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ISBN: 978-84-616-3113-1Depósito Legal: M. 5117 - 2013Edita: Fundación de Estudios FinancierosImprime: Global F. Marketing C.S.L.

ÍNDICE

EQUIPO DE TRABAJO _________________________________________________________________ 3

PRESENTACIÓN_______________________________________________________________________ 7

RESUMEN EJECUTIVO ________________________________________________________________ 9

PARTE 1. SISTEMA FINANCIERO

El problema de la regulación financieraBlas Calzada ________________________________________________________________________ 25

La regulación financiera y el crecimiento económicoRamiro Martínez-Pardo e Ignacio Santillán________________________________________________ 35

PARTE 2. POLÍTICA FISCAL

Política fiscalRafael Fuster Tozer ___________________________________________________________________ 49

PARTE 3. MODELO DE ESTADO

La necesaria reforma del modelo de EstadoTomás Ramón Fernández_______________________________________________________________ 67

PARTE 4. SEGURIDAD JURÍDICA

Seguridad jurídica y desarrollo económicoFernando Vives_______________________________________________________________________ 75

PARTE 5. MODELO DE BIENESTAR

El bienestar después de la crisis del Estado de bienestarMauricio Rojas ______________________________________________________________________ 91

PARTE 6. MERCADO LABORAL

Mercado de trabajo y crisis económicaJuan Antonio Sagardoy Bengoechea y Jesús Mercader Uguina _________________________________ 107

PARTE 7. SISTEMA EDUCATIVO Y CIENCIA

Sistema Educativo y CienciaJuan Díez Nicolás ____________________________________________________________________ 117

ÍNDICE

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PARTE 8. EMPRENDIMIENTO

La actividad emprendedora, incertidumbres y retosAntonio García Tabuenca ______________________________________________________________ 133

Financiación inteligenteÁngel Gutiérrez Borjabad ______________________________________________________________ 151

PARTE 9. TAMAÑO DE LA EMPRESA

Tamaño de la empresa. Modelo Productivo. Efectos en la GlobalizaciónJosu Ugarte Arregui___________________________________________________________________ 159

PARTE 10. CIMIENTOS ESTRUCTURALES

Cimientos estructurales: Las claves de una política de infraestructuras orientada al creci-miento económicoJuan E. Iranzo y Marta Otero Moreno ____________________________________________________ 173

PARTE 11. EUROPA Y LA GLOBALIZACIÓN: DE AMENAZA A OPORTUNIDAD

Europa y la globalización: de amenaza a oportunidadFederico Steinberg_____________________________________________________________________ 187

PAPELES DE LA FUNDACIÓN __________________________________________________________ 203

ENTIDADES PATRONO DE LA FUNDACIÓN DE ESTUDIOS FINANCIEROS______________ 205

ESPAÑA: CRECER EN LA NUEVA ECONOMÍA GLOBAL

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EQUIPO DE TRABAJO

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EQUIPO DE TRABAJO

DIRECCIÓN

Eduardo Serra RexachPresidente Fundación everis

COORDINADORES

Karla Alarcón WebarGerente de innovación de everis

Alfredo Jiménez FernándezDirector de Análisis y Estudios, FEF

COLABORADORES

Blas CalzadaPresidente, Comité Asesor Técnico del IBEX 35

Juan Díez NicolásCatedrático Emérito de Sociología, UCM

Tomás Ramón FernándezCatedrático emérito de la Universidad Complutense de Madrid y Académico de número de la Real Academia

de la Jurisprudencia y Legislación

Rafael Fuster TozarUría Menéndez

David García HernándezDirector de innovación de everis

Antonio García TabuencaIAES, Universidad de Alcalá

Ángel Gutiérrez BorjabadSocio de innovación de everis

Juan E. IranzoVicepresidente del Instituto de Estudios Económicos. Decano del Colegio de Economistas de Madrid

Ramiro Martínez-PardoDirector, Gomarq Consulting

Jesús Mercader UguinaDirector de Instituto de Relaciones Laborales y Empleo de la Fundación Sagardoy

Marta OteroEconomista del Instituto de Estudios Económicos

Mauricio RojasProfesor Adjunto de Historia Económica de la Universidad de Lund (Suecia)

Juan Antonio Sagardoy BengoecheaCatedrático de Derecho del Trabajo

Ignacio Santillán FraileDirector General, Fogain

Federico SteinbergInvestigador del Real Instituto Elcano y Profesor del Departamento de Análisis Económico de la Universidad Económico

de la Universidad Autónoma de Madrid

Josu Ugarte ArreguiPresidente, MONDRAGON Internacional

Fernando VivesAbogado, Doctor en Derecho. Socio Director de Garrigues Abogados y Asesores Tributarios

GRUPO DE CONSULTA

Juan Carlos Ureta DomingoPresidente de la Fundación de Estudios Financieros

Javier Méndez LleraDirector General de la Fundación de Estudios Financieros

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España se enfrenta a una situación económica yfinanciera muy compleja para la que no hay sali-das fáciles ni milagrosas sino un largo y complica-do camino por delante. En los años expansivos delúltimo ciclo se fueron generando importantes des-equilibrios en nuestra economía que ahora tene-mos que corregir con urgencia. Si queremos volvera una senda de crecimiento sostenible es necesariocambiar el modelo que hemos seguido hastaahora, basado principalmente en la construcción yel acceso fácil y barato al crédito.

Este modelo de crecimiento posibilitó un ele-vado desarrollo económico capaz de generaraltos ingresos fiscales, que requería la utilizaciónde mano de obra intensiva de baja formación, sinque fuera necesario desarrollar un aparatoexportador potente, ni tampoco se fomentase elemprendimiento. En definitiva este modelo per-mitió grandes avances en el bienestar de losespañoles pero no se tradujo en un incrementode la productividad de nuestra economía.

En la FEF creemos que es preciso corregircuanto antes este modelo y los desequilibriosfinancieros generados por la burbuja de crédito yde deuda en los que nuestra economía ha estadoinmersa. Su corrección exige sacrificios y ajustesque pueden generar un menor crecimiento eco-nómico en el corto plazo, pero su adopción, ade-más de necesaria, será enormemente beneficiosapara el empleo y para la actividad, una vez que sesuperen sus efectos negativos inmediatos.

Otra reflexión que venimos haciendo desde laFEF en nuestras últimas publicaciones es querecuperar el crecimiento económico precisareformas profundas que favorezcan un aumento

de la oferta potencial sin aumentar el gastopúblico.

Partiendo de esta realidad, en este estudio seanalizan los factores de competitividad de la eco-nomía española, desde una perspectiva muyamplia que incluye una reflexión acerca de loscambios que creemos que son necesarios paraconseguir el objetivo señalado.

A lo largo de este estudio se analizan diferen-tes epígrafes que tienen por objetivo conocer loscondicionantes que están impactando en elmodelo de crecimiento económico de España.Cuestiones como: i) cuáles son los principalescambios que deberían implementarse en elmodelo financiero; ii) qué medidas de políticafiscal se podrían tomar para impulsar el desarro-llo económico; iii) qué aspectos del actual mode-lo territorial, organización de la función pública,etc. están condicionando el crecimiento; iv) si elactual modelo de bienestar facilita o lastra el cre-cimiento; v) cómo la regulación del mercadolaboral o el sistema educativo español y la cienciaestán impulsando o dificultando el desarrollo; vi)cómo debería impulsarse el emprendimiento y eltamaño de la empresa española; vii) cuáles debe-rían ser las claves de una política de infraestruc-turas orientadas al crecimiento económico; y porúltimo, viii) cómo podemos aprovechar nuestrapertenencia al euro; son todas ellas tratadas a lolargo de este estudio por especialistas en cadamateria.

No pretendemos decir con esto que no sehaya avanzado para corregir esta situación en losúltimos años, tanto a nivel europeo como enEspaña. Pero sí que quizás las decisiones adopta-

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PRESENTACIÓN

das se han tomado de manera puntual, aislada yalgo precipitada, donde se ha echado en falta laexistencia de un verdadero plan a medio plazo,conocido por los ciudadanos, dirigido a estable-cer los cimientos de la productividad y el creci-miento estable y sostenible.

Como se concluye en el informe, no cabeduda que es necesario impulsar medidas estruc-turales muy importantes en nuestro modelo decrecimiento. Pero las reformas no nos deberíanasustar ya que en nuestro país llevamos muchosaños adecuándonos a innumerables cambios a unritmo muy superior al de otras economías des-arrolladas, y en ese proceso hemos demostrado,hasta ahora, una gran determinación a la hora deadaptarnos a dichos cambios.

También queremos llamar la atención sobreuna cuestión que creemos que es muy necesaria yes que las reformas deben ser muy cuidadosascon la seguridad jurídica de las inversiones, espe-cialmente en nuestro país altamente dependien-

te de la financiación exterior. Es por ello muyimportante dotarnos de un marco legal estable,que sea predecible, en el que las nuevas normasno se apliquen con efecto retroactivo y que per-mita valorar la viabilidad y condicionalidad delas inversiones con relativa sencillez.

Desde el rigor que garantiza contar con ungrupo tan prestigioso de colaboradores como losque intervienen en esta publicación, pretende-mos que esta iniciativa nos haga reflexionar sobrelas trascendentales reformas que tenemos quehacer en los próximos años.

A todas las personas que han intervenido eneste estudio quiero agradecerles su dedicación yapoyo a esta iniciativa de la FEF y en especial asu Director, D. Eduardo Serra Rexach, y al equi-po de Everis que ha participado en su realiza-ción.

Juan Carlos Ureta DomingoFUNDACIÓN DE ESTUDIOS FINANCIEROS

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El presente informe, trata de proponer líneasclave para el crecimiento del país en la nuevaeconomía en que estamos y hacia la que inexora-blemente avanzamos.

Al tal efecto y para que el lector pueda con-textualizar las conclusiones y recomendacionesque se exponen en este apartado, las siguienteslíneas recogen con una visión simple pero con-tundente, el camino recorrido recientementecomo país (1. ¿De dónde venimos?) y, la situaciónen que hemos desembocado y nos encontramospara encarar este escenario («2. ¿Dónde esta-mos?»). A continuación, se presentan las clavesde cambio que tenemos que abordar cómo paíspara poder abordar el crecimiento de acuerdo alas nuevas directrices en que tenemos que desarro-llarnos («3. ¿A dónde deberíamos ir?»), y final-mente, señalar que todo lo que este esfuerzoimplicará, no será en vano o trivial, sino que nospuede situar junto al resto de Europa, en uncamino de crecimiento y nuevas posibilidades,verdaderamente interesante («4. ¿Y despuésqué?»).

1. ¿DE DÓNDE VENIMOS?

Cuando la actual crisis arrancó en Estados Uni-dos (2007), en España se apuntó desde numero-sos foros que sus efectos serían externos a la rea-lidad europea y pasajeros. El origen estaba en lacrisis sub-prime de Estados Unidos y la economíaespañola debía, prácticamente, limitarse aaguantar. Frente al debilitamiento de la deman-da, se entendía que bastaría con lanzar estímulos

sobre la demanda local para evitar que el tejidoempresarial se resintiera durante el periodo de«turbulencias» derivadas de esta crisis.

Sin embargo, como dijo Warren Buffet: «cuandobaja la marea, puedes ver quién se estaba bañandocon traje de baño y quién lo hacía desnudo». Si lacrisis sub-prime resultó ser «la bajada de la marea»,España, junto al resto de economías periféricas(que conformaban los conocidos como PIIGS: Por-tugal, Italia, Irlanda, Grecia y España), resultó ajus-tarse más al segundo bañista que al primero.

No es que no «supiéramos o quisiéramos»ver nuestra crisis; es que no lo hicimos con nin-guna de las cuatro que teníamos: sistema finan-ciero, sector constructor/inmobiliario, sectorpúblico y modelo productivo.

De cara a una reflexión centrada en el caminopendiente de recorrer, más relevante que losdatos que refrendan estas tres crisis superpuestas,es aclarar algunas «mitologías actualmente demoda» relativas a su origen, junto con los princi-pales motivos que nos condujeron como país aacumular los desequilibrios que las produjeronsin que se elevara desde la sociedad y las institu-ciones apenas un murmullo.

Mal está que alcanzáramos estos desequili-brios, pero peor aún es que no hubiera reacciónperceptible frente a este proceso de incubación.

ORIGEN MITOLÓGICO DE LA CRISIS

Si escuchamos la voz dominante acerca del ori-gen de nuestra crisis, nos encontramos con el

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RESUMEN EJECUTIVODavid García Hernández,

Director everis innova

actual discurso predominante en Centroeuroparelativo a la irresponsabilidad fiscal de los paísesmediterráneos, que básicamente gastaron más delo que tenían.

Sin embargo, observando el periodo 2000-2007, se puede observar que España es, dentrodel conjunto de los principales países de la EZ(eurozona), uno de los que podríamos conside-rar «ejemplares» sin incumplimientos del déficitpúblico, al tiempo que en el extremo contrario,figuran países como Alemania (con 4 incumpli-mientos) y Francia (con 3 incumplimientos).

Si en lugar de la deuda pública nos focalizára-mos en la participación privada en esta evolucióndel gasto y nos retrotraemos al 2007, habría querecordar que en aquellas fechas, y aunque ahoranos parezca increíble, muchas grandes empresaseran señaladas por los agentes inversores por estar«poco apalancadas» (lo que se consideraba erróneopor no estar aprovechando todas las oportunida-des de desarrollo que podían alcanzar).

Mantener una perspectiva simplista de queEspaña fue un país derrochador, sería un error.Hay que recordar que al inicio de la crisis, la EZera una unión incompleta de Estados con unafuerte asimetría económica y productiva entre lospaíses, junto a, entre otras cosas, una monedacomún y un banco central (BCE) responsable dela política monetaria y guiado por objetivos decontrol de la inflación.

A lo largo de todo el periodo anterior al esta-llido de la crisis sub-prime, el BCE mantuvo unapolítica de bajos tipos de interés que facilitó elacceso al crédito para muchos españoles, e impli-có la transferencia de rentas desde los países deCentroeuropa hacia España así como la explo-sión del negocio de la construcción e inmobilia-rio dentro del país.

El país gozaba de un crecimiento muy apre-ciable que permitió alcanzar sucesivos superávits,reducir el paro e incrementar los salarios hastaaproximarlos a los europeos, pero sin que estasmejoras se acompañaran de una mejora paralelade la productividad.

LA CRISIS ESPAÑOLA: UN ESTALLIDOA CÁMARA LENTA

Sin embargo, la explosión de la crisis sub-prime conla caída de Lehman Brothers (Septiembre de 2008),condujo al ya apuntado «descenso de la marea». Enel momento que cayó Lehman, la desconfianza seinstaló entre los diferentes agentes del sistema y elcircuito de crédito interbancario se detuvo dentrode la EZ. Todos los agentes del sistema financieroempezaron a profundizar mucho más en el análisisdel resto de agentes, de las fuentes de ingresos delos mismos y de la estabilidad macroeconómica delos Estados que los respaldaban.

La crisis empezó casi con un año de antela-ción en Estados Unidos, y cuando cruzó el Atlán-tico y por fin llegó a Europa, ésta se enfrentó auna crisis que se movía a una velocidad como nose había visto anteriormente, sin estar equipadacon los mecanismos de gestión de crisis y res-puesta apropiados, atrapada por la situación detener una unión monetaria entre sus países conuna asimetría muy alta.

Se trataba de un «cóctel» que impedía utilizarlas medidas de política monetaria «clásicas»; ladevaluación no era una opción y otros mecanismosde monetización de la deuda eran vistos con malosojos por una amplia parte de los países miembros.

La fuerte asimetría de la EZ, la adopción deuna política monetaria común y su falta de algu-nos instrumentos y mecanismos (como los proce-sos de quiebra ordenados, los rescates financie-ros, la disponibilidad de un supervisor bancario,etc.), se convirtió en un corsé que impedía adop-tar las acciones necesarias para las economíasperiféricas, que terminaron por ser percibidascomo un lastre de alto riesgo para la Europacompetitiva y desarrollada.

Aunque la crisis se dejó sentir en EstadosUnidos en 2007, cruzó a Europa en 2008 y semostró con virulencia en España en 20091, ese

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1 Mirando la evolución del paro, se podría decir que en2008 la crisis ya golpeó a España, con crecimiento superior

plazo de prácticamente dos años, no fue sufi-ciente para que España hiciera las reformas quela pusieran a salvo. Si bien son ciertos los argu-mentos apuntados antes de bajos tipos de interésy dinero fácil, de la asimetría de las economíaseuropeas, etc., hay que darse cuenta que el ajus-te, desde las primeras sacudidas de las crisis en2007 hasta 2009, no era sencillo por la grave-dad de los problemas presentes en nuestro país(lo que hacía aún más urgente la adopción demedidas estructurales).

EL ORIGEN DE NUESTRA CRISIS PARTICULAR

Simplificando, en la década anterior a la crisissub-prime, España creció significativamenteapoyándose especialmente en el desarrollo de lossectores de la construcción, el inmobiliario y elturismo, el crédito barato, el aumento de lainmigración, la mejora de las expectativas devida, etc… y en general, a partir de la demandainterna.

Este crecimiento implicó la posibilidad dedesarrollar negocios altamente lucrativos de bajoriesgo, que generaban unos ingresos fiscales paralas administraciones muy significativos y que norequería de capital humano con alta formación–pero sí intensivo–, ni de un aparato exportadorpotente, ni tampoco de la «destrucción-creativa»propia del emprendimiento.

El resultado fue que casi todo el mundoestaba satisfecho.

Permitió que pensáramos que podíamos per-mitirnos la expansión del servicio público comoun instrumento de creación de empleo fuera, defacto, de un marco de eficiencia y sostenibilidad.

Que creyéramos que podíamos permitirnos larotura del mercado interior sin que afectara a lacompetitividad de las empresas; que una altamovilidad del marco legal no disuadiría a lasempresas para lanzar proyectos intensivos encapital o conocimiento en España; que podíamoscontar con un sistema financiero constituido porCajas con direcciones poco profesionalizadas yasumiendo riesgos crecientes inmobiliarios asícomo apoyando proyectos económicamente pococlaros; que podíamos abordar la construcción deinfraestructuras sin una planificación estratégicade país; y que podíamos casi jugar con la institu-cionalidad de los poderes del Estado y los orga-nismos reguladores independientes.

Cuando el flujo de crédito que sosteníanuestro déficit comercial se cerró, todo el siste-ma basado de manera desmedida en la deman-da de sectores poco exportables (domésticos) ypoco competitivos, empezó a colapsar.

El resultado de este proceso de colapso quedóreflejado en multitud de indicadores: el parosuperó el 25%, la recaudación fiscal experimentócaídas entre 2007 y 2009 del 31% del IVA y del36% del IRPF, el déficit público llegó a alcanzaruna cifra superior al 11% y la deuda públicasuperó el 68% en 2011 (cuando se situaba ligera-mente por encima del 36% a finales de 2007), laprima de riesgo alcanzó los 630 puntos básicos(en adelante pbs) de diferencial en julio de 2012,al tiempo que finalmente afloraba en el sectorfinanciero el riesgo inmobiliario acumulado (for-zando un rescate bancario mediante un créditode hasta 100.000 M€). Todo ello, incidía todavíamás en la desconfianza hacia nuestro país y unareducción de crédito aún mayor, que agrandabaaún más la herida abierta.

En ese punto, España se encontró frente a lamayor crisis de su historia reciente, con las espe-ranzas puestas por un lado en una Europa inmer-sa en la búsqueda de una nueva «identidad» y porotro, de un milagro de la mano de nuestro sectorexportador.

Como es usual, cuando para resolver unasituación se depende del esfuerzo, compromiso y

RESUMEN EJECUTIVO

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a los 1,2 millones de parados según la EPA, sin embargo,entendemos que por el clima electoral de principios de 2008y el entender como «pasajera» la «no crisis» en que estába-mos, implicó que hasta que en 2009 no creció el número deparados de nuevo en más de 1,1 millones de personas segúndatos de la EPA y comenzó la escalada de la prima de riesgo,en el país no hubo una percepción amplia de la profundidady dureza de la crisis a que nos enfrentábamos.

confianza de terceros (Europa) y/o de milagros(salvación vía exportaciones), lo normal es que lasituación a resolver se convierta en un escenariomuy complejo y duro como el que estamosviviendo.

Quizá lo más sorprendente de toda esta cri-sis, es que hayamos tardado tanto en darnoscuenta abiertamente de tantos indicadoresnegativos y problemas estructurales.

Parte de la explicación de haber tardado tantoen aceptar el complejo escenario en que nosencontrábamos, pasa por darnos cuenta que,desde una perspectiva histórica, nuestra actualdemocracia es relativamente joven, al tiempoque España ha mantenido una tradición degobierno con una baja orientación a la partici-pación y el pluralismo, y donde hemos crecidomás como cortesanos que como ciudadanos.

El resultado es un déficit de pensamiento crí-tico en cuantía suficiente que cuestione desde larazón, y una excesiva tendencia en el ciudadanoa esperar que los agentes públicos solucionenpor sí solos los problemas.

Las fuerzas políticas se han definido en muchoscasos por oposición entre ellas (esta es una ten-dencia poco constructiva que, sin embargo, seapunta en más democracias, por ejemplo, JeffreySachs lo señala para EEUU en «El precio de la civi-lización»), mientras que los ciudadanos realmentetienen ideas bastante vagas de los programas delos partidos, sus similitudes y sus diferencias.

Esto nos ha mantenido en un escenario mar-cadamente cortoplacista y que pone de manifies-to un déficit de políticas a largo plazo consensua-das, de un marco legal y normativo estable, y dela suficiente fortaleza institucional, lo que produ-ce en cascada una multitud de factores que disua-den la inversión y acciones orientadas a la mejo-ra de la productividad, la competitividad, y porconsiguiente la generación de empleo.

Sin embargo, como dijo Charles Kettering:«no puedes tener un mañana mejor si estás pen-sando en el día de ayer todo el tiempo». Laactual crisis puede ser una oportunidad única

para dar un giro a nuestro país. Un giro paraavanzar desde una «democracia de incubado-ra», hacia una democracia más participativa ycon un refuerzo de la institucionalidad, queproduzca una evolución «del Gobierno a lagobernanza participativa» y del «cortesano alciudadano», desde la que se lance una bateríade reformas estructurales que ayuden a la trans-formación del país y pavimenten su entrada enel grupo de las economías más desarrolladas delmundo.

2. ¿DÓNDE ESTAMOS?

Desde que en 2009 la crisis golpeara abierta-mente a España han transcurrido tres años, enlos que la prima de riesgo ha crecido vertigino-samente (ha pasado de cerrar 2009 por debajode los 100 pbs hasta alcanzar valores holgada-mente por encima de los 600 pbs) y en los queel paro se ha incrementado en más de nove-cientas mil personas2 (que se añadirían a los dosmillones y medio de nuevos parados de los tresaños anteriores3) hasta situarse el total de desem-pleados en octubre de 20124 en más de 4,8millones5. Tres años que han contemplado innu-merables cumbres europeas y mundiales multi-laterales, y un cambio de gobierno en nuestropaís.

Sería injusto decir que en este periodo detiempo «no se ha hecho nada», tanto desde unaperspectiva europea como desde una perspecti-

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2 Como consolidación de los datos de la EPA para losaños 2010 y 2011.

3 Como consolidación de los datos de la EPA para losaños 2007, 2008 y 2009.

4 4.833.521, según los datos correspondientes a octubrede 2012 publicados por el Ministerio de Empleo y SeguridadSocial.

5 Algún día se debería plantear una iniciativa para revisarlas aserciones que se hacen del desempleo en España, ya queuna de las características de España que más la perjudican,por ser una de las razones fundamentales para dudar de sucapacidad para superar la actual crisis, es que se hable de un25% de paro, cuando se «sabe» que esta cifra no es «real»(por nuestro elevadísimo % de economía sumergida).

va española (lo que no quita que, sin duda,podría haberse hecho más y mejor).

Desde una perspectiva europea, hay que con-siderar que, la crisis a la que nos enfrentamos,ha «desafiado» la ortodoxia económica tal ycomo la conocíamos. El objetivo de la políticaeconómica de mantener bajo el nivel de la infla-ción se consiguió, pero la política de tipos deinterés bajos (junto a otros factores) propició elcrecimiento de burbujas en la última década.

Una Europa fuertemente asimétrica, seenfrentó a una crisis que se movía muy rápida-mente, equipada con unos mecanismos clara-mente insuficientes al efecto y unos procedi-mientos de negociaciones, cumbres y posteriorimplementación burocrática, demasiado lentospara adoptar respuestas apropiadas.

Parte del resultado de este proceso, ha sido lasensación de que las respuestas de Europa a lacrisis, en general son insuficientes y se sitúanrecurrentemente un paso por detrás de ésta. Porotra parte, como resultado de este proceso hayque distinguir una serie de medidas coyunturalesy otras más estructurales.

Una parte que podríamos considerar comomás coyuntural de este proceso, ha sido el lanza-miento de una serie de rescates soberanos (Gre-cia, Portugal e Irlanda), cuyas condiciones soncuestionadas y cuyos resultados son todavíainciertos.

Mientras que otra parte que podríamos consi-derar como más estructural, es que nos encon-tramos en un proceso más profundo (del quetodavía estamos pendientes de ver si su resultadoes suficiente, si habrá llegado a tiempo y qué pro-fundidad alcanzará) y acelerado de transferen-cias y controles desde los gobiernos nacionaleshacia Europa y de la creación de instrumentosfinancieros de ámbito europeo.

Dentro de las transferencias y controles esta-rían los límites de deuda y déficit públicos (que sibien existían anteriormente ahora se les prestauna nueva atención y se proponen mecanismosque aportan control y capacidad de sanción

como el ARM y el MIP6), las posibles unionesbancaria y fiscal, con sus mecanismos de supervi-sión, resolución de quiebras y los procesos deliquidaciones bancarias. Dentro de los instru-mentos monetarios se encontraría el EFSF (Euro-pean Financial Stability Facility), el ESM7 (EuropeanStability Mechanism), y en el futuro podrían encon-trarse alguna variante de eurobonos.

Por otro lado y quizá aún más importante queel proceso de transferencias y controles, es elhecho de que con esta crisis, se pone de mani-fiesto los diferentes roles que los países europeosocupan en el proceso de construcción europeay la posición hegemónica que en este sentidoocupa Alemania, siendo este un aspecto total-mente diferente respecto a la «arquitecturaeuropea» previa a la crisis, y que pone en revi-sión los instrumentos previos dependientes deBruselas.

En conclusión, la crisis ha zarandeado a Euro-pa, que ha respondido lenta y falta de decisión.Sin embargo, actualmente, y como resultado deque la crisis haya alcanzado a España (uno delos pilares fundamentales de la construcción dela EZ y que en caso de caída podría provocar un«efecto dominó» sobre Italia, Francia y finalmen-te toda la EZ), nos encontramos en un punto deinflexión, en donde actualmente se está respon-diendo con medidas diferentes que las iniciales;medidas para la supervivencia de la eurozona.Era demasiado lo que nos jugamos como pararomper el mayor logro moderno en la construc-ción europea.

Como resultado, desde una perspectiva espa-ñola, se han abordado a lo largo de los últimosaños diversas medidas como la aprobación deun techo de déficit, compromisos con el volumende la deuda pública, varias reformas del mercadolaboral, cambios en la edad de jubilación, recor-

RESUMEN EJECUTIVO

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6 ARM y MIP se corresponden respectivamente con AlertMechanism Report y Macroeconomic Imbalances Procedure.

7 EFSF y ESM se corresponden respectivamente conEuropean Financial Stability Facility y European Stability Mecha-nism.

tes salariales de los funcionarios, reducción delempleo público, recortes presupuestarios en laeducación y la sanidad, copago sanitario, modifi-caciones en la ley de Cajas, aumentos de los tiposdel IVA y del IRPF, congelación de inversiones eninfraestructuras, constitución de un «bancomalo», etc… toda una serie de medidas, a nues-tro juicio en la buena dirección, pero adoptadasde modo precipitado, dubitativo, falto de con-tundencia y sobre todo, sin la existencia de unplan, lo que ha ido en detrimento de la confian-za en el país de los inversores y la aceptación delas reformas por parte de la ciudadanía.

Sin embargo, lo que ha quedado claro des-pués del largo proceso de tres años de rescatesy cumbres europeas, es que la mera transferen-cia monetaria por sí sola no implica la recupera-ción económica, tan sólo sirve para comprartiempo, y que en el mejor de los casos, el «hori-zonte próximo» de integración europea no irámás allá de la unión bancaria, fiscal e incluso laposibilidad de alguna variante de eurobonos, loque deja totalmente fuera de este ámbito laadopción de medidas adicionales (más allá derebajar los costes de financiación y flexibilizacióndel mercado laboral), de carácter más regio-nal/nacional, que incidan en los cimientos de laproductividad y el crecimiento.

Es decir, que dentro de un entorno macroeco-nómico y fiscal razonables, con un sistema finan-ciero depurado y un mercado laboral más fluido(objetivos que podemos considerar razonable-mente en marcha actualmente como parte de laestrategia europea), es donde otras reformaspara la productividad y el crecimiento, quecomo hemos apuntado no se prevé que formenparte de la condicionalidad de futuras ayudaseuropeas, tendrán más sentido e impacto en lamejora de la economía real, y en las que, sinabandonar nuestras «obligaciones» con Europa,deberíamos aumentar de manera muy signifi-cativa nuestros esfuerzos.

Se trata de reformas que una vez se supere lacrisis europea actual, jugarían un papel clave enel futuro crecimiento de nuestra economía, y la

pondrían finalmente en una senda de conver-gencia con las economías más desarrolladas, o ensu ausencia, seguiremos manteniéndonos a dis-tancia de las economías líderes y cada vez conmás problemas y estrecheces para encontrarnuestro lugar bajo la presión continua de las eco-nomías emergentes.

Como dijo Robert Kennedy «El futuro no esun regalo, es una conquista», y así es como ten-dremos que pensarlo en adelante.

3. ¿A DÓNDE DEBERÍAMOS IR?

Nos deberíamos plantear como país, qué factoresy medidas debemos potenciar para conseguir evo-lucionar hacia un nuevo modelo de crecimientoque vaya abandonando en gran medida un enfo-que orientado a competir mayoritariamentemediante el uso intensivo de mano de obra debaja cualificación y bajos costes, mercados domés-ticos y en sectores de tecnología media y baja.

Evidentemente, no se trata de abandonar sec-tores y negocios dejando pasar oportunidadeseconómicamente rentables y socialmente desea-bles y necesarias, pero dentro de un objetivo deeficiencia y equidad, al que habría que añadirla sostenibilidad, y no sólo sostenibilidad econó-mica, sino también la sostenibilidad del modeloproductivo en sí mismo8, como parte de unentorno globalizado en continua evolución ycargado de incertidumbres, para lo que habríaque crear las condiciones que permitieran eincentivaran la evolución desde nuestro modeloen dicho sentido.

Al efecto y únicamente con objetivo organiza-dor del presente libro, nos centraremos en lasactuaciones a desarrollar en tres grandes ámbi-tos orientados a la mejora de:

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8 Se trataría de evitar el volver a repetir escenarios en losque los inmediatos económicos enmascararan situacionesfuertemente vulnerables (en nuestro caso, los inmediatos dela burbuja inmobiliaria y de la construcción, ocultaron untejido productivo poco eficiente y altamente vulnerable alshock de la globalización).

Condiciones de financiación. Dentro deeste grupo se comprenden, por un lado, lasmedidas orientadas al saneamiento del sis-tema financiero y a la recuperación delflujo del crédito desde las entidades finan-cieras, y por otro, las medidas orientadas ala recuperación de la estabilidad macroe-conómica a través de recortes del gasto delsector público y el incremento de la recau-dación (más que la subida de impuestos).Productividad. Donde se incluyen las medi-das orientas a la mejora de la productividad,a la disponibilidad de los factores de pro-ducción, y al aumento de la sofisticación delos bienes y servicios que se produzcan.Seguridad de las inversiones. Se enfocanen proveer por un lado un marco legislati-vo atractivo y estable (seguridad jurídica), ypor otro en asegurar a las empresas einversores estabilidad y continuidad enpolíticas estructurales.

CONDICIONES DE FINANCIACIÓN

Buscan mejorar las condiciones de financiaciónde la economía, principalmente mediante la pro-visión de un cuadro macro estable y un sistemafinanciero saneado.

Como hemos apuntado anteriormente, lasacciones orientadas a este ámbito, en la medidaque se están abordando actualmente desde unaperspectiva europea, podríamos considerarlasrazonablemente «en marcha»9.

Por otro lado, dentro de este ámbito, tambiénse situarían las medidas orientadas a la conten-

ción del gasto. En este sentido, se han adoptadomedidas como el techo de déficit y se han aco-metido multitud de recortes del gasto público.En muchos casos, se trataba de gastos super-fluos, mientras que en otros no, como es el casode los que afectan a la provisión de serviciospúblicos considerados por muchos como «funda-mentales».

El recorte del gasto se ha señalado en muchoscasos como una aproximación a la estabilidadpresupuestaria más efectiva que el aumento delos impuestos. Sin embargo, en la ejecución de laactual aproximación al recorte de gasto, se trans-lucen al menos dos problemas claves que no seestán abordado: el del solapamiento y duplica-ción de funciones entre las diferentes adminis-traciones y el de la ejecución de recortes demanera desconectada de criterios de productivi-dad del sector público.

El primero de estos problemas, el del solapa-miento administrativo, se refiere a la existenciade un aparato administrativo multinivel (estado,autonomías, diputaciones, municipios) dentrodel que existen duplicaciones no justificadas (enalgunos casos sí podrían estar justificadas).

No se trata de eliminar las duplicacionespor medio de una re-centralización, ni por elcontrario mediante una centrifugación de com-petencias a las autonomías. Se trata de acordaruna «ubicación» de las competencias que asegureel triple objetivo económico de eficiencia, equi-dad y sostenibilidad, y se eviten las duplicidades,los solapamientos y los vacíos.

Como todo objetivo múltiple, habrá que con-siderar que no existe una solución única, sino unespacio de soluciones posibles que deberán nego-ciarse en términos de beneficio para la totalidadde la sociedad desde una perspectiva plural queincluya personas y empresas, y conjugue el bene-ficio actual y el beneficio de las generacionesfuturas, evitando la tentación de responder acoyunturas políticas.

El segundo de los problemas relacionados conel recorte del gasto, es el que hemos denomina-

RESUMEN EJECUTIVO

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9 Actualmente, la incertidumbre respecto a los cambiosnormativos, institucionales y de utilización de instrumentosy políticas monetarias desde Europa, mantiene una altísimaincertidumbre, máxime cuando el calendario de ruta para suevolución, está entrelazado con los procesos electorales demuchos de los países con un mayor peso en el escenario. Poresta razón y en el punto actual, calificamos las medidasactuales como «en marcha», ya que todavía existen muchospuntos pendientes de concretar.

do como «desconexión de criterios de producti-vidad». Cuando se abordan recortes de empleopúblico o de sus salarios, emerge una multitud deanécdotas reflejando funcionarios que apenastrabajan, pero estos casos, sean o no ciertos, sedeberían de considerar excepciones que, a lafuerza, conviven con otros casos de funcionariosaltamente productivos. No se trata de estigmati-zar a colectivos cada vez que es necesario realizarajustes, sino de buscar una vía que nos permitaatacar una mejora sostenida del servicio público.

Al efecto, para una muy amplia casuística dela función pública, se podría determinar unconjunto variable de indicadores basados enobjetivos de desempeño y hacer un seguimien-to de la mejora de la productividad de los mis-mos, así como la mejora derivada de las inversio-nes que se determinara en éstos.

A partir de la acumulación de un conjuntode valores históricos de la productividad dedichas funciones, se podrían trabajar los pro-gramas de ajuste y re-asignación de recursos,pudiendo manejar incentivos (tanto positivoscomo negativos).

Este enfoque haría posible la realización deajustes en muchos ámbitos del bien público, node una manera prácticamente ciega, sino enbase a criterios de productividad, eliminando oreconvirtiendo aquellos ámbitos que no estuvie-ran consiguiendo mejoras en sus resultados.

En esta misma línea, para evitar la perpetua-ción de ejercicios meramente continuistas e infla-cionarios de la función pública, periódicamentese deberían realizar presupuestos base cero,repensando las necesidades a cubrir.

PRODUCTIVIDAD

Dentro del capítulo de mejora de la productivi-dad, es donde se acumula un mayor déficit deactuaciones pendientes de acometer.

Si bien la discutida reforma del mercado labo-ral ha mejorado las facilidades para la contrata-

ción, hay un amplio conjunto de condicionantesque continúan impactando y rebajando nuestraproductividad, principalmente: la baja sofistica-ción de nuestros productos y servicios exporta-bles, la disponibilidad de factores de produc-ción y nuestro tamaño de mercado.

Sofisticación de la oferta de productosy servicios

Hay dos factores que han sido relevantes pararetrasar el camino de nuestra economía hacia unmodelo más sofisticado.

El primero de ellos, pasa por reflejar queEspaña está especializada en bienes y serviciosexportables de sofisticación media o baja, y queen sí mismos, estos bienes y los servicios expor-tables representan un volumen reducido dentrode nuestra economía. Es decir, mantenemos unainercia empresarial ampliamente posicionada enuna producción de baja/media sofisticación y conuna baja internacionalización de la misma, lo quehace «ciego» a gran parte de nuestro tejidoempresarial a los efectos de la competencia enuna economía globalizada.

El segundo de los factores que afecta a nues-tra baja sofisticación es que, España es un paíscon una tradición (hasta época reciente) en quelos empresarios de las compañías medias/gran-des, en muchos casos, explotaban una concesiónpública u obtenían una licencia del Estado (enparte es de este lastre histórico de donde surgeuna visión del empresario como un depredadorde rentas, alejada de la imagen actual delemprendedor y empresario altamente profesio-nal) y las economías en las que el papel delempresario está fuertemente influido por elEstado, tienden a no ser especialmente innova-doras, sino más bien tradicionales.

Una vez superado este periodo, la economíanacional se vio inmersa en la década prodigiosade inversión inmobiliaria; un negocio seguro yconocido de alta rentabilidad, lo que de nuevoinhibió los incentivos para la entrada empresarial

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en negocios más innovadores y menos tradicio-nales.

Estos factores, han influido de manera claveen desincentivar la creación de un tejido deemprendedores que diversifique la economíaen actividades no tradicionales con la vistapuesta en un campo de operaciones global.

Actualmente, no contamos con un tejido deempresas sofisticadas suficiente, y lo que es peor,no contamos tampoco con el «volumen de empu-je» emprendedor necesario para crear este tejido.Esta falta de «volumen», es principalmente por lainercia de los propios factores que han conducidoa que su existencia actual sea testimonial.

La respuesta no es la creación de más incuba-doras que terminan funcionando a todos los efec-tos como «Business Centers». Continuamos sintener una masa crítica suficiente de instrumentospara el emprendimiento, la aceleración empresa-rial y la internacionalización de este tipo deempresas. El famoso «fail fast» del emprendi-miento, que busca conseguir que una idea sepueda mostrar a una masa crítica de inversores«reales» en un tiempo razonable, es prácticamen-te imposible en España. El llamado «dinerosano» es escaso en el país.

Y lo que es peor, persiste ampliamente lapercepción de «España como país de regalías».Si formuláramos la pregunta «¿qué es másimportante: una idea o un padrino?» en SanFrancisco - EEUU (una de las Mecas del empren-dimiento), sin duda la respuesta sería que unpadrino puede ayudar, pero una buena idea esimprescindible y sin duda puede ser suficiente. Sihiciéramos esta misma pregunta en España, larespuesta sería prácticamente inversa. Un buenpadrino puede hacer económicamente rentablehasta una mala idea, mientras que una personacon una buena idea, salvo excepciones, lo tienefrancamente muy difícil. Basta observar que ungran volumen de nuestras grandes empresas (conseñaladas excepciones como Mercadona, Inditex,Mango…), han tenido su origen en el Estado, yasea porque las creó y luego se privatizaron o por-que aun siendo privadas en origen, la adminis-

tración actuó como principal cliente en volumenmuy significativo durante años (lo cual no empa-ña de ninguna manera, el sólido crecimiento,expansión y modernización que muchas de ellashan realizado a lo largo de los últimos años).

Necesitamos re-orientar los incentivos parafavorecer la evolución del tejido empresarialexistente hacia uno más sofisticado y favorecerla creación de instrumentos y conductas quenos permitan crear un movimiento emprende-dor de volumen necesario y suficiente y con lasvías apropiadas para su maduración y creci-miento (más allá de la mera creación de incuba-doras).

Estos instrumentos necesarios para la mejorade la sofisticación y el emprendimiento innova-dor, deberían pivotar en torno a dos ejes claves:el primero, el desarrollo de una política indus-trial que permitiera una mejora de la eficienciade nuestras empresas e incentivara de maneramás clara y decidida la I+D y su transferencia ala empresas incidiendo en el aumento de la sofis-ticación de la oferta de productos y servicios delas empresas; el segundo, potenciar el «dinerointeligente», evitando planteamientos superficia-les que terminen por vaciar de contenido térmi-nos como Business Angels, Capital Riesgo, etc. Setrataría de incentivar la actuación del capital queconoce los mercados con potencial y el verdade-ro proceso de maduración acelerada de losemprendedores de alto potencial.

Disponibilidad de recursos y factoresde producción

Respecto al segundo condicionante de nuestraproductividad, la disponibilidad de recursos yfactores de producción, es necesario un planambicioso y estable para actuar tanto en la mejo-ra del transporte, las comunicaciones, la ener-gía, y sobre todo, del capital humano.

En relación con el transporte, las comunica-ciones y la energía, hay que considerar que casitres cuartas partes de las exportaciones de Espa-

RESUMEN EJECUTIVO

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ña son hacia Europa. Sabiendo que estas expor-taciones están fuertemente marcadas por las debienes exportables, es clave la disponibilidad deuna red de comunicaciones y transporte demercancías que conecte España de manera efi-ciente con Europa, así como un suministro deenergía segura, abundante y barata, por su altoimpacto en los costes de la producción y trans-porte de bienes.

Sin embargo, España no se distingue por tenerun suministro energético seguro, abundante ybarato, sino por haber incrementado su depen-dencia y sus costes asociados a lo largo de la últi-ma década, al tiempo que tampoco dispone deuna red ferroviaria efectiva de transporte de mer-cancías (aunque sí y excepcional de personas).

Podríamos convertirnos en una localizaciónestratégica para la producción o procesamientode bienes para Europa a precios competitivos(por ejemplo procesamiento alimentario), lo queconstituiría sectores con alta capacidad para lageneración de empleo. Sin embargo, llevamosaños inmersos en inversiones que no se han enfo-cado con la suficiente intensidad en la mejora dela disponibilidad de estos factores para aumentarla competitividad de nuestras empresas en gene-ral y de nuestra industria en particular.

El otro gran factor en el que sería necesarioprofundizar sería el capital humano. El capitalhumano, es el factor que, según un panel com-puesto por cien personalidades del mundo aca-démico, empresarial (que incluía a prácticamen-te el 80% de los presidentes o consejeros delega-dos de las empresas del IBEX35) y expertos dediversas áreas10, la formación y puesta en valordel talento emergió como el factor más impor-tante si realmente queremos cambiar el país ytransformarnos en una economía líder.

Sin embargo, a pesar de su importancia cen-tral, repetidamente se señala la falta de calidad

en nuestro sistema educativo, su cortoplacismo ypolitización, su des-alineamiento con el mundolaboral actual y la falta de respuestas para sumejora en los últimos quince años.

En ambos conjuntos de factores identificados(el transporte, infraestructuras, comunicaciones,energía y el capital humano), se apunta la nece-sidad del diseño de planes a medio/largo plazocon acuerdos políticos estables, que nos permi-tan el desarrollo de políticas a largo plazo, lo queno debe interpretarse como equivalente a inmo-vilistas, sino que su actualización y revisión esténparticipadas o dirigidas por comisiones expertasapartidistas.

El tamaño del mercado

Finalmente, el tercer condicionante de nuestraproductividad, el tamaño del mercado, condi-ciona la capacidad de nuestras empresas deadquirir economías de escala que las ayude acompetir en los mercados globales y, cada vez más,que las ayude a competir en los mercados localescon empresas extranjeras que están llegando a losque hasta hace poco considerábamos «nuestrosclientes» (en algunos casos sin necesidad siquierade estar presentes en el mercado local).

Para mejorar las condiciones de nuestra eco-nomía en este sentido habría que profundizar endos líneas: la unidad de mercado y la interna-cionalización de la empresa española.

La rotura del mercado único del país es unlujo que mientras que vivimos en un mercadoaño tras años en expansión pensamos que podía-mos permitirnos, pero que ahora descubrimosque nos está perjudicando.

En un país como España que cuenta con untejido empresarial altamente atomizado, los cos-tes impuestos en muchos casos por la rotura delmercado único al crecimiento de muchas de estasempresas, son demasiado elevados.

Finalmente, muchas PYMEs se tendrán queenfrentar en sus propios mercados con empresas

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10 Como parte de la iniciativa TransformaEspaña de laFundación everis – www.transformaespaña.es y posterior-mente desarrollado en la iniciativa TransformaTalento –www.transformatalento.es.

extranjeras, y que en muchos casos habrán alcan-zado economías de escala que las permitiráncompetir en condiciones más eficientes o directa-mente con ofertas más avanzadas.

Por otro lado, un factor relevante en lasPYMEs previo a la entrada en los mercados inter-nacionales, es la adquisición de un tamaño deoperaciones mínimo y un aumento en la calidadde su producción11. Estas condiciones, difícil-mente podrán darse si constreñimos a las empre-sas a mercados regionales más allá de los cualesdeben superar barreras adicionales.

En lo que respecta a la internacionalización delas empresas, es necesario realizar una nuevareflexión como país. Claramente el mundo hacambiado de manera radical en los últimos años,y en especial desde la entrada de China en laOMC (Organización Mundial del Comercio). Ini-cialmente fue un «proveedor» de mano de obrapoco cualificada, pero el esfuerzo educativo y suestrategia industrial y de entrada de empresas enel país, han provocado un cambio sin precedentes.

Entretanto, el «juego» de la internacionaliza-ción que hasta cierto punto se podía observarcomo un plus, ya no es el caso. A medida que lasbarreras comerciales siguen cayendo y el mundose ha hecho más cercano, la internacionalizaciónde las empresas es cada vez menos un factor «adi-cional» y ha pasado, para multitud de sectores,de productos y servicios, a ser un requisito nece-sario.

Frente a este avance de la globalización, enEspaña seguimos pensando y hablando deexportaciones, cuando tendríamos que pasar ahablar de internacionalización y transnaciona-lización de las empresas.

Para las empresas que compiten en mercadosglobales, sentarse y esperar la llegada de la com-petencia, es suicida. Incluso limitarse a exportar,es igualmente suicida, aunque en este segundo

caso, podrán detectar previamente las amenazasen mercados más abiertos que el local, dondeantes llegarán las ofertas de los competidoresglobales transnacionales.

El cambio que ha tenido lugar, lejos de sersutil, implica un cambio radical. Ya no se tratade buscar nuevos mercados para nuestros mejo-res productos, más redes de distribución, acuer-dos entre países y/o misiones comerciales (direc-tas o inversas). Todo esto constituye el «arsenal»de internacionalización de un país en los añosochenta, pero actualmente lo tendríamos queconsiderar como «el paquete básico».

Ahora más que nunca, las empresas inmersasen procesos de globalización, necesitan un con-junto de herramientas nuevas, que les permitanconocer los mercados en los que expandirse y losmecanismos del cómo expandirse. En algunoscasos, para trasladar parte de la base industrialpor ser más barata la producción, en otros paradiversificar las fuentes de aprovisionamiento, opara producir junto a sus mercados de destino, eincluso en otros casos, para posicionarse en losmercados líderes en I+D o en tendencias.

Los servicios públicos/privados necesariospara soportar la transnacionalización de laempresa, nos deberían permitir planificar eltiempo, los costes y otros factores clave a lahora de abordar la sustitución de un conjuntode operaciones entre localizaciones buscandolas más ventajosas.

En muchos casos, la opinión pública especial-mente muestra el «miedo» a que este procesoimplique la pérdida de puestos de trabajo en elpaís, pero realmente, la única opción que tienenlas empresas con las operaciones que no son ren-tables en España, es su traslado planificado aotras localizaciones, para que de este manera, lasempresas nacionales puedan seguir beneficián-dose de los ingresos derivados del control deestos negocios en otros países, lo que representa-ría, al menos, tres ventajas sustanciales:

La primera, poder trabajar de una maneramejor planificada a largo plazo que permi-

RESUMEN EJECUTIVO

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11 Este efecto «tamaño» se da en menor medida en empre-sas de corte tecnológico, si bien éstas deberían estar surgien-do a partir del emprendimiento que como hemos apuntadoantes, dista mucho de ser lo que debería y podría ser.

ta gestionar mucho mejor la formación dedestrezas de su base de trabajadores paratrabajos alternativos. Este enfoque seemplea claramente menos de lo deseable yen cambio se opta por el «sostenimiento»de la misma actividad empresarial, aunquecon ayudas y subsidios. El uso de estos ins-trumentos otorgados por las administra-ciones, en muy pocos casos (salvo aspectosrelacionados con la estrategia país) estáeconómicamente justificado y por tanto,podemos considerarlos «favores políticos»y como tales, de naturaleza cambiante, ylas más de las veces sin justificación econó-mica.La segunda, poder fortalecer el perfil de sustrabajadores hacia labores de mayor sofisti-cación y valor añadido, que les permitedesarrollar en la propia región actividadesde coordinación de la matriz, de planifica-ción de mercados y de desarrollo de pro-ductos y servicios más avanzados.La tercera, poder gestionar el cierre deplantas industriales u otro tipo de nego-cios de manera no traumática. Se deberíasaber, con un margen de error reducido,los plazos implicados en el cambio de loca-lización de una actividad y de esta manerajugar con una recolocación progresiva de lafuerza laboral en nuevas actividades (ytambién gracias al primer factor comenta-do, de gestión a largo plazo de las destre-zas de los trabajadores). Actualmente, endemasiados casos se «extiende» la vida delos negocios hasta el último minuto sinninguna alternativa propia desde dentrode las propias empresas, ni para cambiar laactividad de localización, ni para recolocara sus trabajadores.

En resumen, necesitamos ampliar el tama-ño de nuestros mercados, y para ello es nece-sario realizar cambios que aseguren unamayor homogeneidad del mercado interior,así como la provisión de una nueva batería de

instrumentos y servicios que permitan eincentiven la transnacionalización de lasempresas españolas.

SEGURIDAD DE LAS INVERSIONES

Mientras que el factor humano es limitadamen-te móvil, el capital goza de gran movilidad.

Esto implica, que en gran medida los paísescompiten por la atracción del capital. Dentro deeste escenario, la seguridad jurídica se ha con-vertido en un factor imprescindible en la cre-ciente competencia entre países para atraer alsector industrial así como las inversiones y pro-poner ventajas «alternativas» que equilibren elpaulatino desplazamiento de estas inversioneshacia las economías emergentes.

Dentro de un rango de condiciones legalesprácticamente «equivalentes» entre los paísesdesde la perspectiva de las empresas, es muy com-plicado o imposible para nuestro país competir encostes con estas economías emergentes, por lo que,nuestro foco como país debe trasladarse hacia laproducción de bienes y servicios más sofistica-dos y más intensivos en conocimiento y capital.

Esto se traduce en inversiones cuyo periodode diseño, despliegue y explotación, normal-mente se extienden durante decenas de años ypor tanto, con toda seguridad se extenderándurante múltiples gobiernos con diferentesconfiguraciones de partidos.

Como la crisis ha demostrado sobradamente,peor que el riesgo (que se puede gestionar condiferentes coberturas, instrumentos y estrate-gias), es la incertidumbre (que por su propianaturaleza es imposible de gestionar).

Desde la perspectiva de las empresas, y aúnmás de las que son matrices internacionales, serequiere un marco legal estable, sin efecto retro-activo, predecible y que actúe en un tiempoacorde a la velocidad que se desenvuelven losnegocios, de manera que permita a las empresasvalorar la viabilidad y condicionalidad de sus

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inversiones. Sin embargo, actualmente y según seapunta en numerosas ocasiones, éste no es el casoy nuestro país ha entrado casi en una hiperactivi-dad legislativa vinculada a cambios en las configu-raciones de gobierno, especialmente a nivel auto-nómico, junto a una independencia de los orga-nismos reguladores cuestionada, a lo que se sumaprocesos judiciales ya de por sí lentos, posibilida-des de apelación, en algunos casos, con objeto dealargar aún más los procesos judiciales, para ter-minar en un sorprendentemente elevado númerode sentencias firmes pendientes de ejecución.

El resultado es que se transmite una fuerteincertidumbre a las inversiones intensivas encapital y conocimiento que requerimos parapoder ser atractivos a las empresas y poder avan-zar en un nuevo modelo productivo.

Esta aspiración de estabilidad, no sólo se cir-cunscribe al marco legal, sino también al marcode acciones de gobierno, al menos en dos áreas.La primera de ellas referida a la estabilidad yestrategia a largo plazo para las infraestructu-ras generales, de comunicaciones y de la ener-gía, por su alto impacto en los costes de lasempresas. La segunda, referida a la estabilidadmacroeconómica, ya que una economía queincurra en gastos y que no sea sostenible, puedeser la antesala de futuras subidas de impuestosque hagan no atractivo el país para las empresas.

Por supuesto, no se trata de crear un país sinapenas impuestos para las empresas, porque eseno es el «campo» en que queremos competir(como hemos dicho antes, tampoco podríamoscon las economías emergentes), sino de conse-guir acuerdos políticos estables y a largo plazoen temas centrales –logística, comunicaciones,energía, marco legal, sistema financiero, etc.–para ser un destino «fiable» para inversionesestratégicas empresariales.

4. ¿Y DESPUÉS QUÉ?

Sin duda, el mapa trazado es ambicioso y difícil.Más allá de todo el proceso de cambio en que se

está avanzando con Europa, necesitamos trazarun camino paralelo al propuesto e igual deambicioso, pero esta vez aplicable a nuestropaís.

Cambiar sólo en los aspectos de estabilidadmacroeconómica, sistema financiero, etc., reper-cutirá positivamente en España, pero por sísolos, estos cambios no conseguirán introducir alpaís en una senda de convergencia con las eco-nomías líderes.

Mirando más allá, como se podrá comprobara lo largo del presente informe, en demasiadasocasiones han surgido aspectos que apuntan a lanecesidad de estabilidad y visión a largo plazode un número creciente de planteamientosnacionales (política fiscal, estrategia de infraes-tructuras, comunicaciones y energía, estrategiaeducativa, modelo de provisión de serviciospúblicos, emprendimiento, internacionalización,marco legal, estado de bienestar, etc.).

Al tiempo, y como reflejan cada vez más lasencuestas, la percepción que tienen los ciuda-danos de la clase política, está girando de serparte de la solución a ser parte del problema.

Frente a este escenario, en que el ciudadanoestá sufriendo los efectos de la falta de acuerdosy consensos entre los partidos con vocación degobierno, lo más fácil es culpar a los políticos, alos partidos, los intereses territoriales, y así unlargo etc., pero también hay que tener cuidadocon la injusticia que encierra todo planteamientogeneralista, y darnos cuenta que somos un paísque realmente, a lo largo de las últimas décadas,ha mostrado una fortaleza y determinacióndigna de elogio a la hora de adaptarse. Llevamosprácticamente treinta años adaptándonos a uncambio tras otro, probablemente a un ritmo queno tenga muchos paralelos dentro de las econo-mías desarrolladas democráticas, y esa puede seruna de nuestras mayores palancas a la hora deafrontar el futuro; nuestra capacidad como paísde «absorber» los cambios a un ritmo muy alto.

Tenemos que considerar que, como hemosmencionado anteriormente, nuestra democracia

RESUMEN EJECUTIVO

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es relativamente joven y que, aunque en losúltimos años ha experimentado profundoscambios, el factor «aceleración» que ha implica-do la globalización, nos ha llevado a que estoscambios realizados no sean suficientes y no nosencontremos en un estadio en que podemos«sentarnos y observar satisfechos los resultados».

Estos cambios, podrían enfocarse en la «evo-lución» señalada anteriormente de acuerdos, degobierno a gobernanza e igualmente de cortesa-nos a ciudadanos, en la que como SociedadCivil, entandamos que nos corresponde un papelpara pedir e incluso exigir que se consigan estospactos dentro de una visión transformadora delpaís a largo plazo.

Ahora tenemos por delante la oportunidad deun nuevo proceso de cambio y modernizaciónhacia un sistema en que reforcemos la institu-cionalidad, tanto existente, como posiblementede nuevos aspectos que afectan a la vida del país.

Al tiempo tenemos que evolucionar a unmodelo de vida política más participativa, en laque los ciudadanos se sientan más vinculados aldía a día del país, y que ello devenga en dotar deuna «nueva legitimidad» más próxima a lasdecisiones políticas, y converger con mayorfortaleza en un proyecto compartido de país.

Es cierto que existen políticas que como hemosapuntado son a largo plazo y deberían en algunoscasos institucionalizarse y en otros formar parte deacuerdos políticos mayoritarios a largo plazo, ypor tanto, una vez en marcha, no resultaría prác-tico consultarlas de forma continua y masiva conlos ciudadanos (cuya voz tiende a estar dividida yen continuo cambio), pero existen experienciasparticipativas en otros países en la elaboración denuevas políticas y leyes (como las comisionesgubernamentales en Suecia), o de los presupues-tos participativos de las ciudades (como puede serel caso de Lula da Silva en PortoAlegre), que hanconseguido conjugar razonablemente la participa-ción, la proximidad y la estabilidad.

En un futuro global lleno de incertidumbresy tensiones, las acciones que nos permitan refor-

zar nuestra estabilidad y calidad en accionesorientadas al largo plazo desde la participacióny una nueva legitimidad emanada de la proxi-midad, nos brindará una estabilidad y atractivocomo país que puede ser determinante.

En un plano europeo, hay que considerar queen caso de que Europa superara el complejotablero actual y emergiera como una uniónmonetaria, bancaria, fiscal y algún día política,dotada de alguna variante de instrumentos definanciación comunes (eurobonos), se trataría deuna formidable economía a nivel mundial quepodría pasar a desempeñar un nuevo papel anivel global que hasta ahora había desempeñadoEEUU en solitario y le ha brindado increíblesventajas. El euro podría pasar a ser junto aldólar moneda de reserva mundial.

Al crear un mercado de deuda con la profun-didad necesaria (cosa que los Estados miembrosde la EZ no pueden conseguir por separado), eleuro podría pasar a ser una moneda atractivacomo moneda de reserva internacional y compe-tir/compartir este papel con el dólar (más allá dela actual distribución).

Son muchos los países, y entre ellos China,que se han manifestado en este sentido (algunosdirigentes chinos apuntan al respecto que «loschinos son más europeístas que los europeos»).La falta de competencia fuerte frente al dólarcomo moneda de reserva ha conducido a cierta«indisciplina económica» a los EEUU. Todavíapodemos recordar a Alan Greenspan señalandoque «Estados Unidos puede pagar cualquierdeuda que tenga, porque siempre puede impri-mir dinero para hacerlo»12, y llevamos ya dosrondas de QE (Quantitative Easing).

En opinión de muchos analistas, esta facili-dad, ha permitido a EEUU «superar» las últimascrisis sin tener que hacer verdaderos ajustes en sueconomía.

Realmente, no se trata de «emular» las prácti-cas económicas de EEUU, pero sin duda, un

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12 En una entrevista concedida a la NBC.

escenario en que el euro ocupe un lugar destaca-do como moneda de reserva, implicará una nuevaetapa de financiación en mejores condiciones dela economía europea que podría facilitar unnuevo crecimiento vigoroso, del que España sepodría aprovechar, siempre y cuando, haya des-

plegado antes los cimientos estructurales quehemos apuntado anteriormente. En caso contra-rio, podremos ver como esta posible fase de creci-miento europeo nos pasa de largo, se dirige aotras regiones europeas, o vuelve a aplicarse enaspectos más especulativos que económicos.

RESUMEN EJECUTIVO

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Entendemos por ámbito financiero tanto la acti-vidad bancaria como todo lo que se refiere a losmercados financieros en su conjunto. La recientecrisis ha puesto en evidencia no solo deficienciasen la regulación de los bancos, sino también enlos mercados, sobre todo en la regulación de susmiembros y participantes e, incluso, en el funcio-namiento de los llamados Códigos de BuenGobierno.

En la actualidad los problemas del sistemafinanciero mundial, europeo y español no sonsolo de regulación sino también de saneamientoen una proporción mayor de la que sería desea-ble, lo que crea dificultades adicionales a unacuerdo internacional sobre regulación, que nosolo es posible sino que aparece como imprescin-dible, al menos, para todos los países desarrolla-dos. En realidad la regulación y el saneamientono son materias totalmente diferentes que sepuedan resolver por separado. Un balancesaneado lo estará realmente si no va a presentardiferencias con el que se considera correctodesde la óptica de la nueva regulación. Si no estáde acuerdo con la regulación que se consideresegura, el esfuerzo de saneamiento pude ser bal-dío e, incluso, contraproducente.

Parece, pues, razonable hacer un esfuerzopara determinar normas apropiadas que tenganen cuenta las recientes experiencias y las tradi-cionales cautelas, y al mismo tiempo, ver cualesson las transformaciones que precisen los siste-mas con dificultades en estos momentos. Estees el proceso razonable que debería habersecomenzado hace tiempo. La realidad, comosabemos, no va en esta línea y se establecen

líneas de saneamiento en función de parámetrosde lógica poco clara.

EL SISTEMA BANCARIO

La importancia del sistema bancario es difícil-mente exagerable ya que proporciona tres servi-cios imprescindibles en las economías modernas.Aunque no es el único sistema, canaliza el ahorrohacia la inversión concediendo créditos desde losdepósitos de sus clientes que de otra manerasería prácticamente imposible de conseguir, yaque sería difícil para los impositores calibrar lasolvencia de los prestatarios y para estos últimosmuy difícil encontrar prestamistas. La capacidaddel banco para asumir riesgos y su propia sol-vencia resuelven el problema de unos y otros conuna eficacia imposible desde otros sistemas detransformación.

Una segunda utilidad del sistema bancario esla posibilidad de ampliar los plazos entre depósi-tos a un plazo menor, en créditos a mayor plazode vencimiento. Este alargamiento solo es posi-ble desde una situación de un gran número deunos y otros que solo garantiza una gran canti-dad de oficinas y clientes con una estabilidadrazonable de la situación financiera.

Por último, el más importante de sus cometi-dos, es servir de soporte a los medios de pagos delas economías modernas. Los depósitos comoreceptores y suministradores de pagos es una delas características de los países desarrollados, enlos que los billetes cubren solo una pequeñaparte de los medios de pagos ya que las transfe-

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EL PROBLEMA DE LA REGULACIÓN FINANCIERA

Blas Calzada.Presidente, Comité Asesor Técnico de IBEX 35

rencias, los cheques y las tarjetas son medios másbaratos y eficaces de pagar las compras, cobrarlos recibos y cancelar las deudas.

Para cumplir estas importantísimas funcioneslos bancos han de disponer de la liquidez sufi-ciente en cada momento y tener solvencia que déconfianza de los depositantes, y de aquellos queconfían en su capacidad de pago y que por eso,aceptan cheques o tarjetas contra ellos. Los ban-cos centrales se encargan de suministrar liquidezcuando es necesario haciendo de banco de ban-cos y al mismo tiempo, hace política monetariarestringiendo o ampliando la liquidez generaldel sistema a través de sus subastas periódicas dedinero que dan liquidez de modo global dejandoal mercado interbancario el ajuste fino de laliquidez de cada banco en particular. Por otraparte, se han arbitrado sistemas para garantizarla seguridad de los depósitos en cualquier bancoy hasta una determinada cantidad. Después de laúltima crisis los propios estados garantizan hastacantidades mucho mayores las imposiciones enlos bancos de las que eran usuales antes de ella.

El sistema, a pesar de todo, ha sufrido undeterioro que exige un replanteamiento de sufuncionamiento y nadie discute que el sistema desupervisión no ha funcionado como debía. Misideas a este respecto serán el contenido de estaparte del artículo.

Ya en las primeras reuniones del G-20 se deci-dió que el sistema de regulación bancaria no habíaresultado suficiente y sus carencias habían empeo-rado la crisis desde los primeros momentos y quelos problemas se agravaban al empeorar aquélla.El Banco Pagos de Basilea ha sido, desde entonces,el anfitrión de una comisión internacional que haestado intentando una nueva fórmula de estima-ción de riesgos y de necesidades de capital para losbancos que se denominaba Basilea II y que setransformó en Basilea III para tener en cuenta lasrecomendaciones del G-20. A estas fechas, sus tra-bajos no han concluido y no parece que vayan ahacerlo en un periodo corto de tiempo.

Parece indispensable que, si las regulacionesde la banca van a ser internacionales en su ámbi-

to de aplicación, una primera disposición debe-ría ser la unificación de las normas contables contodo detalle y que estas normas permitan que lascuentas tengan un riesgo y necesidad de capitaltambién uniforme. De esta manera podría deter-minarse el capital necesario de una entidad ban-caria en función del riesgo de su activo y no unporcentaje general para todas ellas calculado demanera relativamente arbitraria, como se hahecho hasta ahora.

En realidad, como no es posible determinarcon seguridad el riesgo de todas y cada una de laspartidas de un banco moderno se debería asegu-rar de manera efectiva las partidas del pasivo quepueden provocar riesgo sistémico y separar en elbalance las demás partidas en las que los deposi-tantes e inversores corran el riesgo con el mismobanco sin poner en riesgo al conjunto del sistemabancario. En una palabra, separar los depósitos ala vista y los de corto plazo con sus correspon-dientes partidas del activo, del resto del balance.El capital de la primera parte de ese balance ten-dría un volumen en función de los riesgos de lospréstamos y créditos a corto plazo, más la carte-ra de control y los inmuebles de utilización delbanco. Al resto del balance se le asigna el restodel capital y deberá financiar sus actividades condepósitos a mayor plazo y cualquier otro tipo deemisiones. Los suscriptores de esas emisiones ydepósitos deben saber que si los empleos de esosrecursos se perjudican, son corresponsables delos resultados una vez agotado el capital de esaparte del balance. Las actuaciones por cuentaajena, obviamente, forman parte de la primeraparte del balance.

El desdoblamiento del balance solo lo tieneque ser por razones de responsabilidad y paraque solo en casos rarísimos se produzcan riesgossistémicos al estar involucrados en la contraparti-da de los medios de pago las posibles carenciaspor fallo en el activo de esa parte del balance delos bancos. La primera parte del balance es ellugar donde los estados pueden garantizar losdepósitos y, por tanto, esa parte tendrá siemprela mayor solvencia si se cumple el requisito del

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capital necesario. La segunda parte del balancetiene todo el riesgo que comparten los clientes encaso de situación delicada. En esa parte delbalance se incluirían los créditos a largo plazo,hipotecas incluidas, la cartera de negociación, losderivados y otros activos del mismo tipo. En elpasivo, como hemos dicho, las emisiones y depó-sitos a largo plazo, y también los repos y las titu-lizaciones (que tienen un respaldo mayor para elcliente).

Los pasivos que se capten para la segundaparte del balance, podrá venderlos el mismobanco para inversores cualificados y para losinversores normales deberá hacerlo a través deotro intermediario que explicará, como ya estáregulado, los riesgos a los inversores.

El banco emisor, que debería ser además susupervisor, tiene que estar vigilante de la liquidezy por tanto, debe subastar lo que sea necesario encada momento, como en la actualidad, pero soloen lo que se refiere al primer tramo del balance,de manera habitual. En caso de necesidad podrátambién prestar a la segunda parte pignorandoactivos de ese tramo, pero en principio, nohabría que hacerlo más que en casos muy excep-cionales.

Los rendimientos de ambas partes del balan-ce propuesto deben sumarse sin ninguna limita-ción, pero el capital del primer tramo, el queincluye los medios de pago puede, y debe, serfluctuante en función de los riesgos asumidos oporque la coyuntura financiera así lo exija. Labuena supervisión es la que garantiza en todomomento que no habrá fallos sistémicos que pro-duzcan distorsiones en el funcionamiento de laeconomía, teniendo muy en cuenta la globalidadde la misma.

De la experiencia de la última crisis se debeextraer la lección de que las normas deben sersuficientemente homogéneas en los principalespaíses del mundo desarrollado en el que se pro-duce la mayor actividad financiera y hay unamayor relación entre instituciones financieras.Hay que insistir en que es fundamental estable-cer un único sistema contable que además per-

mita una Cuenta de Pérdidas y Ganancias des-glosada para las dos partes del balance como, dehecho, ya recomiendan las Normas Internaciona-les de Contabilidad y de Información Financiera.

En el supuesto de que una reforma de estetipo pudiera adoptare en un futuro próximo, laimplantación debe hacerse paulatinamente endos sentidos; en su extensión geográfica y en suadecuación temporal. En cuanto a la primera,parece lógico que se empezara por la UniónEuropea y más concretamente por los países dela Zona Euro, debería seguir por el total de la UEy continuar por Estados Unidos y los principalespaíses de la Zona dólar. El resto del mundo se iríaadhiriendo paulatinamente.

Obviamente la introducción del nuevo balan-ce se tiene que hacer poco a poco. A medida quevan venciendo los pasivos del segundo tramo delbalance se irían incluyendo los contratados conlas nuevas condiciones asignando la parte delactivo correspondiente, mientras no venzan esasemisiones el balance será el actual. Evidente-mente, los primeros que tienen que adoptar elnuevo sistema son los bancos rescatados que deesta manera se aseguran de no volver a tenerproblemas.

LOS MERCADOS DE CAPITALES

Los mercados de capitales tienen varios espaciosque son objeto de regulación y que necesitancambios en la misma de naturaleza muy diferen-te, algunos poco importantes y en algunos casosmuy significativos.

Los mercados primario y secundario de valo-res han experimentado notables avances en loque se refiere a la tecnología de su funciona-miento que les hace diferentes y con característi-cas especiales, en cuanto a su supervisión. La des-materialización de los títulos valores y la contra-tación electrónica se han impuesto en el mundo,y la mayoría de las transacciones se hacen ya conestas características que, además, ganan terrenoen todos los países especialmente en los desarro-


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llados, en los que se centran la mayoría de lasoperaciones.

La tecnología informática ha permitido elimi-nar los títulos físicos y sustituirlos por un apuntede ordenador. Es un gran avance que ahorra cos-tes de emisión y, sobre todo, de transmisión delos valores. No solo los valores cotizados en lospaíses desarrollados son inmateriales sino que losno cotizados tienden, especialmente las nuevasempresas, a anotar en cuenta en vez de imprimirsus emisiones.

Como resultado de este avance tecnológicouna gran parte del patrimonio industrial, comer-cial e, incluso, inmobiliario del mundo tiene unregistro no del todo seguro. Se han hecho cam-bios para garantizar la rápida liquidación de lasoperaciones, pero no tanto para garantizar elregistro de los propietarios por lo que éste estásolo garantizado, en buena parte de los países,por cuentas de bancos con desglose elementalque no asegura una completa identificación delpropietario en todo momento. Un registro gene-ral en cada país, que no es caro en la época de lainformática, y la propiedad de las acciones yotros valores, estaría mucho mejor asegurada.

Durante años se trabajó intensamente parareducir el periodo de liquidación y se logró queen todas las bolsas importantes, el periodo seredujera a menos de D+3. Este plazo se ha idoreduciendo hasta que, en estos momentos, secomienza a liquidar casi inmediatamente del cie-rre de la contratación y solo en un número redu-cido de transacciones se liquidan dos días mástarde. La rapidez de la liquidación es una buenacualidad que hay que seguir mejorando pero sinque ello perjudique la calidad y rapidez del regis-tro. Los depósitos de valores en bancos sin undesglose preciso deben aclararse cuanto antespara que en todo momento, y no solo cuando hayJuntas Generales u otros acontecimientos socie-tarios la propiedad esté asegurada. Por supuesto,el préstamo de valores sobre esas cuentas sin des-glosar y sin conocimiento del propietario de lasacciones debe prohibirse y perseguirse con ener-gía. Y para asegurar la propiedad y atender a

eventuales demandas legales, registrar al mismotiempo las operaciones en un registro central quesería también utilísimo para las sociedades nocotizadas que opten por la anotación en cuentade sus valores.

La contratación por medios informáticos esun avance sin paliativos ya que ejecuta las órde-nes de forma imparcial y permite seguir el rastrode todas las operaciones de manera rápida ysegura. Sin embargo, hay mercados que funcio-nan por precios, especialmente los de Renta Fija,y en ellos la contratación informática no es posi-ble o muy difícil. Pero no es imposible mejorar lainformación de la evolución del mercado entiempo real que, en general, es bastante deficien-te y reservada a los especialistas. No es de extra-ñar, por eso, que la participación de particularesen estos mercados sea muy pequeña lo queredunda en su falta de liquidez, si se exceptúa elmercado de deuda pública a corto plazo.

Desde hace ya algunos años, en Europa se con-sidera que las bolsas tradicionales son un viejomonopolio en cada país y se les llama con un ciertodesprecio «Old Ladies». Consecuentemente hayque promover la competencia, como en otros secto-res, dando privilegios a los que empiecen a compe-tir. Para ello, se han permitido, e impulsado, plata-formas de contratación independientes de las bol-sas, aunque no de otros participantes en los merca-dos financieros. Me parece que este tipo de compe-tencia no mejora el coste de transacción de valoresque es lo que se pretende o debería pretenderse.

Está más que confirmado que cada valor esta-blece su precio en un mercado, no en varios, y lasegmentación de la contratación produce unamayor diferencia entre las posiciones de oferta ydemanda, y por tanto, empeora la calidad de lacontratación. A ese efecto hay que sumar los cos-tes de arbitraje entre mercados. Por tanto la pro-liferación de plataformas o bolsas donde se coti-ce un valor empeora la calidad de las transaccio-nes en todas ellas que significa que se vende másbarato y se compra más caro. Por otra parte, per-mite que se puedan efectuar operaciones deenvergadura sin que intervengan los pequeños

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operadores con desventaja para los inversoresindividuales.

El mayor coste de las tarifas de los mercadosque supondría un eventual monopolio, se puedeobviar instaurando tarifas máximas y, desdeluego, es peor para el inversor el deterioro de lacalidad de la contratación que unas tarifas que notienen porqué ser más grandes que con la proli-feración de mercados.

Los Códigos de Buen Gobierno de las empre-sas cotizadas levantaron grandes expectativasentre los partidarios de la mayor transparenciaen la organización de las empresas y las precau-ciones que deberían tener previstas en caso deriesgo que las afectase. Una gran cantidad decódigos se han publicado en, prácticamente,todos los países del mundo. Se pidió a las empre-sas informaciones de todo tipo casi siempreextensas, y en algunos casos redundantes con lasfacilitadas en las memorias. Como consecuenciase pusieron a la disposición del público inversoruna larga lista de informaciones de difícil diges-tión, pero que hacía pensar que las precaucionesestaban tomadas y que se avisaría al inversor delas circunstancias negativas de las empresas coti-zadas. Se previeron comités del Consejo deAdministración que deberían ocuparse de eva-luar y comunicar los riesgos, de vigilar la bondadde la información financiera y de supervisar lasremuneraciones de los altos cargos y las condi-ciones de contratación de los mismos. Además, sepidió a las empresas que incluyesen en sus con-sejos miembros llamados independientes, en elsentido de que no representaban a accionistascon derecho a un puesto en el consejo y que, ade-más, tuvieran formación suficiente para evaluarcon criterio la situación de la empresa en todomomento. Algunos códigos recomendaban queestos consejeros independientes formaran partede los comités e, incluso, que fueran mayoría enalgunos de ellos.

La experiencia de la última crisis no ha podi-do ser más decepcionante. Los comités no hanfuncionado de manera significativa y conocidapor el gran público inversor, y no ha habido nin-

guna actividad de los consejeros independientesni, por supuesto, han advertido de situaciones degran riesgo al mundo inversor, como regla gene-ral. En algún caso muy significativo ha habidoconsejeros de grandes empresas financieras quese han excusado diciendo que ellos no entendíanlos productos que elaboraba la empresa y desdeluego no comprendían la política de negocio dela misma.

Algunas legislaciones ya contemplan que losfraudes y negligencias en la información o ges-tión que tengan consecuencias negativas para lasociedad, puedan reclamarse a los consejeros ygrandes ejecutivos contra su patrimonio indivi-dual. Creo que debería generalizarse en todas laslegislaciones, que sea posible y fácil esta reclama-ción, a petición de los accionistas en todo caso yquizá de oficio en las empresas cotizadas. Parecenecesario añadir que aquellos que se disculpenpor ignorancia o falta de información por partede los ejecutivos, sean obligados a devolver todaslas remuneraciones que hayan percibido de laempresa. Por otra parte, es necesario que se sim-plifiquen los informes de Buen Gobierno paraque se puedan manejar fácilmente por los inver-sores corrientes.

Los miembros de los mercados y las entida-des relacionadas con ellos han sido una de lasprincipales decepciones de la crisis. Su funcio-namiento ha dejado mucho que desear, en eljuicio más benévolo. La doctrina de las «mura-llas chinas» parece haber hecho aguas y las dis-tintas funciones en los mercados de una entidadse han relacionado evidentemente creandosituaciones en los mercados que han derivadoen enormes fallos sistémicos que han contribui-do al colapso del sistema financiero mundialprovocado, en su origen, por las equivocadaspolíticas monetarias. Miembros de los mercadosque deben tener en su balance solo durante uncorto plazo un limitado pasivo tenían un enor-me balance sin más justificación que la falta desupervisión por parte de quien debería haberpuesto coto a ese crecimiento. En algunos paí-ses, una parte de analistas recomendaron inver-


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siones a sus clientes, no por la bondad de éstassino por las comisiones que ellos, no sus clien-tes, percibían. El descubrimiento de esas prácti-cas en un momento de crisis puso en claro otrasactuaciones, disimuladas por la falta de exposi-ción al conocimiento público.

Parece que será necesario determinar quecada entidad se dedique solo a una de las funcio-nes del mercado de valores y obtenga sus ingre-sos de lo que se estipule en los contratos con susclientes. Los miembros de los mercados podránactuar en ellos y que sus ingresos provengan solode comisiones, si actúan por cuenta ajena, y lasdiferencias de cambio si actúan por cuenta pro-pia. Los colocadores solo ejercerán esta actividady solo cobrarán por sus comisiones de colocación.Los que gestionan carteras o fondos de cualquierclase solo cobrarán de las comisiones de susclientes pero no de los colocadores o de losmiembros de los mercados. Los que hacen análi-sis de valores solo cobrarán de su venta pero nopodrán ser ninguna otra cosa relacionada con losmercados. Si cotizan en los mercados no podránanalizar ni dar opinión sobre los cotizados delsector financiero.

Por tanto los que son miembros del mercadoni ellos ni su grupo, podrán gestionar carteras niemitir informes sobre valores concretos. Aquelloscuya actividad sea financiar e intermediar parasus clientes el mercado primario de renta fija ovariable no podrán gestionar carteras ni publicarinformes de valores concretos y no podrán tam-poco actuar por cuenta propia en el mercado devalores y desde luego no podrán gestionar carte-ras. Por supuesto, aquellas entidades que gestio-nen fondos, carteras privadas o cualquier otrotipo de gestión de valores deberá dedicarse soloa esa actividad y no pertenecer a un grupo quehaga actividades del mercado de valores; ademássus ingresos deben provenir exclusivamente delas comisiones u otras remuneraciones que pro-vengan de sus clientes por su labor de gestión.Por último, los que hacen análisis de valores con-cretos y del conjunto del mercado para su publi-cación o a petición de terceros no podrán realizar

ninguna otra actividad referida al mercado devalores.

Es verdad que según la normativa vigenteestas actividades se pueden hacer conjuntamentecon limitaciones que intentan evitar los conflictosde interés y protegidas por la llamadas «murallasChinas» que separan las actividades de un mismogrupo en compartimentos teóricamente estan-cos. La crisis ha puesto en evidencia que en cier-tos momentos y en entidades de importancia esaindependencia no ha funcionado. Es más claroseparar las actividades y no tener, como ahora,conglomerados que practican muchas o todas lasdel mercado de valores, porque en momentos detensión siempre hay alguien que manda en todasellas y defiende el conjunto a su manera.

La objeción que se pone normalmente, a estetipo de organización es que una única actividadprecisa de una implantación internacional ya quehay actividades que no son rentables en un solomercado de un país mediano. Precisamente, esta-mos proponiendo mercados lo más abiertos posi-ble apoyados en una regulación internacional y,por tanto, una evolución hacia miembros de losmercados internacionales es totalmente coheren-te. Por otra parte, con la necesaria supervisión,quizá en una primera etapa podría considerarsela agrupación en un mismo grupo de algunasactividades no especialmente incompatibles.

EL PROBLEMA DE LAS CALIFICACIONESDE RIESGO

La calificación del riesgo de las emisiones devalores es, evidentemente, útil a condición deque tenga una calidad razonable. En muchasregulaciones se ha confiado en demasía en lasempresas de «rating» tradicionales y sus califica-ciones tienen una repercusión desmesurada pocoacorde con la bondad de las calificaciones endemasiados casos. Efectivamente, fondos de pen-siones, compañías de seguros y otros inversores(e incluso bancos) sujetos a supervisión, solo pue-den poseer activos de renta fija con una determi-

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nada calificación. Se trataba de lograr que esosactivos fueran seguros debido a que los califica-dores conocerían de antemano su grado de ries-go. La experiencia de los últimos años ha sidoque la calificación no se ha adelantado el riesgosino que cuando éste se ha manifestado, y soloentonces, se ha calificado más correctamente.

Lo que es también objeto de reflexión es siestas empresas de «rating» están capacitadas paraotorgar calificación a países. Mi primera impre-sión es que se está creando una distorsión en losmercados de deuda por esa publicación de esca-las de riesgo para lo cual no están capacitadas. Elestudio de un país es difícil y solo pueden hacer-lo instituciones internacionales, como el FMI oOCDE, que tienen acceso a los datos necesarios ysuficiente capacidad de análisis. Sería necesariodejar de pagar el servicio por parte de losGobiernos y no dar ninguna importancia a laspublicaciones de estas empresas para las deudaspúblicas. Como puede comprobarse fácilmentelas calificaciones se han hecho después de que losmercados hayan subido o bajado. Pero de todasmaneras han tenido una indeseable repercusiónmediática. Si ha de calificar alguien a las deudasde los sectores públicos de los países, debe ser elFMI después de sus análisis periódicos.

El examen de las empresas de «Rating» ya hasido emprendido por la UE y será necesario en elfuturo que estas empresas estén registradas y quepor tanto se conozcan sus métodos, al menos porlos supervisores. Nos parece que ya es tiempo deconocer cuales son las conclusiones del análisis yen que va a cambiar el estatuto de estas empre-sas, cuales son sus funciones, en una palabra quépueden o no pueden hacer. En mi opinión, entodo caso, no deben calificar países y la califica-ción de bancos debe hacerse emisión por emi-sión. La calificación de un banco en su conjunto,teniendo en cuenta las garantías públicas paraparte de sus pasivos carece de sentido.

Las últimas calificaciones, en las que se hanreducido de manera casi general las calificacio-nes son una muestra de poca profesionalidad. Enbase a lo que llaman su experiencia pasada se

rebajan en bloque los «ratings», no en función deanálisis individuales sino en función de unasituación general que tampoco han analizado,porque para ellos no es posible, y que, probable-mente, han leído en la prensa. Si queremos quela calificación de la renta fija sirva para algo, hayque dotar de credibilidad a las empresas califica-doras.

LOS ORGANISMOS DE SUPERVISIÓN

Tradicionalmente la vigilancia de los mercados,incluido el financiero, ha sido una de las compe-tencias de los estados. Los Estados Unidos fueronlos primeros en encomendar a un organismo dife-rente el buen orden de los mercados financierosaduciendo que estos mercados son más difíciles deentender y, que por ello debería encomendarse auna entidad independiente y especializada. Consi-derando que ésta era una característica del éxitodel mercado americano, se concluyó que era unsistema a implantar sin ninguna duda, en lo quese refiere al mercado de valores.

Desde que los bancos de emisión son banque-ros de los demás bancos (antes en Europa que enEstados Unidos) de una manera natural estosbancos centrales fueron los supervisores banca-rios de manera más clara cuanto más pasaba eltiempo. Sin embargo, también esta tradición seha perdido en algunos casos al calor de unaunión de todos los supervisores financieros enuna sola mano, incluida la vigilancia de lasempresas de seguros.

Así pues, la supervisión de los mercadosfinancieros, reunidos o no, se ha dejado enmanos de agencias estatales con poderes sancio-nadores y, en cierta medida, regulatorios también.Este es el sistema que prevalece en todos los paísesdesarrollados y ha tenido tanto éxito, que inclusopaíses con mercados insignificantes o casi inexis-tentes, tienen un supervisor del estilo de la SEC.

Sobre los supervisores financieros se discutendos tipos de problemas: Su unificación y su gradode autonomía. Para ambos temas hay opiniones


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diferentes y, a veces, encontradas en las que lassoluciones no se ven evidentes en ninguna de lasposturas.

La unificación de la vigilancia de los mercadostiene partidarios que basan su opinión en quemuchos de los actores de los mercados participanen los mercados de valores, actúan como asegura-dores y son bancos, por lo que un supervisor únicopuede supervisar de una vez y considerando todoel balance y actuación. Esta es sin duda una razónde peso. El único problema, para una instituciónreguladora ex-novo, es que el regulador deberíaser además el banco emisor, según nuestra opi-nión. Cuando se unifican reguladores parciales lasolución es menos clara, precisamente por las«culturas» diferentes del personal de las antiguasinstituciones que pueden presentar inconvenien-tes enormes e inesperados.

Hay otras formas de unificación con diferen-ciación de funciones. En Francia, por razones jurí-dicas, el supervisor se divide en dos, una supervi-sa y otra diligencia las sanciones para evitar que elinstructor juzgue. En ningún otro país se ha susci-tado ese problema. Otra solución que tiene uncierto predicamento en España es la llamada «twinpeaks» que hace que dos supervisores trabajensobre las mismas instituciones vigilando dosaspectos diferentes de las mismas. En concreto, enEspaña se trataría de que el Banco de Españasupervisase la solvencia de bancos y todas las otrasinstituciones financieras (Agencias y Sociedadesde Valores, Gestoras de Fondos etc.) y la CNMVvigilase sus operaciones de ese mismo conjunto,de esa manera no habría diferencias en el trata-miento ni de la solvencia ni del comportamientoen las operaciones de todo el sistema financiero.El inconveniente es que ni la solvencia ni el com-portamiento son similares en los bancos y en losotros intermediarios financieros y el tratamientouniforme no es el adecuado. Por otra parte lasupervisión «in situ» necesitaría de doble visita porparte de los dos organismos con la consiguientemolestia y coste para los supervisados.

Da la impresión de que no hay una unifica-ción por regiones de la supervisión, lo que pare-

ce que debería prevalecer es que la vigilanciabancaria la ejerzan los bancos centrales, y portanto en Europa el Banco Central Europeo, perola unificación o no del resto del sistema financie-ro debería juzgarse por motivos de cada país.

El grado de autonomía es un segundo proble-ma. En el caso de Europa, se pretende, y en elcaso de Estados Unidos es un hecho, que las san-ciones impuestas solo tienen o deberían tener,recurso en el sistema judicial. Para algunos casos,con repercusiones penales, el supervisor es unaespecie de instructor judicial cuyas conclusionesforman parte del procedimiento que se abre consu denuncia. En España, y en algún otro paísantes de la vía judicial existe una vía administra-tiva ante el gobierno y las sanciones no se sustan-cian hasta que no se considera la resolución de laadministración. Si se cree en los sistemas decomisiones independientes, la vía administrativano debe existir ya que debilita la autoridad delsupervisor y hace muy largos los procedimientossancionadores con la consiguiente pérdida deejemplaridad.

Evidentemente, un supervisor con poderesimportantes y una gran independencia del poderpolítico, precisa de una buena y estable elecciónde responsables. En el caso de que sea colectivo,como es el caso de España y bastantes países más,los consejeros deben ser pocos, que no se elijanni entre partidos ni entre estamentos de la profe-sión, que lo sean por un plazo relativamentelargo y que pasen por una comisión parlamenta-ria antes de su nombramiento. La ley española aeste respecto cumple bastantes requisitos de losnecesarios.

EL SANEAMIENTO DEL SISTEMAFINANCIERO ESPAÑOL

Como es bien sabido, la burbuja inmobiliaria y elestancamiento de la economía española handeteriorado seriamente los activos de los bancosy Cajas de Ahorro españoles con graves conse-cuencias para su solvencia y el desarrollo normal

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del crédito. Además, el déficit del estado ha pro-ducido el típico proceso de «crowding out» queha dificultado la liquidez de la economía y undeterioro suplementario en la solidez del balan-ce del sistema bancario. A consecuencia de esteproceso se puso en duda la solvencia del conjun-to y se establecieron mayores requisitos de capitalque fué una nueva causa de disminución del cré-dito, por motivo de cumplimiento de la solvenciay de miedo a la concesión de nuevos créditos pormotivo de precaución, ahondando de este modoen el círculo vicioso.

La solución para romper el círculo infernal,pasa como en otros países por inyectar capitaldesde el sector público que en el caso español hasido financiado por la UE en condiciones bastan-te favorables, si son las previstas en el momentode la concesión. El dinero se aportará desde unorganismo creado al efecto llamado FROB oFondo de Reforma Ordenada de la Banca que yaestaba funcionando desde hacía unos años demanera muy poco enérgica y, quizá no tan orde-nada como sugería su nombre.

Con los fondos conseguidos, el FROB tendráque actuar al menos en tres direcciones según lasúltimas perspectivas en las que se incluye la com-pra de activos inmobiliarios, sobre todo, en el lla-mado «Banco Malo». En primer lugar , determi-nar a que precio comprará los activos objeto delsaneamiento, si los compra baratos se resentiránlos balances de los bancos a sanear y si los com-pra a precio de balance el activo del Banco Malotendrá una valoración artificial. La política a esterespecto, tendrá repercusiones en las dos siguien-tes acciones necesarias.

Una segunda actuación es recapitalizar losbancos que lo necesiten y lo necesitarán más omenos según sea la valoración de los activos quese adquieran por el Banco Malo. Si el bancohabía provisionado poco, o menos que la media,

tendrá una necesidad de capital superior paracumplir los requisitos de solvencia, En principio,pues, habrá que ampliar capital y se asegurará elbuen fin de la ampliación con los fondos delFROB.

Por último, habrá que decidir si hay que liqui-dar algunas instituciones bancarias por su faltade perspectivas. Teniendo en cuenta que el sec-tor está sobredimensionado, esta opción se va atener que considerar. Las liquidaciones tienencostes que tendrá que asumir el FROB.

España ya ha experimentado otras crisis ban-carias en las que hubo que liquidar un número debancos de cierta consideración pero en circuns-tancias diferentes que vale la pena que destaque-mos aquí. En aquellos momentos el Banco deEspaña tenía la posibilidad de aportar dineronecesario aunque el pago final fuera a cargo delFondo de Garantía de Depósitos. Una segundadiferencia es que las decisiones se tomaban en elBanco de España y por tanto rápidas. Una terce-ra diferencia importante es que se podía pedir alos bancos sanos que absorbiesen a otros en difi-cultades porque el sector estaba aún en creci-miento. En la situación actual solo se podríapedir que las decisiones fueran rápidas y queestén en una sola mano con las asesorías necesa-rias, las otras dos condiciones favorables no exis-ten ahora.

Si el saneamiento se consigue, y para ello nosolo es necesario el dinero sino también el acier-to en las medidas, tendrá que tenerse en cuentauna nueva regulación como la presentada aquí uotra similar, y nos sería de gran utilidad que yaestuviera desarrollada por los organismos inter-nacionales que están encargados de ello. Hay queser muy optimistas para pensar en que esté atiempo y, por tanto, una nueva obligación de lasautoridades españolas es modificar en lo posiblelas normas actuales, en el camino descrito.


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I. MARCO GENERAL

De acuerdo con la evidencia empírica, uno delos factores determinantes del crecimiento eco-nómico en el ámbito mundial, ha sido la exis-tencia de un sistema financiero desarrolladoque favorezca la financiación de la economíaproductiva. Y la regulación a su vez es un ele-mento clave para cimentar un sistema financie-ro eficiente e íntegro que responda a sus obje-tivos.

Tras el estallido de la crisis financiera y eco-nómica mundial, han sido numerosas las pro-puestas de adopción de medidas, de tipo regula-torio y supervisor, en relación con el funciona-miento de los mercados financieros a nivel glo-bal. El objetivo era abordar los problemas cau-santes de la crisis y formular medidas que evita-ran que algo similar volviera a ocurrir. La res-puesta inicial se materializó, por un lado, en pro-puestas tendentes a incentivar la vuelta a la acti-vidad más tradicional y básica por parte de lasentidades financieras, en detrimento de algunasprácticas bancarias de mayor riesgo y menostransparentes1 y, por otro, en la aprobación de

una extensa agenda regulatoria y en la búsquedade sistemas de supervisión más eficaces.

Además, para afrontar los efectos inmediatosde la crisis, los estados ofrecieron, de formageneralizada, fuertes estímulos y ayudas a lasentidades más afectadas.

Todas estas propuestas, en la medida en quesirvieran a dotar de mayor eficiencia al sistemafinanciero, debían contribuir a impulsar el creci-miento económico. Sin embargo, los retrasos ensu implantación, la magnitud de la crisis, y elhecho de que el objetivo prioritario de las medi-das fuera su prevención en el futuro, no hanlogrado evitar el fuerte deterioro del crecimiento.

ACTUACIÓN COORDINADA GLOBAL

Desde el primer momento, la globalidad de lacrisis hizo imprescindible trabajar de forma coor-dinada y, para ello, se creó el Consejo de Estabi-lidad Financiera2 (FSB por sus siglas en inglés) alobjeto de ordenar a nivel internacional el trabajode los reguladores y autoridades nacionales einternacionales y promover la implantación delas medidas y de los planteamientos iniciales del

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LA REGULACIÓN FINANCIERA Y EL CRECIMIENTOECONÓMICO

Ramiro Martínez-Pardo, Director, Gomarq ConsultingIgnacio Santillán Fraile, Director General Fogain

1 El modelo tradicional basado en tomar depósitos y con-ceder préstamos dejó de regir el funcionamiento básico delnegocio bancario internacional para dar paso a un modelocentrado en la originación y distribución de activos, consis-tente en la realización de operaciones que se registrabanfuera de su balance, propiciaban la transferencia del riesgodesde los inversores más conservadores hacia los que mos-traban una menor aversión al mismo y buscaban mayor ren-tabilidad.

2 El Finantial Stability Board (FSB) se creó en la cumbrede Londres del G20 de abril 2009 como el sucesor del Finan-cial Stability Forum (FSF), para reforzar su efectividad comoun mecanismo a disposición de las autoridades nacionales, ylas instituciones financieras internacionales para implemen-tar un marco regulatorio y supervisor más fuerte y asegurarla estabilidad financiera global.

G-20 de noviembre 2008 (Washington ActionPlan)3.

En sucesivas reuniones de las diversas institu-ciones financieras internacionales involucradas,se han ido desarrollando nuevas propuestas yreforzando las iniciales, bajo el principio de quelos problemas globales requieren soluciones tam-bién globales.

El número de propuestas regulatorias resultótan abundante que bien podía afirmarse que nosencontrábamos a las puertas de una auténticarevolución en los mercados financieros quemodificaría de forma radical las reglas de juegoexistentes hasta entonces. La agenda inicialmen-te formulada por el G-20 y el Consejo de Estabi-lidad Financiera incluía reformas en los numero-sos ámbitos que se habían identificado como cau-santes de la crisis y se consideraron básicos paraimpulsar el desarrollo. Eran propuestas tenden-tes a incrementar la transparencia, prevenir elriesgo sistémico y devolver la confianza a losmercados.

En particular se proponían reformas sobre(i) el criticado papel de las Agencias de Califi-cación Crediticia en los mercados financieros,(ii) la opacidad de los paraísos fiscales, (iii) lafalta de transparencia y la importancia cuanti-tativa de las transacciones con productos deri-vados OTC, (iv) la operativa a través de hedgefunds, (v) la solvencia y liquidez de las entidadesde crédito, (vi) la supervisión reforzada de lasentidades con importancia sistémica, (vii) laremuneración de los ejecutivos de las entidadesfinancieras, (viii) el papel de los Consejos deAdministración en el control de los riesgos, o(ix) la supervisión micro y macro de las entida-des financieras.

REFORMAS PENDIENTES

Han transcurrido cuatro años y los problemas seacumulan. A día de hoy, a pesar de que la prácti-ca totalidad de los temas inicialmente identifica-dos como cuestiones a resolver han sido tratadosrepetidamente en unos y otros foros, aún se man-tienen en la agenda regulatoria como asuntospendientes algunas de las propuestas iniciales ylos avances se han concentrado en pocas mate-rias. El consenso inicial sobre los temas a regulary en la forma de hacerlo no se ha plasmado enacciones rápidas y en la adopción de las corres-pondientes nuevas reglas de ordenación del sis-tema financiero global. Y esto ha sido así, comoconsecuencia de intereses divergentes (propicia-dos por las actitudes proteccionistas de algunosestados o de la resistencia de la industria) o de lasdificultades técnicas inherentes a la propia regu-lación propuesta.

En realidad, gran parte del problema resideen que muchas de las soluciones globales formu-ladas se refieren a cuestiones que deben ser for-malmente adoptadas a nivel nacional y/o regio-nal por lo que su efectiva implantación dependede decisiones locales. El resultado final del pro-ceso será un sumatorio de medidas regulatorias ysupervisoras, aprobadas en el ámbito doméstico,que deben producir efectos similares o resultadosequivalentes en los diferentes mercados financie-ros internacionales.

Alcanzar este objetivo global mediante unaejecución local, requiere múltiples modificacio-nes en los ordenamientos jurídicos de muchospaíses y regiones del mundo, con características,intereses y niveles de desarrollo muy diferentes.Si los acuerdos en un mundo dominado por laseconomías occidentales han sido difíciles, tras lacrisis las dificultades serán mayores. Nos encon-tramos en un mundo diferente, más global, queestá reconfigurando la industria financiera enfavor de las potencias emergentes que hastaahora tenían poco peso en la industria financie-ra. Y todo en ello en un contexto de retraimien-to de la economía que requiere la formulación de

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3 La cumbre del G 20 sobre Mercados Financieros y laEconomía Mundial tuvo lugar el 14-15 de noviembre de2008, en Washington. En ella se aprobó el denominado «G20 Action Plan on development» con el fin de establecer víasde cooperación en áreas claves dirigidas a reforzar el creci-miento económico, afrontar la crisis financiera, y sentar lasbases de la reforma necesaria para evitar crisis similares en elfuturo.


medidas de todo tipo, normativas también, pararecuperar tasas positivas de crecimiento.

II. LA REGULACIÓN EUROPEA

En la Unión Europea, estamos viviendo un pro-ceso complejo que añade al gran número demedidas regulatorias nacidas de las propuestasdel G-20, otras propuestas de carácter político yeconómico que han surgido como consecuenciadel fuerte incremento de los déficits públicos, delaumento de las primas de riesgo, de una falta decrecimiento más acusada que en otras partes delmundo y de la crisis del euro y que, en definitiva,son necesarias para reubicar Europa en el nuevoescenario mundial.

Este es el caso, por ejemplo, de la reciente ini-ciativa de la Comisión y del Consejo europeos,del Eurogrupo y del Banco Central Europeo (eldocumento titulado «Hacia una verdadera UniónEconómica y Monetaria» de junio 2012) que con-sidera necesario para avanzar en la resolución dela crisis y afianzar el euro como divisa de refe-rencia, un reforzamiento de la Unión Europeabasado en tres pilares: la unión bancaria, launión fiscal y la unión económica. Estas propues-tas son de hondo calado y requerirán profundasreformas de los Tratados y de las institucioneseuropeas y un largo tiempo para implementarse.

Sólo a modo de ejemplo y por referirnos alámbito financiero, el proceso de Unión Bancariarequiere la adopción de decisiones sobre elsupervisor bancario único europeo (cuestiónsobre la que se ha llegado recientemente a unprincipio de acuerdo para una supervisión limi-tada a grandes entidades bancarias y que retrasasu implantación hasta el año 2014), y sobre lossistemas de garantía comunitarios y los procesosde liquidación de entidades, proyectos ambos yainiciados que se están aún debatiendo.

De cualquier forma, aunque ha habido recien-tes avances, la complejidad es grande y la posibi-lidad de llegar a acuerdos globales requerirámúltiples debates y concesiones de los Estados

miembros hasta alcanzar el necesario consensopara lograr la deseada Unión Económica yMonetaria.

PROPUESTAS DE REGULACIÓN FINANCIERA

Al margen de estas reformas que consideramosindispensables para lograr los objetivos de inte-gración, solidaridad y unicidad de mercados queestán en la base de la construcción europea, exis-ten numerosas propuestas de regulación que obe-decen a causas diferentes.

Podemos distinguir tres tipos de medidas:

1. Por un lado, aquellas acordadas en las reu-niones del G-20 que están siendo o debenser incorporadas al acervo regulatoriocomunitario.En este grupo de materias podríamossituar, a modo de ejemplo y al margen deotras iniciativas de ámbito más amplio, (i)la compensación de derivados OTC encámaras de contrapartida central, (ii) larevisión del marco de regulación y regis-tro de las Agencias de Calificación Credi-ticia, (iii) diversas medidas encaminadas ala protección de los consumidores de ser-vicios financieros, (iv) reglas en materiade adecuación de capital de las entidadesde crédito, (v) el acercamiento a la regu-lación y supervisión de la banca en lasombra, (vi) la regulación de aspectosespecíficos para el originador o colocadoren operaciones de titulización, o (vii) laatención regulatoria y supervisora a losdark pools.

2. Al mismo tiempo, se está tratando de darsoluciones a otras cuestiones propias delmercado financiero europeo que, comoconsecuencia de la crisis, demandan regu-lación específica. Es el caso de la prohibi-ción o limitación de las ventas en descu-bierto y de las posiciones cortas sobre valo-res bancarios, de la operativa en derivados

LA REGULACIÓN FINANCIERA Y EL CRECIMIENTO ECONÓMICO

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de crédito sobre deuda soberana o de laregulación de las cámaras de contrapartidacentral a nivel comunitario.

3. Por último, en un tercer grupo, debensituarse aquellas medidas regulatorias adop-tadas o en curso que traen causa, en sumayoría, de normas anteriores a la crisis quese encuentran incluidas en el Plan de Acciónde Servicios Financieros. Se trata de normasque deben ser actualizadas como consecuen-cia de la propia evolución de los mercados.Son muy numerosas las propuestas quepodemos incluir en este tercer conjunto denormas. Entre ellas, (i) la regulación de lasfiguras de gestión alternativa, (ii) la mejoracontinua en la regulación y armonizaciónde las instituciones de inversión colectiva,(iii) la reciente regulación y la actual revi-sión del marco regulatorio para centros denegociación de instrumentos financieros ypara empresas de servicios de inversión,(iv) el desarrollo de las normas de conduc-ta y del nivel de información en la comer-cialización de productos estructurados, (v)la posible separación de las actividades debanca comercial de las actividades deinversión, (vi) el marco de regulación delabuso de mercado, del folleto en las ofertaspúblicas, de los mercados para pequeñas ymedianas empresas, de los depositarioscentrales de valores, de los sistemas deregistro de valores desmaterializados, y delejercicio de los derechos de los accionistasde sociedades cotizadas, entre otros.

La sola enumeración de las iniciativas encurso causa vértigo y produce una profundapreocupación. La dificultad del cumplimiento ysupervisión de tan elevado número de reglas,algunas de ellas promovidas para modificarnormas que han tenido una escaso periodo devigencia, la profusión de sus diferentes orígenesque, en ocasiones, genera falta de consistenciaentre ellas, y la posibilidad de que los costes desu implementación sean superiores a las venta-

jas que se quieren conseguir, podrían ser facto-res contraproducentes y contrarios a los objeti-vos perseguidos de eficiencia regulatoria ysupervisora, transparencia, integridad del mer-cado, abaratamiento de los costes de transac-ción, incremento de la seguridad en las opera-ciones, protección del inversor y en definitiva dedevolver la confianza al mercado4 y favorecer elcrecimiento.

III. LA SITUACIÓN EN ESPAÑA

En España, el escenario al que se enfrentan en laactualidad los mercados financieros es una sumade dos factores relevantes: por un lado, los cono-cidos efectos de la crisis económica sobre el siste-ma financiero español (derivados de la explosiónde la burbuja inmobiliaria, del impacto del altonivel de desempleo sobre el nivel de morosidadde las entidades de crédito, de la falta de liquidezy de la caída del consumo privado), y por otro, elmarco regulatorio y de supervisión europeo cam-biante y tremendamente abundante.

Pero también el mercado español tiene suspropios elementos configuradores y ventajascompetitivas, en términos de operadores einfraestructuras, así como oportunidades dedesarrollo específicas.

En este contexto, en los siguientes puntosharemos algunas consideraciones acerca de lasorientaciones que serían deseables para impulsarlos mercados financieros españoles hacia losniveles de productividad, excelencia y eficiencianecesarios para impulsar el crecimiento y com-petir con éxito en un marco de recuperación dela actividad económica, que deberá llegar, máspronto que tarde.

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4 La preocupación por el posible exceso regulatorioalcanza incluso al propio Consejo de Estabilidad Financie-ra, que en su informe de evaluación sobre las medidas delG-20 de noviembre de 2011, señaló el riesgo de que lacarga de la regulación pudiera conducir a las entidades adesarrollar su actividad fuera del perímetro regulado(banca en la sombra).


III.1. CONSIDERACIONES GENERALES

La salud de un sistema financiero, entendidocomo el conjunto de normas, medios e institu-ciones que intervienen y regulan los mercadosfinancieros es de gran importancia para impulsarla economía de un país. Por lo tanto, las accionesdirigidas a fortalecerlo deben ser el principioorientador de la actividad de los poderes públi-cos y de las iniciativas privadas en consideracióna las múltiples ventajas que de un sistema finan-ciero sano se derivan.

No solo la función de intermediación en elcrédito desarrollada por las entidades de créditoo la de canalización de excedentes hacia inver-siones productivas a través de los mercados decapitales son esenciales sino que, también, lasactividades de los mercados secundarios, de lossistemas de post-negociación y de los operadoresde los mercados, otorgando liquidez a los activosfinancieros y transformando riesgos y plazos, sonservicios de alto valor añadido que requierenempleados de alta cualificación técnica y capaci-dad de innovación tecnológica y financiera que sonbásicos para estimular el crecimiento y desarrollarla economía productiva.

Es imprescindible para conseguir cualquierobjetivo, la coordinación de los diferentes ámbi-tos de la regulación –financiero, económico y fis-cal– con los de supervisión –en su diseño y actua-ción–, tanto para la toma de decisiones en mate-ria de orientación, promoción o mejora de losmercados financieros, como para llevar a la prác-tica las conclusiones alcanzadas.

Actuaciones que no respondan a tales plantea-mientos, pueden ser difíciles de implementar yobstaculizarían la consecución del fin perseguido.

Las consideraciones anteriores nos llevan a laconcreción de la siguiente reflexión: el Estadoespañol debería considerar como un objetivoestratégico de primer nivel para favorecer el cre-cimiento, la promoción del desarrollo de susmercados financieros, explotando las posibilida-des existentes y de futuro así como el nuevomarco regulatorio europeo y global.

Junto a esta consideración inicial, hemos dedestacar que para que el sistema financiero trans-mita todos estos valores al sistema productivo,aquél debe ser sólido, solvente, eficiente, íntegro,útil y, por supuesto, fiable. Debe ofrecer confian-za y garantías a todos sus participantes.

Para tener estas características, un sistemafinanciero debería disponer, al menos, de lossiguientes elementos:

(i) entidades solventes con una buena super-visión y una profunda cultura de cumpli-miento,

(ii) consumidores de servicios financieros for-mados e informados, capaces de entenderen qué productos invierten y adecuada-mente protegidos, tanto en sus relacionescontractuales con las entidades financie-ras, como en la protección de sus activos,

(ii) infraestructuras competitivas.

Y desde luego, contar con la involucracióncomprometida de los poderes públicos en la pro-moción de su fiabilidad y desarrollo.

III.2. CONSIDERACIONES CONCRETASRESPECTO DEL SISTEMA FINANCIEROESPAÑOL

Para que el profundo cambio regulatorio al queestamos asistiendo pueda ser efectivo ha de ser asi-milado por la industria y plasmarse en sólidas prác-ticas por parte de todos los intervinientes en losmercados quienes se verán obligados a transfor-marse para sobrevivir ante el impacto de la crisis.

Una crisis que tuvo su origen en un procesode desregulación creciente y en una políticamonetaria expansiva que causó un exceso deliquidez global y una euforia financiera generalque (i) distorsionó la percepción del riesgo, (ii)condujo a un excesivo apalancamiento y (iii) alsobreendeudamiento de familias y empresas, enun contexto de escasa regulación del sector ban-cario no tradicional.


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Pero no solo las políticas monetarias laxas hanestado en el origen de la crisis. También lo hanestado las malas prácticas de la propia industria(en gobierno corporativo, control de riesgos ocumplimiento normativo), los fallos en la super-visión (sobre la solvencia de las entidades y pre-vención del riesgo sistémico) y la falta de forma-ción financiera en los inversores.

La gravedad y duración de la crisis nos hamostrado además otros fallos del sistema que hanobstaculizado la esperada recuperación. Este esel caso, por ejemplo, del sobredimensionamientodel sector financiero (en capacidad productivapor entidad y en número de entidades), de laausencia de alternativas al crédito bancario parala financiación de las pequeñas y medianasempresas, de la inadecuada comercialización dedeterminados productos financieros, de la faltade flexibilidad y la complejidad del marco insti-tucional y la escasa internacionalización de nues-tras entidades financieras.

Pero la industria financiera española tambiéntiene puntos fuertes que deben ser aprovechados.Entre ellos destacamos la disponibilidad deinfraestructuras competitivas en tecnología,comunicaciones y servicios profesionales auxilia-res y de entidades con cualificación y capacidadesprofesionales de alto nivel sobradamente proba-das en un mercado global.

Una política encaminada a fomentar el creci-miento económico basado en un mercado finan-ciero sólido y fiable, que resulte atractivo para losinversores internacionales y contribuya a hacerde España una plaza financiera de primer orden,debe tratar de solventar los fallos del sistema yexplotar sus puntos fuertes para sentar bases fir-mes en las que cimentar un potente desarrollodel mercado.

La contribución del sector financiero al creci-miento económico vendrá por la mejora en ladisposición de crédito, sin duda, pero tambiénpor medio de un posicionamiento adecuado anteel previsible papel cada vez más relevante que elmercado de capitales puede jugar en la financia-ción de la economía. Este último elemento

requiere tomar las decisiones precisas y ejecutar-las, tanto en lo que respecta a las entidades queoperan en estos mercados en sus distintas ver-tientes, como en lo relativo a los inversores y a lasinfraestructuras de soporte en negociación yliquidación, promocionando el desarrollo de lasindustrias concomitantes y aprovechando lasoportunidades que se presenten.

Así, junto a la necesaria reordenación ysaneamiento del sistema bancario, que vienesiendo eficazmente atendida en España, y queresulta un elemento esencial en la dinamizacióndel crédito y el crecimiento económico, conside-ramos que existen otros ámbitos del mercadofinanciero español en los que se debe centrar laatención, de forma que se puedan conseguirtanto mejoras en la financiación del tejidoempresarial, como un adecuado nivel de compe-tencia y de desarrollo de las fortalezas específicasde este mercado.

Todo ello con la necesaria involucración delos poderes públicos, que debe plasmarse, por unlado, en la búsqueda permanente de un marcoregulatorio –dentro del contexto europeo– queprovea de un adecuado nivel de seguridad jurí-dica, al tiempo que permita un desarrollo de losmercados en España; y por otro, en otorgar a laactividad supervisora la importancia que tiene endicho potencial desarrollo.

En concreto, se debería prestar atención a lossiguientes asuntos:

Competencia en la prestación de serviciosfinancieros

La existencia de entidades bancarias de grantamaño y con capacidades sobradamente mostra-das de operación a nivel global, es un elementoimportantísimo para el sistema financiero espa-ñol y para el desarrollo doméstico e internacio-nal de su tejido empresarial, que está en la basede la reordenación del sistema bancario en curso.

Pero más allá de esta reordenación, por otrolado forzada por las circunstancias, creemos que

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se debería prestar atención a cuál deseamos quesea la estructura de prestadores de serviciosfinancieros en el mercado doméstico español.

En este sentido, habría que diferenciar lo que serefiere a servicios estrictamente bancarios, de loque son los servicios de inversión, que serán aque-llos que ayuden a los consumidores e inversores aacceder a las posibilidades de inversión que otor-gan los mercados de valores, incrementando, altiempo, los volúmenes de inversión. En este segun-do ámbito, la existencia de entidades de tamañomás reducido, especializadas en servicios financie-ros específicos, se considera –independientementede su estatus legal– algo positivo para conseguir unescenario competitivo con más oferta, que lleve amayores niveles de mejora, tanto en calidad delservicio, como en innovación y coste.

Este tipo de entidades, por otro lado, no sonde importancia sistémica y en España están some-tidas a una supervisión de calidad, lo que unido asu elevado grado de seguridad, permite que lasventajas para el mercado doméstico, no se veancontrarrestadas con mayores niveles de riesgo.

De acuerdo con lo anterior, el diseño del mer-cado financiero nacional debería valorar positi-vamente la existencia de entidades de perfiles deprestación de servicios específicos, con un tama-ño más reducido –que existen en España– y quepueden servir para promover una mayor compe-tencia en sus respectivos ámbitos de actuación,incrementando la ya elevada calidad del servicio.

Formación de inversores

La mejora de la educación financiera de losinversores es una vieja aspiración que tras la fuer-te pérdida de confianza en los mercados finan-cieros acaecida en los últimos años, deviene unfactor determinante para recuperar la senda delcrecimiento y enjugar los efectos negativos de lacrisis económica en el ánimo de los usuarios deservicios financieros.

Quizás, la principal consecuencia de la coyun-tura actual es la desafección entre los consumi-

dores de productos financieros y los intermedia-rios que prestan estos servicios. Las razones sonvariadas pero en todas ellas subyace como ele-mento destacable el fuerte desequilibrio existen-te entre las partes intervinientes (intermediario-cliente) en la comercialización, venta e interme-diación de productos financieros. La crecientesofisticación de estos productos y la progresivapopularización de la inversión han agravado estedesequilibrio para cuya corrección la educaciónfinanciera es un factor determinante.

Una primera razón de la mencionada desa-fección de los inversores hay que buscarla en lasimportantes pérdidas sufridas en su patrimoniocomo consecuencia del colapso de las cotizacio-nes de los productos financieros en los últimosaños. Esta situación ha acentuado su aversión alriesgo y les ha alejado de los mercados. Pero nosolamente es ésta la causa del alejamiento.

Otro motivo se encuentra en la proliferaciónde escándalos y noticias negativas sobre la formaen la que determinadas entidades se han gober-nado, lo que sin duda ha acrecentado el grado dedesconfianza y el desapego de los inversoreshacia la industria financiera.

Por último, la forma en la que determinadosproductos complejos han sido comercializados,en muchas ocasiones con grave perjuicio para losinversores que apenas entendían la naturalezadel producto ofertado, ha acentuado su distan-ciamiento de los mercados, ha introducido seriasdudas sobre la integridad y transparencia del sis-tema financiero y en definitiva ha causado unimportante daño reputacional a todos los partici-pantes en los mercados.

El resultado de estas variadas circunstancias esuna pérdida generalizada de la confianza en lasinstituciones financieras. Su recuperación es unatarea ineludible para estar en disposición derelanzar nuestros mercados.

Son varias las piezas clave para conseguirlo,pero entre ellas, sin duda, la educación financie-ra del inversor debe ser la base para el asenta-miento de una nueva relación de confianza entre


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mercados e inversores, más madura, en la que elcliente sea capaz de evaluar las inversiones que sele proponen y entender la naturaleza del pro-ducto ofertado, del riesgo que implica, y la rela-ción que existe entre rentabilidad y riesgo.

Una adecuada formación de los inversores,constituye uno de los elementos más eficacespara su protección, y como tal debe ser promovi-da como un elemento esencial para el cumpli-miento de este objetivo fundamental. Pero ade-más una mayor formación contribuiría a allanarlas relaciones entre entidades y clientes, facilita-ría su entendimiento, limaría desconfianzas fren-te a lo desconocido, y por extensión, haría mássencilla la supervisión de estas relaciones.

Para la consecución de este objetivo es necesa-rio continuar con la implantación de las medidasya iniciadas por los organismos supervisores, queparecen muy positivas, así como la asunción anivel social de la importancia de este tipo de for-mación, que debería llevar a incorporarla de algu-na manera, en los procesos formativos generales.

Replanteamiento del ámbito operativo delos bancos que toman depósitos

Una de las reacciones regulatorias a la crisis, seha centrado en el estudio de cómo proceder alaislamiento de los depósitos de los clientes enentidades de crédito respecto del riesgo de cier-tas actividades para cuya realización estas entida-des están habilitadas. Fundamentalmente, se haprestado atención a aquellos entidades de inver-sión que implican la asunción de riesgos propiosde los mercados de instrumentos financieros, yque pueden afectar, en última instancia, a la sol-vencia de la propia entidad de crédito perjudi-cando a los depositantes –y disparando el funcio-namiento de los correspondientes sistemas degarantía de depósitos– pudiendo requerir altiempo, apoyo de dinero público en el salvamen-to de la entidad en cuestión.

Con diferentes matices y estructuras, los estu-dios realizados, y las medidas propuestas o apro-

badas, se han centrado en la separación jurídicade estos riesgos de inversión respecto del balan-ce de la entidad de crédito que toma depósitos.La forma en que este aislamiento se planteedesde un punto de vista jurídico, operativo y fun-cional es algo que aún está pendiente de deter-minación a nivel europeo –siendo en este ámbitoel punto de referencia comunitario el InformeLiikanen como lo es el Informe Vickers en ReinoUnido– y en Estados Unidos en donde la aplica-ción concreta de la denominada Volkers Rule estáaún pendiente de determinación.

Habrá que esperar a los procesos reguladoreseuropeos para identificar dónde se ponen loslímites regulatorios y cuáles serán las concretasexigencias para las entidades que operan en elmercado español.

No podemos en este momento plantear unadeterminación específica al respecto, ni prever losconcretos efectos que unas u otras opciones pue-dan tener sobre las entidades españolas en suactuación doméstica o transnacional. Sí cabe seña-lar, en todo caso, que no han sido los riesgos asu-midos en operativas de proprietary trading y marketmaking –las que previsiblemente se limiten– por lasentidades de crédito españolas, los que han afecta-do de una manera más significativa a la actual difí-cil situación que arrostran algunas de ellas.

También se puede resaltar respecto de estacuestión, que es exigible que la conclusión regu-latoria que se alcance respecto de la separaciónde tales actividades, acredite y justifique la con-secución real de un mayor nivel de seguridad, altiempo que evite un trato discriminatorio a lasentidades españolas –en el marco regulatorioeuropeo– respecto de las que operen en otrasregiones del mundo.

Financiación de PYMES

Una de las consecuencias negativas de la actualcrisis bancaria es la falta de financiación de laspequeñas y medianas empresas, protagonistas deuna parte esencial del tejido empresarial español

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y elemento fundamental en la creación deempleo.

En consecuencia, la exploración de fórmulasque permitan la utilización de los mercados devalores para la financiación de Pymes, no solopuede permitir superar la reducción significativaen la disponibilidad de la principal fuente definanciación –la bancaria– para este tipo deempresas, sino que debería actuar como un aci-cate en el proceso de creación, desarrollo yexpansión de las compañías.

Son diversos los elementos a atender en esteproceso. Así, deben cubrirse adecuadamente lasexigencias de los inversores en términos de trans-parencia, análisis, liquidez o rentabilidad y debendiseñarse fórmulas que sean atractivas para laspropias entidades financieras que potencialmen-te puedan operar en este ámbito, tanto asesoran-do como elaborando análisis o dando liquidez.

La búsqueda de mecanismos diferentes al dela intermediación financiera bancaria para lasPymes, es algo en lo que los poderes públicos ylos responsables de la gestión de sistemas especí-ficos de negociación para este segmento de mer-cado –señaladamente los responsables del Mer-cado Alternativo Bursátil– vienen trabajando, yes un esfuerzo en el que no debe cejarse.

La utilización de los mercados de valores en lafinanciación de Pymes puede articularse a travésde la emisión de valores de renta fija o de rentavariable. Estos últimos pueden ser más sensiblesa aspectos culturales, si bien pueden permitiruna mejora en la cimentación y crecimiento delas empresas.

En este ámbito, posibilidades tales como lacreación de fondos de inversión específicos, pare-ce que pueden ser interesantes, en tanto seencuentren fórmulas que permitan cubrir las exi-gencias anteriormente apuntadas.

En todo caso, lo que sí parece claro, es que elotorgamiento de un régimen fiscal favorecedorpara quienes inviertan en los valores emitidospor las Pymes o por estos fondos, u operen en loscorrespondientes mercados, es algo de la máxi-

ma importancia, como se ha demostrado en otrasexperiencias internacionales.

Referencia en infraestructuras de post trading

A nivel europeo, la competencia entre centros denegociación de valores e instrumentos financierosy entre centros de post trading es una de las carac-terísticas más recientes. Esta competencia vienepropiciada desde instancias regulatorias comunita-rias, mediante normas tales como la DirectivaMiFID, que consagra el reconocimiento en todo elterritorio de la Unión Europea de los diferentescentros de negociación y de las infraestructuras depost contratación, y en particular de las cámaras decontrapartida central a falta de una regulación, enciernes, sobre Depositarios Centrales de Valores.

En este escenario, la delimitación del panora-ma europeo, específicamente en materia de posttrading, es algo aún no enteramente definido. Porello, consideramos que en este ámbito –cuyascaracterísticas son las de un alto nivel tecnológi-co y una fácil deslocalización respecto de lasinfraestructuras de negociación–, se abren posi-bilidades para que España juegue un papel rele-vante. Junto con el atractivo que la calidad devida del país pueda suponer para atraer a profe-sionales en la materia, la localización de este tipode actividad supondría el desarrollo aún mayorque el actual, de una industria de alto nivel tec-nológico, elevado nivel de innovación, con per-sonal hondamente cualificado y podría abrir laspuertas a ser una referencia, tanto en Europa,como para otras áreas geográficas.

En este sentido, España cuenta con unasinfraestructuras y unas entidades con contrastadaexperiencia y capacitación en la materia.

En la actualidad, se está definiendo y desarro-llando el nuevo sistema de compensación, liqui-dación y registro en España. Este sistema deberesponder a los estándares de funcionamientointernacionales y evitar incurrir en costes que lohagan poco competitivo. Tales estándares impli-can –como ocurre ya en España en la actualidad–


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mantener un activo papel de las entidades finan-cieras como responsables de la custodia de losvalores de sus clientes, acreditando, al mismotiempo a estos, como titulares de los valores (enun esquema funcionalmente similar al desapare-cido del depósito de títulos físicos).

En esta función de las entidades, un adecuadonivel de supervisión –con sometimiento de laactividad de custodia a licencia– y un régimen deresponsabilidad reforzada frente a los clientescomo el existente en España, junto con el riesgoreputacional que, dentro del mercado, puedesuponer para una entidad un problema en estosámbitos, creemos que son elementos adecuadosde protección de los intereses de tales clientes,como se ha demostrado en la historia reciente.

Las infraestructuras de post trading tienen unadoble función. Por un lado la de ser prestadoresde servicios mayoristas a las entidades financierasque, a su vez, se los prestan a sus clientes, inver-sores. La otra función tiene que ver con una ges-tión de riesgos que proteja, tanto la estabilidadfinanciera como a los inversores individualmenteconsiderados, entre otras cosas, mediante el cua-dre y la función notarial de los depositarios cen-trales de valores.

Es la función de prestación de servicios amayoristas la que entendemos puede tener reco-rrido. Si bien no se trata de una cuestión senci-lla, dado que estamos ante un mercado muydesarrollado y competitivo a nivel europeo y glo-bal, creemos que deben al menos explorarse–con involucración de los poderes públicos en loque sea preciso– las posibilidades de desarrollode este negocio en España en el ámbito del con-cierto europeo, de forma que, en caso de que laevolución de las relaciones empresariales lo per-mitan, se pudiese crear en España un centro dereferencia en materia de post negociación.

Gestión de activos

El mercado español de gestión de activos tieneseñaladas fortalezas, tanto en originación, como

en los ámbitos de la gestión, depositaria y comer-cialización, lo que le sitúa en una buena posiciónde partida de cara a la construcción de un mer-cado integrado europeo.

El marco regulatorio europeo, que eliminabarreras para la libre prestación de servicios finan-cieros, favorece que la actividad de los operadores,en todos o en alguno de estos ámbitos, puedaimplantarse en aquellos territorios donde las con-diciones resulten más favorables y se den las mejo-res condiciones, tanto en lo que respecta a los pro-fesionales como para las propias entidades.

En la práctica, a pesar de las fortalezas de laindustria española de gestión de activos, estaapertura en el marco regulador no está supo-niendo su crecimiento sino que más bien estásufriendo un menoscabo en favor de otras juris-dicciones.

En consecuencia, es necesario afrontar estarealidad con urgencia y realizar un detenido aná-lisis para identificar, conjuntamente con el sector,cuáles son esos elementos que hacen que unajurisdicción sea más atractiva que otras para eldesarrollo de la industria de gestión de activos,de forma que se puedan tomar medidas, tanto anivel regulatorio como supervisor. El objetivo essentar las bases para favorecer que España puedaser un centro de referencia en materia de gestiónde activos, beneficiándose de la regulación euro-pea y sacando el mayor rendimiento posible desu cualificada mano de obra y capacidades tecno-lógicas y de innovación.

Este análisis sobre las circunstancias que favo-recen la localización de la industria en unas juris-dicciones frente a otras, debe profundizar enaquellos elementos de la regulación española quesuponen una desventaja competitiva respecto a laindustria extranjera, con la idea de eliminar obs-táculos legales al crecimiento. Así por ejemplo, laimposibilidad de utilizar cuentas globales para ladistribución de fondos de inversión españoles, ola imposibilidad de prestar los valores de las car-teras gestionadas de IIC que impide mejorar surentabilidad mediante la retribución del présta-mo, son dos impedimentos legales cuya elimina-

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ción representaría una gran avance para la loca-lización de negocio en el territorio nacional.

No debe olvidarse, en este sentido, que tantolas Instituciones de Inversión Colectiva, comootros patrimonios cuya gestión se encuentraregulada –como es el caso de los Fondos de Pen-siones– suponen, además, una oportunidad definanciación muy relevante para la economía.

En este esfuerzo por localizar el negocio degestión de activos internacional en España, asícomo en la prestación de otros servicios de inver-sión tales como el asesoramiento o la intermedia-ción, se debe sacar partido de la excelente situa-ción geográfica y cultural de España como enlaceentre Iberoamérica y Europa y entre Norte deÁfrica y Europa. Entidades españolas adecuada-mente preparadas pueden ser cauce de inversiónpara entidades de estas zonas geográficas.

Realce de la labor supervisora

La existencia de supervisores especializados en elámbito de la prestación de servicios financieroses consecuencia del marcado carácter técnico delos mercados, de sus operadores y de los produc-tos negociados en ellos.

Junto a la autonomía, competencia y suficien-cia de medios –estándares internacionalmenteexigibles para el ejercicio de una adecuada laborsupervisora–, queremos llamar la atención res-pecto de otra característica que consideramosdebería formar parte de las funciones de lasautoridades de supervisión. Nos referimos a lalabor de fomento del mercado, cuya configura-ción debe hacerse en un doble aspecto.

Por un lado, evitando que la labor de vigilan-cia y supervisión dificulte innecesariamente eldesarrollo del mercado; los organismos supervi-sores no deben ser un instrumento que limitemás allá de lo necesario las posibilidades deactuación, crecimiento e innovación de los mer-cados ni las de sus operadores, particularmenteen un contexto de competencia global, en el quetambién las jurisdicciones pugnan por atraer

negocio nuevo y evitar la deslocalización del yaexistente.

Y junto al ejercicio de esta tarea por omisión(«no deben ser un instrumento que limite») y comocomplemento de ella, es importante que lossupervisores asuman un papel activo, inclusomilitante, en la promoción del mercado.

La idea que subyace tras esta propuesta es quecorresponde a los organismos de supervisiónademás del ejercicio de su función de vigilancia(contribuyendo a incrementar la confianza yseguridad de los operadores y la integridad delmercado), asumir una posición proactiva parafavorecer su desarrollo.

En este sentido, el informe del Grupo deExpertos de Alto Nivel, presidido por Jaques deLarosiére, y emitido en Febrero de 2009, señala-ba específicamente que:

The supervisory objective of maintaining financialstability must take into account an important constraintwhich is to allow the financial industry to performits allocative economic function with the greatestpossible efficiency, and thereby contribute to sustain-able economic growth. Supervision should aim toencourage the smooth functioning of markets andthe development of a competitive industry.

Parece conveniente, pues, que el supervisorasuma un papel de liderazgo en la promoción dela industria financiera tratando, a través de susiniciativas, de eliminar barreras y de incentivar lainnovación y la eficiencia. La consolidación deesta idea requeriría su reconocimiento expresodentro del marco normativo que regula la crea-ción, funciones y fines de los organismos supervi-sores.

Además, para que esta labor promotora delmercado resulte eficiente, es necesaria una dota-ción adecuada de medios humanos en el supervi-sor. El referido informe Larosiére señala como unfactor muy positivo para el desarrollo del merca-do que (i) se promueva una interrelación entre laindustria y el supervisor, incluso, mediante estan-cias temporales de personas del sector en el pro-


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pio organismo, así como que (ii) se implante unaadecuada política de personal y de remuneraciónde sus empleados con la finalidad de que pueda,en todo momento, contar con personal técnicoapropiado y resultar atractivo a la hora de su cap-tación respecto a otros sectores del ámbito priva-do en los que una adecuada preparación estáaltamente remunerada.

Creemos que ambas medidas propuestas porel Grupo Larosière podrían ser muy útiles pararealzar el atractivo del mercado español. Tanto lainterrelación entre sector privado y supervisorpara conseguir una supervisión ajustada a losaltos estándares de innovación característicos deeste sector, como las medidas tendentes a evitarla pérdida de personal cualificado y a atraer téc-nicos que puedan aportar experiencia valiosapara hacer una labor supervisora de calidad, sonpropuestas que contribuirían, sobre el alto nivelactual, a modelar un mercado más competitivo,íntegro y eficiente.

Y como complemento de las medidas apunta-das, realce del supervisor y formación de inver-sores, es indispensable desarrollar a nivel nacio-nal una efectiva cultura de cumplimiento quepermita introducir elementos de funcionamientomás dinámicos y menos potencialmente litigiososen las relaciones entre entidades y sus clientes.

Se trata de una cuestión social que implica uncambio cultural que convendría ir tratando deabordar, incidiendo en ello como un objetivo dela actuación de los poderes públicos y del com-promiso de las entidades con sus clientes.

Este es un elemento importante en la líneade defensa del cliente y, por tanto, de la cons-trucción de una relación de confianza en los mer-cados financieros.

III.3. CONCLUSIONES

La crisis nos ha situado en un mundo diferente,multipolar, resultado de unas nuevas y abundan-tes reglas de juego, que está sufriendo el impac-to de la crisis de forma asimétrica y ha reconfi-

gurado la industria financiera en favor de laspotencias emergentes. Debemos ser conscientesde este nuevo escenario y prepararnos para com-petir en un mercado más global y sesgado hacianuevos mercados.

Esta revolución del escenario en el que nosencontrábamos hasta ahora ofrece también opor-tunidades que pasan por sentar las bases para elcrecimiento y para resituar nuestra economía en elnuevo contexto. Es un objetivo que resulta indis-pensable para devolver la confianza a los mercadosy favorecer la financiación de la economía produc-tiva que, no obstante, debe enmarcarse y está con-dicionado por la evolución del marco europeo que,a su vez, está inmerso en profundos cambios.

En el ámbito financiero, como elemento fun-damental para el desarrollo de la economía, lasactuaciones deben centrarse en la configuraciónde un mercado sólido, eficiente y atractivo que sebase en los siguientes elementos:

– entidades solventes, con profunda culturade cumplimiento y con una supervisiónpotente, orientada también a la promocióndel mercado;

– consumidores formados e informados querecuperen la confianza en un sistemafinanciero, con niveles adecuados de com-petencia;

– condiciones regulatorias y supervisoras queimpulsen la localización en España deaquellos ámbitos de negocio en los quenuestra industria tiene o puede desarrollarfortalezas significativas;

– internacionalización de nuestras empresasaprovechando su privilegiada posición geo-gráfica y cultural para servir de puente entreEuropa y Latinoamérica y Norte de África;

– mecanismos eficientes de financiación dela economía productiva y en particular delas pequeñas y medianas empresas;

– apoyo y promoción de los poderes públicosen su conjunto, en la consecución de losanteriores elementos.

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BIBLIOGRAFÍA

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– High-Level Expert Group on reforming thestructure of the EU banking sector, Chaired byErkki Liikanen Report. Bruselas 2 de octubrede 2012.

– Declaración de la cumbre del G-20 en Was-hington sobre Mercados Financieros y la eco-nomía mundial. 15 de noviembre de 2008.

– Discurso de David Wright, Secretario Generaldel IOSCO en el Consejo Atlántico en Was-hington CD: 10 de diciembre de 2012.

– La Reforma de la Compensación y Liquida-ción en España, Ignacio Santillán. Observato-rio sobre la Reforma de los mercados finan-cieros en Europa (2012) Fundación de Estu-dios Financieros. Madrid, 2012.

– Pequeña y Mediana Empresa: Impacto yRetos de la Crisis en su Financiación. Fun-dación de Estudios Financieros. Madrid,2012.


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1. INTRODUCCIÓN

En este capítulo se analizan las medidas que desdeel punto de vista fiscal podrían adoptarse paraimpulsar el crecimiento económico, se destacanaquellos aspectos del ordenamiento jurídico-tribu-tario que nos sitúan en desventaja respecto a otraseconomías con las que competimos y se planteanuna serie de propuestas para eliminar estas«barreras fiscales» con la finalidad de atraer capi-tales a nuestro país y mejorar de la capacidad denuestras empresas para competir globalmente.

Naturalmente, resultaría absurdo desconocerque la grave crisis económica a la que se enfrentaEspaña desde el año 2008 condiciona fuertemen-te la política fiscal de los Gobiernos (tanto la delprecedente como la del actual) y por tanto inevi-tablemente afecta al contenido y enfoque de estecapítulo.

En este sentido, no puede orillarse el hecho deque los últimos años han resultado demoledoresen términos de recaudación tributaria. La magni-tud de este fenómeno se ilustra con algunosdatos: en 2007, la recaudación por impuestosadministrados por la Agencia Estatal de Adminis-tración Tributaria (excluyendo, pues, la recauda-ción de las haciendas forales y de las administra-ciones territoriales) alcanzó un record de 200,7millardos. Dos años después, en 2009, habíacaído a 144 millardos –lo que en términos nomi-nales igualaba la recaudación obtenida en 2004–;la salida de la primera recesión y las medidas tri-butarias adoptadas por el Gobierno en aquelentonces permitieron que la cifra se recuperase

hasta los 161,7 millardos en 2011. Sin embargo, apesar de las medidas de aumentos de tipos impo-sitivos y de bases tributarias adoptadas por elnuevo Gobierno, en 2012 las cifras de ingresostributarios han retomado la senda descendente: acierre de agosto pasado los ingresos alcanzabanun total de 99,6 millardos frente a los 104,5 delmismo mes del ejercicio precedente –un 4,6%menos–. Veremos si al cierre del ejercicio de subi-da del IVA desde septiembre y las restantes medi-das recaudatorias adoptadas en el Real DecretoLey 20/2012 consiguen invertir la tendencia.

Por otra parte, resulta indicativo comprobar laevolución en términos de capacidad recaudatoriade algunos de los principales impuestos en elperíodo 2007-2011. Así, mientras que los ingre-sos por Impuesto sobre la Renta de las PersonasFísicas se contrajeron desde 72,6 hasta 69,8millardos (un 3,8%) y los provenientes delImpuesto sobre el Valor Añadido desde 55,8hasta 49,3 (un 11,6%), los del Impuesto sobreSociedades disminuyeron desde 44,8 hasta 16,6millardos, lo que supone un descenso de recau-dación del 63%. Dicho de otro modo: el Impues-to sobre Sociedades representó apenas el 10% deltotal de ingresos tributarios de 2011.

Lo que estos datos, unidos a los objetivos dedéficit comprometidos con la Unión Europea,ponen de relieve es que el margen de maniobrade la política fiscal del Gobierno es reducidísi-mo. En efecto, puede tal vez discutirse la con-veniencia, oportunidad y efectos de algunas delas medidas de aumentos de tipos y bases en losdiferentes impuestos, pero es difícil abogar por

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POLÍTICA FISCAL

Rafael Fuster Tozer.Abogado. Uría Menéndez

medidas que comporten sacrificios recaudato-rios en esta coyuntura. Por otro lado, el margende que disponen las Comunidades Autónomasy las corporaciones locales se antoja incluso máslimitado en muchos casos. A la vista de todosestá la situación financiera que atraviesan algu-nas Comunidades Autónomas pese a la reins-tauración del Impuesto sobre el Patrimonio enla mayoría de ellas y a las diferentes medidasdestinadas a incrementar los ingresos tributa-rios sobre los que tienen competencia.

Parece pues que, en la medida en que la polí-tica sea «el arte de lo posible», es difícil en estemomento pedir a la política fiscal cosas que sen-cillamente, puedan implicar un descenso –auntemporal– de la recaudación ante la dictadurainmisericorde que imponen los exigentes objeti-vos de déficit fiscal para los próximos años. Noobstante, no puede obviarse el hecho de que eldrenaje de recursos sobre el sector privado queimpone un aumento de la carga tributaria quesoportan familias y empresas conduce en generala una peor y más ineficiente asignación de recur-sos, todo ello sin perjuicio, por supuesto, de laimprescindible función de redistribución de ren-tas y sostenimiento de gastos sociales de un siste-ma tributario moderno. En efecto, las subidasimpositivas adoptadas pueden ayudar a lograrun aumento temporal en la recaudación, pero noactúan en favor del crecimiento económico amedio y largo plazo.

Es evidente que el crecimiento económicodebe constituir uno de los objetivos fundamenta-les del Gobierno. También lo es que una econo-mía sobreendeudada como la española requierede un proceso de desapalancamiento que pordefinición resulta contractivo y dificulta la conse-cución de un objetivo de crecimiento. Además,en la medida en que ha existido una traslación depasivo privado al sector público para preservar elfuncionamiento de partes esenciales del sistemaeconómico, también es preciso elevar el trasvasede recursos con los que hacer frente a tales pasi-vos desde el sector privado al público medianteel incremento de los ingresos públicos, lo que

resta capacidad de dinamismo económico a losagentes privados y al mismo tiempo al sectorpúblico, pues al margen del gasto social buenaparte de los recursos deben destinarse al serviciode la deuda en lugar de a dinamizar la economíamediante nueva inversión. Por tanto, en la tesitu-ra actual no resulta en absoluto sencillo poner elsistema tributario al servicio del crecimiento eco-nómico. Lo que, sin embargo, es seguro es queuna estructura tributaria mal concebida obstacu-lizará y lastrará el crecimiento económico.

Por tanto, resulta fundamental tender haciauna estructura del sistema tributario tal quereduzca las ineficiencias, propicie una adecuadaasignación de recursos y posibilite que se iniciecuanto antes un círculo virtuoso de suerte que elcrecimiento económico se traduzca en aumentosde los ingresos públicos que permitan una ulte-rior relajación de la presión fiscal y que, a suvez, constituya un estímulo de crecimiento aldejar en manos de empresas y familias mayoresrecursos. Así, no es congruente que se adoptenmedidas fiscales contrarias al crecimiento eco-nómico con el argumento de la necesidad, pormuy imperiosa que sea, de aumentar la recau-dación. No es claro que un aumento de la recau-dación conduzca al crecimiento económico, loque sí es seguro es que el crecimiento económi-co conduce a un aumento de la recaudación. Porconsiguiente, en la medida en que no es posibleen estos momentos adoptar políticas de estímu-lo generales –reduciendo la carga tributaria demodo amplio– será preciso que las políticas deestímulo bien se dirijan a ámbitos o sectoresespecíficos en los que el rédito social y el efectoestímulo en el medio plazo lo justifique, bientengan un coste recaudatorio limitado. En todocaso, el objetivo de maximizar el potencial decrecimiento hace imprescindible que, además,la política fiscal se oriente a corregir las defi-ciencias estructurales del sistema, como la faltade neutralidad fiscal, el fraccionamiento delmercado, el aumento preocupante de los costesde transacción y la falta de seguridad jurídica enel ámbito tributario.

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Cada una de estas ideas será desarrollada conmayor detalle a lo largo de las páginas quesiguen y trataremos de centrarnos en aquelloselementos de nuestro ordenamiento jurídico-tri-butario que deben reformarse con objeto de,cuando no impulsar el crecimiento, al menos noimpedirlo o retardarlo.

2. CRECIMIENTO ECONÓMICO YPOLÍTICA TRIBUTARIA

2.1. LA AMPLIACIÓN DE LAS BASESIMPONIBLES

Como se ha señalado, la política fiscal está limi-tada, en su conjunto, por la necesidad deaumentar la recaudación tributaria con la finali-dad de cumplir los objetivos de déficit. Esto noobstante, deben plantearse medidas singulareso concretas, que aun en detrimento de la recau-dación a corto plazo, favorezcan el crecimientoeconómico, sobre todo si aceptamos la evidenciade que el crecimiento económico es una premi-sa esencial para aumentar la recaudación tribu-taria. En consecuencia, la política fiscal debeorientarse hacia la consecución de un incremen-to de las bases imponibles del sistema desde lageneración de un mayor número de operacio-nes y de la atracción de nuevos operadores ycapitales y no tanto en incrementar la recauda-ción a base de elevar la carga fiscal sobre cadauna las operaciones u operadores existentes enel mercado. El aumento de la carga fiscal sobrela actividad existente, en un contexto donde talactividad tiende a contraerse por la concurren-cia de otros factores, coadyuva a coartar la acti-vidad y desincentiva la asunción de riesgoempresarial.

No pueden, por lo tanto, abandonarse laspolíticas activas orientadas hacia la ampliaciónde las bases imponibles y la afloración de lasque existen y permanecen ocultas. Así, elesfuerzo debe ser bifronte: por una parte incen-tivar que aparezcan nuevas empresas y que las

existentes realicen más operaciones, ayudar a lainversión y actividad de las empresas naciona-les fuera de España y atraer inversiones y capi-tal humano desde el exterior; por otra, comba-tir la economía sumergida y el fraude fiscal,reprimiendo por un lado con energía las con-ductas fraudulentas y al mismo tiempo estable-ciendo mecanismos que favorezcan el cumpli-miento voluntario y espontáneo de las obliga-ciones tributarias.

La orientación de la política fiscal hacia laadopción de medidas de subidas impositivas,bien sea incrementando los tipos de los tributosya existentes, bien estableciendo nuevos gravá-menes no sólo tiene un recorrido limitado en tér-minos de recaudación, sino que puede disminuirel número de operadores y operaciones del siste-ma como consecuencia de una reducción de lautilidad marginal del esfuerzo tal y como explicala curva Laffer.

Como es sabido, la curva de Laffer representala relación entre los ingresos fiscales y los tiposimpositivos. Según esta función, si el tipo impo-sitivo es cero, los ingresos impositivos también loserán; si los tipos impositivos son del 100% losingresos fiscales también serán cero. Entre estosdos puntos extremos los ingresos, función deltipo de gravamen, en un primer momentoaumentarán para a continuación disminuir hastallegar a cero. Siguiendo esta teoría, el incremen-to de los tipos impositivos (a partir de ciertogrado de gravamen) no conduce a un aumentode la recaudación fiscal.

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En efecto, tal como describe la gráfica, a par-tir de un tipo impositivo ti1 el aumento derecaudación es menos que proporcional alaumento de tipos y a partir de un nivel de tipoti2, cualquier aumento del tipo impositivo impli-caría un descenso en la recaudación. Lo que estatesis propugna es que existe un punto a partir delcual proporciona más utilidad el fraude o el ocio,que la inversión o el trabajo. Es crítico no llegara un nivel impositivo tal que se desincentive eltrabajo o la asunción de riesgo empresarial.

2.2. POLÍTICAS DE IMPULSO SECTORIAL

Obviamente existe capacidad para adoptar desdela política fiscal medidas sectoriales que ayuden adinamizar la economía; no cabe duda que laclave de tales medidas es que demuestren tenercarácter multiplicador: esto es, que cada euro desacrificio recaudatorio se traduzca en más de uneuro de retorno, bien por recaudación de otrosimpuestos, bien por la generación de efectosbenéficos de otra índole sobre la economía.

Un buen ejemplo lo constituyen los diferentesprogramas que han existido de apoyo al sectordel automóvil en España; el sector representa deforma directa o indirecta entre un 6 y un 10% delPIB y proporciona casi el 9% del empleo. Es portanto un sector estratégico para la economíaespañola, intensivo en empleo y capital y orien-tado en buena medida hacia la exportación. Eldiseño de programas de apoyo al sector desde lapolítica fiscal –como los de ayuda a la compra-venta de vehículos nuevos– genera rentabilidadfiscal fácilmente mesurable, pues el sacrificiorecaudatorio en términos de reducción delImpuesto sobre Matriculación por cada opera-ción se compensa más que proporcionalmentecon el incremento de ventas que se propicia. Enefecto, cada automóvil vendido comporta ingre-sos tributarios por Impuesto sobre Matriculación,por Impuesto sobre el Valor Añadido y por elImpuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica;al tiempo, la renovación del parque de automó-

viles tiene claras externalidades en la economía:incremento de la eficiencia energética, reducciónde la emisión de contaminantes y mejora de laseguridad vial. Justamente terminando de escri-bir estas líneas se ha anunciado que los Presu-puestos Generales del Estado para 2013 conten-drán un programa de esta índole para tratar decontener la brutal caída de las ventas de automó-viles durante 2012, que se prevé puedan noalcanzar las 700.000 unidades al cierre del ejerci-cio, apenas algunas más que en 1986 y que com-paran con las más de 1.600.000 que se vendieronen cada uno de los años 2005 a 2007. Sea bien-venido este programa1.

Otro ejemplo de política fiscal dirigida a undeterminado sector lo constituyó el régimenespecial aplicable a la adquisición y financiaciónde buques, que supuso un claro incentivo para laactividad de los astilleros españoles e hizo posi-ble competir con otros países, como los del sud-este asiático. Desgraciadamente, este régimenfue declarado ayuda de estado, incompatible conlas normas de la Unión Europea y en consecuen-cia ya no está vigente; sin embargo sería deseableinstaurar algún régimen alternativo y generalque sin violar la normativa comunitaria pudiesecontribuir al sostenimiento de la actividad en unsector industrial tan relevante históricamentepara el país. Es fundamental que el régimen queen su caso se apruebe sea estable y otorgue segu-ridad jurídica a los agentes implicados.

El proyecto de ley de presupuestos para 2013recién aprobado por el Consejo de Ministros,reduce el montante de las ayudas directas al sec-tor turístico un 25%. Es claro que la actividadturística constituye otro de los pilares de la eco-nomía española2 y, singularmente, uno de losque más capacidad de generación de empleo yde resistencia frente a la crisis económica ha acre-ditado. El incremento del Impuesto sobre el

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1 Datos publicados por la Asociación Española de Fabri-cantes de Automóviles y Camiones.

2 La contribución del sector turístico alcanzó en 2010 un10,2% del PIB, según el Instituto Nacional de Estadística.

Valor añadido y el simultáneo descenso de lasayudas públicas directas pueden hacer que seresienta el sector en términos de competitividady capacidad de atracción de la demanda extran-jera –que hasta ahora ha capeado bien la situa-ción–, por lo que resultaría muy convenienteestablecer mecanismos de incentivo a la actividaden el ámbito de los impuestos directos que com-pensen el impacto de la mayor imposición indi-recta.

2.3. INTERNACIONALIZACIÓN DE LASEMPRESAS

La política fiscal debe contribuir también al pro-ceso de internacionalización de las empresas espa-ñolas. La realidad es que buena parte de la cuen-ta de resultados de las empresas que conforman elIBEX-35 depende de su actividad en el exterior;no pocas de ellas han adquirido un grado de exce-lencia en sus respectivos sectores que las colocaentre las más competitivas del mundo y en pie deigualdad con algunas de las más importantesempresas europeas, asiáticas y americanas. Dehecho, es la primera vez que España afronta lacrudeza de una crisis económica con la fortalezaque brinda disponer de grandes empresas fuerte-mente internacionalizadas. La realidad era muydistinta en la crisis de 1993. Además, la búsquedade mercados en el exterior para las exportacionesespañolas se ha convertido en una de las salidascasi obligadas para muchas empresas –no necesa-riamente las más grandes–, ante la debilidad de lademanda interna. De hecho, el incremento soste-nido de las exportaciones durante los últimos añosha sido una de las pocas variables positivas y queha aportado puntos de crecimiento a la economíaespañola (en 2011 las exportaciones ya habían cre-cido casi un 10% respecto del nivel previo a la cri-sis en términos reales).

Ahora bien, este es uno de esos ámbitos en elque la política fiscal ha sido acertada durante laúltima década. Es de justicia reconocer la panopliade medidas de carácter fiscal que, fundamental-

mente concentradas en el ámbito del Impuestosobre Sociedades, han permitido apoyar con deci-sión el proceso de internacionalización de lasempresas. Quizá lo más significativo haya sido laadopción en nuestro sistema del método de exen-ción como mecanismo de eliminación de la dobleimposición en el Impuesto sobre Sociedades. Deeste modo, las rentas que obtienen las sociedadesespañolas como consecuencia de su inversión en elcapital de filiales o en la constitución de estableci-mientos permanentes en el exterior gozan deexención en el momento de su repatriación a Espa-ña o cuando se transmita la participación en lasociedad extranjera; con ello se evita que existadoble imposición sobre el beneficio obtenido en elextranjero en atención al hecho de que los benefi-cios generados en el exterior con cargo a los que sesatisfacen esas rentas habrán satisfecho el impues-to sobre los beneficios correspondiente en el paísde la fuente. Es ésta una medida de gran calado,que supuso un cambio significativo respecto de latradicional aplicación del método de deducciónordinaria o crédito de impuesto, y que reduce elcoste fiscal medio de la inversión en el exterior yfacilita la neutralidad fiscal respecto de la repatria-ción de capitales hacia España y en los flujos entrelas sociedades del grupo.

Siempre es posible pedir más, pero respecto deesta materia lo que procede encarecer es que semantenga esta política y que no se caiga en la ten-tación de retornar al modelo anterior al socaire delcoste recaudatorio que comporta. En efecto, lavuelta al mecanismo de deducción puede resultartentadora desde la perspectiva de la Haciendapública al contemplar cómo los beneficios obteni-dos por los grupos españoles en el exterior quedanexcluidos de la base imponible del Impuesto sobreSociedades mientras que el beneficio obtenido enterritorio nacional (y con él la cuota del impuesto)mengua. Sin embargo, la adopción del mecanismode deducción no sólo perjudicaría el atractivo de lainversión en el exterior en el momento en queresulta más necesaria, sino que a buen segurosupondría un importante freno a la repatriación derentas y capitales hacia España, pues generaría un

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incentivo perverso para mantener tales rentasremansadas en las compañías filiales en el exteriorcon objeto de evitar la tributación adicional que enel momento de la repatriación se produciría.

También es muy importante perseverar en laatinada política de continua e intensa ampliaciónde la red española de Convenios para evitar laDoble Imposición con terceros países. Es enco-miable el esfuerzo hecho en esta materia durantelos últimos quince años periodo en el cual hanentrado en vigor 51 nuevos Convenios (sin contaraquellos que han sido renegociados, como recien-temente ha ocurrido con uno de los más relevan-tes, el suscrito con EE.UU.). En particular, destacaEspaña por ser el país desarrollado con más Con-venios concluidos con países iberoamericanos. Noson pocas las inversiones canalizadas a través denuestro país para aprovechar dicha red, que cons-tituye una ventaja competitiva de primer orden.Debe perseverarse en esta política pues quedamucho por hacer. No sólo desde la perspectiva dela conclusión de nuevos convenios o la renegocia-ción y puesta al día de algunos de los más anti-guos, sino también desde la del uso efectivo de losprocedimientos amistosos previstos en los propiosconvenios para integrar las lagunas jurídicas quese detecten o dirimir las diferencias de interpreta-ción que en no pocas ocasiones se presentan.

2.4. ATRACCIÓN DE INVERSIONES Y DECAPITAL HUMANO

Por otro lado, para atraer inversiones hacia Espa-ña es necesario que desde el exterior se identifi-quen ventajas comparativas y competitivas enEspaña. Desde el punto de vista tributario estasventajas pueden lograrse por distintas vías, entreotras, dotando al sistema de seguridad jurídica(aspecto desarrollado más adelante) y ofreciendouna estructura tributaria que, si no ventajosa, almenos se perciba competitiva.

En este sentido, por ejemplo, los datos de laAEAT respecto del Impuesto sobre Sociedades,según los cuales en el ejercicio 2011 el tipo

medio satisfecho por las sociedades españolasascendía al 19,4% de la base imponible y al11,6% del beneficio3, sugieren que podría plan-tearse una reforma del Impuesto sobre Socieda-des que, manteniendo su potencia recaudatoria,ofrezca un tipo nominal más atractivo. Es decir,es preferible en términos de atracción de inver-siones un tipo nominal bajo que uno más alto condiversidad de deducciones y bonificaciones. Enesta línea, el exdirector de la Dirección Generalde Tributos Jesús Gascón señalaba en relación alImpuesto sobre Sociedades que «es mejor tener unimpuesto de estructura sencilla con tipos bajos que unomuy complicado con infinidad de excepciones a la reglageneral que, por muy bien que se definan, siempre cons-tituirán un foco permanente de inseguridad jurídica»4.

Junto a la atracción de inversiones empresaria-les exteriores debe fomentarse la atracción de capi-tal humano desde el extranjero. Es cierto que laatracción de talento sigue fomentándose (aunquede forma mucho más limitada desde 2009) a travésdel régimen fiscal de los «impatriados» reguladoen la Ley del Impuesto sobre la Renta de las Per-sonas Físicas, que permite que durante el periodoen el que se efectúe su cambio de residencia y loscinco años siguientes un asalariado venido delexterior tribute como si fuese un no residente res-pecto de sus rentas españolas y no deba tributarrespecto de las rentas obtenidas en el exterior. Sinembargo, España podría ser una potencia (dehecho lo es a pesar de la fiscalidad), en la atracciónde personas de clase media alta ya jubilados y conun cierto capital acumulado que deseen estable-cerse en un país con buen clima y calidad de vida;también en la atracción de personas adineradas ode emprendedores que piensen en llevar desdeEspaña el control de sus negocios. Pues bien, lamera existencia de un Impuesto sobre el Patrimo-nio –que no existe en la mayor parte de los paísesde nuestro entorno– resulta disuasoria para queestas personas adquieran residencia fiscal en Espa-

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3 Datos de la Agencia Estatal de la Administración Tribu-taria publicados en el informe estadístico del ejercicio 2011.

4 Número 05 de la revista Valores publicada en julio de 2009.


ña o abocan a muchos a no declarar en España supatrimonio –y, por extensión, rentas– exterior. Esuna lástima no explotar del todo mediante unaadecuada política fiscal el potencial de nuestro paíscomo centro de atracción de personas que puedenaportar recursos. Esto es algo que tanto el ReinoUnido como Suiza han explotado durante largotiempo con éxitos indiscutibles.

2.5. APOYO A LA INNOVACIÓN, LA CIENCIAY LA CULTURA. EL MODELOECONÓMICO

La necesidad del cambio de modelo económicoen España se proclama de forma generalizadatanto por economistas como por miembros de losdistintos partidos políticos y desde la sociedadcivil. Existe un consenso sobre que el modeloeconómico debe orientarse hacia actividades conmayor productividad, que aporten más valorañadido, que aprovechen las nuevas tecnologías yque se basen en el conocimiento. El crecimientoeconómico del futuro, depende en buena partede este nuevo modelo.

Sin perjuicio de que el impulso de este cambiode modelo debe ser global y que requiere dereformas de calado e iniciativas desde muy diver-sos ámbitos de nuestro sistema político y social–para empezar, en el sistema educativo–, es inne-gable que también pueden realizarse esfuerzosdesde la política fiscal.

El apoyo a la investigación y desarrollo e innova-ción tecnológica se ha concretado –desde el puntode vista tributario– con distintas medidas como ladeducibilidad fiscal del deterioro de valor de activosintangibles5, la amortización libre de activos vincu-lados a I+D+i6 o la deducción por actividades deinvestigación y desarrollo e innovación tecnológica(deducción por I+D+i)7.

A pesar de este esfuerzo, la inversión españo-la en I+D+i apenas supone un 1,38% del PIB, yde ésta el sector público aporta un 0,76% deltotal, lo que nos sitúa por debajo de media de laUnión Europea que invierte un 2,0% de su PIBen I+D+i y muy por debajo de los países de laUE que más invierten como Finlandia (3,8%),Dinamarca (3,08%) o Alemania (2,8%).

Si el fomento del I+D+i es fundamental parael cambio de modelo económico, parece primor-dial preservar y potenciar estos beneficios fiscalesya que el sacrificio recaudatorio que comportegenerará un efecto multiplicador en forma decrecimiento económico futuro.

Si partimos del hecho de que las actividadesde I+D+i son por definición inversiones costosasy que no siempre producen beneficios para elempresario en el corto plazo, los incentivos fisca-les (interesa ahora centrarnos en la deducciónpor I+D+i, al ser el incentivo más relevante)pueden llegar a ser un poderoso instrumento depolítica fiscal y financiera, siendo incluso deter-minantes para la viabilidad de una inversión.Esto se constata dado su impacto sobre el ValorActual Neto de un proyecto inversión (el VAN esuno de los criterios de valoración financiera másutilizado, basado en el descuento de flujos futu-ros). A priori, un empresario estará dispuesto arealizar una inversión si su VAN es positivo y ladescartará en caso contrario.

El efecto de la deducción por I+D+i en elImpuesto sobre Sociedades implica una menorsalida de recursos para la empresa, es decir, unmenor coste de la inversión y, por tanto, unmayor VAN. Especialmente relevantes son aque-llos casos en los que el VAN de una inversión esnegativo, pero se torna positivo al considerar enel cálculo la deducción fiscal, pues en estos casoslos incentivos fiscales son la llave que permiteque se acometan proyectos que de otro modo seabandonarían.

En definitiva, si asumimos como imprescindi-ble para el crecimiento económico el fomento delas inversiones en I+D+i, no es coherente redu-cir el ámbito de aplicación de los incentivos fis-

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5 Artículo 12.6 de la Ley del Impuesto sobre Sociedades.6 Establecida en el artículo 11.2.d de la Ley del Impues-

to sobre Sociedades.7 Regulada en el artículo 35 de la Ley del Impuesto sobre

Sociedades.

cales orientados a ellas. Es obligado reconocerque la deducción por I+D+i no se ha visto tanmermada como el resto de deducciones porinversión en el Impuesto sobre Sociedades (en lamayoría de los casos la reducción de sus porcen-tajes ha supuesto su desaparición). Sin embargo,el Real Decreto-ley 12/2012, ha reducido el lími-te conjunto de determinadas deducciones, entrelas que se encuentra la deducción por I+D+i del35 al 25% de la cuota íntegra, y del 60 al 50%cuando el importe de la deducción por I+D+i,que se corresponda con gastos e inversiones efec-tuados en el propio período impositivo, excedadel 10% de la cuota íntegra.

Parece un error esta restricción. Minorar deforma efectiva la deducción por I+D+i no es elcamino adecuado pues sus efectos son más per-niciosos para la economía española que elaumento de la recaudación que a corto plazo ensu caso genere8.

Un análisis comparativo sobre los incentivosfiscales a la innovación empresarial9 concluyeque el sistema de incentivos no es en la prácticatan atractivo como lo puede parecer en la teoría,de hecho apenas un 12% de las empresas quedeclaran ser innovadoras acceden a la deducciónpor I+D+i, e identifica alguno de los aspectosdel marco regulador de las deducciones quecausa la reducida acogida de este incentivo, entreotros: (i) el límite de aplicación (otros países per-miten a sus empresas aplicar la deducción hastaagotar la cuota del Impuesto sobre Sociedades); y(ii) el tratamiento de las deducciones pendientesde aplicar, ya que en España las empresas conuna fuerte inversión en I+D+i pueden llegar a

producir una cantidad de deducciones tal quenunca lleguen a lograr aplicarlas; esto afectaespecialmente a las pymes y a las empresas debase tecnológica de nueva creación. Estas defi-ciencias y la incertidumbre y requisitos para queun proyecto sea calificado como válido restanatractivo y utilidad a la deducción tal como seregula actualmente en el Impuesto sobre Socie-dades.

Por otro lado, es fundamental apostar por lainversión privada en actividades de caráctersocial, cultural y científico. La política fiscal es uninstrumento de primer orden para ello. Creo queesta afirmación es válida cualquiera que sea lafase del ciclo económico, pero en el momentoactual, ante la inevitable retracción de la inver-sión pública, deviene imprescindible incentivarel esfuerzo privado y, en particular, las activida-des de mecenazgo y el apoyo a las iniciativas dela sociedad civil.

En este sentido, es urgente la aprobación de laanunciada nueva Ley del Mecenazgo y es funda-mental que ésta sea ambiciosa. Sin duda, consti-tuiría un grave error limitar el mecenazgo alámbito cultural; es esencial que comprenda ade-más actividades e iniciativas de naturaleza científi-ca, educativas y de carácter social. Según se anun-cia la reforma de la Ley de Mecenazgo que prepa-ra el Gobierno (aunque lleva ya tiempo siendopostergada) supondría aumentos de las deduccio-nes fiscales del 35 al 60% para las personas jurídi-cas y del 25 hasta el 70% para las personas físicas.

Es imprescindible que la nueva Ley se tramitecuanto antes y que su ámbito de aplicación seextienda a todas aquellas actividades de interéssocial, educativo y científico que hasta ahora reci-bían financiación pública y que están viendodrásticamente y repentinamente reducida sucapacidad financiera, cercenando no sólo futurosproyectos, sino también muchos de los que estánen curso. Allá donde lo público no llega tal vezpueda hacerlo lo privado. La política fiscal debeapoyar con decisión este esfuerzo.

Por último, desde estas páginas no puededejar de hacerse un llamamiento para rectificar

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8 En artículo publicado en Expansión el 4 de septiembrede 2012 César Nombela destaca la importancia del I+D+iseñalando que «la pregunta es hasta qué punto no estaremosrenunciando a una inversión, esencial para el futuro como es laI+D+i, si el apoyo a nuestro sistema científico-técnico no alcanzala prioridad suficiente. Prioridad suficiente puede significar, enalgunos casos, no reducir sino aumentar el esfuerzo investigador entiempos de crisis, como así lo acreditan países como Alemania».

9 Ministerio de Ciencia e Innovación: «Análisis compara-tivo sobre el diseño, configuración y aplicabilidad de losincentivos fiscales a la innovación empresarial», publicado enDiciembre de 2009.


lo que para muchos constituye un error significa-tivo de la política fiscal reciente: la subida ennada menos que 13 puntos (del 8% al 21%) deltipo del Impuesto sobre el Valor Añadido aplica-ble sobre determinados bienes y servicios cultu-rales, como son, entre otros, las exposiciones enlas galerías y del mercado del arte en general, elteatro, el cine, los conciertos y espectáculospúblicos, etc. Esta medida, que, además, se tomaen un contexto de drástica reducción de las sub-venciones y aportaciones públicas al sector, tienevisos de provocar una contracción tal que, nosólo no resulte en un aumento de recaudacióntributaria, sino que por el camino condene anumerosos operadores del sector al cierre.

2.6. COMBATE CONTRA EL FRAUDEY AFLORAMIENTO DE BASES OCULTAS

No sólo es preciso que la política fiscal se orientea incentivar la realización de más operaciones yla atracción de más operadores, sino que tambiéndebe tratar de aflorar aquellas operaciones yoperadores que permanecen ocultos. Para ello,por un lado, es preciso combatir con energía elfraude fiscal. En este sentido, debe aplaudirse elProyecto de Ley de prevención y lucha contra elfraude10 y la reforma del Código Penal contra elfraude fiscal11, por cuanto aun conteniendo algu-nas medidas de alcance discutible en cuanto queotorga alguna prerrogativa exorbitante a laAdministración tributaria, constituye un pasodecidido en esa dirección. Sin embargo, es cono-cido que existen sectores y bolsas de fraude en laeconomía que trabajan con dinero opaco, respec-to de los que deberían intensificarse las medidas

de investigación y control. La limitación a la uti-lización de efectivo en pagos de más de 2.500 €contenida en el proyecto de ley y su sistema dedenuncia respecto de pagador y perceptor pare-ce, una medida útil para dificultar el fraude. Sinduda el endurecimiento de las penas de los deli-tos fiscales agravados que será de dos a seis añosde prisión en vez de uno a cinco años, desincen-tivará igualmente las actividades defraudadoras.

Por otra parte, se antoja esencial incentivar elcumplimiento voluntario de las obligaciones tribu-tarias. Sin duda, el endurecimiento de la legislaciónrepresiva del fraude y su aplicación cumple unafunción disuasoria y estimulante del cumplimientovoluntario. En este sentido, debe destacarse en par-ticular el notable éxito de las políticas internacio-nales en el seno de la OCDE y en otros foros multi-laterales dirigidas a promover los intercambiosefectivos de información de carácter tributario y lalucha contra el blanqueo de capitales. La dificultadcada vez mayor para mantener la opacidad de losfondos en paraísos fiscales o en jurisdicciones queamparan el secreto bancario está espoleando desdehace unos años la regularización voluntaria de susituación fiscal por parte de no pocos contribuyen-tes, quienes perciben que el mantenimiento de fon-dos opacos en el exterior constituye un problema yun riesgo de magnitud creciente.

Por ello, y desde una perspectiva de pragma-tismo, quien suscribe no puede dejar de com-prender y compartir, pese a la crítica feroz queha suscitado, lo acertado de la denominada«amnistía fiscal»; no tanto en sus concretosmecanismos jurídicos de aplicación o en el espe-cífico importe de impuesto que debe satisfacer-se (demasiado escaso, a mi parecer), cuanto enel propio concepto. Es verdad que este tipo deprocesos son profundamente injustos respectodel contribuyente que cumplió con sus obliga-ciones, pero no lo es menos que ese mismo con-tribuyente se beneficiará en el futuro del aflora-miento de rentas y bases imponibles que de otromodo hubiesen permanecido ocultas por muchomás tiempo, en un momento de emergenciapara una economía nacional más necesitada que

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10 Proyecto de Ley de modificación de la normativa tri-butaria y presupuestaria y de adecuación de la normativafinanciera para su adaptación a la intensificación de lasactuaciones en la prevención y lucha contra el fraude.

11 Proyecto de Ley Orgánica por la que se modifica la LeyOrgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, enmateria de transparencia, acceso a la información pública ybuen gobierno y lucha contra el fraude fiscal y en la Seguri-dad Social.

nunca de ingresos fiscales y de capital quepueda circular e invertirse libremente. Másimportante que el concreto importe de la recau-dación que se obtenga con el actual proceso deregularización extraordinaria es la que se obten-drá en el futuro como consecuencia de las nue-vas bases imponibles derivadas de las rentas ycapitales aflorados.

Por esta misma razón, al margen del actualmecanismo de regularización extraordinaria y ala par que se endurece la legislación contra elfraude parece recomendable como política fiscalestablecer fórmulas estables o procesos que, sinperjuicio del abono de las cuotas impositivasdejadas de ingresar en su momento, faciliten yestimulen la declaración voluntaria de rentas opatrimonios por parte de contribuyentes quedeseen regularizar su situación frente a laHacienda Pública. La lucha contra el fraude debeser creíble, pero tan eficaz es ésta en tanto quedisuasoria, como rentable la inversión en provo-car la regularización voluntaria.

En definitiva, orientar la política fiscal hacia laconsecución de la declaración de nuevas basesimponibles hasta entonces ocultas mediantemétodos de «palo y zanahoria» parece una de lasmejores opciones de cara a incrementar losingresos públicos sin necesidad de elevar la pre-sión fiscal o los tipos sobre los contribuyentescumplidores; al mismo tiempo, la libre circula-ción de esos capitales y su aptitud para invertirseconstituyen una de las mejores contribucionesque, desde la fiscalidad, pueden realizarse a favordel crecimiento económico.

3. DEFICIENCIAS ESTRUCTURALESDEL SISTEMA

Además de las medidas de impulso impositivoabordadas, para lograr los objetivos de creci-miento económico y aumento de la recaudaciónes necesario corregir las deficiencias estructura-les del sistema. Si la fiscalidad no es neutral res-pecto de la toma de decisiones de los operado-

res, los costes de transacción son cada vez mayo-res y la seguridad jurídica es, en no pocas oca-siones, más un anhelo que una realidad, difícil-mente se favorecerá que los agentes económicosrealicen más operaciones o que aparezcan másoperadores.

3.1. NEUTRALIDAD FISCAL

La neutralidad fiscal es un factor de competen-cia. Se dice que un sistema impositivo es neutralcuando no altera el comportamiento de los agen-tes económicos. Si partimos de la premisa de queuna economía de libre mercado permite unamejor asignación de los recursos económicos,lograr un sistema tributario neutral favoreceríadicha asignación, pues implicaría que las decisio-nes relativas a una inversión (fuentes de financia-ción, lugar de localización, elección del instru-mento jurídico, etc.) no estuvieran condicionadaspor cuestiones fiscales. La falta de neutralidadfiscal crea un efecto perverso al forzar una asig-nación ineficiente de recursos.

Únicamente tiene sentido sacrificar la neutra-lidad si existe una finalidad de política económi-ca cuya consecución entraña un beneficio mayorque la ineficiencia propia de la falta de neutrali-dad.12

El sistema tributario español en general adole-ce de falta de neutralidad en numerosos aspectos.

Ejemplo reciente en el marco del Impuestosobre Sociedades lo constituye la restricción a ladeducibilidad de la carga financiera por partede las empresas en la medida en que su mon-tante exceda del 30% del beneficio operativo–EBITDA– del ejercicio, establecida en el RealDecreto-ley 12/2012, de 30 de marzo, por el quese introducen diversas medidas tributarias y

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12 En este sentido, el doctor en economía, Miguel ÁngelBarberán Lahuerta, ha afirmado que «un impuesto óptimo no hade causar otras interferencias respecto a las decisiones de los particu-lares que aquellas que, al utilizarlo como instrumento de política eco-nómica, sean pretendidas deliberadamente por las autoridades».


administrativas dirigidas a la reducción del défi-cit público. Esta norma consagra una flagrantedoble imposición (en la medida en que los inte-reses satisfechos constituirán ingreso tributabledel financiador) e incrementa artificialmente labase imponible del prestatario en un momentoen que la probabilidad de que el EBITDA dis-minuya es alta por efecto de la crisis; pero, sobretodo, altera la decisión de la empresa sobre aqué fuente de financiación recurrir pues puedeencarecer el coste de la financiación bancaria oajena en general.

También encontramos ejemplos de falta deneutralidad fiscal en la imposición directa de laspersonas físicas. Un ejemplo manifiesto lo cons-tituye la fiscalidad del ahorro. Así, por ejemplo,la rentabilidad financiera de un plan de pensio-nes se considera renta del trabajo al percibirsepor el partícipe, la de un contrato de segurotiene la consideración de rendimiento del capitalmobiliario y la obtenida mediante fondos deinversión tributa como ganancia patrimonial;todas con reglas diferentes y sin que puedancompensarse, por ejemplo, las pérdidas en uninstrumento con las ganancias en otro. De estaforma, el sistema tributario condiciona fuerte-mente las decisiones de ahorro e inversión de losparticulares y, por extensión, distorsiona estaindustria y las ofertas de los operadores.

Particularmente en el ámbito de la imposiciónindirecta abundan los casos de ausencia de neu-tralidad fiscal desde la perspectiva geográfica,como tendremos ocasión de destacar en el apar-tado siguiente. En efecto, la diversidad, falta dehomogeneidad y mutabilidad de la normativa fis-cal de las Comunidades Autónomas hace que lafiscalidad no sea en absoluto neutral a la hora deconsiderar establecerse o desarrollar un negocioen uno u otro territorio de España.

Es importante que la política fiscal se orientehacia la consecución de neutralidad. Únicamen-te cuando se aprecien motivos fundados de polí-tica económica para encauzar la conducta de loscontribuyentes en determinado sentido puedejustificarse una normativa no neutral. Pero la

ausencia de neutralidad nunca debe ser el resul-tado de la precipitación en la adopción de medi-das o del acarreo histórico, como tantas vecesacontece. Desde aquí abogamos pues por unareflexión seria que permita mejorar la neutrali-dad del sistema; con ello la economía españolaganaría en eficiencia en la asignación de factoresy recursos y, por tanto, eliminaría un obstáculo alcrecimiento económico.

3.2. FRACCIONAMIENTO DEL MERCADO

Una manifestación de la ausencia de neutralidadque tiene sustantividad propia y por tanto mere-ce comentario específico es el creciente fraccio-namiento del mercado.

En particular, las diferencias entre las normastributarias de las Comunidades Autónomas estánprovocando este fraccionamiento, obstaculizan-do la libre circulación de personas, mercancías ycapitales e influyendo de forma efectiva en la fija-ción de residencia de las personas físicas y, sobretodo, jurídicas. No tiene sentido que en España,un mercado mediano cuando no pequeño y conuna población notoriamente menor que la deotros países de referencia, se establezcan diferen-cias de tributación tan relevantes entre susComunidades Autónomas, al punto de podercuestionar el principio de igualdad entre losespañoles en función de dónde residan.

En este sentido, Juan Velarde siguiendo alprestigioso economista norteamericano JamesBuchanan, afirma que «las diferencias fiscales entrelas comunidades autónomas rompen la unidad de mer-cado y provocan que la población se traslade, y con ellalos negocios y la riqueza»13.

Este es un debate que trasciende con mucholo meramente tributario y penetra en el ámbitode la organización política y territorial del Esta-

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13 Juan Velarde es consejero del Tribunal de Cuentas ypremio «Príncipe de Asturias» de las Ciencias Sociales.Extracto del artículo publicado en La Nueva España, diarioasturiano, 27 de febrero de 2011.

do. En este sentido, no se pretende desde aquíhacer bandera de nada ni propugnar uno u otromodelo; únicamente se trata de poner de mani-fiesto que la política fiscal, en tanto y cuanto sepretenda que contribuya al crecimiento económi-co, debería orientarse a velar por una ciertahomogeneidad que impida que las diferenciasentre territorios generen ineficiencias y distorsio-nes en la economía y que en lugar de disponer deun sistema tributario único, con la diversidad quesea menester, lleguemos a tener diecisiete.

Ejemplos hay muchos y variados: las conse-cuencias de que un contribuyente español invier-ta en una segunda residencia y la done a sus hijosson completamente diferentes según que lavivienda esté sita en Madrid, en Andalucía o enNavarra y son también distintas de las que sederivarían de no acometer la inversión y donarsu valor equivalente en dinero, según cual fuesela residencia de los hijos. A su vez, esas conse-cuencias variarían sustancialmente si el contribu-yente falleciera y sus hijos recibiesen la segundaresidencia o el dinero, según cual fuera la comu-nidad autónoma de la que fuese residente fiscalel fallecido. Y no se trata de diferencias margina-les; aparte de la complejidad y dificultad de aná-lisis que comporta esta situación, en el caso delImpuesto sobre Sucesiones y Donaciones la tri-butación efectiva de las adquisiciones por losparientes dentro del primer y segundo grado,puede variar entre la exención completa y el40,8%.

Algo parecido ocurre con el Impuesto sobreel Patrimonio, cuya implantación en algunascomunidades y en otras no genera importantí-simas diferencias entre contribuyentes que ade-más se multiplican con el paso del tiempo (abs-tracción hecha de las profundas deficienciastécnicas e inequidades del impuesto en su con-figuración actual). Baste con pensar en lasituación de un contribuyente sujeto al tipomáximo del impuesto (2,5%) y cuyo patrimo-nio es de naturaleza financiera: dejando delado la rentabilidad que pueda obtener de supatrimonio y la tributación de tales rentas, al

cabo de 10 años habrá entregado el 25% delpatrimonio al erario público. Es fácil imaginaren qué Comunidad Autónoma preferirá residiresta persona; es igualmente imaginable la difi-cultad de convencer a un dubitativo millonarioeuropeo de las bondades de trasladar su resi-dencia a nuestro país (o de convencerle de queno lo abandone).

Ejemplos parecidos se encuentran en la tribu-tación indirecta, donde existen importantes dife-rencias en los Impuestos sobre TransmisionesPatrimoniales y Actos Jurídicos Documentados,el «céntimo sanitario», infinidad de tasas y exac-ciones públicas, gravámenes medioambientales,el impuesto sobre los depósitos de las entidadesde crédito14, etc.

Nos encontramos en un contexto europeo enel que se reconoce el efecto fragmentador sobreel Mercado Único que deriva de la carencia deuna regulación fiscal homogénea, en el que sehan arbitrado iniciativas contra la competenciafiscal perniciosa entre Estados y en el que seimpulsan proyectos muy ambiciosos de homoge-neización tributaria, como la propuesta paraimplantar una Base Imponible ConsolidadaComún en el Impuesto sobre Sociedades.

Resulta profundamente paradójico afirmar labondad de la tendencia homogeneizadora en elámbito comunitario y transitar el camino inversoen el plano nacional, que constituye además unmercado mucho más pequeño.

Una vez más, se detecta aquí una oportunidadpara que desde la política fiscal, respetando elprincipio de corresponsabilidad de las Comuni-dades Autónomas y las prerrogativas de los regí-menes forales, se adopten medidas tendentes amitigar el fraccionamiento de la unidad de mer-cado, lo que sin duda removerá un obstáculopara el crecimiento económico.

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14 Un reciente estudio del Registro de Economistas y Ase-sores Fiscales –Panorama de la Fiscalidad Autonómica 2011–entre otras conclusiones destaca que «algunos tributos propiosde las comunidades no cubren con su recaudación los costes de ges-tión».


3.3. LOS COSTES DE TRANSACCIÓN

Igualmente preocupante desde el punto de vistade la actividad económica y del impulso del cre-cimiento es el aumento de los costes fiscales detransacción. Entendemos por tales aquellos cos-tes que pueden atribuirse directamente a unaoperación en los que una persona o empresa nohabría incurrido de no haberla realizado. Loscostes fiscales de transacción –normalmenteimpuestos indirectos– son contraproducentes enel sentido de que al gravar la realización dedeterminadas operaciones las encarecen y desin-centivan de forma directamente proporcional asu importe. Naturalmente, el impuesto que cons-tituye coste de transacción por excelencia paralos consumidores es el Impuesto sobre el ValorAñadido –de ahí la preocupación de que elreciente incremento de tipos pueda deprimir aúnmás la demanda interna–.

Existen múltiples impuestos o gravámenesque recaen sobre la actividad económica y enca-recen y desincentivan la realización de operacio-nes. Muchas veces tales impuestos tienen un efec-to más que proporcional sobre la reducción de laactividad en relación con el beneficio que generasu recaudación. Así por ejemplo, en un mercadoinmobiliario profundamente deprimido, sobretodo en zonas costeras, mientras el Estado redu-cía al 4% el tipo de Impuesto sobre el Valor Aña-dido aplicable sobre la venta de vivienda nuevapara tratar de impulsarla, la Comunidad Autó-noma de Andalucía, sin duda motivada por lafuerte caída en la recaudación del Impuestosobre Transmisiones Patrimoniales provenientefundamentalmente del tráfico inmobiliario, ele-vaba el tipo de gravamen al 10%, en su tramomás alto, con efectos desde el 1 de enero de2012. Desde el punto de vista del comprador deun inmueble, este impuesto es puramente impro-ductivo: supone pagar el 10% más que el valor enel mercado el inmueble. En un mercado a la bajano hay mejor fórmula para reducir el número deoperaciones que incrementar el coste de efec-tuarlas; y el hecho de que existan menos opera-

ciones tiene trascendencia no sólo para la recau-dación por ITP sino también para la de otrosmuchos impuestos y, naturalmente, para el dina-mismo de la economía en general.

Por esta misma razón parece un error la even-tual adopción del proyectado impuesto sobre larealización de operaciones bursátiles; en unmomento en el que el mercado bursátil nacionalha visto reducirse de forma muy significativa losvolúmenes de operaciones y en el que tan difícilresulta a las empresas acudir a los mercados parafinanciarse, introducir un coste adicional a losoperadores en el mercado (siendo así, además,que tal coste no existe en la mayoría de los mer-cados europeos competidores en la captación deinversión), parece claramente contraindicado entérminos de incentivo a la actividad y al creci-miento.

Otro ejemplo de norma que atenta directa-mente contra la neutralidad fiscal y que eleva deforma notoria los costes de transacción es la reco-gida en el artículo 108 de Ley del Mercado deValores y que establece la tributación porImpuesto sobre Transmisiones Patrimoniales(mínimo del 6%) de la adquisición de un paque-te de control en sociedades que dispongan en subalance de más de un 50% de bienes inmueblessitos en España. Se trata de una norma mal con-cebida y ejemplo palmario de falta de neutrali-dad. Nació como una norma antielusión convocación de aplicarse a las transmisiones desociedades patrimoniales con propiedades inmo-biliarias creadas para evitar la tributación sobrela transmisión de los inmuebles, pero afecta atodo tipo de sociedades: las que poseen colegios,centrales eléctricas, hoteles, refinerías, instalacio-nes fabriles, centros mineros, etc. Además estanorma se aplica en situaciones en que la transmi-sión de los activos inmobiliarios subyacentes nosoportaría impuesto, y por tanto, pierde todosentido la pretendida naturaleza antielusiva deeste gravamen. En los últimos años, al constatarque, de hecho, esta norma hacía inviable la reali-zación de determinadas operaciones (como ellanzamiento de OPAs sobre determinadas socie-

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dades cotizadas o la adquisición del control sobreconcesionarias de autopistas) se ha ido recortan-do algo su ámbito de aplicación, pero continúaproyectando efectos perniciosos sobre el sistema.

El Proyecto de Ley de prevención y lucha con-tra el fraude podría modificar esta situación siprospera la propuesta de modificación del artículo108 de la Ley del Mercado de Valores, recogidaen una recentísima enmienda de 2 de octubre de2012 presentada por el Grupo Popular, queimplica sustituir el esquema actual del artículo enel que la regla general es la tributación por elImpuesto sobre Transmisiones PatrimonialesOnerosas por uno en el que la regla general seala exención de impuestos indirectos y la excep-ción sea la tributación por el impuesto quecorresponda (Impuesto sobre el Valor Añadido oImpuesto sobre Transmisiones PatrimonialesOnerosas). La excepción se aplicaría cuandomediante las transmisiones de valores se hubierapretendido eludir el pago de los tributos que deotro modo habrían gravado la transmisión de losinmuebles propiedad de la entidad emisora delos valores que se transmiten. Hay que dar labienvenida a esta iniciativa tan necesaria y atina-da y hacer votos para que se adopte la propuestaa la mayor brevedad.

En definitiva, desde la política fiscal debehacerse todo lo posible para eliminar y, sobretodo, no incrementar los costes de transacción enlos diferentes sectores del mercado; sobre todoen aquellos más vulnerables y con demanda máselástica en función del coste.

3.4. SEGURIDAD JURÍDICA

Uno de los aspectos que perjudica más significa-tivamente la eficiencia de la economía y que tieneun papel crucial en sus posibilidades de creci-miento y competitividad es la falta de seguridadjurídica. La seguridad jurídica es condición nece-saria, aunque no suficiente, para que una econo-mía despliegue todo su potencial. Por su relevan-cia, hay un capítulo en esta obra dedicado ínte-

gramente a este aspecto. Aquí interesa centrar-nos en la seguridad jurídica, o en su carencia,desde la perspectiva del sistema tributario. Enparticular, la falta de seguridad jurídica en lo tri-butario encuentra sus raíces en tres ámbitos sin-gulares, a saber: la baja calidad de la normativa ysu permanente mutabilidad; el exceso de litigio-sidad y la dilación de los procedimientos tributa-rios; y, por último, la carencia de mecanismossuficientes de coordinación entre la Administra-ción y los obligados tributarios.

3.4.1. La baja calidad de la normativa tributaria

La falta de calidad, la dispersión y el exceso decambios de las normas tributarias son evidente-mente contrarios a la seguridad jurídica. Esteproblema adquiere especial relevancia debido alcarácter eminentemente técnico del contenidodel Derecho Tributario.

Desgraciadamente es frecuente que las nor-mas tributarias presenten una redacción defec-tuosa y que estén elaboradas con excesiva rapi-dez, precipitación y sin la reflexión suficientesobre sus efectos directos o colaterales. Por otrolado se trata de normas especialmente comple-jas, de carácter muy técnico y en las que, sinembargo, hay exceso de términos no definidos ode referencias cruzadas. Además, la profusiónnormativa resulta difícil de abarcar; las normasemanan no sólo del ámbito estatal sino tambiéndel autonómico y local y están en constante cam-bio. A ello se añade la importancia del «soft law»,como las consultas emitidas por la DirecciónGeneral de Tributos o por el órgano competenteen las comunidades autónomas o, incluso, por elInstituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas.

Todo ello exige un ingente esfuerzo interpre-tativo, tanto de los agentes económicos como dela propia Administración y de los Tribunales; elvolumen de recursos susceptible de ahorro que sedestina a ese esfuerzo interpretativo y la cantidadde controversias que podrían evitarse meramen-te mediante un más pausado y reflexivo proceso

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legislativo compensa con creces el coste de lademora y de cualquier inversión en una mejorcalidad normativa15.

Además, la baja calidad normativa es una delas causas del fraude tributario; en este sentidome parece acertada la reflexión de José IgnacioRuiz Toledano que «muchos fraudes tienen desafor-tunadamente su origen en la baja calidad de las leyestributarias»16.

3.4.2. Litigiosidad

Otro de los aspectos que minan la seguridad jurí-dica es el exceso de litigiosidad y la dilación oduración extraordinaria de los procedimientostributarios.

El exceso de litigiosidad estructural se veagravado por la coyuntura actual que provocauna mayor predisposición al litigio tanto en laAdministración como en el contribuyente. Si aesto se añade el hecho de que los casos que sedirimen en la actualidad tienen su origen enejercicios de bonanza económica, con cuotas sus-tanciosas sobre las que discutir, no puede extra-ñar el aumento en las cifras de reclamaciones yrecursos presentados. Así, desde el año 2006hasta el año 2010 el número de reclamacionespresentadas en los Tribunales Económico-Admi-nistrativos ha crecido un 55%. El problema es deuna magnitud más que notable; el Ministro deJusticia, Alberto Ruiz-Gallardón, cifró, a princi-pios de 2012, en 6.000 millones de euros la can-tidad paralizada en la Sala Tercera del TribunalSupremo, entre litigios de expropiaciones y tri-

butos. Por otro lado, según la Memoria de laAgencia tributaria de 2011 el importe de las deu-das pendientes de cobro por la Administracióntributaria supera los 21.400 millones de euros.

Ahora bien, la coyuntura no debe impedir quepongamos de relieve las deficiencias estructura-les existentes. El exceso de litigiosidad no es unanovedad. Como consecuencia de la duraciónextraordinaria de los procedimientos tributariosla jurisprudencia de los tribunales y, en particu-lar, la del Tribunal Supremo pierde con muchafrecuencia toda utilidad práctica. No faltan ejem-plos en nuestra jurisprudencia de sentencias quese refieren a liquidaciones tributarias respecto decuotas de doce, quince e incluso veinte añosatrás. Esto hace en muchos casos inútil la juris-prudencia por quedar obsoleta desde su naci-miento, lo que redunda en una peor calidad delsistema.

La dilación de los procedimientos tributariosprovoca a su vez un aumento de litigiosidad (esdecir, son problemas que se retroalimentan). Porel contrario, una jurisprudencia clara favorece laseguridad jurídica y reduce la litigiosidad; porello es fundamental reducir drásticamente laduración de los litigios.

Adicionalmente debe considerarse la posibili-dad de introducir en el sistema mecanismos deresolución de conflictos alternativos a los jurisdic-cionales. Es cierto que nuestro Ordenamiento jurí-dico-tributario ya regula mecanismos que persi-guen evitar los conflictos o controversias (como latasación pericial contradictoria, los acuerdos pre-vios de valoración, los convenios en materia con-cursal, etc.), pero no están logrando los efectosdeseados o al menos se revelan insuficientes.

El arbitraje tributario tropieza con serios eimportantes obstáculos. Abelardo Delgado lo hasintetizado adecuadamente al considerar quetales problemas son fundamentalmente dos: enprimer lugar, la necesidad de incorporar un«importante número de profesionales ajenos a la Admi-nistración y ajenos asimismo a la defensa de los intere-ses de los contribuyentes o, al menos, que no se hallenante un evidente conflicto de intereses. Como pone de

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15 En una reciente encuesta, «Percepciones de las grandesempresas sobre el sistema tributario español», realizada porla Universidad de Comillas a petición de la FundaciónImpuestos y Competitividad a empresas con ingresos supe-riores a 50 millones de euros, el 78% de éstas concluye queexiste poca o ninguna estabilidad de las normas fiscales loque entorpece «bastante» las decisiones de inversión de lasempresas, sobre todo a largo plazo.

16 José Ignacio Ruiz Toledano, presidente del TribunalEconómico Administrativo de Madrid: «El fraude de ley yotros supuestos de elusión fiscal».

relieve el propio arbitraje mercantil, el número de posi-bles árbitros es limitado y el arbitraje dista de ser un sis-tema barato. Por otra parte, como segundo inconve-niente, la Hacienda Pública representa intereses gene-rales que difícilmente encajan en una especie de sumi-sión obligatoria de la Administración al este arbitrajetributario»17.

Sin embargo, hay no pocas opiniones a las queme sumo que abogan por la instauración de talesprocedimientos. En opinión del Catedrático deDerecho Financiero y Tributario de la Universi-dad Autónoma de Madrid Juan Arrieta Martínezde Pisón: «si no todos los problemas de la conflictivi-dad tributaria se deben a la ausencia de procedimien-tos convencionales o arbitrales, probablemente las téc-nicas alternativas a las actuales de resolución heteró-noma de la controversia, ayudarían a disminuir pro-fundamente la conflictividad».

En definitiva, una disminución de la litigiosi-dad tributaria y una reducción de los tiempos enla resolución de tales litigios redundarían, poruna parte, en el desbloqueo de un importantísi-mo volumen de dinero que podría circular libre-mente; por otra, en una mejor calidad de lainterpretación normativa, por cuanto los criteriosjurisprudenciales podrían aspirar a proyectarsesobre normativa aún vigente; y, en tercer lugar,en un incentivo al inversor, quien teme, conrazón, que en caso de discrepancia con la Admi-nistración tributaria la incertidumbre sobre ladesavenencia se prolongue años y años. A ellodebe aplicarse la política tributaria, pues el costee ineficiencia para el sistema son a todas lucesexcesivos.

3.4.3. Coordinación entre la Administracióntributaria y el obligado tributario

Finalmente, otra faceta del sistema que incideen la seguridad jurídica (o en la falta de ella) es

el ámbito de la relación entre la Administracióntributaria y los contribuyentes; en particular, lasempresas. Es fundamental incrementar el gradode certidumbre y previsibilidad en la actuaciónde la Administración y, muy singularmente, desus órganos de comprobación e inspección. Eneste sentido, deben seguirse las recomendacionesde la OCDE para fomentar la cooperación y lacoordinación entre las empresas y la Administra-ción tributaria. Es patente que se han realizadoesfuerzos meritorios, como la puesta en marchadel «Foro de Grandes Empresas» y la aprobacióndel «Código de Buenas Prácticas Tributarias». Esel camino correcto, pero aún resulta insuficiente.

En la encuesta «Percepciones de las grandesempresas sobre el sistema tributario español»citada con anterioridad, la mayoría de losencuestados considera que el dialogo con laAdministración tributaria es poco o ninguno. LaAdministración, según la percepción de lasempresas, siente que su función principal esmeramente recaudatoria y de control.

Una relación más fluida ente la AEAT y loscontribuyentes –al menos con los grandes contri-buyentes–, basada naturalmente en el controlpero también en la cooperación y la previsión através de una interlocución más directa y preven-tiva redundaría en grandes beneficios para el sis-tema y mejoraría, sin duda, los niveles de seguri-dad jurídica, agilizando la toma de decisionesempresariales y reduciendo la litigiosidad y loscostes para Administración y empresas.

Es verdad que es un sistema que requeriría lainversión de más recursos por parte de la Admi-nistración en la fase previa de la relación con elcontribuyente y de un cambio de organización y,más importante aún, de filosofía. Sin embargo,no hay duda de que es más eficiente y eficaz estainversión que la que demandaría una ulteriorcomprobación tributaria que desembocara en unlitigio cuya resolución puede demorarse más deuna década. En el sistema de control, a priori,todos ganan. Permitiría, además, centrar lasactuaciones de investigación y comprobación enla lucha contra el puro fraude tributario y no

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17 Abelardo Delgado: «Las actas con acuerdo en la nuevaLey General Tributaria», en la obra colectiva, «La aplicaciónde los tributos en la nueva Ley General Tributaria».


focalizarlas en contribuyentes cumplidores de susobligaciones con quienes la controversia derivaen muchas ocasiones de una mera cuestión inter-pretativa.

De hecho, nuestro sistema ya contiene unimportante mecanismo de relación previa: lasconsultas tributarias. Es encomiable la labor querealiza la Dirección General de Tributos; sinembargo (y dejando al margen otras cuestionestécnicas), tanto el hecho de que AEAT y DGTsean órganos separados con criterios muchas

veces divergentes, como la demora en las contes-taciones (no es infrecuente que se contesten alcabo de seis u ocho meses) reduce en gran medi-da su utilidad.

Así pues, también la política fiscal puede apo-yar el crecimiento económico o al menos reducirlas incertidumbres y costes que contribuyen a las-trarlo, mediante la mejora de la seguridad jurídi-ca que derivaría de una más ágil, preventiva yprevisible relación entre los contribuyentes y laAdministración tributaria.

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I. CRISIS ECONÓMICA Y CRISIS DELESTADO DE LAS AUTONOMÍAS

La grave, gravísima, crisis económica en la queestamos sumidos ha tenido al menos la virtud deponernos delante la crisis del Estado de las Auto-nomías que, de otro modo, y por razones obviashubiera sido muy difícil de reconocer.

En la sociedad civil, en la ciudadanía, que notiene ese tipo de intereses y que, por lo tanto,está en mejores condiciones para valorar eseaspecto de la realidad, se ha llamado reiterada-mente la atención en estos últimos meses sobre elcoste inasumible del Estado, sobre su ineficacia ysobre la falta de capacidad de respuesta delGobierno, el actual y el anterior, para hacer fren-te a los problemas económicos.

Las Comunidades Autónomas no son, cierta-mente, las causantes de esos problemas, aunquesí hayan contribuido, y de forma muy notableademás, a producirlos, pero es forzoso reconocerque sí son el principal obstáculo que se opone asu, en cualquier caso, difícil, solución. No hacenfalta muchas pruebas para justificar esta afirma-ción, porque la reforma urgente de la Constitu-ción que hubo que realizar en Septiembre de2011 para consagrar el principio de estabilidadpresupuestaria y asegurar la vinculación de todaslas Administraciones Públicas a los objetivos dedeuda y déficit que la Unión Europea nos impo-ne es por sí sola definitivamente expresiva. No

hubiera sido necesaria tal reforma si los desequi-librios de nuestra economía hubieran sido impu-tables exclusivamente a la Administración delEstado y a las Corporaciones Locales porquepara corregir tales desequilibrios hubiera basta-do echar mano de los mecanismos y procedi-mientos ya previstos por el ordenamiento jurídi-co, lo que no podía decirse en ningún caso res-pecto de las Comunidades Autónomas, bien por-que tales mecanismos no existieron nunca acausa de los propios defectos y carencias del textoconstitucional, bien porque los que éste incluyóhan terminado por atrofiarse con el paso deltiempo.

El texto de la Ley Orgánica 2/2012, de 24 deAbril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibili-dad Financiera, que ha venido a dar adecuadodesarrollo al nuevo artículo 135 de la Constitu-ción confirma, en efecto, que el problema princi-pal en este momento es someter a disciplina a lasComunidades Autónomas para lo cual arbitrauna serie de medidas preventivas, correctivas yaún coercitivas, que remiten en último término alartículo 155 de la Constitución, que contempla laposibilidad de que el Gobierno central adopte lasmedidas de ejecución que sean precisas paraponer remedio a los incumplimientos en que lasComunidades Autónomas pudieran incurrir.

Con ello se ha dado, sin duda, un paso impor-tante en la buena dirección, pero, en mi opinión,no podemos conformarnos con ello. No está

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LA NECESARIA REFORMA DEL MODELODE ESTADO

Tomás-Ramón Fernández.Catedrático emérito de la Universidad Complutense de Madrid y Académico de número

de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación

claro, por lo pronto, que la nueva Ley de Estabi-lidad Presupuestaria vaya a acabar sin más conlas dificultades derivadas de esa conflictiva rela-ción entre las instituciones centrales del Estado ylas Comunidades Autónomas. La forma en la quese ha desarrollado el Consejo de Política Fiscal yFinanciera celebrado el 31 de Julio de 2012, enel que, en aplicación de la recién estrenada Ley,se fijaron los objetivos de déficit y los techos deendeudamiento de las distintas ComunidadesAutónomas, no permite ser muy optimistas. A eseConsejo no asistió el representante de la Genera-litat de Cataluña con el pretexto de que no teníasentido acudir porque ya estaba todo resuelto deantemano, excusa esta tan banal como falaz por-que todo el mundo sabe desde que se hizo públi-co el Estatuto confederal de 2006 que los nacio-nalistas catalanes rechazan de plano todo tipo demecanismos multilaterales y que sólo se sientenvinculados por los de carácter bilateral, es decir,por los acuerdos «Gobierno a Gobierno». La acti-tud teatral de la Consejera de Andalucía abando-nando la reunión y el voto en contra de los repre-sentantes de Asturias y Canarias no mejoraron laconducta del Consejero de Cataluña, como tam-poco lo hizo la reacción posterior del Presidentede la Junta de Andalucía, que no tuvo empachoen afirmar que el objetivo de déficit y el techo deendeudamiento fijados son inaceptables porquele obligarán a cerrar –dice– colegios y hospitales,aunque no, al parecer, la televisión autonómica,que es una máquina de perder dinero.

Aunque esto no fuese así, es decir, aunque laLey Orgánica de Estabilidad Presupuestaria fun-cionase a la perfección y no tropezase con ningúntipo de dificultad, no sería razonable dar porzanjado el asunto. Se habría resuelto así el pro-blema de la indisciplina presupuestaria en estasituación de emergencia, pero sería muy ingenuopensar que, una vez superada ésta, la imprescin-dible disciplina pudiera mantenerse con rigor yno volviéramos a las andadas.

La indisciplina presupuestaria, el déficit exce-sivo y la deuda creciente que muchas Comunida-des Autónomas son ya incapaces de financiar no

son sino la punta del iceberg, los síntomas de unaenfermedad más profunda que aqueja al Estadode las Autonomías y que reclama una operaciónquirúrgica y un tratamiento adecuado, que nopuede ser otro que una reforma en profundidaddel propio modelo o, para ser más exactos, unareforma que establezca por vez primera unmodelo preciso de Estado descentralizado,modelo que los constituyentes de 1978 se abstu-vieron de fijar porque en aquel momento sabíansí que existía una demanda generalizada de auto-nomía, como lo indicaba el grito de «libertad,amnistía y Estatuto de Autonomía» que sonó enlas calles de todas las ciudades españolas en laTransición, pero ignoraban cual pudiera ser encada territorio la intensidad de esa demanda.Esta idea está, me parece, tomando cuerpo en lasociedad española y no sólo en la mente de algu-nos profesores y/o escritores que no han dudadoen exponerla en sus libros o artículos de prensa,sino también en la propia ciudadanía. Así lo indi-ca, por ejemplo, la encuesta publicada por el dia-rio El Mundo en su edición del 22 de Julio de2012, cuyos resultados son muy expresivos eneste sentido. Un 66% de los encuestados pidemás recortes en las autonomías, más del 50%opina que habría que eliminar las televisiones,los Tribunales de Cuentas y los Defensores delPueblo autonómicos y llega hasta el 88% elnúmero de los que creen que había que recortartambién los Parlamentos de las ComunidadesAutónomas.

Y es que el común de la gente no sabe denúmeros, ni de estadísticas, ni los necesita tam-poco para darse cuenta de que el Estado de lasAutonomías se nos ha ido de las manos y que espreciso rectificar el rumbo que nos ha traídohasta aquí.

II. UN ESTADO DÉBIL Y DIECISIETE«ESTADITOS» YUXTAPUESTOS

El Estado de las Autonomías que hoy tenemos noes el resultado de una decisión reflexiva y delibe-

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rada de los constituyentes, sino el fruto puro ysimple de una dinámica política dominada poruna «fiebre autonomista» desencadenada por unfenómeno de mimetismo, de imitación de Cata-luña y el País Vasco, para los que la Norma Fun-damental sí tomó una decisión precisa (y paraGalicia, claro, que va a remolque). Y es que«nuestros» nacionalismos tienen una singulari-dad que les distinguen de los demás nacionalis-mos europeos, que son nacionalismos de pobres(Escocia y Gales, Bretaña, Córcega, Sicilia, etc.).Los «nuestros» son nacionalismos de ricos, lo queinsta a los habitantes de las demás regiones apensar que si la autonomía es buena para losricos también lo será para ellos.

Nadie decidió que fueran diecisiete las Comu-nidades Autónomas. Ese número resultó pura ysimplemente del ejercicio del derecho a la auto-nomía reconocido por el artículo 143 de la Cons-titución a «las provincias limítrofes con caracte-rísticas históricas, culturales y económicas comu-nes y las provincias con entidad regional históri-ca», derecho que fue, por cierto, interpretadocon notoria laxitud, lo que permitió la constitu-ción en Comunidades Autónomas de provinciasque distaban mucho de contar con la entidadregional que se requería.

En lo que respecta a las competencias, el maxi-malismo fue también la regla. Todas querían todoy, aunque el artículo 148 de la Constitución esta-blecía un plazo quinquenal de rodaje huboComunidades que consiguieron sortearlomediante una Ley de transferencias competen-ciales tramitada y aprobada simultáneamentecon sus respectivos Estatutos de Autonomía(Canarias y la Comunidad Valenciana). Andalu-cía consiguió acceder directamente al nivel supe-rior de autonomía merced a un referéndum deresultado más que discutible, que fue aceptado acosta de mirar para otro lado. Todos los Estatu-tos, mayores y menores si se me permite la expre-sión, proclamaron enfáticamente el carácterexclusivo de las competencias de las Comunida-des respectivas, lo que, ciertamente, no era másque un exceso verbal, pero revelaba una ambi-

ción y una voracidad peligrosas, habida cuentade que el propio texto constitucional había deja-do abierto el sistema al prever en su artículo 150la posibilidad de ir más allá, de obtener mayorescompetencias sin ningún límite preciso medianteLeyes singulares de transferencia o delegación.

La cuestión clave de la Hacienda autonómicatambién se dejó abierta por el artículo 157 de laNorma Fundamental, lo que ha dado lugar a cua-tro revisiones del sistema inicial de financiaciónestablecido en 1.980, de las cuales sólo la de 2001fue «neutral», ya que se hizo necesaria para hacerfrente a la transferencia a las Comunidades de lascompetencias sobre sanidad y educación. Lasotras tres fueron el precio a pagar a los naciona-listas catalanes por los votos que prestaron alGobierno socialista (1993) o al Popular (1996) ypor el apoyo mutuo que el Gobierno Socialista deRODRÍGUEZ ZAPATERO y el «tripartito» cata-lán (Partido Socialista, Izquierda Unida y Esque-rra Republicana) negociaron en 2009. El pactofiscal que ahora reclama Convergencia i Uniósería una nueva edición, que abriría una nuevaetapa marcada por el signo de la bilateralidad,en la línea del «compromiso con Hungría» delImperio austrohúngaro, que han estudiado F.SOSA WAGNER e I. SOSA MAYOR (cfr. El Esta-do fragmentado. Modelo austro-húngaro y brote denaciones en España, 5ª ed., Madrid 2007).

Por si esto fuera poco el Gobierno de RODRÍ-GUEZ ZAPATERO abrió inopinadamente a raízde su instalación en 2.004 un nuevo proceso dereformas estatutarias, que nadie hasta entonceshabía demandado y que constitucionalmentecarecía de toda justificación, ya que en 1992todas las Comunidades Autónomas alcanzaron eltecho competencial máximo del artículo 149. Loque salió de aquí está muy cerca y no necesita serrecordado: Cataluña promovió un Estatuto designo claramente confederal, en el que la Gene-ralitat no reconoce otras vinculaciones que lasque ella misma acceda a establecer con el Gobier-no central. Un Estatuto que para que no le faltede nada incluye una tabla de derechos con la pre-tensión de fundamentales, un órgano de gobier-

LA NECESARIA REFORMA DEL MODELO DE ESTADO

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no propio del Poder Judicial y un remedo de Tri-bunal Constitucional, el Consejo de GarantíasEstatutarias. Más que un Estatuto el de 2006, apesar de la serie inacabable de «interpretacionesconformes» con las que quiso arreglarlo la polé-mica Sentencia constitucional de 28 de Junio de2010, es una especie de Constituto.

Esto es grave sin duda, pero lo es más todavíael hecho de que por la senda así marcada hayandiscurrido también los nuevos Estatutos de Anda-lucía, la Comunidad Valenciana, Aragón, Balearesy Castilla y León. No hay límites, parece, paraunas Comunidades Autónomas obsesionadas conparecer auténticos Estados, que no renuncian, enconsecuencia, a reproducir a escala la organiza-ción del Estado y, por lo tanto, a disponer de todaslas piezas, útiles e inútiles, que éste tiene.

Todas ellas –y las excepciones, si las hay, con-firman la regla– tienen su Consejo consultivo,réplica del Consejo de Estado, aunque no separezcan en nada a éste porque tanto sus Conse-jeros como sus Letrados son de «quita y pon», suTribunal de Cuentas y su Defensor del Pueblocon pomposas denominaciones históricas o seu-dohistóricas en muchos casos (la Historia comofolletín de las personas serias, que decía D. PÍOBAROJA), su Consejo Económico y Social, sutelevisión (y a veces dos y hasta tres), su Tribunalde Defensa de la Competencia, sus «embajadas»incluso (166 en total, según datos de Marzo de2010, de las cuales 65 corresponden a Cataluña),etc., etc.

Se han convertido, pues, en «estaditos», dieci-siete «estaditos» yuxtapuestos, que se ignoranunos a otros porque su principal, si no única, pre-tensión es sustituir al Estado dentro de su terri-torio.

La situación ha llegado a extremos grotescosen algunos casos, que me gusta recordar porqueresultan extraordinariamente expresivos. Uno delos más notables es el que he llamado en otraocasión de las tauroautonomías. La Ley 10/1991,de 4 de Abril, sobre potestades administrativasen materia de espectáculos taurinos, tuvo la debi-lidad de incluir –no sé por qué– una disposición

adicional con la que autolimitó su aplicación aldeclarar que lo establecido en ella sólo sería apli-cable «en defecto de las disposiciones específicasque puedan dictar las Comunidades Autónomascon competencia normativa en la materia», loque dio lugar a la aparición de Reglamentosautonómicos en Navarra (1992), País Vasco (1996primero, luego 2010), Aragón (2004), Andalucía(2006) y Castilla y León (2008).

¿Ha mejorado alguno de ellos el estatal de1.996? ¿Han resuelto alguno de los problemaspendientes? Todo lo contrario. Los Reglamentosautonómicos son claramente regresivos, absolu-tamente inútiles y gravemente perjudiciales. Sonregresivos porque han vuelto a implantar el régi-men de autorización previa de los festejos tauri-nos, que la Ley estatal 10/1991 había limitado yaa los organizados en plazas no permanentes yque la Directiva de Servicios 123/2006 obligaahora a eliminar. Son inútiles porque multiplicansin ventaja alguna los Registros de Profesionalesy de Ganaderías que ya tenía establecidos elReglamento estatal, lo que también proscribe laDirectiva de Servicios. Son gravemente perjudi-ciales porque cada uno de ellos establece un régi-men de responsabilidad diferente por los even-tuales fraudes que pudieran producirse, lo queconduce al bloqueo del sistema y hace imposiblecastigar a nadie.

El caso de las tauroautonomías es, me parece,paradigmático y el desbarajuste al que ha condu-cido refleja muy bien la situación general en laque nos encontramos.

Por si hubiese todavía algún escéptico voy a darun par de ejemplos más con el fin de aclarar defi-nitivamente que la multiplicación de Legisladores yde Administradores que se esfuerzan en ignorarseno sólo es disfuncional, sino también claramentenegativa en el plano de las garantías del ciudadano.

Antes me he referido a los Consejos consultivosque las Comunidades Autónomas han establecidoen sus propios territorios, lo que supone el des-plazamiento del Consejo de Estado que ya nopuede, en consecuencia, emitir dictamen en losexpedientes de las Comunidades correspondien-

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tes. Esa sustitución es a pura pérdida para el ciu-dadano, que puede esperar un trato justo cuandointerviene el Consejo de Estado, ya que sus Con-sejeros permanentes son inamovibles y su Cuerpode Letrados goza de un prestigio indiscutido, loque garantiza la independencia del órgano. Nadade esto puede decirse de los Consejos autonómi-cos, ya que tanto sus Consejeros como sus Letra-dos son, como dije más atrás, de «quita y pon».

Con los Jurados autonómicos de Expropia-ción ocurre otro tanto. El Jurado provincial regu-lado por la Ley general de Expropiación Forzosade 1954 es un órgano de composición paritaria,en el que hay dos vocales que representan losintereses públicos y otros dos que actúan comoportavoces de los intereses privados. Pues bien,en los Jurados que han creado muchas Comuni-dades Autónomas empezando por la de Madridla proporción es de ocho (representantes públi-cos) a uno (privado). Si te expropia la Adminis-tración del Estado para construir una carreterade su competencia tienes una cierta garantía deobtener un precio justo; si esa misma finca te laexpropia la Comunidad Autónoma lo más proba-ble es que recibas un justiprecio muy inferiorporque en un Jurado tan parcial en su composi-ción lo normal es perder por goleada.

Son sólo ejemplos, pero si para muestra bastaun botón, con estos tres botones me parece másque suficiente para mostrar que el problema noradica sólo en la disciplina presupuestaria, queno es lo único que funciona mal. Es el sistema alque hemos llegado sin que nadie lo hubiera deci-dido conscientemente de antemano el que estáfallando con carácter general.

En la pleamar anterior a la crisis sus fallos nose percibían con claridad; la bajamar los ha deja-do, sin embargo, al descubierto y ya no podemosseguir ignorándolos.

III. LA REFORMA NECESARIA

El tratamiento que corresponde a este diagnósti-co no puede ser otro que quirúrgico, como antes

avancé. Digo esto porque los tratamientos indo-loros en forma de acuerdos políticos ya probaronsu inefectividad en el pasado. Como se recorda-rá, tras el tristemente célebre 23F el Gobierno dela UCD presidido por CALVO SOTELO, y el Par-tido Socialista Obrero Español, entonces coman-dado por un líder indiscutido, Felipe GONZÁ-LEZ, nombraron de común acuerdo una Comi-sión de Expertos sobre Autonomías con objeto deque emitiera un informe sobre el proceso encurso, que permitiera adoptar las medidas políti-cas precisas para evitar su desbordamiento, queya entonces se anunciaba a pesar de estar en susinicios. La Comisión, que presidió el Prof. GAR-CÍA DE ENTERRÍA y de la que formaron partelos también profesores L. COSCULLUELA, S.MUÑOZ MACHADO, T. QUADRA-SALCEDO,F. SOSA WAGNER, M. SÁNCHEZ MORÓN y yomismo, rindió su informe el 19 de Mayo de 1981y las dos grandes formaciones políticas delmomento convirtieron sus propuestas en acuer-dos políticos formales el 31 de Julio siguiente.

La lectura del informe en este momento resul-ta enormemente aleccionadora porque muestracon toda claridad que si se hubieran seguido suspasos tal y como se acordó no hubiéramos llega-do a la situación lamentable en la que nos encon-tramos ahora. La Comisión comenzó, en efecto,por advertir que «resultaría gravemente inconve-niente para la salud del sistema que (las Comu-nidades Autónomas) decidieran reproducir en supropio espacio los esquemas organizativos de laAdministración del Estado» y que «la impresiónde que se incremente inútilmente el aparatopúblico, quebrando la esperanza de que la auto-nomía flexibilice el sistema administrativo y lohaga más eficiente puede fortalecerse cuando …proliferen también los cargos de carácter políti-co, ejecutivo o parlamentario».

En esa línea el informe insistió en que «lasprevisiones tendentes a evitar la burocratizaciónde las Comunidades Autónomas» tendrían queser muy severas, para lo cual propuso que los ser-vicios centrales de éstas se limitaran a «las depen-dencias estrictamente precisas para la asistencia a


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los órganos políticos para ejercer las funciones deplanificación y coordinación que sea necesariodesarrollar desde el nivel regional y para aten-der, en este caso con carácter estrictamenteexcepcional, aquellos servicios que inevitable-mente deben gestionarse desde un nivel territo-rial más amplio que el provincial», lo que impo-nía lógicamente «la utilización necesaria de lasCorporaciones Locales y destacadamente de lasDiputaciones provinciales para que ejerzan ordi-nariamente las competencias administrativas quepertenezcan a las Comunidades Autónomas».

Como si hubiéramos visualizado ya entoncesel aluvión de Leyes autonómicas, todas ellas muyparecidas entre sí, que han caído sobre nosotrosinnecesariamente en estos treinta años en elinforme propusimos también que «los periodosde sesiones de las Asambleas … deberían serlimitados temporalmente. Deberán aplicarse cri-terios restrictivos respecto del número de miem-bros. Estos sólo percibirán dietas por su asisten-cia a las sesiones y no sueldos fijos».

Nadie puede negar que hace treinta añosdimos en el centro mismo de la diana.

El buen sentido y la sensatez duraron muypoco, sin embargo, y en cuanto se disiparon lostemores que el 23F suscitó en la clase política, losacuerdos políticos firmados el 31 de julio de1981 pasaron a mejor vida.

Esta experiencia desaconseja, como es obvio,volver a utilizar una fórmula semejante. El acuer-do de los dos grandes partidos sigue siendoimprescindible, por supuesto, pero ese acuerdodebe orientarse hacia una reforma del TítuloVIII de la Constitución que les ponga a ellos mis-mos a cubierto de sus futuras flaquezas.

La reforma debería concretarse en la adop-ción formal de un modelo preciso de Estado, quepuede ser y aún debe ser el del Estado de lasAutonomías, pero debidamente definido y perfi-lado en el propio texto constitucional, en el queha de determinarse con toda precisión cuántasComunidades Autónomas debe haber y cuáles apartir de criterios de racionalidad económica, no

de simples caprichos fundados en una historici-dad a la medida, qué concretas competencias hande reservarse en todo caso al Estado y cuálesdeben corresponder a las Comunidades Autóno-mas, cuándo y cómo y con qué medios podrán yaún deberán ejercerse por las instancias centraleslas funciones directivas y de coordinación delconjunto, especialmente en el ámbito económicoy qué impuestos han de nutrir la Hacienda esta-tal y las Haciendas autonómicas, cuestiones esen-ciales todas éstas que los constituyentes de 1978entregaron en bloque al principio dispositivo conlos indeseables resultados que todos conocemosen forma de conflictos de competencia y de rei-vindicaciones permanentes frente a unos Gobier-nos centrales que para poder constituirse comotales se ven obligados a pagar su apoyo a los gru-pos nacionalistas y regionalistas con nuevas con-cesiones que van adelgazando y debilitando pro-gresivamente al Estado.

No puedo hacer aquí, obviamente, demasia-das precisiones al respecto por razones de espa-cio, pero sí diré que nadie decidió nunca que lasComunidades Autónomas tuvieran que ser, pre-cisamente, diecisiete, número sin duda excesivosi se tiene en cuenta que en la República Federalde Alemania, que nos dobla en población, sondieciséis los Länder actuales y que son muchas ymuy autorizadas las voces que propugnan sureducción a diez. No tiene ningún sentido, enefecto, la existencia de Comunidades Autóno-mas uniprovinciales, de muy reducida superficiey de población inferior a muchas ciudades. Concriterios de racionalidad económica, que laGundgesetz consagra al mismo nivel que los his-tóricos (en el territorio alemán actual hubo en sudía treinta y nueve Estados soberanos), el núme-ro de Comunidades Autónomas podría reducir-se a un máximo de trece: Galicia, País Vasco,Cataluña, Aragón, Navarra, Andalucía, Extre-madura, Baleares, Canarias, Castilla La Vieja(con las provincias de Santander, Burgos, Logro-ño, Soria, Segovia, Avila, Valladolid y Palencia,como aprendimos «de carrerilla» en la escuelalos más veteranos), Castilla la Nueva (con

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Madrid, que podría y debería ser el motor quepropiciara el desarrollo del resto del territorio,Toledo, Ciudad Real, Cuenca y Guadalajara, másAlbacete), Comunidad de Valencia y Murcia y laComunidad Astur-Leonesa (con Asturias, León,Zamora y Salamanca).

En lo que respecta a las competencias, su dis-tribución precisa debería utilizar el sistema detres listas, como hizo, por cierto, nuestra Consti-tución de 1931 y hace también la Gundgesetz ale-mana, precisando, como esta última en su artícu-lo 72, que en el amplio campo de las competen-cias concurrentes la Federación (aquí, las CortesGenerales) podrá legislar siempre que una mate-ria determinada no pueda ser eficazmente regu-lada mediante la legislación de cada Land (aquí,Comunidad Autónoma) o bien cuando la regula-ción de una materia por una Ley de un Land seasusceptible de menoscabar los intereses de otrosLänder o del conjunto o cuando así lo exija la pre-servación de la unidad jurídica y económica y, enparticular, el mantenimiento de la uniformidadde las condiciones de vida más allá de los límitesde un Land.

Los preceptos relativos a la distribución decompetencias no deberían ir solos, como lo estáel actual artículo 149 de nuestra Constitución.Necesitan inexcusablemente la compañía de unaserie de reglas instrumentales que definan conclaridad los términos en que ha de desarrollarsela imprescindible colaboración entre los dos nive-les institucionales, porque, como la experienciatambién muestra, el complejo entramado institu-cional del Estado compuesto no puede dejarse ensu totalidad en manos de un Tribunal Constitu-cional, que es, desde luego, el intérprete supre-mo de la Constitución, pero no un oráculo quepueda extraer prácticamente de la nada, comoen estos años se ha visto obligado a hacer consuerte varia, el cuerpo de reglas que los constitu-yentes de 1978 se abstuvieron de establecer.

Es imprescindible incluir garantías institucio-nales precisas de la efectiva observancia de lasreglas a las que me refiero, porque hay que ase-gurarse de que la autonomía no vaya nunca en

perjuicio de la irrenunciable unidad, que no esen absoluto su enemiga, sino el contexto dentrodel cual esa autonomía encuentra un verdaderosentido y su razón de ser.

La reforma que contemplo debe completartambién el mapa administrativo sentando lasbases de un nuevo Régimen Local; porque no essensato sencillamente hacer gravitar sobre lasespaldas de los ciudadanos cuatro y hasta cincoAdministraciones (Estado, Comunidad Autóno-ma, Provincia, Municipio y en algunos casoscomarcas). El 96% de los municipios españolescuenta con menos de 20.000 habitantes, cifra quesólo superan 247. Sólo estos municipios deberíanmantenerse como Administraciones prestaciona-les, lo que –nótese bien– no significa que hayande desaparecer los demás Ayuntamientos comoCorporaciones representativas y portavoces legí-timos de las necesidades y aspiraciones de laspoblaciones correspondientes. Esto supone, porlo tanto, una decidida provincialización del Régi-men Local en la línea del célebre informe que laComisión REDCLIFFE-MAUD emitió en Ingla-terra al final de la década de «los sesenta» delpasado siglo.

La reforma que postulo debe establecer tam-bién, como ya he dicho, las bases de la Haciendaestatal y de las Haciendas autonómicas definien-do con claridad y precisión los campos respecti-vos de aquéllas y éstas, porque ya se ha visto queremitir tan grave asunto a una futura Ley orgáni-ca, como lo hizo el artículo 157 de la Constitu-ción, sólo sirve para perpetuar la insatisfacción,la reivindicación y los conflictos, así como al par-cheo oportunista del sistema que nos ha llevadoal desastre financiero en el que ahora estamosinmersos.

Sólo me resta ya decir que ni la reforma quepropongo, ni ninguna otra servirán para grancosa si no fueran acompañadas de una modifica-ción congruente de la Ley Electoral, que evitedejar en las manos de los partidos nacionalistasy/o regionalistas la llave para la constitución delGobierno del Estado. No es justificable en abso-luto que Izquierda Unida, que consiguió


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1.680.810 votos en las últimas elecciones hayatenido que conformarse con once escaños y que,en cambio, Convergencia i Unió, con seiscientosmil votos menos, haya conseguido dieciséis, nique Unión Progreso y Democracia con sus1.140.000 votos, 126.000 más que Convergenciai Unió, sólo haya logrado cinco diputados, losmismos que ha conseguido el Partido Nacionalis-ta Vasco con 323.517 votos nada más.

Parece mentira que algo tan injusto, tan con-trario a la representatividad que está en la basede todo sistema democrático y tan perjudicialpara el equilibrio institucional del Estado hayapodido mantenerse durante treinta y cinco años.

IV. CONSIDERACIONES FINALES

Una reforma como ésta requiere, como es lógico,el acuerdo al menos de los dos grandes partidos,ya que el artículo 167 de la Constitución exigepara su aprobación una mayoría de tres quintos encada Cámara o, de no lograrse el acuerdo entreambas, el voto favorable del Senado y una mayo-ría de dos tercios en el Congreso de los Diputados.

Recordar esto es importante porque en laprensa de este verano ya han aparecido declara-

ciones de una responsable política del primerpartido de la oposición que, poniéndose la vendaantes de la herida, se ha apresurado a denunciarrefiriéndose a este asunto de la reforma del Esta-do un supuesto propósito del partido en elGobierno de sustituir una Constitución de con-senso por una Constitución ideológica.

Es una lástima que esa manía de hacer frases,que parece general entre los políticos, lleve aponer en circulación tales sinsentidos. La ideo-logía poco o nada tiene que ver con el quantumde descentralización de un Estado compuesto,ni con la concreta forma de articular sus distin-tas piezas. Y en cuanto al consenso, ya he dichoque la Constitución lo exige para proceder a sureforma.

Hay quien no se ha dado cuenta todavía deque nos encontramos en una situación de grave-dad extrema, que exige, en cualquier caso, ponerun mínimo de orden para asegurar la gobernabi-lidad de un Estado que sencillamente se nos haido de las manos porque en treinta años de lige-rezas y excesos de todo tipo hemos olvidado queel constituido en 1978 se apoyaba –y se apoya–sobre tres pilares y no sobre uno sólo. Autonomíasí, pero también unidad y solidaridad.

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1. INTRODUCCIÓN

La seguridad jurídica es un factor determinantepara el desarrollo económico. Esta afirmación noestá sujeta a controversia. Más complejo puederesultar, sin embargo, delimitar qué se entiende aestos efectos por «seguridad jurídica».

Para nuestro Tribunal Constitucional, la segu-ridad jurídica es la suma de certeza, legalidad,jerarquía y publicidad normativa, irretroactivi-dad de las normas no favorables e interdicción dela arbitrariedad, que, en su conjunto, permitepromover en el orden jurídico la justicia y laigualdad en libertad. Configurada así, la seguri-dad jurídica entronca directamente, sirviéndolesde sustento, con la libertad, la justicia, la igual-dad y el pluralismo político, proclamados comovalores superiores de nuestro ordenamiento jurí-dico en el artículo 1.1 de la Constitución españo-la. De forma más directa, concreta y adecuada alobjeto de este artículo, la jurisprudencia constan-te del Tribunal Constitución Federal alemánidentifica seguridad jurídica con los conceptos deconfiabilidad y previsibilidad del ordenamientojurídico.

La seguridad jurídica hace referencia, esen-cialmente, y en cuanto a su aspecto positivo, a lacerteza y, en cuanto al negativo, a la prohibiciónde la arbitrariedad, que no son más que las doscaras de la misma moneda, y se proyecta tanto enlas relaciones verticales (entre el individuo y el

Estado) como en las horizontales (entre los indi-viduos).

De esta forma, la seguridad jurídica exigenecesariamente la existencia de reglas claras,bien elaboradas, dotadas de publicidad y aplica-das de forma coherente y uniforme, así como quelas decisiones que se adopten como resultado dedicha aplicación sean efectivamente ejecutadas.Esto es lo que aporta certeza: si hay seguridadjurídica, el individuo, tanto en sus relaciones conel Estado (los poderes públicos) como en susrelaciones con otros individuos, sabe a qué ate-nerse; sabe cuáles son las consecuencias de susactos y de los actos de los demás; sabe qué puedeesperar de sus decisiones y, finalmente, sabe quedichas consecuencias serán efectivas y que podráexigir su cumplimiento.

Por otro lado, la seguridad jurídica exige tam-bién la erradicación de la arbitrariedad en laactuación de los poderes públicos, que es lo con-trario de la certeza y de la seguridad. Los pode-res públicos deben atenerse a reglas prestableci-das que deben aplicar de forma invariable y uni-forme. Tal y como ha señalado el profesorLÖSING, la Administración se ajusta a su tareade crear y mantener la seguridad jurídica cuandose esfuerza en respetar el principio de legalidaden sentido formal y material, pues sólo así se dala previsibilidad de la actuación pública y sólo asísurge el clima de confianza necesario para eldesarrollo económico.

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SEGURIDAD JURÍDICA Y DESARROLLOECONÓMICO

Fernando Vives.Abogado, Doctor en Derecho. Socio Director de Garrigues,

Abogados y Asesores Tributarios.

La seguridad jurídica pretende consolidar unsistema en el que se puedan predecir, con proba-bilidad de acierto, las consecuencias en el ámbitosocial y económico de las actuaciones de los par-ticulares y de los poderes públicos y de la deci-sión de las controversias sometidas a resolucióndel sistema judicial y de las autoridades adminis-trativas, lo que contribuye positivamente a la pazsocial (y, por ende, al progreso económico), yaque previene y evita los conflictos.

De esta forma, la seguridad jurídica es elresultado de una tarea que implica a los trespoderes del Estado. Al poder legislativo, quedebe esforzarse por crear un sistema normativoarmónico, claro, razonablemente estable y quegarantice los derechos individuales. Al poder eje-cutivo, que debe aplicar estrictamente el princi-pio de legalidad y dotar de previsibilidad a laactuación de las administraciones públicas, erra-dicando la arbitrariedad. Y, finalmente, al poderjudicial, que debe resolver las controversias de losindividuos entre sí y con el Estado de forma efi-ciente y coherente y asegurar la ejecución de susdecisiones en tiempo y forma.

La actividad empresarial, caracterizada porla legítima búsqueda de un rendimiento econó-mico adecuado y su sostenibilidad a largo plazo,es incompatible con la incertidumbre que pro-ducen las estructuras legales poco o confusa-mente definidas y con la inseguridad derivadade regulaciones que no alcanzan a cubrir jurídi-camente las situaciones y contingencias habitua-les que pueden darse en el ámbito de las opera-ciones comerciales. Por esta razón, no cabe dudade que el desarrollo económico de cualquierpaís depende directamente de su sistema jurídi-co, pues únicamente contando con un marconormativo adecuado se puede crear una basesólida para el desarrollo de negocios y nuevosproyectos.

No debe extrañarnos, por ello, que el histo-riador británico Nial FERGUSON incluya elimperio de la ley y el gobierno representativo(como sistema óptimo de orden social y políticobasado en el derecho de propiedad y en la repre-

sentación de los propietarios en el gobierno)como uno de los seis factores clave que permitenexplicar la, hasta épocas recientes, primacía deOccidente sobre el resto del mundo. En definiti-va, su capacidad de contribuir el desarrollo estáhistóricamente contrastada.

Junto a factores de indudable influencia en eldesarrollo económico, como el nivel de estabili-dad política de una nación u otros que tanto nospreocupan habitualmente –y más, si cabe, en losúltimos tiempos– como los relacionados con losindicadores económicos o la evolución de losmercados financieros, no puede desconocerseque, en el ámbito de los países desarrollados, unade las principales causas que desincentivan la ini-ciativa privada es el deterioro en la seguridadjurídica.

Así, la inexistencia de una estructura legalcompleta y bien desarrollada en todos los nivelesy de instituciones técnicamente sólidas, bien pre-paradas y que actúen con trasparencia y someti-miento al principio de legalidad es un obstáculopara el correcto desenvolvimiento de la actividadeconómica. En efecto, puede llegar a anular lainiciativa empresarial para la creación de rique-za, al mermar la confianza en la protección quepueden ofrecer las leyes, e incluso impedir quelos operadores alcancen la necesaria certeza res-pecto a que los poderes públicos ejercitarán suspotestades en un marco legal suficiente delimita-do y dentro del cual no tengan cabida comporta-mientos arbitrarios o inesperados.

Precisamente por ello, la consecución por lospaíses de los máximos niveles de desarrollo eco-nómico que sus características les permitan exigedetectar las debilidades de sus regímenes norma-tivos e institucionales –que siempre existen,incluso en las comunidades con una tradiciónjurídica más arraigada– con las miras puestas enreforzar un marco jurídico verdaderamente efi-caz, desarrollado y completo y unas institucionescapaces de aplicarlo y asegurar su cumplimiento.

La seguridad jurídica, entendida como laestabilidad general que confiere la existencia deun sistema jurídico completo y adecuado y unas

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instituciones sólidas, eficientes y dotadas de pro-fesionales capacitados, es, en suma, el elementoclave para que el sector privado desempeñe ple-namente su labor dinamizadora del desarrollo yla creación de empleo.

En todo caso, como conclusión de lo expuestohasta el momento, cabe señalar con rotundidadque la seguridad jurídica es la premisa necesariapara generar confianza y que sin confianza nohay inversión ni, por tanto, desarrollo económi-co y social. La seguridad jurídica es un presu-puesto indispensable del progreso de los pue-blos.

Sólo dos consideraciones adicionales en elplanteamiento de esta cuestión. La crisis econó-mica en la que vivimos, por su duración y pro-fundidad, está afectando profundamente a laestabilidad institucional de los países europeos yde la Unión Europea en su conjunto. La que seha denominado «crisis institucional» plantea ungran desafío a la seguridad jurídica.

En primer lugar, la gravedad del momentohace imprescindible la reforma y adaptación dela realidad institucional y de los instrumentos deactuación de las administraciones públicas. Sinembargo, la urgencia en esas reformas es un ries-go para la seguridad jurídica. Hoy es más nece-sario que nunca un adecuado balance entre lanecesidad de reformas y el mantenimiento de laestabilidad institucional.

En segundo lugar, tan necesaria es la efectivi-dad de las actuaciones que se lleven a cabo comoque sean explicadas y percibidas adecuadamentepor los inversores y los agentes económicos. Seha hablado mucho de la superioridad de los sis-temas anglosajones sobre los continentales entérminos de seguridad jurídica. No es el lugarpara dicho análisis, pero si es muy relevante suevidente ventaja en los estudios teóricos, en elanálisis, la explicación y la difusión institucionalde dichos sistemas anglosajones. La labor de ins-tituciones como la Fundación de Estudios Finan-cieros resulta en este sentido especialmenteoportuna y relevante.

En las páginas siguientes me voy a detener enel análisis de la situación actual en nuestro país yen las claves que permiten un entendimiento glo-bal de la seguridad jurídica.

2. SITUACIÓN ACTUAL EN ESPAÑA

En nuestro país, el artículo 9.3 de la Constituciónespañola consagra un conjunto de principios alos que jurídicamente se atribuye un valor esen-cial para la vertebración del Estado de Derecho.

Entre dichos principios –y, quizás, comodenominador común de todos ellos–, se encuen-tra la seguridad jurídica.

En efecto, la efectividad de los valores supe-riores de nuestro ordenamiento constitucional(libertad, justicia, igualdad y pluralismo político)requiere del cumplimiento de la exigencia deseguridad jurídica, tanto en su manifestación deexistencia de regímenes jurídicos desarrolladoscomo en lo que se refiere a la posibilidad de quelos ciudadanos dispongan de una expectativarazonablemente fundada de cuál ha de ser laactuación de los poderes públicos en la aplica-ción del Derecho.

La relevancia del marco normativo e institu-cional para la consecución del desarrollo econó-mico está fuera de toda duda. Por señalar unejemplo, el Gobierno español, en el Consejo deMinistros del pasado 27 de septiembre, adoptóuna serie de iniciativas en relación con las princi-pales reformas estructurales previstas para elpróximo semestre, que supondrán la aprobaciónde más de cuarenta iniciativas con rango de Leyhasta el mes de marzo, para favorecer la recupe-ración económica y la creación de empleo y entrelas que destacan algunas para aportar mayor agi-lidad y mayores garantías en el funcionamientode la Administración de Justicia.

Antes me refería a la percepción de la seguri-dad como un aspecto tan esencial como su pro-pia existencia. Hay numerosos intentos interna-cionales por «medir» el grado de seguridad jurí-dica de los países. No se trata ahora de estar o no

SEGURIDAD JURÍDICA Y DESARROLLO ECONÓMICO

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plenamente de acuerdo con sus diagnosis, peroresulta imprescindible considerarlos cuando sonvoces autorizadas las que emiten el diagnóstico,por su evidente relevancia en el comportamientode los inversores.

Una buena aproximación a la situación enmateria de seguridad jurídica nos la puede dar elGlobal Competitiveness Report 2012-2013 publicadopor el World Economic Forum, que sugiere lasclaves que deben considerarse para contar conun marco jurídico atractivo para las empresas einversiones desde una perspectiva de la seguri-dad jurídica y la eficiencia de las instituciones.

En efecto, el Global Competitiveness Index(GCI) intenta medir la competitividad de 144economías del mundo sobre la base de doce pila-res básicos: instituciones, infraestructuras, entor-no macroeconómico, salud y educación primaria,educación superior y formación, eficiencia de losmercados, mercado laboral, desarrollo tecnológi-co, tamaño del mercado, sofisticación del entor-no de los negocios e innovación.

Por lo que se refiere al ámbito de la seguridadjurídica, el pilar más relevante del estudio es elprimero (instituciones) que contiene un catálogode los parámetros o claves que nos permitencalificar la estructura legal y administrativa conla que los individuos, las compañías y los gober-nantes interactúan y generan beneficios yriqueza en la economía. Este pilar se componede 22 parámetros, entre los que se incluyen laprotección del derecho de propiedad, la inde-pendencia de la judicatura, la represión de laarbitrariedad en las decisiones de los poderespúblicos, la complejidad de la regulación guber-namental, la eficiencia del marco legal en la reso-lución de disputas y para la impugnación dedecisiones de los poderes públicos, la transpa-rencia de la política normativa, los serviciosgubernamentales para mejorar el desempeño delas empresas, el comportamiento ético de lasempresas, la fortaleza de los estándares de audi-toría e información, la eficacia de los órganos degestión, la protección de los intereses de lossocios minoritarios y la fortaleza del régimen de

protección de los inversores, todos ellos, comopuede verse, muy vinculados a la seguridad jurí-dica del sistema.

En el ranking de competitividad global dedicho informe, España ocupa el puesto 36. Nosiendo éste un buen resultado, aún es peor lanota que nos otorga en el desarrollo institucio-nal, en el que nuestro país ocupa el puesto 48sobre 144 países.

Una conclusión evidente de esta clasificaciónes que el potencial del desarrollo económicoespañol se ve, según el índice citado, lastradotanto por su realidad institucional como por lapercepción que ella se tiene exterior.

Si nos referimos a la eficiencia de la regula-ción de los derechos de propiedad, ocupamos elpuesto 48; el 50 en la protección de la propiedadindustrial; el 60 en la independencia de la Justi-cia, el 69 en la eficiencia del ordenamiento jurí-dico para resolver litigios; el 40 en el comporta-miento ético de las empresas, el 68 en lo que res-pecta a la fortaleza de los estándares de auditoríaexterna y de información; el 66 en protección delos accionistas minoritarios, el 80 en la protec-ción de los inversores y el 120 en complejidad dela regulación gubernamental.

Se puede discrepar en el diagnóstico delWorld Economic Forum y se puede sospecharque en él hay un sesgo valorativo que favorece alas instituciones de los países anglosajones peroparece difícil discutir que, con carácter general,la percepción de los inversores no es favorableen lo que a nuestra seguridad jurídica se refierey que tenemos un importante margen de mejo-ra no sólo en nuestras instituciones, sino tam-bién en su explicación.

El informe «Doing Business 2012», una publi-cación conjunta del Banco Mundial y de la Inter-national Finance Corporation, compara la regu-lación de 183 economías e investiga las regula-ciones que favorecen los negocios frente a aque-llas otras que los desincentivan, a través del aná-lisis de una serie de parámetros predetermina-dos, algunos de los cuales considero que pueden

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igualmente ser buenos indicadores del nivel deseguridad jurídica de un país.

Así, el informe «Doing Business 2012» analizael proceso para adquirir la propiedad de un bien,la regulación aplicable a la actividad crediticia(aseguramiento de los derechos de los prestamis-tas y los prestatarios), el régimen de protecciónde los inversores (midiendo la fortaleza de lasmedidas legales de protección frente a las faltasde fidelidad y lealtad de los administradores ygestores y de las acciones frente a éstos) y la eje-cutabilidad de los contratos (midiendo la eficien-cia del sistema judicial para resolver las disputascomerciales, utilizando parámetros como el tiem-po de resolución, los trámites y la burocracia y loscostes de asistencia jurídica y ejecución de la sen-tencia).

La posición de España en este ranking no esmejor. En materia de protección de los inversoresocupamos el puesto 97 sobre 183 países y enmateria de ejecutabilidad de los contratos ocupa-mos el puesto 52 (Francia ocupa el puesto 6 yAlemania el 7).

Nuestro país, que a pesar de la crisis actualcontinúa estando entre los más desarrolladosdel mundo, lo es pese a su realidad institucionaly no gracias a ella. Hay un largo camino porrecorrer para mejorar la seguridad jurídica ypara que el marco institucional se convierta enun motor del crecimiento. En el apartadosiguiente nos detendremos en las claves másrelevantes para el fomento de la seguridad jurí-dica y, en suma, de la confianza de los inverso-res en nuestra economía.

3. LAS CLAVES DE LA SEGURIDADJURÍDICA

3.1. SEGURIDAD JURÍDICA Y SISTEMANORMATIVO

La primera clave para garantizar la seguridadjurídica es, sin duda alguna, la existencia de unsistema normativo que ofrezca las notas de

publicidad, calidad y claridad, previsibilidad yestabilidad necesarias para el desarrollo econó-mico.

En efecto, los agentes, al emprender cualquieractividad económica y mucho más cuando lasinversiones tienen un prolongado periodo demaduración, buscan un marco normativo conoci-do y claro (que las normas que van a regir suactuación sean públicamente conocidas y fácil-mente identificables, de tal forma que puedanvalorar desde el principio los derechos y obliga-ciones que les incumben) y que sea previsible yestable, de tal forma que puedan incorporardichos elementos a sus procesos de decisión. Locontrario es generador de incertidumbres y ries-gos (podríamos hablar de riesgos regulatorios)que desincentivan la iniciativa privada e incre-mentan los costes de inversión.

Por lo que a la calidad y claridad del sistemanormativo se refiere, nuestro país no es, lamen-tablemente, ajeno a una imparable tendencia a laprofusión normativa, a multiplicar la promulga-ción de normas, sin el suficiente cuidado desdeun punto de vista técnico ni la suficiente refle-xión y estudio y, en suma, sin la suficiente coor-dinación normativa. El resultado es un sistemacomplejo, técnicamente mejorable y en continuareforma para intentar solventar, muchas veces sinéxito, incorrecciones e incoherencias que podrí-an haberse evitado desde el principio. Esta situa-ción, que se daba con mayor frecuencia en elámbito del Derecho público (las leyes adminis-trativas estaban tradicionalmente sometidas auna mayor mutabilidad) ha invadido todas lasáreas del Derecho.

Como muestra, señalo un ejemplo reciente enuna especialidad jurídica especialmente relevan-te para las decisiones empresariales: el Derechomercantil. Me estoy refiriendo a la norma queregula las operaciones de modificación estructu-ral (que, como es fácil comprender, es una normade suma importancia para la actividad económi-ca de nuestro país): la Ley 3/2009, de 3 de abril,sobre modificaciones estructurales de las socieda-des mercantiles. Se trata de una norma que,


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lamentablemente, ha planteado graves dudas deinterpretación que llevaron, desde su promulga-ción, a continuas discrepancias entre la doctrinay los registros mercantiles e, incluso, entre losdiferentes criterios aplicados por éstos y que,lejos de modernizar nuestras sociedades, dotán-dolas de instrumentos que hagan competitivonuestro ordenamiento jurídico-societario, ha ele-vado la inseguridad jurídica no ya sólo por enci-ma de lo deseable sino de lo admisible. Pruebade lo anterior es que, en su corta existencia, laLey 3/2009 ya ha sido objeto de cuatro reformaslegislativas para intentar aclarar sus términos, ytodavía quedan numerosas oscuridades y contra-dicciones sin resolver.

La estructura del Estado español y la actividadnormativa de las Comunidades Autónomas exigede un especial cuidado en la delimitación de lasáreas de potestad legislativa en cada uno de susámbitos.

El tamaño del mercado es uno de los grandesactivos con los que cuenta España. La existenciade unas reglas claras que delimiten la actividadnormativa es una necesidad para evitar su frag-mentación. En mi opinión, y contrariamente a loque se ha dicho en ocasiones, esta necesidad notiene por qué ser contraria, en todo caso, a laestructura de un estado descentralizado. Numero-sos ejemplos permiten afirmar que se trata más deun esfuerzo de delimitación y homogeneidad nor-mativa que de una reducción de competencias.

En todo caso, la realidad es que todos estosfactores hacen que la tarea de identificar el Dere-cho aplicable resulte cada vez más compleja, conlos consiguientes costes que lleva aparejada. Paraconocer qué normas se aplican a la actividad eco-nómica que queremos realizar deberemos acudira la legislación estatal (que puede, y suele, estardispersa en un conjunto de leyes, decreto-leyes,decretos, órdenes ministeriales, etc., pudiendohaberse producido modificaciones, desarrollos ocomplementos de las normas básicas a través dela dudosa técnica legislativa de incorporar dispo-siciones adicionales o finales en normas queabsolutamente nada tienen que ver con la modi-

ficada, desarrollada o completada) y, además,comprobar el ejercicio de potestades normativas,en muchas ocasiones, insuficientemente delimi-tadas por las Comunidades Autónomas.

De esta forma, a mi juicio, el principio de segu-ridad jurídica debería operar como un verdaderolímite para el legislador. Este debería marcarsecomo objetivo (tan prioritario como la regulaciónmisma de una materia determinada) despejar lasdificultades con las que en no pocas ocasiones seencuentran los destinatarios de las normas a lahora de interpretarlas. A este respecto, las frecuen-tes relaciones cruzadas entre regulaciones diversascon incidencia en una situación concreta y la pro-ducción normativa en los diferentes niveles territo-riales constituyen prácticas que también puedengenerar desconfianza, al dificultar a los operadoreseconómicos conocer con seguridad cual es real-mente el régimen jurídico de un ámbito concreto yencarecer su actividad empresarial con la necesi-dad de su adaptación a normas diversas.

Nuestros legisladores y el Gobierno deberíanincrementar sus esfuerzos por mejorar la calidadde la legislación (normas claras, pensadas y cohe-rentes) y el propio proceso legislativo (evitandocambios continuos, desordenados y difíciles deubicar), con el objetivo último de que los particu-lares puedan establecer, con un razonable gradode facilidad, el Derecho aplicable. A este respecto,cabe sugerir, también, la creación de un órganoque, en el seno de la Administración, coordine ydirija los esfuerzos de mejora legislativa.

Junto a la calidad y claridad del sistema nor-mativo, en el mismo nivel de relevancia a efectosdel impulso del desarrollo económico, se sitúa laestabilidad jurídica, entendida como la existenciade un sistema normativo desarrollado que per-mita confiar razonablemente en el mantenimien-to de la regulación de una determinada área sinquebrantos sorpresivos del marco jurídico especí-fico en el que se desenvuelve ni vulneración algu-na de las garantías reconocidas como tales en elordenamiento jurídico.

Como no podría ser de otra manera, estaperspectiva del principio de seguridad jurídica

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no ampara la preservación indefinida de losregímenes jurídicos en cada momento vigentesen relación con derechos o situaciones específi-cas, pues –en palabras de nuestro TribunalConstitucional– ello podría dar lugar a unapetrificación del ordenamiento incompatiblecon la modernización de nuestras estructuras ysu adaptación a las nuevas necesidades de lasociedad.

Sin embargo, a mi modo de ver, no es menoscierto que la existencia de bases propicias paraforjar relaciones económicas que sirvan de motorpara el desarrollo es difícilmente compatible concambios normativos repentinos o continuos en unmismo sector, pues éstos no sólo generan inesta-bilidad en el ámbito al que afectan directamente,sino que ahuyentan la confianza de los empren-dedores en la estabilidad de la regulación de otrasáreas de la actividad, incluso aunque éstas no sehayan visto afectadas por dichos cambios.

Ciertamente, nuestro ordenamiento jurídicoalberga un sistema de responsabilidad patrimo-nial articulado en el que no sólo tienen cabida lasreclamaciones fundadas en los perjuicios deriva-dos del funcionamiento de la Administración,sino también las referidas a los daños económi-camente evaluables generados por la actuacióndel Estado-legislador. Sin embargo, la práctica hademostrado que el reconocimiento judicial delderecho de los particulares a exigir este últimotipo de responsabilidad requiere la demostraciónde la concurrencia de estrictos requisitos que nosiempre es posible acreditar pese a que el daño sehaya producido efectivamente, por lo que la exis-tencia de este instrumento no sirve de paliativode las actuaciones contrarias a la seguridad jurí-dica. En definitiva, el sistema de responsabilidadpatrimonial del Estado y su ejecutabilidad (enfor-cement) no es acorde con las exigencias de la ope-rativa económica actual.

En relación con todo lo anterior, debe recibir-se positivamente la medida contenida en la Dis-posición adicional segunda del proyecto de leyde transparencia, acceso a la información y buengobierno, que ordena a las Administraciones

Públicas «acometer una revisión, simplificación y, ensu caso, una consolidación normativa de sus ordena-mientos jurídicos». Esta Disposición plantea uncometido realmente ambicioso tanto en el ámbi-to estatal –en el que se aprobará un plan de cali-dad y simplificación normativa– como autonómi-co y local, contemplándose la necesaria coordi-nación del Estado con las Comunidades Autóno-mas, así como el impulso y coordinación del pro-ceso en el ámbito local a través de la ComisiónNacional de Administración Local y la Federa-ción Española de Municipios y Provincias.

Aunque la consecución del objetivo de revi-sión y simplificación normativa deberá superarmúltiples complejidades, no cabe duda de que elsimple hecho de que se haya propuesto comomedida legislativa constituye un gran primerpaso y que, una vez alcanzados los objetivos yarraigado este criterio de calidad y simplificacióna la hora de legislar, la seguridad jurídica ennuestro país se verá fortalecida.

3.2. SEGURIDAD JURÍDICA Y ACTUACIÓNADMINISTRATIVA

Junto a la existencia de un marco jurídico com-pleto y estable, otro elemento clave para alcanzarel objetivo de seguridad jurídica es la existencia deuna estructura que garantice la transparencia en laactuación de los poderes públicos o, como se hadado en llamar, el Open Government, concepto conel que se identifica el establecimiento de mecanis-mos que permiten la participación más activa delos ciudadanos en el desarrollo generalizado delas sociedades mediante la puesta a su disposiciónde información suficiente y precisa sobre la activi-dad pública, lo que, en último término, pretendedesterrar, en la práctica, la arbitrariedad comoforma de ejercicio del poder público.

Efectivamente, puede que no haya nada máspernicioso para la seguridad y la confianza que laposibilidad de que las Administraciones Públicasejerzan sus prerrogativas y poderes de formaarbitraria y caprichosa, sin sujetarse a normas


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claras y definidas, y estar sujetas al control de unPoder Judicial independiente.

Nuestro ordenamiento jurídico consagra laobligación de todos los poderes públicos deactuar con pleno sometimiento a la ley y alDerecho y para ello articula un complejo siste-ma de técnicas que permiten que el controljurisdiccional de la Administración se extiendaincluso a los aspectos más discrecionales de suactividad.

Sin embargo, y como se ha venido advirtiendodesde 2005 en el seno de las instituciones de laUnión Europea mediante la aprobación delLibro Verde sobre la iniciativa europea a favor dela transparencia (y, antes de ello, por ejemplo,con la aprobación del Reglamento CE1949/2001, de 30 de mayo, relativo al acceso delpúblico a los documentos del Parlamento Euro-peo, del Consejo y de la Comisión), la legitimi-dad de toda Administración moderna requiere,además de su sometimiento a un control judicialestricto, la implantación de un alto nivel detransparencia mediante el cual su actividad sesometa al control directo de la sociedad, ante laque también debe rendir cuentas.

El incremento de la transparencia en la actua-ción de las Administraciones Públicas –o, mejoraún, de los poderes públicos con independenciade la personificación que presenten– constituyeuna exigencia ineludible en el ámbito de lasdemocracias consolidadas modernas. Además, ydesde la perspectiva del desarrollo económicoque da título a estas líneas, es claro que el aumen-to de la transparencia confiere a los operadores–más aún a los extranjeros– un mayor nivel deinformación a partir de la cual poder adoptarcon certidumbre sus decisiones empresariales.

Precisamente por las dificultades que se deri-van de esta coyuntura tan especial, España nopuede permitirse, desde perspectiva alguna,generar cualquier atisbo de duda sobre la actua-ción de sus poderes públicos como consecuenciade un insuficiente nivel de transparencia. Esineludible que, en comparación con el resto deEuropa, nuestro país se sitúe en los niveles más

altos para las organizaciones que miden el gradode transparencia y de ausencia de corrupción(Transparencia International, Open GovernmentPartnership), así como que continúe impulsandoiniciativas en este sentido (como la Declaraciónde Madrid en la XIV Reunión de la Red Iberoa-mericana de Ministros de la Presidencia y Equi-valentes), pues de ello también depende, enbuena medida, la percepción que los operadoresinternacionales tengan sobre las oportunidadesde inversión y desarrollo en España.

Por estas importantes razones, entiendo quetambién deben acogerse positivamente las inicia-tivas legislativas recientemente impulsadas enmateria de transparencia, acceso a la informa-ción y buen gobierno de las AdministracionesPúblicas, que se presentan como instrumentosadicionales al conjunto de medidas de mejora dela eficacia que se vienen adoptando para incre-mentar la confianza en nuestro país.

Sin duda, medidas como la comentada contri-buirán a reforzar la confianza en áreas de la acti-vidad administrativa sobre las que órganos de fis-calización, como el Tribunal de Cuentas, hanvenido planteando objeciones a la actuación delos poderes públicos. Así sucede, por ejemplo,con la contratación del Sector Público, ámbito enel que se han planteado serios reproches sobre elnivel de cumplimiento de la normativa aplicableque, además de reforzar el control de su cumpli-miento, debería llevar a plantearse la necesidadde una revisión de dicha regulación.

No partimos de cero en lo que respecta a estetipo de iniciativas, pues diversas normas ya veníanreconociendo aspectos vinculados a la transparen-cia y el acceso a la información. Sin embargo, elproyecto de ley de transparencia, acceso a la infor-mación y buen gobierno, mediante una regulaciónde alcance general, asume el firme propósito deincrementar y reforzar la transparencia en la acti-vidad pública a través del establecimiento de obli-gaciones de publicidad activa, reconociendo ygarantizando el acceso a la información y fijandolos principios éticos y las obligaciones de buengobierno que deben cumplir los responsables

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públicos. Asimismo, determina las consecuenciasjurídicas derivadas de su incumplimiento, entre lasque destaca la posibilidad de sancionar a quienescomprometan gastos, liquiden obligaciones y orde-nen pagos sin crédito suficiente para realizarlos ocon infracción de la normativa sobre estabilidadpresupuestaria y sostenibilidad financiera.

Además, y para una mayor efectividad de losderechos y obligaciones que se reconocen en dichoproyecto, se regula un procedimiento específicopara recurrir las decisiones sobre acceso a la infor-mación ante la Agencia Estatal de Transparencia,Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad delos Servicios, así como la posibilidad de que cual-quiera pueda denunciar actuaciones irregulares enel ámbito específico del buen gobierno.

Algunos sectores han criticado este proyecto deley por no ser técnicamente afortunado y porentender que, a pesar de su vocación, no asumeplenamente los postulados del Open Government,se encuentra por debajo de los estándares inter-nacionales en materia de transparencia, que suámbito de aplicación subjetiva debería ser aúnmás amplio, que las excepciones o límites al acce-so a la información son muy numerosas e indeter-minadas, o por echar en falta un reconocimientodel derecho de acceso a la información como dere-cho fundamental. Parte de dichas críticas no care-cen de justificación. Sin embargo, creo que lo másrelevante es poder iniciar el camino con una ley dealcance global que, como es lógico, deberá des-arrollarse y perfeccionarse paulatinamente.

El mencionado proyecto de ley se ve acompa-ñado de un proyecto de ley orgánica para lamodificación del Código Penal con el objetivo deestablecer nuevos tipos penales para sancionarconductas que atenten contra las cuentas públi-cas, tales como el falseamiento de la contabilidad,documentos o información que deban reflejar lasituación económica de una entidad pública cuan-do ello pueda causar un perjuicio económico.

En definitiva, el objetivo último de iniciativaslegislativas como las apuntadas es la implanta-ción de una cultura de transparencia que imponela modernización de la Administración y el incre-

mento de la información y participación ciuda-dana en los asuntos públicos. Confío en que, sinduda, serán el inicio de un proceso en el que latransparencia dejará de ser un objetivo formal yse convertirá en una realidad consustancial a laactuación material de los poderes públicos.

3.3. SEGURIDAD JURÍDICA YADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

Si el primer pilar para la construcción de la segu-ridad jurídica es la existencia de un sistema nor-mativo público, claro, predecible y estable, es igual-mente importante que existan instituciones solven-tes que lo apliquen y ejecuten. En efecto, de pocosirve conocer mis derechos y obligaciones, dentrode un marco armónico y estable, si luego no tengoninguna garantía de que voy a poder ejercitarloscon éxito y defenderme igualmente con éxito fren-te a la imposición de obligaciones o cargas que nome corresponden. Por muy buena que sea la ley,sin su correcta aplicación, resulta inservible.

La administración de justicia, es decir, los jue-ces y tribunales o, de forma resumida, la Justicia(no como concepto sino como institución encar-gada de administrarla) es, en último término, lagarante del Estado de Derecho y de la seguridadjurídica, la encargada de que las normas abstrac-tas se transformen en resoluciones concretas quereconozcan derechos y obligaciones y que ampa-ren la posición de los particulares frente a laspretensiones de otros particulares y al riesgo dearbitrariedad de los poderes públicos.

En mi opinión, las claves para que la Justiciacoadyuve de forma eficaz a la seguridad jurídicason las que expongo a continuación.

En primer lugar, se requiere una Justicia inde-pendiente. Sin una Justicia imparcial ni hay, nipuede haber seguridad jurídica pues los jueces ytribunales deben estar sometidos exclusivamenteal imperio de la ley y sus decisiones deben basar-se exclusivamente en el Derecho aplicable, sinpresiones ni injerencias de los poderes públicos ode particulares influyentes.


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Corresponde a la Justicia aplicar a rajatabla elprincipio de que todos somos iguales ante la ley ymientras este principio no se garantice plenamen-te, no existirá seguridad jurídica. Los particularesdeben poder confiar (nuevamente la confianza estáen el centro de todo el debate) en que cuando sepresenten ante un tribunal de justicia, lo único rele-vante será la adecuación a Derecho de su conducta.

En segundo lugar, se requiere una Justicia decalidad. Esto supone necesariamente contar conun cuerpo de jueces bien preparados, formados ycorrectamente retribuidos, que cuente con losmedios materiales y humanos para desempeñarsu labor. El sistema de selección de los jueces ymagistrados debe ir en la misma dirección.

Un aspecto que puede contribuir a la mejorade la calidad de la Justicia es el de la especializa-ción de nuestros jueces y magistrados, lo queresulta especialmente relevante ante la compleji-dad de la normativa actual. La especialización enlo Mercantil, por ejemplo, ha sido un éxito y lomismo se puede decir de otros órdenes jurisdic-cionales, como el contencioso-administrativo y ellaboral. A este respecto, una de las especializa-ciones que se reclama hoy cada vez con más fuer-za es la relativa a los delitos contra la HaciendaPública y el blanqueo de capitales.

También es relevante reorganizar el mapajudicial español. La organización basada en elpartido judicial ha quedado anticuada y se vaabriendo paso la idea de sustituir el juzgado uni-personal por un tribunal de primera instancia deimplantación provincial en el que prime la orga-nización colegiada. Esto también debería redun-dar en una mejora de la calidad de la Justicia.

En tercer lugar, se debe fomentar la previsibili-dad de las decisiones judiciales y, en este sentido,debemos hacer referencia al sistema de recursos y,en particular, a la confiabilidad de las sentencias deprimera y segunda instancia, que es un parámetroigualmente vinculado a la calidad de la Justicia.

Pero también debemos hacer referencia a laaplicación estricta de la ley: para gozar de unaverdadera seguridad jurídica, la Justicia (como la

Administración) no puede ni debe arrogarse lasprerrogativas del poder legislativo, debiendoaplicar el Derecho en sus propios términos y dic-tar resoluciones que se ajusten a la ley. Un sor-prendente ejemplo de lo que ocurre en caso con-trario lo encontramos en la exigencia por nuestroTribunal Supremo de requisitos para la admisiónde recursos de casación que no están en la ley. Elcambio de criterio del Tribunal Supremo en estamateria (exigiendo en el escrito de preparaciónel cumplimiento de requisitos que en la ley sólose exige en el escrito de interposición y, en su vir-tud, declarando intempestivamente la inadmi-sión de numerosos de recursos de casación pre-parados estrictamente conforme a la ley) es unamuestra palmaria de lo imprescindible de unaactuación judicial ajustada a Derecho para la sal-vaguarda de la seguridad jurídica.

En cuarto lugar, la Justicia debe actuar a tiem-po. Nada hay más cierto que el viejo aforismo deque «la Justicia tardía no es Justicia». Si los inver-sores no pueden confiar en que verán reconoci-dos y aplicados sus derechos en un tiempo razo-nable (podríamos decir en un tiempo «útil»), denada les servirá estar amparados por un sistemanormativo claro, predecible y estable y por unaJusticia independiente, imparcial y de calidad.Una sentencia, por muy buena que sea (y, en estecaso, por «buena» debemos entender acertada enla aplicación del Derecho), si es tardía, no escapaz de restablecer los perjuicios potencialmen-te causados por la infracción enjuiciada.

Lamentablemente, en nuestro país la respues-ta judicial sigue consumiendo un período detiempo excesivamente largo y, a este respecto,debemos concienciarnos de que una sociedadavanzada no puede permitirse el lujo de teneruna Justicia demasiado lenta.

Por último, la Justicia debe hacer ejecutar lojuzgado. A este respecto, el informe 2011 delObservatorio de la Actividad de la Justicia enEspaña, promovido por la fundación Wolters Klu-wer, destaca acertadamente que al usuario de laJusticia no le basta con que se dicte la sentenciaque reconoce su derecho, sino que espera que

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aquélla se lleve a cabo (se ejecute), para obtenerasí la completa satisfacción del derecho declaradoy no sólo en las relaciones entre personas privadassino igualmente frente a los poderes públicos.

El indicador utilizado por el citado Observa-torio (que mide el número de ejecuciones de lasresoluciones judiciales firmes que se han llevadoa buen fin en relación con el número total quefueron solicitadas) se sitúa en 2011 en un 44,79%(con un empeoramiento del 10,23% con respectoal año anterior), lo que parece insuficiente.

En tiempos de crisis como los que vivimospodemos tener la tentación de pensar que sepuede recortar en Justicia. Pero me parece un cál-culo erróneo pues el «gasto» en Justicia no es tal,sino que es una inversión. Mejorar o reforzar nues-tro sistema judicial es también mejorar en seguri-dad jurídica y, por lo tanto, favorecer el desarrolloeconómico y el crecimiento. Invertir en Justicia y,fundamentalmente, mejorar su calidad y favorecerque las resoluciones se dicten en tiempo, es renta-ble y provechoso para el conjunto de la sociedad.

Como ejemplo de lo que estamos diciendo,cabe señalar que solamente en el Tribunal Supre-mo la cuantía total de las liquidaciones tributariasen disputa asciende a unos 7.000 millones deeuros. Mientras estos litigios no se resuelvan, esosfondos no revierten al circuito económico y nopueden ser utilizados para la inversión productiva.

También parece oportuno avanzar en las técni-cas alternativas al pleito judicial, obviamente sinque ello suponga descuidar la modernización de laJusticia, que sigue siendo una prioridad. Tanto lamediación, como el arbitraje, con las debidasgarantías, representan una rápida solución jurídicade los conflictos, a la par que permiten aligerar lacarga de trabajo que pesa sobre nuestros tribunales.

En este sentido, además de la promulgación delReal Decreto-ley 5/2012, de 5 de marzo, de media-ción en asuntos civiles y mercantiles (con el que sepone a disposición de los particulares un mecanis-mo de resolución de conflictos voluntario, ágil, fle-xible y económico), el Gobierno ha anunciadonuevas medidas estructurales para el fomento de la

seguridad jurídica y para aportar mayor agilidad ymejorar el funcionamiento de la Justicia, entre lasque destacan la presentación de una nueva Ley deJurisdicción Voluntaria, que pretende contribuir ala mejora del funcionamiento de la Justicia.

3.4. SEGURIDAD JURÍDICA E INNOVACIÓNY DESARROLLO

La consolidación de un modelo económico basa-do en la investigación, el desarrollo y la innova-ción (I+D+i) –que ha demostrado ser el modeloa seguir en las circunstancias económicas actua-les– no depende sólo de una apuesta decididapor la innovación y el desarrollo, sino también deun marco legal en materia de propiedad indus-trial e intelectual que garantice la recuperaciónde las inversiones.

Las leyes de propiedad intelectual e industrialpremian la creatividad confiriendo al creadorderechos de exclusiva sobre su obra (ya se tratede invenciones, diseños, software, etc.). De estemodo, durante el período de protección, el titu-lar de los derechos podrá explotar y rentabilizaren exclusiva el fruto de su trabajo intelectual. Elprincipio fundamental que subyace tras las leyesde propiedad intelectual e industrial es precisa-mente el que John LOCKE formuló en sus trata-dos sobre el gobierno civil: que toda personatiene derecho a percibir los frutos de su trabajo;y el objetivo perseguido, incentivar la inversióneconómica en innovación y creatividad y permi-tir la recuperación de esas inversiones mediantela concesión de un monopolio temporal.

En España el actual marco legal en materia depropiedad intelectual no ofrece suficiente seguri-dad jurídica a iniciativas empresariales novedo-sas que, en jurisdicciones de legislación más fle-xible (generalmente anglosajonas), cuentan conun mejor respaldo legal. A diferencia de lo quesucede en otros sectores, las empresas tecnológi-cas no pueden en muchos casos predecir si sunegocio será viable (ni, por tanto, si la inversiónserá acertada). La fragmentación territorial de


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las leyes de propiedad intelectual (cada país tienesus propias leyes y éstas son a veces aplicadas condistinto criterio por jueces pertenecientes a paí-ses distintos) dificulta también el lanzamiento deproyectos globales. Productos y servicios quecuentan con una amplia demanda social se venrelegados o frustrados en ocasiones por unasleyes que no se adaptan a la realidad tecnológica.

Frente a la parálisis motivada por esta situaciónde incertidumbre legal, algunas empresas estánempezando a adoptar estrategias «reactivas» yoptan por poner en marcha proyectos de viabili-dad incierta cuya licitud deberá ser dirimida a pos-teriori en tortuosos procesos judiciales. El métodode ensayo y error se ha convertido en el modusoperandi de muchas de las grandes multinaciona-les tecnológicas y las ha obligado a ir adaptándosesobre la marcha a los condicionantes legales o judi-ciales adoptados en cada momento y territorio.

Esta falta de flexibilidad y armonización legalincide también negativamente en la percepciónque los ciudadanos tienen de la ley. Así ha suce-dido con la piratería digital que no ha merecidoel correspondiente reproche social. Prueba deello es la polémica suscitada en múltiples países,por leyes como la denominada «Ley Sinde-Wert»,las estadounidenses «PIPA» y «SOPA» o la france-sa «Ley Sarkozy».

La lentitud de los procesos legislativos, enmuchos casos motivada por la presión de losstakeholders, hace que las leyes lleguen en muchoscasos tarde y que se ocupen de regular iniciativaso fenómenos que unas veces son ya inexistentes yotras irrelevantes.

La seguridad jurídica es necesaria para garan-tizar el desarrollo de la innovación y el sector tec-nológico en nuestro país, y esa seguridad jurídicaprecisa de unas leyes de propiedad intelectualmodernas, claras y flexibles. Hacen falta leyes quecontengan principios claros y jueces habilitadospara interpretar esas leyes y modularlas según elcaso concreto. En un entorno global y cambianteunas leyes demasiado exhaustivas, demasiadopendientes de regular cada supuesto concreto,estarán condenadas a la obsolescencia inmediata.

Los derechos de propiedad intelectual eindustrial no son absolutos o ilimitados. En unmercado libre los monopolios han de ser excep-cionales y estar sometidos a restricciones quehagan posible el ejercicio de otros derechos ylibertades fundamentales. La libertad de empre-sa, el derecho a la información y a la libertad deexpresión, la privacidad o el acceso a la cultura,exigen establecer límites a los derechos de pro-piedad intelectual e industrial. De cómo se arti-cule ese equilibrio entre derechos dependerá elmayor o menor éxito de las políticas de innova-ción de un país, de su desarrollo tecnológico,científico y artístico.

La protección de los derechos de propiedadintelectual e industrial debe ser certera pero fle-xible, y no extenderse injustificadamente a usosno comerciales o cuya prohibición frustre la crea-tividad y la innovación. El ejemplo del fair useestadounidense puede ofrecer algunas pautassobre cuál debe ser el camino a seguir por loslegisladores europeos.

En España, el régimen legal de patentes ymarcas goza de un elevado grado de armoniza-ción con los países la Unión Europea y de unarazonable seguridad jurídica. Sin embargo enmateria de propiedad intelectual se observanimportantes disparidades que están distorsio-nando el mercado interior. Como establece laDirectiva Comunitaria 2001/29 deben evitarse lasincoherencias entre las respuestas nacionales alos avances tecnológicos. Sin una armonización anivel comunitario se puede restringir la libre cir-culación, dando lugar a una nueva fragmenta-ción del mercado interior. La existencia de dife-rencias legislativas y la inseguridad jurídica enmateria de protección puede impedir las econo-mías de escala para los nuevos productos y servi-cios protegidos por derechos de autor. Por ello,las directrices de los cambios legales en estamateria deben venir necesariamente de la UniónEuropea.

Los principales cambios normativos deberíanir dirigidos a: (i) resolver las dificultades que hansurgido con la remuneración por copia privada,

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(ii) mejorar la transparencia y funcionamiento delas entidades de gestión, incluyendo la posibili-dad de obtener licencias transfronterizas, (iii) fle-xibilizar el régimen de los límites, y (iv) mejorarla tutela judicial de los derechos de propiedadintelectual.

Todo ello, debería permitir la creación de unentorno más favorable para nuevos modelos denegocio en Internet y una oferta legal digital.

La seguridad jurídica es ciertamente unanecesidad, pero en el mundo tecnológico, suconsecución es una prioridad que ha de venirnecesariamente acompañada por leyes armoni-zadas, flexibles y una correcta tutela judicial.

3.5. SEGURIDAD JURÍDICA Y GOBIERNOCORPORATIVO

La última clave que quiero avanzar para elfomento de la seguridad jurídica como factor deldesarrollo económico la encontramos en el siste-ma de gobierno corporativo de las empresas. Meparece que está fuera de toda duda que estetema, tan de moda en los últimos tiempos, sobretodo a partir de determinados escándalos empre-sariales que pusieron de manifiesto prácticas degestión inadecuadas (caso Enron, por ejemplo) yque han vuelto a resurgir con la crisis internacio-nal de las entidades financieras, que ha puesto enevidencia que los operadores no siempre conta-ban con los incentivos adecuados para fomentarun crecimiento sostenido y sostenible, es clavepara atraer la inversión a nuestra economía.

En efecto, las empresas son el verdaderomotor de la economía y la forma en que se ges-tionan es un factor incuestionable de su éxito yde la viabilidad de un modelo que se basa en lacanalización del ahorro de los particulares a lasactividades productivas de las empresas a travésde los mercados de capitales.

En este ámbito, las normas y prácticas degobierno corporativo, que se refieren a la formaen que son adoptadas las decisiones en lasempresas y a la participación de los socios en las

mismas, así como al régimen de responsabilidadde los gestores y administradores, constituye unfactor clave para aumentar la confianza y hacerefectiva la protección de los inversores.

Como destacan los Principios de gobiernocorporativo de la OCDE, la existencia de un sis-tema eficaz de gobierno corporativo contribuye agenerar el grado de confianza necesario para elfuncionamiento correcto de una economía demercado y, en consecuencia, el coste de capital sereduce y se incita a las empresas a utilizar susrecursos de forma más eficiente, potenciando asíel crecimiento.

Se trata pues de un aspecto absolutamente crí-tico para la atracción de la inversión a un país. Siel marco jurídico no garantiza un nivel adecuadode protección de los inversores y los gestores noestán obligados a actuar de forma leal y transpa-rente con éstos y con los demás grupos de inte-rés, estableciéndose un sistema adecuado de res-ponsabilidad de los administradores (no sólo encuanto a su planteamiento formal sino, sobretodo, en cuanto a las vías para hacer efectivadicha responsabilidad), los inversores no encon-trarán los incentivos suficientes para invertir sudinero en dichos mercados.

Hoy en día, nadie duda de la relevancia delgobierno corporativo para el buen funciona-miento de los mercados de valores que, en últimotérmino, se basan en la confianza que puedentener los inversores en que sus ahorros van a sergestionados de una forma adecuada y que losrendimientos que produzcan van a distribuirsede forma equitativa en función de lo apartadopor cada uno. Esta confianza la genera el sistemade gobierno corporativo y, en concreto, la formaen la que afronta los conflictos de interés básicosque confluyen en las empresas que apelan almercado de capitales, esto es, el conflicto entrelos insiders (los administradores y los socios decontrol) y los outsiders (el capital disperso).

En España, creo que hemos avanzado signi-ficativamente en esta materia en los últimostiempos.


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Por un lado tenemos la reforma de la legisla-ción mercantil en materia de deberes y obligacio-nes de los administradores de las sociedades decapital y de prevención de los conflictos de inte-rés (especificando los deberes de lealtad de losadministradores, por ejemplo), que ha sido reco-gida en el texto refundido de la Ley de Socieda-des de Capital, creando un régimen más robustode responsabilidad de los consejos de adminis-tración de nuestras sociedades.

Por otra parte, debemos referirnos al hito de laaprobación del Código Unificado de Buen Gobier-no en 2006 por la Comisión Nacional del Mercadode Valores. Este código, que sigue las recomenda-ciones y tendencias internacionales en la materia,ha sido decisivo en el progreso del buen gobiernocorporativo en España y se completa con los meca-nismos establecidos para fomentar la transparenciade nuestras sociedades cotizadas y mejorar la infor-mación a los distintos grupos de interés (sin infor-mación de calidad en tiempo y forma no hay posi-bilidad real de supervisar la actuación de los gesto-res). Estos mecanismos (algunos en revisión segúnel plan de actuación de la CNMV) incluyen elinforme anual de gobierno corporativo, el informesobre retribuciones de los consejeros, la informa-ción sobre transacciones con partes vinculadas, etc.

Como señala el informe España 2012 de Spen-cer Stuart sobre el gobierno corporativo en nues-tro país, se constata una evolución muy positiva delas prácticas de gobierno corporativo en España,destacando la incorporación de consejeros inde-pendientes y la sustancial mejora en el funciona-miento de los consejos de administración, tanto entérminos de transparencia informativa como encuanto a cantidad de la información facilitada.

Parece claro que España ha progresado en losúltimos tiempos en la aplicación de las mejoresprácticas en materia de gobierno corporativo,pero es necesario seguir avanzando en esta línea.En un mundo global como el que tenemos, nohay más remedio que homogeneizar nuestrasprácticas de gobierno corporativo con las mejo-res prácticas internacionales y, sobre todo, conti-nuar fomentando un convencimiento real por

parte de las empresas de los beneficios de adop-tar un buen gobierno corporativo, como inver-sión rentable y necesaria para el crecimiento sos-tenido y la creación de valor.

4. CONCLUSIONES

La seguridad jurídica es un factor clave del pro-greso, pues está indisolublemente unida a la con-fianza y sin esta no hay inversión ni, por tanto,desarrollo económico y social.

La seguridad jurídica es, además, una de laspreocupaciones principales de los inversores,especialmente de los inversores extranjeros, es el«riesgo país», que tiene mucho que ver con lainseguridad jurídica. Los inversores buscan laseguridad que ofrece un marco jurídico e institu-cional establece y que garantice los derechos delos particulares y los países que sean capaces deofrecer mayor seguridad estarán mejor posicio-nados para atraer las inversiones internacionales.

En nuestro país, a pesar de situarnos entre laseconomías más desarrolladas del mundo, quedaaún mucho por hacer en materia de seguridadjurídica y tenemos mucho margen para mejorarnuestras instituciones.

Cinco son, en mi opinión, las claves quedeben considerarse para contar con un marcojurídico e institucional atractivo para las empre-sas e inversores desde la perspectiva de la seguri-dad jurídica y son precisamente los ámbitos enlos que debemos incidir para mejor nuestra posi-ción competitiva en esta materia:

a) El desarrollo normativo: La primera clavepara garantizar la seguridad jurídica es, sinduda alguna, la existencia de un sistemanormativo que ofrezca las notas de publici-dad, calidad y claridad, previsibilidad yestabilidad necesarias para el desarrolloeconómico.

b) La actuación de los poderes públicos: Otroelemento clave para alcanzar el objetivo deseguridad jurídica como pilar básico del

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desarrollo económico de un país es la exis-tencia de una estructura que garantice latransparencia en la actuación de los pode-res públicos y que destierre la arbitrarie-dad como forma de ejercicio del poderpúblico. Puede que no haya nada más per-nicioso para la seguridad y la confianzaque la posibilidad de que las Administra-ciones Públicas ejerzan sus prerrogativas ypoderes de forma arbitraria y caprichosa.

c) La administración de justicia: Junto a unmarco legal claro, predecible y estable serequieren instituciones solventes que loapliquen y ejecuten. En este sentido, seprecisa una Justicia independiente, de cali-dad, que fomente la previsibilidad de lasdecisiones judiciales, que actúe en tiempoy, finalmente, que haga ejecutar lo juzga-do. La inversión en la modernización ymejora de la Justicia es rentable y prove-chosa para el conjunto de la sociedad.

d) La investigación, el desarrollo y la innova-ción (I+D+i): La consolidación de unmodelo económico basado en el I+D+i–que ha demostrado ser el modelo a seguiren las circunstancias económicas actuales–requiere de un marco legal y de instru-mentos de tutela en materia de propiedadindustrial e intelectual que garanticen larecuperación de las inversiones.

e) El gobierno corporativo: Finalmente, elmarco de gobierno corporativo de lasempresas constituye un factor clave paraaumentar la confianza y hacer efectiva laprotección de los inversores. España haprogresado en los últimos tiempos en laaplicación de las mejores prácticas enmateria de gobierno corporativo, pero esnecesario seguir avanzando en esta línea ycontinuar fomentando un convencimientoreal por parte de las empresas de los bene-ficios de adoptar buenas prácticas degobierno corporativo.


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INTRODUCCIÓN

La profunda crisis que estamos atravesando haimpuesto una serie de tareas urgentes para sim-plemente no naufragar como país. En lo relativoal sector público se trata prioritariamente dereducir su déficit a niveles manejables. Ello exigeun considerable esfuerzo de austeridad, con fuer-tes reacciones sociales y un duro enfrentamientopolítico como consecuencia. Se trata de un pano-rama lo suficientemente acuciante y convulsocomo para que allí se agote el esfuerzo de refor-ma emprendido. Sin embargo, ello dejaría pen-diente todo lo importante, es decir, aquellos pro-blemas de fondo o estructurales que atentan con-tra la sostenibilidad del bienestar de la poblaciónespañola.

Estos problemas de fondo son muchos y decarácter muy variado. Baste nombrar aquí algu-nos de los mejor documentados mediante com-paraciones internacionales: la baja calidad insti-tucional; universidades que brillan por su ausen-cia entre las mejores del mundo; un sistema esco-lar muy costoso y de resultados deficientes; unafalta notable de innovación de relevancia inter-nacional; algo tan asombroso como un modelode crecimiento económico con productividaddecreciente.1 Estos y otros problemas dan testi-

monio de un sistema con una capacidad muylimitada de potenciar el talento de sus ciudada-nos y deficiencias graves para generar un creci-miento basado en el conocimiento y la innova-ción. Todo ello no hace más que subrayar la nece-sidad imperiosa de una reforma que vaya muchomás allá de los problemas urgentes derivados dela crisis.

Una de las reformas estructurales más indis-pensables tiene que ver con la estructura y el fun-cionamiento del Estado de bienestar. Sus ampliasfunciones lo han convertido en el pilar funda-mental del bienestar social de los ciudadanos,pero su importancia no es menor respecto de lossistemas que generan las bases mismas de unaeconomía del talento, el conocimiento y la inno-vación. Por ello, un Estado de bienestar que nosea capaz de reinventarse ante los nuevos retospresentes y futuros está condenado a convertir-se en un lastre decisivo para el conjunto deldesarrollo social. Esta es, exactamente, la situa-ción de España en la actualidad.

En este ensayo se propone una agenda demodernización del Estado benefactor2 español

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EL BIENESTAR DESPUÉS DE LA CRISISDEL ESTADO DE BIENESTAR

Mauricio Rojas.Profesor Adjunto de Historia Económica de la Universidad de Lund (Suecia).

1 Remito a las siguientes comparaciones internacionales.Calidad institucional: World Economic Forum (2012) yTransparency International (2012). Universidades: Times

Higher Education (2012) y QS (2012). Costo escolar: OECD(2012). Resultados escolares: OECD (2012a). Innovación:OECD (2012b). Productividad: OECD (2012c).

2 En este texto se usa el concepto de Estado benefactor paradesignar al viejo Estado del bienestar, basado en una relaciónasimétrica entre Estado y ciudadano, donde el Estado es elactor clave y el ciudadano un mero receptor de los servicioso beneficios que le brinda el Estado.

que implica no solo una drástica remodelacióndel mismo sino una redefinición de la relaciónEstado-sociedad civil en la que se funda. Su pro-pósito es lograr un desplazamiento del protago-nismo en materias sociales del Estado a la socie-dad civil, haciendo del Estado un apoyo y no unsustituto del accionar de los ciudadanos. Lograreste desplazamiento es el norte de los cambiosque aquí se propondrán, que no son más quediversas formas de devolverle a la sociedad civilaquel protagonismo que perdió ante la fuerteexpansión estatal característica de la segundamitad del siglo XX. De esta manera se podríaconstruir una sociedad del bienestar mucho máspluralista, descentralizada y flexible, capaz deresponder a los desafíos de una era posindustrialy posnacional.

El presente texto comienza con un diagnósti-co de los principales problemas estructurales delEstado benefactor, aludiendo a su contexto histó-rico y a los modelos de organización propios dela sociedad industrial que le dieron forma. Luegose indica la dirección general de las reformas,tomando las transformaciones del Estado debienestar sueco como punto de referencia. A con-tinuación, se concretiza la agenda de reformaspara España usando la escuela como ejemplo. Enel apartado final se extraen una serie de conclu-siones y recomendaciones de lo anteriormenteplanteado.

LOS PROBLEMAS DEL ESTADOBENEFACTOR: UN DIAGNÓSTICO

El Estado de bienestar español es una variante deaquel tipo de organización de la protección socialy la provisión de servicios básicos que terminóimponiéndose en prácticamente toda Europaoccidental y que llegó a ser considerado como unrasgo distintivo del así llamado «modelo socialeuropeo». Sus raíces son antiguas y ya en el sigloXIX surgieron conceptos clásicos como el deEstado social (Sozialstaat) en Alemania y Estadoprovidencia (État-Providence) en Francia. A

mediados del siglo XX se acuñó en Gran Breta-ña el concepto mismo de Estado de bienestar(Welfare State),3 pero sus formas más acabadasfueron alcanzadas en los países nórdicos a par-tir de los años 60 del siglo pasado, con el céle-bre «modelo sueco» a la cabeza que llevó la pre-sencia estatal a niveles sin precedentes en socie-dades democráticas.

Lo característico de todas estas propuestas fuela centralidad del Estado como responsable yorganizador fundamental de un amplio sistemade derechos y garantías sociales que debían ase-gurar el bienestar ciudadano. Su evolución, espe-cialmente a partir de la posguerra, llevó a un tipode intervención cada vez más amplia en los siste-mas del bienestar, que en sus casos más extremos,como el de Suecia, llegó a un exclusivismo estatalcasi total respecto de cualquier función de impor-tancia para la seguridad y el bienestar social desu pueblo.

Esta expansión estatal fue un producto típicode sociedades industriales desarrolladas y adop-tó por ello las formas organizativas que le eranpropias. La sociedad en su conjunto fue concebi-da como una gran fábrica social, con su centrodirectivo y planificador en el aparato del Estado.4

El resultado fue la construcción de grandes siste-mas de servicios públicos que organizativamentereplicaban los rasgos distintivos de las industriasde producción en masa, con su centralizaciónjerárquica, sus planificaciones tecnocráticas, suscadenas de comando de arriba abajo, sus pro-ductos estandarizados y el papel pasivo del con-sumidor, que era el eslabón final de una largacadena de decisiones. Este tipo de producción engran escala así como la sociedad cada vez máshomogénea que se desarrolló en torno suyo ha

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3 Según The Dictionary of the History of Ideas (1973) el tér-mino fue acuñado en 1941 por William Temple, futuro Arzo-bispo de Canterbury, para designar al Estado británico enoposición al «Warfare state» alemán. Sin embargo, ya antesexistía la expresión alemana Wohlfahrtsstaat que es su equiva-lente exacto. Véase Petersen y Pertersen (2011).

4 Un excelente estudio de los modelos y las metáforasorganizativas del industrialismo es Morgan (1997).

sido denominada fordismo, aludiendo al arqueti-po de producción y consumo estandarizado crea-do por Henry Ford a comienzos del siglo XX. Enpolítica social este arquetipo tuvo su réplica enlos grandes planes y organizaciones estatales,creando soluciones cada vez más estándar paraciudadanos estándar. Este modelo social fordistaalcanzó su zenit en sociedades con Estados cen-trales más fuertes y poblaciones étnica y cultural-mente más homogéneas. En realidades políticasmás fragmentadas, como la española, fueron amenudo los gobiernos locales o autonómicos losque asumieron el protagonismo organizativo delmodelo fordista.

El criterio dominante en este modelo era laeficiencia e igualdad que podía lograrse median-te las soluciones estándar, pero escondía ademásuna evidente voluntad normativa de parte de lasinstituciones políticas respecto de la diversidadciudadana. El ciudadano fue convertido así enreceptor de beneficios y servicios modeladosdesde arriba por las élites políticas y tecnocráti-cas, sin mayor posibilidad de conformarlos deacuerdo a sus necesidades específicas ni de elegiralternativas a no ser de que dispusiese de unpoder adquisitivo relativamente fuerte. La liber-tad de elección y la diversidad fueron así trans-formándose en el privilegio de las clases más aco-modadas de la sociedad, tal como lo es hoy enEspaña. En el caso de sociedades con Estadosbenefactores aún más amplios y, por ello, conmayor carga tributaria el privilegio de la libertadde elección quedó reducido a sectores socialesmuy exclusivos que podían retener una capaci-dad económica considerable a pesar de los altísi-mos impuestos que debían pagar.

Este modelo estatista, jerárquico y homoge-neizador puede, evidentemente, ser criticado enrazón de las fuertes limitaciones a la libertad ciu-dadana que imponía, pero es indudable que tuvosu razón de ser y alcanzó logros importantes bajolas condiciones que le vieron nacer. Hoy, eso yano es así. Desde los años 70 del siglo pasado veni-mos experimentando una verdadera revoluciónde los modelos organizativos que asocia, cada vez

con mayor nitidez, la eficiencia a la flexibilidad,la descentralización, la diversificación, las estruc-turas menos jerárquicas y, sobre todo, la capaci-dad de darle protagonismo al consumidor. Laorientación hacia productos y soluciones homo-géneas pertenece hoy al pasado, tal como lohacen las grandes jerarquías piramidales y lasplanificaciones centralistas.5 El mismo procesode innovación, antes encerrado en los aparatostecnocráticos, pasa a depender cada vez más dela interacción con el consumidor, dando origen alo que se llama «consumer-driven innovation».6 La«base de la pirámide» fordista, es decir, el traba-jador que solo ejecutaba órdenes y el consumidorpasivo, han sido reemplazados por un amplioproceso de empoderamiento tanto del conjuntode los trabajadores como de los consumidores.En suma, las redes y la colaboración fluida a nivelhorizontal reemplazan al verticalismo de lasorganizaciones piramidales. Se pasa así deestructuras organizadas de arriba abajo («top-down») a organizaciones en gran medida regidaspor el impulso desde abajo («bottom-up»).7

Esta transformación organizativa se haimpuesto en el paisaje empresarial global poruna simple razón: las firmas que no se renuevantienden irremediablemente a perder eficiencia,capacidad competitiva y cuotas de mercado fren-te a aquellas reformadas o nacidas dentro delnuevo paradigma organizativo. Para sobreviviren el mercado hay que cambiar con rapidez, talcomo dramáticamente lo experimentó hace yavarios decenios la industria automotriz estadou-nidense, arquetipo del viejo fordismo, frente a ladevastadora irrupción internacional de las firmasjaponesas basadas en el nuevo paradigma orga-nizativo.8

EL BIENESTAR DESPUÉS DE LA CRISIS DEL ESTADO DE BIENESTAR

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5 Dos estudios clásicos al respecto son Hammer yChampy (1995), y Reich (1991).

6 También conocido como «user-driven innovation» e intro-ducido por Eric von Hippel en los años 80. C. K. Prahaladintrodujo posteriormente el término asociado de «co-creation».

7 He desarrollado estos temas en mi libro Beyond the Wel-fare State. Rojas (2001).

8 Estudios interesantes al respecto son Womack y otros(1991) y Cusumano (1985).

En el sector público, sin embargo, las cosashan sido muy diferentes. Al tratarse de un sectortradicionalmente no sometido directamente a lapresión de la competencia ni dependiente de lalibre elección de sus usuarios ha podido mante-ner modelos organizativos cada vez más anacró-nicos y de una eficiencia crecientemente cuestio-nable. Mientras los ingresos tributarios seanabundantes y la regulación les asegure su posi-ción monopólica o fuertemente privilegiada res-pecto de sus consumidores cautivos los entespúblicos pueden continuar existiendo sin inquie-tarse mayormente por su eficiencia o por la cali-dad del producto que entregan. El impacto nega-tivo de sus ineficiencias puede por ello incre-mentarse y acumularse hasta que, tal como enSuecia a comienzos de los años 90 o en Españahoy, una profunda crisis obliga a repensarlo todo.Esta es la maldición clásica de los sistemas plani-ficados y aislados de la competencia: manifiestansus defectos comparativos cuando el daño ocasio-nado es ya muy considerable.

Otro problema importante del viejo Estadobenefactor tiene que ver con su conformacióncomo sistema nacional y su creciente dificultad,como tal, para adaptarse a una realidad cada vezmás globalizada, que supone altos niveles demovilidad para todos los «factores de produc-ción», incluido por cierto su componente huma-no. Un sistema de bienestar moderno debe darherramientas a sus ciudadanos para insertarse enla enorme diversidad de la globalización y tenercomo consideración prioritaria su portabilidad,es decir, la capacidad de facilitar la movilidadinternacional. Se trata, por ello, de sistemas cuyocentro no puede estar en lo nacional sino en elciudadano mismo, con sus necesidades cada vezmás diversificadas y sus proyectos de vida quecoinciden cada vez menos con las fronterasnacionales o regionales.

Esta diversidad creciente de los proyectos vita-les es clave para entender las limitaciones de unaoferta de servicios del bienestar homogénea,moldeada desde arriba y pensada en torno a lonacional. Pero no solo este aspecto es importan-

te. También lo son los impedimentos que los sis-temas nacionales ponen a la capacidad de atraertalento foráneo. Piénsese, como ejemplo, en laeducación superior española, con sus regulacio-nes asfixiantes y su abismante mediocridad tanrelacionada con su bien documentada endoga-mia9 y sus trabas, formales e informales, paraincorporar docentes e investigadores extranjerosde excelencia internacional. El proteccionismoprofesional puede ser tan dañino como el comer-cial y las regulaciones nacionales impiden unamovilidad que hoy es vital para jugar en la pri-mera división del conocimiento y la innovación.A esto hay que agregar, particularmente tratán-dose del Estado benefactor español, las trabas ala movilidad tanto nacional como internacionalque el estatus funcionarial crea. Este estatus es,en sí mismo, sinónimo de inmovilismo y protec-cionismo corporativo-nacional, con sus empleosvitalicios y sus criterios de selección estrecha-mente nacionales.

Estos son algunos de los males y anacronismosmás acusados de nuestro sector público y cuandolos mismos afectan a sectores tan vitales para elconjunto de nuestro desarrollo como es la educa-ción se transforman en una garantía segura deatraso y falta de sostenibilidad de nuestro bienes-tar en un mundo donde todo depende de la fle-xibilidad, la potenciación del talento, la innova-ción constante, la movilidad y la apertura almundo. Hoy, simplemente, no es posible el pro-greso de organizaciones o sociedades que encap-sulan a sus integrantes en un medio ambienteprotegido de la presión transformadora deldesarrollo a escala global. Lamentablemente, elsector público español es sinónimo de ese encap-sulamiento tan contraproducente.

En suma, prescindiendo de los problemasrelacionados con su tamaño, gasto excesivo y pro-mesas ilusorias podemos ver que el Estado debienestar tal como lo conocemos en España ado-

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9 Véanse, por ejemplo, los datos entregados en Cruz-Cas-tro y otros (2006). Interesantes reflexiones sobre la educaciónuniversitaria española se encuentran en Enkvist (2011).


lece de problemas de estructura no solo seriossino que se van agravando al progresar la globa-lización y la revolución organizacional propia dela era de la información.

A partir de este diagnóstico podemos deducirtanto el derrotero como la metodología que lareforma del Estado benefactor debe seguir. Loque hace falta es una ola de transformación einnovación que parta de la interacción de dosfuerzas propulsoras del cambio, una que actúedesde el lado de la demanda y otra desde el de laoferta de los servicios públicamente garantiza-dos. Tenemos, por el lado de la demanda, lalibertad ciudadana de elección. Esta libertad deelección debe ser incluyente y equitativa, asegu-rándoles a todos los ciudadanos el acceso a losservicios del bienestar mediante una garantía definanciamiento público total o parcial, que puederealizarse mediante bonos del bienestar u otrosmecanismos parecidos. Por el lado de la ofertatenemos la ruptura de los monopolios públicosde gestión. Esta es una condición sine qua nonpara que la libertad de elección sea real y tengaun verdadero impacto sobre la conformación delos servicios ofrecidos. Para ello debe abrirse laprovisión de los mismos a una oferta plural bajoun régimen de libertad de emprendimiento ycompetencia. Ello exige, a su vez, una significati-va desregulación de la provisión de serviciosgarantizados públicamente a fin de que su ofertapueda diversificarse y adecuarse a una demandaciudadana cada vez más polifacética.

En otras palabras, invertir la relación Estado-sociedad civil no solo es el propósito de la trans-formación del Estado de bienestar sino tambiénsu herramienta imprescindible. La función fun-damental del Estado debe ser fomentar, apoyar yregular este proceso, garantizando mediante suapoyo financiero el acceso de todos los ciudada-nos a los servicios del bienestar. Esto implica unareducción notable de algunas funciones del Esta-do actual, pero también el aumento de otras, enparticular aquellas relacionadas con el control decalidad de los servicios ofertados y la existenciade una transparencia que permita al ciudadano

hacer una elección informada de los servicios quedemanda. Por último, esto requiere afrontar eltema del funcionariado ya que los puestos de tra-bajo en los servicios garantizados públicamentesolo deben depender de la demanda ciudadana ydel dinero que esta demanda lleva consigo gra-cias al respaldo de, por ejemplo, los bonos delbienestar y los aportes propios cuando el copagosea pertinente.

Este tipo de reforma puede parecer utópico ysin duda que implica una transformación que delejos rebasa el marco de nuestro actual debatesobre el Estado de bienestar. Sin embargo, exis-ten ya ejemplos de que todo ello es posible sinmenoscabar la eficiencia ni la equidad, sino porel contrario. Este es el camino que, por ejemplo,Suecia emprendió para salir de su profunda cri-sis de comienzos de los años 90, pasando así deser el modelo del viejo Estado benefactor a ser elparadigma de la reforma del mismo. Mencionoesto no solo por ser una muestra de que sí sepuede sino también porque el derrotero de refor-ma que aquí se trazará está profundamenteinfluenciado por la experiencia de Suecia quepor ello paso a resumir brevemente.10

HACIA UN PARADIGMA DE REFORMADEL ESTADO DE BIENESTAR:EL EJEMPLO SUECO

Suecia emprendió la transformación de su granEstado benefactor en plena crisis de comienzosde los años 9011 y esta transformación continúaaún hoy, profundizándose y abarcando nuevas


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10 Sobre el modelo sueco y sus cambios puede consultar-se mi libro Reinventar el Estado del bienestar - La experiencia deSuecia. Rojas (2010).

11 Esta crisis, que arreció entre 1991 y 1993 pero cuyosefectos se hicieron sentir hasta mucho después, tuvo diversoscomponentes, entre ellos el impacto de la recesión interna-cional de comienzos de los 90. Tal como la crisis españolaactual, pronto se transformó en una profunda crisis de lasfinanzas públicas, poniendo de manifiesto la extrema vulne-rabilidad fiscal del país. En tres años se perdió más del 10%de los empleos, el gasto fiscal superó el 70% del PIB y el défi-cit fiscal llegó a más del 11% del PIB.

áreas. Este esfuerzo reformista tuvo el gran méri-to de abordar lo urgente y lo importante a lavez, es decir, la situación fiscal apremiante y lanecesidad de un gran esfuerzo de austeridad nofueron obstáculo para dar inicio a un profundocambio estructural del Estado benefactor. Estesegundo aspecto es el que aquí nos interesa y seha desarrollado con mucha perseverancia desdeinicios de los 90 por gobiernos tanto de derechacomo de izquierda, continuidad que indudable-mente ha sido clave para el éxito de las reformasmodernizadoras. Esto presupone un consensobásico sobre el diagnóstico, cosa que se dio enSuecia a partir de su consabido realismo y prag-matismo. Este consenso sumó, además, a losactores sociales fundamentales, en especial a lossindicatos, asegurando de esta manera no solo lamantención sino incluso un incremento muy lla-mativo de la tradicional paz social propia de lassociedades escandinavas.12 Este espíritu de realis-mo y consenso es, sin duda, un hecho diferencialdifícilmente reproducible, en especial en socie-dades como la española con su inveterada ten-dencia a la división, la crispación y el ideologis-mo. Por último, la inexistencia, salvo contadasexcepciones, de aquel tipo de funcionario vitali-cio que conocemos en España facilitó enorme-mente la transición hacia una oferta plural ycompetitiva de los servicios garantizados pública-mente.13

Las líneas maestras de la reforma han sido lassiguientes:

1. Pasar de la gestión pública a la responsa-bilidad pública, redefiniendo así la esenciamisma del Estado de bienestar que deja de deci-dirlo, hacerlo y financiarlo todo para transfor-marse en el garante de que a nadie le falte unacierta gama de servicios vitales para asegurar laigualdad de oportunidades entre sus ciudadanos.Esta redefinición de la función fundamental delEstado de bienestar es la clave de todo el proce-so de cambio emprendido ya que rompe la equi-paración tradicional de la responsabilidad y lagestión públicas. De hecho, la gestión misma hapasado a ser una cuestión de eficiencia, calidad yelección ciudadana.

2. Romper el monopolio público sobre losservicios del bienestar abriéndose a un pluralis-mo de proveedores y a un régimen de compe-tencia entre ellos, incluyendo irrestrictamente aempresas con ánimo de lucro. Esta competencia,además, se realiza por ley en igualdad de condi-ciones, ya que los proveedores privados debenrecibir la misma financiación y se rigen por lasmismas reglas básicas que los públicos. La fun-ción fundamental de lo público, fuera de asegu-rar la existencia misma de los servicios y respal-dar financieramente la demanda ciudadana, es lade controlar la calidad de los servicios ofertadosen un sistema que no pone límites ni cuotas alestablecimiento de nuevos proveedores14 siempreque cumplan las reglas de calidad exigidas y seatengan a otras regulaciones básicas, como laprohibición de realizar cobros extras o discrimi-nar entre los demandantes de un servicio.

3. Reemplazar la asignación administrativapor la libre elección y el empoderamiento ciu-dadano, mediante un sistema de bonos delbienestar o haciendo, más en general, que eldinero siga la elección del ciudadano. Estafinanciación es la misma independientemente

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12 Para que se tenga una idea más exacta de los niveles depaz social baste decir que el promedio de huelgas de 1991 a2006, período de la gran crisis y luego del inicio de las refor-mas, fue de apenas 13 por año, lo que contrasta fuertemen-te con el período anterior (1975-1990) donde el promediode huelgas fue diez veces mayor o de 128 por año. En suma,la crisis y la necesidad de profundos cambios fue el acicate deuna paz social casi nunca antes vista. La última huelga gene-ral de la historia sueca se llevó a cabo en 1980. Por su parte,España ha vivido 11 huelgas generales desde 1981 en ade-lante.

13 En Suecia los empleados públicos se rigen por lamisma legislación laboral que el resto de la fuerza de traba-jo. La categoría funcionarial con un estatus laboral diferen-cial está reservada para ciertos cargos muy específicos (porejemplo, jueces y oficiales de las fuerzas armadas).

14 Una excepción muy importante a esto es la atenciónhospitalaria, en la que la cooperación público-privada seorganiza bajo la forma de licitaciones de los establecimientoshospitalarios. Esto no excluye, por cierto, la libertad ciuda-dana de elección en este sector.


del tipo de proveedor que el ciudadano elija.Los bonos del bienestar o el pago por servicioofertado toman en consideración una serie devariables para asegurar una verdadera igualdadde oportunidades. Por ejemplo, existen suple-mentos por situaciones de vulnerabilidad en laeducación o capitación diferenciada en la sani-dad dependiendo de la edad del paciente yotras circunstancias parecidas. Es importanteseñalar que se asegura una libertad de elecciónigualitaria al prohibir, taxativamente, cualquiercobro extra que encarezca la prestación de quese trate respecto de la oferta de las entidades degestión pública. Esto implica una plena gratui-dad en la educación y copago igual en casi todoel resto de los servicios prestados.

4. Pasar de la opacidad a la transparencia,dándole al ciudadano plena información sobrelos resultados y grados de satisfacción de losdiversos servicios ofertados por los diversos pro-veedores, públicos o privados. Esto es fundamen-tal para que la demanda ciudadana sea informa-da y ha sido uno de los aspectos de la reformamás resistidos tanto por las profesiones involu-cradas como por las instituciones que proveen unservicio dado. Hoy existen amplias guías infor-mativas para facilitar la libertad de elección y,además, diversas formas para darles publicidad ydefender las reclamaciones ciudadanas, entreellas mediante diversos tipos de ombudsmän.

Por lo general, estos cambios no fueronimplantados de una sola vez, sino que fueron elresultado de un proceso inicial de experimenta-ción regional o local que luego se consolidómediante leyes de alcance nacional. Esto haceque la implantación de las reformas sea muy dis-pareja en diversas zonas del país. Una claraexcepción a ello fue la introducción pionera delbono escolar (comúnmente llamado «paga esco-lar» o «skolpeng» en Suecia), establecido por leyen 1992 para toda la educación básica y en 1993para la secundaria.

El tema del lucro ha sido uno de los más deba-tidos, pero nunca se ha alterado el criterio de per-mitirlo sin restricción ya que de manera alguna

incrementa los costos para el erario público ni estárelacionado con cobros adicionales o discrimina-ción entre los usuarios. En suma, se ha entendidoque el lucro privado no es más que un reflejo de laineficiencia de los productores públicos aún exis-tentes, cuya financiación es la que establece losbaremos de los bonos del bienestar u otros pagossimilares, y funciona por ello como un acicate parala introducción de nuevos cambios a favor de unamayor eficiencia de todo el sistema.

La transformación más evidente que las refor-mas han producido es una amplia irrupcióntanto de la diversidad en los servicios ofertadoscomo de los proveedores privados en detrimentode la homogeneidad previa y la gestión públicadirecta. Así, por ejemplo, en la Región de Esto-colmo, que ha sido pionera en las reformas, dosterceras partes de los centros de atención sanita-ria primaria de responsabilidad pública que exis-tían el año 2011estaban gestionados por provee-dores privados, generalmente con fines delucro.15 A su vez, en la Ciudad de Estocolmo losproveedores privados prestaban el 52% de la asis-tencia y cuidado de mayores. En cuanto a laescuela, el 35% de toda la oferta a nivel básico ysecundario era cubierta por centros de gestiónprivada y más de la mitad de los jóvenes de laciudad asistía a institutos secundarios gestiona-dos privadamente, muchos de ellos de propiedadde grandes consorcios educacionales.16

Por su parte, las mediciones de calidad ysatisfacción no muestran ningún indicadorgeneral negativo, más bien por el contrario,especialmente respecto de los servicios prestadospor los proveedores privados.17 Esto se produce


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15 Konsumentverket (2011).16 Stockholms Stad (2012).17 Sin embargo, sí se han producido casos, especialmente

en el cuidado de mayores, de prestación de servicios a nive-les inaceptables. Estos casos han sido muy publicitados perocabe recalcar que ninguna investigación comparativa másgeneral ha mostrado la existencia de un peor nivel se servi-cios de parte de los proveedores privados. Más aún, lo con-trario ha sido la regla, lo que lógicamente explica el flujo cre-ciente de ciudadanos que voluntariamente demandan losservicios de estos proveedores.

además, dentro del marco de una notable con-tracción del peso relativo del gasto público, quese ha reducido desde niveles de más del 60% delPIB a fines de los años 80 (llegando a un tope en1993 con alrededor del 71%) a un nivel actualinferior al 50%.

Ahora bien, estos cambios no solo han trans-formado la estructura de las funciones públicassino que, además, nos muestran una metodolo-gía para hacerlo. Esto es de una importanciacapital y merece por ello subrayarse. En la pers-pectiva tradicional, propia de la gran ingenieríasocial que fue parte consustancial del viejo Esta-do benefactor, los cambios se llevan a cabo a tra-vés de grandes reformas organizativas elabora-das y ejecutadas desde arriba, desde los centrospolíticos de decisión y sus aparatos tecno-buro-cráticos, con la finalidad de darles a los ciudada-nos unos servicios mejores y más eficientes. Eneste caso, se trata exactamente de lo contrario,es decir, de posibilitar un cambio impulsadodesde abajo, desde la iniciativa ciudadana y lasociedad civil. Por ello, lo que el Estado hizo fuecrear un marco legal que posibilitase la trans-formación y poner recursos a disposición de losciudadanos para que, con sus decisiones, orien-tasen la dirección y las formas concretas delcambio.

Tanto la velocidad de la implantación de nue-vas alternativas escolares, sanitarias o de atencióna mayores, entre otras, como sus formas concre-tas no han surgido de un Gran Plan que hubiesepropuesto ciertas metas cuantitativas o cualitati-vas al respecto. Lo que se ha hecho en Suecia esposibilitar la libre elección ciudadana y el libreestablecimiento de proveedores en una situaciónde plena competencia. A partir de ello ha sido lademanda efectiva de los ciudadanos por unos uotros servicios la que, tal como en cualquier situa-ción propia de mercados abiertos y competitivos,ha determinado el ritmo y la orientación delcambio. Por ello es que la intensidad de los cam-bios varía ostensiblemente entre diversas regio-nes de Suecia, siendo particularmente notable enregiones como la de Estocolmo donde el marco

legal ha sido modificado tempranamente ydonde, además, existe una masa crítica de pobla-ción como para incentivar un alto dinamismocompetitivo.

En suma, la experiencia de Suecia nos indicaque el Estado de bienestar del futuro deberásobre todo ser un Estado posibilitador de la inicia-tiva ciudadana y no su sustituto, como ha tendi-do a serlo hasta ahora. De esta manera, el Estadose pone al servicio de la sociedad y no a la inver-sa. Con ello se rompen las tendencias organizati-vas básicas de la sociedad industrial dando pasoal pluralismo y la descentralización, que son losfrutos necesarios del empoderamiento ciudada-no en una época de creciente diversidad.

LOS RETOS DE ESPAÑA: EL EJEMPLODE LA ESCUELA

En el caso español la reforma del Estado bene-factor deberá afrontar una serie de retos que soncomunes a toda su organización, bien ejemplifi-cados por la existencia del funcionariado conempleos vitalicios, lo que, sin duda, será la mayortraba a un proceso de cambio con rasgos simila-res al emprendido en Suecia. La falta de consen-so político así como la resistencia de los sindica-tos mayoritarios serán también obstáculos quesurgirán por doquier y que crearán unas condi-ciones muy distintas a aquellos notables nivelesde paz social y continuidad que han caracteriza-do las transformaciones emprendidas en Suecia.Sin embargo, más allá de estos temas generalescada área o sector del bienestar presenta unaserie de retos específicos para llevar a cabo sureforma. Ante la imposibilidad en este contextode adentrarse en cada problemática particularse ha elegido un sector, el de la escuela, paradesarrollar de manera más concreta la agendareformista y discutir algunos de los retos másimportantes que se deben encarar.

Una transformación del sistema público deenseñanza obligatoria de España afrontaría sietegrandes tareas con sus dificultades respectivas.

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Veámoslas una por una con cierto detalle, espe-cialmente en lo referente a los serios retos queellas plantean. De no hacerlo así se caería en unaespecie de utopismo sin la más mínima posibili-dad de plasmarse en la realidad.

1. CREAR UNA PLENA LIBERTAD DEELECCIÓN CIUDADANA MEDIANTEEL BONO ESCOLAR

La libertad de elección es, como ya se ha indica-do, el primer pilar de toda reforma moderniza-dora del Estado de bienestar ya que empodera alos ciudadanos transformándolos, a través de sudemanda, en los protagonistas y rectores centra-les del cambio. De esta manera se les da no soloel derecho a elegir escuela sino, además, el poderde decidir de hecho qué centros educacionalespodrán existir y cuáles deberán desaparecer. Laintroducción de un bono escolar que cubra ple-namente, para evitar toda discriminación socioe-conómica, el costo de la educación obligatoria yque excluya todo cobro adicional, es la forma máseficiente y equitativa de lograr la implantaciónuniversal de la libertad de elegir escuela.

El bono escolar, para cumplir verdaderamen-te con su función, debe brindarles condiciones dereal igualdad a todos los centros educativos, yasean estos de gestión pública o privada. Sumonto debe por ello ser equivalente al costo totalreal por alumno en las escuelas de gestión públi-ca. Por otra parte, para que el sistema de bonoescolar sea equitativo debe tomar en considera-ción el costo muy dispar del esfuerzo educacionaldependiendo de las características socio-econó-micas del alumnado. Esto puede hacerse, comoen Suecia, a través de un subsidio de igualdad deoportunidades que complemente el monto de unvale escolar básico que refleja el costo medio delalumnado. El monto del suplemento de igualdadde oportunidades debería también ser utilizadopara crear fuertes incentivos que fomenten laorientación de la nueva oferta educacional haciazonas de exclusión o vulnerabilidad social, que

son las que más requieren una renovación educa-cional y escuelas capaces de atraer, con mejoressalarios y proyectos educativos innovadores, a losmejores docentes. De esta manera se establece unimportante elemento de redistribución de recur-sos económicos y capital humano, que refuerza elcarácter solidario del sistema y vitaliza la cohe-sión social.

Las implicaciones de la introducción del bonoescolar son muy amplias y conllevan retos que nosiempre son de fácil solución. En este contextome limitaré a tratar aquel aspecto que a mi pare-cer es el más crítico en una situación de fuerteestrechez económica como la actual. Se trata delsignificativo costo adicional que el nuevo sistemaimplicaría respecto del actual sistema de escuelasconcertadas, que solo reciben una subvenciónequivalente a una parte del costo educacionalpúblico. Diversos cálculos muestran un déficitreal de financiamiento de las escuelas concerta-das en torno al 50% respecto del costo de lasescuelas públicas.18 Tomando como base lastransferencias y subvenciones a centros concerta-dos para el año 2010, estaríamos frente a un défi-cit de unos 6.000 millones de euros.19 Este seríael costo mínimo de la implantación plena de unsistema de bono escolar como el propuesto y estosin considerar un cierto trasvase de alumnosdesde la educación privada no concertada alhacerse más atractivos los centros escolares públi-cos de gestión privada. Además, el incrementoprevisible de la demanda de alternativas educati-vas no gestionadas por el sector público acompa-ñado por la dificultad de reducir la plantilla defuncionarios plantearía desafíos fiscales aúnmayores. En todo esto, la situación de Suecia eraradicalmente diferente, ya que la reforma parte


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18 Esta es la proporción indicada por diversas asociacio-nes de gestores de escuelas concertadas. Según la FERE-CECA y EyG, que agrupa más de 2.000 centros educativoscatólicos, en 2009 el coste medio de un alumno en la ense-ñanza pública no universitaria era de 6.187 euros mientrasque la subvención a las escuelas concertadas era de 3.026euros por alumno. Véase Escuelas Católicas (2012).

19 Ministerio de Educación, Cultura y Deporte (2012).

de un sistema en que prácticamente todos losalumnos asistían a escuelas públicas y el sectorpúblico dispone de la flexibilidad laboral necesa-ria para adaptarse con rapidez al tamaño de lademanda real de sus servicios. Esto hizo que lareforma sueca no redundase en una presión fiscalincrementada.

El problema fiscal recién planteado ilustra,más allá de la resistencia sindical o política alcambio, el tipo de serias dificultades que unareforma del Estado de bienestar debe afrontar yaque sin una respuesta muy concreta a las mismasel camino hacia los cambios se hace intransitable.En el caso recién expuesto pueden esbozarsediversas soluciones, pero todas ellas presentandilemas o dificultades importantes. Ante todo,cabe apuntar que el aumento liso y llano delgasto fiscal no es una opción hoy posible, ni loserá al menos en el mediano plazo. Una alterna-tiva viable pero muy dolorosa es la redistribucióndel gasto fiscal. Así, por ejemplo, dentro delmismo sector educacional se podría priorizar elesfuerzo en la enseñanza obligatoria, dejandoque el costo de las enseñanzas no obligatorias engrado creciente recayese directamente sobre sususuarios.20 Otra alternativa viable, que por ciertose puede combinar con la anterior, es la intro-ducción gradual del bono plenamente financia-do. En este caso, durante una primera fase selimitaría el número de familias con derecho aacceder al bono completo de acuerdo al nivel delingreso familiar. Esto implicaría que más allá decierto umbral de ingresos el monto del bono reci-bido disminuiría, debiendo los padres cubrir ladiferencia de manera que la escuela elegida reci-ba siempre la misma cantidad y se mantenga asíla igualdad de condiciones económicas entre lasnuevas escuelas y las públicas. De esta manera, yesto es fundamental desde el punto de vista de laequidad, ningún educando se vería excluido de

la libre elección en razón de sus circunstanciaseconómicas.

2. ESTABLECER LA LIBERTAD DECREACIÓN DE CENTROS DE ENSEÑANZA

El segundo pilar de la reforma, sin el cual lalibertad de elección se hace ilusoria, es la librecreación de centros de enseñanza con acceso alsistema de bono escolar, siempre que cumplancon las líneas generales del plan nacional escolary acrediten su solvencia económica y profesional.La libertad de emprendimiento es la base detodo mercado sano y dinámico, que presioneconstantemente a sus participantes a ser más efi-cientes y adaptarse de mejor manera a la deman-da. La experiencia de Suecia habla claramente afavor de una libertad de emprendimiento que nole cierre el paso a las entidades con ánimo delucro, entendiendo que es muy deseable atraer lamayor cantidad posible de inversión y capacidademprendedora hacia el sector educacional. EnSuecia, la cuestión de si la escuela es de gestiónpública o privada o si tiene o no fines de lucro seha hecho irrelevante para padres y educandos,siendo sustituida por la única pregunta relevanteen este contexto: si el centro educativo respondea sus necesidades y obtiene buenos resultados.

3. DAR LIBERTAD A TODAS LAS ESCUELASDE PERFILAR SU OFERTA EDUCACIONAL

La libertad de establecer centros de enseñanzaque compitan entre sí no tiene mucho sentidosino va acompañada por la libertad de crear unaoferta educacional diversificada. Si las nuevasescuelas son una mera copia de las ya existentespodríamos ganar en eficiencia pero perderíamoslo esencial, que es ese gran laboratorio de inno-vación que se crea cuando hacemos posible elempoderamiento ciudadano y la diferenciaciónde la oferta. Esto implica, sin embargo, lograr unjusto equilibrio entre las exigencias comunes del

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20 Este desplazamiento del costo a los usuarios supon-dría, para no privar a muchos españoles de su acceso a laeducación post-obligatoria, la creación de un amplio sistemade préstamos educacionales con aval público.


plan nacional, que son la base de un sistema queno termine difuminándose en una multitud deminisistemas sin mayor coherencia ni puntoscomunes entre sí, y el espacio de libertad quedebe existir para permitir una sana competenciaentre las escuelas. Esto puede parecer complejopero, en el fondo, no es muy distinto de la regu-lación de, por ejemplo, la producción de cochesdonde combinamos una serie de estándares vita-les de calidad y seguridad que todo productordebe cumplir con su libertad de darle a su pro-ducto una forma y calidades diferenciales con elpropósito de hacerlo más atractivo.

Lo que en España complica radicalmente esteasunto, y esta es otra diferencia fundamental conSuecia, es el tira y afloja competencial entregobierno central y autonomías. Esto ha llevado aolas de descentralización y fragmentación queluego dan pábulo a reacciones centralizadoras yhomogeneizadoras, como bien se refleja en lareciente propuesta de Ley de Mejora de la CalidadEducativa (LOMCE). Esta lucha es absolutamentedestructiva y deja de lado los intereses concretosdel ciudadano que, mayoritariamente, poco tienenque ver con este tipo de luchas de poder. El ciuda-dano de hoy, y más aún el del mañana, necesita deuna oferta educacional cada vez más diversificaday ello solo se puede obtener ampliando sustancial-mente la libertad de los centros educativos de per-filar su oferta. La única manera de afrontar estedilema español tan nocivo es, como se proponemás adelante, despolitizar la educación.

La libertad de que estamos hablando debenecesariamente extenderse a los centros de ges-tión pública a fin de no perjudicarlos en su capa-cidad de competir, atraer alumnos y, por ello, desubsistir. Es por eso que sus administradoresdeben recibir amplias facultades para perfilar suescuela y disponer de su prepuesto de maneraflexible y creativa. Esto es lo que en gran parte seha hecho en Suecia y ha sido el eje de una signi-ficativa renovación de las escuelas públicas. Loideal sería convertir a cada centro o grupo decentros públicos de enseñanza en entes gestiona-dos autónomamente, con capacidad no sólo de

crear su propio perfil educativo sino también degenerar un superávit invertible en, por ejemplo,mejores salarios para su personal. Esto vendría aaumentar la capacidad de atraer pedagogos deprimera calidad y acordes con el proyecto educa-cional que caracteriza y le da su ventaja competi-tiva a la escuela de que se trate. Esta libertaddebe también incluir la libertad de la direcciónde las escuelas públicas de renovar su personal yestablecer salarios diferenciados, directamenterelacionados con la excelencia de los profesores.

4. DESFUNCIONARIZAR LA EDUCACIÓN

Para que lo anterior sea posible debe enfrentarseel hueso más duro de roer de una reforma comola planteada: el funcionariado. La premisa detoda la reforma llevada a cabo en Suecia fue laexistencia de un mercado de trabajo homogéneo,en el cual los trabajadores del sector público notenían el privilegio del empleo vitalicio ni esta-ban sometidos a las rigideces salariales y otraspropias del estatus de funcionario. Ello hizo posi-ble, sin mayor resistencia sindical, una reestruc-turación del sector educacional que implicó, y vaa seguir implicando, una gran movilidad ocupa-cional que incluye, como elemento esencial, elcierre de escuelas públicas y el paso de muchosprofesores de las escuelas municipales a nuevasescuelas que les dan empleo o que son creadaspor ellos mismos. Esta movilidad es esencial nosólo por la reestructuración de la oferta educa-cional implícita en la reforma sino, además, parapermitir que las escuelas renueven su plantilla demanera más acorde con sus proyectos educacio-nales diferenciados. Igualmente importante es,como ya se dijo, una flexibilización salarial que lepermita a las diferentes escuelas competir porcaptar a los mejores docentes desde el punto devista de sus proyectos educacionales.

La dificultad de llevar a cabo cambios de talmagnitud es evidente. No existen, ni existirán amediano plazo, condiciones sociales y políticaspara plantearse realistamente la abolición lisa y


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llana del funcionariado. Por ello se deben elabo-rar vías de transición, donde el abandono delestatus de funcionario sea optativo y se creenimportantes estímulos económicos a pasar a for-mar parte del mercado laboral normal. La crea-ción, por ejemplo, de escuelas gestionadas porlos mismos docentes que abandonen el estatus defuncionario debería ser potenciada, brindandoun fuerte apoyo financiero y profesional a lacreación de ese tipo de centros. También se debe-ría apostar por una especie de «charter school»,21 enlas que, a condición de abandonar la calidad defuncionarios, se delega la gestión del centro a supersonal con amplia autonomía y posibilidades deretener, para beneficio propio, el excedente econó-mico generado por una buena gestión. En fin,durante un período transitorio se requerirá de unagran flexibilidad hasta que la mayoría de los mis-mos profesores-funcionarios entienda que existenalternativas más satisfactorias profesional y econó-micamente que la función pública.

5. ESTABLECER SISTEMAS DEINFORMACIÓN TRANSPARENTESY EVITAR LA DISCRIMINACIÓN ENLA SELECCIÓN DEL ALUMNADO

La libertad de elección supone dos elementoscomplementarios sin los cuales es difícil ejercer-la. El primero es la creación de sistemas transpa-rentes y confiables de información que permitanestablecer comparaciones relevantes en una ofer-ta educacional que será cada vez más diversa. Elsegundo es tener acceso a toda la oferta educa-cional mediante un proceso de selección que no

discrimine a los educandos por motivos ajenos asus méritos y aptitudes. La escuela de responsa-bilidad pública debe estar abierta a todos loseducandos y de ninguna manera deben admitir-se criterios de selección que apelen a las condi-ciones socioeconómicas de los postulantes, a suetnicidad, origen o al tipo de familia del que pro-vienen. En este sentido se debe abrir un diálogocon aquellas escuelas de inspiración confesionalque planteen que la adscripción a una determi-nada fe o religión es parte fundamental de suproyecto educacional a fin de poder compatibili-zar la apertura de las mismas a todo educandocon los aspectos legítimamente confesionales delcentro de enseñanza en cuestión. Este es un difí-cil equilibrio, en el cual el principio de la accesi-bilidad universal de los servicios de responsabili-dad pública puede chocar con la libertad de ele-gir una escuela que solamente acepte a quienescompartan una determinada creencia o forma dever el mundo. La solución que en Suecia se le hadado a este dilema es aceptar escuelas de carác-ter confesional pero exigir que estén abiertas atodos los alumnos independientemente de suadscripción religiosa y separar los momentoseducativos obligatorios, que deben ser aconfesio-nales, de las actividades propiamente confesiona-les que deben realizarse fuera del horario normalde clases.

6. ESTABLECER UN SISTEMA NACIONALRIGUROSO DE CERTIFICACIÓN YCONTROL DE CALIDAD

Toda libertad requiere de una regulación para nodesvirtuarse y transformarse en libertinaje. Esto esesencial en el sistema educacional y por ello laautorización para gestionar un centro de enseñan-za debe estar en manos de un organismo nacionalindependiente del gobierno de turno que, pres-cindiendo de los intereses localistas, establezca loscriterios de calidad y solvencia que toda escueladebe cumplir para ser autorizada. También lasescuelas públicas deben atenerse a esta supervi-

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21 Charter school es el nombre de las escuelas públicas deEstados Unidos que reciben (en su «carta» o «charter» funda-cional) una gran autonomía y libertad de conformar su perfilformativo. Funcionan en gran medida como empresas inde-pendientes gestionadas por el personal o por asociaciones depadres. La idea, proveniente del profesor Ray Budde, fueadoptada en 1988 por el presidente de la Federación America-na de Profesores, Albert Shanker. La primera charter school fueabierta en 1991 en Minnesota. Desde entonces se han creadomás de 5.000 escuelas de este tipo en Estados Unidos.


sión, que debe incluir la realización periódica deexámenes nacionales que, tomando en considera-ción las características del alumnado, establezcanniveles mínimos de rendimiento para que laescuela, ya sea de gestión pública o privada, man-tenga su autorización. Junto a esos mínimos derendimiento deben establecerse los pasos que lle-ven al cierre de un centro determinado si duranteun cierto lapso de tiempo mantiene rendimientosdeficientes. Simultáneamente debe establecerseun bono o premio de excelencia para aquellasescuelas que, habiendo ponderando las caracterís-ticas de su alumnado, sobrepasen notablementelos niveles de rendimiento educacional medio.

Estos son, sin duda, cambios mayores en laforma de relacionarse con la prestación de servi-cios públicos los que, a diferencia de los privados,habitualmente no comportan consecuencias sen-sibles por el resultado logrado. Esto debe cam-biar radicalmente, poniendo el acento en lo quese obtiene con el gasto público y no en el gasto ensí. En un sistema educacional reformado el per-sonal y los directivos de las escuelas deben saberque de su eficiencia y excelencia así como de laspreferencias de los ciudadanos dependerán lacontinuidad de su trabajo y el monto de susremuneraciones. Esta conexión directa y palpa-ble entre lo que se hace y las consecuencias dehacerlo bien o mal es la base de todo sistema queaspire a un mejoramiento constante de sus resul-tados y no debe estar ajeno a un sector tanimportante para los individuos y la sociedad ensu conjunto como es la educación.

7. LIBERAR LA ESCUELA DELINTERVENCIONISMO POLÍTICO

La maldición de todo sistema escolar es el estaral servicio de objetivos políticos particularistasque tratan de usarlo para promover sus intereseso ideas en detrimento de la libertad de los padresy educandos de elegir la educación que más seadecue a sus necesidades y preferencias. Este esun riesgo más que evidente en una España que

ha dado a sus autonomías un gran poder sobre laeducación. Es por ello que vemos, por ejemplo,como en partes de España se impide de hechoque se elija el castellano como lengua preferentede la enseñanza contra la voluntad de los padresy los educandos y a pesar de ser la lengua oficialcomún del país. Un sistema que afirma la liber-tad de los individuos no puede permitir este tipode tropelías en nombre de nacionalismos o parti-cularismos que quieren hacer de la escuela públi-ca su proyecto y no el de los ciudadanos. Es porello que es esencial que un nuevo sistema educa-cional sea regulado a nivel nacional por normascomunes básicas válidas en todo el país que, a suvez, dejen un amplio margen de libertad a loscentros para darse un perfil educativo propio.Fuera del establecimiento de estas normas comu-nes no debe haber más intervención política, yasea nacional, autonómica o local, en los conteni-dos y formas de la enseñanza. Esta liberación dela injerencia política sería, en las condicionesespañolas, una de las vigas maestras de unareforma para crear una educación al servicio delos ciudadanos y no de sus elites políticas.

Esta despolitización de la enseñanza es tambiénfundamental si se debilitase o se llegase a abolir elfuncionariado, ya que esta sería la única formaefectiva de prevenir eventuales atropellos de partede las elites políticas a fin de eliminar a quienes nocompartan sus ideas y poner, en su lugar, a su adic-tos o, simplemente, a sus amigos. Para evitar esastropelías se creó el funcionariado y no se trata desalir del fuego para caer a las brazas. La reformano solo de la enseñanza sino de todos los serviciospúblicos exige como medida absolutamente indis-pensable limitar la injerencia política directa en loque debe regirse por criterios profesionales y sub-sistir por el favor de la libre elección ciudadana yno por el favoritismo político.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Resumamos las conclusiones de este estudio que,a su vez, pueden servir como recomendaciones


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para una agenda modernizadora del Estado debienestar español:

1. España no podrá entrar en una senda decreciente prosperidad sino afronta las tareastanto urgentes como importantes ante las que laactual crisis la ha puesto. Lo urgente, desde elpunto de vista fiscal, es reducir su déficit a nive-les manejables. Lo importante es modernizar elEstado de bienestar, adecuándolo a las exigenciasde la era de la globalización y la información.

2. La crisis que estamos viviendo tiene su fun-damento en una serie de deficiencias acumuladasdurante largo tiempo que han hecho de Españauna sociedad con muy baja capacidad de poten-ciar el talento de sus ciudadanos y basar su creci-miento en la innovación y la excelencia. Hemoscrecido de manera mediocre, incluso con undeterioro de la productividad, y en ello la estruc-tura anquilosada y cada vez más anacrónica delEstado de bienestar ha jugado un rol esencial.

3. La modernización del Estado de bienestartiene que ver con sus estructuras y formas de fun-cionamiento, pero también, y de manera decisi-va, con la relación entre Estado y sociedad civilque ha sido su fundamento. El protagonismo delEstado como actor central de la organización yproducción de los servicios del bienestar debe serreemplazado por el protagonismo de la sociedadcivil. Con ello, el papel esencial del Estado pasaa ser, por una parte, el de posibilitar la iniciativaciudadana y no de reemplazarla, y, por otraparte, el de garantizar que a nadie le falten cier-tos servicios básicos y no el de gestionarlos o pro-ducirlos.

4. La modernización de las estructuras y for-mas de funcionamiento del Estado de bienestarimplica el abandono de las estructuras jerárqui-cas, los monopolios públicos, las cadenas decomando de arriba abajo, las soluciones homo-géneas, las grandes planificaciones y el rol pasi-vo, de mero receptor de un servicio o prestación,del ciudadano. En vez de ello deben promoverselas iniciativas desde abajo, la descentralizacióndel poder, las relaciones horizontales, la compe-tencia y la libertad de emprendimiento, la diver-

sidad y, como eje de todo, el empoderamientodel ciudadano.

5. Entre los cambios más decisivos para hacerposible la modernización del Estado de bienestarestá la transformación del estatus de funcionario,especialmente en lo referente a su empleo dehecho vitalicio y a las rigideces que caracterizanla actual función pública. Para crear un Estado debienestar moderno y dinámico, que empodera alciudadano y se abre a una amplia colaboraciónpúblico-privada, se requiere de una fuerza labo-ral flexible, compuesta por trabajadores queentienden que su empleo depende de su eficien-cia, capacidad innovadora y, sobre todo, de lalibre elección del ciudadano.

6. La metodología del cambio aquí esbozadono puede consistir en la elaboración de un nuevoGran Plan desde arriba. De lo que se trata es dedejar que la sociedad misma remodele el sectorde los servicios públicamente garantizadosmediante sus preferencias y una amplia libertadde emprendimiento. Las herramientas más efica-ces para que ello sea posible son la creación debonos del bienestar y el principio de que el dine-ro público siga la elección del ciudadano. Parale-lamente, debe darse una amplia libertad deemprendimiento bajo condiciones financieras yde regulación que no discriminen a favor o encontra de ningún proveedor de servicios.

7. Tal como lo vimos en el caso de la ense-ñanza obligatoria, cada sector a reformar plan-teará una serie de retos específicos a la hora deconcretizar los principios antes esbozados. Porello se requiere de una agenda flexible de moder-nización que, además, establezca vías de transi-ción y asuma con realismo las dificultades que elcambio pueda originar. Esto se refiere, por ejem-plo, a la desfuncionarización progresiva de losservicios y a los costos que pudiese conllevar laimplementación del nuevo sistema.

8. Por último, para que una agenda de cambiocomo la aquí propuesta pueda hacerse realidadse requiere de un gran debate nacional, iniciadodesde la sociedad civil y que mantenga una claraindependencia respecto tanto del partidismo

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político como de los intereses corporativos. Soloesa independencia haría posible plantear, conaltura de miras, todos los temas que deben plan-tearse en un debate que realmente tenga comonorte el progreso de España.

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105

La actual situación posee un alcance y una mag-nitud difícilmente apreciable desde nuestra pers-pectiva, pero la misma trasciende a la de unamera coyuntura superable a corto plazo. La sin-gularidad de la economía española hace, sinduda, que la etapa en la que ahora nos encontra-mos sea una de las más duras y con más incerti-dumbres que se han abierto en nuestro país a lolargo de su historia y sólo encuentra paralelismocon la devastadora de 1929. Las elevadas tasas dedesempleo que inciden de manera dramática enlos trabajadores jóvenes, los bajos índices de cua-lificación profesional, el enquistamiento en nues-tro mercado de trabajo de la contratación tem-poral, el singular comportamiento de los nivelesde productividad, unido a un marco financierolleno de inseguridades, muestran la gravedad dela actual situación y la necesidad de adoptarmedidas reales y efectivas. Es de sobra conocidoque el mercado laboral español es ineficiente.Sus instituciones no son capaces de atender lasnecesidades de una economía moderna que seenfrenta a grandes desafíos derivados de la glo-balización y de la rápida transformación de lasformas de producción en un entorno de intensodesarrollo tecnológico. Existe un elevado gradode consenso en el diagnóstico de situación.

Uno de los pocos aspectos de la crisis que gol-pea, desde hace ya unos años, la economía de lospaíses del primer mundo en los que hay acuerdounánime remite a los orígenes de la misma. Lacrisis, se ha dicho, no es un fenómeno meteoro-

lógico, tiene sus culpables. No hay duda de quedeterminados comportamientos estratégicos yespeculativos en el mercado financiero han sidola causa de nuestro actual momento económico.Pero la situación es, sin duda, más compleja y enella inciden una amplia gama de factores: la res-tricción crediticia ha instalado la desconfianzainterbancaria; las continuas subidas del preciodel petróleo han activado graves procesos infla-cionistas que son capaces de alterar gravementela economía; la construcción, que fue el motor dela economía e instrumento generador básico deempleo, se ha convertido en un rémora para elsistema productivo y ha contribuido a una caídaen picado del empleo y, en fin, mercados finan-cieros castigan a los países que muestran proble-mas de solvencia, de elevada deuda o de altodéficit público, lo que ha tenido como conse-cuencia el desarrollo de severos planes de ajustepúblico.

Pero el epicentro del anterior terremoto eco-nómico se ha situado en el terreno del empleo.Según las estimaciones de la Organización Mun-dial del Trabajo, la crisis internacional ha supues-to un incremento del desempleo de 30 millonesde personas en todo el mundo, situándose lacifra global de desempleados en 210 millones depersonas a mediados de 2010. También en elcaso del mercado de trabajo se observa un com-portamiento diferenciado entre economías emer-gentes y desarrolladas. La mayor parte del incre-mento del desempleo (20 millones de personas)

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MERCADO DE TRABAJO Y CRISIS ECONÓMICA

Juan Antonio Sagardoy Bengoechea.Catedrático de Derecho del Trabajo.

Jesús Mercader Uguina.Director del Instituto de Relaciones Laborales y Empleo de la Fundación Sagardoy.

desde 2007 se concentra en los países desarrolla-dos. Y son las economías emergentes (exceptoSudáfrica) las que durante 2010 han registradocrecimiento del empleo y reducción del desem-pleo. El último dato disponible para la zona euroindica una destrucción de empleo del 0,5% inter-anual en el primer trimestre de 2012. El escena-rio central de los principales organismos interna-cionales apunta a la continuidad del proceso derecuperación mundial a partir de 2011 (4,5% enpromedio desde 2011 a 2015), manteniéndoseel liderazgo de las economías emergentes y endesarrollo (6,5%) y siendo más moderado elcrecimiento en las economías avanzadas (2,5%).La paradoja se hace patente y son los paísesdesarrollados en los que más se ha sufrido larecesión económica y en los que la recupera-ción resultará más lenta y dolorosa.

La crisis no tiene un origen laboral exclusiva-mente pero afecta al mercado de trabajo deforma muy intensa. España sufre una destrucciónde empleo muy superior a la observada en lamayoría de los países desarrollados. La economíaespañola ha sufrido con particular intensidad–como ocurrió en crisis precedentes– la destruc-ción del empleo, presentando un comportamien-to diferencial desfavorable respecto de los paísesde nuestro entorno, del mismo modo que creóempleo a mayor ritmo en la época de bonanza.La pérdida neta de empleo supera los tres millo-nes de personas y la tasa de paro se ha incre-mentado en torno a 16 puntos, desde los nivelesmínimos en todo el periodo democrático alcan-zados en el tercer trimestre de 2007 (8%). Con-forme a la EPA del segundo trimestre de 2012, eldesempleo ha alcanzado el 24,63%.

En lo referente a las actividades que han con-tribuido en mayor medida a la destrucción depuestos de trabajo, como es un hecho conocido, elmayor peso lo tiene el sector de la construcción,que entre 2007 y 2012 ha perdido 1,5 millonesde ocupados, lo que supone prácticamente lamitad del empleo total destruido. La pérdida deempleo en este sector se ha concentrado en los

trabajadores temporales (un 57% del empleoperdido en la construcción), aunque los indefini-dos también han caído notablemente (son un26%), si bien los trabajadores por cuenta propiahan disminuido en casi 200.000 personas. Ensegundo lugar destaca el sector de la industriamanufacturera, que acumula un 29,3% de la des-trucción total de empleo. Esta categoría englobaa su vez veinticuatro industrias diferenciadas, porlo que es preciso señalar que más del 40% de ladestrucción de empleo se concentra en tres deellas: Fabricación de productos metálicos, excep-to maquinaria y equipo (145.400 empleos des-truidos entre 2008 y 2012), Fabricación de mue-bles (107.900 puestos de trabajo menos) y Fabri-cación de otros productos minerales no metálicos(104.700). No es sorprendente que precisamentelas industrias relacionadas con la construcción (elsector del mueble depende en gran medida de laconstrucción residencial) hayan padecido enmayor medida el rigor de la crisis.

Dato especialmente preocupante es el incre-mento del desempleo de larga duración. Cadavez es mayor la proporción de parados que hanperdido su ocupación hace un año o más; estavariable, que alcanzó su mínimo (23,5% de losparados) en el tercer trimestre de 2008 –por elcrecimiento de parados recientes– y que en el ter-cer trimestre de 2007 (momento de mínimo des-empleo) era del 25,8%, hoy es del 47,9%, conuna fuerte subida de tres puntos en el segundotrimestre de 2012. Este comportamiento es,igualmente, negativo si nos centramos en el casode los jóvenes. España es el país de Europa conmayor tasa de desempleo juvenil, alcanzando un50% de la población activa, y adelantando pormás de 40 puntos a países como Austria, Alema-nia y Holanda (con tasas en torno al 5%). Esta-mos cerca de Estonia, Lituania y Grecia (concifras próximas al 37%). La tasa de desempleojuvenil española es tres veces mayor que la deDinamarca, cuatro veces y media la de Alemania,cinco veces la de Austria y Holanda, y es diecio-cho puntos mayor que la de Francia.

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El gráfico muestra en columnas la variacióndel número de ocupados en miles de personasrespecto al mismo periodo del año anterior (ejede la izquierda). La línea roja representa la tasade paro, cuya magnitud se refleja en el eje dere-cho.

En términos absolutos, los efectos de la crisissobre la contratación han sido claros: desde 2007se ha reducido tanto el número absoluto de con-tratos registrados en los servicios de empleocomo la proporción de ellos que tienen naturale-za indefinida: desde los más de 18 millones decontratos anuales de los años anteriores al iniciode la crisis, en los últimos años apenas se hansuperado los 14 millones. A ello se une la altavolatilidad del empleo generada por un mercadode trabajo dual, en el que desde hace más de dosdécadas, más del 30% de los asalariados tenía uncontrato temporal. Ello produce como efecto queen las fases expansivas del ciclo este modelogenere una fuerte creación de empleo, si bien

concentrada en sectores de baja productividad,pero en las fases recesivas produce un efecto dedestrucción masiva de ese mismo empleo. Y, enfin, ni las medidas de estímulo fiscal ni las defomento del empleo han resultado eficaces paracorregir los principales problemas que provocanun funcionamiento tan ineficiente de nuestromercado de trabajo. La elevada sensibilidad delempleo español al ciclo económico puede expli-carse, entre otros motivos, por el ineficiente con-junto de instituciones del mercado de trabajo queEspaña ha venido padeciendo durante décadas.

La tasa de temporalidad ha pasado en tresaños del 31,8% al 22,40%. La reciente reformalaboral, operada por la Ley 3/2012 (en vigor el 8de julio de 2012), en materia de contratación harealizado un esfuerzo para reducir la temporali-dad en el mercado de trabajo. Un primer objeti-vo de la reforma laboral ha sido la potenciaciónde la contratación indefinida que, en estemomento, supone menos del 8% de los contratos


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GRÁFICO 1. VARIACIÓN INTERANUAL DEL NÚMERO DE OCUPADOS EN EL SECTORDE LA CONSTRUCCIÓN Y EL TOTAL DE LA ECONOMÍA Y EVOLUCIÓN

DE LA TASA DE PARO

Fuente: Elaboración propia a partir de microdatos de la Encuesta de Población Activa.

firmados. Como medida más específica, la refor-ma ha creado una nueva modalidad contractualpara empresas de menos de 50 trabajadores –lla-mada «Contrato de trabajo por tiempo indefini-do de apoyo a los emprendedores»– cuya princi-pal peculiaridad es la ampliación del periodo deprueba a un año de duración, al margen dediversas bonificaciones fiscales y de cotización,condicionadas estas últimas a requisitos de esta-bilidad del empleo en la empresa. Los más decincuenta y un mil contratos celebrados hasta elmomento bajo esta modalidad contractual sonun signo favorable dentro del sombrío panoramaexistente. La reciente reforma ha tratado, igual-mente, de reducir las diferencias de costes deextinción entre los trabajadores con contratoindefinido y contrato temporal, por la vía dereducir las indemnizaciones por despido impro-cedente (se generaliza la indemnización de 33días) y de potenciar la calificación del despidocomo procedente cuando concurran causas obje-tivas. Además, la supresión de la autorizaciónadministrativa para los despidos colectivos pre-tende aminorar los costes burocráticos de laextinción de contratos indefinidos.

La reforma no aborda, sin embargo, comohabía sido solicitado desde instancias empresaria-les, una completa readecuación del sistema decontratación temporal que conserva su definiciónestructural intacta. Probablemente, el deseo y lanecesidad de mantener abiertas todas las puertasposibles a la creación de empleo puede haberinfluido en la decisión de no reducir el número decontratos temporales existentes en la práctica (sibien elimina el contrato de fomento a la contrata-ción indefinida). Se trata en todo caso, de un temapendiente que requeriría de nuevas medidas.

La reforma del contrato a tiempo parcialsigue siendo una cuestión pendiente dado ellimitado uso de esta institución en comparacióncon otras realidades europeas. El ligero repunteen el uso de este contrato que se aprecia en losúltimos años no ha animado al legislador aefectuar una franca y abierta apuesta por él. LaLey 3/2012, pese a la declaración de intenciones

que realiza en su Preámbulo (al afirmar que «eltrabajo a tiempo parcial constituye una de lasasignaturas pendientes de nuestro mercado detrabajo»), se limita a permitir que los trabajado-res a tiempo parcial puedan realizar horasextraordinarias. Sin necesidad de incorporar anuestro país los cuestionables mini y midi jobs ale-manes (según los datos de la Agencia Federal deEmpleo, en junio de 2011, representaban 7,3millones), tal opción debería pasar por la simpli-ficación del modelo actual que resultaría, sinduda, muy útil a la hora de generalizar su uso. Laregulación del contrato a tiempo parcial deberíaevitar la complejidad excesiva de las reglas, lainseguridad jurídica en la gestión del contrato ylos problemas de rigidez en la organización deltrabajo. La reelaboración de esta figura contrac-tual podría pasar por la construcción de un con-trato a tiempo parcial «flexiseguro». El mismopodría fundamentarse en el reforzamiento de laflexibilidad de las reglas laborales de organiza-ción del tiempo de trabajo a través del estableci-miento de un modelo de contrato de trabajo atiempo parcial variable según necesidad de laempresa que centrara su actuación en el empleode los jóvenes pero sometido a un régimen refor-zado de protección social que evitase que los tra-bajadores se vieran penalizados en la construc-ción de sus carreras de seguro.

Según la EPA, se desprende que el desempleose ceba con más fuerza en aquellos jóvenes quetienen escasa formación, muchos de ellos, sim-plemente con la Educación Primaria terminada.El 31,2% de la población menor de 24 años nologra culminar los estudios relativos a la educa-ción secundaria obligatoria, lo que nos sitúacomo el tercer país por la cola en fracaso escolar,con unos datos que duplican los de la mediaeuropea. El alto porcentaje de jóvenes que aban-donan prematuramente los estudios nos haacompañado en la última década, incluso incre-mentándose ligeramente, frente a la tendenciadecreciente de la mayor parte de los estadosmiembros de la Unión Europea. La mayor partedel empleo perdido se encuentra entre los asala-

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riados menos cualificados (1,6 millones, un 82%del total), aquéllos que no han estudiado más alláde la educación obligatoria.

El destino prioritario tanto de los que fraca-san como de los que abandonan el sistema edu-cativo es el mercado de trabajo, pero está demos-trada empíricamente la peor inserción y trayec-torias laborales de estos jóvenes frente a aquellosque alcanzan una formación inicial adecuada, esdecir, una educación secundaria superior o más.No sólo su empleabilidad es menor, sino quecuando tienen trabajo, ganan menos, suelentener empleos más precarios y dependen más amenudo de las ayudas sociales. Además, sumenor participación en el aprendizaje perma-nente asociado a su menor nivel educativo, difi-culta su reciclaje profesional, con lo que su faltade aptitudes y cualificación suficiente al inicio desu carrera profesional se convierte para ellos unimpedimento cada vez mayor. Pero lo más impor-tante es que esta desventaja educativa inicial entérminos laborales y económicos derivada delabandono escolar se va ampliando a lo largo delciclo vital. Algunos estudios indican que los tra-bajadores de menor cualificación tienden a verseatrapados en mayor medida en situaciones deparo de larga duración, o de empleo con bajossalarios (con una remuneración inferior a 2/3 delsalario medio).

Los problemas del empleo juvenil tienen cau-sas multidimensionales y multisectoriales. Por lotanto es de suma importancia concebir políticasnacionales, autonómicas y locales integrales, conmecanismos efectivos que ayuden a aliviar lasituación, y que involucren a diversos actores dela sociedad, como los organismos públicos,empleadores y trabajadores, las instituciones deformación profesional, la sociedad civil y las pro-pias organizaciones de jóvenes. No obstante, unaposible propuesta sería la de suprimir los actua-les contratos en prácticas y para la formación,para unificarlos en un nuevo contrato de trabajocon un doble objetivo, formativo y de creación deempleo (para una población de entre 16 y 30años). Dicho contrato podría tener una duración

máxima de tres años, tras los cuales debería con-vertirse en indefinido, con un periodo de pruebade hasta 6 meses. Para incentivar más su uso porparte de las empresas, se podrían arbitrar reduc-ciones totales de las cuotas de Seguridad Socialpara el primer año de su celebración, sin dejarpor ello los trabajadores de estar amparados bajoel sistema ordinario de protección social, como seha hecho en el caso de Turquía donde se ha esta-blecido la reducción permanente de las cotizacio-nes sociales del empleador durante los primeroscinco años de empleo para las nuevas contrata-ciones de mujeres desempleadas y jóvenes (de18-29 años). El salario (inicialmente con referen-cia al SMI) tendría que ir incrementándoseanualmente (salarios de ingreso) para hacerloconverger con la remuneración del puesto de tra-bajo ocupado. Y finalmente, la formación debe-ría propiciarse sobre todo para aquéllos emplea-dos con menor cualificación.

Unida a la anterior podrían desarrollarseotras medidas vinculadas al desarrollo de pro-gramas estatales de orientación curricular pre-vios a la edad de inserción en el mercado de tra-bajo; programas locales y autonómicos de aseso-ramiento individualizado de orientación parajóvenes desempleados, programas para jóvenesdesempleados que no hayan completado la esco-laridad obligatoria o carezcan de titulación pro-fesional; o, en fin, programas locales de orienta-ción al autoempleo para emprendedores.

Desde el punto de vista técnico, la productivi-dad es una relación entre la producción obteniday los recursos utilizados. La citada ecuación tratade determinar la resultante entre la producciónobtenida y el conjunto de factores que han sidonecesarios para obtenerla. Cuando se refiere altrabajo (pues también es posible hablar de la pro-ductividad del capital) económicamente sedefine como la relación entre los resultados obte-nidos (bienes, productos o servicios) y el tiempode trabajo utilizado en su producción. Así, la pro-ductividad es una buena medida de la eficienciaen el uso de los recursos, que se obtiene comouna sencilla división de lo producido entre las


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horas de trabajo, normalmente el número dehoras efectivamente trabajadas, que han sidonecesarias para alcanzar tal producción.

La productividad depende de muchos facto-res, algunos de los cuales operan en el corto yotros en el largo plazo. A título de ejemplo, y sinánimo de exhaustividad, pueden citarse la cali-dad del trabajo, la formación de los empleados–esencial a la hora de mejorar la productividad–,la cantidad de capital físico, la eficiencia, el pro-greso tecnológico o la incorporación de nuevastecnologías. Por otra parte, no pueden olvidarseaquellos aspectos de la relación de trabajo ajenosa las cualidades del trabajador, como pueden serlos factores institucionales o culturales, elambiente en general en que se desarrolla la acti-vidad laboral u otros aspectos de esta índole, quenecesariamente influyen en que la actividad delos trabajadores sea más eficiente.

Un análisis de las cifras ofrecidas por lasestadísticas oficiales de la Comisión Europea(Eurostat) muestra, a simple vista, que, en tér-minos generales, la productividad en nuestropaís se encuentra en niveles bajos en relación anuestro entorno. Lo cierto es que, a lo largo delos últimos años, en relación con la media delresto de los países de la zona euro, nuestra pro-ductividad es significativamente más baja, loque hace, evidentemente, que se produzca eseefecto de pérdida progresiva de competitividadde nuestro país y en cierto modo una falta deaprovechamiento del potencial de nuestrosrecursos en relación con los de otros países denuestro entorno.

No obstante, debe advertirse que los datossobre productividad deben ser tomados con pre-caución. En los últimos tiempos se aprecia unincremento de la productividad en relación connuestro entorno. La misma resulta, cuandomenos, sospechosa, pues probablemente está

derivando precisamente de ese decrecimientodel empleo. La caída del empleo, la pérdida depuestos de trabajo en sectores de baja cualifica-ción (esencialmente la construcción), y la des-trucción de puestos de trabajo derivada de la ter-minación de contratos temporales, es decir, lasalida del mercado de trabajo de quienes menosproductivos eran, produce un efecto estadísticoengañoso. Este espejismo de mejora de la pro-ductividad obedece, por tanto, a la actual situa-ción de crisis económica y a esa concentración dela actividad económica y de la actividad produc-tiva en sectores de población trabajadora que tie-nen unos niveles de cualificación superior.

La puesta en relación de estos criterios gene-rales con la economía española debe conducir adeterminar cuales de estos elementos son los queestán suponiendo o han supuesto una rémorapara la mejora de la productividad. Aún a faltade estudios precisos y específicos sobre la mate-ria, puede apuntarse como aspecto esencial lafalta de calidad del trabajo y de la mano de obra,que, en muchos casos, es poco cualificada. Lacualificación es un elemento que afecta decidida-mente a la productividad y en España el des-arrollo del empleo extensivo en conocimientotiene limitaciones de desarrollo, la ausencia deldesarrollo de las nuevas tecnologías y la falta deinversión en I+D es otro dato que también influ-ye en este resultado. Otro factor que general-mente también se considera que opera sobre lareducción de la productividad es la existencia deuna cierta lógica de primar la cantidad de traba-jo sobre la calidad y, en ese sentido, la culturapresencialista. Se trata de una idea general y queopera en las políticas de conciliación como unaidea recurrente: en España se trabajan muchashoras pero esas horas no son lo suficientementeproductivas. Nuestro modelo productivo esextensivo a la hora de realizar actividades perono intensivo en cuanto a sus resultados.

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Todas las series se muestran en relación a lamedia de los 27 Estados que hoy forman la UE,que se fija en el valor 100 para todos los perio-dos. De este modo, la productividad por horatrabajada en España es hoy un 6,3% superior a lamedia de la UE.

Nuestro marco de regulación ha propiciadoun modelo de relaciones laborales dotado denotable rigidez que ha tenido como consecuen-cia que la adaptación a las nuevas circunstan-cias económicas no se haya producido a travésde otras medidas que sí se han desarrollado enotros países, más relacionadas con la flexibili-dad interna (adaptación de jornada, de salario,movilidad funcional, etc.). El preámbulo oexposición de motivos del Ley 3/2012 mencio-na e incluye el «escaso desarrollo de las posibi-lidades de flexibilidad interna en las empresasque ofrece la legislación actual» entre las «debi-lidades de nuestro modelo de relaciones labo-rales», modelo cuya «insostenibilidad económi-

ca y social» ha puesto en «evidencia» la crisiseconómica. Para la exposición de motivos, el«objetivo general» de la misma es el de «confi-gurar instrumentos que permitan a las empre-sas mejorar su competitividad, salvaguardandolos derechos de los trabajadores y facilitando demodo especial el mantenimiento de sus puestosde trabajo». El desarrollo de medidas que favo-rezcan la flexibilidad interna constituye unagarantía de conservación de empleo y un ins-trumento que favorece la empleabilidad. Lafinalidad de la reforma es clara y el propiorótulo del título de medidas concibe la flexibili-dad interna en las empresas como alternativa ala «destrucción» de empleo. Las opciones queincorpora la reciente reforma laboral ponensobre la mesa novedosas fórmulas que pueden,sin duda, contribuir a la consolidación delempleo en el futuro próximo.

Partiendo de la base de que autónomos ymicroempresarios van a constituir una fuente


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GRÁFICO 2. PRODUCTIVIDAD POR LA HORA TRABAJADA RESPECTOA LA MEDIA DE LA UE27

Fuente: Elaboración propia con datos de Eurostat.

trascendental de creación de empleo en la salidade la actual crisis económica, y dentro de lasmedidas que se están adoptando y adoptaránpara su potenciación, ha de ocupar un lugar cen-tral aquellas relacionadas con unas menores car-gas y restricciones de estos «microempleado-res» respecto a los trabajadores que contraten, sinperjuicio de su tutela «básica» por el ordena-miento laboral. Hay materias y ámbitos en losque, al menos durante un determinado periodoen la actual crisis –y revisando en el futuro sucontinuidad– debería posibilitarse a aquelloscolectivos emprendedores una mayor flexibilidaden el ámbito laboral, tales como eximirles tem-poralmente de la normativa de los convenioscolectivos sectoriales, teniendo a las normas esta-tales como referencia, y éstas a su vez con deter-minadas adaptaciones, tales como en materia detiempo de trabajo –sin perjuicio de la jornadamáxima anual y de límites entre jornadas previs-tos por el Estatuto de los Trabajadores–, movili-dad funcional y polivalencia, o terminación decontratos de trabajo. En este último punto, pro-bablemente deba considerarse un contrato inde-finido específico para los empleados de talesemprendedores, permitiendo su rescisión con laúnica obligación de un determinado preaviso,sustituible por el pago de los salarios por dichoperiodo.

Por lo que respecta a los efectos macroeco-nómicos de la estructura de la negociacióncolectiva, es decir, los efectos sobre variablesagregadas tales como las tasas de inflación,empleo, desempleo y productividad, resulta yaclásico el trabajo de Calmfors y Drifill, según elcual un grado de centralización intermediogenera peores resultados económicos que losgrados extremos, esto es, los fuertemente cen-tralizados o descentralizados. Estos resultadoshan encontrado un importante eco entre loseconomistas y los organismos internacionalesporque, al margen de los resultados empíricosen sí mismos considerados, lo cierto es queesconden una lógica ciertamente atractiva:mientras que la negociación colectiva centrali-

zada permitiría atender mejor las variablesmacro, articulando la negociación colectiva entorno a los resultados relativos a las grandesvariables agregadas, y la descentralizada, per-mitiría satisfacer mejor los objetivos micro, esdecir, permitiría adaptar mejor la negociacióncolectiva a las necesidades de las empresas deacuerdo con las circunstancias cambiantes delmercado; la intermedia resultaría menos efi-ciente al no conseguir reunir las virtudes deninguna de las anteriores.

La estructura de la negociación colectiva enEspaña es predominantemente sectorial. Estasituación impone subidas salariales prácticamen-te homogéneas a todas las empresas de un sectorsujeto a la misma, con independencia de sutamaño y demás condiciones específicas. Y, comoconsecuencia, se establecen mínimos salarialesque son de aplicación general y fuertemente vin-culantes en la práctica con los salarios efectivos.A este respecto, la preponderancia de la negocia-ción colectiva provincial, caracterizada por unaestructura de tarifas salariales homogéneas en suestructura y evolución temporal, contribuye sig-nificativamente a la rigidez de la determinaciónde los salarios efectivos, dificultando un ajusteflexible de los salarios relativos y, por tanto, lacapacidad de las empresas para adaptarse a lasperturbaciones de la demanda en situaciones decrisis económica. Tales rigideces afectan demanera evidente a la competitividad y producti-vidad de nuestras empresas al quedar encorseta-das en un modelo de regulación de gran estabili-dad pero insensible a los cambios económicos eincapaz de adaptarse con rapidez a nuevosentornos económicos.

Un dato positivo es la apuesta de la Ley3/2012 por la prioridad aplicativa del conveniocolectivo de empresa. La citada opción resultaplenamente coherente con la realidad existenteen la mayor parte de los países de nuestro entor-no que, en los últimos años, coincidiendo preci-samente con la situación de crisis, marcan unafuerte tendencia hacia el nivel empresarial, fenó-meno que tiene que ver con las necesidades de

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adaptación de los salarios y la productividad a lasnecesidades del mercado. No es casual que lasúltimas reformas laborales en Europa se dirijan aefectuar un neto reforzamiento del convenio deempresa. Tal línea de tendencia busca dotar deuna mayor atención a las condiciones específicasde cada empresa, y de una mayor descentraliza-ción y flexibilidad en la determinación de lossalarios y las condiciones de trabajo, ligándolas alas concretas exigencias de productividad, con elfin de que las empresas puedan afrontar susnecesidades y problemas propios en el terreno dela competencia.

DATOS

Instituto de Relaciones Laborales y Empleo de la Fun-dación Sagardoy.

Instituto de Relaciones Laborales y Empleo de laFundación Sagardoy, Barómetro especial: Eldesempleo en España (Barómetro de diciembre2011).

Instituto de Relaciones Laborales y Empleo de la Fun-dación Sagardoy, Barómetro especial: Crisis ymercado de trabajo (Barómetro de septiembre2012).


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INTRODUCCIÓN

Las reflexiones que se adjuntan son fruto de unavida dedicada a la enseñanza y a la investigacióncientífica1, y aunque son subjetivas, están basadasen la comparación internacional, en la investiga-ción y en la propia experiencia personal comodiscente, docente y administrador público en elnivel universitario.

Para entender el presente hay que conocer yrecordar el pasado. Hasta el año 1970, cuando sepromulgó la Ley General de Educación, no seestableció en España la obligatoriedad de recibiruna educación desde los 6 hasta los 14 años. Nila dictadura de Primo de Rivera, ni la II Repú-blica, ni la dictadura franquista hasta 1970 lohicieron, de manera que España ha sido uno de

los países que más han demorado ese derecho ydeber a la educación hasta una edad concretapara todos los ciudadanos, hombres y mujeres.Hasta 1970 los niños y niñas españoles no teníanobligación de asistir a la escuela. Sólo, en el casode que quisieran realizar el bachillerato o educa-ción secundaria, debían aprobar un examen deingreso, pero no se exigía una escolarización for-mal previa en centros educativos, de manera queel denominado certificado de estudios primariosse podía obtener sólo con la demostración desaber leer y escribir, pero se podía aprender encasa, con profesores particulares, asistiendo aalgún centro público o privado de enseñanza pri-maria, o en modalidad autodidacta, sin que seexigiera un determinado número de años deescolarización. Desde 1938 a 1954 la enseñanzasecundaria estuvo regulada por el denominadoPlan Ibáñez Martín (ministro de Educacióndesde 1938 hasta 1951), que consistía en el cita-do examen de ingreso (que no podía realizarseantes de cumplir los 10 años) en la superación desiete años de bachillerato y al final de los cualeshabía que someterse a la reválida del Examen deEstado, que no sólo proporcionaba el título debachiller sino la entrada a la Universidad.Durante esos años, todas las asignaturas paracada titulación eran las mismas en cualquierlugar de España, todas obligatorias (incluidas las«tres marías», Religión, Educación Física y For-mación Política), y se exigía haber aprobadotodas las asignaturas (en las convocatorias dejunio o septiembre) para poder pasar al siguien-te curso (pues en caso contrario había que repe-

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SISTEMA EDUCATIVO Y CIENCIA

Juan Díez Nicolás.Catedrático Emérito de Sociología, UCM.

1 El autor ha ejercido la docencia desde 1956 hasta elpresente. Cinco años como profesor de un Instituto desegunda enseñanza público, cincuenta como profesor uni-versitario en universidades públicas españolas y extranjeras,habiendo ocupado todos los puestos, desde ayudante noremunerado hasta Rector. Además fue Director General yFundador del Instituto Nacional de Ciencias de la Educación(INCIE). El INCIE se ocupó de la investigación educativa yde la formación del profesorado en todos los niveles de laenseñanza, desde la pre-escolar a la universitaria así como dela actualización profesional, coordinando ambas actividadesen todo el territorio nacional a través de los Institutos deCiencias de la Educación (ICE’s) de las universidades públi-cas y privadas. También fue fundador de diversos centros deinvestigación social públicos y privados, beneficiario denumerosos proyectos de investigación de entidades públicasy privadas, miembro de diversos grupos de investigaciónnacionales e internacionales, colaborador de diversas funda-ciones, y autor de más de 30 libros y de más de 250 capítu-los de libros o artículos en revistas profesionales españolas yextranjeras.

tir curso). En el curso 1953-54 se hizo la primerareforma importante de ese sistema, que consistióen que los alumnos que ese curso comenzaban 6ºo 7º cursos de bachillerato tuvieron que elegirentre Ciencias o Letras, pero mientras que alfinal del 6º curso se obtenía el título de Bachille-rato Superior, el 7º curso recibió la denomina-ción de Pre-Universitario, al final del cual losalumnos tenían que superar un examen de Acce-so a la Universidad que sustituía al anterior Exa-men de Estado. Simultáneamente se establecíaque al final del 4º curso se obtenía el título deBachillerato Elemental después de superar unareválida que permitía pasar al Bachillerato Supe-rior. A partir de esta primera modificación deldenominado Plan Ibáñez Martín se sucedieronotras, como la sustitución del curso Pre-Universi-tario por el COU (Curso de Orientación Univer-sitaria), que prácticamente no alteraron sustan-cialmente la división de la educación secundariaen los tres tramos citados. La ausencia de unaenseñanza obligatoria hasta 1970 explica que enla actualidad, en 2012, casi la mitad de los espa-ñoles mayores de 18 años no haya superado elnivel de estudios primarios.

El sistema educativo español fue muy similardurante décadas al imperante en casi toda laEuropa continental desde Napoleón, y se habasado en un modelo que podría ser caracteriza-do como el de una «carrera de vallas», es decir,un sistema muy selectivo desde el bachillerato (alos 10 años) hasta la obtención de un título uni-versitario (a los 21-23 años). El propio Bachille-rato era muy selectivo en cada uno de sus cursos,pero sobre todo al final, con el Examen de Esta-do (y a partir de la reforma de 1954 con dos revá-lidas al final de 4º y 6º cursos más el examen deAcceso a la Universidad). Es obvio que el núme-ro de los que accedían a los estudios universita-rios era absolutamente minoritario,2 y todavía

más pequeño el de los que culminaban sus estu-dios, generalmente después de cinco cursos paraobtener el título de licenciado (excepto en Medi-cina y algunas otras carreras técnicas, que reque-rían hasta siete cursos). En todas las titulacionesla posibilidad de elegir las asignaturas era muyescasa, si es que existía en absoluto.

De la misma manera que la Ley General deEducación de 1970 implicó el gran cambio en laenseñanza no-universitaria al establecer ochoaños (de los 6 a los 14 años) de enseñanza obli-gatoria para obtener el grado de EducaciónGeneral Básica (EGB), seguido de un Bachillera-to (BUP) no obligatorio de tres años, y del Cursode Orientación Universitaria (COU), en la Uni-versidad estableció dos títulos, uno al cabo detres cursos (Diplomado) y otro al finalizar elquinto (Licenciado), además del Doctorado (querequería algunas asignaturas más y la tesis). Tam-bién se establecieron tres niveles de FormaciónProfesional, de primero, segundo y tercer grado,y «puentes» para pasar de cada uno de esos gra-dos a los de las enseñanzas secundaria y universi-taria, pero hay que reconocer que todo lo relati-vo a esa modalidad educativa constituye uno delos principales fracasos del sistema educativoespañol. A partir de la Ley de 1970 el modeloeducativo se ha ido haciendo cada vez menosselectivo, facilitando la obtención de grados ytítulos en todos los niveles bajo el principio defacilitar la igualdad de oportunidades pero reba-jando de manera creciente la exigencia de cali-dad y conocimientos. Este cambio intentó (sinconseguirlo) pasar del sistema «napoleónico»europeo continental al sistema «anglosajón» (másnorteamericano que británico). En el sistema«napoleónico» la selección se iniciaba como una«carrera de vallas» desde la edad de 10 añoshasta la obtención del título de licenciado, pero amedida que se pasaban vallas era más fácil pasarlas siguientes, de manera que los últimos cursos

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2 No hay que olvidar que hasta la década de los años 70el ingreso en las Escuelas Técnicas Superiores de Ingenieríarequería, además de haber superado el examen de selectivi-dad al final de la enseñanza secundaria, someterse a un exa-

men de ingreso en la Escuela Superior específica en la que sequería estudiar (ingreso que sólo era válido para esa ETS yno para otras).


de universidad eran en general mas fáciles quelos primeros. En el sistema anglosajón, por elcontrario, la selección es casi inexistente en losprimeros años, pero a medida que se asciende enel proceso educativo las dificultades aumentan,algo que han olvidado los responsables de lassucesivas reformas educativas en España durantelos últimos 35 años, y que nos han llevado a laactual situación de auténtica vergüenza en lascomparaciones internacionales en cualquiernivel educativo, el obligatorio, el secundario noobligatorio, el universitario y el de la formaciónprofesional.

Simplificando mucho esta breve exposición, ycentrándonos en el nivel universitario, puedeafirmarse que en el sistema tradicional, un estu-diante no lograba su título de licenciado, aunqueprocediese de una familia económica o política-mente importante, sino lograba pasar las tres ocuatro asignaturas «hueso» que había en cual-quier titulación. Pero el que lograba el títulotenía abiertas todas las puertas del empleo. Hoy,esas personas importantes lo que piden es que launiversidad les de a sus hijos un título, pues debuscarles trabajo ya se encargan ellos. Anterior-mente el título era el trampolín para el status,mientras que ahora es un legitimador de un sta-tus que ya se tiene previamente.

DIAGNÓSTICO DE LA EDUCACIÓNEN ESPAÑA

Hace ya muchos años, Huaco (1966) a propósitode la permanente discusión sociológica sobre lossistemas de estratificación y movilidad sociales,sobre la diferencia entre la «igualdad de oportu-nidades» y la «igualdad de recompensas», señala-ba que todas las sociedades tienen una ciertademanda de «talento», y en todas ellas se puedetambién encontrar una cierta oferta de «talento».Si se dicotomizan ambas variables en «alta» y«baja», se observa que en las sociedades «tradi-cionales» la demanda de talento era muy escasa,pues había una división del trabajo muy simple,

ya que la mayor parte de la población estabadedicada a la producción de recursos (casi abso-lutamente en el sector primario de la economía),y como consecuencia, la oferta de talento eratambién muy baja, de manera que la mayor partede la población era analfabeta. El resultado deeste equilibrio entre una demanda y una ofertade talento baja era el de una sociedad con un sis-tema de estratificación social muy rígido, conmuy escasa movilidad social, tanto horizontal(territorial) como vertical (social) entre clases oestamentos sociales. Cuando se produce la indus-trialización, especialmente a partir de la mitad delsiglo XVIII en los países europeos más desarrolla-dos, y de manera más generalizada a partir delsiglo XIX, y más aún en el siglo XX, la demandasocial de talento creció de forma exponencial,mientras que la oferta siguió siendo escasa, loque facilitó un incremento muy intenso de lamovilidad social, tanto horizontal como vertical.En España, ese proceso de industrialización y dealta movilidad alcanzó su máxima intensidad enlas décadas de los años ’60 y ’70. Siguiendo aHuaco, en las sociedades post-industriales, lademanda y la oferta de talento vuelven a equili-brarse, pero en lugar de en un nivel bajo, comosucedía en las sociedades pre-industriales y tradi-cionales, ese equilibrio se produce en niveles demuy alta demanda y oferta de talento.

El problema, en este esquema de Huaco, seproduce cuando la oferta de talento es superior asu demanda social, pues el número de personascon mejor formación y mayores aspiraciones demejores empleos excede con mucho las posibili-dades reales de la demanda de la sociedad, loque provoca frustración en aquellos que nologran satisfacer sus aspiraciones. Esa es, en granparte la realidad de la situación española, y de laque se derivan muchas de las críticas a nuestrosistema educativo y también a nuestro sistema deestratificación y movilidad social. Trataremos deseguir un orden lógico en la exposición de losdiferentes problemas que nos aquejan.

A partir del proceso de industrialización ymodernización que se produjo en España duran-


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te las décadas de los años ’60 y ’70, la sociedadespañola tomó conciencia de que la educaciónera el vehículo más eficaz para el logro de mejo-res ocupaciones, mejores ingresos, y mayor pres-tigio social, es decir, para el logro de mayor movi-lidad social ascendente. Los procesos de concen-tración de la población en zonas urbanas y elcambio de la población activa desde el sector pri-mario al sector secundario y, posteriormente, alde los servicios, fueron la mejor evidencia de unacada vez más extensa e intensa movilidad socialascendente. La implantación de la educaciónobligatoria hasta los 14 años en 1970, y hasta los16 años ya durante el período de consolidaciónde la transición política a la democracia, incre-mentaron las aspiraciones y demandas de educa-ción de la población española, de manera que elnúmero de alumnos en todos los niveles de ense-ñanza, especialmente en secundaria y, posterior-mente en la universitaria, ha ido creciendo a unritmo crecientemente acelerado. Paralelamentese produjeron varios hechos derivados de estecrecimiento: un incremento de la demanda decentros educativos en todo el territorio nacional3,demanda que hubo que satisfacer con prisas paraevitar problemas político-sociales, y porque elrápido desarrollo económico demandaba tam-bién con prisas una población activa cada vez conmayor titulación. La «titulitis» se estableció en lasociedad española, generalizándose la demandade educación académica, y relegando casi porcompleto al olvido, tanto por la sociedad engeneral como por las autoridades educativas, laformación profesional. El rápido incremento decentros de enseñanza y, aún más rápido, dealumnos en cualquier nivel y tipo de enseñanza(con niveles de selección cada vez menos riguro-sos), provocó una masificación que a su vez requi-rió un reclutamiento igualmente masivo, impro-

visado, rápido y con exigencias selectivas decre-cientes, del profesorado. Ese ha sido uno de losfactores del deterioro de la calidad de la ense-ñanza en España, las decrecientes exigencias decualificación del profesorado en cualquier nivel.Por contraste, ese es el éxito del tan envidiadosistema educativo de Finlandia, la alta cualifica-ción y selección de su profesorado.

Durante la transición política a la democracia,la masificación fue pasando de la educaciónsecundaria a la universitaria, y siempre con uncasi total olvido por parte de ciudadanos y políti-cos de la formación profesional. Esa masificaciónafectó de manera creciente a la selección de cen-tros, profesores y alumnos, de manera que todoslos gobiernos han atendido más a la cantidad quea la calidad. La preocupación, sobre todo debidoa las comparaciones internacionales, ha sido lade incrementar el número de españoles con titu-laciones de cualquier nivel. Por eso se redujeronlos controles y la selección, se permitió pasarcurso en la enseñanza reglada hasta con cuatroasignaturas pendientes, se redujeron los criteriosde calidad en la selección del profesorado, enla puesta en marcha de centros de enseñanza, en laselección de los alumnos, etc. Cuando se dice quela juventud actual es la mejor formada de la his-toria de España debe matizarse que esa afirma-ción es cierta en cuanto a la reducción del anal-fabetismo y al incremento de jóvenes que hanterminado la enseñanza obligatoria e incluso launiversitaria, pero es mucho más discutible res-pecto a los conocimientos adquiridos que haydetrás de esos títulos. Las evaluaciones PRISA ylos «ranking» de universidades en todo el mundono dejan lugar a dudas respecto a cual es el lugarde España en comparación con el resto de países,y no sólo respecto a los de la Unión Europea.

Así pues, el principal problema del sistemaeducativo español ha sido, desde la década delos ’60, la preocupación por aumentar la ofertade talento ante la creciente demanda del mismopor una economía con una alta tasa de creci-miento durante dos décadas. Pero esa necesidadse ha resuelto eliminando el anterior sistema de

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3 El número de municipios españoles que tenían centrosde enseñanza secundaria (bachillerato), tanto públicos comoprivados, era de 150 alrededor de 1960, y el de centros uni-versitarios era de 17. J. Díez Nicolás (1972): EspecializaciónFuncional y Dominación en la España Urbana. FundaciónJuan March y Editorial Guadarrama, Madrid, págs. 197 y ss.

«vallas» selectivas, algo que probablemente esta-ba justificado, pero que en la práctica ha lleva-do a un crecimiento incontrolado de centros,alumnos y profesores, con bajos niveles de cali-dad por la reducción de los criterios selectivospara todos los actores en el sistema educativo. Asu vez, el creciente número de titulados en cual-quier nivel, incluido el universitario, pero conbajo nivel de cualificación, ha provocado unincremento de la oferta de talento muy superiora su demanda social, lo que ha tenido al menostres consecuencias inmediatas: en primer lugar,una reducción de la calidad de los conocimien-tos de esa oferta, lo que ha impedido ademásque destaquen los de mayor nivel de excelencia,en segundo lugar una reducción de las recom-pensas (retribución) sociales al talento, debido ala excesiva oferta y a la gran competición entrelos ofertantes, y por último, una frustración enlas masas de ofertantes, que al no obtener unpuesto de trabajo acorde con su título, se sienteengañados por la sociedad, proporcionando uncaldo de cultivo revolucionario como sugería elpropio Huaco.4 Además, el exceso de oferta, conniveles relativamente bajos de conocimientospero con títulos, hace más difícil que los máscualificados sobresalgan sobre los menos cualifi-cados y, consecuentemente, favorece y estimulatoda clase de perversiones, como el nepotismo,el clientelismo político y sindical, las arbitrarie-dades de todo tipo, etc. Anteriormente se indi-caba que, en el sistema tradicional, de «vallas»,aunque hubiera excepciones, los hijos de lospoderosos políticos y económicos que carecíande los conocimientos exigidos, no lograbansuperar las asignaturas «hueso» de una carrerauniversitaria y por tanto no lograban el ansiadotítulo, por lo que los padres acababan buscando

empleo para ellos en empresas propias o sobrelas que tuvieran alguna influencia.

En la actualidad, desparecidas las «vallas» y lasasignaturas «hueso», o eludiendo los centros deenseñanza más exigentes, todo el que realmentelo desea acaba obteniendo su codiciado títulouniversitario, por lo que puede resumirse el pen-samiento de los poderosos políticos y económicosen la frase «Vd. déle un título a mi hijo, que debuscarle trabajo ya me ocupo yo». Los que lleva-mos toda una vida en la enseñanza sabemos quehace décadas, los mejores expedientes acababanobteniendo los mejores empleos, en el sectorpúblico o privado, pero en la actualidad los expe-dientes han perdido su valor, sólo cuenta el tenero no tener título, sea cual sea el modo y el centroen el que se ha obtenido, y los que logran losmejores empleos son los que tienen las mejoresrelaciones familiares, políticas, sociales, etc. Losexpedientes académicos, y no sólo los títulos fue-ron en el pasado el instrumento más eficaz paramejorar el status social a través de la ocupación ydel empleo, con independencia de los orígenesfamiliares y de clase, pero en la actualidad sólo seutilizan los títulos, incluso alguna estancia en unauniversidad extranjera (por supuesto como asis-tente, sin «créditos» ni intención de obtener unatitulación, sino sólo un certificado de asistencia),para «legitimar» una ocupación, un empleo, queviene garantizado no por los conocimientosadquiridos, sino por las influencias familiares,políticas, sindicales, o de algún otro grupo socialal que se pertenezca. El resultado es, como puedeadivinarse, que en la actualidad la sociedad esmenos abierta, muestra una más baja movilidadsocial vertical y la masificación en los sistemaseducativos tiene como principal consecuencia elabaratamiento del talento disponible, es decir, dela oferta, de manera que los puestos directivosson ocupados en gran medida por quienes tienenlas necesarias relaciones sociales, con altas retri-buciones, mientras que los que trabajan para éltienen que conformarse con «contratos basura»por el exceso de oferta de talento, aunque seanlos que realmente hacen el trabajo para mayor


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4 No es normal en otros países desarrollados, pero bas-tante frecuente en España, encontrar titulados universitariosejerciendo puestos de trabajo de «operadores telefónicos» yen general de servicios no cualificados, lo que ha llevado enestos últimos años a que muchos titulados universitarios«oculten» su titulación para que no perjudique sus opcionesde obtener puestos de trabajo de muy baja cualificación.

lucimiento de quien les dirige sin los necesariosconocimientos, pero sí con las relaciones apro-piadas.

Como puede deducirse de los textos anterio-res, el diagnóstico de «qué nos pasa», contraria-mente a lo que decía el clásico, es que sabemos loque nos pasa pero no hacemos nada para cam-biarlo. A continuación, hacemos algunas suge-rencias, no con la intención de dar una respuestaglobal, sino con la pretensión de contribuir algu-nas ideas que son realizables y podrían mejorarsignificativamente el sistema educativo español.La mayoría de estas sugerencias no son grandesnovedades, sino experiencias ya probadas enotros países, incluso en el nuestro.

SUGERENCIAS DE CAMBIOS NECESARIOSEN EL SISTEMA EDUCATIVO ESPAÑOL

La primera sugerencia tiene que ver con la pro-pia organización del sistema educativo. En elsistema «napoleónico» tradicional todo el siste-ma educativo estaba centralizado y unificado. Alcambiar hacia un sistema no centralizado seincurrió en varios errores. El más evidente esque, mientras en otros países democráticos, laenseñanza obligatoria (primaria y media) escompetencia de la administración educativacentral, estatal, federal (aunque su ejercicio estédescentralizado), la enseñanza universitaria hagozado de una gran autonomía, no sólo la pri-vada, sino también la pública (si bien el Gobier-no central, estatal, federal, mantiene el poderde control, supervisión y regulación). En Espa-ña, a partir de la transición política hacia lademocracia, y con todos los gobiernos, desde losde UCD a los del PSOE y el PP, se han hecho lascosas exactamente al revés. Se transfirieron lascompetencias sobre la enseñanza obligatoria alas Comunidades Autónomas y se mantuvo unafuerte centralización de la enseñanza universita-ria. Todos los gobiernos han mantenido y refor-zado esta organización de la enseñanza, y susconsecuencias son evidentes. Mientras que en

un país como Estados Unidos un niño en edadescolar puede cambiar de un estado a otro sinningún problema, pues tanto la ElementarySchool como el Junior High School y el SeniorHigh School son sistemas que, aun siendo plu-rales (porque sobre todo en el nivel post-ele-mental los alumnos pueden elegir entre asigna-turas optativas) mantienen un nivel de control ycoordinación desde el Gobierno Federal a lospoderes locales que garantiza que el alumno nose vea perjudicado por el cambio de un territo-rio a otro. Además, en ese país, los cambios enel sistema educativo obligatorio han sido míni-mos a lo largo de décadas, lo que proporciona alsistema una estabilidad no sólo territorial sinotambién temporal, pues los cambios se realizanmediante adaptaciones al entorno cambiante.Algo parecido puede decirse de sistemas comoel británico, el alemán, el escandinavo o inclusoel francés. En España, por el contrario, y espe-cialmente desde el inicio de la democracia en1976, cada gobierno cambia el modelo educati-vo, y la transferencia de competencias ha con-ducido a que cada Comunidad Autónoma tengasu modelo educativo, que con frecuencia cambiatambién cuando cambia el partido en el gobier-no. Este proceso ha significado cambios territo-riales y temporales, de manera que es casi impo-sible que un alumno haya iniciado y terminadoel ciclo de la enseñanza obligatoria, sólo diezaños en la actualidad, bajo el mismo modeloeducativo.

Además de este primer y gran error en nues-tro sistema organizativo, no se ha acertado al eli-minar el sistema excesivamente selectivo delmodelo tradicional «napoleónico». En efecto, esemodelo no garantizaba la igualdad de oportuni-dades, valor central en un sistema democrático.Pero la igualdad de oportunidades no implicanecesariamente la igualdad de recompensas, quees la solución que parece haberse adoptado.¿Puede de verdad defenderse la idea de quetanto los que tienen los conocimientos exigiblescomo los que no los tienen logren la mismarecompensa, es decir, la misma calificación y la

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misma titulación? Identificar igualdad de opor-tunidades con igualdad de recompensas tienedos consecuencias igualmente perniciosas. Enprimer lugar, se desmotiva a los alumnos, ya quelos que podrían lograr mejores conocimientosdejan de esforzarse por lograr la excelencia, puesdescubren que pueden obtener el mismo resulta-do sin esforzarse. Por tanto, la primera conse-cuencia necesaria de ese error es que se provocauna disminución de la calidad de la enseñanza.Los profesores acaban «adaptándose» (es decir,rebajando el nivel de exigencias), lo que conducea una reducción de los conocimientos que setransmiten, algo que desmotiva no sólo a losalumnos más capaces, sino también al profesora-do.5 Una gran parte de la dificultad para solu-cionar este problema reside en que en el sistemaeducativo español existe poca libertad para quelos alumnos puedan elegir asignaturas. En un sis-tema como el norteamericano, los profesorescumplen su labor orientadora aconsejando a losalumnos con menor capacidad o interés elegirasignaturas menos académicas pero que les pre-paran para la vida como ciudadanos. Por el con-trario, a los alumnos más aventajados se lespuede aconsejar elegir asignaturas más académi-cas que les permitan posteriormente solicitar suadmisión en universidades para acceder a titula-ciones académicas de nivel universitario. Es cier-to que todos los niños en España tienen quesaber leer, escribir, y las «cuatro reglas», como sedecía antaño, pero empeñarse en que todossepan «integrales» puede que sea innecesarioademás de imposible. Por ello, no se debe expul-sar del sistema, como se hacía hace décadas, a losque no tengan capacidad para aprenderla, pero

tampoco se debe «certificar» que un niño sabe«cálculo integral» si no lo sabe. La igualdad deoportunidades tiene que ser compatible con ladiferenciación (no selección) de enseñanzassegún la capacidad, y ello requiere un profesora-do capaz de orientar adecuadamente a los alum-nos, con el fin de logar que todos logren la titu-lación de la enseñanza obligatoria pero con dife-rentes conocimientos que mezclen en diferenteproporción según las opciones de cada alumno,conocimientos académicos y técnico-profesiona-les, y sin excluir que, en casos deseablementeexcepcionales, haya alumnos que terminen laenseñanza obligatoria pero no obtengan elcorrespondiente título.

El tercer error del sistema educativo españolha sido, a partir de los años ’70, la jerarquizaciónde todo el profesorado según los niveles de ense-ñanza. Ha sido un error atribuible en gran medi-da a la política presupuestaria. Evidentementeesta cuestión se inició en la enseñanza pública,debido al carácter de funcionarios públicos detodo el profesorado en centros públicos, perológicamente se ha trasladado al sector de laenseñanza privada por imitación o contagio.Pensar que un catedrático de Universidad es másque un catedrático de instituto es un error, y sólopuede pensarlo así quien no conoce realmente loque es la enseñanza. En España, tradicional-mente, el profesorado de cada nivel de enseñan-za estaba muy diferenciado y con vocacionesmuy distintas. No era infrecuente que un profe-sor de segunda enseñanza tuviese una retribu-ción superior a la de un profesor universitario.Pero a partir de la década de los ’70 se jerarqui-zó a todo el profesorado del sector público porel sistema retributivo, y más recientemente se hadiferenciado al profesorado según la Comuni-dad Autónoma en la que ejerce, pero mante-niéndose la jerarquización retributiva según elnivel de enseñanza en que se ejerce la docencia.Debe subrayarse una vez más que un profesor deenseñanza primaria no debe ser necesariamentemenos (ni en retribución, ni en prestigio social)que uno de enseñanza universitaria, sino que


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5 Como anécdota personal, que no pretendo elevar acategoría, pero que es compartida por muchos otros docen-tes, en mi experiencia docente puedo afirmar que, en rela-ción con la misma asignatura, en mis últimos años de docen-te (después del año 2000) he explicado alrededor de un 70%de lo que explicaba en la misma asignatura en la década delos años ’80, porque el alumnado no podía seguir el ritmo.El problema que se me planteaba era el de suspender al 80%o más de mis alumnos o rebajar el nivel de exigencia paraadaptarme a sus conocimientos.

constituyen distintos tipos de profesorado nosusceptibles de jerarquización.

El cuarto gran error de nuestro sistema edu-cativo reside en haber permitido autonomía enciertos sectores, pero sin responsabilidad. Nopuede haber libertad sin responsabilidad, de lamisma manera que no se puede exigir responsa-bilidad sin libertad. Este problema no se ha pro-ducido sólo en el ámbito de la enseñanza, sinoque ha permeado todo el sistema social español.El sistema educativo español, como en generaltodo el sector público, requiere y sigue necesitan-do cuanta más libertad o autonomía mejor, perosiempre asumiendo la correspondiente responsa-bilidad.

Y el quinto error, pero no menos importante,es el de la politización de la educación. En reali-dad tiene que ver con los anteriores. La inestabi-lidad temporal y territorial de los modelos edu-cativos se debe, obviamente, a que el partidopolítico que ocupa el poder en cada momentopretende imponer su modelo educativo, y comolas elecciones cambian periódicamente al partidoque temporalmente ocupa el poder, los modeloseducativos cambian cada vez con más frecuencia.

Seguro que hay muchas otras cuestiones quemodificar en el sistema educativo español, perointentaremos a continuación ofrecer algunassugerencias para corregir los aspectos que pare-cen más importantes y a los que hemos hechoreferencia. Ante todo, la organización del siste-ma educativo. El primer requisito es que los par-tidos nacionales mayoritarios logren un acuerdoestable en el tiempo sobre el modelo educativo,pues una de las principales disfunciones de losúltimos 30-40 años ha sido precisamente el cam-bio continuo de modelo. El segundo requisito esque este modelo sea único para todo el territorioespañol, con las especificaciones y diferenciasque se consideren necesarias, pero que sean losuficientemente uniformes como para permitirque los alumnos puedan tener movilidad deunos centros a otros dentro del territorio nacio-nal. El tercer requisito es que la enseñanza obli-gatoria en centros privados esté sujeta a los mis-

mos requisitos y exigencias legales de la ense-ñanza en centros públicos, y que por tanto suactividad esté coordinada y controlada por lasadministraciones públicas en todo lo que respec-ta a la organización y calidad de la enseñanza. Yel cuarto requisito es que la educación obligato-ria sea gratuita en los centros públicos. En cuan-to a la enseñanza en centros privados, no debenrecibir ayuda pública cuando la oferta de centrospúblicos sea suficiente, en cantidad y calidad,como para atender a toda la demanda social.Pero en aquellos lugares en que la oferta públicasea insuficiente, los poderes públicos deben con-certar la oferta con el sector privado. Y tanto enel caso de que la enseñanza pública sea suficien-te como cuando no lo sea para atender a toda lademanda, debe establecerse un sistema de ayu-das y becas de todo tipo (estudios, libros, comi-da, transporte, etc.) para aquellos alumnos quelo necesiten realmente.

Además de estos criterios o requisitos bási-cos, sugerimos algunas otras medidas paramejorar el nivel de la enseñanza obligatoria.Anteriormente se ha señalado la dificultad dehacer compatible la igualdad de oportunidades,la obligatoriedad de la educación hasta los 16años, y el estímulo al esfuerzo y la promoción dela excelencia. Como hemos indicado, ni sepuede exigir a todos los alumnos que seanigualmente brillantes, ni se puede rebajar elnivel educativo para adaptarse al nivel de losmenos capaces o de los que no quieren esforzar-se en absoluto. Por otra parte, cualquier conoce-dor de la sociedad española sabe que «forzar» aun joven a abandonar la ruta educativa más aca-démica para elegir la de la formación profesio-nal provocará una reacción absolutamentenegativa y de rechazo por parte del estudiante,de su familia y de grupos políticos y sociales,por considerar que ello va contra la igualdad deoportunidades. Esta igualdad de oportunidadesquedaría totalmente garantizada si se cumplie-ran los requisitos antes enunciados, pero esimposible lograr igualdad de capacidades eigualdad de esfuerzos por parte de los estudian-

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tes. Para resolver este aparente dilema se sugie-ren dos posibles soluciones, que no pretendenser únicas, pero que son dos de las posibles, sinvolver a la carrera de «vallas» ni a la igualdad derecompensas. La primera de ellas es la ya men-cionada sobre la posibilidad de establecer unaoferta más amplia de asignaturas que permita alos alumnos elegir aquellas que posteriormenteles faciliten el camino hacia una carrera univer-sitaria o bien otras que les preparen al menospara su vida como ciudadanos. No se trata deestablecer dos caminos, sino múltiples caminos.Cada alumno, de acuerdo con sus capacidades eintereses, bajo el consejo y supervisión de susprofesores, y contando también con la opiniónde su familia, si no demuestra suficiente capaci-dad o interés por las matemáticas no se le debe-rá forzar a que siga estudiando asignaturas dematemáticas, y en su lugar podrá escoger otrasasignaturas, en el ámbito de las artes, las letraso de las técnicas manuales, etc. Más tarde, unavez que haya finalizado su educación obligato-ria, el estudiante tendrá que decidir qué tipo deeducación desea seguir, y su admisión a unaenseñanza más técnica o académica vendrá jus-tificada por su historial previo y la verificaciónde sus conocimientos y aptitudes para seguir untipo u otro de formación. Es evidente que estemodelo implica una mayor responsabilidad delprofesorado en el conocimiento y asesoramien-to de sus alumnos, y no se basará tanto en laselección resultante de «pruebas objetivas» enlas que los alumnos parecen jugarse su destino auna prueba de varias horas. No se trata portanto de elegir entre «ciencias» o «letras», sinode que cada estudiante elegirá un conjunto deasignaturas que le permitirán posteriormenteseguir muy diferentes caminos, tanto en lasecundaria no obligatoria como en la universita-ria o en la formación profesional. Tanto el alum-no, como la familia, como los profesores, iráncomprobando a lo largo de los diez años de laenseñanza obligatoria lo que más se adapta a lasaptitudes e intereses de cada estudiante, sintraumas ni dramas innecesarios. El tomar un

camino u otro después de la enseñanza obliga-toria no será el resultado de un examen o unadecisión personal, sino de un conjunto de ele-mentos, evaluaciones y experiencias a lo largode un período de diez años.

El sistema aquí propuesto, al estimularmayores grados de libertad en la elaboracióndel propio currículo, favorecerá también la apa-rición de vocaciones científicas tempranas,puesto que los estudiantes no tendrán queseguir caminos rígidos, sino que podrán confec-cionar, al menos parcialmente, su propio plande estudios a lo largo de los diez años de ense-ñanza obligatoria. Y lo que se aplica a las voca-ciones científicas es igualmente aplicable a lasvocaciones artísticas, desde la música a las artesplásticas, a la interpretación, etc.

Como complemento a lo anterior, y teniendoen cuenta que la imagen social de la formaciónprofesional no es atractiva porque implica«abandonar» la escuela a la que van los niños«listos» para irse a otra escuela a la que van los«torpes», la única solución posible parece ser lade mezclar ambos tipos de escuela. No precisa-mente con la función que aquí se quiere asignara esa mezcla, pero en la educación española hanexistido antecedentes.6 Así, si los alumnos noquieren ir a los centros de formación profesio-nal, llevemos estos centros a los alumnos, a las


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6 En efecto, en el Instituto Nacional de Enseñanza Media«Ramiro de Maeztu», cuando era el instituto modelo, puesen él continuó verdaderamente el espíritu y muchos de losprofesores del Instituto Escuela, incluso en su mismo terrenode la Colina de los Chopos donde estuvo la Residencia deEstudiantes, estableció como actividad obligatoria en los tresúltimos cursos de bachillerato, y después de finalizar el hora-rio de clases de la tarde, es decir, a las 6 de la tarde, la de«Talleres». Así, los alumnos de 5º, 6º y 7º de bachilleratotenían que elegir, cada uno de esos tres cursos, alguna activi-dad profesional como Encuadernación, Carpintería, Foto-grafía, Automovilismo, Aeromodelismo, Radio, Metalurgia,etc. Aunque no había exámenes ni calificaciones propiamen-te dichas, la asistencia a la actividad elegida era obligatoria,y de hecho todos los alumnos se lo tomaban bastante enserio, pues a lo largo del curso aprendían realmente a encua-dernarse sus libros, a revelar sus fotografías, a hacer maque-tas de aviones que incluso volaban, etc. Lamentablemente,esta actividad se perdió en la vorágine de los sucesivos cam-bios de planes educativos en la década de los años ’70.

escuelas «normales» de enseñanza obligatoria.De esta manera, se puede ampliar la oferta deasignaturas «tradicionales» con otras de forma-ción profesional que pueden atraer la atencióny el interés de muchos alumnos no interesados ono suficientemente capacitados para las asigna-turas más académicas. Además se lograría redu-cir el abandono escolar y se lograría que todoslos jóvenes en edad de recibir la enseñanza obli-gatoria pudieran completar el número de «cré-ditos» necesario para graduarse y obtener portanto su título, no por pasar curso con asignatu-ras pendientes, sino con el número de créditosrequerido, si bien no todos con las mismas asig-naturas. La ventaja de este sistema es que apro-vecharía los profesores y centros de formaciónprofesional, actualmente infra-utilizados, y queintegraría las enseñanzas profesionales en losciclos obligatorios de enseñanza primaria ysecundaria. Se vería como algo normal que unalumno eligiese una asignatura de carpinteríaen lugar de otra de matemáticas, si bien estaelección posteriormente limitaría (pero no demanera absoluta) las posibilidades de ser admi-tido para seguir unas enseñanzas de matemáti-cas en la enseñanza secundaria no-obligatoria oen la universitaria, pero tendría que demostrarsu capacidad para seguir esa línea educativa.

Este sistema de mayor libertad de elección,como antes se ha dicho, incluye una mayor res-ponsabilidad. Si un estudiante decide pasar todasu enseñanza obligatoria eligiendo asignaturascomo fotografía o carpintería, difícilmente podráluego quejarse de que no le admitan para cursaruna carrera universitaria de medicina o veterina-ria. Tendrá que demostrar de alguna otra mane-ra, ya que su expediente escolar no lo hará, cua-les son sus aptitudes y conocimientos para aspi-rar a esa formación. No tendrá en principio elcamino cerrado, pero tendrá que presentar evi-dencia suficiente para convencer a los responsa-bles de admisión a los estudios de medicina deque puede seguir esos estudios sin convertirse enun lastre para los demás estudiantes de esa mate-ria. Pero esta cuestión enlaza con las sugerencias

que hacemos a continuación respecto a las ense-ñanzas de nivel universitario.

Por supuesto, esta mayor libertad para hacer-se cada alumno su plan de estudios, con las limi-taciones que cada centro tendría en su ofertaeducativa, pues no todos los centros podríanofrecer todas las asignaturas académicas y profe-sionales, facilitaría que cada estudiante fuera for-jando su camino poco a poco, a lo largo de diezaños, sin pruebas dramáticas de todo o nada, sincaminos sin vuelta atrás. En este sistema los pro-fesores, o algunos de ellos en cada centro, ten-drían la gran responsabilidad y mérito de laorientación a los alumnos, una evaluación yorientación continuada, en la que cabe perfecta-mente la consulta y participación de las familias.En resumen, la educación obligatoria, y porextensión la secundaria no-obligatoria, combina-ría la educación más académica con la técnico-profesional, de manera que cada alumno elabo-raría, con la ayuda de sus profesores y familia, supersonal currículo escolar, pero asumiendo laresponsabilidad de que esa libertad condiciona(pero no determina fatalmente) sus posibilidadesde continuidad de formación futura, académica oprofesional.

Como parece lógico, los responsables de lapolítica educativa tendrán la función, aparte delas demás que le correspondan, de aprobar laoferta educativa de cada centro, sin pretensionesde igualdad, pero sí garantizando en todo elterritorio nacional, en los centros financiadoscon fondos públicos, que cualquier alumno tengagarantizada la enseñanza en español o castella-no, y adicionalmente, si así lo desea, en la lenguavernácula del territorio si existiera. Además,todos los centros que reciban fondos públicos, yen todo el territorio nacional, exigirán un núme-ro mínimo de asignaturas que todos los alumnosdeberán cursar a lo largo de los diez años deenseñanza obligatoria para poder recibir el títulocorrespondiente. Todos los países de nuestroentorno tienen un cierto número de asignaturasobligatorias que cualquier alumno debe cursar yaprobar para tener derecho al título correspon-

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diente. Y esto es totalmente compatible con ladiferenciación y libertad de elección de currículoantes comentada.

Se llega así a la parte aparentemente máscomplicada, y sin embargo más sencilla de solu-cionar, del sistema educativo: la educación uni-versitaria. Por definición, como es obvio, estenivel educativo no es ni debe ser obligatorio, sinototalmente voluntario. Precisamente por serlo, yteniendo en cuenta que los recursos no son ilimi-tados, se impone una selección de los alumnos,para evitar el despilfarro de recursos y parafomentar el esfuerzo y la excelencia, que debenser los valores principales en la universidad.Esfuerzo y selección no están reñidos con laigualdad de oportunidades. Por el contrario, elesfuerzo y la selección deben ir acompañados deun sistema nacional de ayuda a los más capaces(perfectamente compatible con otros sistemas deámbito territorial o social más limitado), conindependencia de su capacidad económica. Se hademostrado que existen grandes dificultadespara evaluar adecuadamente la capacidad econó-mica de un alumno, por lo que resulta muchomás lógico y coherente con la función de la Uni-versidad, ayudar a los más capaces, de maneraque nadie suficientemente capacitado quedefuera del sistema universitario. El Estado tiene asu disposición otros instrumentos para reducirlas desigualdades económicas y sociales, pero laUniversidad tiene la obligación de seleccionar yformar a los más capacitados. El segundo princi-pio que debe inspirar la política universitaria esel de la autonomía, pero con responsabilidad, taly como se ha sugerido anteriormente. Puede queen este nivel sea donde se han cometido máserrores, debido a sucesivos intentos por sustituirel sistema centralizado y uniforme, «napoleóni-co», por el sistema de autonomía «anglo-sajón».Así, se concedió autonomía a las universidadespara elaborar sus planes de estudio (con ciertasdirectrices ambiguas del Ministerio de Educaciónde turno), para seleccionar profesores, para ela-borar sus estatutos y elegir sus órganos de gobier-no, pero al mismo tiempo se mantenían los cuer-

pos nacionales de profesores-numerarios-funcio-narios, los presupuestos centralizados, de mane-ra que continuamente se han producido todaclase de disfunciones. El exceso de normativa,junto a muchas contradicciones entre los poderesdel MEC y el de las Universidades, ha conducidoa la peor situación, pues las universidades se hanencontrado muy sujetas por la normativa oficial-nacional en muchos casos, y por otra parte hantenido una autonomía sin responsabilidades queles han llevado, como en muchos otros ámbitosde la vida española, a gastar y endeudarse muypor encima de sus posibilidades reales. Sueleseñalarse el contraste entre la mala evaluacióninternacional de las universidades españolas enlos rankings mundiales, y la buena reputación delas «escuelas de negocios». Por tanto, habría quetomar buena nota de qué es lo que diferencia aéstas de las universidades tradicionales, y pareceque entre sus rasgos principales destacaría suautonomía, es decir, cada escuela es una entidadautónoma, que establece su organización y finan-ciación, que elaboran su oferta académica, quefija los precios de matrícula en sus cursos, queselecciona a sus alumnos y establece el númeromáximo de los que admite, que selecciona a susprofesores y establece sus retribuciones, y quefinalmente evalúa a sus alumnos, todo ello contotal independencia de la administración educa-tiva, que sólo tiene sobre estas escuelas de nego-cios un control de calidad para garantizar a lasociedad que cumplen con la normativa vigente.Este modelo, por otra parte, es el modelo vigen-te en países como Estados Unidos, Reino Unidoy muchos otros países europeos y no-europeos,con muy pequeñas diferencias y variantes.

Por tanto, si se desea realmente que Españapueda competir con las universidades de otrospaíses de nuestro entorno no hay otra soluciónque imitar ese modelo lo mejor posible. Ellorequiere que el Estado renuncie a la direccióndirecta de la organización de la educación uni-versitaria y conceda la autonomía total, como seespecificará a continuación, manteniendo sólo laimportante función del control de calidad


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mediante la inspección, y la no menos importan-te función de estímulo a la investigación científi-ca a través de planes de investigación y conciertode programas de cooperación para objetivos con-cretos con universidades específicas.

La cuestión más importante es, evidentemen-te, la financiación. No se puede, de la noche a lamañana, declarar que el Estado se desentiendede la financiación de las Universidades Públicas yque éstas se busquen la financiación por su cuen-ta. Como medida de transición, se sugiere que elCongreso de los Diputados, al aprobar los Presu-puestos Generales del Estado, establezca cual esel presupuesto destinado a la educación universi-taria pública. Una vez que se conozca la cantidadtotal, el Ministerio de Educación debe convocar atodos los Rectores de estas universidades y pedir-les que acuerden el modo de repartir esa canti-dad entre todas ellas, si proporcionalmente alnúmero de estudiantes en el último curso, alnúmero de profesores, al número de metros cua-drados de sus instalaciones, al número de Pre-mios Nobel o de Premios Nacionales, Príncipe deAsturias, etc., en los últimos 5, 10, 15 ó 20 años.Cualquier decisión que adopte el MEC seráinmediatamente contestada por los Rectores, demanera que lo mejor es dejarles a ellos que deci-dan. Lo único que no podrán decidir es la cuan-tía total del presupuesto, puesto que esa es unadecisión que corresponde al Congreso de losDiputados, donde reside la representación de lasoberanía nacional. A partir de ese reparto derecursos, cada universidad podrá buscar la mane-ra de incrementar sus recursos en otras fuentesque no sean el Estado, como fundaciones,empresas, etc., además de los que procedan delos ingresos por matrícula y otros ingresos porventa de bienes o servicios, como cualquierempresa pública o privada. El paso de la finan-ciación pública a la autofinanciación tendrá quehacerse paulatinamente a lo largo de un períodode tiempo, de manera que al final la aportacióndel Estado a la educación universitaria se limiteexclusivamente a los planes públicos de investi-gación, a los conciertos para programas concre-

tos con universidades específicas, y sobre todo alprograma de becas nacionales para los aspirantesa cursar estudios universitarios (en centrospúblicos o privados, si bien a medio y largoplazo desparecerá esa diferenciación porquetodos los centros serán autónomos y auto-finan-ciados). Cuanto menor sea la subvención delEstado a cada universidad, mayor será la autono-mía de cada universidad, pero lo contrario tam-bién sucederá, de manera que es de esperar quela mayoría de las universidades quieran logran suauto-financiación lo más rápidamente posible,para lograr su total autonomía.

La autonomía, y la responsabilidad aneja aella, comienzan por tanto con la autonomía en lafinanciación. Y de ella se derivarán el resto de lascompetencias autónomas. Así, cada universidadestablecerá su oferta académica, indicando lostítulos que ofrece (se acabará con la diferenciaentre títulos propios y títulos oficiales, pues todoslos títulos serán propios, ya que será la sociedad–el mercado– quien valore la calidad de cada unode ellos y su adecuación a las necesidades de lasociedad). De esta manera, se favorecerá la espe-cialización de cada universidad en diferentesáreas del conocimiento, lo que las diferenciará aefectos de lograr la atracción de sus estudiantes.Habrá universidades que se especialicen en Inge-niería, otras en Derecho, incluso dentro delDerecho en público o privado, etc. Habrá univer-sidades que pongan más el énfasis en la investi-gación científica, mientras que otras lo harán enlas humanidades. En cualquier caso, cada univer-sidad hará una oferta condicionada por susrecursos financieros, por sus objetivos e intereses,y por tanto una oferta diferente a la de otras uni-versidades.

A partir de la autonomía financiera y organi-zativa, parece evidente la autonomía en la selec-ción del profesorado. Los profesores dejarán deser funcionarios del Estado y serán contratadospor cada universidad, que les concederá el nivelacadémico y retributivo que en cada caso consi-dere oportuno para lograr los mejores profesorescon los recursos de que disponga. Esto favorece-

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rá la competición entre universidades, y portanto favorecerá la búsqueda de la excelencia.Las universidades, como los clubs de fútbol o lasempresas, procurarán lograr los mejores profeso-res posibles, les pagarán lo más que puedan, paralograr atraer a más alumnos, y ello probable-mente acabará con las malas prácticas actuales enla selección del profesorado, como la endogamia,el nepotismo, y en general la selección irrespon-sable de malos profesores, pues ello repercutiránegativamente sobre la reputación de la universi-dad, con inmediatas repercusiones financierassobre sus recursos. Naturalmente, como en elcaso de la financiación, este cambio implicará unperíodo de transición para acabar con el profe-sorado funcionario. Uno de los modos, pero noel único, será que todo profesor-funcionario queacepte voluntariamente ser contratado por unauniversidad diferente en la que tiene su plaza,dejará de ser funcionario. Naturalmente, a partirde que un profesor deje de ser funcionario, cam-biará de una universidad a otra como cualquiertrabajador por cuenta ajena, es decir, de acuerdocon las leyes de la oferta y la demanda. Parecelógico esperar que las universidades procuraránobtener los mejores profesores, pues atraeránalumnado y proyectos de investigación, y estogenerará inevitablemente una mejora general enla búsqueda de la excelencia por parte de los cen-tros y por parte de los profesores. Las propiasuniversidades, previsiblemente, serán las másinteresadas en que sus mejores profesores tenganmayor estabilidad y mejores retribuciones, y losbuenos profesores exigirán ambas cosas antes dedecidirse a ser contratado por una universidad,pues cada cambio de una a otra exigirá unanegociación, como ocurre en general en elmundo de la empresa.

De manera similar, cada universidad estable-cerá el sistema de admisión de sus alumnos y elcoste de su matrícula. Se eliminará el espectácu-lo del examen nacional de selectividad. Cadauniversidad, previsiblemente, estudiará el curri-culum académico de cada aspirante (el centro deeducación secundaria en que estudió, las asigna-

turas cursadas, las calificaciones, los estudios alos que aspira, etc.), y cada universidad admitiráo no cada solicitud en función de sus criterios yposibilidades. Este sistema repercutirá lógica-mente en mejorar la calidad y la excelencia en loscentros de enseñanza secundaria, que se esforza-rán por proporcionar la mejor formación posiblea sus alumnos para que estos accedan a las mejo-res universidades. Lógicamente, las mejores uni-versidades establecerán criterios de selecciónmás estrictos, y posiblemente costes de matrículamás altos. Y eso iría totalmente en contra de laigualdad de oportunidades. Por ello, la adopciónde este sistema exigirá el establecimiento de unextraordinario sistema de ayudas a los estudian-tes, no a los centros. El plan de ayudas debeincluir desde becas a fondo perdido a préstamoscon devolución cuando el estudiante se incorpo-re a la vida profesional. Pero este plan de ayudasal estudiante es la parte más importante delcambio en el modelo educativo que aquí se pro-pone. Las ayudas deben tener como objetivo elfacilitar a los más capaces el acceso a los estudiosuniversitarios, de manera que si un estudiante esmerecedor de la ayuda, ésta debe costear sumatrícula en la universidad que éste elija, conindependencia de que la matrícula sea más alta omás baja, como actualmente se hace para lasbecas en otros países. Naturalmente, las propiasuniversidades implantarán sus propios planessuplementarios de ayuda a los estudiantes, paralograr aquellos que más prestigio darán poste-riormente a la universidad.

Una de las críticas que seguramente recibiráesta propuesta de cambio procede igualmentede una tradición que ya no se corresponde conlas actuales sociedades post-industriales. Nosreferimos a la relación entre título y legitima-ción para el ejercicio profesional, el problemade las competencias legales atribuidas a cadatitulación. Ésta es una reminiscencia del sistemade gremios. Para ejercer como médico hay quetener un título universitario de medicina, y porello debe ser el Estado, para proteger a la socie-dad, quien regule la enseñanza universitaria de


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la medicina y quién decida quien tiene derechoa la titulación y quien no. Esa práctica pudoestar más o menos justificada en otros tiempos,pero ello ha llevado a una burocratización para-lizante de la universidad. Existen alternativas,como demuestran muchos otros países, en losque se acepta que la universidad da títulos, peroquien autoriza o no el ejercicio profesional es laprofesión a través de los colegios profesionales yde las administraciones públicas. En el sistemade universidades autónomas que aquí se propo-ne, es cierto que puede haber universidades queden títulos de medicina de muy baja o ningunacalidad. Por eso, quien debe autorizar a cadatitulado de medicina su ejercicio tienen que serlos colegios, juntas profesionales, y las propiasadministraciones públicas. Una gran parte detitulaciones universitarias no necesitan de esoscontroles profesionales, de manera que el quetiene un título, pongamos por caso, en Dibujo,no daña a nadie por ser mejor o peor dibujante(algo que sí sucede con un médico). Pero losmédicos, los abogados, los arquitectos, los inge-nieros, etc., deben recibir una autorización porparte de la sociedad, a través de colegios profe-sionales o controles administrativos para poderejercer la profesión, para evitar daños a la socie-dad por malas prácticas. En todo caso, la mayorparte de las sociedades avanzadas diferencia cla-ramente entre título académico y autorizaciónpara ejercer una profesión.

Como puede comprobarse, nada de lo queaquí se ha expuesto constituye una gran nove-dad, pues una gran mayoría de países tienemodelos iguales o muy similares. Pero, como ocu-rrió, durante la transición política a la democra-cia, no hay que esperar que uno se acueste unanoche con el actual modelo universitario y al des-pertarse a la mañana siguiente se encuentre elnuevo modelo funcionando perfectamente. Paraque se produzca el cambio es necesaria la volun-tad de hacerlo. Y esa voluntad requiere, una vezmás, el acuerdo realista entre las fuerzas políticasmayoritarias, requiere que el cambio de modelose adopte para todo el territorio nacional, y no

para unos territorios y no para otros. Requiereasumir la plena autonomía y responsabilidad detodas las universidades, empezando por la auto-nomía financiera. Requiere eliminar, en un plazorazonable, el profesorado funcionario de cuerposnacionales, y por tanto los actuales sistemasnacionales de selección y retribución. Requiereeliminar las pruebas de selectividad nacionalesdel alumnado, que pasarían a ser competencia decada universidad, que establecería los criterios deselección, incluido el coste de la matrícula.Requiere el establecimiento de un extraordinarioplan de ayuda económica al estudiante, para quenadie con capacidad suficiente pueda quedarfuera del sistema universitario. Pero los resulta-dos serán, inevitablemente, la recuperación delvalor del esfuerzo individual de profesores yalumnos, la competencia entre centros, la mejorade la calidad de los titulados universitarios y sumejor adecuación a la vida real, a la sociedad.


Si algo se ha aprendido de nuestro reciente pasa-do es que el sistema educativo español ha fraca-sado, pues así lo indican los estudios comparadosinternacionales tanto en el nivel primario ysecundario como en el de la formación profesio-nal y el universitario. No existe ninguna excep-ción para ningún tipo o nivel de enseñanza. Y esevidente que este fracaso está dañando grave-mente la productividad y competitividad deEspaña en el ámbito internacional. Por tanto, separte del supuesto de que el cambio es absoluta-mente necesario. El sistema actual no logra laexcelencia, no logra estimular el esfuerzo indivi-dual, y al proponer irreflexivamente la igualdadha confundido la igualdad de oportunidades conla igualdad de resultados y recompensas sociales,lo que ha empobrecido a España en cualquierdimensión que se considere.

Concretamente, el sistema educativo españolde las últimas décadas se caracteriza por lossiguientes errores: 1) la descentralización territo-

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rial de la enseñanza obligatoria al tiempo que seha mantenido la centralización de la enseñanzauniversitaria, precisamente lo contrario a lo sehace en los países más desarrollados; 2) se haconfundido la igualdad de oportunidades con laigualdad de resultados y recompensas; 3) se hajerarquizado erróneamente al profesorado,desde el catedrático de universidad hasta elmaestro de enseñanza primaria, desconociendoque cada nivel educativo no es más o menosimportante que otro, sino solamente distinto; 4)se ha concedido autonomía sin responsabilidad,y responsabilidad sin autonomía; y 5) se ha poli-tizado todo el sistema educativo, lo que ha con-ducido a cambios muy frecuentes de modelo edu-cativo, tanto en el tiempo como en los diferentesterritorios.

El sistema que se propone favorece y estimulael esfuerzo y la búsqueda de excelencia de loscentros de enseñanza, de los profesores y de losalumnos en cualquier nivel educativo, y busca laigualdad de oportunidades a través de un siste-ma nacional de ayudas al estudiante con capaci-dad demostrada para aprovechar adecuadamen-te las enseñanzas recibidas.

El cambio que se propone se basa en lossiguientes requisitos: 1) un pacto de Estado entrelas fuerzas políticas principales, para lograr unmodelo educativo estable en el tiempo y 2) quesea vigente en todo el territorio nacional, con losmatices que se determinen; 3) la enseñanza obli-gatoria (ahora diez años) debe ser uniforme entodo el territorio nacional, tanto para la ense-ñanza pública como la privada, pero con lamayor capacidad de elección de asignaturas aca-démicas y técnico-profesionales por parte de losalumnos, lo que evita elegir entre dos caminospara ofrecer múltiples caminos; 4) debe estable-cerse un sistema nacional de ayuda a los estu-diantes (no a los centros) que lo requieran, paragarantizar la obligatoriedad de la educaciónhasta los 16 años (en la actualidad).

En la enseñanza obligatoria se propone lanecesidad de lograr estabilidad temporal y uni-formidad (con los matices necesarios) del mode-

lo educativo en todo el territorio nacional espa-ñol. Se propone una mayor diversidad entre asig-naturas más académicas y asignaturas más técni-co-profesionales, con el fin de diferenciar paula-tinamente las aptitudes e intereses de los alum-nos, con la orientación de sus profesores, con loque se espera reducir la tasa de abandono esco-lar, al tiempo que no se desmotiva a los alumnosmás capaces y se ofrecen alternativas atractivas alos menos capaces, para lograr que el mayornúmero puedan lograr su grado o titulación. Demanera más concreta se favorece la integraciónde la formación profesional y de la formaciónacadémica, de manera que se elimine el estigmasocial actual de la formación profesional, puesambos tipos de enseñanza estarían totalmenteintegrados, no serían dos caminos diferentes.

En cuanto a la enseñanza universitaria, sesugiere un cambio muy radical, consistente endotar de plena autonomía y responsabilidad acada universidad, autonomía que se refiere a lafinanciación, organización, oferta docente, selec-ción y retribución del profesorado, y a la selec-ción y coste de matrícula para el alumnado. Estenuevo sistema requeriría, como condición sinequa non, un gran programa de ayudas a los estu-diantes, para que ninguno con suficiente capaci-dad deje de acceder por falta de recursos econó-micos.

El papel del Estado en la educación debe serel de organizar, con la descentralización necesa-ria pero sin perder la dirección y control últimos,la enseñanza obligatoria, y el de vigilar y super-visar la enseñanza secundaria no obligatoria y laeducación universitaria, que debe ser totalmenteautónoma y totalmente responsable.

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«Perhaps it is true that entrepreneurs are made.But more of them will discover what they are of ina high-knowledge context than in an impoveris-hed- knowledge context. Thus we are disinclinedto restate the conventional wisdom and insteadproposed that entrepreneurs are not necessarilymade, but are rather a response–and in particulara response to high-knowledge contexts that arespecifically fertile in spawning entrepreneurialopportunities».David B. Audretsch and Max Keilbach

1. INTRODUCCIÓN

En los últimos años de la economía española y conmás énfasis desde la emergencia de la crisis actual,el debate social sobre la importancia de la activi-dad emprendedora y la necesidad de emprenderha tomado un notable relieve, que se extiendetanto en foros políticos y económicos como en laesfera de la educación e investigación.

Antes de la crisis, durante la larga expansióneconómica entre 1995 y 2007, fue granándose un

tejido productivo y empresarial que nunca antesse había conocido en España. En este período secrearon numerosas empresas, principalmentedentro del sector servicios y de la construcción;por el contario el número de empresas pertene-cientes a las ramas industriales fue reduciéndosepaulatinamente. Pese a las diferencias regionales,se ha observado también que esta dinámicaempresarial se ha extendido al conjunto de lasregiones españolas, habiéndose contrastado unproceso de convergencia en la tasa de empresa-rialidad (G. Tabuenca, Crespo, Pablo y Crecente,2012, págs. 51-61).

Empresas y empresarios fueron adaptándosea la configuración de los países avanzados y com-petitivos. Seguramente este fenómeno haya sidoel más destacado de la economía española en lasúltimas décadas (Torrero, 2008). Esta rica diná-mica empresarial conllevó a que el desarrollo dela actividad emprendedora resultase cada vezmás y mejor respetado por parte de la sociedadespañola. Por un lado, otorgando legitimidadsocial en el caso de los empresarios consolidadosy, por otro, considerando indispensables a losnuevos emprendedores, bien por saber aprove-char nuevas oportunidades de negocios emer-gentes que brindaba el mercado, o bien porgenerarse su propio empleo en el caso de los tra-bajadores autónomos.

La actividad emprendedora junto al sistemade educación (que adoptaba algunos principiosdel emprendimiento), las universidades y la

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LA ACTIVIDAD EMPRENDEDORA,INCERTIDUMBRES Y RETOS

Antonio García Tabuenca1.IAES, Universidad de Alcalá.

1 El autor agradece a Esther Galindo, profesora de laUniversidad de Alcalá, su colaboración y atinadas sugeren-cias en el modelo de empresarialidad que subyace en el tra-bajo; a David May, becario de investigación del IAES, por supaciente tarea de extracción y procesamiento de datos, y aLuis A. Martín Cabiedes, por su conversación amable yexperta sobre emprendedores, start-ups y business angels. Esteagradecimiento se extiende igualmente al profesor TomásMancha, director del IAES, que leyó y revisó cuidadosamen-te una versión avanzada del trabajo e hizo acertados comen-tarios que enriquecieron el texto final.

investigación, el conocimiento y la innovacióntecnológica y el fuerte crecimiento del empleo,habían generado aparentemente un círculo vir-tuoso que permitía crecer al producto per cápita(por encima de la media europea) y enjugar algu-nos problemas estructurales de nuestra econo-mía, como el creciente y abultado déficit corrien-te, el abuso en producción dentro de sectoresmuy especulativos (construcción e inmobiliario, ola inversión en activos reales o financieros degran riesgo) o el sobreendeudamiento externode empresas y hogares.

Con la crisis que sufre la economía desde 2008se ha trastocado completamente este panorama.La extensión y severidad de la misma está afec-tando a todos los agentes, sectores e institucioneseconómicos, empobreciéndolos, induciendo gran-des dosis de incertidumbre y modificando valoresque se creían alcanzados y ahora se tornan escu-rridizos o, incluso, repudiados. De ello, quienesseguramente más se libran son las empresas inter-nacionalizadas, aunque aún está por ver las conse-cuencias últimas que tendrá la crisis en la zonaeuro y en otros contextos globales.

En este marco, en el cual los distintos agentessociales y los dirigentes políticos e institucionalestratan, primero, de ponerse de acuerdo en eldiagnóstico de la crisis y, después, en aminorarsus consecuencias, de nuevo emerge el papel quejuega la actividad emprendedora como factorindispensable en el tránsito y salida de esta crisis.Al menos tres vías refuerzan esta visión.

Primera, los emprendedores que tienenmayor inclinación a asumir riesgos, intentanaprovechar las oportunidades que la crisis dejaindemnes o que arrastra consigo. De hecho,entre 2009 y 2012 (primer semestre), la inversiónen venture capital y business angels se ha manteni-do bastante estable y ha aumentado el número deoperaciones (WebCapitalRiesgo, 2012, p. 8).

Segunda, en el período recorrido por la crisisha aumentado notablemente el peso de lasempresas sin asalariados (DIRCE, 2011), pasan-do de significar el 51,2 por cien del total en 2008al 55,2 por cien en 2011, lo que cabe interpretar

como un creciente aumento de los trabajadoresautónomos, o de otro modo, desempleados quebuscan acomodo laboral en la actividad autóno-ma. Esta cifra toma aún mayor significado cuan-do se tiene en cuenta que entre 2008 y 2011 se hadado una reducción sistemática del número deempresas.

Y tercera, el Gobierno (o el principal partidode la oposición) ponen en marcha medidas depolítica económica orientadas, entre otras, a tresámbitos relacionados con la actividad emprende-dora: i) la sustitución del modelo productivoactual por otro de sostenibilidad económica, intro-duciendo regulaciones que desincentiven a unossectores frente a otros emergentes (medio ambien-te, energías renovables…), a cuyas empresas sefacilita la inversión e innovación; ii) facilitando aautónomos y Pyme acceso al crédito bancario–prácticamente vedado por la crisis de la deuda–mediante el establecimiento de nuevas líneas-Pyme del Instituto de Crédito Oficial; y iii) propo-niendo (promesa electoral) una Ley del Empren-dedor, dirigida principalmente al pequeñoempresario, para satisfacer viejas aspiracionesempresariales en el campo de la tramitación ypagos fiscales, creación on line de empresas, «des-penalización» del fracaso emprendedor, morosi-dad de las administraciones públicas o apoyo a lasnuevas iniciativas mediante incentivos fiscales.

En suma, en los últimos años, tanto en laetapa de expansión como en la crisis se apelainsistentemente a la actividad emprendedoracomo medio indispensable para la innovación ycrecimiento de la economía española, su posicio-namiento internacional y la subsanación de pro-blemas estructurales.

La estructura de este trabajo comienza expli-cando brevemente cómo nace y se desarrolla laactividad emprendedora y qué entorno necesitapara asegurar su progreso en función de expe-riencias de países avanzados en este campo. Elsiguiente apartado presenta una síntesis de loacaecido en el caso español, razonando la sendaseguida por empresas, empresarios y sectoresproductivos en la etapa de crecimiento y su

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corrección hacia el equilibrio en la etapa de cri-sis. Contemplando estos antecedentes, se ofrecea continuación un conjunto de ideas y recomen-daciones dirigidas a impulsar y reforzar la activi-dad emprendedora en España, tanto desde laesfera pública como privada.

2. ALGUNOS FUNDAMENTOS SOBRELA ACTIVIDAD EMPRENDEDORA

En la mayoría de las nuevas tendencias concep-tuales y trabajos empíricos, el desarrollo de laactividad emprendedora se asocia al conocimien-to, la innovación y al crecimiento económico.Braunerhjelm (2011) ha puesto de manifiestoque existe un nexo intrincado de fuerzas queactúan –bidireccionalmente o en una dirección–sobre estas cuatro variables.

Los trabajos empíricos vienen intentando darexplicación a estas interrelaciones que están en labase del emprendimiento, preguntándose cómose apuntala en una sociedad la creación de cono-cimiento; cómo se difunde este conocimiento através del proceso de innovación y esfuerzo tec-nológico; y cuál es el papel que en todo ello juegala actividad emprendedora. Parte de la investiga-ción se pregunta también cómo debe ser elmarco institucional y las políticas que estimulenla actividad, señalando que a menudo los gobier-nos establecen muchas y variadas políticas queresultan poco eficientes en relación a los recursospúblicos invertidos. Por ejemplo, Carter y Shaw(2006), han referido la escasa materialización deiniciativas emprendedoras de mujeres en elReino Unido pese a los importantes programasdirigidos a ello.

La pregunta clave que surge en este campo es¿por qué hay individuos que se comprometencon aventuras cargadas de riesgos y de resultadosinciertos? O, ¿por qué algunas personas creannuevas empresas? Se han aportado múltiples ycomplementarias respuestas. Entre algunas des-tacadas, figuran la de Wennekers y Thurik(1999), que dicen que emprendedor es un indivi-

duo innovador que crea o percibe oportunida-des, operando bajo incertidumbre e introducien-do productos en el mercado. Shane y Venkatara-man (2000) señalan que la actividad emprende-dora analiza «cómo, por quién y con qué conse-cuencias se descubren las oportunidades de pro-ducir futuros bienes y servicios…». O bien, Krue-ger (2003), refiriéndose a los aspectos cognitivosdel emprendedor, pone el foco en que «el cora-zón de la actividad emprendedora se halla enuna orientación para ver las oportunidades».

LAS OPORTUNIDADES

La capacidad de identificación de las oportuni-dades se halla, pues, en el centro del análisis. Lasideas originales de Schumpeter han tenido unagran influencia en la construcción de la mayorparte de la investigación posterior sobre elemprendedor. Para él la creación de oportunida-des tecnológicas estaba fuera del dominio delemprendedor; pero, sin embargo, argumentabaque la identificación y explotación de estas opor-tunidades (la innovación) era lo que distinguía alemprendedor, aunque el riesgo estuviera más enel ámbito del capitalista que de él mismo.

El estudio de las «oportunidades» presenta enla literatura una doble visión. Tradicionalmente,se consideraba que la oportunidad era un factorexógeno al individuo que decidía emprender. Elcontexto en el que se movía el potencial empren-dedor se suponía constante y eran las caracterís-ticas del individuo (habilidades, necesidad delogros…) las que influían en la elección de unemprendimiento en función de sus preferencias.Por tanto, desde esta importante corriente delanálisis, la actividad emprendedora era observa-da de manera exógena.

Sin embargo, desde los modelos que abordanla función de producción del conocimiento (Wag-ner, 2006; Ramani et al., 2008), se considera quela empresa es exógena al modelo, pero las opor-tunidades son endógenas y el resultado de lainversión que hace la empresa en creación de

LA ACTIVIDAD EMPRENDEDORA, INCERTIDUMBRES Y RETOS

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conocimiento e ideas a través de la I+D y elaumento del capital humano. Esta visión, en laque se incorpora el conocimiento entre los facto-res explicativos del crecimiento económico, yahabía sido dada anteriormente desde los mode-los de crecimiento endógeno, que arrancan conRomer (1986) y Lucas (1988), que sostenían queel cambio tecnológico no era algo exógeno sinoendógeno y que estaba motivado por la acumula-ción de conocimiento (o knowledge capital).

Audrestch y Keilbach (2011) valoran que estadicotomía en el estudio de las oportunidadesrefleja la independencia de las dos unidadesesenciales que toman decisiones en el campoemprendedor: la empresa y el emprendedor. Através de su «teoría de los desbordamientos delconocimiento de la actividad emprendedora»(«Knowledge Spillover Theory of Entreprenurship»)invierten los supuestos de los que parte el mode-lo de la función de producción del conocimientoy, en su lugar, presentan a un individuo exógena-mente dotado de un stock de conocimiento eideas, mientras que la nueva empresa es creadaendógenamente en su esfuerzo por comercializary apropiarse del valor de ese conocimiento.

EL CONOCIMIENTO Y LA INNOVACIÓN

Esta teoría de los «Knowledge Spillover» arrancaaños atrás con el estudio de Acs, Audretsch,Braunerhjel y Carlsson (2004 y 2005), que iden-tificaron, a modo de cadena de tres variables, larelación entre conocimiento, actividad empren-dedora y crecimiento económico. A la actividademprendedora la consideraron el «eslabón perdi-do» capaz de ligar a la inversión en conocimien-to con el crecimiento económico. Este enlace sematerializa a través de la creación de empresaspor parte de nuevos emprendedores y es con-secuencia del impacto de los denominados«knowledge spillovers», o desbordamientos delconocimiento. Dichos autores contrastan empíri-camente esta proposición, de modo que las inver-siones en conocimiento (principalmente gasto en

I+D de empresas y organizaciones) se transfor-man en oportunidades para la creación deempresas, a través de los filtros del conocimiento(Knowledge filter). Estos filtros son debidos, entreotras razones, a la forma organizativa de lasempresas o a la normativa que emana de losgobiernos, e impiden que la inversión en conoci-miento se transforme completamente en conoci-miento económico, es decir, en ideas e innova-ciones comercializables. Lo que de este conoci-miento queda libre (o se desborda) se constituyeen nuevas oportunidades emprendedoras2.

En esta línea de pensamiento, Audrestch yKeilbach (2011) sostienen que las característicasde los individuos (emprendedores teóricos) per-manecen constantes, en tanto que el ambiente enel que se desarrolla la actividad sufre variaciones.En esta visión «la actividad emprendedora es unaelección racional de los agentes económicos paraapropiarse del valor esperado por la dotación deconocimiento». Por tanto, «la creación de unanueva empresa es una respuesta endógena a lainversión en conocimiento que no ha sido ente-ramente apropiada por la empresa establecida»,lo que «sugiere que habrá actividad emprende-dora adicional como respuesta racional y cogniti-va a la creación de nuevo conocimiento». De estaforma, ceteris paribus, aquellos ambientes en losque haya una gran inversión en conocimientodeberían experimentar un alto dinamismoemprendedor.

LA LOCALIZACIÓN EMPRESARIAL

La localización de la actividad emprendedora enel territorio es otro aspecto crucial en el desarro-llo económico regional, la economía industrial yla política económica. La mayor parte de lasaproximaciones tradicionales –contexto constan-te y oportunidad de emprender exógena– se

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2 Acs y Armington (2004) examinan esta teoría en el casode Estados Unidos, estudiando cómo el conocimiento influ-ye en la tasa de creación de empresas.

basan en la consideración de que existe una ofer-ta de empresas completamente elástica con loque si se satisfacen los condicionantes necesarios,por ejemplo, disponibilidad de suelo o recursosfinancieros, se producirá la localización de nue-vas empresas.

Más recientemente, se ha considerado que ladisponibilidad de «capital emprendedor» es unelemento clave sin el cual el territorio es incapazde generar la aparición de empresas aunqueexista un entorno adecuado, ya que se crea lenta-mente y marca en buena medida la acusada iner-cia empresarial que se observa espacialmente(Pablo-Martí et al., 2012). Este concepto de capi-tal emprendedor, acuñado por Audrestch y Keil-bach (2004), Audrestch (2007) y Audrestch y Keil-bach (2007), está asociado al conocimiento einnovación local y es considerado como un nuevofactor productivo al relacionar la actividademprendedora con el crecimiento económico.

Los emprendedores crean mayoritariamente susempresas cerca de su lugar de residencia y, una vezestablecidos en una región, raramente se cambian aotra, especialmente en el curso de vida tempranade la empresa (Stam, 2007), lo cual es más proba-ble que ocurra si operan en ramas de alta tecnolo-gía. Asimismo, la existencia de clústeres determinaen gran medida el sector y características de lasnuevas iniciativas. Romanelly y Feldman (2006), enun estudio sobre los clústeres de biotecnología enEstados Unidos, demuestran que los emprendedo-res valoran las áreas regionales más atractivas paralocalizar o relocalizar sus proyectos3.

Esta concepción territorial del emprendi-miento lleva a Braunerhjelm (2011) a argumen-

tar que la actividad emprendedora, las estructu-ras de aglomeración del conocimiento y el creci-miento regional están interconectados de mane-ra compleja, pero que la parte dominante de losdesbordamientos del conocimiento parece tenerun origen local. En esta línea, Curbelo y Peña(2012) plantean una visión sistémica de la activi-dad emprendedora de carácter regional –PaísVasco–, en la que la acción coordinada de agen-tes públicos, el sistema regional de innovación(universidades y centros tecnológicos), empresasinnovadoras y entidades financieras, configuranun «capital emprendedor» en la base territorialque favorece la competitividad regional, al quedenominan «ecosistema emprendedor». Larrea(2012) también se ha referido a este ecosistema.Y Audrestch y Peña (2012), refiriéndose a un con-junto de trabajos sobre emprendimiento y com-petitividad regional, reconocen la existencia deuna relación bidireccional entre estos dos com-ponentes.

ACTIVIDAD EMPRENDEDORA YCRECIMIENTO ECONÓMICO

De esta abreviada síntesis conceptual, se des-prende claramente la asociación entre emprendi-miento y dinamismo económico. En general, losdistintos modelos y teorías planteados presentannotables avances empíricos que confirman lafuerte correlación entre la creación de start-ups yel crecimiento económico.

Esta correlación se hace igualmente patenteentre la creación de conocimiento y la comercia-lización del mismo –mediante la innovación y lacreación de empresas–, en particular en las eta-pas tempranas de las nuevas iniciativas empresa-riales, que es el período en el que más fluye envelocidad e intensidad el conocimiento creado.Sutter (2009), ha encontrado que la mayor partede la variación en el crecimiento regional norte-americano se ha debido al stock de conocimien-to acumulado en patentes y a la formación denuevas empresas, aunque demuestra también


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3 Este estudio ha sido recientemente replicado al caso deChina por Conlé y Taube, (2012), con resultados distintosdebido a que sus aglomeraciones industriales dependen dela atracción de empresas subsidiarias y que la «anatomía par-ticular de sus clústeres» –a falta de cultura creativa– se sus-tenta en el funcionamiento del mercado de capitales y subsi-dios locales. Igualmente, Callejón y Segarra (1999) midieronla turbulencia de entradas y salidas de empresas manufactu-reras españolas, asociándolo a crecimientos de la productivi-dad total de los factores, tanto por industrias como porregiones.

que la actividad emprendedora ha tenido unefecto sobre el crecimiento muy superior (cincoveces) al aportado por el conocimiento; sugiere,asimismo, que la creación de conocimiento no setraslada inmediatamente en cambios en la pro-ductividad sino que primero ha de ser convertidoen medios de producción.

Y un apunte final en este recorrido concep-tual. Pese a esta riqueza analítica que ofrece laliteratura, en los últimos años –sobre todo a par-tir de la crisis– se argumenta en algunos forosespecializados que la mayor parte de estos mode-los que explican la actividad emprendedora sonparciales, ya que no contemplan restriccionesimportantes, como la racionalidad limitada o lainformación imperfecta de los agentes, con loque sus resultados son a menudo poco fiables eincluso contradictorios.

Esta visión encaja con la necesidad de elabo-rar modelos globales y realistas en el campo de laactividad emprendedora, entre otros, mediante«modelos basados en agentes» (ABM). Su meto-dología permite hacer un seguimiento microeco-nómico de las interacciones entre individuos yempresas. Los primeros, desde que nacen y cre-cen en un entorno de menor o mayor espírituemprendedor. Y las empresas, desarrollándoseen un ambiente local e interactuando entre ellasy con los individuos en los mercados y el exterior.Estos agentes-empresas, además de generar supropia función de producción, acumulan conoci-miento e innovan, se apropian, parcialmente almenos, de sus resultados mediante patentes, ven-den nuevos productos y abren nuevas víasemprendedoras, tanto para sus trabajadorescomo para otros individuos que deciden conver-tirse en emprendedores.

3. DINÁMICA EMPRENDEDORAY PANORAMA DE LAS EMPRESASY EL EMPRENDIMIENTO EN ESPAÑA

En este apartado se presenta una foto del tejidoempresarial español a principios de 2012, así

como su dinámica por sectores, tamaños y tipo-logías empresariales en las dos últimas décadas.

Según el Directorio Central de Empresas, delINE, a principios de 2012 existían en España casi3,2 millones de empresas activas, un 1,6% menosque el año anterior. Se trata del cuarto año con-secutivo en el que descienden el número deempresas: entre 2007 y 2011 hay 222.622 empre-sas menos; es decir, la factura de la crisis en cua-tro años ha supuesto un descenso del 6,5%.Durante el año 2011 se dieron de alta 334.516nuevas empresas y cesaron sus actividades porbaja 391.270. Por tanto, permanecieron consoli-dadas 2.865.101.

En términos consolidados, la mayor parte delas empresas pertenecen al sector servicios(78,8% del total: el 54,6% de ramas no comercia-les y el 24,2% comerciales), la construcción apor-ta el 14,4% y la industria el 6,7%. Según la cifrade asalariados, el 55,2% de las empresas no tieneningún trabajador y el 27,1% únicamente dispo-ne de uno o dos; o sea, que más del 8 de cada 10empresas son de tamaño muy pequeño, que prin-cipalmente se concentran en el sector servicios.Si se considera sólo a las empresas con asalaria-dos, las que ocupan a más de 20 trabajadoresrepresentan el 4,7%, las cuales se concentranprincipalmente en el sector industrial.

ACTIVIDAD EMPRENDEDORA Y PARO

La evolución de la tasa de empresarialidad4 en elperíodo que abarca el último ciclo de expansióny crisis, 1995-2012, comparada con la evoluciónde la tasa de paro y el PIB per cápita, muestraque la relación entre empresarialidad y paro ofre-ce una correspondencia inversa (gráfico 1). Enefecto, en la fase de crecimiento la tasa de parocaía con fuerza, en tanto que la de empresariali-dad tomaba un rumbo pausadamente creciente, y

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4 Cociente entre el número total de empresas y la pobla-ción activa.


a partir de 2008, en el inicio de la crisis, empie-za una brusca corrección. Por otro lado, en laexpansión la tasa de empresarialidad apareceasociada positivamente al PIBpc, pero cuandoaquélla comienza a derrumbarse, a partir del ini-cio de la crisis, lo hace con más fuerza que el pro-ducto per cápita.

En la literatura se ha debatido el origen ynaturaleza de esta relación con planteamientos yresultados dispares. Por ejemplo, Carree et al.(2002) estiman que la tasa de empresarialidad en23 países de la OCDE depende del PIB per cápi-

ta, del desempleo y de la relación entre la remu-neración de los asalariados y el excedente brutode explotación. Para el período 1976-1996 secontrasta que en las economías avanzadas unmayor nivel de desempleo genera más estímulosa la acción de emprender, intercambiando paro oajuste de salarios por actividad propia y empren-dimiento. En las economías emergentes, conaltos índices de informalidad laboral y empresa-rial, las tasas de empresarialidad crecen cuantomayor es la dependencia de las economías de losfactores productivos.


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GRÁFICO 1. EVOLUCIÓN DE LA TASA DE EMPRESARIALIDAD RESPECTO A LA TASADE PARO Y AL PIBPC EN LA ECONOMÍA ESPAÑOLA, 1995-2012

VEmpresarialidad / Paro Empresarialidad / PIBpc

Fuente: DIRCE, INE, elaboración propia.

En el caso español, la relación es inversa tantoen el análisis de las dos variables estudiadas inde-pendientemente como en las estimaciones de algu-nos modelos. En efecto, siguiendo las especifica-ciones de Carree et al., en un trabajo sobre la eco-nomía española entre 1995 y 2007 (G. Tabuenca etal. 2012, p. 142) se obtiene que una mayor tasa dedesempleo significa una menor tasa de empresa-rialidad. Asimismo, en otro trabajo de Abellán etal., (2011), que sigue el modelo planteado por Acset al. (2005), y cuyas variables independientes sonel stock del conocimiento y sus filtros, las patentesinscritas y el desempleo, esta última variable tam-bién arroja un signo negativo.

Se ha justificado esta correspondencia inversasobre la base de las características estructurales

de la economía española, con endémicos proble-mas en el mercado de trabajo, la inadecuación dela educación, sobre todo la universitaria, o el bajoesfuerzo tecnológico –principalmente de lasempresas– medido en gasto en I+D, o la reduci-da apropiación de la innovación mediante paten-tes por parte las empresas establecidas.

SECTORES, TAMAÑOS Y TIPOLOGÍASDE EMPRESAS

La evolución de las empresas por sectores,incluyendo en este caso únicamente a las quecuentan con personalidad jurídica y asalariados,entre 1999 y 2011, muestra que las que perte-

necen al sector servicios han mantenido unnotable crecimiento frente al resto de sectores,pese a que las de distribución comercial inicia-ron un descenso a partir de 2007 por cierres yprocesos de desregulación y concentración. Esbien conocida, sin embargo, la heterogeneidadde este amplio sector en términos de apertura ycompetitividad. Por su lado, las ramas industria-les, consecuencia de su mayor competitividad ytamaño más grande de sus unidades producti-vas, han ido paulatinamente perdiendo peso a

lo largo del período. En la actualidad menos deuna de cada 10 empresas pertenecen a la indus-tria, en tanto que más de 3 de cada 4 son delsector servicios (de estas 3, una pertenece aramas comerciales y 2 al resto de servicios).Finalmente, las empresas de la construcciónremontaron con rapidez hasta 2008, con unfuerte repunte en la fase final de la burbujainmobiliaria, entre 2007 y 2008, para luego ini-ciar el camino de un fuerte ajuste (gráfico 2).

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GRÁFICO 2. EVOLUCIÓN DEL NÚMERO DE EMPRESAS ESPAÑOLAS CONPERSONALIDAD JURÍDICA Y ASALARIADOS, POR SECTORES, 1999-2011


Por otra parte, en el cuadro 1 se ofrece la evo-lución por tamaño (número de trabajadores) deeste mismo conjunto de empresas para tres añosseleccionados, 1999, 2008 y 2011, lo que permi-te observar los cambios habidos entre la expan-sión y la crisis.

Puede observarse que el tamaño de las empre-sas españolas ha venido sistemáticamente mos-trando un aumento de las más pequeñas (micro-empresas) y una reducción paralela del resto,incluidas no sólo las medianas y grandes sinotambién las «pequeñas» (entre 10 y 50 trabajado-res), que han sufrido el mayor crecimiento nega-

tivo medio anual (-5,2%%) en los 4 años recorri-dos por la crisis. Ello dibuja un panorama som-brío sobre el enraizado problema de la bajadimensión de las explotaciones empresarialesespañolas, que se ahonda en estos difíciles añosde ajuste que soportan agentes y sectores econó-micos. Como es bien conocido, el tamaño de lasempresas está asociado al crecimiento de la pro-ductividad, a la innovación –o capacidad deesfuerzo en I+D– y a la internacionalización,tanto en la apertura de cauces para la exporta-ción como en la inversión directa (La Caixa,2012).

En el cuadro 2 se profundiza en tipologíasempresariales que den pistas sobre las cuestionesprincipales que se plantean en este trabajo. Reco-ge la evolución entre 2000 y 2011 de las empre-sas denominadas de «base tecnológica», en fun-ción de ser las más proclives a abordar esfuerzotecnológico por las características de su oferta. Esdecir, son las más cercanas a la gestión y acumu-lación de conocimiento que, transformadomediante procesos de innovación, se comerciali-za a través de nuevos productos en los mercadosemergentes. Pese a su estrecha magnitud, aproxi-madamente el 3% del total del tejido o el 5% delas empresas con asalariados, se observa que hanmantenido una senda de crecimiento moderadoen la última década expansiva, que parece trun-carse también con los efectos de la crisis (más quecon su llegada); de hecho, los datos muestran caí-das de cierta magnitud en 2010 y 2011. Asimis-mo, su participación en el valor añadido bruto hatendido, genéricamente, a disminuir, de modoque en 2011 han generado 1,5 puntos porcen-tuales menos de valor que al inicio de la primeradécada del 2000.


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CUADRO 1. EMPRESAS ESPAÑOLAS CON PERSONALIDAD JURÍDICA Y ASALARIADOS,POR TAMAÑOS, 1999-2008-2011

CUADRO 2. EMPRESAS DE BASETECNOLÓGICA (EBT)* Y

PARTICIPACIÓN EN EL TOTAL DEL VAB(número y porcentaje a precios básicos

y precios corrientes)


Fuente: DIRCE y Contabilidad Nacional, INE, elaboración propia.(*) Las ramas consideradas de empresas de base tecnológica son lassiguientes (CNAE 1993, y desde 2009 CNAE 2009): Maquinaria yequipo mecánico (29), Máquinas de oficina y equipos informáticos(30), Fabricación de maquinaria y material eléctrico (31), Fabricaciónde material electrónico (32), Instrumentos médico-quirúrgicos y de pre-cisión (33), Fabricación de vehículos de motor y remolques (34), Fabri-cación de otro material de transporte (35), C. y telecomunicaciones(64), Actividades informáticas (72) e Investigación y desarrollo (73).

4. HACIA UN NUEVO ENFOQUE DE LAACTIVIDAD EMPRENDEDORA

Con estos antecedentes –aportaciones teóricas yevolución del caso español–, se está en condicio-nes de: 1) establecer sobre qué bases se asienta eldesarrollo de la actividad emprendedora, 2)identificar cuáles son los puntos débiles y amena-zas de la actividad en España, y 3) proponeralgunas ideas y recomendaciones sobre cómodebería actuarse tanto desde el sector privadocomo del público para fortalecer su desarrollo enla crisis y en la salida de la misma.

4.1. BASES SOBRE LAS QUE SE SUSTENTALA ACTIVIDAD EMPRENDEDORA

De la investigación y resultados de trabajos empí-ricos sobre cómo nace y se desarrolla el empren-dimiento en países avanzados puede establecerseuna guía de orientación secuencial de 10 pasossobre la actividad emprendedora, aplicable alcaso de la economía española:

i) La actividad emprendedora está plena-mente vinculada a la acumulación deconocimiento, innovación y crecimientoeconómico. Sólo el desarrollo y profun-dización de estos tres componentes ysus interrelaciones consolidan un buendesempeño de la actividad emprendedo-ra. Sobre ellos se asienta un sustrato socialy económico que fertiliza las oportunida-des de emprender y asegura el éxito deemprendedores y empresas a largo plazo.

ii) Por tanto, las oportunidades de empren-der surgen naturalmente en ambientes enlos que se entrecruza el progreso econó-mico y tecnológico con el capital humano.La creación y percepción de oportunida-des por los (nuevos) emprendedores es elfundamento de la dinámica empresarial.

iii) Las oportunidades se materializan median-te la «explotación y comercialización» del

conocimiento a través del esfuerzo en I+Dy la creación de empresas, lo que genera ungran impacto en la productividad y el cre-cimiento económico.

iv) En un determinado contexto económico,surgen más oportunidades cuanto más sedesborda el conocimiento acumulado porparte de las empresas y organizaciones yaestablecidas.

v) La inscripción de patentes en los registrosoficiales es la forma más común entreestas empresas de apropiarse del conoci-miento acumulado y de las innovacionesobtenidas, y por tanto de evitar el desbor-damiento de sus innovaciones.

vi) Sin embargo, algunos «filtros del conoci-miento» impiden a las empresas estableci-das retener o aprovechar la totalidad deideas e innovaciones extraídas de suinversión I+D y capital humano. Estos fil-tros se derivan principalmente de la nor-mativa y regulaciones económicas y fisca-les y de los sistemas de organizaciónempresarial.

vii) Las nuevas oportunidades son aprovecha-das mediante la creación de nuevas empre-sas por parte de emprendedores o antiguostrabajadores de dichas empresas que seconvierten ahora en emprendedores.

viii) La actividad emprendedora tiene tam-bién una concepción territorial (lasempresas se localizan en un espaciodeterminado), que asocia acumulacióndel conocimiento y crecimiento regionalcon el factor productivo «capital empren-dedor».

ix) Una parte dominante de los desborda-mientos del conocimiento tienen un ori-gen regional/local, relacionando empren-dimiento y competitividad regional.

x) En suma, en una economía se generaráactividad emprendedora adicional comorespuesta racional a la creación de nuevoconocimiento. Es decir, en ambientes

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(regionales/locales) en los que haya graninversión en conocimiento es altamenteprobable que se experimente un altodinamismo emprendedor.

4.2. PUNTOS DÉBILES Y AMENAZAS DELA ACTIVIDAD EMPRENDEDORAEN ESPAÑA

Como ya se ha indicado, a partir del ingreso deEspaña en las instituciones comunitarias el tejidoempresarial ha venido modernizándose y adop-tando notables avances en su apertura al exteriory en los procesos de innovación. Asimismo, latasa de creación de nuevas empresas ha mostra-do un significativo crecimiento en la fase expan-siva del ciclo. Una muy pequeña parte del con-junto empresarial –las multinacionales españo-las– ocupan hoy una cuota nada despreciable delas exportaciones mundiales y de la inversióndirecta internacional. Algunas de estas empresasse formaron a partir de los procesos de privatiza-ción de anteriores empresas públicas que opera-ban en sectores estratégicos5. Otras crecieron y seconsolidaron también a través de nuevas estrate-gias en los mercados globales. Igualmente, másde 5.300 medianas (y algunas pequeñas) empre-sas y otras grandes empresas no cotizadas6 abor-daron procesos de innovación e internacionaliza-ción, unas veces siguiendo la estela de las gran-des a través de procesos de subcontratación yotras abriendo nuevas oportunidades de nego-cios en sus campos de especialización.

Aún así, la mayor parte del tejido productivoespañol no ha podido o no ha tenido capacidadde dar el salto competitivo fuera de su marcolocal o nacional. Con la excepción de las empre-sas indicadas, en términos generales esta granmayoría apenas ha variado su reducido tamañoempresarial, con lo que sus posibilidades deaumentar su productividad o participar en pro-cesos de innovación e internacionalización hansido escasas.

No obstante, tanto las grandes como muchasde las de menores tamaños supieron adecuarse yaprovechar las oportunidades generadas por elciclo alcista, reforzando sus inversiones y valién-dose del relativamente fácil y barato acceso alabundante crédito bancario a partir de la entra-da del euro en circulación. Esta última circuns-tancia, sin embargo, no favoreció la mejora de lacompetitividad general de las empresas españo-las, no estimuló el crecimiento de su magro tama-ño, ni tampoco la introducción de reformasestructurales en mercados y sectores regulados.Al contrario, perjudicó en los dos primeros casosy ahondó los problemas de estos últimos por elsólo hecho de diferirlos en el tiempo, en tantoque, además, se estaba enquistando un crecienteendeudamiento de las empresas no financierascon las entidades financieras y con el resto delmundo. La balanza por cuenta corriente recogíaaño tras año un déficit que se agrandó en 2007hasta el 10% del PIB. Por otra parte, la granorientación de la inversión –con fuerte endeuda-miento de empresas y hogares– hacia el sector dela construcción y residencial fue engendrandouna burbuja inmobiliaria que quedaba aparente-mente embalsada sobre los cimientos del euro.

Con la brusca irrupción de la crisis financie-ra a partir de 2008 y su impacto inmediato enla economía real, el tejido empresarial, particu-larmente el mayoritario local y menos competi-tivo, así como el directamente afectado por elshock negativo de la construcción, quedó en unestado de enorme incertidumbre y sin faculta-des de reacción. El mercado del crédito, porotra parte, se retrajo bruscamente, impidiendo


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5 Resulta de interés ver el trabajo de Guillén (2006) sobreel auge y amenazas de la empresa multinacional española.

6 En un trabajo de Crespo Espert, G. Tabuenca y CrecenteRomero (2007) se identificaron 5.353 empresas no participa-das por otras españolas cotizadas en bolsa o por empresasextranjeras, o participadas en un porcentaje inferior al 50%,que no pertenecen al sector financiero y de seguros, que nocotizan en bolsa y que, siendo de tamaño pequeño (casosextraordinarios), mediano o grande, tienen unos fondos pro-pios mínimos de 6,5 millones de euros, y se caracterizan porsu volumen de inversión y eficiencia económica y financiera.Su perfil es el de empresas de alto potencial de crecimiento ycotización en los mercados alternativos bursátiles.

a una buena parte de las empresas atender susdeudas por anteriores inversiones ni paramodificar el rumbo en nuevas inversiones.Entre 2007 y 2011 se han destruido más de222.000 empresas, lo que supone un descensodel 6,5% anual.

Es decir, el crecimiento empresarial y la diná-mica emprendedora de la fase expansiva no sehabían sustentado, en general, sobre sólidasbases económicas, sino más bien sobre el influjoaparentemente seguro pero realmente volátil deleuro, del exuberante crecimiento del crédito y delas oportunidades especulativas que brindabanalgunos sectores a corto y medio plazo, sobretodo el de la construcción.

En este contexto de crisis e incertidumbre dela economía española y del tejido empresarial,resulta oportuno revisar cómo han evolucionadoa lo largo de este período dos indicadores quemiden la inversión en conocimiento: el gasto enI+D y las patentes inscritas, factores determinan-tes que aseguran un robusto crecimientoemprendedor.

Hasta 2008 el gasto en I+D mantuvo tasas cre-cientes, que se habían acelerado desde 2004, concifras que apuntaban a una cierta convergenciacon los países europeos y otros avanzados de laOCDE. En ese año, este gasto, que internacional-mente es uno de los indicadores más utilizadospara medir la acumulación de conocimiento ycapital humano, aumentaba aún al 7,6% (eurosconstantes), mientras que a partir de 2009 havenido reduciéndose notablemente (gráfico 3); en2011, según el INE (2012), el gasto interno enI+D registró un descenso del 4,1% respecto al añoanterior: el gasto empresarial se retrajo un 5,4%(principalmente en gastos de capital), mientrasque el gasto conjunto de la administración públi-ca y enseñanza superior se redujo un 3,3%. Asi-mismo, el personal dedicado a actividades de I+Dregistró un descenso importante. Obsérvese la dis-minución, en particular, del gasto empresarial,derivada tanto de la crisis como de la reduccióndel gasto público. Se prevé que esta contraccióndel gasto innovador en la economía española con-tinuará en los próximos años, produciéndose uncontinuo deterioro (COTEC, 2012, p. 11).

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GRÁFICO 3. EVOLUCIÓN DEL GASTO EN I+D EN ESPAÑA, 1995-2010,EN MILES DE EUROS

Fuente: Datos INE, elaboración propia.

El gráfico 4 presenta la evolución de las solici-tudes de patentes de origen español, mostrandoque en la última década ha venido produciéndo-se una valiosa mejora en este indicador sobreapropiación del conocimiento e ideas de lasinnovaciones llevadas a cabo por las empresas yorganizaciones, consecuencia del aumento delgasto en I+D. En el conjunto del período 2000-2011, la tasa de crecimiento medio anual de soli-citudes ha sido del 5,1%, mientras que en las soli-citudes por la vía internacional PCT (Organiza-ción Mundial de la Propiedad Intelectual) hasido de casi el 11% y por la vía europea (OficinaEuropea de Patentes) del 9,4%, si bien es ciertoque estas dos últimas vías partían de un umbralmuy bajo en 2000 (alrededor de 550 solicitudes).Parecería, pues, que las empresas y organizacio-nes que defienden la propiedad de sus innova-ciones –y que son las más exportadoras e inter-nacionalizadas– tienden a buscar mayor seguri-dad en el ámbito europeo e internacional. Noobstante, en todos los casos, con la irrupción de

la crisis se ha reducido este crecimiento, demayor relieve en las solicitudes nacionales y euro-peas.

En este análisis de patentes conviene, no obs-tante, comparar la situación española con losbaremos internacionales. Yendo al más exigente,el de las denominadas patentes tríadicas portener efectos conjuntos en las Oficinas de paten-tes Europea, Japonesa y Estadounidense, y queson consideradas de mayor valor innovador ycomercial, España deja al descubierto su escasacapacidad (y tradición), tanto privada comopública, de proteger sus (insuficientes) esfuerzosinnovadores, lo que se acentúa en el caso de laspequeñas y medianas empresas. En 2009, Esta-dos Unidos, Japón y la UE-27 concentraban el87,5% del total mundial. Dentro de la UE, la pro-tección tríadica se centra en Alemania (12% deltotal mundial), Francia (5,1%) y Reino Unido(3,4%), mientras que en España, pese a una con-tinua mejora desde 2000, representaban tan sóloel 0,47% mundial.


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GRÁFICO 4. EVOLUCIÓN DE LAS SOLICITUDES DE PATENTES DE ORIGEN ESPAÑOL,2000-2011, EN UNIDADES

Fuente: Datos Oficina Española de Patentes y Marcas, elaboración propia.

Así pues, de estos dos indicadores clavespuede concluirse, de un lado, que la debilidadacusada en el gasto en I+D en el pasado, quevenía corrigiéndose en los años anteriores a lacrisis, se ha convertido en la fase de ajuste en unaseria amenaza para el futuro de la actividademprendedora. Y de otro, que pese a la mejorarelativa hecha en solicitudes de patentes en losúltimos años, consecuencia del mayor esfuerzotecnológico, España se encuentra en este campoen el furgón de cola de los países avanzados, loque tiene una ineludible influencia negativa ensu posicionamiento emprendedor. Lo más dañi-no de este comportamiento ha sido cortar ladinámica convergente experimentada en el gastoen I+D. La mayoría de los países de la OCDEhan continuado aumentando este esfuerzo tecno-lógico, por lo que no sólo se habría frenado yrevertido el proceso de convergencia español,sino que además estarían reduciéndose las «opor-tunidades» de creación de nuevas empresas inno-vadoras y el conjunto de la actividad emprende-dora.

4.3. IDEAS Y RECOMENDACIONESDIRIGIDAS A REFORZAR LA DINÁMICAEMPRENDEDORA EN ESPAÑA

Del análisis realizado se desprenden seis ideas ysugerencias que, tras la abultada retracciónemprendedora derivada de la crisis actual, podríanservir de apoyo a un nuevo enfoque sobre estaactividad y la consolidación de empresas yempresarios a largo plazo, lo cual parece impres-cindible abordar en un futuro próximo tantodesde las instituciones públicas como privadas:

1) Pese a la incertidumbre de la crisis, de ladeuda y del euro, es necesario recomponer yestablecer un marco macroeconómico adaptadoa los nuevos tiempos, contrapeso al muro de aus-teridad impuesto (también necesario) desde2010. Supondría en sí mismo un modo deenfrentar la difícil situación económica y socialdel país y debería dar garantías y seguridad a los

agentes residentes y externos involucrados enla actividad microeconómica. Estos agentes oinstituciones no son sólo las empresas y losempresarios –aunque sean los protagonistas–sino el entorno en el que esta actividad nace y sedesarrolla: la educación, familia y contexto socialy cultural en las que se fragua el espíritu empren-dedor, la transparencia institucional y agilidad yconfianza de las administraciones públicas y delsistema judicial, el modelo de competencia eigualdad de oportunidades, la universidad y cen-tros de investigación y tecnología, el mercado detrabajo y el sistema financiero, entre los másimportantes. Este marco macro debería ser elresultado de un buen ejercicio de democraciaeconómica de las instituciones públicas y priva-das involucradas.

2) Fijar de modo casi inamovible un modelode educación durante los primeros ciclos de laenseñanza. No debería cambiarse, salvo porrazones graves, al menos durante una genera-ción. Una vez aparcadas las diferencias innego-ciables, los representantes políticos estableceríanun pacto de continuidad del modelo, que ademásdel currículo de materias fundamentales (mate-máticas, lengua y ciencias) debería contemplar elconocimiento de otras lenguas extranjeras, esen-cialmente el inglés, siguiendo métodos que yatienen años de recorrido en algunas comunida-des autónomas.

3) Fijar igualmente el modelo universitario ode otra educación superior, así como el de loscentros públicos de investigación y no modificarpor períodos largos los currículos académicos nilas carreras de profesores e investigadores. Debe-rían establecerse sistemas de incentivos reconoci-bles para las universidades que ofrezcan unaorientación emprendedora (Campos, 2012). Esdecir, aquellas que se comprometen y presentanresultados evaluables respecto a sus tres objetivosineludibles: enseñar, investigar y trasferir a laindustria y sociedad el conocimiento logrado.Este último papel es esencial en el ámbito de laactividad emprendedora: la conexión –mediantemecanismos contractuales– de la investigación y

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desarrollo tecnológico con empresas y organiza-ciones económicas, que debería generalizarsecon el paso del tiempo, al modo de otras univer-sidades avanzadas. Por otra parte, las universida-des más emprendedoras, que generan ingresosderivados del trabajo investigador –convertibleen muchos casos en oportunidades comercializa-bles–, serían menos dependientes de los presu-puestos públicos anuales.

4) Compromiso público que respete y dé prio-ridad presupuestaria, incluso en este período deausteridad, a la inversión en I+D, tanto paracentros de investigación y educación como paracomplementar el gasto en el mismo concepto delas empresas innovadoras. Este criterio deberíamantenerse al menos hasta que España converjaen este indicador (gasto en I+D respecto al PIB)con la media de los países avanzados de laOCDE. Los campos prioritarios de apoyo públi-co a la I+D de empresas y organismos deben serlos señalados en los programas-marco de la UE,reforzando aquellos en los que ya existen algunasventajas comparativas, tales como energía, bio-tecnología y salud, y tecnologías de la informa-ción y comunicación. Asimismo, esta políticaincisiva en el gasto en innovación ha de comple-mentarse con otra que favorezca la apropiaciónde los resultados obtenidos mediante la solicitudde patentes u otras formas nacionales o interna-cionales que aseguren los derechos de esta pro-piedad intangible.

5) Las políticas de apoyo a la financiaciónemprendedora han de introducir mecanismos demercado que aseguren la competencia en losmercados de crédito y capitales. Ello facilitaría laobtención de fondos por parte de los que seaventuran en nuevas iniciativas emprendedoras,jóvenes y nuevas empresas innovadoras, así comopor las Pyme con vocación competitiva y de cre-cimiento que carecen de reputación suficienteante la banca. Igualmente, es imprescindible queestas políticas profundicen y amplíen notable-mente los recursos destinados a capital riesgo,especialmente en los sectores del «venture capi-tal» –arranque de las iniciativas– y capital-creci-

miento, mediante el uso de incentivos fiscalesadecuados que se asemejen al menos a los con-cedidos por la normativa a los fondos de pen-siones7. Un mecanismo recomendable en estesentido es el de la coinversión público-privadaen iniciativas emprendedoras con business angelso redes de los mismos, que dan soporte técnico,comercial y financiero a los nuevos emprende-dores.

Es necesario, por otra parte, rediseñar el viejoconjunto de políticas de apoyo financiero, que sehalla disperso e inconexo, particularizando elfoco en dos de ellas: las líneas ICO-Pyme y lasgarantías de crédito concedidas por las SGR. Enlas primeras, teniendo en cuenta el endureci-miento de las condiciones financieras, ha demodificarse el objetivo y modelo de intermedia-ción bancaria, de manera que el crédito fluya noa los mejores clientes de los bancos (con riesgosconocidos) sino a las empresas con potencial decrecimiento para competir en nuevos mercados,o a materializar oportunidades de nuevas y jóve-nes empresas innovadoras, pero que por elmayor riesgo de sus proyectos estarían excluidasde estas líneas.

Por su parte, las SGR, teniendo en cuenta algu-nas incoherencias inherentes en su configuracióny el escaso papel en la crisis, parecen tener unfuturo incierto. Podría solventarse reorientandosus objetivos y complementándolos con las líneasICO-Pyme mediante la formación de una únicainstitución financiera –aunque de ámbito regio-nal–, que contemple los nuevos requerimientos dela financiación empresarial (aumentar la dimen-sión de las empresas y generar tejido innovador) yla evolución del mercado de crédito europeo.


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7 La filosofía y actuaciones de ENISA, Empresa Nacionalde Innovación (www.enisa.es), pese a sus escasos recursos,están orientadas en el buen camino. Destacan tres fórmulas:la concesión de préstamos participativos a empresas en cre-cimiento, principalmente de sectores emergentes; el apoyofinanciero a jóvenes emprendedores mediante la captaciónde proyectos en colaboración con las principales redes debusiness angels; y la concesión de financiación a empresas conpotencial de cotizar en el Mercado Alternativo Bursátil(MAB).

6) Continuar profundizando en la simplifica-ción administrativa en el ámbito mercantil y decreación de nuevas empresas. Desde los noventadel pasado siglo, siguiendo exigencias de la UE,los distintos gobiernos han ido estableciendomedidas simplificadoras de los trámites burocrá-ticos en la creación de empresas. Se han dadoalgunos pasos importantes, pero aún son necesa-rios grandes esfuerzos públicos y privados parareducir el coste y tiempo que ello conlleva. En lamayor parte de los informes internacionales eneste campo, España continúa situándose en pues-tos muy bajos.

Finalmente, junto a estas recomendaciones, sesugiere que las líneas maestras de este nuevoenfoque deberían trazarse y echar a andar duran-te el difícil y largo trecho de desapalancamientode los agentes económicos y devolución de ladeuda española.

Convendría, asimismo, que estas líneas tuvie-ran como sustrato el deseo colectivo de continuartransformándose en una sociedad avanzada einnovadora, tanto en lo social y cultural como enlo económico, con unas instituciones públicas yprivadas que han de profundizar en la transpa-rencia y hábitos democráticos, y que garanticen,administrativa y jurisdiccionalmente, el cumpli-miento estricto de las normas y la seguridadjurídica. Esta tipología social es capaz de asegu-rar a largo plazo la acumulación de conocimien-to en el conjunto de la sociedad y, particular-mente, en el entorno económico.

En un contexto social e institucional de estascaracterísticas, empresas/empresarios y adminis-traciones públicas invierten recursos de manerasolvente en educación, investigación e innovación,asegurando el crecimiento futuro de la renta,riqueza y empleo, principalmente mediante la cre-ación de nuevas empresas basadas en oportunida-des e ideas comercializables, así como mediante laconsolidación de las empresas competitivas exis-tentes. Esta tipología de tejido empresarial inno-vador se orienta hacia la demanda e inversiónexterior y dispone de un sistema financiero quefunciona bajo un esquema claro y reconocible de

competencia. Trabajadores y técnicos formanparte de un mercado de trabajo flexible y dinámi-co, que funciona bajo normas e instituciones quefacilitan una equitativa distribución del valor aña-dido entre salarios y excedente. Una parte de estapoblación activa, la más caracterizada personal-mente por su espíritu emprendedor, puede inter-cambiar salario por excedente de explotación si,fruto del hallazgo de una oportunidad comerciali-zable, decide crear una empresa.

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INTRODUCCIÓN

Los fuertes cambios económicos y sociales que seestán produciendo en los últimos años están pro-vocando la emergencia del talento emprendedorque, aprovechando su mayor rapidez, flexibili-dad y capacidad de adaptación, busca dar res-puesta a las múltiples oportunidades que surgenen estos tiempos de cambio.

Dentro de este escenario de efervescenciaemprendedora, la financiación es un elementodeterminante para el emprendimiento de cual-quier tipo y naturaleza, y de especial relevancia esel papel que representan el capital riesgo, fuente definanciación más idónea para proyectos de altoriesgo, y la banca, ventanilla a la que suelen dirigir-se los emprendedores en primera estancia, gene-ralmente obteniendo resultados poco satisfactorios.

Parte de este resultado «insatisfactorio» sedebe a que las nuevas empresas necesitan capital,pero también requieren experiencia en gestiónempresarial, conocimiento del mercado y rapi-dez en la toma de decisiones, siendo éstos, facto-res que el sistema bancario tradicional no desti-na, como es natural, más que a operaciones degran envergadura y asumiendo un riesgo acotadomediante la utilización de colaterales.

Frente a este modelo, los business angels y lasgrandes empresas son dos fuentes imprescindi-bles de «financiación inteligente» que en el eco-sistema de emprendimiento innovador españolaún no han alcanzado ni la relevancia, ni el pro-

tagonismo que les corresponde y, que actúan enel espacio que por su propia naturaleza ni ocupa,ni es probable, ni siquiera deseable, que ocupe elsistema bancario tradicional.

¿QUÉ ENTENDEMOS POR FINANCIACIÓNINTELIGENTE?

La naturaleza del capital que financia proyectosorientados al autoempleo (en todas sus variantes,desde el autónomo hasta la pyme que meramen-te «extiende» la cobertura de demandas puntua-les) es completamente diferente de la que invier-te en empresas que operan en sectores tradicio-nales, o de la que invierte en proyectos innova-dores de base tecnológica (EBTs).

El capital es imprescindible para todo tipo deemprendimiento. No obstante, el dinero es unbien necesario pero no suficiente y cuanto másinnovador sea el emprendimiento, más necesarioes que el inversor aporte valor más allá de lainversión económica. Este valor añadido es loque denominamos la «inteligencia» del capital.

Son cuatro los atributos que consideramos quedebe cumplir la financiación para considerarseinteligente:

1. INVERTIR EN PROYECTOS DE RIESGO

Emprender es arriesgar y emprender innovandoo con tecnología emergente es arriesgar doble-

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FINANCIACIÓN INTELIGENTE

Ángel Gutiérrez Borjabad.Socio everis innova.

mente. Dependiendo de la fase del ciclo de vidaen la que se encuentre el nuevo negocio el riesgoque asume el inversor es diferente.

En España, los inversores profesionales ennuevas iniciativas se encuentran aglutinados enla denominada industria del capital riesgo y pri-vate equity. La industria se divide en «capital ries-go», si invierte en las fases iniciales: semilla, startupu otra fase inicial. Y «private equity»,si lo haceenfases más avanzadas: expansión, sustitución, reo-rientación, MBOs, etc…

2. ORIENTACIÓN EXCLUSIVAMENTEA RESULTADOS DE NEGOCIO

El dinero que no exige contrapartidas de negocioclaras, sostenidas y crecientes, puede terminarporque mantener la financiación pase a ser másimportante que triunfar en el propio negocio. Eneste sentido, la financiación pública y las subven-ciones son un pésimo compañero de viaje, pues-to que en demasiados casos anestesian la necesi-dad de generar negocio para sobrevivir, desvian-do el foco del cliente al organismo que otorga lasubvención/financiación. Se puede terminar porconvertir un proyecto empresarial, en un agenteespecializado en la captación de ayudas en lugarde la captación de clientes.

3. FACILITAR LA ENTRADA AL MERCADO

El dinero inteligente debe conocer en profundi-dad y ser conocido en el mercado donde deseainvertir, de manera que facilite y ayude a mini-mizar el tiempo requerido para contrastar y ajus-tar el producto al mercado, y la obtención de latracción necesaria para que el proyecto puedacomenzar a crecer rápidamente.

Lo que a ojos de un tercero puede representaruna operación ciega o cargada de riesgo, para elinversor inteligente, representa una opción deinversión con un riesgo acotado y con la posibili-dad de establecer un conjunto de metas interme-

dias para controlar el mix riesgo-rentabilidad aque se expone, todo ello a partir de su conoci-miento del potencial mercado destino.

El dinero que se comporta únicamente comoun socio financiero, no es buen socio para lasfases iniciales del emprendimiento, aunque loserá más adelante, cuando llegue el momento delcrecimiento y la internacionalización. En las fasesiniciales, la impaciencia y una excesiva preocupa-ción por un pronto retorno de la inversión con-diciona notablemente el futuro del proyecto y supotencial de crecimiento.

4. DISPONER DE MASA CRÍTICASUFICIENTE

La existencia de suficientes fondos que inviertanen las fases tempranas y que dispongan de losvolúmenes necesarios por el emprendimientoinnovador es clave, puesto que estos proyectossuelen tener un alto potencial de crecimiento yuna fuerte propensión a los mercados globales, ypara ello requieren de importantes inversionesen talento, infraestructuras y marketing.

Un proyecto emprendedor que sea diferencialpor la calidad de la idea que lo motiva y deltalento que lo soporta, en la gran mayoría de lasocasiones, accede a capital semilla sin excesivascomplicaciones.

Las verdaderas dificultades para financiarsecomienzan, sobre todo, cuando el proyecto nece-sita la siguiente inyección de capital para ganartracción en el mercado, cuando requiere nuevosfondos para escalar rápidamente el negocio, ocuando llega el momento de dar el salto a otrasgeografías.

LA FINANCIACIÓN INTELIGENTEEN ESPAÑA

Se ha comentado con anterioridad que los dosprincipales agentes que intervienen como inver-sores en el ecosistema del emprendimiento espa-

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ñol son el sistema bancario y la industria delcapital riesgo.

La banca presenta notables dificultades parapoder gestionar el riesgo que lleva implícito elemprendimiento innovador. Los vehículos deinversión utilizados están pensados para apoyar elcrecimiento y la expansión de proyectos relaciona-dos con la economía tradicional, o cuando menos,con enfoques tradicionales de crecimiento aunquesea de empresas innovadoras. No obstante, seríainjusto obviar que ya existen algunas entidades convehículos constituidos para la inversión en fasesiniciales, las de mayor riesgo, de proyectos deemprendimiento innovador de base tecnológica.

En el caso del capital riesgo, conviene resaltarque la mayor parte de los fondos gestionados sedirigen hacia operaciones grandes (de privateequity) que presentan un menor riesgo. La ten-dencia del sector es a constituir fondos de capitalcada vez más grandes, que alejen sus inversionesde operaciones pequeñas, puesto que éstas pre-sentan rendimientos menores, elevados costes deestudio e incertidumbres en la viabilidad de susmodelos de negocio. En este sentido, incluso losfondos públicos destinan un reducido porcentaje ainvertir en proyectos que se encuentran en fasesiniciales (en 2011 tan sólo el 6,4%. Fuente ASCRI).

Por otra parte, la industria tiene importantesdificultades para captar nuevos fondos. Tanto esasí que por primera vez en la historia, el númerode operadores se redujo en 2011 y se espera quela tendencia continúe en los próximos años. Influ-ye en esta dificultad para captar nuevos fondos, lapresencia prácticamente insignificante de inver-sores institucionales que en otros mercados másdesarrollados son agentes extraordinariamenterelevantes en el capital riesgo (por ejemplo, lasaseguradoras y los fondos de pensiones). En Esta-dos Unidos, los fondos de pensiones aportanentre la mitad y dos terceras partes de los recursos,en España no llega al 1% (fuente ASCRI).

En resumen, disponemos de un ecosistemaemprendedor con fuertes carencias en financia-ción inteligente para las fases iniciales de nuevosproyectos innovadores.

GENERACIÓN ORGÁNICA DEFINANCIACIÓN INTELIGENTE

Un análisis en detalle del cómo se genera estetipo de financiación en los ecosistemas deemprendimiento más maduros, revela que laclave se encuentra en los que «ya lo han hechoantes». Es decir, en el origen del proceso de cre-ación de financiación inteligente se encuentranlos emprendedores que han tenido éxito en lapuesta en marcha de su sueño empresarial.

Los emprendedores de éxito acostumbran ahacer dos cosas con el retorno obtenido de suaventura:

– Volver a emprender, generalmente con unproyecto más ambicioso que el anterior,convirtiéndose en emprendedores en serie.

– Invertir gran parte del valor generado enotros proyectos emprendedores dondeademás de aportar capital, aportan suexperiencia emprendiendo. Se conviertenen Business Angel.

La figura del Business Angel entendida en elsentido descrito anteriormente (y no como unempresario inversor de éxito que desconoce elmundo del emprendimiento de alto riesgo y cre-cimiento rápido, como en muchos casos se estáasimilando) es extraordinariamente importantepara el ecosistema de emprendimiento, puestoque además de acelerar la creación de nuevosemprendedores que alcancen el éxito, solventanlos problemas de financiación de las fases inicia-les de nuevas empresas, es decir, invierten dondelos inversores profesionales españoles presentanreticencias a hacerlo.

Es incuestionable que la financiación queaportan los Business Angel es inteligente:

– Invierten en proyectos de riesgo. No lesfrena la falta de experiencia del equipoemprendedor, la no existencia de un pro-ducto comercializable o el riesgo tecnológi-co y de mercado.


153

– Facilitan la entrada al mercado. Aportanfondos, conocimiento y la experiencia en lagestión empresarial adquirida durante susemprendimientos anteriores.

– Orientados a resultados de negocio. Tie-nen expectativa de obtener un importanterendimiento por la venta de su participa-ción, no buscan el dividendo.

– Toman participaciones minoritarias en elcapital de la empresa, con un horizonte deinversión a largo plazo, entre 5 y 10 años.Es dinero paciente.

La realidad es que en el ecosistema deemprendimiento español aún son pocos losBusiness Angel de este tipo que participan. Esuna figura prácticamente desconocida en lasociedad, pero que en los próximos años iráadquiriendo el protagonismo que le correspon-de como vía de financiación de nuevas empresasinnovadoras.

ACELERACIÓN DE LA GENERACIÓNORGÁNICA

Considerando que España aún se encuentra lejosde un escenario ideal en materia de financiacióninteligente y que el proceso de generación deBusiness Angel puede ser lento, es una figuratodavía desconocida en la sociedad, ¿qué pode-mos hacer para acelerar el proceso de genera-ción de este tipo de inversores inteligentes?

Como suele ocurrir en estas ocasiones, la res-puesta es sencilla pero la ejecución no tanto:

1. Poner todos los medios y recursos posiblespara aumentar el número de emprendedo-res que se lancen a poner en marcha susideas.

2. Identificar agentes que aceleren nuevosproyectos mediante la aportación de finan-ciación inteligente. El objetivo es reducir eltiempo de espera para obtener una masacrítica de emprendedores de éxito.

3. Y finalmente, confiar en que aquellos quetengan éxito se comporten como lo hacenlos emprendedores de ecosistemas másmaduros, es decir, que se conviertan enBusiness Angel para que el ecosistemacrezca exponencialmente.

A juzgar por la efervescencia emprendedoraque existe en el entorno en los últimos años,podemos decir que estamos en el buen caminopara satisfacer el primer punto. En relación altercero, debemos confiar en que los emprende-dores de éxito serán responsables y generososcon su ecosistema, a pesar de no encontrarnos enuna sociedad especialmente proclive hacia laempresa y el empresario.

Para la aceleración de proyectos, segundopunto, la respuesta la tenemos en la gran empre-sa. Si éstas se comprometen a participar en elecosistema emprendedor con financiación inteli-gente para acelerar nuevos proyectos que tengansinergias con sus operaciones,mercados objetivosy/o áreas de diversificación, el ritmo de creci-miento de la inversión inteligente (empresas yBusiness Angels) será vertiginoso. Sin duda, unescalado rápido de empresas de gran potenciales lo que necesitamos para ponernos a la alturade las economías de nuestro entorno.

PARTICIPACIÓN DE LAS GRANDESEMPRESAS EN EL ECOSISTEMAEMPRENDEDOR

Por primera vez en la historia, la principal ame-naza que tiene la gran empresa es la empresapequeña. Gracias a las nuevas tecnologías de lainformación y al fenómeno de la globalización,cualquier empresa, independientemente de sutamaño, puede acceder a cualquier mercadodesde cualquier rincón del planeta, a un coste noprohibitivo.

Las grandes organizaciones no pueden permi-tirse vivir ajenas al ecosistema de emprendimien-to innovador. Principalmente por dos motivos:

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– Lo contrario sería limitarse a sobrevivir enel competitivo mercado global únicamentecon la innovación que la organización escapaz de generar en su interior. La innova-ción interna siempre será infinitamenteinferior a la innovación que se produzcafuera de los límites de la organización. Pormucho talento y presupuesto que la orga-nización dedique a esta materia.

– Las grandes organizaciones presentanenormes dificultades para generar innova-ción disruptiva. La startup es la mejor pla-taforma para desarrollar este tipo de inno-vación.

La realidad de las grandes empresas mues-tra que tienen razonablemente bien resuelto lagestión de las ideas y nuevos proyectos que sur-gen en el interior de sus compañías, en susempleados, el denominado intraemprendi-miento. Generalmente, si el nuevo proyectopuede convivir con el negocio tradicional, secanaliza a través del departamento de innova-ción, si por el contrario se considera que nodebe convivir con el negocio existente, se cana-liza a través de un «Corporate Venture» (si laorganización tiene desplegado un modelo deesta naturaleza).

Sin embargo, el cómo capitalizar el ecosistemade emprendimiento innovador es un tema pen-diente para la mayor parte de las grandes orga-nizaciones y es en este punto donde aparece elrol de las organizaciones como inversor inteli-gente y acelerador del ecosistema.

Son dos los vehículos que debe desplegar laorganización para obtener el máximo valor delemprendimiento innovador procedente del exte-rior de la compañía:

– Aceleración empresarial. Vehículo orienta-do a colaborar con nuevos proyectos quepresentan fuertes sinergias con los activosexistentes en la organización (mercado,clientes, conocimiento, relaciones, infraes-tructuras, etc.). Los fundamentos de la ace-

leración deberían descansar en el accesopor parte del emprendedor a estos activosde una manera mucho más sencilla, baratay rápida de lo que podría hacerlo por símismo sin la colaboración de la granempresa.

– Fondo de capital riesgo corporativo.Vehículo encaminado a participar enaquellos nuevos proyectos no sinérgicoscon los activos de la organización, cuyasperspectivas de fuerte crecimiento pue-den reportar un interesante valor a lacompañía.

Es imprescindible que estos vehículos seanajustados a los activos existentes, disponibilidadde recursos y la realidad del emprendimientoinnovador alrededor de la empresa. Durante suformulación debe tenerse siempre presente lasnecesidades y principales retos a los que seenfrenta un emprendedor innovador.

No profundizaremos en la justificación de queambos modelos cumplen sobradamente con lascondiciones de «financiación inteligente» ante-riormente presentadas y que el valor que aportana los emprendedores innovadores es realmenteextraordinario.

También es fundamental su aportación al eco-sistema emprendedor, la aceleración empresarialfomenta y acorta notablemente el ciclo de crea-ción de futuros nuevos Business Angel, empren-dedores exitosos. Y el capital riesgo corporativocubre el hueco existente entre la financiaciónaportada por los Business Angel y la actualmen-te suministrada por la industria del capital ries-go, que como ya se ha comentado apuestan porproyectos más maduros y, por tanto, de menorriesgo.

¿QUÉ NECESITA UN EMPRENDEDORINNOVADOR?

La respuesta se encuentra en el detalle del pro-ceso que típicamente sigue una idea que reside


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en la cabeza de un emprendedor hasta convertir-se en un proyecto empresarial invertible, confuerte potencial de crecimiento y, en última ins-tancia, que pelee a escala global.

Al comienzo de la mayor parte de los empren-dimientos innovadores, el modelo de negocio noestá definido. El emprendedor basa su idea en unconjunto de hipótesis que no están probadas yque generalmente se desmoronan cuando tienenla primera toma de contacto con potencialesclientes.

La inexistencia de ajuste entre el producto y elmercado es habitual en este tipo de nuevasempresas. Generalmente, el ajuste se realizamediante una sucesión de iteraciones con clien-tes, durante las cuales se produce un aprendizajecontinuo por parte del equipo emprendedor, queva convirtiendo las hipótesis iniciales en hechosprobados en el mercado. Tras varias iteraciones,finalmente se acabará de formular el modelo denegocio de la nueva empresa.

El siguiente paso es comenzar a desarrollarel mercado objetivo y demostrar que el negocioescala. Posteriormente, habrá que planificar yconstruir la estructura empresarial adecuadapara que el crecimiento se haga de la maneramás rápida y ordenada posible, es decir, el focodel emprendedor cambia completamente debuscar su modelo de negocio (ajuste produc-to/mercado), a eficientar el desarrollo de unmercado ya identificado, con un producto yadisponible.

¿Quién ayuda al emprendedor durante todoeste camino? ¿Quién le acompaña durante elproceso de conversión de hipótesis de su ideaen hechos?, ¿se le puede ayudar en la definiciónde los experimentos para probar hipótesis?,¿quién facilita la información de mercado y elacceso a clientes relevantes que estén dispuestosa escuchar al emprendedor?, ¿quién le da la cre-dibilidad necesaria para acceder a los decisorescorrespondientes?... Adicionalmente, duranteeste arduo y complicado camino, el emprende-dor tiene que asegurar la disponibilidad deldinero suficiente, ¿alguien puede ayudar al

emprendedor a recorrer este camino de unamanera más rápida y quitarle de su senda algúnobstáculo?

Sobra decir que los dos vehículos presentados,aceleración empresarial y el fondo de capitalriesgo corporativo, son dos instrumentos quepermiten a las grandes empresas ayudar y facili-tar enormemente el siempre complejo caminodel emprendimiento innovador.

La «financiación útil» es aquella que ademásde aportar la financiación necesaria al empren-dedor, también le acompaña en todo este arduoproceso de aprendizaje facilitándole el camino,abriéndole puertas, contrastando hipótesis, ase-sorándole en cómo gestionar determinadas situa-ciones, ayudando en el desarrollo de negociocuando sea necesario, ofreciendo recursos inter-nacionales para facilitar su globalización y, endefinitiva, tratando de anular la «soledad delemprendedor».

Ha llegado el momento que tanto los BusinessAngel y, sobre todo, las grandes organizacionesse conviertan en agentes relevantes del ecosiste-ma emprendedor.

Ya hemos comentado que es cuestión de tiem-po y de que haya un mayor número de empren-dedores exitosos para que éstos afloren y crezcanexponencialmente.

En el caso de las organizaciones, depende deellas el reflexionar sobre el tipo de colaboraciónque deben mantener con el ecosistema empren-dedor para garantizar la sostenibilidad de sunegocio. Los dos modelos de colaboración pre-sentados requieren que la organización que losdesarrolle reflexione profundamente sobre surealidad y la situación del emprendimientoinnovador que hay alrededor de su mercadodestino. Puesto que estos modelos no son nigenéricos, ni pueden transferirse sin ajuste deuna organización a otra, son modelos que cadaorganización debe definirse ad hoc para sí mis-mas, de acuerdo a su mercado, negocio tradi-cional, áreas de diversificación, madurez de suinnovación, ecosistemas de emprendimiento e

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innovación de las geografías donde presenteoperaciones, etc…

CONCLUSIONES

En la actualidad, el ecosistema emprendedorpresenta notables carencias en materia de dinerointeligente, financiación que es imprescindiblepara el emprendimiento innovador.

Las grandes organizaciones deben reflexionaracerca de su extraordinaria capacidad para trac-cionar del ecosistema emprendedor innovador. Asu capacidad para acelerar y financiar proyectosemprendedores, hay que sumar la generaciónorgánica de nuevos Business Angel que unamayor presencia y aportación de valor llevaríaasociada.

Adicionalmente, los agentes públicos debenhabilitar el marco adecuado para que aquellosque tienen éxito se conviertan en Business Angel,tal y como sucede en los ecosistemas más madu-ros. Los aspectos legales y fiscales relacionadoscon su actividad nunca deben actuar como freno,sino como acicate.

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INTRODUCCION

Mientras la macroeconomía analiza la situación ylos diferentes escenarios sobre intervención,«corralito» y recesión, nos olvidamos que el PIB,la riqueza producida en nuestro país, además deincorporar estos análisis, se genera a través de laeconomía real y, especialmente, de las miles dePymes que se baten diariamente en los mercados,tradicionales y emergentes. Apenas hablamos deello. Estamos más preocupados por lo macro quepor lo micro. O cambiamos el enfoque, o no sal-dremos de la crisis en décadas.

El presente y futuro de España pasa por elmantenimiento de la industria; ésta contribuye acrear empleo, a incrementar la entrada de divisasconsecuencia de las exportaciones, juega un rolcentral en la innovación, tanto en su creacióncomo en su distribución y, por tanto, contribuyea la capacidad de desarrollo del país.

Sin embargo, en España, nuestras capacida-des industriales se ubican en tecnologías medias,en sectores maduros, muy expuestas al efectomoneda, con una estructura de costes desfavora-ble y con un tejido empresarial con una propor-ción de Pymes muy importante.

Ante esta tesitura, similar en varios países euro-peos (salvo Alemania), se proponen una serie deacciones tanto a nivel de la UE como de cada país:incremento de las horas trabajadas o de la vidaprofesional, esfuerzo extra en formación-investiga-ción-industria, cultivo de la innovación, políticasde defensa del derecho de propiedad intelectual

(IPR) especialmente frente a países emergentes ypor último, el mensaje a los grupos de interéssobre el «valor compartido» tratando de conjugarintereses de accionistas y trabajadores.

Además, la situación se complica por variasrazones: los países emergentes, verdaderos moto-res del crecimiento mundial, están pilotados porlos Estados, su dinamismo es extraordinario, y suvisión estratégica sobre la tecnología, muy clara,desarrollando programas extraordinariamentepotentes a través de universidades y centros deinvestigación con una financiación colosal. Serámuy difícil que en industrias con tecnología puntaseamos un referente frente a USA o algunos de lospaíses emergentes (China o Corea del Sur).

Por ello, en el presente trabajo, trataré deproponer en lugar de políticas genéricas, unaserie de políticas operativas, concretas, orienta-das en mayor medida a las Pymes que respondana nuestra posición competitiva actual y a las espe-cificidades del país. Todas ellas pasan por laInternacionalización, pero con una visión unpoco diferente, lejos del manido «la salida de lacrisis pasa por las exportaciones». Éstas seránconsecuencia de las políticas que proponemos.Creemos que el enfoque diferente comienza poruna comprensión holística de la Globalización yel rol de España dentro de ella, en lugar de Espa-ña como «centro del mundo». Sería algo así como«estar en el mundo para que España crezca».

Ya adelanto que el único camino para España,pasa por comprender la situación económica y lasnuevas claves de la competitividad, un desarrollo

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TAMAÑO DE LA EMPRESA. MODELO PRODUCTIVO.EFECTOS EN LA GLOBALIZACIÓN

Josu Ugarte ArreguiPresidente, MONDRAGON Internacional

agresivo de las multilocalizaciones (inversionesdirectas en el exterior, comerciales o industriales),por disponer de personas «multiculturales» y espe-cialmente, por facilitar a las miles de Pymes unaserie de servicios de alto valor añadido que permi-tan aprovechar su agilidad y compensen su falta detamaño crítico. Esto nos permitirá un posiciona-miento estratégico de primer orden.

Cuando hablamos de posicionamiento estra-tégico nos referimos a los riesgos de ruptura delcomercio mundial en bloques geográficos.¿Quién apuesta a que en los próximos años no sesepare el mundo en varias zonas geoeconómicas:América, Europa, Asia? En esta tesitura, ¿quiénse atreve a cerrar las fábricas en Europa y trasla-darlas a Asia y arriesgarse a quedarse solamenteen una de las zonas con el riesgo de creación dearanceles o nacionalización de la empresa?

En el presente trabajo, tratamos de incorporarlos elementos básicos de la situación actual, men-cionamos las tendencias visibles y aportamos algu-nas tendencias ocultas, enumeramos las oportuni-dades de mercado que esta nueva realidad nos ofre-ce y, en base a todo ello, proponemos una bateríade propuestas para poder abordarlas eficazmente.

No nos olvidamos de la Internacionalizaciónde los servicios. No lo hemos mencionado por-que como se podrá ver, las palancas que propo-nemos como herramientas avanzadas para lasPymes incluyen a los servicios. La diferencia res-pecto a la industria es que los servicios necesitanmenos profundidad de análisis en algunas de lasacciones (parques industriales o compras en paí-ses de bajo coste), mientras que en otras la com-plejidad es muchísimo mayor (estudios de mer-cado, gestión expatriados, gestión organizacio-nes).

DESARROLLO DE LA TEMÁTICA

SITUACIÓN ACTUAL

¿Qué está pasando? Simplemente, que ya nosomos competitivos. Hace 10 años nosotros éra-

mos un país de bajo coste y exportábamos confacilidad a Europa, nuestro mercado natural.Los países emergentes sólo producían, pero nodisponían de tecnología ni de industria auxiliar.Esto se acabó. El cambio es colosal. Los paísesemergentes disponen de costes de personal sincualificar 20 veces menor que el nuestro (18 €contra 0,5-1€/hora), se han equipado conmaquinaria moderna (Asia consume 2/3 deltotal), gradúan miles de estudiantes en carrerastécnicas superiores (sólo China 500.000, másque USA y EU juntos), generan muchas máspatentes que nosotros, e invierten en I+D (2)sobre PIB más en valor y porcentualmente(España 1.4%, China 1.55, Japón 3.44 y Coreadel Sur 3,40). Sin olvidarnos que sus mercadoscrecen y el nuestro está descendiendo sin tocarsuelo (España crecerá un 1,0% acumulado en elperíodo 2012-2017, mientras que los paísesemergentes crecerán cerca del 50%).

Esto es consecuencia de lo que Orkestra (3)denomina la nueva complejidad: «convulsión per-manente, las tendencias coyunturales (entorno adver-so-recesión) y las transformaciones estructurales traenconsigo cambios profundos en diversos ámbitos delorden político y económico hegemónico durante los últi-mos treinta años: la producción, el consumo, la geopo-lítica, los conflictos, la gestión y el gobierno de lo públi-co y de lo privado, etc. Profundas transformaciones enlos parámetros y relaciones económicas globales queafectan al entorno de la competitividad en el que lasempresas y las regiones se juegan el futuro de su lide-razgo y el bienestar de sus ciudadanos. Es necesarioentender esta nueva complejidad para poder competir,pero será necesario liderarla para alcanzar mayorescotas de bienestar».

Dentro de esta definición se dibuja implícita-mente, uno de los aspectos más importantespara la competitividad de la economía españolay, más concretamente, de la industria: el rol delEstado en las empresas. Especialmente en algu-nos países emergentes. ¿Por qué? Simplementeporque la competitividad históricamente y, sim-plificando, se basaba en tres aspectos: coste, tec-nología o marca. Sólo con el liderazgo en una

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de ellas, podías exportar. El problema es quedesde el período 2002-2007 hemos perdidonuestro liderazgo en costes y no disponemossalvo honrosas excepciones ni de tecnologíaspunta ni de marcas de referencia. Al mismotiempo, aparecen dos nuevas variables queinfluyen en la competitividad: la financiación yla diplomacia, esta última para proyectos princi-palmente de infraestructura.

¿Qué impacto tiene en nuestras Pymes? Elefecto de los datos anteriores en una cuenta deresultados es tremendo. Nuestros estudios nosmuestran que las Pymes asiáticas pueden estarobteniendo unos resultados entre 3-5 veces mejo-res que los nuestros. Además, sus mercados cre-cerán mientras que el nuestro, no y utilizarán sucapacidad competitiva para abordar nuestrosmercados y tratar de sacarnos de ellos.

TAMAÑO DE LA EMPRESA. MODELO PRODUCTIVO. EFECTOS EN LA GLOBALIZACIÓN

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La comparativa la realizamos entre Pymesespañolas y chinas, con datos reales medios. Paralas mismas unidades de venta, la diferencia eningresos es debida al menor precio de venta delas empresas chinas respecto a las nuestras tantoen exportaciones como en el mercado local. Encuanto al personal directo en China este es 3veces (en lugar de 18) menor, debido a la menorautomatización de procesos. En materiales un20% de economía respecto a nosotros. En otroscostes proporcionales 60% menores, por ventaspara exportación en exwork y un coste inferior

en la logística capilar nacional. Respecto a CostePersonal Indirecto 4 veces menor y en costes fijosun 40% por debajo de nuestros costes.

Por tanto, nuestras empresas tienen que com-petir en un nuevo mundo, sin costes, sin tecnolo-gía, sin marca, sin financiación y con una diplo-macia menos influyente que la de otros países.Sin embargo, disponemos de la experiencia sufi-ciente como para producir o vender eficazmente.Para algo nos han servido todos estos años dedesarrollo. Este es el gran reto. No estamos en

una crisis competitiva que se pueda superar sim-plemente exportando más. Hemos de iniciar otrocamino: instalarnos en los mismos lugares desdelos que hoy nos llega una competencia cada vezmás potente. Hemos de aprender a consideraraquellos mercados como nuestros, con la mismanaturalidad y conocimiento con los que hoyhablamos de nuestros clientes tradicionales. La

paradoja es que sólo así volveremos a poder crearempleo y riqueza en nuestro entorno actual.

«Uno de los problemas de la economía espa-ñola es el tamaño de nuestras empresas. Son muypequeñas». Esta es una de las frases más comen-tadas y al mismo tiempo aceptadas en la comuni-dad económica y política española. Veamos losdatos (3):

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Estos datos son presentados por McKinsey enel informe de Fedea en el que se puede compro-bar que en España, el 76% de las empresas sonPymes (<250 empleados), en Italia el 79% mien-tras que en Francia el 54% y en Alemania sola-mente el 43%.

¿Es esto un hándicap? Depende. Una de lasventajas de las Pymes es su flexibilidad y su capa-cidad de toma de decisiones frente a las grandesempresas, lentas y con dificultades de gobernan-za por diferentes motivos. Sin embargo, muchasde las dificultades a las que se enfrentan las

Pymes en su proceso de Internacionalización tie-nen que ver con su falta de estructura o recursospara abordar el proceso eficazmente. Luego, ¿lasolución es plantear un proceso de fusiones dePymes que operen en el mismo sector o tecnolo-gía o mercados? Esta sería, lógicamente una delas posibilidades. Sin embargo, mi preconizaciónsería otra.

En primer lugar, pondría a disposición de lasPymes esos recursos o estructuras que ellas nopueden financiar en su organización y, una veziniciados los procesos de internacionalización,

muchas de ellas se fusionarán, especialmenteaquellas que aborden «proyectos integrales», pro-yectos de infraestructura básica en la que variasPymes con diferentes capacidades se unen parallevar a cabo un proyecto llave en mano dedimensiones pequeñas. Volveremos con másdetalle sobre ello. Porque el rol del Estado en esteaspecto es capital.

TENDENCIAS

Las tendencias más importantes que estamosobservando y que son conocidas (información deBoston Consulting Group):

• Los nuevos mercados: en los que los RDE(Rapidly developing economies) son elmotor del crecimiento mundial. Algunascifras que lo atestiguan: en el año 2000representaban el 18% del PIB mundial, enel 2009, el 31%. Han pasado asimismo derepresentar el 18% del comercio mundialal 28% y del 10% de la Inversión directaextranjera al 29%.

• Los nuevos líderes: el crecimiento mediode las empresas referentes en los paísesemergentes (según el índice BCG100) hasido del 18% durante el período 2000-2009. Las empresas occidentales compa-rables (en los mismos sectores) alcanza-ron un crecimiento medio del 6%. Encuanto rentabilidad, las empresas emer-gentes obtuvieron un margen mediodurante ese mismo período del 18% fren-te al 11% de las empresas occidentalescomparables.

• Escasez energética: sobre este tema se hahablado tanto que no voy a aportar ele-mentos novedosos. Lo que sí sabemos esque, consecuencia de todo ello, la sosteni-bilidad se convertirá en una gran oportu-nidad de negocio: de hecho, generó mayorcifra de negocio que las top 25 empresasmundiales en 2009 (mM$).

• Convergencia de sectores: cada vez más, lacadena de valor de los negocios se irá«mezclando» y el reparto existente entretecnologías y conocimiento dispersará,incrementando la competencia entre secto-res y empresas. Como ejemplo, todas lasactividades que se van a generar dentro deun hogar: eficiencia energética, climatiza-ción, control de electrodomésticos, seguri-dad, comunicaciones, entretenimiento,salud,...

• Envejecimiento de la población: En 1900el 15% de la población tenía menos de 15años, el 62% estaba entre 15 y 65 años y el4% tenía más de 65 años. Por tanto, el ratiode dependencia era de 1 a 15 (62% entre4%). En el 2000, el 63% estaba en la franja15-65 años y el 7% con más de 65 años. Portanto, el ratio de dependencia era de 1 a 9.Para el 2050 estimado, el ratio esperado esde 1 a 4 ya que el 63% estará en el interva-lo 15-65, mientras que más de 65 años ten-drá el 16% de la población. Si esto lo lleva-mos a Europa el ratio alcanzará en algunospaíses el 1 a 2. Lo que provocará un cam-bio radical de los modelos de consumo y deprotección social actuales.

Ahora bien, existen algunas tendencias defondo, cualitativas y, en algún caso, cuantitativaque no se mencionan expresamente y que estáncambiando y cambiarán nuestro futuro:

Nos referimos al proceso de aceleración, elimpacto de China y el «hundimiento del centro».

La aceleración. Este fenómeno está cambiandoel mundo moderno. Apenas hablamos de él, nolo compartimos y tiene un impacto tremendo enel mundo económico y social.

La aceleración afecta a la capacidad de enten-der nuestra época en profundidad (4). Va todo tanrápido que no nos da tiempo a reflexionar ni aentender ni el sentido ni las consecuencias denuestras acciones. No tenemos tiempo de reflexio-nar, de debatir, de formular, de testear y de cons-truir argumentos. Esta pérdida de la identidad


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estable tiene consecuencias. En los jóvenes signifi-ca que deben tener todas las opciones abiertas encuanto a oficios, países, modo de vida.

En consecuencia de todo ello, DominiqueMoisi (5) afirma que Occidente vive en un estadoemocional de miedo y Asia de esperanza. Estasemociones llevadas al mundo económico, tienenun impacto sensacional. Es como si se hubiesenunido todas las constelaciones en un mismo sen-tido y como si el futuro sólo estuviese en Asia:recursos naturales, costes de personal, nuevotalento, juventud, valentía,...

En este sentido, Honeywell definía una serie decaracterísticas de las empresas emergentes que anuestro entender, reflejan muy bien la realidad:Piensan a lo grande y con visión de futuro, actitudabierta a nuevas ideas, apuesta por nuevos mode-los de negocio y nuevas tecnologías, emprendedo-res, actitud de «Todo se puede hacer», adaptativos a loscambios de mercado, rápida evolución de imitador ainnovador, orientados al consumidor, especial aten-ción a la velocidad y la eficiencia, toma de decisionesrápida y firme puesta en marcha, expansión implaca-ble en segmento medio y búsqueda de reducciónde costes y cuidado exquisito del talento: lo poten-cian, lo retan y lo promocionan (meritocracia).

El aprendizaje de las emociones de otras cul-turas se convertirá en un asunto crucial como hemencionado al comienzo del artículo. «El Otrocada vez será más importante como parte de nuestrassociedades multiculturales. Las fronteras emocionalesdel mundo se han vuelto tan relevantes como las fron-teras geográficas. La comprensión cultural e históricade las diferencias y semejanzas del Otro es la base esen-cial de un mundo más tolerante».

China. Según avanza el tiempo y, a pesar delos artículos sobre posibles burbujas y riesgossobre la economía china, estoy absolutamenteconvencido del rol de liderazgo que China estájugando y va a jugar en la economía mundial y enla industrial en concreto.

Respecto a la evolución de costes en China,también tenemos un enfoque diferente al manido«irán subiendo los salarios y no serán competiti-

vos». Efectivamente, los salarios chinos creceráncerca de un 20% anual los próximos 5 años. Nue-vamente, necesitamos datos para cuantificar estarealidad. Actualmente el coste en China de laspersonas sin cualificar es de 1€ la hora. Si crecenlos salarios de media un 20%, en 5 años el costeserá de 3€, muy lejos de nuestros 18€ de media.Además, la estrategia que está siguiendo China dedesarrollo de su «inland» (interior), le permitiráalcanzar zonas del interior donde el coste actual esde 0,4€ la hora por lo que creemos que, efectiva-mente, se producirá una inflación de costes peroserá compensada con migración de industrias alinterior. Por tanto, pensamos que los próximos 5 a10 años, China mantendrá su competitividad. Asíque si alguien está esperando que su competidorchino deje de ser competitivo en los próximosaños, no sobrevivirá.

El gran diferencial de China con respecto alresto del mundo es su capacidad para competiren costes, tecnología y en marcas, además de dis-poner de músculo financiero y de capacidaddiplomática. La combinación de estos 5 elemen-tos hacen y harán de China la mayor potenciaeconómica mundial.

Sabemos que no abandonarán las industrias debajo valor añadido y que su apuesta por la tecno-logía es clara. La gran duda que nos surge es suestrategia de mercado y, especialmente, lo refe-rente a las marcas. ¿Comprarán marcas europeasy combinarán notoriedad de mercado con pro-ducciones de bajo coste? ¿Invertirán masivamenteen comunicación con sus propias marcas como lohicieron los coreanos con tan buenos resultados?

El hundimiento del centro. También llamado«Collapse in the middle». Sus efectos en la eco-nomía serán tremendos, más en industria que enservicios, pero afectará a ambos. Lo que nosmuestra es cómo la evolución de la demandaobliga a las empresas a cambiar radicalmente susmodelos de negocio haciendo más compleja lagestión empresarial: implantaciones en países debajo coste, gestión de portafolio de marcas..., loque nos obligará a internacionalizarnos si quere-mos tener un posicionamiento robusto global.

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Hace 30 años, el posicionamiento de nuestroproducto estaba en el segmento bajo, medio-bajo. Éramos el país de bajo coste. La gama altano la podíamos abordar (salvo honrosas excep-ciones) porque no disponíamos ni de tecnologíaavanzada ni de marcas Premium (aquellas por lasque un consumidor está dispuesto a pagar más).

En paralelo, el mercado estaba distribuidocomo una campana de Gauss, el 80% en el precio

medio. Los productos de primer precio eran vis-tos como productos de baja calidad y los de pre-cio alto eran inabordables por los niveles derenta de aquella época. En esta tesitura, connuestro portafolio de producto respondíamos al80% de la demanda.

El mercado madura y las rentas de los consu-midores también. Se produce el siguiente fenó-meno:


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Por una parte, perdemos nuestro posiciona-miento de primer precio ya que hemos dejado deser el país de bajo coste. Nuestro posicionamien-to está en el segmento medio. Seguimos sin dis-poner de producto tecnológicamente avanzadoni de marcas Premium. Al mismo tiempo, lademanda de mercado evoluciona. Como conse-cuencia de que el consumidor ha experimentadovarias veces un producto a lo largo de su vida(coches, electrodomésticos, viajes de avión uhoteles), comienza a demandar productos de pri-mer precio por dos razones: sabe que el funcio-namiento de los productos ha mejorado por lotanto no tiene miedo a comprar primer precio y,en segundo lugar, quiere liberar rentas para

adquirir otros productos (ipod, móvil, ipad...) oconsumir ocio (viajes,0..). Al mismo tiempo,como las rentas de algunas capas de la poblaciónhan mejorado y como el producto al madurar, sesofistica, existe una demanda de producto carocon prestaciones o que transmita al consumidorun «status» diferente. El riesgo para la economíaespañola es que esa demanda a la que podemosresponder se reduce de un 80% a un 60%, espe-cialmente porque la demanda de primer precio,sólo puede ser respondida desde países de bajocoste.

Pero el gran riesgo viene de la perspectiva defuturo y especialmente en Europa. Veámoslo:

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El gran riesgo es que nuestras empresas sigansin disponer de producto de primer precio y queno mejoremos nuestra posición tecnológica o demarca. ¿Por qué? Porque la evolución previsibledel mercado va a ser la que aparece en la figura.Con la agudización de la crisis, los consumidorestenderán a incrementar la demanda de productode primer precio (fabricado en países de bajocoste) y disminuirán los de la gama alta que sonlos que sostienen actualmente las cuentas deresultados de muchas empresas.

Como resumen, hemos apuntado las tenden-cias visibles y hemos ahondado un poco más enlas ocultas. Hemos visto que nuestras emocionesno son las más adecuadas a los tiempos quecorren ni que nuestra comprensión de la veloci-dad a la que se está moviendo el mundo es lacorrecta. Además, China ha cambiado y cambia-rá, aún más, la realidad económica mundial y,por supuesto la nuestra en todos los ámbitos;económico, político y cultural. Hemos visto lanecesidad de estar allí para anticipar y planificar

dichos cambios. Por último, debido a la crisis, lademografía, la maduración de los mercados y lademanda de producto en los países maduros ten-derá hacia producto de primer precio, básica-mente producido en países de bajo coste.

OPORTUNIDADES

¿Qué oportunidades se observan? Fundamental-mente tres. La primera es la multilocalización,nada que ver con la deslocalización. Deslocalizar

significa trasladar unos activos industriales de unpaís a otro destruyendo el empleo en el país deorigen. Multilocalizar significa invertir en otrospaíses manteniendo el empleo y los activos en tupaís. Simplemente debemos implantarnos en elexterior, en aquellos mercados desde los que nosllega la competencia. MONDRAGÓN ha demos-trado empíricamente que aquellas empresas quedisponen en otro país de un útil industrial, sonmás rentables y mantienen mejor el empleo en elpaís de origen que aquellas que sólo disponen deútil industrial en España.


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Como muestran los datos el diferencial esenorme. Las empresas multilocalizadas vendenmás, exportan más (lo que contradice la teoría deque abrir empresas fuera igual a pérdida deexportaciones), mejoran sus resultados, incre-mentan el valor añadido y, además, crean empleoen su casa matriz y por tanto, en su país.

Y, una de las lecturas curiosas del estudio esque existen empresas no multilocalizadas que,habiendo incrementado sus exportaciones, pier-

den empleo en la casa matriz. Esto es debido aque parte de lo que producían anteriormente hasido sustituido por importaciones de países debajo coste. Esta práctica conlleva eliminación deempleo de mano de obra directa en la casamatriz aunque permite aprovechas los canales dedistribución para exportar más.

La multilocalización permite distribuir tusactivos industriales y, por tanto, tu estrategia deproducción, decidiendo qué y dónde vas a fabri-

car tu portafolio de productos. Consigues flexibi-lidad y un posicionamiento geográfico muchomás potente. Y no me refiero solamente a lasempresas industriales sino a las de servicios tam-bién. Sin presencia internacional, no diversificasriesgos, y si tu mercado más importante cae, elfin está cerca.

Moraleja: salvo empresas con tecnologíapunta o marca renombrada, el resto de empresaspodría perder empleo aunque incremente expor-taciones. Si y solo si disponemos de una diversi-ficación geográfica consecuencia de la multiloca-lización, podremos competir en la nueva com-plejidad.

La segunda oportunidad es consecuencia dela incorporación de 80 millones de personas a lallamada nueva clase media mundial que es aque-lla que dispone de ingresos entre 6.000 y 30.000$anuales medidos en PPP (Purchase Power Parity).En China entrarán en este rango 40 millones depersonas anualmente durante el período 2010-2020 y 20 millones entre el 2020-2030. En Indiase incorporarán a la nueva clase media 20 millo-nes de personas en el período 2010-2020 y 40millones en el 2020-2030. Lejos de estos dos paí-ses se encuentran Indonesia con 5 millones depersonas cada año en el período 2010-2030.Vietnam con 3 millones en el mismo período yFilipinas con 2 millones ( ).

Esta es la oportunidad por excelencia. La másimportante pero al mismo tiempo la más com-pleja. Nunca en los últimos 50 años habíamosvisto a mercados importantes crecer de la mane-ra que lo están haciendo los países emergentes.Si tomamos como referencia varios sectoresindustriales y de consumo, los resultados de cre-cimientos medios en el período 2006-2010 sonlos siguientes: ascensores y elevadores +22% enChina y +14% en India. En coches +27,5% enChina y +16% en India. En Electrodomésticos +16% en China y +15% en India. En máquinaherramienta y bienes de equipo +20% en Chinay +10% en India. En esta tesitura, conquistarcuotas de mercado es más sencillo que en paísesmaduros con crecimientos vegetativos.

La tercera oportunidad son los miles de pro-yectos de infraestructura que se van a desarrollaren los países emergentes consecuencia del proce-so de urbanización y de migración masiva. Eldesarrollo de las grandes empresas españolaspuede servir de empujón definitivo a las Pymespara internacionalizarse y conquistar nuevosmercados que les permitan tener negocios diver-sificados, rentables y con posibilidades de creci-miento en las economías que se van a desarrollar.Las grandes empresas españolas deberían (algu-nas ya lo hacen) verse acompañadas por lasPymes españolas en sus procesos de internacio-nalización en adjudicaciones de infraestructuras.

El diseño de financiación en países emergen-tes combinando ayudas locales y de otros orga-nismos se nos antoja vital. Para ello, hay queidentificar los productos o procesos en los queEspaña sea líder: renovables, tratamiento deaguas, construcción, etc., para las grandesempresas; proyectos como hospitales, puertospesqueros pequeños, escuelas, etc., para Pymesque se puedan asociar y, una vez identificada lapropuesta de valor competitiva, activar la diplo-macia corporativa para localizar esos proyectosy conocerlos en su origen, de tal manera que lascaracterísticas del proyecto no excluyan a lasempresas españolas. Las grandes competidorasalemanas llevan a cabo esta práctica con asidui-dad, incluyendo en el pliego de condicionesalguna de las que solamente cumplen susempresas.

Las ventajas de este enfoque son dos: por unlado permite a las Pymes asociarse para abordarproyectos que por sí solas nunca alcanzarían,conocer mejor otros mercados, diversificar y, enun futuro, tal vez les permitirá fusionarse y alcan-zar un tamaño más competitivo; por otro lado,estos proyectos ejercerían un efecto tractor sobrela economía española ya que, aunque gran partedel servicio haya que hacerlo donde el proyectose ubique, se necesitará desarrollar productos oservicios en España para luego exportarlos.

Este enfoque tiene un componente estratégi-co extraordinario. Muchos de estos proyectos

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integrales serán concesiones por explotacióndurante varios años. Éstas permiten a la empresay a la economía española asegurarse unos ingre-sos y unos resultados durante años, además de unposicionamiento estructural y estratégico en elpaís que les permitirá conocer desde el iniciocualquier otro proyecto de largo plazo.

SERVICIOS

¿Qué debemos hacer? En primer lugar, realizarel duelo por la pérdida de nuestra situación ante-rior. Tras esto, comprender la nueva compleji-dad. Esto último es muy importante. Sin estacomprensión no podremos abordar con eficacianuestro futuro.

En segundo lugar, diseñar un sistema deinternacionalización que integre los diferentesparámetros de este nuevo mundo. Nuestras orga-nizaciones actuales de apoyo a la Internacionali-zación necesitan actualizarse y modernizarse, noresponden a estos nuevos tiempos. Son institu-ciones que informaban de las necesidades admi-nistrativas de nuestras empresas de cara a laexportación, informaban de las diferentes fuen-tes de financiación, subvencionaban estudios,…es decir, todo el proceso hasta «la frontera» y enel exterior, oficinas comerciales sin mucha estruc-tura y las autonómicas, con personal junior.

Existen tres tipos de instrumentos:

• Básicos: organización de ferias y visitas,ayudas y subvenciones, jornadas y encuen-tros, método simplificado de análisis estra-tégico, formación y prácticas de becarios yuna red de oficinas.

• Avanzados: plataformas de compras enpaíses de bajo coste (LCC: low cost coun-tries), financiación básica, Relaciones insti-tucionales, Gestión expatriados, estudiosde mercado avanzados y diseño, implanta-ción y explotación de parques Industriales.

• Estratégicos: diplomacia Corporativa,proyectos Integrales, Gestión de organiza-

ciones transnacionales, Alianzas Industria-les, Prospectiva de evolución de costes eInnovación.

El proceso debería ser el siguiente: en primerlugar, y ya comentado, compartir la comprensiónde la nueva complejidad. En segundo lugar,relanzar los programas PIPE combinados con unapoyo para la elección del Modelo de Negocio y,especialmente de diversificación además delresto de instrumentos básicos.

En tercer lugar, la elección de los mercadosobjetivo en función de los ejes estratégicos defi-nidos (no es tan complicado para el mundoindustrial: 12 países en el mundo disponen del80% de la capacidad).

A partir de aquí, el apoyo en la forma deentrada en el país (oficina de representación,delegación comercial, fábrica o joint venture)complicada en algunos de los emergentes y lasnuevas herramientas: servicios avanzados: cade-na de suministro en países de bajo coste, nuevoselementos financieros, diplomacia corporativa,estudios de mercado avanzados y gestión expa-triados. Incorporando estas nuevas herramien-tas, las Pymes darían un salto cualitativo en suposicionamiento y competitividad. Estas son lasventajas de las que disponen las multinacionalesy a las que las Pymes no pueden llegar salvo queel Estado las implante.

Aun así, no es suficiente. El siguiente paso,son los servicios estratégicos. Ya hemos mencio-nado en el capítulo de oportunidades los proyec-tos integrales. Además, el Estado tiene que apo-yar el sistema de innovación, alcanzando acuer-dos con otros países para incorporar innovacio-nes a través de patentes o de start-ups que sepuedan industrializar aquí. Además, debe mos-trar a las Pymes qué países son los que van adesarrollar sus industrias y cuáles serán sus costesen un horizonte de cinco años. Asimismo, necesi-taremos un nuevo diplomático, aquel que separelacionarse con los Estados y con las multinacio-nales, muchas de ellas, participadas por el propioEstado (especialmente chinas), complicando


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sobremanera la identificación de los ejecutivosdecisores para las Pymes españolas. En este sen-tido, el diplomático debería identificar empresasque permitan alianzas creadoras de valor paraorganizaciones españolas bien por la comple-mentariedad de mercados, por transferencia detecnología o por necesidad de financiación. Ade-más, necesitaremos formar a nuestros ejecutivosen multiculturalidad, elemento clave para gestio-nar eficazmente ubicaciones geográficas distin-tas, teniendo en cuenta que el mayor porcentajede ventas de las empresas españolas en el futuroestará fuera de España. La multiculturalidad per-mite además, gestionar organizaciones con dife-rentes sedes, además de expatriados y directivosdel país donde nos instalemos. En servicios, éste,junto a los estudios de mercado avanzados, sonlas claves del éxito.


No sé si he sido capaz de trasmitir la necesidadurgente de abordar los desafíos de la Globaliza-ción de manera clara y precisa.

He intentado interpretar una nueva realidadque nace de las principales variables competiti-vas: costes, tecnología, marca, además de las nue-vas capacidades, diplomacia y financiación. Unarealidad objetiva, sin frases vacías, con datos. Laconclusión a la que llego es que tenemos unatarea ingente por realizar. Un desafío colosal.Pero hasta el momento, y llevamos varios años,no lo hemos abordado.

La complejidad y profundidad del cambioque conlleva la Globalización afecta a la com-petitividad de las empresas y regiones y portanto el bienestar de sus ciudadanos. Es tal elcambio de paradigma que la Internacionaliza-ción de todos los eslabones de la cadena devalor (innovación, producción y marketing) ycomo consecuencia de las personas, es la únicamanera de mantener y desarrollar nuestrobienestar. La inserción de nuestras actividades ynegocios en las cadenas de valor globales es el

elemento clave de éxito y, para ello, necesitare-mos personas multiculturales.

Un segundo fenómeno digno de reseñar es lapresencia del Estado en las grades empresas mul-tinacionales industriales especialmente asiáticas,llamadas SOEs (State Owned Entreprises). Estasempresas compiten con ventajas en financiación,en economías de escala y en utilización de sudiplomacia corporativa. Frente a ellas, unaestructura productiva española con un 76% deempresas Pymes.

Estamos de acuerdo en que los ajustes presu-puestarios no son suficientes para salir de la cri-sis y que para superarla necesitamos volver a cre-cer y, en la situación actual, este camino pasa porel incremento de las exportaciones.

¿Por qué? Porque el desarrollo industrial es elelemento clave de la innovación, del Comercioexterior y de las mejoras de productividad mien-tras que la desindustrialización y la especializa-ción en servicios no intercambiables están en elorigen de los déficits externos. El impacto de laindustria en el PIB de un país es enorme: ademásde la propia manufactura, genera miles deempleos asociados (servicios informáticos, conta-bles, seguridad y logística, auditores,…).

Ahora bien, ¿cómo incrementar las exporta-ciones de un país especializado en tecnologíasmedias y en sectores maduros con un diferencialde coste de personal, sin inversiones en tecnolo-gía y sin disponer de personas multiculturales ycapaces de comunicarse en varios idiomas dife-rentes?

Apostando por la Internacionalización y espe-cialmente, por la Multilocalización. La industria esla solución. En el País Vasco con un 30% de indus-tria sobre el PIB la media de desempleo es la mitadque el español (11.5% frente a 23%).Y, sabemos,que en el Alto Deba, la comarca donde MON-DRAGÓN se ha desarrollado el desempleo es del9%, por cierto, con niveles de inversión en I+Dsobre PIB del 4,69%, en primera línea mundial.

El gran secreto de la internacionalización esque las exportaciones crecerán si las empresas se

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implantan en el exterior y conquistan el mercadoy se complementan los productos producidos enel país emergente con otros de la casa matriz. Adiferencia de lo comúnmente aceptado, aquellasempresas multilocalizadas protegen el empleo enla casa matriz mejor que las locales pero inclusoel empleo de personal sin cualificar.

Por tanto, ¿cómo puede una Pyme españolacon su tecnología, su talento, sus costes competiren esta nueva complejidad? En primer lugarentendiéndola, sus características y sus consecuen-cias. En segundo lugar, asumiendo que debeinternacionalizarse obligatoriamente y por último,con el apoyo del Estado: disponiendo de serviciosde muchísimo valor añadido, estratégicos que lespermita a las empresas abordar el proceso deinternacionalización de manera más profesional ycon posibilidades de éxito a corto y largo plazo.

Hagamos el duelo de una vez por todas. Nosomos competitivos y si no nos internacionaliza-mos, no lo seremos nunca. Abordemos esta nuevarealidad con decisión y «obliguemos» a las Pymes ainternacionalizarse apoyando con servicios avanza-dos y estratégicos. Las ventajas son enormes: eco-nomías de escala, mejoras en la cadena de valor,generación de innovaciones, aprendizaje y mejorrespuesta a los clientes cada vez más globales.

Ahora bien, el esfuerzo es enorme. Debere-mos acompañar a los países emergentes en sudesarrollo y por tanto, necesitaremos cambiosprofundos en la cultura del país: competenciasmulticulturales, idiomas y en la cultura empresa-rial: gestión de equipos transnacionales, gestiónde alianzas, innovación abierta,…

No tenemos elección. Acompañemos el desa-rrollo de los países emergentes instalándonosallí, comprometámonos con nuestra comunidady país. Paradójicamente, sólo de esta maneraseremos capaces de crecer, generar riqueza yempleo y mantener el Estado de Bienestar.

Las recomendaciones serían las siguientes:

– Cambiar el relato actual: no somos compe-titivos, lo hemos sido y lo podemos volver

a ser si entendemos lo que está ocurriendoen el mundo y cuales son las claves compe-titivas actuales y cuales lo serán en el futu-ro.

– Trasladar a la ciudadanía que con la Inter-nacionalización y la multilocalización,podríamos recuperar empleo que ademásnos aportaría mucha más innovación,apertura, conocimiento y futuro.

– Para ello, necesitamos un cambio de men-talidad: humildad, trabajo, seriedad y com-promiso con el país, y, ahora, podría signi-ficar que «lo patriótico» fuera tener quedesplazarnos a conquistar países emergen-tes con nuestras empresas y que esto per-mita crecer en empleo y riqueza en nuestropaís.

– Definir un sistema de internacionalizaciónpúblico-privado que desarrolle las herra-mientas avanzadas y estratégicas y lasponga a disposición de la Pyme. El sistemano necesitaría de una inversión importanteya que los servicios podrían ser ofrecidospor empresas privadas y supervisadas poralgún organismo público ya existente. Laventaja para las Pymes es que dispondríande servicios de un valor extraordinario aunos costes competitivos. Evidentemente,la Pyme pagaría por esos servicios y laAdministración podría financiar algúnincremento mínimo de estructura por lanueva situación.

El reto es colosal. Lo podemos hacer. No sé sitenemos alguna otra alternativa que sea tan facti-ble y tan difícil e interesante como ésta. Es undesafío extraordinario.

REFERENCIAS

(2)-Batelle: «2012 Global R&D Funding Forecast»December 2011. www.battelle.org

(5)-Dominique Moisi: «La geopolítica de las emocio-nes. Cómo las culturas del miedo, la humillación y


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la esperanza están reconfigurando el mundo.» Edi-torial Norma.

(4)-Hartmut Rosa: «Acceleration: une critique socialedu temps» Distribuidor: Interforum.

(3)-Orkestra: «Competitividad del País Vasco 2011Liderar en la nueva complejidad».

(1)-Mondragón: «Impacto de la internacionalizaciónsobre la empresa doméstica. Resumen Ejecutivo».Junio 2012.

(3)-Mckinsey-Fedea: «Una agenda de crecimientopara España».

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RESUMEN

Es indudable que las infraestructuras contribuyenal crecimiento económico. Su efecto sobre la pro-ductividad, la inversión privada y la competitivi-dad, sin embargo, no deberían justificar las inver-siones indiscriminadas en cualquier tipo de activo.Durante la etapa alcista del ciclo económico eincluso, tras el estallido de la crisis económica seacometieron proyectos de inversión que no res-pondían a ningún criterio de racionalidad cuyoresultado ha sido la existencia de un exceso decapacidad de determinadas infraestructuras, pro-yectos inconclusos aunque importantes para eldesarrollo económico y sistemas ineficientes degestión de infraestructuras. Es por ello por lo quese hace necesario diseñar una nueva política deinfraestructuras que responda a las nuevas necesi-dades y que sea coherente con el resto de activida-des. Los criterios que deberían regir en una polí-tica de infraestructuras que pretenda favorecer elcrecimiento económico, con independencia de lacoyuntura económica, deberían ser por un lado, laoptimización de la capacidad existente a través deuna gestión eficiente de infraestructuras –ya seapor medio de la participación privada o a travésde la introducción de mecanismos de mercado– y,por otro lado, proveer un nivel de infraestructurasóptimo para la sociedad.

1. INTRODUCCIÓN

El duro proceso de consolidación fiscal al que hade someterse la economía española ha puesto demanifiesto la necesidad de acatar medidas decontención y de racionalización del gasto públicoen aras de mejorar la asignación de los recursos.Los mayores esfuerzos de contención deberíanconcentrarse en los capítulos de gasto corriente yestimular, por el contrario, aquellas partidas degasto productivo que más inciden sobre la com-petitividad del tejido productivo y el potencial decrecimiento de nuestra economía: la inversión encapital físico, humano y tecnológico. Antes deque la economía se sumiese en la profunda crisisactual, se habían logrado destinar elevados nive-les de inversión pública a distintas infraestructu-ras como las carreteras (completando la red dealta capacidad), aeropuertos (mediante la crea-ción de nuevas infraestructuras), ferrocarriles(extendiendo la red de alta velocidad), puertos yen abastecimiento y saneamiento de aguas de laspoblaciones, lo que contribuyó a mejorar la dota-ción de infraestructuras públicas de nuestro paísen algunos casos y a un sobredimensionamientode la capacidad en otros. A pesar de que estasactuaciones pudieron materializarse gracias alaprovechamiento de los fondos comunitarios y ala utilización de fórmulas de financiación alter-

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CIMIENTOS ESTRUCTURALES: LAS CLAVES DE UNAPOLÍTICA DE INFRAESTRUCTURAS ORIENTADA

AL CRECIMIENTO ECONÓMICO

Juan E. Iranzo.Vicepresidente del Instituto de Estudios Económicos. Decano del Colegio de Economistas de Madrid.

Marta Otero Moreno.Economista del Instituto de Estudios Económicos.

nativas que implican en mayor medida a la ini-ciativa privada (básicamente a través del sistemaconcesional), junto con otras fórmulas más omenos complejas de financiación pública extra-presupuestaria (a través de empresas o entespúblicos) no todas ellas se acometieron atendien-do a criterios de eficiencia y, mucho menos per-mitieron alcanzar un máximo bienestar social.No cabe duda de que existe una correlación posi-tiva entre dotación de infraestructuras y creci-miento económico ya que las primeras mejoranla productividad, incrementan la competitividaddel tejido productivo, favorecen el comercio ypermiten avanzar en la cohesión territorial. Noobstante el hecho de que un stock adecuado decapital público favorezca el crecimiento no cons-tituye una condición suficiente que justifique lasinversiones indiscriminadas en cualquier tipo deactivo. Es más, una política de infraestructuras,fundamentalmente las infraestructuras producti-vas, orientada al crecimiento económico deberíadiseñarse atendiendo al criterio de eficienciacomo método de asignación de los recursos (esca-sos) y, por lo tanto, teniendo en cuenta el costede oportunidad de los mismos, con independen-cia de la etapa del ciclo económico. En el pre-sente estudio, tras una breve revisión de la litera-tura sobre la contribución del capital público alcrecimiento económico y analizar la evolucióndel stock de las infraestructuras en nuestro país, seesbozan las directrices que debería regir unapolítica de infraestructuras orientada al creci-miento económico.

2. INFRAESTRUCTURAS Y CRECIMIENTOECONÓMICO

Analizar el impacto de las infraestructuras sobreel crecimiento económico es un ejercicio espe-cialmente relevante para la políticas públicas yaque esto permitiría decidir destinar la cantidadóptima de inversión para alcanzar una dotaciónde infraestructuras adecuadas. Uno de los prime-ros problemas a los que se enfrentan los investi-

gadores es la propia definción de infraestructu-ras, es decir, qué tipo de activos deberían consi-derarse infraestructuras. La mayor parte de lasaproximaciones empíricas tienden a considerarcomo infraestructuras a los bienes de capital físi-co ubicados en un determinado territorio y cuyosservicios cumplen con algunas de las propiedadesatribuibles a los bienes públicos (Herranz, 2004).Se trata de bienes cuyo coste de producción nodepende del número de individuos que disfrutende él, puesto que el coste marginal de que unindividuo más consuma el bien es cero y el hechode que un individuo consuma el bien no reduce lacantidad del bien disponible para otros consumi-dores (consumo no rival). En caso de bienespúblicos puros, además, no se puede impedir queuna persona que no ha pagado por ese bien loconsuma, es decir, que si el bien está disponiblepara un consumidor, lo está para todos los demás(consumo no excluyente). No obstante, la mayoríade las infraestructuras no cumple con todas estascualidades. Una carretera congestionada, porejemplo, sería rival en el consumo y una autopis-ta de peaje, cuyo uso implica un pago, sería exclu-yente. En cualquier caso, si el mercado tuvieseque suministrar este tipo de bienes lo haría enuna cantidad insuficiente, si es que lo hace, lo quejustificaría la intervención del sector público yasea como proveedor o como regulador. Una de lasclasificaciones de las infraestructuras más recu-rrente en la literatura que aborda la relación entrestock de infraestructuras y crecimiento es la quese establece en función del destino de los serviciosque ofrecen. Si éstos favorecen las actividadesproductivas, generalmente se consideran infraes-tructuras económicas entre las que se incluyen lasinfraestructuras de transporte, comunicación, dis-tribución energética, obras hidráulicas o estructu-ras urbanas catalogando de infraestructuras socia-les a las instalaciones educativas, sanitarias, cultu-rales, deportivas etc.

El papel que desempeñan las infraestructurasen el crecimiento económico ha sido un temaampliamente tratado por la literatura. A pesar deque los resultados son difíciles de generalizar, exis-

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te suficiente consenso sobre el hecho de que elcapital público contribuye al crecimiento económi-co ya que permite expandir la capacidad producti-va –bien porque amplía los recursos económicos obien porque mejora la productividad de los ya exis-tentes–. Si bien, la cuantificación de la aportacióndel stock de capital público al crecimiento discrepade unos estudios a otros, la mayoría de ellos coin-cide en la existencia de una relación positiva entreambas variables1. La influencia de las infraestruc-turas sobre la productividad, la convergencia regio-nal y los efectos sobre la inversión privada han sidolos argumentos que, tradicionalmente, han justifi-cado la asignación de recursos públicos a la inver-sión en infraestructuras. En la actualidad, la rela-ción del capital público con el capital humano, lainnovación o la salud han reforzado las teoríassobre la importancia de poseer un stock adecuadode infraestructuras para el desarrollo y para el cre-cimiento económico. En cuanto a las ganancias deproductividad, los estudios más recientes conside-ran que los servicios que proporcionan las infraes-tructuras2 (servicios del capital) formarían parte dela función de producción agregada junto con otrosfactores productivos como el trabajo y el capitalprivado. Las infraestructuras contribuirían, de estemodo, a mejorar la productividad marginal de losinputs privados3. En el estudio de Mas y Maudosrealizado en 2006, se estiman elasticidades delcapital público respecto al output de la economía

española que oscilan entre 0,13 y 0,14. Dicha elas-ticidad es más baja cuando la estimación de la fun-ción de producción la realizan a nivel provincial,en concreto, de 0,06. Los autores advierten queeste hecho evidencia la presencia de los denomi-nados spillovers (efecto desbordamiento), es decir,la influencia de la inversión en determinadasinfraestructuras, como las del transporte, de unaregión se extenderían más allá del propio territo-rio al beneficiarse de las economías de red.

La literatura4 arroja, por otro lado, resultadoscontrapuestos sobre el efecto neto que la dotaciónde capital público tiene sobre el crecimiento a tra-vés de su influencia en las decisiones de inversiónprivadas. Dado que la inversión pública requiereser financiada, ya sea con recursos propios –a tra-vés de la recaudación impositiva– o con recursosajenos –acudiendo a los mercados capitales– lostipos de interés pueden verse presionados al alza.La reducción del ahorro disponible para la inver-sión privada repercutiría, negativamente, en larentabilidad esperada de los proyectos de inver-sión privada dando lugar al denominado efectoexpulsión o crowding out, es decir, la inversión pri-vada se vería desplaza por la inversión pública. Noobstante, existe evidencia suficiente sobre la com-plementariedad existente entre el capital público yprivado tanto en países en vías de desarrollo comoen países desarrollados. El aumento o la mejora enla dotación de infraestructuras de transporte o detelecomunicaciones, ejercerían un efecto positivosobre la demanda de inversión privada ya que seestaría creando un entorno más atractivo para aco-meter proyectos privados de inversión. El resulta-do sobre el crecimiento económico dependerá decual de los dos efectos prevalezca (Afonso y Aubyn,2008) concluyen en su estudio relativo a 14 paísesde la Unión Europea, Canadá, Japón y los EstadosUnidos en el periodo comprendido entre 1960 y

CIMIENTOS ESTRUCTURALES: LAS CLAVES DE UNA POLÍTICA DE INFRAESTRUCTURAS...

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1 Mas y Maudos (2006) identifican, entre otros, la defini-ción del output, el tipo de infraestructuras incluidas en ladefinición de capital público productivo, el nivel de desagre-gación territorial, la cobertura de la economía o la metodo-logía como las causas de las discrepancias de los resultados ala hora de medir la contribución al crecimiento económicode las infraestructuras.

2 Álvarez Ayuso et al (2008) señalan que, si bien, tradicio-nalmente el capital público se consideró un input más de lafunción de producción, actualmente este supuesto parecepoco realista ya que, se estaría asumiendo que las empresasson capaces de tomar decisiones sobre el coste de la cantidaddel capital en infraestructuras que ellas utilizan ya que éstasno pueden ser consideradas como bienes púbicos puros.Incluso cuando existe la participación privada en la inver-sión en infraestructuras, ni su coste ni los precios de los ser-vicios que prestan vienen determinados de forma estrictapor el mercado.

3 Vease Gjini y Kukeli (2012), Erden y Holcombe (2006),Afonso y Aubyn (2008), Martínez López (2004), Hatano

(2010), Agénor (2004), Abala Bertrand and Mamatzakis (2004)Mitsui (2004), Boscá et al. (2000) Martínez-López (2005).

4 Agénor 2004, Abala Bertrand and Mamatzakis (2004)Mitsui (2004), Erden y Holcombe (2006) aportan evidenciapara países subdesarrollados. Boscá et al. (2000) y Martínez-López (2005) lo hacen para el caso español.

2005 que, mientras que la inversión pública tuvoun efecto positivo sobre la inversión privada enAustria, Alemania, Dinamarca, Finlandia, Grecia,Portugal, España y Suecia, el efecto expulsión de lainversión privada prevaleció en países como Irlan-da, Canadá, Reino Unido y Holanda.

La inversión en infraestructuras no sólo incluyela mera construcción de bienes de capital sino tam-bién su mantenimiento. Estas partidas de gasto nosólo mejoran la calidad del capital público ya exis-tente sino que además alarga la vida útil del capitalprivado. Si el sector público invierte lo suficientepara mantener en buenas condiciones las carrete-ras, por ejemplo, el sector privado, como usuariode las mismas, tendrá que destinar menos recursosal mantenimiento de sus vehículos permitiendoque estos últimos sean reasignados a nuevas inver-siones (Agénor y Moreno-Dodson, 2006). Por otrolado, son indudables los beneficios derivados de lasinfraestructuras, denominadas, sociales como lasdestinadas a la educación y a la sanidad. Una pobla-ción sana y mejor formada hace posible la acumu-lación de capital humano y, este, es uno de los prin-cipales activos para el crecimiento económico en unentorno globalizado sometido al continuo cambioque exige un incesante proceso de adaptabilidad delos recursos. En definitiva, una adecuada dotaciónde infraestructuras y de capital público constituyeuno de los factores determinantes para incremen-tar la competitividad del tejido productivo y evitarcuellos de botella que estrangulen el crecimientoeconómico, al tiempo que permite avanzar en lacohesión territorial y equipararnos con los paísesde nuestro entorno en bienestar social.

3. LA EVOLUCIÓN DEL CAPITAL PÚBLICOY DE LAS INFRAESTRUCTURAS ENESPAÑA

Resulta más que evidente el proceso de capitali-zación que ha experimentado la economía espa-ñola desde mediados del siglo XX, gracias alesfuerzo inversor realizado por los agentes priva-dos, fundamentalmente y por parte del sector

público5. En el caso de este último, la inversiónha oscilado considerablemente durante los últi-mos 20 años ya que es una variable ligada no sóloal ciclo económico sino también al ciclo políticosiendo una de las primeras partidas presupuesta-rias de gasto que experimenta recortes en etapasde austeridad o cuando la coyuntura se tornamenos favorable (ambas circunstancias se dan elcontexto actual). Aunque con pequeñas fluctua-ciones, la cantidad que se destinaba a invertir eninfraestructuras en España se mantuvo relativa-mente estable desde 1990 hasta el año 2000 yaque su cuantía oscilaba entre los 10.000 y 14.000millones de euros en términos nominales), es apartir del año 2001 cuando su asignación seempieza acelerar hasta superar, en el año 2009los 35.000 millones de euros corrientes.

Desde principios de los 90 hasta la actualidad,las infraestructuras viarias han sido los activos quehan concentrado el mayor esfuerzo inversor repre-sentando más del 34 por 100 del total. Sin embar-go, durante todo el periodo, su peso se ha idoreduciendo progresivamente en favor de otro tipode activos fruto de las prioridades de los diversosprogramas de inversión pública. Así, desde el año2000 la dotación destinada a las infraestructurasferroviarias y aeroportuarias fue cobrando mayorimportancia (pasando de representar el 15 por 100en el año 99 al 29,3 en 2010, las primeras y del 3,8al 6,3 las segundas en el mismo periodo) en detri-mento de las inversiones destinadas a infraestruc-turas hidráulicas. De hecho, el ritmo de crecimien-to de la inversión en infraestructuras aeroportua-rias superó al de la inversión en otras infraestruc-turas con una tasa media anual de cerca del 11 por100 desde 1990 hasta el año 2010. La tendenciacreciente de la inversión en infraestructuras quepredominó a lo largo de todo el periodo se ve fuer-temente invertida un año después del estallido dela crisis. Tras alcanzar el punto más álgido en 2009,año en el que las inversiones destinadas a este tipode activos superaron los 35 mil millones de euros,

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5 Ver El Capital Público en España. 1900-2007, publica-do por la Fundación BBVA.


la inversión experimentó una contracción sin pre-cedentes. La inversión real destinada a infraestruc-turas viarias, hidráulicas ferroviarias y urbanas seredujeron más de un 20 por 100 en el año 2010 en

relación al año anterior, más de un 18 por 100 lapartida destinada a infraestructuras portuarias ycerca del 6 por 100 la dirigida a los activos aero-portuarios.


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GRÁFICO 1. CRECIMIENTO REAL DE LA INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURASPÚBLICAS. 1990-2010

*Atendiendo a la clasificación que realiza la Fundación BBVA-Ivie, del capítulo de otras construcciones solo se han incluido las infraestructu-ras viarias, hidráulicas, ferroviarias, aeroportuarias, portuarias y urbanas de corporaciones locales excluyéndose la partida de otras construc-ciones ya que estas últimas reúnen inversiones tanto públicas como privadas no incluidas en las clasificaciones anteriores.Fuente: elaboración propia a partir de datos de la Fundación BBVA-Ivie.

GRÁFICO 2. LA INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURAS PÚBLICAS* EN TÉRMINOSNOMINALES. 1989-2012

*Atendiendo a la clasificación que realiza la Fundación BBVA-Ivie, del capítulo de otras construcciones solo se han incluido las infraestructu-ras viarias, hidráulicas, ferroviarias, aeroportuarias, portuarias y urbanas de corporaciones locales excluyéndose la partida de otras construc-ciones ya que estas últimas reúnen inversiones tanto públicas como privadas no incluidas en las clasificaciones anteriores.Fuente: elaboración propia a partir de datos de la Fundación BBVA-Ivie.

El stock de capital neto en España alcanzó, enel año 2010, los 3.397 miles de millones de eurosen términos nominales de los que, más del 11 x100 correspondía a las infraestructuras urbanas yde transporte6. Si bien el stock de infraestructuraspúblicas ha tenido una tendencia creciente desdemediados de los años 60, tanto su peso relativocomo la tasa de variación es bastante heterogé-nea en función del tipo de activo. Así, el stock decapital neto de las infraestructuras viarias supe-raba en el año 2010, los 160 millones de euros yconcentraba el 43 por 100 del total. Si bien, elritmo de acumulación a lo largo de todo elperiodo analizado ha sido significativo con unatasa de crecimiento de más del 5 por 100 demedia anual en términos reales (Gráfico 5) es apartir de 1988 cuando se acelera el ritmo de cre-cimiento. La ampliación de la red de autovías7

desde 1988 hasta 1996 condujo a variaciones enel stock de infraestructuras viarias del orden del7,6 por 100 de media anual. Las infraestructurashidráulicas básicas y de regadío alcanzaron unvalor neto de 64 millones de euros corrientes enel año 2010. A pesar de que el stock de este tipode activos ha seguido una tendencia creciente, suparticipación sobre el total de las infraestructuras

ha ido perdiendo peso pasando de representar amediados de los años 60 el 25 por 100 del totalfrente al 16,6 por 100 que alcanzó al final delperiodo. El valor real del stock de infraestructurasferroviarias se multiplicó por 4,5 desde 1964. Suevolución, aunque a tasas de crecimiento medioanual más moderadas, comenzó a acentuarse apartir de 1998 con el inicio de la construcción dela red de Alta Velocidad de la línea Madrid-Sevi-lla. El ritmo de crecimiento se aceleró durante elperiodo 2001-2009, con una tasa de crecimientomedio anual del 9 por 100 debido, fundamental-mente a las inversiones en nuevas infraestructu-ras de alta velocidad. En 2009 se impulsa la cons-trucción de este tipo de redes hacia el Norte,Noroeste y Levante de España. Las infraestructu-ras, aeroportuarias, portuarias y urbanas de cor-poraciones locales que, en 2010 representaba el19,4 por 100 del total alcanzó, en ese mismo año,un valor de 120 mil millones de euros en térmi-nos nominales. Destaca la aceleración en el ritmode crecimiento del stock de activos aeroportuarioscuyas tasas alcanzan los dos dígitos a partir delaño 2000, llegando al 22,3 por 100 en el año2003 como consecuencia de la ampliación delaeropuerto de Barajas.

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6 Tal y como apunta la Fundación BBVA-Ivie en esta par-tida se incluyen no solo las infraestructuras propias de lasadministraciones públicas sino además otras que, aun siendode titularidad privada, pueden considerarse de uso públicocomo las autopistas de peaje, los puertos, los aeropuertos, losferrocarriles y el capital acumulados por las confederacioneshidrográficas.

7 Según datos del Ministerio de Fomento desde 1988hasta 1996 se construyeron 6.817 Km de carreteras del Esta-do, CCAA, Diputaciones y Cabildos de los que, 4.216 Kmcorrespondían a autovías, 1.971Km a carreteras convencio-nales; 419 a carreteras de doble calzada y 211Km a autopis-tas de peaje.



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GRÁFICO 3. EVOLUCIÓN DEL STOCK DE CAPITAL NETO DE LAS INFRAESTRUCTURASPÚBLICAS EN TÉRMINOS NOMINALES

Fuente: elaboración propia a partir de datos de la Fundación BBVA-Ivie.

GRÁFICO 4. EVOLUCIÓN DE LA ESTRUCTURA DEL STOCK DE CAPITAL NETODE LAS INFRAESTRUCTURAS PÚBLICAS EN TÉRMINOS NOMINALES


4. LA POLÍTICA DE INFRAESTRUCTURASENFOCADA AL CRECIMIENTOECONÓMICO

El momento económico actual está marcado porun clima de extraordinaria incertidumbre. Lasdudas con respecto a la solvencia de nuestrascuentas públicas permanecen en los mercados, loque hace imprescindible el cumplimiento con elcompromiso de déficit en aras de revertir la pér-dida de credibilidad que ha supuesto el incum-plimiento del objetivo de endeudamiento públi-co comprometido para 2011. La reducción delgasto público ha contraído todo tipo de partidas,especialmente las relacionadas con la inversión

en infraestructuras8, como compensación alaumento crecimiento del denominado gastosocial o ante la reticencia a reducir otro tipo degasto corriente, lo que ha ralentizado considera-blemente la actividad en este ámbito. No cabeduda de que el proceso de consolidación fiscal esun compromiso ineludible, sin embargo, este nodebería incluir el sacrificio de determinadas par-tidas de gasto productivo, como la inversión, yaque el proceso de acumulación de capital es fun-

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8 Los PGE de 2013 contemplaban una contracción de lainversión en infraestructuras de más del 15 por 100 en rela-ción al Presupuesto inicial de 2012.


GRÁFICO 5. EL CRECIMIENTO DEL STOCK DE CAPITAL NETO DE LASINFRAESTRUCTURAS PÚBLICAS EN TÉRMINOS REALES POR TIPOS DE ACTIVO


damental para el crecimiento económico ya que,de ello dependen tanto la ampliación de la capa-cidad productiva como la productividad de losfactores productivos. Durante la etapa alcista delciclo económico –marcada por una abundanciade liquidez en la que los reducidos tipos de inte-rés estimulaban el endeudamiento de todos losagentes y con la ayuda de los cuantiosos fondosrecibidos de Europa– se optó por proyectos deinversión que no obedecían a ningún criterio deracionalidad económica como la construcción denuevas infraestructuras aeroportuarias, a pesardel escaso tráfico o la ampliación de la oferta dedeterminados modos de transporte sin que lojustificase un crecimiento significativo la deman-da que y se aceleró la acumulación de obras cuyoobjetivo último distaba de la maximización delbienestar social9. Incluso en las etapas inicialesde la crisis se implementó una política fiscal con-tracíclica que incluía inadecuadas actuacionescon nula repercusión sobre la productividad(como el Plan E), en el que priorizaron los efec-tos a corto plazo (como la creación de empleo),obviando la repercusión en el medio o largoplazo (como la merma de recursos públicos o elmayor endeudamiento de las administracionespúblicas). El resultado ha sido la existencia de unexceso de capacidad de determinadas infraes-tructuras (como es el caso de los aeropuertos sintráfico o determinadas líneas de alta velocidadcon escasa demanda) proyectos inconclusos(como el corredor del mediterráneo, autovías,etc.) y sistemas ineficientes de gestión de infraes-tructuras (como el modelo de gestión de cajaúnica que llevaba a cabo AENA).

La ineficiencia en la gestión de las infraes-tructuras realizada por las empresas públicasderiva de la propia estructura organizativa de

estos organismos. La ausencia de derechos depropiedad y de incentivos que reduzcan los ele-vados costes de agencia unido a la laxa disciplinafinanciera aleja al gestor de los criterios de ren-tabilidad y eficiencia en el uso de los recursos. Deforma acertada, el Plan de InfraestructurasTransporte y Vivienda (PITV) 2012-2024 incluyeentre sus objetivos (en materia de transporte) elde mejorar la eficiencia y la competitividad delsistema optimizando la capacidad existente. Porlo tanto, si las ineficiencias se introducen porparte del sector público estas deberían tratar deminimizarse por medio de la introducción demecanismos de mercado bien, aumentando laparticipación del sector privado o introduciendomás competencia en los servicios públicos. Lapresencia del sector privado se consigue a travésde la figura de la concesión, que se utiliza antetodo para autopistas y obras hidráulicas y cuyaverdadera caracterización jurídica responde aque se asigna al concesionario el riesgo comercialasociado a la explotación de la infraestructura,haciendo depender su retribución de una formau otra de los flujos de uso o unidades de servicioprestadas. La introducción de criterios de efi-ciencia obliga a modificar los sistemas de tarifi-cación que aún están vigentes para el uso dedeterminadas infraestructuras o de los serviciosque se prestan de modo que éstos respondan alos costes marginales que se desprenden en arasde garantizar que los precios transmiten la infor-mación adecuada. Por ejemplo, tal y como seña-la Nombela (2009), el hecho de los precios de laalta velocidad sean similares en todas sus corre-dores puede conducir a que, en el medio plazo,permanezcan líneas con una demanda baja alta-mente subvencionadas que quizá no deberíanexistir o en las cuales deberían darse serviciosferroviarios con otro tipo de trenes. Para fomen-tar la competencia en aquellos mercados liberali-zados sería deseable reducir o eliminar las exi-gencias que limitan la entrada de potencialescompetidores. En este ámbito, son todavíaimportantes los retos que quedan por afrontarcomo la mayor independencia de los reguladores


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9 Aparicio (2010), señala que el análisis coste beneficiocontemplado en el PEIT revelaba la escasa rentabilidadsocioeconómica de la mayor parte de las actuaciones que seestaban planteando, incluyendo aquellas que el Ministeriode Fomento tenía ya relativamente avanzadas. Las actuacio-nes en la red ferroviaria de altas prestaciones presentabanratios beneficio/coste inferiores a la unidad para la mayorparte de los ejes considerados.

y la eliminación de las barreras que dificultan lacompetencia. En el caso del transporte ferrovia-rio de mercancías, la adjudicación de la operati-vidad a empresas de mercancías, debe respondera un proceso no discriminatorio que facilite laentrada al mercado ya que de otro modo, segui-rá manteniéndose el desequilibrio modal a favordel transporte de mercancías por carretera10.

Ante los cambios que se derivan de la situa-ción económica actual –como las dificultades deacceso al crédito, la reducción de la demanda dedeterminados modos de transporte, cambios enlos costes a los que se enfrente el tejido producti-vo– se hace imprescindible diseñar una nuevapolítica de infraestructuras que responda a lasnuevas necesidades y que sea coherente con elresto de actividades. En primer lugar, la dilatadavida útil de las infraestructuras, más larga que lade otro tipo de activos y el carácter estratégico dealgunas de ellas, como el transporte o el sistemaeléctrico requieren una meticulosa planificaciónde la política de infraestructuras y una estrechacoordinación con otras actuaciones (territoriales,urbanísticos…). Si además, las actuaciones enmateria de infraestructuras han de favorecer elcrecimiento económico habrán de tener en cuen-ta la escasez de recursos (cada vez más acucianteen la situación actual) lo que, inevitablementeexige la elección cuidadosa del destino que ha dedarse a estos últimos, ponderando los costes y losbeneficios no sólo en el corto plazo sino, princi-palmente, en el medio y largo plazo asociados acada uno de los usos posibles.

En este campo se han desarrollado herra-mientas para la selección de proyectos bajo crite-rios de eficiencia económica entre las que desta-ca el Análisis Coste Beneficio. Esta técnica, mayo-ritariamente aplicada a proyectos de transporte,tradicionalmente utilizada en países como ReinoUnido y de forma más reciente en nuestro

país11, establece el marco conceptual de aplica-ción sistemática para la valoración cuantitativade los proyectos de inversión tanto públicoscomo privados. El análisis coste beneficio permi-te expresar los costes y los beneficios en una uni-dad común e incorpora la intensidad de las pre-ferencias de los individuos en la sociedad con res-pecto a los bienes y servicios (Ministerio deFomento, 2010). El análisis habría de estructu-rarse en seis etapas en aras de garantizar el éxitode la valoración. Así, se hace imprescindible ladefinición del proyecto, el establecimiento de loscriterios de decisión, la selección de la metodolo-gía para el cálculo de los beneficios y los costes,la identificación y, posterior valoración de losbeneficios y los costes sociales, así como la discu-sión de los resultados. A pesar de que esta técni-ca presenta algunas limitaciones –asociadas alhecho de tener que establecer hipótesis o realizarestimaciones– siendo objeto de numerosas críti-cas12, la consistencia metodológica deberíagarantizar la validez de la herramienta que, almenos permite distinguir entre buenos y malosproyectos frente a criterios políticos o de otraíndole con planteamientos más débiles desde elpunto de vista técnico (Campos y Betancor,2010). Si la valoración a priori de los proyectosde inversión resulta fundamental para la toma dedecisiones, la evaluación ex-post de las actuacio-nes públicas sería imprescindible. Los objetivosque se persiguen con ello son contrastar la efica-cia del proyecto o de la intervención, evaluar losefectos sobre el bienestar, analizar la coherenciade los resultados con los objetivos no sólo delpropio proyecto sino con otro tipo de políticaspara evidenciar que no hayan existido efectos

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10 Según datos del Ministerio de Fomento, en 2011 setransportaron 1.466.302 miles de Toneladas por carreterafrente a 17.327 miles de toneladas transportadas por ferro-carril.

11 El Análisis Coste Beneficio es una herramienta que enEuropa se lleva utilizando desde 1990 fundamentalmente enPolítica de Cohesión.

12 El Análisis Coste Beneficio se utiliza con mayor fre-cuencia para la toma de decisiones relacionadas con proyec-tos de transporte ya que la valoración de los costes y losbeneficios suele ser menos controvertidos que en otros ámbi-to. En este sentido, la crítica más común es que este tipo deanálisis no captura todos los beneficios asociados al trans-porte ya que la valoración se limita a los usuarios del mismo.


contrapuestos entre distintas actuaciones. Estapráctica en España es poco frecuente a pesar deque se crea en 2006 la Agencia Estatal de Evalua-ción de las políticas públicas y la calidad de losservicios públicos. Esta institución pretende pro-mover la racionalidad del gasto público y la opti-mización de los recursos, favorecer la competiti-vidad y la productividad de la economía, mejorarla calidad de los servicios públicos y favorecer latransparencia, no obstante, su actividad es aúnreducida y sus informes de evaluación se hanlimitado desde su creación, a determinados pro-gramas o actuaciones13.

De todas las infraestructuras, las redes detransporte son consideradas como elementosfundamentales para la competitividad interna-cional tal y como ha sido reconocido por la polí-tica europea y el transporte ferroviario de mer-cancías para el caso español. Como ya se ha men-cionado, las infraestructuras de transporte favo-recen la reducción de los costes en los que incu-rren las empresas asociados a las distancias loque mejora la capacidad de estas para competiren unos mercados cada vez más globalizados. Eneste ámbito, la Comisión Europea, en línea con elsector público español, ha identificado a loscorredores mediterráneo y atlántico como ejesprioritarios para la integración de los mercadosque serán en parte financiados con fondos euro-peos. Las regiones del Arco Mediterráneo seorientan hacia una de las grandes arterias comer-ciales del mundo, circunstancia que deben apro-vechar para convertirse en núcleos estratégicosen las rutas comerciales españolas y europeas, y,a partir de las actividades logísticas y de serviciosasociadas a las mismas, y de aquellos sectoreseconómicos con una presencia importante en elárea, impulsar su crecimiento y transformartoda la región en uno de los principales ejes dedesarrollo de Europa y situarse en la categoría decentros neurálgicos de una economía global.

Existen importantes ventajas de partida, como subuena dotación de infraestructuras portuarias yaeroportuarias, su capacidad exportadora, laapertura de su economía, o su gran competitivi-dad y experiencia en determinados sectores pro-ductivos muy orientados hacia el exterior por loque la mejora en la dotación de las infraestructu-ras terrestres ayudará a superar uno de sus pun-tos débiles. La clave está en crear todas las con-diciones que permitan al área colocarse en unasituación ventajosa que le permita aprovecharsede las posibilidades en cuanto a ensanchamientode los mercados y mejora de la eficiencia de losprocesos productivos derivadas de la globalizaciónde la economía. En este sentido, la severa contrac-ción de la demanda interna apunta a las exporta-ciones como una de las actividades a día de hoy,pueden estimular el crecimiento económico. Deeste modo, a medida que los procesos productivosestán cada vez más fragmentados y los mercadosmás globalizados unas inadecuadas dotaciones deinfraestructuras domésticas pueden constituir unimportante obstáculo para la participación en laproducción global. Así, Albarrán et al. (2011)advierten de correlación negativa entre la distan-cia y los flujos comerciales y una relación positivaentre calidad de infraestructuras y comercio inter-nacional. Una de las principales aportaciones delos autores es que las mejoras en las infraestructu-ras resultan más exitosas para las pequeñas ymedianas empresas que empiezan a exportar.

Los criterios que deberían regir en una políti-ca de infraestructuras que pretenda favorecer elcrecimiento económico, con independencia de lacoyuntura económica deberían ser por un lado,la optimización de la capacidad existente a travésde una gestión eficiente de infraestructuras –yasea por medio de la participación privada o a tra-vés de la introducción de mecanismos de merca-do– y, por otro lado, proveer un nivel de infraes-tructuras óptimo para la sociedad. Para ello, sehace imprescindible desarrollar herramientasque, a priori permitan la elección de proyectos deinversión cuyo beneficio social sea mayor que sucoste y, que permitan contrastar los resultados


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13 Tan sólo existe un informe destinado a las infraestruc-turas cuya evaluación estaba orientado a la gestión y el fun-cionamiento de las confederaciones hidráulicas.

obtenidos con los objetivos para los que fuerondiseñados a posteriori. No obstante, tal y comoseñala la OCDE, la política de infraestructuras,por sí sola no genera crecimiento económico.Ésta debería diseñarse de forma coherente conactuaciones en otros ámbitos y además, coordi-narse con medidas orientadas a mejorar el capi-tal humano y la inversión en innovación.

5. CONCLUSIONES

Es indiscutible que existe una correlación positi-va entre la dotación de capital público y creci-miento económico. La influencia de las infraes-tructuras sobre la productividad, la convergenciaregional y los efectos sobre la inversión privadahan sido los argumentos que, tradicionalmente,han justificado la asignación de recursos públicosa la inversión en infraestructuras. En la actuali-dad, la relación del capital público con el capitalhumano, la innovación o la salud han reforzadolas teorías sobre la importancia de poseer un stockadecuado de infraestructuras para el desarrollo ypara el crecimiento económico. Sin embargo,esto no constituye una condición suficiente quejustifique las inversiones indiscriminadas en cual-quier tipo de activo. Durante la etapa alcista delciclo económico y con la ayuda de los fondoseuropeos se optó, en nuestro país por acumularproyectos de inversión que no obedecían a nin-gún criterio de racionalidad económica. Inclusoen las etapas iniciales de la crisis se implementóuna política fiscal contracíclica que incluía inade-cuadas actuaciones con nula repercusión sobre laproductividad. El resultado ha sido la existenciade un exceso de capacidad de determinadasinfraestructuras, proyectos inconclusos aunqueimportantes para el desarrollo económico y siste-mas ineficientes de gestión de infraestructuras.

Ante los cambios que se derivan de la situacióneconómica actual se hace imprescindible diseñaruna nueva política de infraestructuras que respon-da a las nuevas necesidades y que sea coherentecon el resto de actividades. Con el objeto de mini-

mizar las ineficiencias detectadas en la gestiónpública de infraestructuras y mejorar la competiti-vidad del sistema optimizando la capacidad exis-tente se hace necesaria la introducción de meca-nismos de mercado ya sea aumentando la partici-pación del sector privado o favoreciendo la com-petencia en los servicios públicos. Por otro lado,las decisiones de inversión en nueva capacidadhabrían de tener en cuenta la escasez de recursos(cada vez más acuciante en la situación actual) loque, inevitablemente exige la elección cuidadosadel destino que ha darse a estos últimos, ponde-rando los costes y los beneficios no sólo en el cortoplazo sino, principalmente, en el medio y largoplazo asociados a cada uno de los usos posibles.De todas las infraestructuras, las redes de trans-porte son consideradas como elementos funda-mentales para la competitividad internacionalidentificándose a los corredores mediterráneo yatlántico como los ejes prioritarios para la integra-ción de los mercados lo que puede representar unimportante estímulo para las exportaciones y, endefinitiva para el crecimiento. Ya que las infraes-tructuras por sí solas no generan crecimiento, supolítica debería diseñarse de forma coherente conactuaciones en otros ámbitos y coordinarse, espe-cialmente, con las políticas orientadas a mejorar elcapital humano y la innovación.

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INTRODUCCIÓN

Mientras la economía europea continúa hun-diéndose en su propia crisis, el mundo está expe-rimentando un rapidísimo proceso de cambio.Las transformaciones estructurales a las que esta-mos asistiendo afectan a variables tan diversascomo la nueva geografía del comercio, las inver-siones y la tecnología; el reparto del poder eco-nómico y político a escala global; el crecientepapel del mercantilismo y la geoeconomía en lasrelaciones internacionales; la rivalidad por elacceso a los recursos naturales y energéticos; o elenvejecimiento de la población mundial y la cadavez más desigual distribución de la renta dentrode los países.

La mayoría de estos cambios lleva muchosaños en marcha, pero el brutal impacto que laGran Recesión está teniendo en los países avan-zados, que contrasta con la forma en la que lamayoría de los países emergentes están capeandoel temporal, ha acelerado las transformaciones.Esto supone que la realidad económica y geopo-lítica mundial que Europa se encontrará cuandopor fin supere su crisis interna tendrá poco quever con la que existía hace tan solo una década.Esto obliga a una Europa que hoy está fragmen-tada, desmembrada y desorientada a repensarqué papel quiere jugar en el mundo, con quéactivos cuenta y qué estrategias debe desarrollarpara no quedar relegada a un plano secundario.

Analizar el papel de la Unión Europea (UE)en la globalización económica es el objetivo deeste trabajo. Tras hacer un breve diagnóstico delas crisis (interna y externa) a las que se enfren-ta Europa, se abordan los principales cambioseconómicos, políticos y sociales que el mundoestá experimentando para después plantearque papel le quedará a la UE en la globaliza-ción si es capaz llevar adelante las reformas ins-titucionales y económicas que le permitan man-tenerse unida.

Las principales conclusiones de este estudioson dos. La primera, que la UE –y en particularla zona euro (ZE)– se encuentra actualmentesumida en una «burbuja de pesimismo» que no secorresponde con los datos objetivos de su capaci-dad, presencia e influencia en los ámbitos econó-micos y políticos internacionales. La segunda esque, aun si supera su actual bache, necesitaráacometer importantes reformas económicas einstitucionales para poder adaptarse a la nuevarealidad internacional, que se caracterizará porun mayor peso de las potencias emergentes y unentorno internacional mucho menos occidental ycooperativo. Solo en la medida en la que logreejercer su poder de forma no fragmentada y rein-vente su modelo socio-económico (especialmenteen los países del sur) estará en disposición deaprovechar las ventajas que ofrece la globaliza-ción y dejar de tener una postura defensiva antela misma.

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EUROPA Y LA GLOBALIZACIÓN: DE AMENAZAA OPORTUNIDAD

Federico Steinberg.Investigador del Real Instituto Elcano y Profesor del Departamento de Análisis Económico

de la Universidad Autónoma de Madrid.

EUROPA: EL NUEVO ENFERMODEL MUNDO

Durante la primera década del siglo XXI, Ale-mania era conocida como «el enfermo de Euro-pa». La reunificación le había generado impor-tantes costes económicos que lastraron su creci-miento y que sólo fueron superados con unacombinación de tiempo (para digerir la absor-ción de la economía de la República Democráti-ca Alemana) e importantes reformas estructura-les (para sentar las bases del crecimiento queobservamos en la actualidad). Hoy, casi dos déca-das más tarde, Europa (y más concretamente la

ZE, especialmente su flanco sur) es el «enfermodel mundo».1 Desde 2010, su economía es lamenos dinámica del planeta, además de ser laregión que supone un mayor riesgo para la esta-bilidad de la economía mundial (FMI 2012). Y loque es peor, según muestra el mapa 1, que reco-ge estimaciones del BBVA, la contribución deEuropa Occidental al crecimiento mundial en lapróxima década será sólo del 5,8%, por debajode América del Norte, América Latina o el Estede Europa y muy por debajo del Asia emergente,cuyo crecimiento representará el 57,9% del total,la mitad generado por China.

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1 Aunque es cierto que Alemania, Francia y otros paí-ses «del norte» están creciendo, sus economías ya se estándesacelerando y parece claro que, tarde o temprano, la crisisdel «sur del euro» terminará por afectarles.


MAPA 1

Fuente: BBVA Research.

Estas malas perspectivas llaman la atencióncuando se tiene en cuenta que la ZE tiene mejo-res indicadores de deuda pública, déficit público,balanza de pagos, inflación, e incluso empleo queEstados Unidos, que, sin embargo, crece más. Elproblema es que, a día de hoy, Europa sufre unacrisis de confianza porque nadie está seguro de sila ZE es un conjunto de economías «pequeñas» eindependientes muy interconectadas comercial yfinancieramente y unidas por un tipo de cambiofijo o si, por el contrario, se trata de una UniónMonetaria irrevocable, clasificable por tantocomo «economía grande» (de hecho, la segundamayor del mundo) y con poder de mercado, queademás emite una moneda de reserva global.

La diferencia es crucial. Si se trata de unaUnión Monetaria irrevocable como Estados Uni-dos tanto los problemas de endeudamiento deGrecia (que no son muy distintos a los de Cali-fornia) como las debilidades de algunas institu-ciones financieras sistémicas (que se parecen a lasque tenían los bancos norteamericanos en 2008)podrían resolverse con cierta facilidad. En el pri-mer caso mediante la creación de un sistema detransferencias financiadas mediante la emisiónde títulos de deuda paneuropeos, que puedenllamarse presupuesto federal y eurobonos. En elsegundo mediante la creación de un mecanismode resolución bancaria al nivel de la ZE para quelos países no tengan que hacer frente de formaindividual al rescate de sus bancos cuando éstosson demasiado grandes para caer, algo que yaestá en marcha pero que plantea importantesproblemas de implementación.

Estas medidas de solidaridad requeriríancomo contrapartida un pacto fiscal creíble paraasegurar la estabilidad presupuestaria a medio ylargo plazo, así como duras reformas estructura-les, que por otra parte son necesarias para quelos países del sur no tengan déficit crónicos porcuenta corriente y sus empresas puedan desen-volverse de forma eficiente en la globalización.Sin embargo, por el momento, el ajuste en el surse está produciendo sin que los países del nortepongan sobre la mesa la suficiente solidaridad

como para dar seguridad de que el barco deleuro se mantendrá a flote. Esta situación aumen-ta la desconfianza y se traducen en malas pers-pectivas, poca inversión, altas primas de riesgoen la periferia y poco crecimiento. Además, laobsesión con la austeridad y los objetivos fiscalesnominales impuestos por Alemania y el miedo auna inflación por el momento inexistente porparte del BCE también contribuyen a explicar lasmalas expectativas y el decrecimiento.

En definitiva, la mala coyuntura económicaque atraviesa Europa, así como sus malas pers-pectivas de futuro, se explican sobre todo porqueno se ve claro que la ZE vaya a tomar la decisiónde empezar a comportarse como una auténticaUnión Monetaria sostenida por institucionespolíticas y no sólo como un sistema de tipos decambio fijos cuya viabilidad económica está encuestión por no tratarse de un área monetariaóptima. Y esta indecisión responde a que, enEuropa, no está claro que un griego y un alemánpertenezcan a la misma comunidad política (losEstados Unidos de Europa) mientras que no hayninguna duda de que un ciudadano de Ohio yotro de Florida sí (los Estados Unidos de Améri-ca). Por tanto, la actual crisis puede ser tanto elfinal del euro (y tal vez de la UE) como su prin-cipio. Será el final si la moneda única no lograsobrevivir a este trance y se lleva por delante elproceso de integración europea (Roubini y Fer-guson, 2012), pero será el principio si las actua-les tensiones financieras sirven para establecerlos pilares políticos que la hagan viable económi-camente y que no pudieron crearse por falta deacuerdo cuando se lanzó el proyecto del euro. Ydichos pilares no son otros que un Banco Centralque actúe sin condiciones como prestamista deúltima instancia (reaccionando rápidamente antelos pánicos que caracterizan a los mercadosfinancieros en momentos de incertidumbre); unaauténtica política económica común respaldadapor un presupuesto federal; una unión bancariaque incluya un fondo de garantía de depósitoscomún, un mecanismo de resolución de crisisbancarias paneuropeos y un supervisor único; y

EUROPA Y LA GLOBALIZACIÓN: DE AMENAZA A OPORTUNIDAD

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el aprovechamiento de las ventajas de emitir unamoneda de reserva global (ingresos por señoria-je, bajo coste de financiación y capacidad de ejer-cer el «poder monetario»; es decir; retrasar elpropio ajuste fiscal gracias a la voluntad de losahorradores mundiales de financiar déficits enmomentos puntuales, e incluso crear inflaciónpara reducir el valor de la deuda, cosas que desdehace más de medio siglo viene haciendo periódi-camente Estados Unidos).

UN NUEVO ESCENARIO INTERNACIONAL

Mientras se van sucediendo los episodios de lainterminable crisis del euro, que además estánamenazando con romper el admirado modelosocial europeo caracterizado por la combinaciónde riqueza y cohesión social, Europa se estáenfrentando a una crisis externa que precedetanto a la crisis financiera global que estalló en2008 como a la propia crisis del euro que se inicióen 2010: su declive relativo en relación al auge delas potencias emergentes y de un Estados Unidosque, por el momento, está manteniendo mejor supresencia y poder que Europa ante la emergenciade nuevos poderes, especialmente asiáticos.2

Durante décadas, la economía mundial se ana-lizó bajo el prisma centro - periferia. Estados Uni-dos, la UE y Japón eran responsables de la mayorparte de la producción, el comercio y la inversióny el resto del mundo, aunque mucho más poblado,apenas tenía peso en las principales variables eco-nómicas (y menos aún en las estructuras de gober-nanza económica mundial). Sin embargo, durantela última década estas categorías han quedadoobsoletas. La economía mundial se asemeja cadavez más a una red donde persisten grandes nodos(los países ricos), pero donde cada vez tiene máspeso otros polos que crecen a gran velocidad

(China ya es la segunda economía del mundo yserá la primera en 2016 en términos de paridaddel poder de compra). Además, las relacionescomerciales y financieras entre estas potenciasemergentes son cada vez más significativas.

Según datos del Banco Mundial (2011) lacuota de los países en desarrollo en el comerciomundial ha pasado del 30% en 1995 al 45% en2010, sobre todo debido a la rápida expansióndel comercio sur-sur entre las potencias emer-gentes. Un tercio de las inversiones directas enlos países emergentes provienen de otros paísesemergentes, que también están realizandoimportantes adquisiciones en los países avanza-dos. Además, los países emergentes y en desarro-llo tienen más de dos tercios de las reservas mun-diales de divisas (hace diez años tenían sólo untercio) y hoy países como Brasil, Chile o Turquíatienen un riesgo país más bajo que algunos paí-ses europeos. Todo ello se completa con el augede una nueva clase media (sobre todo en Améri-ca Latina y algunos países asiáticos) que, en algu-nos casos, ha ayudado a consolidar la democraciay está actuando como una fuente de estabilidadeconómica al potenciar la demanda interna. Porello, no resulta sorprendente que durante losúltimos cinco años los países emergentes hayansido responsables de cuatro quintos del creci-miento mundial y que se espere que esta tenden-cia se mantenga en el futuro. Estos cambios noimplican que la renta per cápita en estos países sehaya acercado todavía al nivel que tienen los paí-ses ricos, ni tampoco que los problemas depobreza y desigualdad no sigan siendo impor-tantes. Sin embargo, muchos de los ciudadanosde los países emergentes tienen la certeza de quesus hijos vivirán mejor que ellos, algo de lo quelos europeos y los estadounidenses ya no estántan seguros.

Todo esto supone que, a lo largo de las próxi-mas décadas, Asia volverá a recuperar lentamen-te el enorme peso económico que tuvo hasta larevolución industrial y no puede descartarse quemuchos países de América Latina también ganenpeso relativo en detrimento de los países europeos,

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2 Para un análisis más amplio de las distintas dimensio-nes del declive relativo de Europa en un mundo en transfor-mación, véase González (2010), Lamo de Espinosa (2010) oTorreblanca (2010).


Japón y, en menor medida, Estados Unidos. Ade-más, como la crisis financiera ha afectado muchomás a los países avanzados que a los emergentes,esta lenta tendencia de convergencia económicaentre el viejo centro y la vieja periferia se acele-rará. De hecho, hasta que los países avanzados nologren reducir sus elevados niveles de deuda(pública y privada) será difícil que comiencen acrecer de forma sostenida. Y eso, como muestrael trabajo de Reinhart y Rogoff (2010) sobre cri-sis financieras, podría durar todavía varios años,especialmente si no se produce inflación o rees-tructuración de las deudas.

Algunos de los símbolos de este nuevo ordeneconómico mundial son las compras de empresasoccidentales por parte de los fondos soberanos delos países emergentes, que cada vez más avancestecnológicos proceden de empresas multinaciona-les con origen en los países emergentes o que, porprimera vez, la mayoría de los préstamos del FMIse concentran en Europa. Asimismo, la tendenciaal alza de los precios energéticos y alimentarios,que con altibajos se han vivido durante la mayorparte de la última década, responde al aumentoestructural de la demanda por parte de los paísesemergentes, especialmente China e India.

¿BURBUJA DE PESIMISMO?

A pesar de este declive relativo de Occidente engeneral y de Europa en particular, no convieneperder de vista que la desoccidentalización dela economía mundial es un proceso gradual quetodavía no se ha completado (y podría no llegara hacerlo nunca). De hecho, según muestra elÍndice Elcano de Presencia Global (IEPG) del RealInstituto Elcano, la presencia de los paísesemergentes, aunque destacada en el ámbitoeconómico, es todavía limitada en los camposmilitar, científico, social y cultural (gráficos 1 y2).3 Estados Unidos sigue teniendo una enormepresencia global y los países de la Unión Euro-pea (que sumados superarían a Estados Unidosen muchos de los indicadores si se tomarancomo un todo) también mantienen posicionesdestacadas en prácticamente todos los ámbitos.Esto implica que, como indica Olivié (2012),autora de este índice, se puede hablar de países«emergentes pero no emergidos» y «decadentespero no caídos». De hecho, entre los 12 prime-ros puestos del ranking sólo aparecen dosemergentes (China, en el quinto lugar y Rusia,en el séptimo).


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3 El IEPG es un índice sintético que ordena, cuantifica yagrega la proyección exterior de diferentes países. La pre-sencia global se divide en 3 áreas: Economía, Defensa y pre-sencia «blanda». Para un análisis detallado de la metodologíay las variables que incluye este índice, véasehttp://www.iepg.es/?lang=es

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GRÁFICO 1. ÍNDICE ELCANO DE PRESENCIA GLOBAL (2011)

Fuente: Real Instituto Elcano.

GRÁFICO 2. EVOLUCIÓN DEL ÍNDICE ELCANO DE PRESENCIA GLOBAL (1990-2011)


En particular, en el índice, países como Indiao Brasil aparecen con menor presencia globalque pequeños países europeos como Bélgica uHolanda. Ello se explica porque se trata de paí-ses grandes y con un gran mercado interior, peroque todavía no cuentan con una gran vocación depresencia exterior. En todo caso, lo que sí subra-ya el IEPG es que la tendencia apunta claramen-

te hacia un aumento de la presencia de los prin-cipales países emergentes en todas las áreas,como ilustra el gráfico 3, que muestra la evolu-ción de los BRICS entre 1990 y 2011. En parti-cular, destacan el espectacular crecimiento deChina, así como la reemergencia de Rusia, quetras la Guerra Fría perdió presencia y durante laúltima década ha comenzado a recuperarla.


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GRÁFICO 3. ÍNDICE ELCANO DE PRESENCIA GLOBAL PARA LOS BRICS (1990-2011)


En suma, aunque la economía mundial escada vez más multipolar, los países emergentesaún no son capaces de transformar su mayor pre-sencia económica en poder e influencia política.Están lejos de tener una posición dominante enlos organismos internacionales y sus esfuerzospor reformar el sistema monetario internacionaly reducir la dependencia en el dólar como mone-da de reserva están resultando infructuosos. Porlo tanto, pueden dejar oír su voz y mostrar sufrustración con el actual orden internacional,pero todavía no tienen poder suficiente para

modificarlo, algo que podría ir cambiando lenta-mente en la próxima década.

Por todo ello, cabe señalar que Europa, apesar de encontrarse en una importante crisiseconómica y estar perdiendo peso relativo en elescenario internacional, todavía cuenta con unosactivos objetivos muy importantes, que tienden aquedar desdibujados por la severidad que estáteniendo la crisis del euro y la lentitud con la quese están tomando medidas para atajarla. En estesentido podría hablarse de que Europa sufre de

una burbuja de pesimismo que, seguramente, aligual que les ocurre a las burbujas financieras,terminará pinchándose, mostrando entonces quela capacidad objetiva de Europa para jugar unpapel activo en la globalización (e incluso llegara moldearla) es mayor que la que se percibe en laactualidad.

GRANDES TENDENCIAS DE FUTURO

Como se ha señalado, el contexto internacionalcontinuará experimentando rápidos cambios enlos próximos años y la UE deberá adaptarse a losmismos y repensar su papel en la globalización.A continuación analizamos las principales ten-dencias globales que se observan en los camposeconómico, político y social.

EN LO ECONÓMICO: MULTIPOLARIDADY AUGE DE LA GEOECONOMÍA

Aunque Estados Unidos continuará durantemucho tiempo siendo la única superpotenciamilitar del mundo (en 2011 su gasto militar casiduplicó al del resto de países), la economía mun-dial se volverá cada vez más multipolar. Inclusoen el caso de que la economía China experimen-te una crisis o una desaceleración en la próximadécada (algo que cada vez parece más probable)o que otros países emergentes tengan dificulta-des para continuar creciendo tan rápido como enel periodo 2002-2008 por el letargo económicode Europa, Japón y en menor medida EstadosUnidos, será prácticamente inevitable que el pro-ceso de multipolarización y desoccidentalizaciónde la económica mundial continúe.

Este proceso de convergencia económica, quecomo señala Zakaria (2008) no es tanto caída deOccidente sino auge «del resto», está desencade-nando una nueva lógica de competición y rivali-dad entre estados que lentamente va sustituyen-do al entorno cooperativo y basado en reglascomunes que dominó las relaciones económicas

internacionales en la segunda mitad del sigloXX. En esta nueva realidad, caracterizada por elauge de la rivalidad geoeconómica (Fride, 2012)los países utilizan sus potencialidades económi-cas como instrumentos de poder, de forma simi-lar a como sucedía a finales del siglo XIX, quefue el anterior momento de multipolaridad eco-nómica mundial. Esto supone que la lógica libe-ral cooperativa está siendo reemplazada por unrenacer del mercantilismo clásico, donde los paí-ses vinculan cada vez más el poder económico alpoder político y a la seguridad nacional.

El «campo de juego» de la geoeconomía esvariado. Es claro en la competencia por los recur-sos naturales, minerales, energéticos, alimenta-rios o hídricos, donde los países buscan control yacceso al no confiar ya en que el mercado puedaproveerles con seguridad de estos elementosestratégicos, y están dispuestos a utilizar susrecursos diplomáticos (e incluso militares) paraasegurarse los suministros. Pero en otras áreas,como el comercio o las finanzas, también seobserva esta rivalidad, como demuestran las cre-cientes presiones proteccionistas y la imposibili-dad de cerrar la Ronda de Doha de la OMC; elnuevo nacionalismo financiero asociado a los res-cates bancarios; la manipulación de los tipos decambio y los controles de capital (también llama-da «guerra de divisas») para promover el creci-miento propio a expensas del crecimiento delvecino; o la preocupación en Occidente ante elcreciente papel de los fondos soberanos.

De hecho, llama la atención que en estenuevo juego de la geoeconomía, donde el capi-talismo de estado va cobrando cada vez másfuerza como modelo, no solo participan los paí-ses emergentes, que muchas veces se aprove-chan de los «grises» de la regulación económicainternacional para actuar como «free riders» yobtener ganancias a corto plazo. Países avanza-dos como Alemania, Francia o el propio EstadosUnidos también utilizan su influencia para ase-gurar contratos, financiarse a bajo coste o pre-servar su posición de privilegio en los organis-mos internacionales.

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El paso del liberalismo cooperativo a la rivali-dad geoeconómica no significa necesariamenteque el conflicto bélico entre Estados sea más pro-bable, pero sí alerta sobre la necesidad de avan-zar en nuevas reglas globales para asegurar quelos cambios en el equilibrio de poder mundialpuedan ser gestionados de un modo relativa-mente ordenado para evitar situaciones de con-flicto directo, que serían profundamente desesta-bilizadoras para el sistema internacional. Cómohacerlo es el tema que pasamos a analizar a con-tinuación.

EN LO POLÍTICO: RIVALIDAD GEOPOLÍTICAY PROBLEMAS DE GOBERNANZA

En un contexto de elevada interdependenciaeconómica, bajo crecimiento, cambios estructura-les en la economía mundial y auge de la geoeco-nomía sería deseable contar con estructuras degobernanza global sólidas que redujeran lospotenciales conflictos internacionales. Ello sedebe a que el mantenimiento de un sistema eco-nómico abierto, ordenado y bien regulado, laestabilidad económica internacional, la luchacontra el cambio climático o la eliminación de lapobreza son bienes públicos globales porquebeneficia a todos los ciudadanos del mundo.Pero, como sucede con todos los bienes públicosinternacionales, en ausencia de una potenciahegemónica, su provisión requiere de la coopera-ción entre estados. Además, en el caso de lagobernanza de la globalización, entendida nocomo Gobierno mundial sino como procedi-miento de toma de decisiones basado en la nego-ciación permanente y el respeto a la ley, se intro-ducen consideraciones de legitimidad interna-cional, e incluso de justicia distributiva. Sólo si lasreglas de la economía global son percibidas comolegítimas, inclusivas y razonablemente democrá-ticas por la opinión pública de los principalespaíses serán efectivas y duraderas porque permi-tirán a los ciudadanos recuperar a nivel suprana-cional parte de la soberanía económica perdida a

nivel nacional con la globalización (Rodrik2011). Este elemento de legitimidad se ha vueltoespecialmente importante tras la crisis financierainternacional, cuyos devastadores efectos hangenerado un creciente rechazo por la globaliza-ción.

Sin embargo, como señalan Frieden et al.(2012) lo esperable es que en los próximos añosnos encontremos precisamente con lo contrario,menos gobernanza y menos cooperación. Losproblemas internos de la mayoría de las grandespotencias, los elevados niveles de deuda (en lospaíses ricos), que lastrarán el crecimiento, y lasensación generalizada de que la economía mun-dial no está ya al borde de un colapso sistémicocomo ocurrió en 2008-2009, llevarán a que sehaga un menor esfuerzo por promover la coordi-nación de políticas nacionales y reforzar lasestructuras institucionales de gestión internacio-nal de crisis, tanto en el ámbito económico comoen el político. Y es en ese contexto donde existeel riesgo de que se produzcan «errores de cálcu-lo» que lleven a conflictos comerciales o cambia-rios que puedan derivar en problemas políticos(o incluso militares) de mayor envergadura. Nose trata tanto de que los gobiernos pongan enpráctica políticas que tengan como objetivo per-judicar a otros países, sino que, sencillamente, nopresten atención suficiente a las implicacionesinternacionales (lo que los economistas llamanexternalidades negativas) de las políticas queponen en marcha para conseguir objetivos inter-nos. Asimismo, como el poder es un juego desuma cero, el hecho de que los países avanzadosintenten mantener sus cuotas de influencia en losorganismos de gobernanza internacional mien-tras los emergentes exigen aumentar su peso enlos mismos puede llevar a una parálisis de estasorganizaciones, que termine por volverlas inefec-tivas e irrelevantes, dejando a la comunidadinternacional sin foros para solucionar los con-flictos que surjan en el ámbito comercial, finan-ciero o energético.

Esto no quiere decir que no puedan producir-se avances en la cooperación, que en el ámbito


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económico son especialmente necesarios en lacontención del proteccionismo, la reducción delos desequilibrios macroeconómicos globales, lamejora del funcionamiento del Sistema Moneta-rio Internacional y la lucha contra el cambio cli-mático. De hecho, hoy la economía mundialcuenta con el G20, que es un foro de diálogo fle-xible y más legítimo que otros, donde además,por primera vez, los países emergentes estánbien representados. Esta joven institución tieneel potencial para ser el embrión adecuado parafraguar acuerdos internacionales, que luego pue-dan tomar forma jurídica a través de las organi-zaciones internacionales existentes. Sin embargo,como muestra la propia experiencia reciente delG20, que adquirió un gran protagonismo tras laquiebra de Lehman Brothers en 2008 pero quedespués se ha ido desinflando y vaciando de con-tenido, no es fácil sostener la cooperación econó-mica internacional durante mucho tiempo, espe-cialmente cuando los compromisos externos cho-can con las prioridades nacionales.

Por ello, aunque no pueden descartarse que seproduzcan avances en la gobernanza internacio-nal, es probable que los próximos años venganmás marcados por la rivalidad y los conflictos

económicos, aunque éstos sean puntuales y pue-dan ir resolviéndose.

EN LO SOCIAL: ENVEJECIMIENTO,DESIGUALDAD Y NUEVAS CLASES MEDIAS

Como hemos señalado, uno de los principalesimpedimentos para la consecución de una mayorcooperación económica internacional y unamejor gobernanza serán las restricciones políti-cas internas que enfrenten los gobiernos de lasprincipales potencias. Por ello, es importantedetenerse brevemente en las grandes tendenciassociales que se producirán (o reforzarán) en lospróximos años porque de ellas dependerá engran medida el margen de maniobra que ten-drán los gobiernos para atender a los asuntosinternacionales.

La primera de estas tendencias es el rápidoenvejecimiento de la población (ver gráfico 4),especialmente en los países avanzados pero tam-bién en China, cuya población envejecerá muyrápidamente a partir de 2030 como consecuenciade la política del «hijo único» establecida a fina-les de los años setenta.

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GRÁFICO 4. EL ENVEJECIMIENTO DE LA POBLACIÓN EN EL MUNDO

Aunque el envejecimiento de la población esuna buena noticia en la medida en que es elresultado del aumento de la esperanza de vida,supondrá importantes retos económicos y socia-les para los países. En el mundo desarrolladoobligará a los estados a aumentar su endeuda-miento para hacer frente a los gastos de sanidady pensiones, lo que redoblará las presiones queya se derivan de la actual crisis sobre el Estadodel Bienestar. Para China, que posiblemente lle-gará a ser un país envejecido antes que un paísrico, supondrá importantes retos sociales, ya quelas débiles redes públicas de protección social severán completamente superadas. Asimismo, elenvejecimiento poblacional modificará las pautas

de consumo, volverá a las sociedades más con-servadoras, defensivas, estáticas, proteccionistas yadversas al riesgo, con la consiguiente pérdida dedinamismo e innovación, lo que puede afectaradversamente al crecimiento económico.

La segunda gran tendencia social de los pró-ximos años será el aumento en la desigualdad.Este fenómeno no es nuevo. Como muestra elgráfico 5, que muestra los cambios en la distribu-ción de la renta en los países del G20 en las dosúltimas décadas, la diferencia de renta entre ricosy pobres ha aumentado en todos los países, yposiblemente lo hará aún más durante la próxi-ma década.


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GRÁFICO 5. LA DESIGUALDAD AUMENTA

En el mundo desarrollado las causas delaumento de la desigualdad son la propia globa-lización (que aumenta las oportunidades paralos factores productivos más móviles y el traba-jo más cualificado y las reduce para los trabaja-dores poco cualificados, que no pueden compe-tir con las importaciones baratas) y las bajadasde impuestos a las clases medias y altas (queredujeron la capacidad de redistribución delestado, y que fueron especialmente acusadas enlos países anglosajones). Por su parte, en lospaíses en desarrollo, el aumento de la desigual-dad responde esencialmente al fuerte creci-miento económico de las últimas décadas.Como indica la llamada curva de Kuznets, losprocesos acelerados de desarrollo tienden aaumentar la renta de determinados grupos depoblación en un primer momento, dando lugara mayor desigualdad. Solo en una segundaetapa la desigualdad se reduce, siempre y cuan-do el crecimiento termine permeando a las cla-ses medias y bajas.

En todo caso, la Gran Recesión ha acentua-do esta tendencia, especialmente en los paísesdesarrollados. La crisis ha generado un fuerteaumento del desempleo estructural, especial-mente en los países del sur de Europa pero tam-bién en Estados Unidos y una reducción del Esta-do del Bienestar (elemento esencial tanto parareducir las desigualdades de renta como paraasegurar la igualdad de oportunidades). Perocomo las rentas más altas no se han visto tan afec-tadas por la crisis (y en ocasiones incluso han

mejorado), el resultado es una desigualdad cre-ciente.

Esta nueva situación es peligrosa en la medidaen la que puede reducir la cohesión social ygenerar tensiones políticas. En particular, existeel riesgo de que se rompa el contrato social queha asegurado la estabilidad en Occidente desdela Segunda Guerra Mundial. Además, comodemuestra Stiglitz (2012), la desigualdad reduceel crecimiento económico a largo plazo, tiene unalto coste social y puede deslegitimar la demo-cracia y el imperio de la ley. Por lo tanto, seríaimportante instrumentar políticas que redujeransu crecimiento.

Mientras que el aumento de la desigualdad enlos países avanzados es problemático, la terceragran tendencia social en marcha, que tambiéntiene que ver con la distribución de la renta, espositiva: se trata del auge de las nuevas clasesmedias en los países en desarrollo. El rápido pro-ceso de crecimiento económico que están experi-mentando estos países está generando que millo-nes de personas (sobre todo en Asia, pero tam-bién en América Latina y algunos países africa-nos), superen los 10.000 dólares de renta percapita (ver gráfico 6). Así, por ejemplo, se esperaque en China la clase media crezca en cerca de200 millones de personas en los próximos años yque en países como India, Indonesis, Brasil,Rusia o México, también se den aumentos muysignificativos (por el contrario, la clase media seestancará o incluso descenderá en casi todos lospaíses avanzados).

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El impacto económico de esta nueva clasemedia global es significativo. Estas personaspasan de la economía de subsistencia al consumode masas. Primero adquieren bienes de consumoduraderos (electrodomésticos, teléfonos móviles,etc.) luego coches, y, en una última etapa, vivien-das. Además comienzan a gastar en servicios(educación, salud o entretenimiento). Por ello,aumentan la demanda interna de sus economíasy pueden convertirse en polos de crecimientopara otros países. Asimismo, son el consumidorobjetivo para las grandes empresas multinacio-nales que, ante la saturación de los mercados delos países avanzados, encuentran grandes opor-tunidades en la clase media de los emergentes.

CONCLUSIÓN: ACTIVOS DE EUROPAY ASIGNATURAS PENDIENTES

Como se ha puesto de manifiesto en las páginasanteriores, Europa se encuentra actualmentesumida en una burbuja de pesimismo que no lepermite apreciar con claridad la magnitud de loscambios que se están produciendo en el mundo;y menos todavía, diseñar e implementa unaestrategia para afrontarlos.

Sin embargo, la UE cuenta con numerososactivos que podría poner en valor, especialmentesi lograra superar su crisis interna, asegurara lasupervivencia del euro y consiguiera hablar conuna sola voz en la esfera internacional. Si bien espoco realista pensar que la UE estará capacitadapara exportar su modelo de integración, sobera-nía compartida y gobierno multinivel (algo conlo que los más europeístas soñaban hace unosaños (Rifkin, 2004)) sí que está plenamente capa-citada para ser, junto a Estados Unidos y China,uno de los tres ejes de un mundo multipolar.

De hecho, en los campos en los que logracomportarse como un bloque compacto, espe-cialmente el del comercio internacional, supoder es mucho mayor al de la suma de sus esta-dos miembros, lo que se traduce en una influen-cia tan importante que hace que ningún acuerdosalga adelante sin su apoyo. Sin embargo, dondeestá dividida y no puede articular una posicióncomún, como en energía, política exterior y deseguridad o migraciones, tiene una influencialimitada.

Aunque algunas potencias europeas, especial-mente el Reino Unido y Francia, son potenciasmilitares de primer orden, los principales activos


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GRÁFICO 6. EL AUGE DE LAS NUEVAS CLASES MEDIAS

Fuente: Source: BBVA Research. Fuente: Source OECD 2010 («The emerging middle class in deve-loping countries»).

de la UE residen en los elementos de poder blan-do. La UE es el primer bloque comercial mundialde bienes y servicios, con una cuota superior al40% mundial si se contabiliza el comercio intraco-munitario (y algo menos del 25% si se excluye).Pero lo que otorga a la UE una mayor influencia esque la política comercial está transferida a Bru-selas, por lo que los países de la UE, a pesar desus distintas preferencias, hablan con una solavoz. Otro campo en el que la UE es capaz de defi-nir la agenda internacional es la cooperación aldesarrollo. Aunque esta política no está transferi-da a Bruselas, la suma de la ayuda oficial al des-arrollo de los países de la UE (más lo que dedicala Comisión Europea) hacen de Europa el primerdonante mundial, a gran distancia de EstadosUnidos. En la medida en que los países lograncoordinar sus posiciones (algo que ocurre con cier-ta frecuencia pero no siempre), la UE la utilizacomo una herramienta de política exterior paraproyectarse más allá de sus fronteras. De hecho, nilos poderes de Europa en los ámbitos comercial yde cooperación se han reducido con la crisis, sim-plemente han dejado de ocupar titulares.

El otro gran activo económico de la UE en laesfera internacional es el propio euro. Asumien-do que los países de la Unión harán lo que seanecesario para salvar la moneda única, podránaprovechar los privilegios y la influencia asocia-dos a la emisión de una moneda de reserva glo-bal. Estas ventajas incluyen los ingresos por seño-riaje, la mayor flexibilidad de la que disfruta ensu política económica al poder financiarse amenor coste y la mayor influencia política sobreotros estados. Todo ello constituye poder mone-tario, que en palabras de Cohen (Cohen, 2006:31) es: «la capacidad de evitar los costes del ajus-tes [de la balanza de pagos], bien retrasándolos,bien trasladándoselos a otros». En todo caso,para que una moneda se convierta en la monedainternacional de reserva, quien la emite debeestar interesado políticamente en jugar un papelde liderazgo en el SMI, algo que Europa todavíano ha estado dispuesto a hacer. Aún así, teniendoen cuenta que, como muestran Otero-Iglesias y

Steinberg (2012), la hegemonía del dólar estádando lugar a un mundo multi-divisas, donde, alargo plazo, el dólar, el euro y el yuan formaránun oligopolio de monedas de reserva, el euro (sisobrevive) está llamado a jugar un papel cada vezmás importante en el sistema monetario interna-cional.4 Además, más allá de que los inversoresprivados escojan el euro como una de las mone-das internacionales de referencia (algo que severía favorecido si se creara un instrumentopaneuropeo de deuda capaz de competir con elbono a diez años que emite el tesoro estadouni-dense), si los países de la zona euro logran dotara la moneda común de una voz única en el FMIo el G20 (algo que, por cierto, está previsto en elartículo 138 del Tratado de Lisboa), su influenciaen la definición de la gobernanza financieramundial y en las reglas del sistema monetariointernacional aumentará.

Más allá de los temas económicos, la UE sigueteniendo un importante atractivo derivado de suspotencialidades culturales y científicas, así comode su modelo socio-económico, observado consumo interés por los países asiáticos y latinoame-ricanos a los que no seduce el modelo liberalanglosajón. Aunque los países europeos tendránque reformar sus estados del bienestar parahacerlos sostenibles, el magnetismo que ejerceun modelo que combina un buen equilibrio entrelibertad, equidad y seguridad, que por elmomento es único en el mundo, continuaráresultando atractivo. Por último, a pesar del augede las potencias emergentes, Europa sigueteniendo una notable influencia a través de suslenguas, sus universidades y centros de investiga-ción, sus deportistas y su cultura en general. Cosabien distinta es que consiga rentabilizar esos acti-vos, que en su mayoría son intangibles.

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4 Aunque desde su creación el euro ha aumentado supeso en la esfera internacional (pasando de representar el20% de las reservas internacionales en 1999 al 25% a finalesde 2011 y acercándose al peso del dólar en las distintas cate-gorías de activos financieros, la supremacía del dólar siguesiendo evidente a pesar de que el peso de Estados Unidos enla economía mundial representa en torno al 25%, menos dela mitad que en 1945.


En todo caso, los actuales activos (reales ypotenciales) con los que cuenta la UE podríandesvanecerse a medio y largo plazo si no se pres-ta atención al principal problema estructural quepadece Europa desde hace años: sus dificultadespara generar un crecimiento económico sosteni-ble y basado en el conocimiento y el crecimientode la productividad. Sin afrontar este reto, la UEtendrá cada vez más dificultades para mantenersu actual modelo de cohesión social e irá per-diendo puestos en todos los rankings a favor delas potencias emergentes y de Estados Unidos,que tiene tanto una economía como un sistemapolítico más flexible y mejor adaptado a las nece-sidades de la globalización.

Europa ya detectó este déficit en el año 2000,cuando lanzó la (fallida) Estrategia de Lisboa, quetenía como objetivo que la UE fuera la economíamás dinámica y competitiva para el año 2010.Pero las resistencias políticas a las reformas en elinterior de los estados miembros, así como el débilmétodo de supervisión que se estableció paraincentivar los avances (el método abierto de coor-dinación), hicieron que tan solo algunos países delnorte mejoraran en sus indicadores de empleo,innovación, productividad o sostenibilidad.

Recientemente, la UE ha lanzado una nuevaestrategia de crecimiento a largo plazo (UE2020), que fija para los países objetivos cuantifi-cables en las áreas de inversión en I+D, tasas deempleo y actividad (en especial de mujeres einmigrantes), educación (tanto de lucha contra elabandono escolar como de mejora en el acceso yla calidad de la educación terciaria), pobreza yexclusión social, y reducción de emisiones degases de efecto invernadero, sobre todo a travésde un nuevo modelo energético.5 Sin embargo, laestructura de gobernanza de esta estrategia tienelas mismas debilidades que la de la Estrategia deLisboa, ya que las instituciones europeas no pue-den obligar a los países a realizar las reformas

necesarias. Sin embargo, cabe pensar que será lapropia severidad de la crisis económica, especial-mente en los países del sur, la que obligará aintroducir cambios que permitan dinamizar laeconomía europea, lo que, combinado con lareforma de la gobernanza del euro, podría per-mitir que se cumplieran los objetivos marcadospara 2020.

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PAPELES DE LA FUNDACIÓN

Nº 1 Estudio para la mejora del Gobierno Corporativo, la Transparencia Informativa ylos Conflictos de Interés.

Nº 2 Guía de Principios de Buen Gobierno Corporativo, Transparencia Informativa yConflictos de Interés en las Sociedades Cotizadas.

Nº 3 Estudio sobre los efectos de la aplicación de las Normas Contables del IASB a lossectores cotizados de la Bolsa Española.

Nº 4 Buen Gobierno, Transparencia y Ética en el sector público.Nº 5 Estudio sobre la Reforma de los Mercados Financieros Europeos (2 vols.):

• Resumen del estudio en Español• Resumen del estudio en Inglés

Nº 6 Guía de Buenas Prácticas para el desarrollo de la Junta General de accionistas deSociedades Cotizadas.

Nº 7 Observatorio de Gobierno Corporativo de las Grandes Sociedades Cotizadas en elMercado de Valores español (Ibex-35), 2003.

Nº 8 Índice de Excelencia Informativa de las Sociedades del Ibez-35 de la Bolsa Españo-la IEI-FEF.

Nº 9 Pensiones y Ahorro a largo plazo: un viejo problema en busca de nuevas soluciones.Nº 10 El ciclo del Capital Riesgo en Europa: su gestión y aportación de valor.Nº 11 España y las nuevas Perspectivas Financieras de la Unión Europea 2007-2013:

Nuevos condicionantes, nuevos objetivos, nuevas estrategias.Nº 12 Diversidad de Género en los Consejos de Administración de las Sociedades Coti-

zadas y Cajas de Ahorros españolas.Nº 13 España y la nueva arquitectura económica y financiera internacional. El desafío

del G-8.Nº 14 Observatorio de Gobierno Corporativos de las Grandes Sociedades Cotizadas en

el Mercado de Valores español (Ibex-35), 2004.Nº 15 Índice de Excelencia Informativa de las Sociedades de la Bolsa Española IEI-FEF.Nº 16 La Responsabilidad Corporativa: una propuesta para un entorno empresarial más

eficiente y socialmente comprometido.Nº 17 Observatorio sobre la Reforma de los Mercados Financieros Europeos (2006).Nº 18 Las Cajas de Ahorros: Modelo de Negocio, Estructura de la Propiedad y su

Gobierno Corporativo.Nº 19 Observatorio de Gobierno Corporativo y Transparencia Informativa de las Socie-

dades Cotizadas en el Mercado Continuo Español 2006.Nº 20 Observatorio sobre el Gobierno de la Economía Internacional (2007).Nº 21 Observatorio sobre la Reforma de los Mercados Financieros Europeos (2007).Nº 22 Observatorio de Gobierno Corporativo y Transparencia Informativa de las Socie-

dades Cotizadas en el Mercado Continuo Español, 2007.Nº 23 El Papel de las Instituciones Públicas en las Operaciones de Control Corporativo

Nacionales y Transnacionales.Nº 24 Instrumentos Financieros para la Jubilación.Nº 25 Observatorio sobre el Gobierno de la Economía Internacional (2008).Nº 26 La Filantropía: tendencias y perspectivas. Homenaje a Rodrigo Uría Meruéndano.Nº 27 Observatorio sobre la Reforma de los Mercados Financieros Europeos (2008).Nº 28 El sistema bancario español ante el nuevo entorno financiero.Nº 29 Observatorio de Gobierno Corporativo y Transparencia Informativa de las Socie-

dades Cotizadas en el Mercado Continuo Español, 2008.Nº 30 Situación actual y perspectivas de las Instituciones de Inversión Colectiva.Nº 31 Observatorio de la Economía Internacional (2009).

Nº 32 Observatorio de Gobierno Corporativo (2009).Nº 33 La Ley Concursal y su aplicación.Nº 34 Observatorio sobre la Reforma de los Mercados Financieros Europeos (2009).Nº 35 Estudio sobre el Sector Asegurador en España.Nº 36 Nuevos Enfoques para Viejos Riesgos Financieros.Nº 37 Observatorio sobre la Reforma de los Mercados Financieros Europeos (2010).Nº 38 Estudio sobre el Sector Asegurador en España 2010. Los pilares cualitativos de

Solvencia II.Nº 39 El Ahorro Familiar en España.Nº 40 Observatorio de Gobierno Corporativo, 2010.Nº 41 Los Nuevos Mercados Energéticos.Nº 42 Mecanismos de prevención y Gestión de futuras crisis bancarias.Nº 43 Las Economías emergentes y el reequilibrio global: retos y oportunidades para

España.Nº 44 La crisis en Europa: ¿un problema de deuda soberana o una crisis del Euro?Nº 45 Pequeña y mediana empresa: impacto y retos de la crisis en su financiación.Nº 46 Observatorio sobre la Reforma de los Mercados Financieros Europeos (2012).Nº 47 Desapalancamiento y crecimiento en España.Nº 48 El sector Asegurador ante las transformaciones del Estado del bienestar.Nº 49 La arquitectura Institucional de la refundación del euro.Nº 50 España: crecer en la nueva economía global.

ENTIDADES PATRONOde la Fundación de Estudios Financieros

BANCO SANTANDER, S.ATELEFÓNICA, S.A

ENDESA, S.ABANCO BILBAO VIZCAYA ARGENTARIA

CITIBANCO SABADELL

BANKIACLIFFORD CHANCE

ERNST & YOUNGFIDELITY WORLDWIDE INVESTMENT

FUNDACIÓN REPSOLINDITEX

KPMGLA CAIXAMAPFRE

ZURICH ESPAÑABOLSAS Y MERCADOS ESPAÑOLES

URÍA & MENÉNDEZACS

DELOITTEFUNDACIÓN MUTUA MADRILEÑA

FUNDACIÓN PRICEWATERHOUSE COOPERSINDRA SISTEMAS, S.AFUNDACIÓN ABERTISBAKER & MCKENZIEJ& GARRIGUES, S.L

CECA

00-principio - ieaf | fef · 2020. 1. 30. · datos que refrendan estas tres crisis superpuestas,...

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