Descentralizacin, Gestin Ambiental Y Conservacin

Descentralizacin, Gestin Ambiental Y Conservacin

Estudio IntroductorioGobernanza, Descentralizacin y Gestin ambiental en el Ecuador

DESCENTRALIZACIN, GESTIN AMBIENTAL

Y CONSERVACIN

Memorias de la Jornada organizada por EcoCiencia- SENPLADES/PAD- MAE- CONCOPE.

Quito, 21 de septiembre del 2007

Edicin y Estudio Introductorio deVctor Lpez A. MSc.

Con el apoyo de

Esta publicacin es producto de la Jornada Descentralizacin, Gestin Ambiental y Conservacin financiado por The John D. and Catherine T. MacArthur Foundation, con el apoyo tcnico del proyecto Conservacin a travs del Fortalecimiento de Capacidades de Actores Locales en la Biorreserva del Cndor (Fortalecimiento a Gobiernos Locales-FGL) ejecutado por EcoCiencia.

EcoCiencia es una entidad ecuatoriana privada y sin fines de lucro cuya misin es conservar la biodiver-sidad mediante la investigacin cientfica, la recuperacin del conocimiento tradicional y la educacin ambiental, impulsando formas de vida armoniosas entre el ser humano y la naturaleza.

The John D. and Catherine T. MacArthur Foundation es una institucin donante privada e independi-ente que se dedica a ayudar a los grupos y los individuos que promueven un mejoramiento permanente de la condicin humana. Por medio del respaldo que provee, la Fundacin apoya la generacin de nuevo conocimiento, alimenta la creatividad individual, fortalece las instituciones, coadyuva a mejorar las polticas pblicas y provee de informacin al pblico, primariamente atravs del patrocinio a medios de comunicacin de inters pblico.

Equipo tcnico responsable de la Jornada:Janett Ulloa y Vctor Lpez A. (EcoCiencia), Alfonso Avils (MAE), Jos Suing (SENPLADES-PAD), Wladimir Rosero (CONCOPE)

Revisin de textos: Vctor Lpez, vlopez@ecociencia.org

El contenido de esta publicacin puede ser reproducido citando la fuente.

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Se sugiere citar este libro as:

Para la obra completa:Lpez A. Vctor (Ed.). 2008. Memoria de la Jornada Descentralizacin, Gestin Ambiental y Conservacin, EcoCiencia. Quito. 73 pp.

Para cada artculo:. 2008. . En: Lpez A. Vctor (Ed.). 2008. Memoria de la Jornada Descentralizacin, Gestin Ambiental y Conservacin, EcoCiencia. Quito. 73 pp.

Antecedentes

El debate actual sobre la descentralizacin de la gestin ambiental en el Ecuador pone de manifiesto un fenmeno de sentidos contrapues-tos: voluntaria u obligatoria, mecanismo o fin de conservacin, poltica u operativa, holstica o sectorial, vertical u horizontal, definicin vs. im-plementacin de poltica ambiental realidad o ficcin? Este libro presenta las experiencias y re-flexiones de varios actores vinculados a la puesta en marcha de la gestin ambiental descentraliza-da, en las cuales se observa este tipo de dilemas para la gobernanza ambiental, vista sta como un proceso interactivo para la construccin de principios, normas, reglas y procedimientos de manejo, control y seguimiento al uso adecua-do de los recursos naturales entre la autoridad ambiental (nacional o local), la ciudadana y sus demandas, las organizaciones y movimiento ambiental, as como de los intereses de agentes econmicos globales, nacionales o locales1.

Precisamente, a travs de la Jornada Des-centralizacin, Gestin Ambiental y Conser-vacin nos propusimos analizar los aspectos referidos a la operatividad de la gestin am-biental descentralizada en el Ecuador, desde una perspectiva de poltica ambiental, capacidades, competencias y funcionamientos, de ejercicio

de derechos y responsabilidades en materia am-biental, as como de la generacin de alianzas entre actores pblicos y privados para asegurar la conservacin y el desarrollo sustentable a ni-vel nacional, territorial o local. Esta reflexin correspondi a un momento en que la descen-tralizacin empezaba a ser retirada del discurso oficial y de la opinin pblica (fines del 2007), sobre todo por una agenda poltica del gobierno central que recuperaba para el Estado nacional la planificacin del desarrollo, su operatividad, control y sancin, a travs de las diferentes se-cretarias o ministerios, sus polticas, programas y proyectos de intervencin.

Durante la Jornada convocada entre SEN-PLADES, CONCOPE, MAE y EcoCiencia, se pudo contrastar los diferentes procedimientos, mecanismos y resultados alcanzados en el proce-so de transferencia de competencias ambientales frente a los propsitos y objetivos de la conser-vacin y desarrollo sustentable, por parte de los representantes de todos los niveles de gobierno (central, provincial, municipal y parroquial), as como por representantes de sectores vinculados a la conservacin y el desarrollo local. La eva-luacin preliminar nos presenta un panorama in-concluso y desarticulado, en trminos generales. El rol de la sociedad civil y la participacin ciu-dadana fueron considerados en el anlisis de la gestin ambiental descentralizada, evidencin-dose la necesidad de entender mejor su aporte a la formulacin de polticas pblicas, en la in-cidencia y control social, pero tambin sobre los lmites que se encuentran al momento de imple-mentar una gestin ambiental con participacin ciudadana en el medio urbano, as como frente a procesos extractivos en el medio rural, deri-vados de una poltica de Estado que profundiza

1 Confrntese el trabajo de Keohane R., y Nye J., (2000); Para Fontaine, et. al., (2007; 17) la gobernanza ambiental se define como la combinacin de estructuras institucionales (reglas de juego y agencias estatales) con procesos participativos que involucran a los actores sociales y a los actores del mercado, la que define las condiciones de la calidad de las polticas pblicas [ambientales] Responden [los modelos de gestin, instrumen-tos y hbitos culturales] a la capacidad de procesar las demandas de la sociedad y de articularlas con los procesos de toma de de-cisin (pblicos y privados).

Estudio IntroductorioGobernanza, Descentralizacin y Gestin ambiental en el Ecuador

MSc. Vctor Lpez A.Responsable Gobernabilidad Democrtica FGL-EcoCiencia

el esquema econmico extractivista y que puede prefigurar crisis de gobernabilidad democrtica en las reas de explotacin de recursos naturales, renovables o no renovables.

Se ha previsto que a travs de una gestin de tipo democrtica o descentralizada, el Estado y la sociedad puedan enfrentar de manera adecua-da los desafos que plantea para la conservacin y el desarrollo sustentable, el modelo nacional de desarrollo econmico extractivo y rentista con que se financia el Presupuesto General del Esta-do (PGE), y que tiene profundas implicaciones socioambientales para las distintas regiones y lo-calidades del pas. Precisamente, fue de esta pre-misa bsica que partieron los primeros estudios sobre el tema, para argumentar la importancia de una gestin descentralizada de los recursos natu-rales renovables en el Ecuador, hace ya una d-cada (Real, 1999). La evidencia demuestra, ade-ms, que el sector ambiental es uno de los que mayor volumen de solicitudes de trasferencia de competencias registra, aunque de la misma ma-nera mucho de la implementacin de la gestin descentralizada se qued en los convenios, es de-cir en el papel! Deberamos formularnos, enton-ces y de una manera actualizada, una pregunta fundamental: es la descentralizacin en materia ambiental una opcin de conservacin y susten-tabilidad para el Ecuador contemporneo?

Los enfoques de la descentra-lizacin en materia ambiental

El Ecuador contemporneo es un pas con una economa dolarizada, que contina depen-diendo de la renta generada por la extraccin de recursos no renovables (crudo, materia prima sin valor agregado) y la sobre-explotacin de los recursos naturales renovables (commodities agrcolas), orientados a la exportacin para el financiamiento del Presupuesto General del Es-tado. El manejo que se hace de esta renta -aun peor- se realiza segn criterios clientelares que aseguran la provisin de recursos a aquellos sec-tores que concentran el voto o que demuestran tener gran capital poltico, particularmente entre la poblacin urbana del eje bipolar Quito-Gua-yaquil (Oleas, 2007). As, el modelo econmico para el desarrollo de la nacin, tiende a la des-capitalizacin fsica y deterioro del patrimonio natural de la nacin (Larrea, 2006), con severas implicaciones socioambientales para las regio-

nes donde se realizan estos procesos extractivos o de sobre-explotacin de recursos renovables, pero tambin para el conjunto del Estado, su ins-titucionalidad y administracin pblica de los re-cursos naturales y/o fiscales (Real, 1999; Finot, 2001).

El proceso de descentralizacin evidencia esfuerzos por institucionalizar a travs de di-versos mecanismos, una propuesta acorde con la modernizacin de la economa y sociedad nacional con implicaciones ecolgicas de todo tipo, pero tambin para democratizar y hacer ms eficiente la gestin pblica en materia ambiental, sobre todo despus de la Constitu-cin vigente de 1998. Sin embargo, en el nivel operativo de una poltica ambiental de carc-ter nacional, si se contrasta los procedimientos aplicados frente a los objetivos esperados de una gestin ambiental descentralizada en esce-narios locales, los resultados lucen por el mo-mento, poco consistentes con la conservacin y el desarrollo sustentable en los diferentes esce-narios de gestin local: reas de proteccin, pa-trimonio forestal y bosques protectores, centros urbanos, parques industriales o zonas costeras.

Bajo este esquema de desarrollo socioeco-nmico, el pas ha visto desde fines de la dcada de 1950, la creacin de unidades de conserva-cin con Galpagos a la cabeza- que para 1970, cuando se inici el boom petrolero, consolida-ron el actual Sistema Nacional de reas Protegi-das (SNAP), como un mecanismo privilegiado de conservacin de la biodiversidad. Posterior-mente, producto de la presin de organizaciones ambientalistas y ecologistas, el pas defini sus polticas ambientales bsicas en 1993, recono-ciendo una serie de principios y garantas desa-rrollados por la legislacin y el movimiento inter-nacional ambiental (Surez, et. al, 2001; Surez y Albn, 2001), los mismos que comprometen al Estado con los fines del desarrollo sustentable, sobre todo despus de Ro 92 y la marcha ind-gena contra los 500 aos. Los primeros textos normativos sobre descentralizacin de 1997, por su parte, se asocian a los bien conocidos progra-mas de ajuste estructural (PAE), cuya finalidad era modernizar el Estado, va reduccin de su tamao, competencias y funciones, dando aper-tura a la gestin privada y la inversin privada en sectores econmicos estratgicos. Con estos antecedentes, el actual Ministerio del Ambiente

del Ecuador, con su creacin cerr un ciclo que centraliz la definicin y gestin de la poltica ambiental en el pas, en 1999.

Los actuales esfuerzos por implementar una gestin ambiental descentralizada, pueden ser vistos desde tres perspectivas diferentes:

institucional, ecosistmica y espacial.

En uno de los primeros trabajos sobre la descentralizacin en el Ecuador, Ojeda (1999; 40) seala que la descentralizacin aparece como un mecanismo de reforma privilegiado, que permitir fortalecer la accin pblica a es-cala territorial, transferir poder poltico, respon-sabilidades y recursos a los organismos subna-cionales, involucrar y ampliar los espacios de participacin democrtica, responder eficaz-mente las demandas y carencias de la poblacin local, brindar servicios equitativamente y vigilar la eficacia de los mismos. Sin embargo, cabe sealar que el primero y ms contundente cues-tionamiento a esta forma de plantear la descen-tralizacin, remarcaba su falta de lmites, ya que tal como se presenta el objetivo de la descentra-lizacin es refundar, no solo el rgimen poltico, sino el Estado y la sociedad en su conjunto! Por curioso que parezca, los textos constitucionales definidos en 1998 y las subsecuentes leyes y nor-mas operativas, resultaron menos ambiciosos y ms concretos que los estudios sobre la descen-tralizacin, su pertinencia y propsitos frente al desarrollo de la nacin.

El anlisis de la dimensin institucional de los procesos de descentralizacin ha asumido una tesis hecha durante las ltimas dcadas, se-gn la cual una efectiva puesta en marcha de la modernizacin de y en el Estado-nacin, depen-de de la modernizacin de la sociedad en su con-junto (Snchez-Parga, 1999). Bajo este supuesto se ha promovido la necesidad de asegurar una gestin eficiente (lase privada y/o empresarial, con participacin ciudadana, aunque sin capaci-dad vinculante), frente a la tan cuestionada au-

sencia y fracaso del Estado en la administracin de varios asuntos de inters pblico, como pue-den ser el desarrollo, el ambiente, la salud y se-guridad social o la educacin.2 De all es que se reforz la idea de que la descentralizacin debe ser obligatoria para el gobierno central, pero vo-luntaria para los gobiernos seccionales autno-mos (GSA), cuando la soliciten.

Se asume a la descentralizacin como un instrumento vlido para la modernizacin y/o la democratizacin de la gestin pblica en el pas, pero la justificacin de su pertinencia es genrica, sin mayores consideraciones sobre las diferencias regionales (geogrficas, econmicas, histricas o administrativas), as como de los cri-terios que mantienen la unidad nacional en me-dio de una enorme diversidad regional. El hecho de que el Estado no tenga la misma presencia en Guayaquil que en la Amazona, ni que se maneje de la misma manera en Quito que en Galpagos, nos dice que los estudios sobre esta materia, de-beran complementarse con otro tipo de anlisis, referidos al espacio y la construccin de regin y/o localidades en el pas, aspecto sobre el cual volveremos ms adelante.

Ms reciente es la formulacin de la descen-tralizacin como un mecanismo adecuado para la superacin de los problemas que restringen la participacin ciudadana en el ejercicio amplio del poder y la administracin pblica en los Es-tados-nacin contemporneos, remarcando que gracias a la cercana entre los gobiernos locales y la poblacin que habita en estas jurisdicciones territoriales, se posibilita encontrar salidas y al-ternativas adecuadas a las particulares situacio-nes de pobreza o deterioro ambiental que sopor-tan cada una de las regiones y sus localidades. Vale decir para el caso ecuatoriano, que despus del regreso a la vida democrtica a fines de los aos 70, los gobiernos locales comienzan un pro-ceso de democratizacin que evoluciona hasta la conformacin de los primeros gobiernos alter-nativos a mediados de la dcada de los aos 90.

Segn la vigente Constitucin Poltica del Ecuador (CPE, 10.08.98), el Estado debe promover el desarrollo armnico del pas, el fortalecimiento de la participacin ciudadana y de las entidades seccionales3, la distribucin de los ingresos pblicos y de la riqueza, para lo cual debe favorecer se dice- procesos de

2 El enfoque institucionalista es preponderante en los estudios sobre la descentralizacin en el Ecuador, los que circunscriben su anlisis a las diferentes propuestas de gestin autnoma o descentralizada y sobre la validez o no de los modelos terico-conceptuales (jurdicos o polticos) para la reforma (moderniza-cin) del Estado.

descentralizacin y desconcentracin de la gestin pblica (CPE de 1998, Art. 225). La descentralizacin (econmica, poltica y fis-cal) aparece como una propuesta para mejorar la calidad de la democracia, el desarrollo y la gestin pblica y es definida como la trans-ferencia definitiva de funciones, atribuciones, responsabilidades y recursos (financieros, ma-teriales y tecnolgicos) de la Funcin Ejecuti-va hacia los gobiernos seccionales autnomos (GSA), para distribuir los recursos y los ser-vicios de acuerdo con las necesidades de las respectivas circunscripciones territoriales. (Ley Especial Descentralizacin de 1997, Art. 3). La transferencia de competencias resulto ser el mecanismo sobre el cual se centr el anlisis de las diferentes propuestas de descen-tralizacin en materia ambiental (CONAM; 2004; 2006; Real, 2004; Sandoval, 2005; 2006 a; 2006 b). Cabe sealar que Quito y Galpa-gos cuentan an antes de este proceso- con regmenes especiales de gestin desconcentra-da en sus jurisdicciones territoriales.

En materia ambiental, la Ley de Gestin Ambiental (LGA, Cap. III) y el Texto Unifica-do de Legislacin Ambiental (TULAS, Libro II de la Gestin ambiental, Ttulo II) prevn que el Ecuador cuente con un Sistema Nacional Des-centralizado de Gestin Ambiental (SNDGA)4. Para operativizar estos enunciados normativos referentes al SNDGA, el MAE junto con las aso-ciaciones de los gobiernos provinciales (CON-COPE), municipios (AME) y juntas parroquiales rurales (CONAJUPARE), definieron una matriz

de competencias ambientales por niveles de go-bierno que se plasm en el Acuerdo 106 (MAE. 04.09.2006). De un censo realizado por la Secre-taria de Planificacin del Estado (SENPLADES, 2007), las competencias ambientales estn entre las que ms han sido formalmente solicitadas (junto con turismo), tanto por gobiernos munici-pales (64), como por los gobiernos provinciales (17) del Ecuador (Ver mapas EcoCiencia-Sen-plades, 2007, en Anexos).

Sin embargo, de una primera reflexin sobre la mecnica de la descentralizacin ambiental en el Ecuador, se evidencia que el esquema de ne-gociacin bilateral voluntario-obligatorio (GSA-Ejecutivo), plasmado en decenas de convenios de descentralizacin, no configura una propuesta consistente con el enfoque ecosistmico que se prev en el Acuerdo 106 para asegurar la conser-vacin y la sostenibilidad en la gestin del desa-rrollo. La inmensa mayora de GSA solicitaron por criterios polticos y de financiamiento, ms que de conservacin, la transferencia de competencias ambientales. Esto se traduce en el hecho de que tampoco han iniciado la implementacin de estas competencias, debido a limitaciones presupues-tarias y tcnicas (capacidades), con excepcin de los Concejos Provinciales de Loja y Manab y algunos municipios en competencias especficas (Talleres Senplades-EcoCiencia, 2007).

La Jornada Descentralizacin, Gestin Ambiental y Conservacin a la luz del proce-so seguido hasta la definicin del Acuerdo 106 y su matriz de descentralizacin de competencias ambientales segn nivel de gobierno, abri una reflexin sobre las capacidades locales frente a la gestin ambiental, la misma que ha servido para dimensionar los potenciales y las limitacio-nes de este tipo de propuestas, sobre todo en el nivel presupuestario y de los recursos tcnicos y humanos que demandara, as como sobre los aportes con que se contara por parte del gobier-no central, ya que est prevista en la norma na-cional que no puede haber transferencia de com-petencias sin transferencia de recursos.

La descentralizacin de la gestin ambien-tal, como materia de debate actual entre las auto-ridades de gobiernos locales, funcionarios, ONG y ciudadana, remarca una consideracin funda-mental: la solicitud de transferencia de compe-tencias, depende de las capacidades instituciona-

3 La divisin poltico-administrativa prev que un cantn esta conformado a ms de la cabecera cantonal (sector urbano), por juntas parroquiales rurales las que se definen como el nivel de gobierno ms cercano a la poblacin o gobierno de cercana. Los gobiernos parroquiales rurales estn considerados tambin en la descentralizacin de competencias ambientales, segn una matriz definida entre el MAE, como representante del gobierno central, los gobiernos subnacionales (provinciales y municipales) y las juntas parroquiales. En Ecuador a 2007 hay 22 provincias, 219 municipios y 1258 parroquias, 465 urbanas y 793 rurales (CONAM, 2006; 21). El SNAP cubre el 18,7 % del territorio continental ecuatoriano y est conformado actual-mente por 35 reas de diversa categora de proteccin.4 Cabe remarcar que esta propuesta no excluye las acciones que los GSA tienen que cumplir en saneamiento ambiental, control de la contaminacin o patentes y licencias, como parte de sus competencias, atribuciones y funciones previstas en el rgimen especial municipal o para los gobiernos provinciales. Sin embargo, se evidencia en la implementacin de este SND-GA, una serie de superposicin de competencias, como en el caso del Distrito Metropolitano de Quito y en el Parque Nacio-nal Galpagos y la Reserva Marina de Galpagos.

les, presupuestarias e incluso de recurso humano de las que dispongan los municipios, para operar de manera eficiente en un modelo descentraliza-do. Frente a las capacidades presentes, algunos municipios y sus autoridades han sido muy cla-ros sobre las implicaciones del modelo de des-centralizacin para su institucin y se mantienen a la espera de generar condiciones mnimas que aseguren la operacin de las competencias am-bientales. Sin embargo, esta consideracin ac-tual no siempre ha sido tal, ya que es frecuente escuchar entre los funcionarios de entidades de gobierno local, que la descentralizacin ha sido vista ms como una cuestin de decisin polti-ca, ms que tcnica o de capacidades.

Segn nuestra apreciacin, el nfasis institu-cionalista se relaciona con un dbil anlisis espacial de la descentralizacin en Ecuador, en el cual no se observa una perspectiva diacrnica (retrospec-tiva, ms que histrica) y cultural apropiada para explicar la construccin de regin en el Ecuador actual, as como sobre los esquemas prevalecientes de administracin pblica y gestin de los recur-sos naturales en cada una de estas regiones y sus gobiernos seccionales o locales. Desde una pers-pectiva espacial, en el Ecuador contemporneo los procesos de descentralizacin deben entenderse en el contexto histrico de la delimitacin de fronteras externas por el Estado y de la consolidacin de las fronteras internas u ocupacin del espacio interior por la sociedad nacional (Lpez A., 2008).

Llama la atencin el hecho de que las ms recientes demandas regionales y/o locales por la autonoma, seguidas de otras planteadas en tr-minos ms institucionales para la transferencia de competencias o funciones (descentralizacin y delegacin), se efectuaron despus que el pas cerr sus fronteras internacionales con la firma del Acuerdo de Paz con el Per el 26 de sep-tiembre del 98, abrindose as la posibilidad para reformular el esquema poltico administrativo

interno. Podemos concluir al respecto que una frontera externa delimitada en su conjunto, apor-ta a la consolidacin de fronteras internas y esto redunda en la ocupacin del espacio, pero sobre todo en la explotacin de los recursos naturales en reas marginales, como para el caso ecuato-riano son las selvas del Pacfico y Amaznica.5

Sobre la participacin ciudadana en la ges-tin ambiental descentralizada, se observa como una tendencia minoritaria y hasta instrumental por parte de los diferentes niveles de gobierno, su reconocimiento y promocin, bajo determi-nados mecanismos declarativos sobre la impor-tancia de la participacin en la construccin de las decisiones que sobre el ambiente se tomen en los cantones o provincias. Por principio, se busca favorecer la gobernabilidad democrtica en el tratamiento de problemas ambientales y la construccin del desarrollo local sustentable, mediante el desarrollo de capacidades y el em-poderamiento de actores locales.

Precisamente, la perspectiva del fortaleci-miento de capacidades locales para la gestin ambiental o de los recursos naturales por los gobiernos y pobladores locales, es un asunto de creciente atencin en la inmensa mayora de ca-sos, por lo que en muchos gobiernos secciona-les se cuenta ahora con unidades tcnicas y una estructura orgnica que incorpora instrumentos tcnicos no solo declarativos- de gestin, segui-miento, monitoreo y auditora ambiental con par-ticipacin del sector acadmico (AA.VV., 2007; Cisneros et. al, 2008). Con esto, se observa un rol cada vez ms activo de los gobiernos locales, sobre todo municipales y juntas parroquiales ru-rales, en la definicin e implementacin de polti-cas ambientales y de desarrollo local sustentable, a partir de la promocin de actividades compa-tibles con el uso adecuado y la conservacin de los ecosistemas: turismo sustentable, servicios ambientales, bio-comercio, entre otros.

Confiamos que los aportes crticos de los actores mismos de la gestin ambiental des-centralizada en el Ecuador, recogidos en este documento memoria de la Jornada Descentra-lizacin, Gestin Ambiental y Conservacin, sirvan para apoyar los esfuerzos por la conser-vacin y uso sustentable de nuestro patrimonio natural y cultural.

5 La hiptesis de la frontera reconoce dos dimensiones vlidas para el estudio de la incorporacin del espacio a una entidad po-ltica mayor como el Estado nacin: la geogrfica y la simblica. Para los estudios de frontera contemporneos, las sociedades na-cionales se relacionan de una manera fundacional con sus espa-cios perifricos, ya que en stos se define el sentido esencial de la sociedad en su conjunto. Para nuestro caso, podemos afirmar que la Amazona ha cumplido esta doble condicin, por ser la ltima frontera geogrfica en ser delimitada por el Estado y por retratar el sentido de las fronteras vivas en el espacio soberano de la nacionalidad ecuatoriana: El Ecuador ha sido, es y ser un pas amaznico. (Lpez A., op. cit.).

PRESEntACInRossana Manosalvas M Sc.

Directora Ejecutiva de EcoCiencia

Este es un momento para reflexionar sobre lo que ha sido el proceso de descentralizacin en materia ambiental. Quiero hacer un pequeo recuento de lo que ha sido la gestin ambiental en el pas. La gestin ambiental nace desde la sociedad civil con la accin de las ONG preocu-padas por el cuidado del ambiente, y poco a poco va institucionalizndose, hasta que finalmente en la dcada de los 90s se forma el Ministerio del Ambiente. Desde esa poca hemos tenido varios procesos dnde el Estado y la sociedad civil han interactuado, hasta que en un momen-to se plante el tema de la descentralizacin, con nuevos actores, en este caso los gobiernos provinciales y los gobiernos municipales en la gestin ambiental. Ahora, 7 aos despus de que inici el proceso de descentralizacin, de-bemos preguntarnos: Qu ha pasado? A quien ha beneficiado esta descentralizacin? Cmo se la ha hecho? Se cont o no con recursos? Haba personal capacitado? Cmo fueron las relaciones entre el Ministerio del Ambiente y los gobiernos seccionales? Qu estaban esperando estos gobiernos recibir en la tarea de la gestin ambiental, el manejo de una rea protegida, el manejo de una cuenca?

Estas reflexiones nos van a servir para guiar la discusin. No se trata de quedarnos solamente

en una acusacin de quin tuvo la culpa o quin no hizo bien las cosas, sino de mirar al futuro y pensar que en este pas el mayor capital que tenemos es el capital natural. Todava no se ha podido dimensionar cmo la biodiversidad es o se puede convertir en un recurso estratgico para el desarrollo sostenible de nuestro pas. Cmo hacemos para que estos procesos beneficien tan-to a esas comunidades locales que estn directa-mente ligadas al agua, aire, clima y suelo frtil de esa biodiversidad que les rodea, como al ciu-dadano comn que camina en las calles de Quito o Guayaquil? Cmo hacer para que estos pro-cesos efectivamente se conviertan en una mejor calidad de vida para todos? Las personas que han sido invitadas a este evento tienen mucha experiencia en el proceso de descentralizacin. Compartimos esta iniciativa con el Ministerio del Ambiente, los gobiernos provinciales, los gobiernos municipales y los gobiernos parro-quiales. Tambin comparte con nosotros esta iniciativa la Senplades que como ustedes saben es el organismo dedicado a la planificacin del gobierno. Creemos que con vuestro contingen-te vamos a tener los distintos enfoques sobre la descentralizacin, para poder analizar y debatir si realmente estamos logrando este desarrollo sostenible para todas y todos los ecuatorianos.

1. Bienvenida e inauguracin

Dr. Jos Suing Director del PAD. SEnPLADES

La descentralizacin propende al desarro-llo armnico de todo el pas, estimulando las reas previstas con la distribucin de recursos y servicios, de acuerdo con las necesidades de las respectivas circunscripciones territoriales. Es propuesta del gobierno nacional integrar a la poblacin en la gestin, de manera que se pueda construir una democracia y una transferencia de la gestin pblica, promocionando la racionali-dad y la eficiencia administrativa de las diferentes reas del territorio. Pese a que el proceso de des-centralizacin ha fortalecido a los gobiernos sec-cionales, sobretodo a aquellos que han incidido en la concepcin y el ejercicio de competencias descentralizadas, existen obstculos importantes para que estos puedan llevar a cabo sus compe-tencias, ya que tienen en muchos casos debilida-des institucionales, financieras y tcnicas.

En este contexto, se requiere un nuevo mo-delo de la descentralizacin de la gestin del Estado, basado en un sistema ligado a las com-petencias territoriales o niveles de gobierno que profundice la descentralizacin, que promueva la eficiencia en la provisin de servicios, el for-talecimiento institucional y la formacin de re-cursos humanos como medio para la promocin de un desarrollo socialmente equitativo, territo-rialmente integrado. Para ello hay que consi-derar el rol de rectora del Estado, del gobierno en este caso. Es decir, es necesario definir los grandes lineamientos nacionales de poltica para sumarse a ellos desde lo local e identificar la

transferencia de competencias complementarias para su adecuado y efectivo manejo, fortalecien-do procesos de desconcentracin administrativa que permitan hacer ms efectivos los niveles de coordinacin interinstitucional entre el nivel central y los gobiernos en sus territorios. Se trata de promover la ms amplia participacin social en la gestin de las competencias.

En este contexto, esperamos que este evento contribuya a una profunda visin de la proble-mtica de la descentralizacin del sector ambien-tal, que permita dar continuidad al dilogo entre gobiernos seccionales autnomos y el Ministerio del Ambiente en torno a las polticas de conser-vacin y las modalidades de descentralizacin. La Secretaria Nacional de Planificacin y Desa-rrollo (Senplades) est gustosa de apoyar y faci-litar esta iniciativa, que es un aporte en el debate sobre esta problemtica de inters del pas.

Econ. Alfonso Avils. Director de Planificacin del MAE

Permtanme hablar a nombre de la Ministra del Ambiente que por razones de fuerza mayor no ha podido acompaarnos. La Ministra agra-dece a los organizadores del evento, en particu-lar a Senplades y EcoCiencia y saluda la presen-cia de la AME, CONCOPE y CONAJUPARE. Agradece el esfuerzo realizado y recomienda realizar todas las acciones necesarias en el pro-ceso de descentralizacin en una construccin que debe ser de todos para que en el marco del Plan Nacional de Desarrollo, se pueda cambiar la condicin de vida de todos.

Para dar inicio a mi presentacin, quie-ro enfatizar que el Plan Nacional de Desarro-llo naci para cumplir el siguiente objetivo en materia ambiental: promover un ambiente sano y sustentado, y garantizar el acceso al agua, al aire y suelo seguros. Esto enmarca la accin del Ministerio del Ambiente en su quehacer del da a da y proyecta sus actividades para asegurar una calidad ambiental para toda la sociedad. El mismo Plan presenta como parte de un conjunto de estrategias, la denominada sustentabilidad del patrimonio natural. Constituye, dice el Plan, una tica de desarrollo fundamentada en el principio de justicia intergeneracional que el gobierno pretende instaurar. Hoy, a diferencia de ayer, este objetivo de desarrollo por el mejoramiento continuo de la calidad de vida en nuestra nacin, invita a respetar el patrimonio natural, a utilizar estratgicamente los recursos naturales y mejo-rar la planificacin ambiental en todos los rinco-nes del pas, sobretodo los centros urbanos.

Los espacios establecidos de proteccin y conservacin seala el mismo Plan- estn suje-tos a mltiples presiones sociales. En efecto, estos espacios y todos los ecosistemas que estn bajo presin requieren consolidarse con programas y proyectos de conservacin de la biodiversidad que aseguren la integralidad de los ecosistemas. La incorporacin del patrimonio natural en la pla-nificacin es una cuestin novedosa. Tanto en la

planificacin nacional, regional y local se necesita mejorar el sistema para usar ms eficientemente el espacio. Ya las actividades de extraccin, tanto minera, petrolera, forestal y otras actividades in-dustriales, dice el Plan de desarrollo, deben some-terse a procesos de control y fiscalizacin del Es-tado. Entre las estrategias del Plan, se considera 8 posibilidades relacionadas con el ambiente:

1.- La conservacin y uso sostenible del patri-monio natural. Implica consolidar el Siste-ma Nacional de reas Protegidas (SNAP) y en su conjunto, el patrimonio natural de eco-sistemas, as como tambin el mejoramien-to de la planificacin del uso de espacio, la aplicacin de un control y fiscalizacin sobre las actividades extractivas, estimula el uso alternativo de la biodiversidad como parte la poltica gubernamental.

2.- El manejo integral del patrimonio forestal.

Se pretende con esta poltica detener la pr-dida de uso forestal, generar un marco legal participativo de informacin forestal.

3.- Polticas relativas a la energa y al agua. El desarrollo de energas renovables que impul-sa la accin frente al cambio climtico, es un acento muy firme en el Plan Nacional de Desarrollo. Procura consolidar espacios de aplicacin de energas renovables y fortale-

2. Ponencias de la Sesin de la MaanaSituacin de la gestin ambiental en

los distintos niveles de gobierno.

La gestin ambiental en la planificacin del desarrollo nacional

Eco. Alfonso Avils Director de Planificacin del MAE

cer el Programa de Cambio Climtico para reducir los efectos de los desastres que se avecinan.

4.- El manejo integral de los recursos hdricos a travs de una poltica ambiental integral. Se busca desarrollar un marco legal institucio-nal coherente, fortalecer el manejo de los re-cursos hdricos en mancomunidad con todos los actores de la sociedad nacional.

5.- La sostenibilidad institucional. Se procura

aplicar una reforma institucional ambiental, involucrar a la ciudadana en esa gestin am-biental, integrando la educacin ambiental dentro del sistema educativo.

6.- El mejoramiento de la calidad de vida en

las ciudades grandes y sus efectos. El Plan de Desarrollo ha vuelto los ojos a las urbes contaminadas y busca eliminar los efectos de la contaminacin atmosfrica y recuperar la calidad del aire. Pretende el desarrollo de un programa de promulgacin de normas de ca-lidad ambiental y de emisiones.

7.- En cuanto a polticas relativas al ambiente

socioeconmico, el Plan concibe articular polticas sociales y econmicas hacia una poltica de certificacin y registro de la cali-dad ambiental de los productos ecuatorianos, busca la interaccin ambiental con cambios culturales. Se pretende entonces introducir consideraciones ambientales en el sector pro-ductivo, incorporar la gestin ambiental en las polticas pblicas. Fomentar actividades alternativas de extraccin y uso racionado de los recursos naturales.

8.- Manejo de la conflictividad socioambiental.

Promete recuperar la presencia del Estado en zonas de alta conflictividad. La presin social sobre los recursos est generando inequidad. El seguimiento y la rectora de las equidades relativas ser uno de los propsitos que per-sigue el Plan de Desarrollo, a travs de las acciones del gobierno nacional que involucra la poltica adecuada para proteger a los pue-

blos y nacionalidades.

Visto as el Plan de Desarrollo -que est proyectado hasta el 2010- cabe reflexionar sobre cul es el rol que tiene que jugar el Estado en el

proceso de descentralizacin? Actualmente hay una poltica de Estado que exige la construccin de un eficiente Sistema Descentralizado de Ges-tin Ambiental (SDGA), definido en 4 elementos jurdicos: la propia Constitucin de la Repblica vigente, la Ley de Descentralizacin del Estado, la Ley de Gestin Ambiental, y el ltimo Acuer-do Ministerial 106, emitido en octubre del 2006 y que contiene las competencias transferibles a los gobiernos seccionales. Pero, para que el pro-ceso de descentralizacin entre en la prctica, es necesario ubicarse en una aproximacin ecol-gica para manejar de manera integral los temas relativos al agua, los suelos, la cobertura vegetal, y otros. El proceso como est concebido, facilita la transferencia de las competencias, otorga asis-tencia tcnica a los actores de los sistemas nacio-nales y es la misma poltica de acompaamiento precisamente para entregar las competencias.

Veamos cules son los principios del sis-tema. El primer principio es aprovechar los recursos naturales permitiendo su renovacin, aprovecharlos sustentablemente. Por eso es que el desarrollo sustentable est previsto como el mejoramiento de la calidad de vida dentro de la capacidad de carga de los ecosistemas. En este momento, el recurso natural tiene un lmite y ese lmite hay que reconocerlo para usar el recurso natural de manera lgica. Hay que desarrollar sustentablemente al pas con eficiencia, con transparencia y con ordenamiento.

El sistema se articula de la siguiente mane-ra, requiere idneos elementos de articulacin institucional para alcanzar los siguientes obje-tivos: eficiencia de la gestin, mantenimiento y

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mejoramiento de los indicadores biofsicos de los ecosistemas, identificacin de reas y herra-mientas de gestin, as como el control de las acciones humanas y sus impactos en los ecosis-temas. Estas articulaciones obligan a pasar del diseo del sistema -de carcter legal- a su cons-truccin, de manera ordenada y eficiente, enla-zando las polticas a nivel nacional hacia los sis-temas que se crean a nivel provincial, cantonal e nter parroquial. Es decir, las administraciones estn dadas no solamente por las polticas, sino por las interrelaciones horizontales que los dis-tintos niveles de gobierno (tanto nacional como provincial, municipal o cantonal y parroquial) deben tener. Si las articulaciones se construyen adecuadamente, creo que el Sistema Nacional Descentralizado va a funcionar. No solamente requiere ser ms integral, sino requiere una vo-luntad de todos los actores del sistema.

La transferencia de competencias desde el Ministerio del Ambiente hacia los gobiernos seccionales es simplemente un primer vehculo para gestionar el cambio econmico, social, po-ltico y cultural del pas. Para eso se requiere tambin que los actores involucrados a los dife-

rentes niveles, asuman con decisin la voluntad de hacer ese cambio. Al enfatizar en la necesi-dad de construir el SNDGA, quiero manifestar que el Ministerio de Ambiente del Ecuador est pronto para estimular ese cambio. Las condicio-nes polticas nacionales y la prxima Asamblea Nacional Constituyente, nos dirn si el camino es el ms corto o el ms largo.

Situacin del Sistema Descentralizadode Gestin Ambiental

Dr. Jos Suing Director del Proyecto de Apoyo a la

Descentralizacin en Marcha PAD SEnPLADES

Creo que es importante hacer un balance del estado del proceso de la descentralizacin. Voy a generar un nexo entre este estado de descentra-lizacin y las diferentes estrategias que se pue-den armar para mejorar el proceso y optar por un eficiente Sistema Nacional Descentralizado de Gestin Ambiental (SNDGA) como manda la ley. Voy tambin a hacer una referencia breve de lo que Senplades est trabajando en la propues-ta referida y que pretender responder un poco a qu es lo que pasar con la descentralizacin una vez que se haya aprobado por la Asamblea Nacional Constituyente en el nuevo texto cons-titucional.

Qu podemos decir del proceso de descen-tralizacin? Creo que es importante recordar que los principios que gobiernan el proceso de descentralizacin han sido ms que un vehcu-lo, la limitante para que este proceso se canalice y avance. Y si hablamos de problemas, vemos que uno de ellos es el mecanismo de negocia-cin uno a uno (1:1), mencionado en la Ley de Descentralizacin. Indudablemente, no se ha generado una articulacin entre lo que dice la Constitucin sobre la descentralizacin y la ley. Esto de la negociacin uno a uno, ha significa-do un desgaste entre los actores del proceso de descentralizacin, a pesar de que es importante

rescatar algunos esfuerzos por generar propues-tas desde varios gobiernos seccionales, deman-dando y gestionando la descentralizacin. Un segundo tema de conflicto es la descentraliza-cin segn el esquema constitucional: volun-taria para los gobiernos seccionales, pero obli-gatoria para el gobierno central. Esto, si bien es cierto puede significar un potencial, se topa con la falta de voluntad poltica para que esas demandas se cristalicen en acciones concretas hacia el gobierno nacional. Entonces, la obli-gatoriedad se elimina y se vuelve imperceptible porque mientras no nazca la voluntad para de-mandar la transferencia de competencias desde los gobiernos seccionales, en el gobierno central no se ha dado el paso para iniciar el proceso de descentralizacin.

Un tercer elemento que creo que es impor-tante comentarlo y que se encuentra consagrado en la Constitucin Poltica, es el principio de que la transferencia de competencias debe estar acompaada de transferencia de recursos y vice-versa. Aqu encontramos un problema bastante grande, sobretodo cuando hablamos de la ges-tin ambiental, porque el tema de fondo es que el presupuesto ministerial para transferir com-petencias es insuficiente. Anlisis territorializa-dos que se han hecho sobre cuanto significara el ejercicio de competencias, muestran cifras que son realmente inslitas. Si no hay recursos no podemos esperar nada desde el nivel nacio-nal y menos desde lo local. Este es un tema que debe llevarnos a meditar. Otro elemento es el relacionado con los planes de descentralizacin. La Constitucin Poltica obliga a que el gobier-no nacional expida Planes de descentralizacin anuales. Cuntos Planes de descentralizacin tenemos desde el 2001? Dos: el del 2001 y el del

2003. Eso quiere decir que estamos en deuda con la sociedad y la institucionalidad nacional como tal, en la formulacin de planes de descen-tralizacin, como manda la Carta Constitucional y se establece en la Ley de Descentralizacin.

Otro elemento est relacionado con la ca-pacidad para el ejercicio de competencias. Este ha sido un tema manejado desde diferentes pti-cas, desde el mbito nacional y desde el mbito seccional. En este sentido, quizs los munici-pios tienen una ventaja comparativa frente a los Consejos provinciales, porque en las reformas a la Ley de Rgimen Municipal del 2004 se logr incorporar como parte del proceso de descen-tralizacin, que la calificacin de la capacidad operativa corresponde al Concejo municipal, es decir a la institucin local. Lo que no ocurre y no est suficientemente claro- es que esa misma capacidad operativa sea declarada por los gobier-nos provinciales. Ah tenemos un vaco de norma o por lo menos una inconsistencia, sobre todo frente a la condicin para asumir competencias, ya que primero hay que declarar la capacidad operativa, para luego implementar esas compe-tencias.

Otro tema importante para comentar son los momentos del proceso de descentralizacin en ambiente. Talvez en ambiente es dnde se ha trabajado casi en paralelo con la normativa, es decir, encontramos en el ao 1997 unas pro-puestas de descentralizacin de competencias en el tema de calidad ambiental y en la Ley de Descentralizacin expedida ese mismo ao. En el 2000 tenemos ya un ejercicio concreto: la de-legacin de la gestin del Parque Nacional Ca-jas a la Municipalidad de Cuenca. Nos muestra este caso, lo ordinario de los procesos en cuanto a conceptos, porque si bien el instrumento habla de delegacin su texto es contradictorio porque como parte de la delegacin, no se habla de transferencia. Creo que muchos coincidimos en que este se trata de un ejercicio de delegacin de competencias y no de descentralizacin, no de transferencia. Es un ejemplo importante y hay que traerlo a colacin porque la gestin de la administracin municipal que se ha realizado en el Parque Nacional Cajas, es exitosa.

En el 2001-2002 resalta uno de los primeros esfuerzos colectivos por descentralizar compe-tencias. El CATA: Calidad, Ambiente, Turismo

y Agricultura, fue precisamente un esfuerzo en-tre el Consejo Nacional de Modernizacin del Estado, las respectivas carteras de Estado y la cooperacin internacional que enfocaron un es-quema de descentralizacin generalizado, es de-cir, salindose del esquema uno a uno para tratar de generar una negociacin amplia y abierta con la participacin de la mayor cantidad de gobier-nos seccionales. El resultado son 68 convenios de descentralizacin suscritos, entre el Ministe-rio de Ambiente, el gobierno central, y las mu-nicipalidades y algunos Consejos provinciales. El problema en este importante ejercicio de des-centralizacin fue que en la mayora de casos no se lleg al ejercicio efectivo de las competen-cias, sobre todo por la falta de recursos para el ejercicio de competencias. Otro problema: en el convenio se prev expresamente que la transfe-rencia de competencias estaba acompaada de la facultad para que los gobiernos seccionales, por medio de tasas se permitan recuperar y financiar parte del ejercicio de las competencias.

En el 2005 se reactiva el Programa de Apo-yo a la Descentralizacin (PAD)6, que es finan-ciado con crdito del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y recursos de contraparte, por un monto aproximado de 6 millones de dlares, que buscaba principalmente apoyar los procesos de descentralizacin en algunos sectores. Esto impulsa nuevamente la descentralizacin y fruto de los procesos de negociacin y acuerdos entre los actores, en el ao 2006 se vuelve a impulsar la propuesta VATA+ 3: Vialidad, Ambiente, Tu-rismo y Agricultura ms tres competencias del Ministerio de Gobierno, de las gobernaciones y

el Ministerio de Bienestar Social, que permiti otra vez establecer una mesa de negociaciones y llegar a acuerdos. Cul fue el resultado de este ejercicio? Primero, que se tiene ya una matriz de competencias consensuada entre los actores, es decir, con los gobiernos seccionales: Consejos provinciales y municipalidades, juntas parro-quiales y gobierno central. Esto dio como resul-tado, la suscripcin de un acuerdo ministerial que pone en vigencia la matriz de competencias en la gestin ambiental. Y un segundo resultado im-portante, la suscripcin de 15 nuevos convenios con los Consejos provinciales para la transferen-cia de competencias en materia ambiental. Un tema anecdtico en este caso es que hasta hace un mes (sep. 2007), los 15 convenios referidos se encontraban extraviados. Nadie saba dnde se encontraban, finalmente se encontraron estos convenios que estn ahora en manos de los go-biernos seccionales, que seguramente iniciaron ya los esfuerzos por implementar y aplicar esos convenios de transferencias de competencias.

Ahora, revisemos los problemas que se identifican en el ejercicio de competencias des-centralizadas. Si bien es cierto hubo dificultades en acordar la transferencia de competencias, una vez acordadas esas transferencias y suscritos esos convenios, tambin se generan problemas sobre lo que tiene que hacerse con las competen-cias. Senplades, como parte del proceso de cie-rre, se ha permitido hacer una especie de diag-nstico del proceso de descentralizacin. Fruto de este diagnstico se encuentran identificados como problemas: la falta de apoyo por parte de las autoridades locales a la estructuracin de una institucionalidad que se haga cargo del ejercicio competencias descentralizadas. No basta solo con ordenanzas o un marco normativo de los gobiernos seccionales, ya que la Unidad tcnica en estos gobiernos tiene que contar con infra-estructura y recursos para hacerse cargo de las competencias. Falta tambin la transferencia de competencias complementarias para el adecuado y efectivo manejo de las competencias descen-tralizadas. Se detecta que solo haber transferido parte de las competencias no es suficiente, ne-cesitamos va adendum, generar la transferencia de competencias completa, es decir el gobierno seccional cuente con los recursos suficientes para realizar la competencia descentralizada y las actividades complementarias.

6 El Programa de Apoyo a la Descentralizacin funcion hasta octubre 2007.

Otro problema es que las Direcciones re-gionales, provinciales y las delegaciones no han recibido instrucciones expresas desde la cartera de Estado, lo que nos genera inconvenientes re-lacionados a la falta de obligacin. Si decimos que la descentralizacin busca mejorar la presta-cin de servicios para la gente y desde la institu-cionalidad responsable no hacemos un ejercicio mnimo de coordinacin, el resultado es que la ciudadana acude a la Direccin Ambiental del Ministerio, o acude a la Unidad de gestin am-biental del Consejo Provincial o Municipio. As, es importante que desde el nivel central se ge-nere un proceso de capacitacin, de formacin al personal de la planta ministerial para que se coordine de manera diferente, ya que no es lo mismo el ejercicio de la accin pblica ambien-tal una vez que se han transferido esas compe-tencias. Ese escenario todava est complicado, porque existen relaciones complejas entre auto-ridades locales y autoridades ministeriales.

Tambin hay limitaciones en el ejercicio de competencias. Una de ellas es que se transfieren competencias pero no se transfieren recursos, lo cual est relacionado a la falta de recursos que tiene la propia cartera de Estado (MAE). Es un problema que arrastra e involucra no solamen-te al sector ambiental, sino que es un problema que afecta a la descentralizacin en todos los sectores. Si me preguntan ustedes de todos los ejercicios de descentralizacin, cuntos se han transferido efectivamente con recursos?, la respuesta es: ninguno. Por lo menos el Ministe-rio de Economa y Finanzas no registra que se haya efectivamente adjuntado a la transferencia de competencias, los recursos para el ejercicio de las mismas. Aun en casos como en el sector salud en Cotacachi, siguen siendo pagados los ejecutores del Servicio Cantonal de Salud por el Ministerio de Salud Pblica, por lo que no est concluido el ejercicio de descentralizacin.

No se dispone de recursos presupuestarios adicionales para el ejercicio de las competencias. Se supone que aqu debera entrarse a un ajuste presupuestario en el Estado, en las entidades res-ponsables de la transferencia de competencias.

Tampoco hay recursos materiales, equipos, ni personal capacitado. Hemos hablado mucho de esta necesidad -tanto para los municipios y Consejos provinciales, como para el Ministerio

del Ambiente- de generar una estrategia de ca-pacitacin para que la experticia llegue a donde debe estar, en la autoridad municipal o la auto-ridad provincial.

Otro problema para el ejercicio de com-petencias descentralizadas, es la duplicidad de funciones que no se borra por la presencia de organismos como los organismos de desarrollo regional (ODR). Ese es un tema doloroso en lo institucional, y tienen que buscarse soluciones. La solucin es probablemente la eliminacin de esos ODR y la redistribucin de esos recursos, lo cual no es fcil. Es muy fcil decir esto desde ac, pero en la prctica, un ejercicio de esta natu-raleza demanda de mucho esfuerzo, econmico, tcnico y humano.

Otra limitacin que se identifica es que no se cuenta con una entidad del gobierno nacional que aporte con la asistencia tcnica efectiva a los gobiernos seccionales autnomos, en general en temas de descentralizacin. Desde la desapari-cin del Consejo Nacional de Modernizacin del Estado (CONAM) que tena en sus roles, facili-tar los procesos de descentralizacin, la Senpla-des est empeada en ser el referente institucio-nal desde el nivel central que asumir el papel dejado por el CONAM. No es una cosa fcil de abordar, pero probablemente vamos a concretar en que la Senplades sea la que asuma esa fun-cin de facilitar todos estos procesos. Ser desde luego un referente, una vez que se considere la creacin de una dependencia como la Direccin de Descentralizacin, en la Secretara Nacional de Planificacin.

Pero no todo es malo, tambin hay logros importantes que es necesario resaltar, como la expedicin de una normativa especfica en los gobiernos seccionales. Este acuerdo se ha con-cretado en la Matriz de competencias para la identificacin clara de qu le corresponde a qu nivel de gobierno (Acuerdo Ministerial 106). Es inters tanto de la cooperacin internacional, como de organizaciones no gubernamentales, participar en estos procesos de manera activa y apoyar a los gobiernos seccionales, por lo que se debe generar y aplicar una estrategia de cmo se interviene en el proceso. Se ha permitido el for-talecimiento institucional de algunos gobiernos seccionales que han asumido o ejercen compe-tencias. La formacin de institucionalidad se ve

En esta presentacin voy a tratar sobre el proceso de descentralizacin que impuls el Consorcio de Consejos provinciales del Ecuador - CONCOPE, en el ao 2006 y parte del 2007. Evidentemente, si vamos a conversar de cul es la descentralizacin de la gestin ambiental de los gobiernos provinciales, yo dira que es muy baja, debido a que lamentablemente el proceso de descentralizacin no ha funcionado en el pas y a que la gestin que han venido realizando los Consejos provinciales ha partido ms de inicia-tivas propias que del gobierno nacional. Sin embargo de ello, se pueden evidenciar avances importantes dentro de los procesos provinciales:

en la mayora de ellos existe ya una Unidad de Gestin Ambiental. Tambin algunos Consejos provinciales que se encuentran acreditados para emitir licencias ambientales y otros que ahora estn en proceso de acreditacin, como el Go-bierno Provincial de Loja, el Consejo Provincial del Oro, el Gobierno Provincial del Azuay.

La gestin que se ha venido desarrollando en todos los Consejos provinciales es tremen-damente heterognea. Una clara evidencia del proceso de descentralizacin es que a partir del 2005 ninguna competencia ha sido transferida a los gobiernos provinciales y muy pocas a los

en que las UGAS provienen de las competencias descentralizadas de casi todos los municipios. Otra cosa es que funcionen o no, a pesar de esto es un paso importante. Creo que se est llegando tambin a generar conciencia ciudadana, y ese es un tema en el que todava nos falta, pero estamos empezando. La gestin descentralizada permiti-r trabajar con mucha ms prolijidad en lo local.

Hay tareas pendientes, como el que falta pro-mover acuerdos para la transferencia de recursos, lo cual todava no se ha oficializado. Hay que promover reuniones con las direcciones provin-ciales, con la estructura institucional del MAE, para que esa coordinacin sea efectiva. Hay que promover mecanismos de gestin diferentes, como por ejemplo, las mancomunidades, que con la transferencia de competencias promovieron unos buenos ejercicios en este sentido. Finalmen-te, seguir con lo que se pens en la Subsecretara de Reforma del Estado, con la propuesta de Re-forma Integral Democrtica del Estado.

Dentro del proceso de descentralizacin te-nemos que buscar cmo salimos de ese modelo

que no ha funcionado, o que ha funcionado a medias. La estrategia es generar una propuesta de descentralizacin profunda que permita la transferencia de competencias de manera gene-ral. No veo cmo salimos con este mecanismo voluntario - obligatorio o de uno a uno, a ge-neralizar la transferencia de competencias. Es necesario un paquete mnimo de competencias en educacin, salud y en aquellos sectores que son fundamentales, si lo que queremos es me-jorar la calidad de vida de la gente. Entonces, tenemos que pasar del modelo voluntario - obli-gatorio a un modelo probablemente obligatorio, con un paquete de competencias mnimas trans-feribles, con gradualidad, porque hay que ver que no todos los gobiernos seccionales estn en la misma capacidad para asumir competencias el da de maana. As, tenemos que esforzarnos en generar propuestas de capacitacin y forta-lecimiento institucional, pero la clave est en cambiar el modelo. Si el modelo actual no ha funcionado busquemos uno que nos contribuya a hacer efectiva la descentralizacin como un mecanismo para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos.

Estrategia de descentralizacin de los gobiernos intermedios: de la

descentralizacin por sectores a la construccin de competencias territoriales

Ing. Wladimir RoseroAsesor en Descentralizacin - COnCOPE

municipios. Si nosotros hacemos un recuento del proceso que se ha impulsado en el Ecuador desde el ao 2000, luego de la emisin de la Ley de Descentralizacin y en 1997 la Ley de trans-ferencia de competencias, evidenciamos que en la actualidad existen muy pocos convenios de transferencia de competencias. Esto se ha debi-do principalmente a la ausencia de una poltica nacional de reforma del Estado. No existe hasta ahora una poltica que nos diga cuales son los procesos a descentralizar, para una transforma-cin administrativa e institucional del pas.

La modernizacin impulsada desde los aos 80 por el CONAM se limit bsicamente a im-pulsar procesos de privatizacin que fueron ade-ms fallidos, como el proceso de las telefnicas. La reduccin del Estado produjo el vaciamiento de competencias del gobierno central o Estado desertor. Si hacemos un recorrido por el pas para ver qu cambios sustanciales han ocurrido en las competencias del gobierno central, vemos prcticamente que los Ministerios ya no ejercen competencias en los territorios. Es decir, hay un vaco en la ejecucin de competencias del go-bierno central. Por ejemplo, si vemos la gestin ambiental del MAE en cuanto a calidad ambien-tal, debemos decir que es poco lo que ha hecho el Ministerio en esta materia.

La ley y el reglamento propician un modelo discrecional uno a uno, que provocara que exis-tan ms de 28.000 (veinte y ocho mil) convenios, si es que se firman competencias bajo ese esque-ma general. Pero, si se solicitaran competencias parciales esto se multiplicara. Tampoco se han definido mecanismos de negociacin vlidos para las partes. Hasta 1995 no se haba diseado ningn modelo de negociacin que constaba en la Ley de Descentralizacin. Tampoco existe un sistema claro de competencias obligatorias por nivel del gobierno: quin hace qu? Hasta ahora no tenemos un sistema competencial que permi-ta identificar competencias de aplicacin general y obligatoria para cada nivel de gobierno.

Sobre la dbil articulacin del gobierno cen-tral, intermedio y local, cabe decir que no exis-ten los mecanismos suficientes de articulacin y coordinacin entre los diferentes niveles de gobierno para tener una gestin ambiental co-ordinada. Una alta rotacin de los ministerios y sus funcionarios impide la sostenibilidad de los

procesos de descentralizacin. Afortunadamente hemos tenido continuidad en la administracin actual y hemos logrado cumplir con el proceso de negociacin.

Una dificultad es identificar y valorar cosas vinculadas a la gestin de competencias. No existe ningn proceso en el que se haya definido la manera de costear las competencias. Lo que se ha hecho es bsicamente transferir las com-petencias sin la correspondiente transferencia de recursos econmicos. En este sentido el proceso de descentralizacin enfrenta dificultades, por-que los ministerios ven a este proceso como una prdida de poder y no como un proceso de forta-lecimiento a todos los niveles de gobierno. Esto ha venido sucediendo constantemente.

Si bien hemos cerrado el proceso de des-centralizacin con el Ministerio del Ambiente, en cuanto a la transferencia de competencias, en otros ministerios ha sido imposible avanzar. En ese sentido, cul fue la propuesta del Consorcio de Consejos Provinciales para el proceso descen-tralizacin? Primero, propiciar un debate sobre la reforma del Estado para construir competiti-vidad y equidad. Cuando nosotros iniciamos el proceso de descentralizacin en enero del 2005, uno de los principales temas que bamos traba-jando con cada uno de los ministerios con que bamos negociando fue cmo podemos ir hacia una competitividad sectorial. Usando un mode-lo que supere la negociacin uno a uno, agre-gamos las demandas de todos los 21 Consejos provinciales, para que soliciten conjuntamente competencias en los diferentes sectores.

Para garantizar la participacin de todos los actores, la propuesta fue que en los procesos na-cionales se sienten los diferentes actores alrede-dor del tema de descentralizacin, en este caso el ex CONAM, AME, CONAJUPARE, CON-COPE, etc. Creemos que el proceso de descen-tralizacin debe ser absolutamente progresivo, sustentado en la subsidiaridad y la solidaridad. Adems, evitar la disputa de competencias entre niveles de gobierno, de modo que est claramen-te definido quin hace qu y con qu recursos. Esto se ha venido haciendo durante todo un pro-ceso de negociacin de varios meses, en el que se fueron definiendo las competencias que le co-rresponda a cada nivel de gobierno.

Luego, pensemos en varios principios ope-rativos, ya que si hay algo que ha producido el proceso de descentralizacin -en este caso am-biental- es que los Consejos provinciales se con-vierten en la autoridad provincial de la gestin ambiental, rompindose la dicotoma urbano-ru-ral. Pasar de una ptica de gestin sectorial a una de gestin del territorio, me parece que en eso todava no ha avanzado, pero que se han hecho esfuerzos importantes para definir los li-neamientos generales de lo que debera ser una gestin descentralizada en el sector ambiental. Adems, lo que se ha transferido a los gobiernos provinciales desde el Ministerio del Ambiente es absolutamente insuficiente para obtener las competencias. De tal manera que se deben bus-car mecanismos de carcter nacional, de trans-ferencia de recursos que permitan la operacin eficiente de las competencias. S se consigui introducir en los Convenios de Transferencias, el transferir la capacidad de autogestin a los sectores y la capacidad de crear tasas. Finalmen-te, consolidar y fortalecer todos los niveles de gobierno, iniciado por el gobierno central, por el Ministerio del Ambiente que debera fortalecer sus capacidades para ejercer la rectora poltica y sectorial a nivel nacional, as como, avanzar en la construccin de autonomas provinciales.

Desde el CONCOPE estamos impulsando la consolidacin de nivel intermedio del gobierno, porque creemos que el nivel intermedio del go-bierno es una organizacin poltica representa-tiva, responsable de impulsar el desarrollo de la

provincia a travs de la formulacin de polticas publicas, la gestin de territorio, la construccin de gobernabilidad entre actores y los diferentes niveles del gobierno, el fomento de desarrollo econmico y el desarrollo humano sostenible. En estas cuatro competencias que he menciona-do ac, tenemos como una de las competencias principales de los Gobiernos Provincias, el tema de la gestin territorial en donde estara la ges-tin ambiental.

Cuales creemos que son las condiciones para la construccin del gobierno intermedio? Avanzar en el diseo de una nueva estructura

del Estado: definir un sistema descentraliza-do de administracin pblica

Redefinir la actual estructura de asignacin de recursos

Aprobar la nueva Ley de rgimen provincial

Asumir progresivamente nuevos roles y competencias (descentralizacin)

Iniciar procesos de fortalecimiento institu-cional, y

Avanzar en la construccin de autonomas provinciales

En cuanto al rol del nivel intermedio de go-bierno debera ser la articulacin tanto operativa-

mente, entre los diferentes niveles del gobierno, como horizontalmente entre los diferentes acto-res de cada provincia, para construir gobernabili-dad territorial, es decir pactos sociales para ges-tionar el territorio, fomentar la competitividad y contribuir al desarrollo humano sustentable.

En el relanzamiento del proceso de descen-tralizacin que se inici el 19 de enero del 2006, los sectores involucrados fueron: vialidad, am-biente, turismo, agricultura, educacin, salud. Nosotros establecimos una estrategia de nego-ciacin conjunta, es decir agregada, de los 21 Consejos provinciales, a los que se sumaron la AME, CONAM, GTZ y otros, porque creamos que la importancia de una negociacin conjunta est en el apoyo mutuo de todos los gobiernos seccionales. Con una mayor fuerza poltica en el proceso de negociacin, podramos obtener una mejor asistencia tcnica de la cooperacin internacional, una propuesta conjunta para ob-tener apoyo de la cooperacin intencional en las diferentes fases, o impulsar un proceso nacional de reasignacin presupuestaria.

Cuales han sido los avances del proceso de descentralizacin que ha impulsado el CON-COPE? Primero, nosotros hemos logrado que se haga una agregacin de demandas, es decir, la formulacin de solicitudes, declaratorias de capacidades y autorizacin de los prefectos para solicitar competencias, en 21 de los 22 Consejos provinciales, logrndose la transferencia de com-petencias en 15 de ellos. Tambin se present la solicitud de trasferencias de competencias en

forma conjunta al Ministerio de Gobierno para coordinacin de gabinetes provinciales. Luego hicimos una segunda fase de preparacin de la negociacin, dnde se presentaron solicitudes de los cuatro sectores a los diferentes ministerios. Se conformaron equipos de trabajo con profesio-nales, no solamente del CONCOPE sino tambin con representantes de los Consejos provinciales, y se prepararon insumos para la negociacin.

Cul ha sido el avance con los diferentes ministerios? En turismo se acord una matriz de competencias por niveles de gobierno; se han definido los recursos financieros y paquetes tecnolgicos a ser transferidos y se ha emitido un acuerdo ministerial que regula el proceso de descentralizacin y que establece competencias en los niveles de gobierno. Por primera vez en el Ecuador, en los cuatro sectores en los que hemos intervenido se ha logrado que se emita desde los diferentes ministerios, estos acuerdos minis-teriales. Se han suscrito Convenios de transfe-rencia de competencias entre el Ministerio de Turismo y 19 Consejos provinciales, quedan-do pendiente establecer un modelo de gestin turstica descentralizada, aunque ahora existen las bases. Queda pendiente tambin establecer coordinadamente con el Ministerio de Turismo un plan de la implementacin de competencias. En agricultura no se avanz demasiado, pero se acord 7 de las 14 competencias en la matriz por niveles del gobierno y ciertas polticas sectoria-les, quedando pendiente una definicin de com-petitividad sectorial de agricultura.

En el sector ambiente, se defini la visin sectorial de lo que debera ser la gestin ambien-tal descentralizada. Es ms, en el Acuerdo 106, en su Anexo, tiene ya los lineamientos generales de lo que debera ser el sistema de gestin am-biental descentralizado. Con estos lineamientos acordados para el Acuerdo ministerial, se suscri-bieron convenios de transferencia con 15 gobier-nos provinciales. Queda pendiente acordar un sistema nacional de control forestal, que es una de las competencias que se transfiere a los Con-sejos provinciales. Adems est pendiente tener un catlogo de actividades de bajo y mediano impacto, que viabilice la emisin de licencias ambientales y la evaluacin de impactos am-bientales. Queda pendiente establecer coordina-damente con el Ministerio del Ambiente un Plan de implementacin de competencias en cada uno de los territorios. En vialidad, se han presentado informes sobre el proceso de descentralizacin vial, se ha emitido un acuerdo ministerial con las matrices y se han trasferido varios ejes viales del sistema nacional. En resumen, hemos logrado concluir estos procesos de descentralizacin en turismo y ambiente.

Cuales deben ser los lineamientos genera-les para la implementacin de competencias en el mbito ambiental? Nosotros creemos que se requieren hacer dos procesos paralelos y simul-tneos:

Uno en el nivel nacional, estableciendo unas mesas nacionales de discusin que nos permita acordar varias cosas:

1. Profundizar sobre el establecimiento del siste-ma descentralizado de gestin ambiental, que si bien es cierto ya consta en el actual convenio de transferencia de competencias, se requiere definir y establecer con exactitud, cmo se van a transferir las competencias en el futuro.

2. El sistema nacional descentralizado de control forestal es otro tema que se debe construir a nivel nacional, porque se requiere estandari-zar procesos, se requiere homogeneizar todo lo que tiene que ver con el control forestal. Creemos que se debe hacer lo mismo con el sistema nacional de emisin de licencias am-bientales, para establecer consensos admi-nistrativos precisos que se remitan a una ope-racin y se remitan a hacer una evaluacin a nivel nacional. Igualmente lo que seran las evaluaciones de impactos ambientales.

3. Establecer una estrategia conjunta de finan-ciamiento de la operacin de competencias y el fortalecimiento institucional de los gobier-nos seccionales. Es decir, los recursos que han sido trasferidos no han sido suficientes. Nosotros en este momento, por ejemplo, es-tamos negociando un programa de financia-miento con el BEDE y creemos que para la operacin de competencias y para el apoyo a la descentralizacin, es necesario crear me-canismos financieros como poltica nacional que permitan, por ejemplo, tener acceso a fondos concursables con proyectos desde los gobiernos provinciales enfocados a la trans-ferencia de competencias.

4. Acordar una estrategia para la acreditacin de los gobiernos subnacionales para la emisin de licencias ambientales. En este momento la emisin de licencias ambientales ya est en los gobiernos provinciales, pero para la acreditacin ambiental nos dicen que lo que debemos acordar es en qu tiempo y con qu mecanismos se lograra una acreditacin conjunta de todos los consejos provinciales.

En el nivel provincial, se debe:

1.- Elaborar una lnea base que nos permita co-nocer la situacin de gestin ambiental de los Consejos provinciales. Es evidente que existe esta necesidad en cuanto a la gestin ambiental, ya que deberamos saber cual es el estado actual de cada uno de los Consejos provinciales, para establecer las necesidades que se requieren.

2.- Establecer planes de implementacin de competencias descentralizadas en el corto y mediano plazo con criterio de progresividad. Creemos que lo que se ha transferido hasta ahora no puede ser operado inmediatamente, sino que debemos establecer un plan de im-plementacin en el mediano plazo, tratando en lo posible de acordar entre los diferentes Consejos provinciales, paquetes mnimos de transferencia de competencias para buscar una homogeneidad tanto en la administra-cin seccional como en los sistemas nacio-nales. Sera muy difcil que se pueda esta-blecer como sistema de gestin ambiental, si operan competencias indistintamente y crean problemas de gestin administrativa.

3.- Elaborar modelos de gestin ambiental pro-vincial. Hasta ahora lo que tenemos, bsi-camente son lgicas de una administracin central, pero como dijimos en el tema fores-tal, no se ha considerado un sistema descen-tralizado de control forestal. Creemos que se debe discutir los lineamientos. Es decir, si en la lnea base se demuestra que no existen las suficientes capacidades para que se opere desde el gobierno provincial, deberamos en-contrar mecanismos para que estos modelos de gestin sean un poco ms flexibles, y que por ejemplo, en lugar de que se opere indis-tintamente desde cada Consejo provincial, podra crearse una corporacin ambiental

que permita una gestin ambiental mucho ms eficiente.

4.- Definir los requerimientos financieros, tcni-cos, administrativos, logsticos y tecnolgi-cos para la operacin de las competencias. Por eso es que decimos que debe ser progre-sivo, es decir, si establecemos en un princi-pio de que todos los gobiernos provinciales puedan asumir 5 o 6 competencias, sera un avance importante, porque eso permitira ir teniendo un proceso de capacitacin y for-talecimiento institucional paralelos en los Consejos provinciales, a la medida que va-yan ganando experiencia en la gestin de los procesos de descentralizacin.

5.- Implementar una estrategia de transicin para la operacin de competencias ambientales en las provincias. Es decir, hasta cuando el MAE va a operar las competencias y desde cuando los gobiernos provinciales tienen que hacerse cargo de la gestin, y

6.- Algo que es importante es el tema de elaborar aun Plan de fortalecimiento institucional de los Consejos provinciales y de los gobiernos seccionales en general, que acompae los procesos de descentralizacin. Esto es muy importante porque permitir que la gestin ambiental sea mucho ms eficiente.

Algunas perspectivas que me parece debe-ran discutirse, para tener una ptica territorial en estos procesos de descentralizacin son:

Cmo pasar de una rectora sectorial nacio-nal desde el MAE a una rectora territorial? Esto inevitablemente tiene que realizarse, no solo para las competencias en la gestin ambiental que se han sido transferidas a los Consejos provincia-les, sino tambin en la gestin de los recursos naturales desde las diferentes competencias que existen en los diferentes ministerios. Solamen-te una porcin de las competencias ambienta-les estn fijadas en el MAE, pero existen otras competencias, por ejemplo en el Ministerio de Minas, en el Ministerio de Agricultura, en el Mi-nisterio de Turismo, etc., que no permiten hacer una rectora de carcter territorial. Voy a poner un ejemplo: Cmo est organizado el tema del agua en el pas? Est organizado por usos del agua. Es decir, una rectora del agua de consumo

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humano la tiene el MIDUVI, para riego tiene el MAG, etc. En un mismo territorio no pueden existir 8 o 9 instituciones encargadas del agua sino que debera existir una sola institucin que haga la rectora sobre todo el recurso hdrico.

Queda pendiente todava, cmo trabajar el tema de generacin de polticas pblicas am-bientales con perspectiva territorial. Si hay una ausencia en el pas es el tema de la generacin de polticas pblicas, articuladas tanto al nivel territorial como al nivel nacional. Mi idea sera que se pudiera acordar polticas territoriales de gestin ambiental, y que estas en algn momen-to puedan ser asumidas como polticas de nivel nacional. Deberamos tambin avanzar en el es-tablecimiento de un subsistema de planificacin del manejo de recursos naturales, como parte de la gestin ambiental. Es decir, se requiere avan-zar hacia una planificacin mucho ms integral. Otro de los temas en los que se debe trabajar fuertemente es el de los sistemas de informacin. Nos parece que es un punto muy dbil y que no existe un sistema de informacin ambiental na-cional. Es imposible tomar decisiones adecuadas sin contar con informacin de primera mano.

Bajo este modelo deberamos buscar el apoyo de la cooperacin internacional hacia la gestin descentralizada ambiental. Hasta ahora la cooperacin ha tenido una lgica de trabajo mayormente con el nivel nacional y no con los niveles seccionales, salvo uno que otro proyecto. Precisamente nosotros hemos trabajado en esta direccin, ya que es importante para los Consejos provinciales integrar la gestin ambiental. Tam-bin se tiene un proyecto en este momento para definir un modelo de gestin territorial, donde uno de los componentes ms importantes va a ser la sustentabilidad ambiental del territorio.

Finalmente, creemos que debemos seguir trabajando coordinadamente con las agencias nacionales como AME, Senplades, el Ministe-rio de Finanzas y el Ministerio del Ambiente, y hacer acuerdos de carcter general, porque si queremos mejorar la gestin tcnica en el siste-ma nacional, es necesario que en el proceso de descentralizacin no separe las aguas sino todo lo contrario, en cuanto a los mecanismo de coor-dinacin nacional para que la gestin ambiental no se disperse.

Basndome en las exposiciones anteriores, voy a distinguir un proceso definido en marcos normativos, de la realidad efectiva en la descen-tralizacin de competencias ambientales. A pe-sar de los avances que se han anotado, quisiera resear qu es lo que ha pasado y cmo estamos viendo nosotros el proceso de descentralizacin a nivel municipal, cules son las acciones que hemos estado haciendo a pesar de las trabas y dificultades en el proceso.

Como ya se haba mencionado, la Ley de Gestin Ambiental y la Ley Orgnica de Rgi-men Municipal son los dos instrumentos jurdi-cos que actualmente permiten a los municipios

ejercer la competencia en calidad ambiental. Esas competencias se van complementando con aquellas competencias que son transferidas desde el gobierno central hacia los municipios. El modelo previsto en la Constitucin de 1998, para la descentralizacin -como ya ha sido ana-lizado- plantea un esquema en el cual la trans-ferencia de competencias es voluntaria para los gobiernos seccionales y obligatoria para el gobierno central, cuando se la solicite. Sin em-bargo, hasta la fecha a nivel municipal, no se ha podido identificar un proceso de descentraliza-cin en el sector ambiente que se haya cumplido en su totalidad. Sin embargo, existen iniciativas de manejo descentralizado en el tema ambien-

Gestin Ambiental Municipal: Avances, gestin descentralizada

y perspectivas Dr. Carlo Ruiz- AME

tal, como el manejo de Parque Nacional Cajas, que es una de las experiencias ms exitosas que tenemos.

Puede haber algunos factores que influyeron para el xito en el Parque Nacional Cajas, como por ejemplo: algo un poco sui generis, es que este Parque Nacional se encuentra en un solo cantn, lo cual facilita mucho la gestin. Pero, la informacin que se tiene indica que aproxi-madamente dos dlares y medio se invierten en el Parque Nacional Cajas, presupuesto que creo equivale al total de reas protegidas dentro del Estado, excluyendo Galpagos. Entonces, hay que ver que existen algunas alternativas desde los gobiernos locales, desde los municipios es-pecficamente, que en alianza con el Ministerio del Ambiente, pueden lograr cosas interesantes. Adicionalmente, con dos ciudades grandes, te-nemos ya procesos que se van consolidando para el control de la contaminacin ambiental, sobre-todo en agua y aire.

Tambin ha existido -y esta es la crtica de parte nuestra- confusin desde el gobierno cen-tral en el manejo descentralizado, con la dele-gacin de competencias. En cierta forma, una agenda que impulsa la delegacin de compe-tencias est dejando de lado la esencia misma de la descentralizacin. Es decir, si bien se ha abordado desde la delegacin de competencias un esquema que puede ser mucho ms eficiente, esto no es una cuestin permanente de acuerdo. Entonces, la distorsin de que la delegacin pro-duce los mismos efectos que la descentraliza-cin es una cosa que debe analizarse, porque sus efectos a largo plazo pueden ser complicados.

Yo no s que puede pasar si por alguna razn el Ministerio del Ambiente le dice a un Municipio de cuenca que no est de acuerdo con los prin-cipios de la delegacin y solicite se revierta una funcin delegada.

Como les haba contado, los municipios ya han iniciado acciones para mejorar y construir espacios de gestin, independientemente de la transferencia de competencias. Por un lado, la obligacin legal que viene con la Ley Orgnica de Rgimen Municipal para realizar acciones de control de la calidad ambiental, y que adicio-nalmente estn al amparo de lo que establece el Sistema Descentralizado de Gestin Ambiental (SDGA). Es decir, tenemos que enmarcarnos en un marco nacional que no podemos obviar en absoluto. En ese sentido, AME y muchas organi-zaciones de cooperacin internacional, estamos trabajando en un proceso de construccin del SDGA. Tenemos la visin de que la implemen-tacin de competencias para la gestin ambien-tal es una cuestin programtica, en el sentido de que no se cumple de la noche a la maana.

Si bien existen convenios firmados con 59 municipios (si la memoria no me falla), estos convenios respondieron incluso a una accin po-ltica, no hubo mucho sustento tcnico. En cier-ta forma, s hubo un problema grave al no haber un proceso sustentado para estos convenios. Es por eso que ahora AME con el apoyo de todas las instituciones asociadas, le han apostado a un proceso mucho ms programtico, en el senti-do de que va a ir de la mano con procesos de fortalecimiento a gobiernos locales, para poder asumir responsablemente esas competencias. No queremos que vuelva a pasar lo que pas con los gobiernos que siguen hasta ahora peleando con el Ministerio. Es preocupante que pese a la gran aceleracin que tuvo el sector ambiente con la matriz de transferencia de competencias a los gobiernos locales, desde la expedicin y de la firma de los convenios, no ha pasado absoluta-mente nada. Queda pendientes las firmas de los addendums a estos convenios con el MAE, y va-lidados por la Procuradura General del Estado. Es necesario replantear esos convenios. Si bien es cierto se ha planteado otro esquema para la descentralizacin y la delegacin, es necesario respetar la ley sin ignorar los procesos que se han iniciado ya. Y en cierta forma tambin es necesario que los propios gobiernos seccionales

se preocupen ms del tema con procesos de ca-pacitacin para que se d la descentralizacin. Hay una cosa que hasta ahora no he visto, y es a ninguna autoridad seccional ser sancionada por descentralizacin. Hay mecanismos legales en los que se establece que efectivamente puede haber sanciones y hasta destituciones de sus car-gos.Y eso no se aplica hasta ahora. Debemos ver las cosas en este sentido, si no aprovechamos de los mecanismos legales, y esto va de la mano de la voluntad poltica de estas instituciones.

Entre las acciones que ya han empezado a realizar los municipios con varias instituciones amigas que trabajan por su lado -aunque en co-ordinacin con AME- y tambin en convenio con AME (entre otras EcoCiencia, Fundacin Natura, Conservacin Internacional, TNC, etc.), se ha llevado a cabo ese proceso programtico de fortalecimiento para mejorar la capacidad de gestin ambiental de los gobiernos seccionales. En ese sentido, tenemos acciones en manejo in-tegrado de ecosistemas, en el que se plantea un mejor uso del suelo a travs de ordenanzas, pla-nes de manejo en un ecosistema completo.

Tambin se han implementado acciones de manejo costero integrado. Dentro del Programa de Recursos Costeros se han armonizado carte-ras de manejo costero con los planes de desa-rrollo municipal, que en muchos casos estaban divorciados. Los municipios se han dado cuenta de que esto es algo que tiene que cambiar. Tam-bin se han generado mapas de riesgos costeros que van de la mano con los problemas ambienta-les que se estn presentando. Como haba men-cionado, tambin existen varias iniciativas por

mejorar las ordenanzas sobre recursos costeros para asegurar el mejor manejo de los recursos naturales. El tema de saneamiento ambiental tambin es importante mencionarlo, ya existe mucha superposicin de competencias en cuan-to a las instituciones que tienen los fondos y las potestades para implementar el programa de sa-neamiento ambiental. Por un lado la Ley le otor-ga esa facultad a los municipios, pero por otro lado el Estado influye en lo que estn haciendo y controla lo que estn haciendo. Esto en cier-ta forma y desde un punto de vista de eficiencia administrativa y econmica, es necesario, para que el proceso de descentralizacin se focalice en la utilizacin eficiente de los recursos. Si los tenemos desperdigados en 10 instituciones, cada una con una visin distinta, el nico que sufre las consecuencias es el ambiente.

En ese sentido, una encuesta hecha por la AME y que se est compaginando con otras encuestas a nivel nacional, establece que en la actualidad en el Ecuador, existe un 52% de tra-tamiento de las aguas en zonas urbanas y 31% en las reas rurales. Adicionalmente, sobre el tema de manejo de desechos slidos existe un 82.4% de cobertura en reas urbanas y 24.5 % en reas rurales. Esto comparado con los indica-dores nos da avances importantes e interesantes y que de cierta forma van tambin orientado el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Adicionalmente, con algunas instituciones se est trabajando tambin en la formacin de instrumentos legales para tener el marco necesario para realizar ese control de la calidad del ambiente. Tenemos un convenio con la Fundacin Natura que est apoyando en ge-neracin de capacidades para mejorar el control de la contaminacin ambiental y la calidad am-biental en los cantones, lo que puede ser a travs del desarrollo de ordenanzas o la construccin de sistemas de control y el diseo de sistemas de informacin, planes de control de calidad ambiental, muchos de los cuales ya se han es-tablecido.

Es necesario establecer que se est cambian-do mucho la perspectiva, en el sentido de que ya no tiene que irse a los mtodos antiguos, sino crear incentivos para combinar la herramien-ta de comando y control en los municipios. Es importante mencionar tambin que varios mu-nicipios han iniciado procesos de acreditacin

con comunidades, para la gestin responsable, desde un punto de vista de la eficiencia econ-mica y administrativa. Varios municipios tienen la capacidad y pueden hacerlo. En este proceso ya hay varios municipios que ya han iniciado con la solicitud que responde a un proceso de fortalecimiento. Adicionalmente en el tema de bosques protectores y biodiversidad, AME est desarrollando de manera conjunta con Conser-vacin Internacional y TNC, un programa en el cual se est analizando y se est creando las condiciones necesarias para poder aprovechar mejor aquella competencia legal que da la Ley de Gestin Ambiental y que tiene que ver con el sistema de reas protegidas. Son bosques que el municipio identifica y que no son parte del Siste-ma Nacional de reas Protegidas (SNAP) y que por razones de conservacin de fuentes de agua de la biodiversidad, los municipios pueden de-terminarlos como zonas de proteccin o bosques protectores. Ahora, el municipio tiene una ven-taja ante el Ministerio del Ambiente y sus regu-laciones, en el sentido de que puede ser mucho ms inclusivo con las poblaciones que viven ah. En muchos casos, en los asentamientos urbanos no existen zonas dnde no hay bosque, ni ningn fin de conservacin. Eso en cierta forma es una realidad. La conservacin de los bosques, de lo que hemos visto en el campo y por un anlisis legal, es un poco ms flexible y real. A largo pla-zo se podran incluir como parte del patrimonio forestal del Estado de acuerdo con las regulacio-nes de la ley.

En el tema de descentralizacin, como ya les dije, desde la expedicin de los acuerdos y la fir-ma de los convenios, no ha pasado absolutamen-te nada. Tuvimos la esperanza de que con ese giro que tom el proceso de descentralizacin, se iba a proceder a la firma de los adendums ne-cesarios con aquellos municipios que ya han fir-mado sus convenios. Hay varios municipios que han solicitado las competencias, pero sin embar-go a ninguno se le ha otorgado. Nos sorprende mucho en cambio, que a pesar de la fuerza que ha adquirido el proceso estando la misma Seo-ra Ministra, exista esta desaceleracin por par-te del gobierno central para la transferencia de competencias, lo que nosotros no entendemos. Tambin hay una falta de voluntad poltica por parte de los municipios para acelerar el proceso de descentralizacin. Es cierto que si bien esta peticin es voluntaria, en cierta forma esta falta

de voluntad poltica se combina con dos facto-res, uno de ellos es que no se cumple con la ley en ese sentido. El Ministerio del Ambiente no ha firmado los convenios, ya nadie le cree, por-que hasta la fecha solo ha habido ofrecimientos y siguen habiendo anlisis, estudios, revisiones, pero... Es un poco extraa la poltica central con respecto a este tema. Tambin como les deca, la nula voluntad poltica por parte del gobierno central, es la parte que ms nos sorprende. Es de-cir, ante ese mpetu que existi hasta la firm