENERAL?

Reformas políticas (Transición democrática, elecciones, periodos electorales)

Democratización (Transferencia gradual del poder)

Participación ciudadana (formas, leyes de participación ciudadana)

Autonomía Municipal (capacidad normativa, capacidad de legislar)

Desarrollo económico social Territorial (Planificación, integración de regiones, nuevos recursos a la economía)

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Reformas Administrativas

Desburocratización, desconcentración, delegación

Lucha contra la corrupción

Reglas administrativas y financieras

Reforma del gobierno central (coordinación intergubernamental, fomento, asistencia técnica y capacitación a los gobiernos locales, comisiones de modernización y descentralización)

Reformas Fiscales (reducción del déficit público, reformas tributarias)

Ingresos (transferencias, impuestos locales, recaudación)

Gastos (distribución intergubernamental, inversiones públicas)

Financiamiento (deuda interna)

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II.             LA EXPERIENCIA, LO APRENDIDO

Dicotomía entre los desequilibrios fiscales verticales y la capacidad institucional local

Desequilibrios entre competencias de los gobiernos locales y los ingresos para cumplirlas.

Carencia de consenso político sobre la descentralización, falta de conocimiento y comprensión del proceso.

No hay factibilidad en el corto plazo en general para una descentralización comprensiva

Es viable una descentralización gradual e incrementar con eficiencias asignativas y productivas

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   Mas que una descentralización está en marcha en general procesos acelerados de desconcentración.

  Descentralización antagonizada, necesidad de construir consenso.

   Existen vacíos en el marco jurídico legal.

   Presión social, relevante de la dimensión territorial de la política.

   Avance en lo macroeconómico. Aumento de los niveles de pobreza

   Se requiere un sistema funcional institucional de relaciones intergubernamentales para la asignación y producción de los servicios públicos

La necesidad de cambio de paradigma tradicional de la descentralización de activación de la oferta a un nuevo

paradigma de Articulación de la Demanda

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CAMBIO DE PARADIGMA EN EL PRECESO DE DESCENTRALIZACION

Aproximación Inductiva / Normativa a la descentralizacion.

Aproximación Deductiva / Normativa a la descentralizacion.

1. Decisión

2. Informacion

3. Reaccion

4. Negocacion

Activacion de la oferta

1. Decisión

2. Informacion

3. Priorizacion

4. Necesidad

Articulacion de la Demanda

Adaptado por Ricardo Cordova: Centro America, gobierno local y participacion ciudadana. Volumen 5. FLACSA.1996.

SISTEMA DE DECISION POLITICA

MUNICIPIOS SOCIEDAD

CIVIL

SISTEMA DE DECISION POLITICA

MUNICIPIOS SOCIEDAD

CIVIL

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III. EL FUTURO DE LA DESCENTRALIZACION EN AMERICA LATINA

 

El desarrollo o el poder. Gestión del Desarrollo

Municipalización del Territorio. Incorporación del ámbito rural

Nuevos sujetos o actores mediadores de las demandas sociales. El rol de los partidos políticos

Municipio versus comunidad en el proceso Desconcentración – Descentralización

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Reformas fiscales , la lucha por las transferencias versus impuestos locales

Procesos de privatización y transnacionalización

Cooperación intermunicipal. El interior y las Capitales.

Diferenciación de las municipalidades, reformas del Gobierno Nacional.

La presión social, la participación para decidir. Imposición versus concertación.

Globalización, Estados Nacionales, Gobernabilidad.