http://www.jurisprudencia.gob.sv/exploiis/indice.asp?nBD=1&nDoc=31904&nItem=35781&nModo=1

26-2004

Inconstitucionalidad.

Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, San Salvador a las nueve horas del día veinticinco de octubre de dos mil cuatro.

El presente proceso ha sido iniciado por los ciudadanos Salvador Sánchez Cerén, mayor de edad, Profesor, de este domicilio, Schafik Jorge Handal Handal, mayor de edad, Político, de este domicilio, y Manuel Orlando Quinteros Aguilar, mayor de edad, empleado, del domicilio de Santa Tecla, Departamento de La Libertad; para que, en sentencia definitiva, este tribunal declare la inconstitucionalidad, de los artículos 2 y 8 del Decreto Legislativo n° 350, de 17-VI-2004, publicado en el Diario Oficial n° 121, de 30-VI-2004, que contiene la Ley de Presupuesto General para el ejercicio financiero fiscal 2004 (D. L. 330/2004), por la supuesta violación a los artículos 131 ordinal 8°, 167 ordinal 3° inciso 2°,86 Y 229 de la Constitución.

Las disposiciones impugnadas prescriben:

"Art. 2.- Facúltase al Órgano Ejecutivo para que por medio de Acuerdo en el Ramo de Hacienda, refuerce la asignación de la Unidad Presupuestaria 10 Provisión para Atender Gastos imprevistos, con cargo a las economías obtenidas en remuneraciones y en otros rubros de agrupación, durante la ejecución de las asignaciones presupuestarias correspondientes a las Unidades Primarias de Organización e Instituciones Oficiales Autónomas que reciban recursos de Fondo General. Asimismo, facúltase para que por medio de Acuerdo en el Ramo de Hacienda, autorice transferencia de recursos para las asignaciones del Presupuesto General del Estado, con cargo a la Unidad Presupuestaria 10 Provisión para Atender Gastos Imprevistos, a fin de cubrir necesidades prioritarias.

Facúltase al Órgano Ejecutivo para que por medio de Acuerdo en el Ramo de Hacienda, autorice transferencia de recursos a la Presidencia de la República con cargo a la Unidad Presupuestaria 13 Asistencia Técnica para la Modernización del Sector Público."

Art. 8.- Facúltase al Órgano Ejecutivo a través del Ministerio de Hacienda para que, mediante Acuerdo respectivo pueda reforzar las asignaciones presupuestarias consignadas en la parte III -Gastos de la Ley de Presupuesto del ejercicio financiero fiscal del presente año, con los montos que se perciban en exceso durante cada trimestre de las estimaciones de las distintas fuentes de ingresos incluidas en la parte II -ingresos de la referida Ley de Presupuesto. "

Analizados los argumentos, y considerando:

I. En el trámite del proceso, los intervinientes expusieron lo siguiente:

1. A. Los actores sostuvieron que el Estado democrático se organiza, desde ya hace mucho tiempo, con base en la tradicional división de poderes. Pero la tradición no indica, tampoco en este caso, parálisis; por eso el principio establecido por Montesquieu requiere lógicamente una lectura actualizada -tal como lo hizo nuestra Constitución en 1983-. De allí que esté fuera de toda discusión el acierto del Constituyente en crear la jurisdicción constitucional con sus propias especificidades y características, al crear la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. La Sala -continuaron-, tiene una responsabilidad especial para preservar y proyectar hacia el futuro el consenso en torno a los valores que hicieron posible la Constitución. Sin pretender sustituir a los responsables políticos, la Sala de lo Constitucional debe asumir el fomento de los valores constitucionales y servir de "válvula de escape de los conflictos".

La defensa de la Constitución -argumentaron- se justifica por la necesidad que el pacto constituyente no puede quedar desvirtuado por actuaciones posteriores de las mayorías políticas coyunturales, y permanezca por tanto vigente ese acuerdo social, con posibilidades de renovación expresas, y no mediante mutaciones constitucionales más o menos perceptibles o explícitas que modifiquen los términos en los que se ha formado ese pacto.

Si bien es cierto -dijeron-, en el caso salvadoreño, 43 votos dan como resultado la mayoría parlamentaria según lo dispuesto en el art 123 Cn., esos votos producen Derecho y legalidad, pero no puede llevar a los Diputados a crear inconstitucionalidades.

Si la representación política se basa en la ficción de correspondencia entre el representante y el pueblo, la supremacía de la ley se respalda en otra ficción: la leyes el resultado de un proceso racional y lógico que expresa la voluntad general. A esto habrá que agregar que la crisis de la supremacía de la ley se produce como consecuencia de todos los factores políticos y sociales que durante el siglo XIX rompen la homogeneidad ideológica del Parlamento.

Por tanto -siguieron-, la producción legislativa deja de ser la expresión del dominio de un grupo social determinado y se universaliza. A la supremacía de la ley, debido a esos cambios, sucede la supremacía de la Constitución. Por ello, en una Constitución normativa, la ley ha de redefinir su posición en el sistema de fuentes del derecho. Si bien es cierto que la ley mantiene su fuerza en el sistema de fuentes, pero ahora se encuentra supeditada a la supremacía constitucional-artículo 246 Cn-.

B. Luego de las anteriores consideraciones, los demandantes manifestaron que, en el caso concreto, es claro que contradice el artículo 229 de la Constitución, que establece que el Ejecutivo -con las formalidades legales- podrá efectuar transferencias entre partidas de un mismo ramo u organismo administrativo. En ese sentido, los demandantes afirmaron que la disposición constitucional mencionada es clara, y donde el constituyente no distinguió, no le cabe hacer distinciones u otras interpretaciones a los legisladores.

A lo dicho agregaron que el artículo 131 ordinal 8° de la Constitución establece que corresponde a la Asamblea Legislativa la facultad, no sólo de decretar el presupuesto de ingresos y egresos, sino de sus reformas. Por ello consideraron que transferir partidas de un ramo hacia otro es una reforma al presupuesto; transferir partidas del ramo de Salud

al ramo de Defensa o del ramo de Defensa el de Educación o del de Educación al de Medio Ambiente, se llama reforma presupuestaria, facultad exclusiva de la Asamblea Legislativa.

Además -afirmaron-, el artículo 86 de la Constitución, dentro de la hermenéutica constitucional, es complementario de las afirmaciones anteriores, pues establece que las atribuciones de los órganos de gobierno son indelegables, para el caso, las atribuciones de la Asamblea Legislativa no pueden ser delegadas en el Ejecutivo.

Asimismo, y a manera de ejemplo, los demandantes hicieron mención del artículo 45 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado, que prescribe que las transferencias entre asignaciones de distintos ramos u organismos administrativos, excepto las que se declaren intransferibles serán objeto de Decreto Legislativo a iniciativa del Presidente de la República, por medio del Ministro de Hacienda.

Además -manifestaron-, el artículo 59 del Reglamento de la ley en mención establece que las modificaciones que resulten como consecuencia de un incremento o disminución de las asignaciones de la Ley de Presupuesto votada, serán objeto de aprobación de la Asamblea Legislativa, que las modificaciones con la Estructura Presupuestaria aprobada en la Ley de Presupuesto que impliquen un incremento o disminución en el Crédito Presupuestario Institucional o creación de una nueva asignación, deberán ser solicitadas al Ministro de Hacienda, quien emitirá su opinión y propondrá su aprobación a la Asamblea Legislativa. Con base en ello los demandantes concluyeron que las leyes secundarias mencionadas son respetuosas de las disposiciones constitucionales propuestas como parámetro de control en el presente proceso.

Afirmaciones con las cuales concluyeron su fundamentación, y solicitaron que en sentencia definitiva esta Sala declare la inconstitucionalidad de las disposiciones impugnadas por violar los artículos 131 ordinal 8°, 167 ordinal 3°, 86 Y 229 de la Constitución.

2. A. La Asamblea Legislativa en su informe manifestó que el Derecho Público -y entre sus manifestaciones, el Derecho Constitucional- surge como manifestación de las concepciones político-jurídicas de las revoluciones estadounidense y francesa, como parte también de una reacción directa contra las técnicas de gobierno de los regímenes monárquicos.

Uno de los pilares de tales nociones -afirmó- es que la legitimidad jurídica sólo es posible cuando la misma es expresión de la comunidad, a través de mecanismo de la ley; y, en consecuencia, las actuaciones del poder sólo son legitimadas cuando son ajustadas a la ley. Toda acción singular del poder está justificada en una ley previa. Esta exigencia parte de dos claras justificaciones: la idea de que la legitimidad del poder procede de la voluntad comunitaria, y toda actuación singular del poder tenga que estar cubierta por una ley previa -principio técnico de la división de los poderes-. Es precisamente a esta técnica estructural a la que se le denomina principio de legalidad.

En nuestro país -siguió- el principio de legalidad aparece consagrado en el ámbito constitucional desde 1841, Y ha sido una máxima que se ha conservado prácticamente incólume desde ese año, estando presente en todos los textos fundamentales que nos han regido.

B. En relación con los argumentos de los demandantes, la Asamblea afirmó que las disposiciones impugnadas en ningún momento violentan los artículos de la Constitución a que hacen relación los demandantes. Una de las facultades que tiene la Asamblea Legislativa, consagrada en el artículo 131 ordinal 80 de la Constitución, es decretar el presupuesto de ingresos y egresos de la Administración Pública, así como sus reformas; es de hacer notar que, cuando el Constituyente hace relación a reformas, se refiere a refuerzos presupuestarios, en cuyo caso si se necesita la aprobación de la Asamblea Legislativa.

El reparto de competencias en el campos presupuestario -afirmó-, es el principio de organización contenido en la doctrina de la división de poderes; sin duda, la cuestión presupuestaria confirma la acotación de Loewenstein, refiriéndose a la separación de poderes al decir que, no es sino la forma clásica de expresar la necesidad de distribuir y controlar respectivamente el ejercicio del poder político.

En la evolución histórica del proceso presupuestario la cuestión competencial más importante es la aprobación del presupuesto y, por eso, es apropiado denominar este principio como de legalidad. Al tiempo del aparecimiento del presupuesto, la cuestión esencial consiste en el hecho que deben pagar los contribuciones aquellos que aceptan hacerlo en virtud de una auto-imposición y de igual modo, deciden sobre la aprobación del destino de esos recursos.

El principio de legalidad financiera en lo referente a los gastos públicos -dijo-, se concreta como reserva de ley al determinarse constitucionalmente la atribución de la competencia del Órgano Legislativo para la aprobación del Presupuesto y al establecerse también constitucionalmente que no pueden hacerse más gastos públicos que los autorizados, o sea, el principio de legalidad del gasto público proyectándose como principio presupuestario de especialidad cualitativa y cuantitativa, y que nuestro Constituyente recogió en el artículo 228 inciso 1° de la Constitución.

Por otro lado -manifestó-, debe tenerse presente que el principio de legalidad es una derivación conceptual de la seguridad jurídica, y por ello básicamente consiste en la idea rectora del ordenamiento jurídico que los funcionarios estatales, quienes ejercen las potestades públicas, se deben someter a lo prescrito en las normas del ordenamiento jurídico; lo que permite robustecer el concepto básico inherente al Estado Constitucional de Derecho, consistente en que la obediencia que los individuos prestan a los gobernantes se funda racionalmente en la creencia de que ellos mandan en nombre de la ley y conforme a sus normas.

Precisando el origen y consagración del principio de legalidad -siguió-, toca ahora referirse a su contenido y alcance en el ámbito del derecho constitucional; y, al respecto, a fin de evitar la dispersión temática, se expone de modo conclusivo que en el sistema jurídico salvadoreño rige la técnica de la atribución legal de potestades; esto es, rige la técnica de la vinculación positiva de los órganos fundamentales.

El principio de legalidad -agregó- es entendido como la manifestación de vinculación positiva que se articula a través de lo que se denomina la atribución especifica o expresa de las potestades. Es la ley la que tiene que atribuir expresamente a los poderes públicos sus potestades, esa atribución ha de ser expresa y de poderes concretos, no abstractos e indeterminados.

Los demandantes -siguió- parten del análisis siguiente: al Órgano Ejecutivo en materia presupuestaria sólo se le han conferido las atribuciones de preparar y elaborar el proyecto de presupuesto y conocer de las reformas de dicho presupuesto cuando se trate de transferencias entre partidas de un mismo ramo u organismo administrativo.

Es así -dijo- que resulta palpable que los actores han obviado intencionalmente el análisis obligado y propio, en razón de la complejidad de la materia financiera y presupuestaria, en lo relativo a la noción y alcance de un vocablo que el mismo constituyente emplea indistintamente: la reforma presupuestaria, al partir del cual descansa la confusión.

Cuando se habla de reforma presupuestaria –afirmó-, el mismo Constituyente la emplea independientemente del órgano que la realiza. Así tenemos, por un lado, el artículo 131 ordinal 8° de la Constitución, relativo al Órgano Legislativo, y por otra parte, el artículo 167 ord. 3°, que hace referencia al Consejo de Ministros.

Nótese pues -agregó-, como el Constituyente le ha conferido la potestad o atribución de reforma presupuestaria, tanto al Órgano Legislativo como al Ejecutivo, dicha situación debe ser analizada dentro del contexto específico de la materia que regula y sus propias zonas de reserva de competencia.

Dentro de esa misma línea de razonamiento -siguió-, lo importante a saber es, primero, en qué momento se originan o nacen las reformas dentro de la etapa presupuestal y, segundo, qué tipos de modificaciones al presupuesto suponen una necesidad de reformarlo según el procedimiento que a ese efecto establece el art 131 ord. 8° Cn.

Así tenemos -manifestó-, que cuando la reforma presupuestaria se origina dentro de la etapa de la ejecución del presupuesto, en donde el Órgano Ejecutivo hace uso de sus créditos que la Asamblea Legislativa previamente le ha autorizado gastar para el desarrollo de sus funciones, y se ve en la necesidad de hacer transferencias entre distintas partidas, dicha operación no requiere la aprobación legislativa, y nos encontramos dentro de la zona de competencia del Ejecutivo. Sin embargo, si las transferencias suponen una incorporación de modificaciones que afectan directamente el volumen del presupuesto general votado, alterando el techo de crédito originalmente autorizado, requieren la aprobación legislativa.

De lo anterior se colige -concluyó- que los artículo 2 y 8 de la Ley de Presupuesto para el ejercicio financiero fiscal 2004, contienen un desarrollo normativo circunscrito exclusivamente a la parte operativa dentro de la ejecución presupuestaria autorizada por la Constitución, a partir de la cual se faculta al Órgano Ejecutivo a realizar las transferencias necesarias para la consecución de sus fines. De la lectura y análisis de las disposiciones impugnadas es indudable que el contenido y desarrollo de las mismas no suponen una autorización para que se alteren los límites por la vía de los ingresos y egresos previamente determinada por la Asamblea Legislativa, y en consecuencia no existen las violaciones constitucionales alegadas por los actores en el presente proceso.

3. En el presente caso, dada la vinculación entre los argumentos de los demandantes y la participación del Órgano Ejecutivo en la administración del presupuesto luego de aprobado, esta Sala consideró pertinente solicitar opinión al Presidente de la República

sobre la constitucionalidad de las disposiciones que se impugnan; ante lo cual éste contestó:

A. En relación con la habilitación para intervenir en el presente proceso, el Presidente expresó su "satisfacción respecto del cambio jurisprudencial (...) en el sentido de conceder participación al Presidente de la República dentro de los procesos de inconstitucionalidad, en donde a partir del requerimiento, -y por consiguiente la redición del presente informe- goza de lo que la jurisprudencia constitucional ha llamado como principio de stare decisis, principio y postulado que tiende a la consistencia y uniformidad de las decisiones del mismo tribunal con sus propios fallos y criterios normativos, sin que ello signifique por supuesto, la petrificación de la jurisprudencia."

B. Bajo el apartado dedicado al principio de división o separación de poderes, el Presidente -haciendo cita del autor Emilio Fernández Vásquez- sostuvo que la complejidad cada vez mayor de la actividad del Estado ha determinado que los órganos que lo integran se diferencien y se multipliquen en la medida que se amplían las funciones que tienen que desempeñar. Es así -continuó-, como la división de poderes persigue una finalidad esencialmente política: tiende a hacer a cada categoría de los Órganos del Estado independientemente de las otras; por lo que es dable afirmar pues, que dicha división consiste en la distribución de funciones entre los órganos separados y distintos que componen el Estado. A través de dicha figura la Constitución misma dota a cada uno de los poderes u órganos de una competencia para su ejercicio, con sujeción a la misma.

En ese sentido -afirmó-, es necesario precisar que los órganos del Estado se encuentran en el deber inexorable de respetar los siguientes fundamentos que sustentan al principio de separación de poderes referido: (i) las decisiones que emanen de dichos órganos deben estar ajustadas a las procedimiento formales que la Constitución prescribe para que éstos puedan ejercer libremente sus competencias; (ii) los órganos se encuentran obligados a procurar que el contenido de las decisiones que adopten estén adecuadas y apegadas a la Ley Fundamental; y finalmente (iii) deben atenerse al plano jerárquico dentro del cuál se sitúa la Constitución, con la finalidad de poder integrar válidamente el sistema unitario del ordenamiento jurídico ordinario.

Tal como ya se dijo -concluyó-, la división de poderes procura el mantenimiento de un clima de independencia necesaria entre los distintos órganos que integran al Estado, con la única finalidad de evitar posibles intromisiones indebidas de cada órgano para que éstos realicen con eficiencia cada una de las atribuciones, funciones o competencias a ellos encomendadas por la misma Constitución; en el entendido que, pese a la existencia de la división de poderes, no puede permitirse que ésta sea un escudo para que los órganos de poder actúen libremente a su exclusivo juicio.

C. En relación con las competencias de los Órganos de Gobierno, específicamente del Órgano Ejecutivo, el Presidente afirmó que aquellas constituyen básicamente las siguientes: conducción política del Estado, conducción de las finanzas públicas, conducción administrativa, conducción de las fuerzas armadas y participación en el proceso de formación de la ley.

Para el caso de la conducción de las finanzas públicas, el artículo 226 de la Constitución establece que el Órgano Ejecutivo, en el Ramo correspondiente, tendrá la dirección de

las finanzas públicas y estará obligado a conservar el equilibrio presupuestario, hasta donde sea compatible con el cumplimiento de los fines del Estado. Asimismo, el artículo 167 ordinal3° inciso 1° de la Constitución prescribe que corresponde al Consejo de Ministros elaborar el proyecto de presupuesto y presentarlo a la Asamblea Legislativa.

De las disposiciones anteriores se consigna de manera categórica y obligatoria una doble imposición al Ejecutivo: la competencia funcional de la dirección de las finanzas públicas, y velar y conservar el equilibrio del presupuesto.

Se afirma entonces -dijo-, que por mandato constitucional la preparación del presupuesto corresponde al Órgano Ejecutivo, el cual está obligado a procurar el equilibrio del mismo, circunstancia en la que el Ministro de Hacienda centraliza las estimaciones y cálculos de las diferentes Carteras de Estado y entidades estatales descentralizadas o no, considerando todas y cada una de estas estimaciones luego en conjunto, en función de los planes gubernamentales y las posibilidades financieras.

Es así -continuó- como el Gobierno tiene una actividad planificada para un año, que necesita se materialice en forma precisa a través de una ley, la cual incluya el conjunto de gastos y recursos necesarios previstos por adelantado, para la consecución de sus fines; con la obligación que dicha distribución se haga de manera equilibrada, es decir, que contenga una combinación ajustada, sensata y moderada de los elementos que componen el presupuesto, lo cual garantizará la estabilidad financiera y económica del país.

No puede perderse de vista -agregó- que el equilibrio del presupuesto se encuentra vinculado en una forma íntima a la vida económica del país y cuando en el mismo se establecen los diversos rubros del gasto público, tal asignación se basa en una programación y ejecución que responden a criterios de eficiencia y economía.

Sobre estas competencias -concluyó-, no se encuentra autorizado ninguno de los demás órganos del Estado; pues, ello se convertiría en una transgresión al principio de separación de poderes.

D. En relación con la intervención del Órgano Ejecutivo y Legislativo en materia presupuestaria, el Presidente afirmó que el ciclo presupuestario se compone de diversas fases o sucesión de distintos momentos que afectan al presupuesto; entre las cuales señaló: preparación, formulación, aprobación, ejecución y control.

Es a partir del ciclo presupuestario -siguió- que se pueden analizar las diferentes atribuciones de competencias para cada una de las etapas ya enunciadas, las cuales se encuentran encaminadas a permitir el control legislativo del proceso de asignación de los recursos públicos, así como la correspondencia entre las asignaciones y su propia ejecución.

Para que lo anterior no pase a ser una mera enunciación teórica, el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado establece que el proceso presupuestario comprende las etapas de formulación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación del presupuesto, que se realizan en los ejercicios fiscales previo y vigente.

a. En cuanto a la etapa de formulación el Presidente sostuvo que, de conformidad con el artículo 28 de ley mencionada, compete al Ministerio de Hacienda elaborar y proponer la política presupuestaria al Presidente de la República, para la discusión y aprobación por parte del Consejo de Ministros. Además, según el artículo 29 de la misma ley, la política presupuestaria determinará las orientaciones, prioridades, estimación de las disponibilidad global de recursos, techos financieros y variables básicas para la asignación de recursos; asimismo contendrá las normas, métodos y procedimientos para la elaboración de los proyectos de presupuesto en cada entidad. La política presupuestaria será de aplicación obligatoria para todas las entidades e instituciones del sector público.

La ley mencionada -dijo-, en sus artículos 32 y siguientes, determinan que el proceso de elaboración del proyecto de presupuesto se iniciará anualmente, con la aprobación por el Consejo de Ministros de la política presupuestaria; las entidades e instituciones del sector público, sujetas a la ley, deberán elaborar sus proyectos de presupuesto tomando en cuenta la política presupuestaria, los lineamientos emitidos por el Ministerio de Hacienda, a través de la Dirección General de Presupuesto y los resultados físicos y financieros del último año cerrado contable.

El titular de cada institución autónoma será el responsable de la remisión del proyecto de presupuesto al Ministerio de Hacienda, debidamente integrado, en los plazos y formas que éste establezca, a través de la Dirección General de Presupuesto, para su respectiva consideración y aprobación.

Finalmente -dijo-, será el Ministerio de Hacienda quien analizará los proyectos de presupuesto recibidos de conformidad con la política presupuestaria, debiendo efectuar los ajustes necesarios y elaborará el proyecto de Ley de Preexpuesto General del Estado.

b. En cuanto a la etapa de preparación, el Presidente manifestó que ésta se encuentra regulada en la Constitución y en la legislación secundaria; así pues -dijo-, según el artículo 3 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado, corresponde al Órgano Ejecutivo, en el Ramo de Hacienda, la dirección de las finanzas públicas; por lo que el Ministro de dicho Ramo deberá entregar al Presidente de la República los anteproyectos de Presupuesto General del Estado, así como los informes trimestrales de evaluación de la ejecución de los mismos, para ser considerados por el Consejo de Ministros.

Como se ha indicado -continuó-, la iniciativa en el proceso de preparación del Presupuesto le compete de manera exclusiva al Órgano Ejecutivo, así lo establece el artículo 226 de la Constitución, que de manera categórica prescribe que corresponde a dicho órgano la dirección de las finanzas públicas y está obligado especialmente a preservar el equilibrio del presupuesto, hasta donde sea compatible con el cumplimiento de los fines del Estado.

Por tanto -concluyó-, la iniciativa del presupuesto es obligada y no facultativa y corresponde al Órgano Ejecutivo, tal como lo establece el artículo 167 ordinal 3° de la Constitución. Se afirma entonces -agregó- que por mandato constitucional la preparación del presupuesto corresponde al Órgano Ejecutivo; y el Ministerio de Hacienda centraliza las estimaciones y cálculos de las diferentes Carteras de Estado y entidades descentralizadas o no, considerando todas y cada una de esas estimaciones

luego en conjunto, en función de los planes gubernamentales y las posibilidades financieras.

c. En relación con la etapa de aprobación del presupuesto en sede ejecutiva, el Presidente afirmó que, en aplicación de lo anterior, los artículos 37 y 38 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado desarrollan al artículo 167 ordinal3° de la Constitución, al establecer que corresponde al Consejo de Ministros, por un lado, aprobar el Proyecto de Presupuesto General del Estado y, luego, presentarlo a la Asamblea Legislativa.

d. En cuanto a la etapa de aprobación legislativa, el Presidente sostuvo que el Constituyente, al establecer las potestades de el Asamblea Legislativa en materia presupuestaria, ha determinado que corresponde a dicho órgano decretar el presupuesto de ingresos y egresos de la Administración Pública, así como sus reformas -arto 131 ord. 8° Cn.-.

La reforma presupuestaria -afirmó- se da en cualquiera de los siguientes casos: (i) cuando se produce una modificación en el monto del presupuesto autorizado, ya sea porque se adicionan recursos -independientemente de la fuente de los mismos- que no se contemplaban en el presupuesto que se pretende reformar, o se disminuye el volumen del monto autorizado; (ii) al autorizarse cambios entre asignaciones antes de la expiración del plazo en que los respectivos gastos deban realizarse. Por el contrario, las simples transferencias son únicamente traslados de recursos de un sector a otro, sin que con ello se impacte el volumen del presupuesto que ya fue autorizado por el Órgano Legislativo.

e. En relación con la etapa de ejecución del presupuesto, el Presidente afirmó que en el inciso final del artículo 227 de la Constitución hace referencia a la ejecución presupuestaria como otra de las fases que componen el proceso presupuestario, encaminada a organizar financieramente la gestión pública. Tal ejecución supone el empleo de los créditos que la Asamblea Legislativa le autorizó al Órgano Ejecutivo a gastar, para el desarrollo de sus funciones.

E. A partir de dichos créditos -siguió-, el Gobierno pude contraer, por una parte, nuevas obligaciones y por otra, puede cumplir con las obligaciones derivadas de relaciones adquiridas con anterioridad o simplemente derivadas de la ejecución directa de una ley.

Dentro de la faceta de ejecución presupuestaria -dijo-, se pueden identificar diferentes momentos, entre los cuales destacó los siguientes: (i) el crédito presupuestario, que significa una autorización de recursos financieros de los que disponen las instituciones o entidades correspondientes, dentro de un ejercicio financiero fiscal; (ii) el compromiso presupuestario, que es la afectación preventiva del crédito presupuestario sustentado en un acto administrativo que refleja la decisión administrativa de realizar un gasto público; y (iii) devengado presupuestario, que es la aplicación efectiva de los recursos disponibles a los fines que se dispusieron en el presupuesto correspondiente.

Como puede advertirse -manifestó-, de las faceta s enunciadas anteriormente, al ente rector de las finanzas del Estado se le facilita dar seguimiento a la eficiencia en la ejecución presupuestaria, delimitando con ese propósito las normas pertinentes,

facilitando de este modo la identificación de los grados de cumplimiento de las metas trazadas en la realización del presupuesto que compete a cada entidad del Estado.

De este modo -continuó-, y con la finalidad de optimizar al máximo de los recursos con que el aparato estatal cuenta dentro de un determinado ejercicio fiscal, se pueden operar dos situaciones dentro de la normal ejecución del presupuesto:

a. Necesidad de transferir recursos entre partidas de un mismo ramo u organismo administrativo; permitido en el artículo 229 de la Constitución, toda vez que se satisfagan las formalidades legales exigidas para proceder a ejercer esta facultad.

b. Necesidad de reformar el presupuesto, que se entiende como la potestad establecida en la Constitución, mediante la cual se concede al Órgano Legislativo la posibilidad de someter a conocimiento de su pleno, aquellas solicitudes provenientes del Ejecutivo, a través del Ministerio de Hacienda, para incorporar aquellas modificaciones que afecten directamente el volumen que conforma el presupuesto. Con esta acción se adicionan recursos que no estaban contemplados en el presupuesto vigente y consecuentemente tendrán aplicación a un gasto determinado, que tampoco estaba contemplado en el presupuesto que se modifica.

Como puede advertirse -manifestó- las reformas descritas tienen como propósito fundamental alterar -por vía del incremento o disminución- el nivel de crédito que lleva originalmente el presupuesto con la respectiva afectación por el lado del compromiso y devengado presupuestario.

También deben entenderse como verdaderas reformas -agregó- la potestad de incluir cambios entre asignaciones, antes del vencimiento del plazo del que disponen los órganos a quienes originalmente se les hizo dicha asignación, para efectuar las erogaciones correspondientes.

c. Necesidad de hacer transferencias entre asignaciones de distintos ramos u organismos de la Administración Pública; esta operación de ejecución presupuestaria, en la práctica tiene como objetivo fundamental, otorgar una herramienta que vuelva más expedita y eficiente la utilización de aquellos recursos que se han consignado en el presupuesto correspondiente, a los efectos de poder llevar recursos de un ramo a otro, en el que se pueda priorizar de la utilización de los mismos.

F. Debe tomarse en cuenta -afirmó- que no debe confundirse la reforma presupuestaria, con la autorización que se otorga para hacer transferencias entre distintos ramos; en la primera hay una modificación en el monto del presupuesto, es decir, se activa la reforma con la adición de recursos que no se contemplaban originalmente, o se efectúan cambios entre asignaciones antes del vencimiento del plazo respectivo. Por el contrario, en el caso de las transferencias, éstas son únicamente traslados de recursos de un sector a otro, sin que con ello se impacte el volumen del presupuesto que ya fue autorizado por el Órgano Legislativo.

También se debe considerar -siguió- que estas transferencias entre ramos distintos se materializan una vez que el ente del cual se tomarán los recursos ha agotado su ciclo presupuestario de la asignación que le ha sido autorizada a ejecutar, considerando al efecto que ello no se realiza de forma antojadiza, ni caprichosa, pues estas decisiones

tienen su fundamento en el seguimiento que se le da a la programación de la ejecución presupuestaria, que previo a su ejecución deben presentar todas las entidades sujetas a estos mecanismos. Es decir, en este caso no puede hablarse de un entorpecimiento en la ejecución del presupuesto, por cuanto las transferencias que se instruye materializar se emiten hasta que se ha agotado en el tiempo la ejecución de la misma.

Se debe acotar -manifestó- que las transferencias entre distintos ramos u organismos administrativos se realizan por una autorización que la Asamblea Legislativa otorga al Órgano Ejecutivo, mediante una ley especial, situación que sería imposible tratándose de la realización de reformas al presupuesto en los términos expuestos y cuya responsabilidad confiere la Constitución a la Asamblea Legislativa. Por tanto facultar al Ejecutivo a realizar transferencias entre distintos ramos, en ningún caso debe entenderse como una reforma presupuestaria.

Es así -afirmó- el vocablo transferencia hace referencia, en el ámbito de las finanzas públicas, al conjunto de operaciones financieras realizadas dentro de un presupuesto para redistribuir el capital; mientras que reforma consiste en la acción de modificar lo que se propone, proyecta o ejecuta como innovación o mejora.

Determinados los conceptos de transferencia y reforma aplicables a la materia presupuestaria -sostuvo-, se puede llegar a afirmar que son asuntos absolutamente distintos entre sí, independientemente que las transferencias y reformas presupuestarias guarden relación unos con otras.

No obstante lo anterior -argumentó-, el constituyente hace uso y empleo de los dos términos sin discriminación alguna, situación que ofrece en primera fase confusión; a manera de ejemplo, las posibilidades de transferencias presupuestarias se regulan de manera indistinta, sin importar de quién emana la acción de transferir -Legislativo o Ejecutivo-. De este abuso del vocablo, lo que resulta más coherente en nuestro sistema constitucional es la que identifica, por una parte, a la transferencia como el desplazamiento de las dotaciones de crédito no utilizados en las asignaciones programadas dentro del presupuesto, hacia distintos conceptos de asignaciones presupuestarias no clasificadas o destinadas originalmente, pero que habilita a tal efecto los créditos que sean necesarios para su posterior reasignación, siempre que con ello no se afecten los objetivos del presupuesto definidos a través de las asignaciones de recursos a las diferentes funciones de gasto y que se persiga como fin último el cumplimiento de los fines del Estado y, además, que ello no suponga la mínima alteración a las cifras máximas establecidas y autorizadas pro el Órgano Legislativo, cuando aprobó el presupuesto.

Por otra parte -agregó-, debe identificarse a la reforma como una alteración en la esencia del presupuesto, que supone una modificación real y cierta del monto autorizado inicialmente, lo que se traduce en una adición de recursos no contemplados originalmente y, en consecuencia, revela una desviación en la consecución de los correspondientes objetivos trazados en el presupuesto, cuya competencia no se encuentra cuestionada por ser una zona de reserva de ley conferida al Órgano Legislativo.

En síntesis -concluyó- es clara la voluntad expresada por el Constituyente, en el sentido que dentro del marco constitucional existe un sistema escalonado de competencias en

función del alcance de las transferencias y reformas presupuestarias, que deben ser analizadas en los casos concretos de intervención y bajo los parámetros definidos.

G. En relación con la fase de control, el Presidente manifestó que la idea control es inseparable del propio concepto de presupuesto, ello obedece a que en el presupuesto no solamente se consagran los estados de gastos e ingresos, sino que el presupuesto mismo contiene la autorización o límite debidamente detallados de los gastos y la previsión de los ingresos y su uso.

Por lo que, al hablar de control presupuestario -dijo-, se entiende como la actividad que tiene por objeto específico determinar la correspondencia entre la ejecución del presupuesto y la autorización contenida en la Ley de Presupuesto.

Doctrinariamente -agregó- el control presupuestario es la verificación del cumplimiento de legalidad presupuestaria que abarca la comprobación de gasto, la idoneidad del mismo, la existencia y los límites del crédito presupuestario, la realidad de la urgencia de los nuevos gastos, la efectiva realización de los pagos y la exactitud del equilibrio de las cuentas fiscales.

Dentro del ordenamiento constitucional salvadoreño -afirmó- se pueden establecer dos clases de control sobre el presupuesto: por un lado, el control político que realiza el Órgano Legislativo, a partir del artículo 168 ordinal6° de la Constitución, el cual establece que el Ministro de Hacienda presentará la cuenta general del último presupuesto y el estado demostrativo del Tesoro Público y del Patrimonio Fiscal, luego de la terminación de cada periodo fiscal; y, por otra parte, el control técnico que realiza la Corte de Cuentas de la República, a partir del artículo 195 de la Constitución, en donde se regula que la fiscalización de la Hacienda Pública y de la ejecución del presupuesto estará a cargo de un organismo independiente del Órgano Ejecutivo -Corte de Cuentas-.

H. En cuanto a la aplicación concreta de los principios de seguridad jurídica en su manifestación de corrección funcional, de legalidad y de interpretación conforme en los artículos 2 y 8 de la Ley de Presupuesto para el ejercicio fiscal de 2003, el Presidente argumentó que el ciclo presupuestario incluye diversas etapas, claramente concebidas por la Constitución, en las cuales se atribuyen competencias a los órganos del Estado.

La demanda de inconstitucionalidad -manifestó- se ha planteado bajo el argumento de la violación al marco constitucional por los artículo 2 y 8 de la Ley de Presupuesto General para el ejercicio fiscal de 2004. Los demandantes aducen que las potestades que la Constitución le ha conferido al Órgano Ejecutivo hacen referencia a la posibilidad de reforma de la Ley mencionada, sin embargo, se advierte que la posición jurídica y constitucionalmente correcto es aquella en virtud de la cual las potestades cuestionadas se encuentran en marcadas en la etapa de Ejecución del presupuesto y, por lo tanto, corresponde de manera exclusiva al Órgano Ejecutivo el conocimiento y tratamiento de dichos temas y atribuciones.

Ya se ha expresado -insistió- que la potestad de reforma hace referencia a la posibilidad de incorporar modificaciones que afectan directamente el volumen del presupuesto general del Estado, así como la de incorporar cambios entre asignaciones antes del

vencimiento del plazo que disponen los órganos a quienes originalmente se les hicieron tales asignaciones, para efectuar las erogaciones correspondientes.

El Constituyente, al establecer las potestades de la Asamblea Legislativa en materia presupuestaria, ha determinado que corresponde a dicho órgano decretar el presupuesto de ingresos y egresos de la Administración Pública, así como sus reformas art 131 ord. 8° Cn.-; por otra parte, el artículo 229 de la Constitución habilita a que el Órgano Ejecutivo efectúe transferencias entre partidas de un mismo ramo u organismo administrativo, situación que también constituye una modalidad de reforma al presupuesto atribuida al un órgano diferente del Legislativo.

La potestad de reforma de la Asamblea Legislativa se ve limitada en ciertos aspectos -agregó-, pues no podrá decidir y efectuar transferencias entre partidas de diferentes órganos de la Administración Pública, sin la previa consulta al Consejo de Ministros, de conformidad con el artículo 167 ordinal3° de la Constitución.

En virtud de los principios de legalidad, seguridad jurídica y corrección funcional, resulta claro -manifestó- que la potestad de reforma ha quedado reservada al Órgano Legislativo, con las limitaciones expresadas; y al Órgano Ejecutivo en lo referente a la posibilidad de efectuar transferencias entre partidas de un mismo ramo u organismo administrativo, excepto las que en el presupuesto se declaren intransferibles.

Debe tenerse en cuenta -agregó- que el Constituyente ha sometido a reserva de la misma Asamblea Legislativa la regulación de la preparación, votación, ejecución, y rendición de cuentas de los presupuestos, así como el procedimiento que deba seguirse cuando al cierre de un ejercicio fiscal no estuviere en vigor el presupuesto del nuevo ejercicio –art. 227 inciso final Cn.-. Por tanto, dicho Órgano se encuentra constitucionalmente obligado a efectuar la regulación de los aspectos mencionados, en la forma que estime conveniente y procedente, respetando los aspectos que el Constituyente ha asignado expresamente a ciertos Órganos.

Luego de transcribir las disposiciones impugnadas, el Presidente afirmó que el artículo 2 de la Ley de Presupuesto 2004, en cuanto determina que la autorización de transferencias al Órgano Ejecutivo en el Ramo de Hacienda, sólo puede hacerse con cargo a las economías en remuneraciones y en otros rubros de agrupación, es decir, únicamente transcurrido el plazo para que el órgano correspondiente efectúe los gastos de que se trate, y no los hubiere hecho.

Aún cuando la segunda parte de, inciso 1 °, el inciso 2° del artículo 2 y el artículo 8 de la Ley de Presupuesto 2004 -agregó- no hacen referencia expresa a que las potestades que se atribuyen al Ejecutivo, se entienden limitadas a disponer de las economía obtenidas en remuneraciones y en otros rubros de agrupación, esas disposiciones también deben entenderse limitadas en ese sentido.

Tal como se ha aclarado -siguió- al tratar la etapa de aprobación legislativa, la reasignación de recursos de los que todavía podrían disponer las instituciones a las que originalmente les fueron asignados, requeriría de la intervención del Órgano Legislativo, puesto que tal situación conlleva una modificación en la previsiones y expectativas presupuestarias de aquellas, con los consecuentes cambios que se impondrían en la orientación de políticas y prioridades.

En realidad -dijo- se estaría frente a una verdadera reforma de la Ley de Presupuesto, por tanto, no podría pretenderse que en virtud de los artículos impugnados el Órgano Ejecutivo pudiera modificar en esa medida el presupuesto aprobado.

El alcance que debe darse a las disposiciones impugnadas. y que se conforma con el marco definido por el Constituyente, sólo puede referirse la potestad del Ejecutivo de efectuar cambios en la asignación de gastos, una vez agotada la posibilidad de que el órgano al que originalmente fueron asignados, los emplee en el tiempo previsto para ello.

Es por todo lo anterior -concluyó- que la Sala de lo Constitucional en sentencia definitiva, debe determinar que las disposiciones impugnadas admiten una interpretación conforme con el marco definido por el Constituyente en la relativo a la reforma y ejecución presupuestaria. y por tanto no procede la declaratoria de su inconstitucionalidad.

4. Antes de pasar a la exposición de las razones esgrimidas en el informe del Fiscal General de la República, esta Sala considera necesario retomar las afirmaciones del Presidente de la República en cuanto a la supuesta obligación de este Tribunal de escuchar su opinión en todos los procesos de inconstitucionalidad, en virtud del principio stare decisis.

A. En ese sentido, en resolución de 10-IV-2004, pronunciada en el proceso de Inc. 52-2003, esta Sala afirmó que. en razón de la necesidad de colaboración en la formación de la voluntad estatal, la Constitución prevé la intervención del Presidente de la República en el procedimiento legislativo. Precisamente, el jefe del Ejecutivo se encuentra vinculado al proceso legislativo, porque -a partir de sus atribuciones constitucionales- asume la ejecución de la dirección política -planificación, coordinación y ejecución política y administrativa en la gestión de los asuntos de interés general- así como la responsabilidad en la ejecución de la misma.

Así pues, según la Constitución –art. 168 ord. 80-, corresponde al Presidente de la República sancionar, promulgar y publicar las leyes, y hacerlas ejecutar. La sanción, entonces, entraña un acto solemne de carácter político, que implica la aceptación por el Presidente de la República, de un proyecto de ley aprobado por el órgano investido de la potestad legisferante. En este sentido, es claro que. al sancionar un proyecto de ley, el Órgano Ejecutivo manifiesta su aceptación total sobre el contenido del texto y de su fuerza imperativa.

B. Ahora bien, si la sanción comporta una manifestación de aceptación sobre el contenido y regularidad constitucional de un proyecto de ley, ésta puede operar como un control político del mismo. Como consecuencia de ese control, el Presidente de la República puede sancionar el proyecto de ley -por ser constitucional y afín a los intereses perseguidos-, puede realizar observaciones, o vetarlo por razones de oportunidad o inconstitucionalidad. Por tanto, es claro que las observaciones y el veto son los instrumentos que la Constitución concede al Presidente de la República para controlar negativamente la actividad legislativa.

En conclusión, la intervención del Presidente en el proceso de formación de la ley constituye un control interorgánico de naturaleza política para aceptar u oponerse a los

proyectos de ley contrarios a la Ley Suprema, los intereses de la colectividad o los fines del Estado; y como tal no implica en modo alguno que el Presidente de la República ejerza potestad legisferante.

C. En ese sentido, la intervención procesal prescrita en el artículo 7 de la Ley de Procedimientos Constitucionales hace referencia al ente emisor, titular de la potestad normativa de la cual ha emanado el objeto de control constitucional. Es decir, para el caso, el órgano legitimado pasivamente en el proceso de inconstitucionalidad es la Asamblea Legislativa, pues ésta ha emitido el producto legislativo que fue considerado por el Presidente de la República en su fase de sanción.

Es decir, la autoridad demandada a la que se refiere el artículo en mención es el Órgano Legislativo, y se excluye, por tanto la intervención del Ejecutivo en ese carácter. Sin embargo, es preciso aclarar que éste se tendrá por legitimado cuando la normativa impugnada sea un Reglamento emanado del Órgano Ejecutivo, pues en estos casos, efectivamente, a él corresponde la titularidad de la potestad normativa; o cuando se alegue que el vicio de forma de una ley se ha producido en sede ejecutiva.

En conclusión, la intervención del Presidente de la República en el presente proceso se ha otorgado en virtud de su participación en la administración del presupuesto, contexto fáctico muy vinculado a los argumentos planteados por los demandantes en la confrontación intenormativa objeto de la presente sentencia; más no por considerarse autoridad demandada en los términos del artículo 7 L. Pr. Cn.

5. El Fiscal General de la República, Licenciada Belisario Amadeo Artiga Artiga, en su informe manifestó que de la lectura y análisis tanto de la pretensión de inconstitucionalidad, de las disposiciones impugnadas y de las disposiciones constitucionales propuestas como parámetro de control, se colige que los demandantes fundamentan su petición por la supuesta invasión de esferas de competencia interórganos, entendida ésta como el principio rector del ordenamiento jurídico, a partir del cual los órganos del Estado y sus funcionarios se deben someter a lo prescrito en las normas del ordenamiento jurídico; lo que permite robustecer el concepto básico inherente al Estado Constitucional de Derecho.

Los demandantes aducen -dijo- que las disposiciones impugnadas lesionan el principio de legalidad y división de poderes, en tanto se le autoriza al Ejecutivo a realizar funciones confiadas por mandato constitucional de manera exclusiva y excluyente al Órgano Legislativo; siendo dichas funciones básicamente la de realizar reformas presupuestarias cuando el presupuesto ya ha sido aprobado.

y es precisamente -siguió- a partir del anterior planteamiento que radica el error de los actores, ya que su análisis parte de una interpretación literal de la palabra reforma presupuestaria, obviando que el mismo Constituyente emplea el mismo vocablo cuando confiere potestades de competencia a dos órganos distintos, así tenemos que el artículo 131 ord. 8° Cn., le otorga al Legislativo la potestad de reformar el presupuesto; mientras que el artículo 167 ord. 3° Cn., le otorga al Consejo de Ministros la misma potestad.

No cabe duda -afirmó-, que existe una distorsión conceptual por parte de los demandantes del término reforma presupuestaria, ya que existe una clara distinción de contenido entre la reforma presupuestaria conferida a la Asamblea Legislativa y

modificaciones o reformas presupuestarias encomendadas al Órgano Ejecutivo. No es posible, como pretenden los demandantes, otorgar el mismo tratamiento a ambos aspectos como si se tratase de la misma figura jurídica, siendo completamente distintas.

Lo que ha sucedido en el presente caso -agregó-, es que los demandantes han basado su argumentación en una aislada y sesgada lectura de las disposiciones impugnadas; se insiste que, al respecto, ya en múltiples ocasiones esta Sala ha señalado que la interpretación de las normas infraconstitucionales siempre debe hacerse de modo tal que potencie y tienda a la efectividad de la normativa constitucional -interpretación conforme con la Constitución-.

En el presente caso -sostuvo- las disposiciones impugnadas deben interpretarse de modo sistemático y coherente con el resto del sistema jurídico nacional, sobre todo con la normativa constitucional que dispone lo relativo a la reforma presupuestaria y, en consecuencia, dichas disposiciones no persiguen ni tienen la virtualidad por sí solas de invadir la esfera de competencia del Legislativo.

El presupuesto -indicó- encuentra en su existencia, una serie de etapas o fases anteriores y posteriores al mismo, que comprenden la preparación, aprobación, sanción y ejecución. Esta última etapa comprende la aplicación concreta de lo decidido en la ley de presupuesto y en otros cuerpos normativos que se relacionan directamente con esta etapa.

Resulta indispensable -dijo- reconocer que las reformas presupuestarias tienen como propósito fundamental, la distorsión en el sentido amplio de la palabra, por la vía del incremento o la disminución de los parámetros de crédito originalmente pactado en el presupuesto, con la correspondiente afectación por el lado del compromiso y devengado presupuestario. Dentro del contexto del significado y alcance de dicha distorsión o afectación, estamos en presencia indiscutiblemente de la reforma presupuestaria que consagra el artículo 131 ord. 8° Cn., cuya potestad se encuentra reservada al Órgano Legislativo.

Asimismo -agregó-, existe otras reformas al presupuesto que se materializan a partir de transferencias entre asignaciones de distintos ramos u organismos administrativos, constituyéndose una reforma presupuestaria, a partir de la cual se trasladan recursos de un sector a otro, sin que con ello se impacte el volumen del presupuesto que ya fue autorizado por la Asamblea. Dentro del contexto del significado y alcance de una reorientación de recursos, ésta no implica una distorsión o alteración de los límites previamente aprobados por la Asamblea, por lo que estamos en presencia de la reforma presupuestaria que consagra el artículo 167 ordinal3° de la Constitución, cuya potestad se encuentra reservada al Ejecutivo.

Por las razones anotadas se concluye, desde una visión estrictamente jurídica, que la normativa constitucional ha concedido al legislador secundario el suficiente margen de actuación para que, según las circunstancias temporales y sociales o de emergencia, resuelva sobre los alcances de las transferencias de partidas o asignaciones presupuestarias, que se constituyen en reformas al presupuesto votado, pero que no inciden ni afectan el techo o límite previamente fijado por el Legislativo.

Es así -concluyó-, como de ninguna manera puede deducirse, a partir de las disposiciones impugnadas, que el rol del Órgano Ejecutivo es irrumpir con las facultades o atribuciones constitucionalmente conferidas al Legislativo; sino, por el contrario, el Ejecutivo asume las mismas facultades que le concede la Constitución. En realidad, el legislador pretende regular, en cuanto a la mejoría del presupuesto, es precisamente que exista un techo presupuestario que aprueba el Legislativo y que lo implementa el Ejecutivo, sin perjuicio de hacer reestructuraciones o reformas dentro de los límites de ese techo. En el fondo lo que el legislador persigue es que exista un control del gasto público, pero con la flexibilidad suficiente para hacer reajustes cuando los necesidades lo ameriten, sin salirse del techo presupuestario ya fijado.

Por las razones expuestas -afirmó-, las disposiciones impugnadas se encuentran dentro de los parámetros definidos por el Constituyente. Dichas disposiciones legales constituyen una regulación específica de la ejecución presupuestaria, otorgada por el Legislativo al Ejecutivo, en la fase de ejecución; por lo que, cuando este órgano aplica tal normativa, no constituye en modo alguno una modificación al presupuesto, y en consecuencia no existe la inconstitucionalidad alegada.

II. Previo a entrar al análisis de fondo es preciso señalar los supuestos contemplados en las disposiciones impugnadas, y luego determinar el orden lógico de la presente sentencia.

1. A. El artículo 2 inciso 10 Ley del Presupuesto 2004 prevé la transferencia de economías obtenidas en remuneraciones y otros rubros de agrupación de las unidades primarias de organización e Instituciones Oficiales Autónomas hacia el Ministerio de Hacienda, en la asignación presupuestaria de Provisión para Gastos Imprevistos, y de ésta, a su vez, pueden transferirse hacia Asignaciones del Presupuesto General, a fin de cubrir necesidades prioritarias.

B. El artículo 2 inciso 20 Ley del Presupuesto 2004 prevé la transferencia del Ministerio de Hacienda, de la asignación presupuestaria relativa a la Asistencia Técnica para Modernización del Sector Público, hacia la Presidencia de la República.

C. El artículo 8 Ley del Presupuesto 2004, prevé la transferencia de los montos que se perciban en exceso durante cada trimestre en la parte de Ingresos del Presupuesto General, hacia Gastos del Presupuesto General.

2. En relación con el orden lógico de este fallo, es de hacer notar que lo determinante es plasmar la caracterización jurisprudencial que constitucionalmente

corresponde al término reforma, es decir, debe analizarse si tal noción se refiere a refuerzos o incrementos presupuestarios, o a disminución del monto presupuestado inicial; o si se trata de una modificación en el destino interno de los recursos presupuestados que no implica alteración del monto previsto; en el primero de los casos si resultaría necesaria la aprobación irrenunciable de la Asamblea Legislativa, mientras que en el segundo podría realizarse por el Ejecutivo mediante autorización legal.

Por esa razón, esta Sala considera necesario aclarar que el pronunciamiento únicamente recae sobre la supuesta violación al artículo 131 ordinal8° de la Constitución, pues, de concluirse la violación a esta disposición, resulta innecesario analizar las disposiciones

impugnadas desde la perspectiva de las otras disposiciones constitucionales propuestas como parámetro de control, siendo que todas ellas se han entablado en los mismos términos y tienen por ello similar fundamentación.

3. En ese supuesto, el orden al que se ceñirá el presente pronunciamiento es el siguiente: debe partirse de un acercamiento del concepto de Presupuesto y de Ley de Presupuesto, desde una perspectiva material (III), para luego determinar -dentro de ese mismo contexto material- el alcance del término reforma en el artículo 131 ordinal8° de la Constitución (IV).

III. 1. La Constitución regula la materia presupuestaria en los artículos 61 inciso 2°, 131 ordinales 8° y 10°, 167 ordinales 3° y 4°, 168 ordinal 6°, 172 inciso final, 182 ordinal 13°, 195 ordinaI2°, 226, 227, 228 Y 229 de la Constitución.

A. De una lectura sistemática de las disposiciones mencionadas se puede partir de una noción de presupuesto que -aunque esencialmente técnica, en su sentido contable lleva implícita una connotación material o sustancial.

Así, el Presupuesto puede definirse como estimación financiera de los recursos que se espera percibir en un ejercicio fiscal determinado, y la proyección de las erogaciones que con los mismos se haga. Además, el presupuesto puede considerarse como la ordenación en la asignación de recursos y en la' ejecución en el proceso de gastos, materializado en una ley.

B. En ese orden de ideas, la Ley del Presupuesto de cada ejercicio fiscal es el Decreto Legislativo contable que planifica la actividad financiera del Estado y limita al gobierno en el manejo de los recursos y gastos públicos plenamente distribuidos y asignados, atendiendo a las necesidades públicas según sus respectivas prioridades.

Es así como el Gobierno tiene una actividad planificada para un año, que necesita se materialice a través de una ley, la cual incluya el conjunto de gastos y recursos necesarios previstos por adelantado, para la consecución de sus fines; con la obligación que dicha distribución se haga de manera equilibrada, es decir, que contenga una combinación ajustada, sensata y moderada de los elementos que componen el presupuesto.

2. Ante ello, nota característica de la noción de presupuesto es su inserción en el ordenamiento jurídico financiero, a través de un reparto de competencias condicionadas según la etapa en que se encuentre el ciclo presupuestario; pues, ese reparto de competencias en el campo presupuestario, inevitablemente genera para éste una estructuración en la participación de los órganos que intervienen.

En efecto, el ciclo presupuestario se compone de diversas fases o sucesión de distintos momentos que afectan al presupuesto; entre las cuales resulta pertinente destacar la aprobación y ejecución. En esa lógica procedimental del presupuesto, debe analizarse las atribuciones que a cada institución le corresponde en el proceso de asignación de los recursos públicos.

En cuanto a la etapa de aprobación legislativa, la Constitución, al establecer las potestades de la Asamblea en materia presupuestaria, ha determinado que corresponde a

dicho órgano decretar el presupuesto de ingresos y egresos de la Administración Pública, así como sus reformas -arto 131 ord. 8° Cn.-.

Para el caso del Ejecutivo, específicamente en cuanto a la conducción de las finanzas públicas -artículo 226 Cn. y en la misma lógica, el artículo 228 Cn.- la Constitución prevé su participación en la elaboración del proyecto de presupuesto así como en la concreción o ejecución del mismo.

Dentro de esa misma línea de razonamiento, lo importante a saber es, primero, en qué momento se originan o nacen las reformas al presupuesto en los términos del arto 131 ord. 8° Cn y, segundo, qué tipos de modificaciones al presupuesto suponen una necesidad de reformarlo, aspecto que pasa a dilucidarse a continuación.

IV. Establecida la idea que subyace en la noción de Presupuesto, corresponde ahora determinar qué debe entenderse por reforma en el artículo 131 ordinal8° Cn.

1. El principio de legalidad financiera en materia presupuestaria, se concreta como reserva de ley al determinarse constitucionalmente la atribución de la competencia del Órgano Legislativo para la aprobación del Presupuesto.

Además, esa aprobación legislativa implica un límite al Ejecutivo en cuanto a que no pueden hacerse más gastos públicos que los autorizados, o sea, el Ejecutivo al disponer del crédito presupuestario, ha de hacerlo de acuerdo con la finalidad especifica consignada en cada uno de ellos -principio de especialidad cualitativa y cuantitativa-, norma técnica indicativa de las actuaciones de la administración pública que nuestro Constituyente recogió en el artículo 228 inciso 1 ° de la Constitución.

Sin embargo, y por las previsiones y circunstancias a que se enfrenta en su ejecución la Ley del Presupuesto, cabe admitir la posibilidad que lo originalmente previsto por el Legislativo pueda sufrir modificaciones excepcionales en la fase de ejecución presupuestaria; es decir, que no puede limitarse al Órgano Ejecutivo -órgano político con mayor capacidad de reacción y de gestión ante las necesidades emergentes- a un plan financiero estático, sino que la misma ley puede y debe prever modificaciones excepcionales al mismo.

Al respecto, es preciso señalar que doctrinariamente se maneja la posibilidad que dicho principio admita excepciones; tal es el caso de las transferencias de créditos presupuestarios. Es decir, existen límites a la especialidad cualitativa, limitaciones que se concretan en las transferencias de créditos presupuestarios, que se materializan en la posibilidad que el Ejecutivo acuerde excepcionalmente destinar créditos inicialmente previstos para una determinada finalidad a otra distinta, no prevista o dotada con un crédito suficiente. Pero es indispensable aclarar que se requieren diversos supuestos: debe en primer lugar tratarse de economías presupuestarias producidas en la ejecución del presupuesto, en segundo término, deben transferirse de acuerdo a ley previamente emitida, para atender necesidades imprevistas, prioritarias y emergentes, surgidas en la fase de ejecución presupuestaria, como es el caso de desastres naturales, epidemias, conflictos externos o internos, es decir debe tratarse de situaciones que no pueden preverse de manera explícita y casuística pero que de hecho se dan y que ameritan un nivel razonable de flexibilidad.

Tales transferencias puede ser al interior de las mismas categorías de asignaciones, o entre distintas unidades presupuestarias contempladas en la Ley de Presupuesto, en las disposiciones impugnadas. En estos casos, no se produce una modificación posterior del monto global del presupuesto, sino una reorientación interna del mismo.

Las modificaciones al presupuesto que se materializan a partir de transferencias entre asignaciones de distintas unidades presupuestarias, implican un traslado de recursos de un sector a otro, sin que con ello se impacte el volumen del presupuesto que ya fue autorizado por la Asamblea. Dentro del contexto del significado y alcance de una reorientación o reasignación de recursos, ésta no significa una distorsión o alteración de los límites previamente aprobados por la Asamblea.

2. En ese orden de ideas, la reforma presupuestaria se da principalmente cuando se produce una modificación en el monto del presupuesto autorizado, ya sea porque se adicionan recursos -independientemente de la fuente de los mismos- que no se contemplaban inicialmente en el presupuesto, o se disminuye el volumen del monto autorizado.

Por el contrario, las transferencias son traslados de recursos de un sector a otro, previamente autorizados en disposición legislativa, en situaciones excepcionales, sin que con ello se impacte el volumen del presupuesto que ya fue autorizado por el Órgano Legislativo.

Cuando la reordenación presupuestaria se origina dentro de la etapa de la ejecución del presupuesto, situación en la que el Órgano Ejecutivo hace uso de los créditos que la Asamblea Legislativa previamente le ha autorizado gastar para el desarrollo de sus funciones, y se ve en la necesidad de hacer transferencias entre distintas partidas, dicha operación no requiere la aprobación legislativa, y nos encontramos dentro de la zona de competencia del Ejecutivo. Sin embargo, si las transferencias suponen una incorporación de modificaciones que afectan directamente el volumen del presupuesto general votado, alterando el techo de crédito originalmente autorizado, requieren la aprobación legislativa.

3. De lo anterior se colige que los artículo 2 y 8 de la Ley de Presupuesto para el ejercicio financiero fiscal 2004, contienen un desarrollo normativo circunscrito exclusivamente a la parte operativa, dentro de la ejecución presupuestaria autorizada por el Legislativo, a partir que la cual se faculta al Órgano Ejecutivo a realizar las transferencias necesarias para la consecución de sus fines. Facultad que se justifica cuando se presentan las situaciones y circunstancias a que aluden las disposiciones impugnadas: economías producidas en la fase de ejecución presupuestaria, destinadas a cubrir necesidades prioritarias e imprevistas por el Órgano gestor y a cuyo cargo se encuentra constitucionalmente asignada, la dirección de las finanzas públicas.

Por lo antes expuesto, se concluye que el contenido de las disposiciones impugnadas no supone una autorización para que se alteren los montos de los ingresos y egresos previamente determinados por la Asamblea Legislativa y en consecuencia no existe la inconstitucionalidad alegada por los demandantes en relación con la supuesta violación al artículo 131 ordinal 8° de la Constitución. En igual sentido debe desestimarse la pretensión en cuanto a la supuesta violación a los artículos 86, 167 ord. 3° y 229 de la Constitución.

Con base en las razones expuestas en los considerandos anteriores, a nombre de la República de El Salvador, esta Sala FALLA:

(a) Declárase que en los artículos 2 y 8 del Decreto Legislativo n° 350, de 17- VI2004, publicado en el Diario Oficial n° 121, de 30-VI-2004, que contiene la Ley de Presupuesto General para el ejercicio financiero fiscal 2004, no existe la inconstitucionalidad alegada por los ciudadanos Salvador Sánchez Cerén, Schafik Jorge Randal Randal y Manuel Orlando Quinteros Aguilar, por la supuesta violación al artículo 131 ordinal 8° de la Constitución.

(b) Asimismo, declárase que en los artículos 2 y 8 del Decreto Legislativo n° 350, de 17-VI-2004, publicado en el Diario Oficial n° 121, de 30-VI-2004, que contiene la Ley de Presupuesto General para el ejercicio financiero fiscal 2004, no existe la inconstitucionalidad alegada por los ciudadanos Salvador Sánchez Cerén, Schafik Jorge Handal Handal y Manuel Orlando Quinteros Aguilar, por la supuesta violación a los artículos 86, 167 ord. 3° y 229 de la Constitución.

(e) Transcríbase la presente resolución a los intervinientes en el presente proceso, para su conocimiento.

(d) Publíquese esta sentencia en el Diario Oficial dentro de los quince días siguientes a esta fecha, debiendo remitirse copia de la misma al Director de dicho órgano oficial.

(e) Notifíquese.

G. CALDERON-------------J. E. TENORIO----------J. ENRIQUE ACOSTA------------M. CLARA-----------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN-------------M. S. DE AVENDAÑO-----------RUBRICADAS.

Voto disidente del Magistrado Edward Sidney Blanco Reyes.

l. Lamento no acompañar con mi voto a los distinguidos magistrados, porque la resolución que han suscrito es jurídicamente insostenible, públicamente indefendible, contraria al espíritu de la Constitución en los artículos analizados y a la misma doctrina que se acogen. Hay, de parte de los sustentantes del fallo un deliberado abandono absoluto del Derecho y se han dejado guiar por circunstancias que quien escribe no alcanza a visualizar. Situación que merma la fuerza moral que deberían respaldar las decisiones que emiten los Tribunales de Justicia y en especial a la Sala de lo Constitucional. En la sentencia se plasma -en más de una ocasión- errores argumentativos y falacias que vuelven incoherente la conclusión establecida en el fallo.

1. Como primer punto, considero necesario exponer mis observaciones sobre los vicios de forma en que se incurre a la hora de fundamentar de manera incoherente la imposibilidad lógica de examinar la constitucionalidad de las disposiciones impugnadas, en caso de no verificarse la violación al artículo 131 ordinal 8° de la Constitución.

En la sentencia se afirma que, de verificarse la violación a dicha disposición constitucional, ya no resultaría procedente entrar a analizar la constitucionalidad de los artículos 2 y 8 de la Ley de Presupuesto para el ejercicio financiero fiscal 2004; argumento plenamente comprensible, pues de nada sirve examinar la constitucionalidad de dichos artículos si ya han sido expulsados del ordenamiento jurídico.

Sin embargo, la incoherencia se evidencia al establecer que por esa misma razón –la supuesta identidad en el reproche de inconstitucionalidad- no se realizaría el examen de constitucionalidad por otros motivos planteados por los demandantes. Esto quiere decir, que no obstante la Sala acepta que son otros motivos con parámetros de constitucionalidad distintos y términos de violación independientes, no se pronunciará sobre ellos.

Tal situación, constituye una incongruencia del tribunal por minus petita, es decir, la Sala omite un pronunciamiento definitivo sobre motivos de inconstitucionalidad que fueron admitidos a examen jurisdiccional. Y es que, en caso que la petición entablada ante la jurisdicción constitucional, contenga una diversidad de motivos de inconstitucionalidad en la pretensión, el tribunal debe pronunciarse sobre todos ellos una vez admitidos. Para el caso, el pronunciamiento desestimatorio en relación con la violación al artículo 131 ordinal 8° de la Constitución, vuelve necesario realizar la ponderación constitucional por el resto de motivos, de lo contrario la Sala está dejando aspectos sin resolver planteados por los ciudadanos demandantes.

Y es que, la conclusión de la constitucionalidad de los artículos 2 y 8 Ley de Presupuesto 2004 en los términos del artículo 131 ordinal 8° Cn., no exime al tribunal de realizar un juicio sobre los mismos en relación con el resto de disposiciones de la Constitución, invocadas como parámetro de control. Ello, solamente tiene sentido cuando el pronunciamiento sea estimatorio, es decir, que provoque la expulsión del ordenamiento jurídico de las disposiciones impugnadas, pues ya no subsiste uno de los elementos del control de constitucionalidad.

2. Por culpa de la prisa surgida en las últimas setenta y dos horas en que los distinguidos magistrados han patrocinado la emisión de esta sentencia, han incurrido en errores durante ese proceso electrónico de "cortar y pegar". Así encontramos por ejemplo que algunos párrafos de los "considerando s jurídicos" han sido copiados textualmente del informe rendido por el Honorable Presidente de la República, sin hacer, como se estila, una identificación de la fuente cuando el argumento no es obra del Juez (véanse en página 18 el romano III, párrafo segundo de la letra B y compárese con el párrafo cuarto en la página 7; también, véase inicio del primer párrafo de la página 19, siempre en el romano III y compárese con el literal "d" en la página 9); se denota una total adhesión de la Sala a los postulados del Ejecutivo, que dicho sea de paso, no implica un pronunciamiento sobre los aspectos planteados por los demandantes.

Es decir, reproducir las consideraciones tanto de la autoridad demandada –la Asamblea Legislativa- como del Presidente de la República, solo refleja la incongruencia con que se ha fallado en el presente caso. Pues con ello no se desvirtúan los alegatos de los demandantes que, entre otros aspectos, contemplaban una impugnación por reserva de ley, así como la delegación en el Ejecutivo de atribuciones que constitucionalmente corresponden a la Asamblea Legislativa -artículos 131 ordinal 8° y 86 de la Constitución-.

Con base en ello, considero que la Sala, lejos de pronunciarse sobre aspectos de trascendencia relacionados con la constitucionalidad de las disposiciones impugnadas, ha optado por reproducir las consideraciones del Ejecutivo en cuanto a que éste se autoatribuye facultades de reforma presupuestaria.

II. Expuestas las anteriores consideraciones, señalo las incorrecciones de fondo en que se incurre en la decisión de la cual discrepo.

1. A. En ese orden de ideas, los magistrados que han suscrito dicha decisión incurren en contradicción argumentativa de afirmar que la Ley de Presupuesto se define como una limitación a la actividad financiera del gobierno, y luego desconocer dicho carácter limitativo.

Es decir, reconocer que la Ley de Presupuesto fija la situación financiera de cada institución, dado que aprueba máximos contables disponibles dentro del límite legal, implica necesariamente concluir que no se puede disponer del gasto público más allá de los límites y bajo las condiciones estrictamente fijadas en la ley.

Sin embargo, la Sala, luego de sostener el carácter no facultativo del gasto público y afirmar que la noción de ley de presupuesto se define como límite al Ejecutivo, arriba a una conclusión contraria, desconociendo esa atribución de control que, en la elaboración del presupuesto, ejerce el Legislativo sobre el Ejecutivo; pues, con el fallo, se dejan las puertas abiertas a éste para hacer transferencias de un Ramo a otro, por un simple Acuerdo del Ministro de Hacienda.

Ello, como queda evidenciado, resulta jurídicamente insostenible, dada la incoherencia de los argumentos con la conclusión a la que se llega, pues no es posible afirmar que la ley de presupuesto es un límite y luego desconocerlo abiertamente, simplemente por el dinamismo de tal ley.

B. Además de dicha incorrección, sobre este punto también se genera una incongruencia en relación con los planteamientos de los demandantes; pues la sentencia va más allá del texto de las disposiciones impugnadas en lo relativo a las competencias del Ejecutivo en materia presupuestaria, y le atribuye a éste potestades de reforma en el destino de los créditos presupuestarios inicialmente previstos por el Legislativo.

Es decir, lejos de enjuiciar los artículos 2 y 8 de la Ley de Presupuesto 2004, por los motivos aducidos en la demanda, la Sala ha dado un pronunciamiento extensivo de las disposiciones impugnadas, generando sobre este punto una incongruencia por pronunciarse sobre aspectos que no son pertinentes a la pretensión.

2. A. En relación con lo apuntado, también considero oportuno evidenciar la inconsistencia de los argumentos de la Sala, en cuanto a las potestades del Ejecutivo en el manejo de las finanzas públicas que le confieren los arts. 226 y 228 Cn. En este punto, el tribunal pretende deducir de dicha atribución, la potestad de reformar el contenido de la Ley de Presupuesto. Y es que, si bien el Ejecutivo es el órgano constitucionalmente facultado para el manejo del gasto público, de dicha atribución no puede derivarse la posibilidad de modificar el contenido -reforma- de la Ley de Presupuesto, siendo que en el ejercicio de la misma debe ceñirse a ésta.

Es decir, no puede desvirtuarse el principio de legalidad que rige al Ejecutivo en la ejecución del Presupuesto, de tal manera que el límite legal sea totalmente disponible por el sujeto limitado.

B. La Sala ha hecho una interpretación extensiva de las disposiciones constitucionales que atribuyen competencias presupuestarias para el Ejecutivo, y contradice una noción por todos conocida: que tales disposiciones deben entenderse de manera restrictiva. Y es que, la misma autoridad demandada -Asamblea Legislativa- reconoce que para los órganos o funcionarios públicos el principio de legalidad opera de manera positiva, es decir, solamente pueden realizar aquellas facultades que expresamente les han sido encomendadas.

Contrario a tal noción básica en el Derecho Público -tanto Constitucional como Presupuestario, para el caso- l~ Sala ha extendido las atribuciones del Ejecutivo en el manejo del gasto público, volviéndolo un ente sin control parlamentario previo alguno, y vaciando de contenido aquellos postulados democráticos que justifican la intervención del Legislativo en materias de tal trascendencia, que la Constitución le ha conferido como zona de reserva.

C. Aunado a ello, en cuanto a la redistribución legal de competencias ya determinadas por la Constitución, las atribuciones y competencias que cada institución estatal está llamada a realizar en el plano constitucional, puede considerarse indisponible para el legislador -art 131 ord. 210 Cn.-. De tal suerte, que repartidas las facultades de reforma presupuestaria por la Constitución a la Asamblea Legislativa, el art 131 ordinal 8° de la Constitución resulta un límite al legislador en cuanto al reparto de dicha atribución.

Y es que, no puede considerarse como válido el argumento que pretende demostrar que las transferencias entre partidas de distintos Ramos, no es una reforma, y por tanto no compete al Legislativo autorizadas, si la Constitución misma, por un lado, solamente habilita al Ejecutivo a realizar dichas transferencias al interior de un mismo Ramo y con las formalidades que exija la ley -art 229 Cn.-; y por otro, en el artículo 167 ordinal 3° Cn. obliga que, en caso de reformas al presupuesto que impliquen trasferencias entre partidas de distintos Ramos, conozca el Consejo de Ministros. Aclarando que dicho conocimiento está limitado a informar sobre las reformas acordadas por el Legislativo.

Esta última disposición mencionada, sin duda debe entenderse dentro del contexto en el que se sitúa; así, en el párrafo 1° del ordinal 3, se hace alusión a la obligación del Consejo de Ministros de presentar el proyecto de Presupuesto ante la Asamblea Legislativa, y, en esa misma línea debe analizarse el párrafo 2° de dicho ordinal, en el sentido que tales reformas también deben emanar del Órgano Legislativo.

Y es que, para sustentar desde otro fundamento jurídico mis afirmaciones, también me remito a lo prescrito por el artículo 142 de la Constitución, en tanto obliga que para reformar las leyes se observen los mismos trámites que para su formación. Sin lugar a dudas, la supuesta oscuridad del término reforma, ha sido el sustento de la resolución de la cual discrepo. Sin embargo, considero que el contexto en el que se maneja dicho término sólo puede llevamos a concluir que toda modificación, sea en el destinatario de los fondos presupuestados, o en el monto de las partidas asignadas, comportan una reforma.

En ese sentido, y entendida la reforma presupuestaria dentro de ese contexto de límite en que se define la Ley de Presupuesto, es de rigor concluir que ésta potestad corresponde al órgano emisor de la norma.

3. Por los argumentos esgrimidos por los magistrados sustentantes de la sentencia, se genera tal distorsión en la actividad financiera del Estado y en el orden jurídico, que a partir de su vigencia, en la medida en que otorga amplísimas facultades al Ejecutivo para realizar cambios de asignaciones presupuestarias -es decir, dar a los fondos públicos finalidades distintas a las inicialmente aprobadas por el Legislativo-, hasta podría interpretarse derogado el art 332 del Código Penal, que regula el delito de malversación, cuyos elementos objetivos del tipo son precisamente -entre otros-, dar a los caudales o efectos que administra un funcionario o empleado público, una aplicación diferente de aquélla a la que están legalmente destinados.

4. Asimismo, y muy vinculado con las anteriores afirmaciones, los magistrados que suscriben la decisión de la cual discrepo, sostienen la existencia de un principio de especialidad en la ejecución del presupuesto, que implica la exigencia que el gasto público se oriente al destino aprobado originalmente por la Ley de Presupuesto; el cual resulta ignorado en el fallo.

Y es que, si se acepta tal exigencia, las excepciones a la misma -pues el presupuesto efectivamente es dinámico- deben estar claramente definidas según parámetros claros; es decir, esas reorientaciones deben ser, por un lado, excepcionales, y además, no pueden formularse de manera tal que generen una habilitación ilimitada en el Ejecutivo, desconociendo las competencias que son propias de la Asamblea Legislativa -limitar legalmente al gobierno en el manejo de los fondos públicos-.

5. Desde luego, tengo motivos estrictamente jurídicos y de apego a la Constitución para no acompañar la decisión de los distinguidos magistrados. El sentido lógico que el Presupuesto sea aprobado mediante Decreto Legislativo, es para que éste Organo del Estado, representante del Pueblo, tenga participación e incidencia en la programación financiera de la Administración Pública o como dice Pérez Royo en Derecho Financiero y Tributario. Parte General, página 455, "permitir el control parlamentario del proceso de asignación de recursos públicos, así como la correspondencia entre dicha asignación y su ejecución". Uno de los principios básicos y esenciales del presupuesto público, es el de especialidad, que a pesar de reconocerse expresamente en la sentencia, se evade su razonamiento conceptual y sus alcances.

El principio de especialidad tiene a su vez tres categorías de limitaciones: cualitativa, cuantitativa y temporal. En atención al contenido del objeto de impugnación se hará referencia únicamente de las dos primeras. La cualitativa consiste en que el Ejecutivo deberá disponer de los créditos siguiendo las especificaciones concretas aprobadas por el Legislativo. De ahí que, cada una de las actividades previstas cuenta con la correspondiente partida de gastos. La limitación cuantitativa, está referida a que los gastos no pueden ser superados más allá de las previsiones. La actuación del Legislativo no se reduce a la aprobación global de los fondos disponibles para cada Organo del Estado, sino que implica el análisis de los diferentes programas propuestos por el Ejecutivo y su correspondiente crédito.

Debe recordarse, que es el Ejecutivo quien elabora o diseña la propuesta de Presupuesto General; indica programas o líneas de acción y formula cálculos de gastos a futuro y a partir de entonces es que se forman los acostumbrados debates y negociaciones entre los dos Órganos del Estado, siguiendo precisamente el contenido pro gramático de la Constitución y es lo que los distinguidos magistrados sustentantes de la Sentencia hoy anulan con la concesión excesiva al Ejecutivo de hacer cuantas transferencias de créditos estime conveniente entre el mismo o distintos ramos de la Administración Pública, contrariando gravemente lo previsto en el artículo 229 de la Constitución que dice: "El Organo Ejecutivo, con las formalidades legales, podrá efectuar transferencias entre partidas de un mismo ramo u organismo administrativo, excepto las que en el presupuesto se declaren intransferibles. --- Igual facultad tendrá el Organo Judicial en lo que respecta a las partidas de su presupuesto, cumpliendo con las mismas formalidades legales".

Es cierto que el principio de especialidad tiene excepciones, es decir, que reconoce algún grado de flexibilidad: siempre que no haya desviación de los objetivos de un programa o proyecto; o bien, cuando dos instituciones tengan diferentes asignaciones para una misma finalidad. En estos casos es válido hablar de la atribución del Ejecutivo a realizar transferencias de créditos, porque ello no implica reforma al Presupuesto.

6. A. Bajo esos argumentos, la Sala obvió el análisis sobre el artículo 2 inciso 1 ° Ley del presupuesto 2004, que prevé la transferencia de economías en remuneraciones de las Instituciones Oficiales Autónomas hacia el Ministerio de Hacienda, en la asignación presupuestaria de provisión para gastos imprevistos, y de ésta, a su vez, pueden transferirse hacia asignaciones del presupuesto general.

Tal disposición resulta contraria a la Constitución, por cuanto la habilitación legislativa hacia el Ejecutivo para transferir asignaciones presupuestarias hacia otros ramos es indeterminada en cuanto al monto o porcentaje máximo que puede transferirse, el destino final de la transferencia y la finalidad de la misma, siendo que primero se determina la transferencia de las Instituciones Oficiales Autónomas hacia la Partida Presupuestaria 10 del Ministerio de Hacienda, y luego ésta se disipa en una asignación indeterminada del Presupuesto General.

B. En esa misma idea, el artículo 2 inciso 20 Ley del Presupuesto 2004, que prevé la transferencia de la asignación presupuestaria relativa a la Asistencia Técnica para Modernización del Sector Público del Ministerio de Hacienda, hacia Presidencia de la República.

Este inciso también resulta contrario a la Constitución, por cuanto habilita al Ejecutivo para transferir asignaciones presupuestarias hacia otros Ramos, sin determinar el monto o porcentaje máximo que puede transferirse y la finalidad de la misma.

C. Asimismo, el artículo 8 Ley del Presupuesto 2004, que prevé la transferencia de la parte de Ingresos del Presupuesto General que sobren en cada trimestre, hacia Gastos del Presupuesto General; resulta contraria a la Constitución por cuanto habilita al Ejecutivo para transferir asignaciones presupuestarias hacia otros ramos de manera indeterminada en cuanto al destino final de la transferencia y la finalidad de la misma.

III. Una reflexión final: desgraciadamente, en el presente caso, se pone de manifiesto que la experiencia acumulada por los distinguidos magistrados que suscriben la sentencia, su condición de catedráticos universitarios como transmisores de ideas y valores a las futuras generaciones, han quedado desplazados a un segundo plano; así también, en mi opinión, uno de los pilares que sustentan la actividad de los jueces, como es la independencia, no estuvo presente a la hora de decidir este caso.

En resumen, por las razones expuestas, ambos artículos impugnados por los demandantes, contradicen claramente las disposiciones constitucionales señaladas por ellos mismos como violentadas; es decir, los arts. 131 ordinal 8°, 167 ordinaI3°, 86 y 229 Cn.

E. SIDNEY BLANCO---------------PROVEIDO POR EL SEÑOR MAGISTRADO QUE LO SUSCRIBE--------------M. S. DE AVENDAÑO------------RUBRICADAS.