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ZONA FRANCA TURÍSTICA: INSTRUMENTO DE PROMOCIÓN DEL COMERCIO EXTERIOR.
AUTOR: Diego Alejandro Forero Arango
Presentado para optar al título de
ABOGADO
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIA JURÍDICAS
CARRERA DE DERECHO Bogotá D.C.
2005
2
ARTICULO 23 DE LA RESOLUCION No. 13 DE JUNIO DE 1946
"La Universidad no se hace responsable de los conceptos emitidos por sus
alumnos en sus proyectos de grado. Sólo velará porque no se publique nada
contrario al dogma y la moral católica y porque los trabajos no contengan
ataques o polémicas puramente personales. Antes bien, que se vea en ellos el
anhelo de buscar la verdad y la justicia".
3
INDICE
INTRODUCCION
CAPITULO I - EL TURISMO EN COLOMBIA
1. MARCO INTERNACIONAL DEL TURISMO 1
1.1. ORGANIZACIÓN MUNDIAL DEL COMERCIO 2
1.2. ORGANIZACIÓN MUNDIAL DEL TURISMO 3
1.3. COMUNIDAD ANDINA 4
1.4. ACUERDOS BILATERALES 7
2. MARCO CONSTITUCIONAL 7
3. MARCO LEGAL DEL TURISMO 8
4. TRATAMIENTO FISCAL DE LOS SERVICIOS TURISTICOS
EN COLOMBIA
10
5. IMPORTANCIA DEL TURISMO PARA COLOMBIA 11
CAPITULO II - ZONAS FRANCAS EN COLOMBIA
1. REGIMEN ACTUAL DE LAS ZONAS FRANCAS 15
2. CLASES DE ZONAS FRANCAS 16
4
CAPITULO III - ZONA FRANCA TURISTICA
1. DEFINICIÓN 18
2. RESEÑA HISTORICA 19
3. MARCO CONSTITUCIONAL 21
4. MARCO LEGAL 23
4.1 LEY 7 DE 1991 23
4.2 DECRETO 2131 DE 1991 24
4.3 DECRETO 971 DE 1993 24
4.4 DECRETO 1590 DE 1993 26
4.5 DECRETO 1258 DE 1994 26
4.6 DECRETO 354 DE 1995 26
4.7 LEY 300 DE 1996 27
4.8 LEY 768 DE 2002
4.9 DECRETO 2064 DE 2004
29
30
5. PRINCIPALES ASPECTOS DE LAS ZONA FRANCA
TURISTICA
30
5.1. ESTADO ACTUAL 30
5.1.1. ZONA FRANCA TURISTICA BARU BEACH RESORT 33
5.1.2. ZONA FRANCA TURISTICA POZOS COLORADOS 33
5.1.3. EUROCARIBE DE INDIAS LA CIUDAD NUEVA 34
5.1.4. ZONA FRANCA TURISTICA TIERRA CARIBE 34
5.1.5. ZONA FRANCA TURISTICA CENTRO TURISTICO 34
5
INTERNACIONAL EL CANDIL LTDA.
5.1.6. PROYECTO ZONA FRANCA TURISTICA ILAMA 35
5.2. CARACTERÍSTICAS DE LA ZONA FRANCA TURISTICA 35
5.3. CLASES DE USUARIOS 36
5.3.1. USUARIO OPERADOR 39
5.3.2. USUARIO DESARROLLADOR 43
5.3.3. USUARIO INDUSTRIAL DE SERVICIOS TURÍSTICOS 46
5.4. PROCEDIMIENTO PARA LA DECLARATORIA DE LAS
ZONAS FRANCAS TURISTICAS Y AUTORIZACION DEL
USUARIO OPERADOR
47
5.5. ADMISIÓN DE LA SOLICITUD DE DECLARATORIA 50
5.6. RESOLUCIÓN DE DECLARACIÓN Y DESARROLLO 51
5.7. INVERSIÓN DE CAPITAL EXTRANJERO 53
5.8. INVERSION DE CAPITAL NACIONAL 55
5.9. REGIMEN ESPECIAL DE COMERCIO EXTERIOR 56
5.10. IMPORTACION DE BIENES PROVENIENTES DE LA
ZONA FRANCA AL RESTO DEL TERRITORIO NACIONAL
ADUANERO
59
5.11. REGIMEN CAMBIARIO 62
5.12. REGIMEN BANCARIO Y CREDITICIO 62
5.13. INCENTIVOS TRIBUTARIOS 63
5.13.1. IMPUESTO DE RENTA Y COMPLEMENTARIOS 64
5.13.2. IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS (IVA) 70
5.13.3. IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO (ICA) E 72
6
IMPUESTO PREDIAL.
5.14. OTROS BENEFICIOS ADICIONALES 73
CONCLUSIONES 75
PROPUESTA 77
BIBLIOGRAFIA 123
7
INTRODUCCIÓN
Existe una forma de intercambio cultural y comercial muy valiosa para el desarrollo y
evolución de los pueblos, y es el turismo.
Con esta actividad los hombres se han arriesgado a atravesar océanos para experimentar
directamente los lugares y culturas descritas por medios escritos, la televisión y amigos. No
van solos, llevan consigo importantes recursos que les sirven a los pueblos visitados para
continuar con su desarrollo.
Colombia no ha sido ajena a la creación de mecanismos para atraer al turismo de
extranjeros. En su legislación existe una figura denominada Zonas Francas Turísticas, la
cual queremos recoger en forma completa para determinar si ha sido efectiva en el
desarrollo del turismo y del comercio exterior del país.
Vemos que es necesario instituir o utilizar los mecanismos existentes para crear o mejorar la
infraestructura de servicios turísticos para atender a un mercado cada vez más globalizado y por
ende más competitivo.
Para ello pretendemos demostrar que es necesario incentivar la inversión nacional y
extranjera en el sector turístico de la economía colombiana, que le permita alcanzar el
desarrollo suficiente para generar divisas e intercambio cultural con otros pueblos.
Mediante este estudio, en consecuencia, se pretende establecer de manera clara las ventajas
e inconvenientes que la actual legislación ha generado en torno a la figura jurídica de la
Zona Franca Turística, planteando la unificación de la normatividad en un proyecto de
8
decreto para que en el futuro, y mediante las posibles modificaciones que se efectúen a la
legislación tributaria y de comercio exterior, la figura pueda evolucionar y convertirse en
un instrumento de fomento más eficaz para la promoción del turismo y la inversión.
1
CAPITULO I
EL TURISMO EN COLOMBIA
1. MARCO INTERNACIONAL DEL TURISMO
Dentro del sector económico de servicios se encuentra la categoría denominada
“turismo”, cuyo propósito es proveer ocio y recreación a la población, “es una actividad
económica en la que se efectúa una prestación de servicios y una oferta de bienes por
parte de los residentes de una nación a los de otras, visitantes”.1
La actividad económica del turismo tiene gran importancia para la balanza de pagos de
cada país y es un gran generador de infraestructura y empleo, tanto calificado como poco
calificado.
Las cifras registradas por la Organización Mundial del Turismo OMT, revelan que esta
actividad económica tiene un crecimiento vertiginoso frente a otras actividades, siendo
una industria líder que creemos, merece una mayor atención por parte del gobierno
colombiano.2
En el año de 1950 se registró a nivel mundial una cifra de 25.282.000 turistas, para 1988
ascendió a 392.015.000 y para el año 2001 se tuvieron 692.000.000 constituyéndose
como un sector estratégico para la generación de divisas. La OMC espera para el año
2020 la cantidad de 1.800 millones de turistas.
1 Enciclopedia Salvat tomo 12 Barcelona 1972. 2 World Tourism Organization, 2003. www.wto.org
2
Para 1991 el sector de viajes y turismo aportó el 5.5% del P.I.B mundial con un
crecimiento promedio de 8.7%; ya para el año 2000, uno de cada nueve puestos de
trabajo fue generado por el turismo y su aporte a la economía mundial fue de 10% al
11% del P.I.B.3
Los ingresos mundiales por turismo en el año 2003 fueron de US $514.000 millones de
los cuales Colombia percibió el 0.022%, es decir la suma de US $1.138 millones.4
1.1. ORGANIZACIÓN MUNDIAL DEL COMERCIO
Dentro de la Organización Mundial del Comercio se generó el Acuerdo General
sobre el Comercio de Servicios AGCS, por sus siglas, en inglés, GATS, el cual
consiste en un conjunto de normas y disciplinas convenidas multilateralmente sobre
el comercio internacional de servicios, dentro de los cuales se incluye el turismo.
En dicho acuerdo multilateral se realizaron compromisos tales como el trato de la
nación más favorecida (Art. II), el trato nacional (se debe garantizar a los servicios
de los proveedores extranjeros el mismo tratamiento que a los de los nacionales Art.
XVII), y el no establecer restricciones adicionales, o más severas, que las existentes
a las actividades en este sector (Art. V y VI).
A diferencia del Acuerdo sobre Bienes o Mercancías (GATT), en el GATS las
disciplinas sobre subsidios o subvenciones no están acordadas y tendrán que
elaborarse en el futuro. Es por esto, que recomiendan los expertos en materia de
3 Documento Conpes 3110 de mayo 3 de 2001.DNP 4 Conferencia “Perspectivas del Turismo Colombiano en el Ámbito Internacional”, Dr. Jaime Alberto Cabal, Presidente de COTELCO, Septiembre de 2004.
3
Derecho Internacional, que el Gobierno Nacional aproveche esta circunstancia para
procurar unas mayores prerrogativas dentro de la negociación multilateral, para que
este sector pueda crecer y desarrollarse, de manera que permita que se iguale o
sobrepase la infraestructura de los países vecinos, principales competidores de
Colombia por el turismo receptivo.5
Es por estas razones que se debe procurar una buena negociación, para obtener la
permanencia temporal de los subsidios, sobre todo, para los países en desarrollo,
que permita atraer a ellos la inversión extranjera necesaria para su desarrollo, sin las
limitaciones que existen para el comercio de bienes en el marco del GATT.
1.2. ORGANIZACIÓN MUNDIAL DEL TURISMO
El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo ha venido fortaleciendo las
relaciones con la Organización Mundial del Turismo (OMT)6, con el fin de
incrementar el flujo de turistas hacía el país, mediante convenios de cooperación
técnica internacional para el sector.
Los principales acuerdos y reuniones al interior de la OMT son los siguientes:
1. Declaración de la Haya sobre turismo, 1989.
2. Carta del Turismo Sostenible de la Conferencia Mundial de Turismo
Sostenible de Lanzarote Islas Canarias, España, del 24 al 29 de Abril, 1995.
3. Carta del Turismo Cultural celebrada en México en octubre de 1999.
4. Código Ético Mundial para el Turismo, Santiago de Chile en 1999. 5 Documento “Zonas Francas Turísticas” Dra. Patricia Arce Rojas, firma Araujo Ibarra Asociados, 1997 6 www.world-tourism.org, es un organismo multilateral creado en 1975, del cual hacen parte 142 Estados miembros y 7 miembros asociados, cuyo objeto es promover el comercio de los servicios turísticos para contribuir al desarrollo sostenible y la reducción de la pobreza. Mediante resolución A/RES/58/232 del 23 de diciembre de 2003 se transformó en organismo especializado de pleno derecho de las Naciones Unidas.
4
5. Declaración de Galápagos de la Cumbre de Autoridades de Turismo y de
Ambiente de Iberoamérica y el Caribe suscrita en Galápagos el 30 y 31 de
mayo 2002.
6. Declaración de Djerba sobre el Turismo y el Cambio Climático de la
Organización Mundial del Turismo, de 2003.
1.3. COMUNIDAD ANDINA
La Comunidad Andina se ha interesado en el fomento de la actividad turística
dentro de sus países miembros.
Mediante la Decisión 171 de 1982, se adoptó un Programa Andino de Desarrollo e
Integración Turística, cuyo objetivo general era fomentar el desarrollo integrado del
turismo, entre y hacia los Países Miembros.
Con la Decisión 439, aprobada el 11 de junio de 1998, se adoptó un Marco General
de Principios y Normas para la Liberalización del Comercio de Servicios en la
Comunidad Andina.
Pero el gran paso para el desarrollo e integración del turismo en la Comunidad
Andina se dio mediante la expedición de la Decisión 463 de mayo de 1999, que
derogó expresamente la Decisión 171 de 1982 y complementó la Decisión 439 de
1998. Con ésta se busca fomentar el desarrollo integrado del turismo, entre y hacia
los Países Miembros, así como de cumplir con los siguientes objetivos específicos:
a)” Fomentar el turismo intrasubregional, fronterizo y hacia la Subregión;
5
b) Propiciar que el turismo sea un elemento de educación y promoción de la Comunidad
Andina;
c) Propiciar la creación de conciencia ciudadana sobre la importancia económica y social
del turismo para el desarrollo de la Subregión, así como sobre la calidad de los servicios
que deben brindarse al turista;
d) Contribuir al mejoramiento y diversificación de la oferta turística subregional;
e) Propiciar el mejoramiento técnico y administrativo de los recursos humanos vinculados
al sector turístico de cada País Miembro;
f) Promover la conservación, recuperación y uso sostenible de los recursos naturales y
culturales vinculados con el turismo;
g) Promover el desarrollo de la oferta turística de manera sostenible en la Subregión;
h) Propiciar la facilitación de los flujos turísticos en la Subregión;
i) Eliminar las restricciones y obstáculos a los servicios y prestadores de servicios
turísticos y propiciar la armonización de las normas necesarias para la conformación del
mercado común andino de turismo; y,
j) Propiciar las condiciones para facilitar el uso de tecnologías que tiendan a mejorar la
competitividad de los prestadores de servicios turísticos de la Subregión”. 7
Este acuerdo ordenó que los Países Miembros adelantaran, en forma concertada,
programas, proyectos y acciones permanentes de promoción, inversión y
7 Artículo 2 de la Decisión 463 de mayo de 1999.
6
cooperación técnica, económica, social y ambiental en el área de turismo.8
Al interior de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) se creó el Comité Andino
de Autoridades de Turismo (CAATUR), el cual es un Organismo Técnico Asesor de
la Secretaría General, conformado por representantes de los organismos nacionales
responsables del turismo de cada país miembro. Desde el año de 2002 Colombia
preside dicho comité, el cual tiene por funciones las siguientes:
a) Promover la elaboración y el desarrollo de programas de acción en materia de
desarrollo e integración turística y propiciar la facilitación de los flujos turísticos en
la Subregión, de conformidad con los objetivos de la presente Decisión, así como de
las demás disposiciones andinas que incidan directamente en el sector turístico
subregional;
b) Presentar recomendaciones para la elaboración de Decisiones en materia
turística;
c) Propiciar la coordinación de los Países Miembros dentro de los foros
internacionales relacionados con el turismo; y,
d) Elaborar y aprobar su propio Reglamento.9
Vale la pena destacar que esta Decisión definió lo que debe entenderse por Servicios
Turísticos señalando que es todo servicio ofrecido o suministrado por un prestador
de servicios turísticos, en particular los siguientes: alojamiento y hospedaje,
expendio de alimentos y bebidas, operadores turísticos y agencias de viajes y
turismo, guías de turismo, organización de congresos, ferias y convenciones, 8 Artículo 7 de la Decisión 463 de mayo de 1999. 9 Artículo 15 de la Decisión 463 de mayo de 1999
7
transporte turístico y arrendamiento de transporte con fines turísticos.
1.4. ACUERDOS BILATERALES
El gobierno Colombiano ha suscrito diversos acuerdos de cooperación en materia
turística, de los cuales vale la pena destacar los celebrados con España,10
Rumania,11 Chile,12 Cuba13 y México.14
2. MARCO CONSTITUCIONAL
El derecho al descanso, las competencias legislativas relacionadas con la actividad
turística, la protección del patrimonio arqueológico y cultural y los distritos turísticos
son las menciones que hace la Constitución Política de 1991 relacionadas con el
turismo.15
La competencia legislativa relativas a temas turísticos se divide, según si el turismo
es nacional (efectuado por nacionales dentro del territorio) o receptivo (efectuado por
extranjeros o nacionales radicados en el exterior, dentro del territorio Colombiano).
El primero se rige por lo establecido en Leyes y en los decretos expedidos por el
10 Celebrado el 9 de junio de 1995, aprobado mediante la Ley 350 de 1997, declarado exequible por la Corte Constitucional sentencia C-421/97 11 Celebrado el 19 de septiembre de 1991, aprobado mediante la Ley 595 de 2000, declarado exequible por la Corte Constitucional sentencia C-247ª/2001 12 Celebrado el 9 de mayo de 1995, aprobado mediante la Ley 466 de 1998, declarado exequible por la Corte Constitucional sentencia C-270/99 13 Celebrado el 21 de octubre de 1995, aprobado mediante la Ley 513 de 1999, declarado exequible por la Corte Constitucional sentencia C-363/2000. 14 Celebrado el 7 de diciembre de 1998, aprobado mediante Ley 705 de 2001, declarado exequible por la Corte Constitucional sentencia C-715/2002 15 Constitución Política, artículos 8, 44, 52, 150 numeral 19 literal b, 189 numeral 25, 300 numeral 2.
8
Ejecutivo, en las ordenanzas departamentales y en los acuerdos municipales. Los
segundos, por constituir una actividad considerada exportadora, se encuentran sujetos
a lo dispuesto en la Ley Marco de Comercio Exterior y en los decretos que la
desarrollan.
Es decir que en materia de turismo la regulación general proviene del Congreso, el
Presidente de la República, las Asambleas Departamentales y los Concejos
Municipales. Pero tratándose del turismo proveniente del exterior, es decir de temas
de comercio exterior, el Congreso y el Presidente de la República son los
competentes para legislar sobre esta materia.
3. MARCO LEGAL DEL TURISMO
A la Ley 300 de 1996, conocida como la Ley General de Turismo, la trataremos más
adelante, en relación con las disposiciones que inciden en el desarrollo de las Zonas
Francas Turísticas. No obstante, vale la pena mencionar los decretos que la
desarrollan:
a) Decreto 502 de 1997, por el cual se definen la naturaleza y funciones de cada
uno de los tipos de Agencias de Viajes de que trata el artículo 85 de la Ley
300 de 1996.
b) Decreto 503 de 1997, por el cual se reglamenta el ejercicio de la profesión de
guía de turismo, de que trata el artículo 94 de la Ley 300 de 1996.
c) Decreto 504 de 1997, por el cual se reglamenta el Registro Nacional de
Turismo, de que tratan los artículos 61 y 62 de la Ley 300 de 1996. (Registro
Nacional de Turismo).
d) Decreto 505 de 1997, por el cual se reglamenta parcialmente la ley 300 de
1996 (Fondo de Promoción Turística).
9
e) Decreto 1075 de 1997, por el cual se señala el procedimiento para la
imposición de sanciones a los prestadores de servicios turísticos.
f) Decreto 1076 de 1997, por el cual se reglamenta el sistema de tiempo
compartido turístico.
g) Decreto 2194 del 2000, que modifica la fecha para la actualización del
Registro Nacional de Turismo.
h) Ley 32 de 1990, relacionada con la actividad de los agentes de viajes.
Otra norma que se debe mencionar, es el Decreto 210 de 2003, el cual fija las
funciones de la Dirección de Turismo del Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo, las cuales son:16
1. Asesorar al Ministro en la identificación, diseño, formulación y desarrollo de
los mecanismos, programas o instrumentos necesarios para la adecuada
ejecución de las políticas relativas al sector turístico.
2. Proponer la política turística del país y velar por su ejecución.
3. Preparar el plan sectorial de turismo.
4. Asesorar y brindar asistencia técnica a las entidades territoriales en materia
de turismo.
5. Identificar las inversiones que deban efectuarse para mejorar la
competitividad de los destinos turísticos.
6. Diseñar la política de promoción turística del país y velar por su ejecución.
7. Promover procesos de calidad para el sector a través de las unidades
sectoriales de normalización.
8. Proponer y ejecutar los convenios internacionales de cooperación turística.
9. Proponer la política de formación turística y coordinar su ejecución.
16 Artículo 27 del Decreto 210 de 2003.
10
10. Diseñar los programas de seguridad turística y coordinar su ejecución con la
Policía de Turismo.
11. Elaborar estudios e indicadores sobre el comportamiento del sector.
12. Llevar el Registro Nacional de Turismo.
13. Proponer mecanismos de apoyo a las empresas turísticas.
14. Adelantar las investigaciones y decidir en primera instancia sobre las quejas
presentadas por incumplimiento de servicios por parte de los prestadores de
servicios turísticos y demás infracciones contempladas en las normas legales
vigentes sobre la materia e imponer las sanciones de carácter administrativo
a que haya lugar.
15. Realizar los estudios para establecer tarifas del registro nacional de turismo
en los términos establecidos en el artículo 338 de la Constitución Política.
16. Llevar y mantener actualizado el Sistema Nacional de Información Turística.
17. Las demás inherentes a la naturaleza y funciones de la dependencia, que le
sean asignadas.
4. TRATAMIENTO FISCAL DE LOS SERVICIOS TURISTICOS EN
COLOMBIA
En la reforma del Estatuto Tributario, realizada con la expedición de la Ley 788 de
2002, se decretaron unas exenciones del impuesto de renta y complementarios a los
servicios hoteleros y al servicio de ecoturismo.
El artículo 18 de la Ley 788 de 2002 señala lo siguiente: “Otras rentas exentas.
Adiciónese el Estatuto Tributario con el siguiente artículo:
11
“Artículo 207-2. Otras rentas exentas: Son rentas exentas las generadas por los siguientes
conceptos, con los requisitos y controles que establezca el reglamento:...
3. Servicios hoteleros prestados en nuevos hoteles que se construyan dentro de los quince
(15) años siguientes a partir de la vigencia de la presente ley, por un término de treinta (30)
años.
4. Servicios hoteleros prestados en hoteles que se remodelen y/o amplíen dentro de los
quince (15) años siguientes a la vigencia de la presente ley, por un término de treinta (30)
años. La exención prevista en este numeral, corresponderá a la proporción que represente el
valor de la remodelación y/o ampliación en el costo fiscal del inmueble remodelado y/o
ampliado, para lo cual se requiere aprobación previa del proyecto por parte de la Curaduría
Urbana y la Alcaldía Municipal, del domicilio del inmueble remodelado y/o ampliado. En
todos los casos, para efectos de aprobar la exención, será necesaria la certificación del
Ministerio de Desarrollo.
5. Servicio de ecoturismo certificado por el Ministerio del Medio Ambiente o autoridad
competente conforme con la reglamentación que para el efecto se expida, por un término de
veinte (20) años a partir de la vigencia de la presente ley”....
5. IMPORTANCIA DEL TURISMO PARA COLOMBIA
12
En materia de servicios turísticos, competitivos a nivel internacional, Colombia se
encuentra considerablemente rezagada. El denominado turismo receptivo se ha visto
afectado de manera considerable desde 1995, año en que ingresaron al país 1.432.000
viajeros (personas que ingresaron al país) de los cuales 1.399.000 se catalogaron
como turistas (personas que ingresaron al país para realizar exclusivamente
actividades turísticas). Para 1999 el número de turistas fue de 777. 000 y para el año
2003 fue de 620.000. Caída que el Gobierno atribuyó entre otros motivos a la
insuficiente calidad del producto turístico actual, falta de desarrollo y fortalecimiento
de nuevos productos, incidencia de factores de seguridad (orden público interno) y el
deterioro de la imagen internacional del país. 17
La actividad de turismo ha cobrado una importancia relevante para la generación de
empleos directos en el país. En 1999 se generaron en este sector 51.146 empleos
directos. En el 2000 la cifra se redujo a 50.070; en el año 2001 la cifra descendió
dramáticamente a 35.081, sin embargo para el año 2002 se recuperó este sector y se
generaron 54.413 empleos directos.18
La participación del turismo como porcentaje del PIB colombiano fue en promedio de
2.06% durante el periodo comprendido entre 1997 a 2002.19
El siguiente cuadro nos muestra los indicadores de turismo que maneja el Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo, en los cuales se puede apreciar la disminución del
turismo receptivo en la última década y los ingresos y egresos por concepto de
divisas:
17 Documento Conpes 3110 del 31 de mayo de 2001 18 www.coinvertir.org 19 www.coinvertir.org
13
56 .2 CO L O MBI A: I ND IC ADO RE S DE TU RISM O
V AR IA B LE S 19 93 199 4 19 9 5 1 99 6 1 9 9 7 1 9 98 19 9 9 2 0 0 0 2 00 1 2 0 0 2
TU R IS M O R E C E PTO R M iles de Tu r is tas 1 .0 47 1.20 7 1 .3 9 9 1 .25 4 9 6 9 6 74 5 4 6 5 5 7 61 5 5 4 1
In gr es o s d e d ivis asM il lones de d ólar e 7 55 65 9 6 5 7 1 .12 0 1 .0 4 3 9 28 9 2 7 1 .0 2 6 1 .20 9 9 6 2
TU R IS M O E M ISO RM iles de Tu r is tas 6 90 94 9 1 .0 5 7 1 .07 3 1 .1 4 0 1 .0 93 1 .0 9 8 1 .2 3 5 1 .38 2 1.2 4 1
E gr es os d e d ivis asM il lones de d ólar e 6 96 84 1 8 7 8 1 .11 7 1 .2 0 9 1 .1 20 1 .0 1 3 1 .0 5 7 1 .16 0 1.0 7 2
LLE G AD A D E T U R IST A S E X TR A N J ER O SPO R M OD O D E TR A N SP OR T EM iles de p er so n asTO TA L 1 .0 47 1.20 7 1 .3 9 9 1 .25 4 9 6 9 6 74 5 4 6 5 5 7 61 5 5 4 1A ire 4 05 31 5 3 6 3 28 8 2 8 1 5 52 4 4 7 4 5 7 51 1 4 4 3C a rre ter o 6 36 81 0 9 4 1 90 3 6 6 9 51 4 9 4 9 5 1 4 8M ar ítim o 6 8 2 9 4 6 3 1 9 48 5 0 5 1 5 3 5Otr os (1) … … … … … 23 - - -
LLE G AD A D E T U R IST A S E X TR A N J ER O SPO R PA IS D E OR IG ENM iles de p er so n asTO TA L 1 .0 47 1.20 7 1 .3 9 9 1 .25 4 9 6 9 6 67 5 4 1 5 5 2 61 1 5 3 8E ur op a 78 6 2 7 1 16 8 1 5 3 1 56 1 3 0 1 2 3 12 4 1 0 9N o rtea m ér ic a 1 57 11 7 1 3 4 18 8 2 0 4 2 18 1 7 7 1 8 2 20 1 1 8 9Jap ón 2 1 1 6 6 7 5 5 4 3
C A N 7 49 89 5 1 .0 8 0 78 2 4 9 6 1 32 1 1 9 1 3 6 17 1 1 4 1B ol ivi a 1 1 1 2 3 3 3 3 3 3E cu a do r 1 58 21 9 2 5 2 27 6 1 9 8 45 3 9 4 9 5 9 5 3P erú 16 6 5 7 5 7 2 9 3 21 2 0 2 2 2 4 2 2V en e zu ela 5 74 61 1 7 5 2 43 2 2 0 3 63 5 7 6 2 8 5 6 3
S ud a mé rica m en o 18 2 2 2 5 3 8 3 6 60 5 0 5 0 4 9 3 7C a rib e +C .A 37 3 4 3 8 3 8 4 0 54 4 9 4 5 4 6 4Otr os 5 7 6 4 9 3 4 3 4 47 1 6 1 6 2 0 2 0(1) F lu v ia l y s in e spe cif i car
(… ) Da to n o di spo nib le
(-) Da to i ne x is t en te
FU E NT E :
A ños 1 992 -19 97 , Co rpo rac i ón N aci ona l de T u rism o .
A p art ir d el a ño 19 98 , la infor m aci ón e s p rop orc i on ada p or el M ini s t eri o de C om e rc io , I ndu st ria y T uri sm o
0-
2
El objetivo del gobierno de Álvaro Uribe Vélez para este cuatrienio, en materia de
turismo, es “mejorar la competitividad de los destinos y de los productos turísticos de
tal manera que las diferentes regiones y el país en general perciban un aumento
sustancial de sus ingresos, se incremente la participación de las comunidades en la
prestación de los servicios turísticos, se contribuya a la generación de riqueza cuya
distribución equitativa se haga palpable en la mejora de la calidad de vida de los
residentes” 20, objetivos que debe conseguir la Dirección Nacional de Turismo.
20 Documento “Balance de Gestión, Julio 2002- Julio 2003” del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
14
El Departamento Nacional de Planeación determinó ocho estrategias para alcanzar
tales objetivos: i) reconocimiento del carácter exportador del turismo receptivo; ii)
desarrollo de las Zonas Francas Turísticas; iii) impulso y consolidación de nuevos
productos turísticos; iv) promoción de la oferta turística en los mercados accesibles y
de mayor rentabilidad; v) desarrollo del turismo sustentable; vi) fomento de la calidad
y rentabilidad; vii) promoción del turismo doméstico y viii) coordinación y
cooperación público-privada.21
El Ministerio de Comercio Industria y Turismo determinó que, para poder desarrollar este
proceso de mejora de la competitividad, los destinos turísticos de Colombia deben
trabajar en crear las verdaderas ventajas en el esquema de lo que se conoce como la tríada
regional: conectividad, compromiso cívico y calidad de vida. Ello requiere, a su vez, un
trabajo consistente para desarrollar sus activos denominados genéricamente las siete
formas de capital: natural, financiero, de infraestructura, institucional, cultural, de
conocimiento y humano.
Para cumplir con este propósito, se establecieron los siguientes ejes temáticos de acción,
donde se concentrarán los esfuerzos del sector: Destinos turísticos competitivos,
infraestructuras de buena calidad, seguridad para los viajeros, fuerza empresarial eficiente,
conocimiento de los mercados y promoción en torno a productos prioritarios, formación,
capacitación y cultura del turismo, información oportuna para la toma de decisiones,
cooperación internacional, financiación e incentivos.
Pero en general, la política en materia de desarrollo de infraestructura turística
adoptada en Colombia, ha sido la de acudir al sector privado para que sea éste quien
desarrolle el sector a través de estímulos económicos, representados principalmente
en exenciones fiscales, que otorguen a los inversionistas, tanto nacionales como
extranjeros, la reducción de costos.
21 Documento Conpes 3195 de julio 2002.
15
CAPITULO II ZONAS FRANCAS EN COLOMBIA
1. REGIMEN ACTUAL DE LAS ZONAS FRANCAS
Basado en el artículo 6º de la Ley 7ª de 1991, el Gobierno expidió el Decreto 2131 del
13 de diciembre de 1991, mediante el cual se estructuró el funcionamiento de las
zonas francas industriales, decreto que estuvo vigente para las Zonas Francas
Industriales de Bienes y de Servicios hasta la expedición del Decreto 2233 de 1996, el
cual reglamentó la materia. En cuanto a las Zonas Francas Industriales de Servicios
Turísticos continuaron rigiéndose por el Decreto 2131 de 1991 y su modificatorio
Decreto 971 de 1993 por disposición expresa del Decreto 2233 de 199622.
Las zonas francas pasaron a ser, según el origen de su administración, en privatizadas y
privadas.
• Se entiende por zonas francas privatizadas las que se crearon inicialmente como
zonas francas públicas y bajo el nuevo régimen se privatizaron y la
administración de cada una fue adjudicada, luego de una declaración desierta de
los procesos licitatorios, mediante contratación directa a sociedades privadas.
El esquema de contrato para la sociedad que opera la zona franca es por
concesión pública. Bajo esta modalidad se encuentran las zonas francas de
Barranquilla, Santa Marta, Cartagena, Cúcuta y Palmaseca quienes a su vez
alquilaron al Estado los terrenos y la infraestructura donde operan.
22 Artículo 1º del Decreto 2233 de 1996
16
• Zonas Francas Privadas son aquellas que nacieron bajo el régimen del Decreto
2131 de 1991, por lo tanto su administración, dirección y promoción está en
cabeza de sociedades comerciales a las cuales se les reconoció la calidad de
Usuarios Operadores.
2. CLASES DE ZONAS FRANCAS
El Decreto 2131 de 1991 estableció las siguientes clases de zonas francas industriales
de naturaleza privada23 conforme a los objetivos y la actividad que pretendan:
• Zonas Francas Industriales de Bienes y Servicios (Decreto 2233 de 1996)
• Zonas Francas Industriales de Servicios Turísticos o Zona Franca Turística (Decreto
2131 de 1991)
• Zonas Francas Industriales de Servicios Tecnológicos y Científicos o Zonas Francas
Tecnológicas (Decreto 2233 de 1996, norma que derogó el Decreto 2131 de 1991 en
lo concerniente a las Zonas Francas Industriales de Bienes y Servicios y Zonas
Francas Tecnológicas).
Vale la pena resaltar que el Decreto 2131 de 1991 se define en su artículo 1º como el
Estatuto para las Zonas Francas Industriales de Bienes y de Servicios, definiendo de
manera general lo que se entiende por dicha zona franca, luego de lo cual procedió a
realizar la clasificación del las zonas francas industriales, incluyendo lo definido en la
definición, dicho de otra forma, el legislador definió de manera general qué se entiende
por Zonas Francas Industriales de Bienes y de Servicios, para luego clasificar,
incluyendo dentro de esta clasificación una subespecie de Zonas Francas Industriales
23 Es importante mencionar que existe una propuesta de decreto para reformar el actual régimen de las zonas francas industriales.
17
de Bienes y de Servicios, creando así confusión en la lectura e interpretación del
decreto, pues cuando se refiere a Zonas Francas Industriales de Bienes y de Servicios,
no se sabe si se refiere al género o a la especie.
Existen dos clases adicionales de zonas francas y son: a) las zonas francas comerciales
y b) las zonas francas transitorias. Las zonas francas comerciales se entienden como
bodegas o depósitos de mercancías para su futura comercialización o áreas creadas
como zona franca para que allí se instalen usuarios que presten servicios de bodegaje.
Vienen del régimen de zonas francas públicas y su vigencia será hasta el vencimiento
de los contratos inicialmente pactados con los establecimientos públicos que fueron
objeto de liquidación. Las normas que los rigen son las vigentes al momento de su
creación (Ley 105 de 1958)24 hasta el vencimiento del respectivo contrato, el cual una
vez cumplido, deberán constituirse como usuarios industriales dentro del régimen del
Decreto 2131 de 1991 y sus decretos modificatorios. Las operaciones que pueden
realizar son las de cargue, descargue, transporte y almacenamiento de bienes
introducidos a las zonas francas, así como las operaciones para mantener, conservar y
acondicionar para el transporte dichos bienes.
Las zonas francas transitorias, a su vez, pueden clasificarse en zonas francas
transitorias propiamente dichas y en zonas francas transitorias especiales. Las
transitorias propiamente dichas consisten en autorizaciones que da el Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo para que un terreno determinado, de manera temporal,
este amparado bajo el régimen de zona franca comercial. Su propósito es permitir que
dentro de dicho terreno, declarado temporalmente como zona franca comercial, se
puedan celebrar ferias, exposiciones, congresos y seminarios de carácter internacional.
(Decreto 1177 de 1996). 24 Mediante esta ley se creó y reglamentó la Zona Franca de Barranquilla y se autorizó la creación de zonas francas en Cali, Buenaventura, Cartagena, Cúcuta y Santa Marta bajo el esquema de establecimientos públicos. La Ley 109 de 1985 derogó todos los artículos de la Ley 105 de 1958 salvo el artículo 1º el cual fue derogado posteriormente por la Ley 7ª de 1991.
18
Las zonas francas transitorias “especiales" se crearon mediante el Decreto 2174 de
1995 y consisten en autorizaciones que otorga el Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo, en terrenos ubicados en zonas de fronteras del país, para incentivar la
realización de proyectos agroindustriales, generar exportaciones y divisas y promover
el desarrollo de dichas zonas fronterizas.
CAPITULO III
ZONAS FRANCAS TURISTICAS
1. DEFINICIÓN
Se entiende por Zona Franca Turística el área perfectamente delimitada dentro del
territorio nacional, que goza de un régimen aduanero y fiscal especial, cuya finalidad
es fomentar y promover la prestación de servicios turísticos, destinados al turismo
receptivo y, en forma subsidiaria, al turismo nacional.
El Decreto 2131 de 1991 define en su artículo 5º las Zonas Francas Industriales de
Servicios Turísticos, también denominadas Zonas Francas Turísticas como el “área
geográfica delimitada del territorio nacional, con el objeto primordial de promover y
desarrollar la prestación de servicios en la actividad turística, destinados al turismo
receptivo y de manera subsidiaria al turismo nacional.”
19
Las Actividades Turísticas son entre otras, la prestación de servicios de alojamiento, de
agencia de viajes, restaurantes, organizaciones de congresos, servicios de transporte,
actividades deportivas, artísticas, culturales y recreacionales.25
La definición de Zona Franca Turística hace mención al destino del servicio turístico,
el cual se orienta a atraer al turismo receptivo, entendiendo como tal el ingreso de
turistas extranjeros y de nacionales residentes en el exterior, subsidiariamente, podrán
destinarse los servicios turísticos al turismo nacional.
2. RESEÑA HISTORICA DE LAS ZONAS FRANCAS
INDUSTRIALES DE SERVICIOS
La primera mención que se hizo de las Zonas Francas Industriales de Servicios en
Colombia fue en la Ley Marco del Comercio Exterior Ley 7ª de 1991.26 El Decreto
2131 de 1991 al desarrollar dicha ley marco, creó las zonas francas de servicio turístico
o zonas francas turísticas, dándoles el carácter de industriales.27
Si bien el concepto de incentivos y exenciones sobre un territorio de un país para atraer
capital al sector turístico no es exclusivo de la legislación Colombiana, si lo es la
estructura y desarrollo que se le hizo en Colombia a través de la creación de las Zonas
Francas Turísticas.
En otros lugares, tales como Isla Margarita, Hong Kong, Singapur, Bahámas, Andorra,
Nassau, República Dominicana, el turismo se ha generado de manera indirecta, pues ha
sido su naturaleza de puertos libres o zonas francas la que les ha permitido atraer
25 Decreto 2131 de 1991 artículo 5º inciso segundo. 26 Decreto 2131 de 1991 artículo 6º. 27 Decreto 2131 de 1991 artículo 5º.
20
turistas, quienes por los precios atractivos de los bienes, que pueden obtener sin el pago
de tributos escogen estos lugares como sitios de destino para realizar actividades
turísticas. Su evolución se da en el tiempo mediante el crecimiento del turismo en el
mundo y la rapidez con que los estados establecieron políticas de incentivos fiscales y
financieros a los inversionistas en el sector turístico, para atraer y mantener el turismo
generado por el comercio.
El origen en Colombia es diferente. Recordemos que la Isla de San Andrés también
tuvo una importante concurrencia de turistas nacionales hasta la apertura económica
del gobierno de Gaviria. El régimen de puerto libre atraía turistas colombianos que
estaban dispuestos a viajar a la isla con el fin de adquirir a bajo costo mercancías que
en el interior del país tenían un mayor costo. Al entrar en vigencia la apertura
económica, los electrodomésticos y demás bienes tenían el mismo costo en el interior
del país que en San Andrés, lo cual ocasionó que disminuyeran considerablemente los
turistas que la visitaban.
En Colombia, la creación de la figura de Zona Franca Turística, en el año de 1991, fue
un paso más desarrollado frente a las legislaciones de otros países en dicha materia,
pues en un mismo decreto se recopiló la idea de crear áreas dentro del territorio de un
país para desarrollarlas exclusivamente para el turismo, con el objeto de atraer turismo
receptivo, sin partir de las áreas ya desarrolladas para prestar servicios turísticos. No
necesariamente las Zonas Francas Turísticas deben ser puertos marítimos, se pueden
crear en cualquier parte del territorio nacional pues su creación solo atiende a su
destinación, la cual es servir como mecanismo de promoción de las exportaciones
mediante la prestación de servicios turísticos.
21
3. MARCO CONSTITUCIONAL
Las Zonas Francas Turísticas nacieron dentro de un gobierno que buscó la adecuación
de la economía Colombiana a la realidad comercial internacional. Dentro de dicho
gobierno se gestó una reforma constitucional que no solo conllevó a un cambio en la
Carta Política del país sino un cambio en el enfoque de la política del comercio
exterior. Pasamos de una política de mercado proteccionista hacia el interior del país, a
un mercado abierto que procuró la internacionalización de su economía.
Son varias las disposiciones constitucionales que señalan la ruta a seguir por el Estado
Colombiano, entre las cuales vale la pena destacar:
• El preámbulo de la Constitución Política de 1991 señala que el estado debe asegurar
a sus integrantes el trabajo e impulsar la integración de la comunidad
latinoamericana.
• Igualmente, expresa que el Estado debe modificar los aranceles y demás
disposiciones concernientes al régimen de aduanas y regular el comercio exterior
(Artículo 150 numeral 19).
• Su artículo 226 establece que “El Estado promoverá la internacionalización de las
relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad,
reciprocidad y conveniencia nacional.
• El artículo 227 reza “El Estado promoverá la integración económica, social y
política de las demás naciones y especialmente con países de América Latina y del
Caribe, mediante la celebración de tratados, que sobre bases de equidad, igualdad y
22
reciprocidad, creen organismos supranacionales, inclusive para conformar una
comunidad latinoamericana de naciones…”
• Fortalecer las organizaciones solidarias y estimular el desarrollo empresarial, sobre
la base de que la actividad económica y la iniciativa privada son libres, pero se
deben ejercer dentro de los límites del bien común. La empresa, como base del
desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones (Artículos 58 y 333).
• El Estado también deberá impedir que se obstruya o restrinja la libertad económica
y, controlar cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición
dominante en el mercado nacional (Artículo 333).
• Otra directriz señalada por la Constitución es la de intervenir, para dar pleno empleo
a los recursos humanos y promover la productividad, la competitividad y el
desarrollo armónico de las regiones (Artículo 334).
El artículo 52 de la Constitución Política de Colombia considera la recreación, el
descanso y las vacaciones como un derecho al que pueden acceder las personas.
Mediante el turismo las personas pueden acceder a este derecho, por lo tanto, el
gobierno nacional brindará su apoyo, esfuerzo y recursos a la industria del sector
turístico.
La Constitución también dispone sobre las competencias legislativas, relacionadas con la
actividad turística, de las cuales cabe destacar que si se trata del servicio turístico al
turismo nacional, lo rigen las Leyes Orgánicas de Presupuesto, Planeación y Turismo,
expedidas por el Congreso de la República, los Decretos expedidos por el Ejecutivo, las
Ordenanzas Departamentales y los Acuerdos Municipales. En cuanto a la actividad
turística destinada al turismo receptivo, por tratarse de una actividad exportadora, se rige
23
por la Ley Marco de Comercio Exterior de competencia del Congreso de la República y
por los Decretos de competencia del Ejecutivo (Numeral 25 del Artículo 189 de la
Constitución), que la desarrollan.
4. MARCO LEGAL
4.1. LEY 7 DE 1991
La Ley 7 de 1991 conocida como el Estatuto de Comercio Exterior o Ley
Marco del Comercio Exterior, es la ley que fija los criterios para que el
Gobierno Nacional reglamente la existencia y funcionamiento de las zonas
francas. Dicha ley establece los principios rectores a los cuales se deben
someter las medidas de comercio exterior, dentro de la política que persiga el
Ejecutivo y como novedad introdujo el concepto de zonas francas de servicios
adicionándolo al ya existente de zonas francas comerciales e industriales.
Estos principios son:
1. Impulsar la internacionalización de la economía colombiana para lograr
un ritmo creciente y sostenido.
2. Promover y fomentar el comercio exterior de bienes, tecnología, servicios
y en particular, las exportaciones.
3. Estimular los procesos de integración y los acuerdos comerciales
bilaterales y multilaterales que amplíen y faciliten las transacciones
externas del país.
24
4. Impulsar la modernización y la eficiencia de la producción local, para
mejorar su competitividad internacional y satisfacer adecuadamente las
necesidades del consumidor.
5. Procurar una lealtad y equitativa competencia a la producción local y
otorgarle una protección adecuada, en particular, contra las prácticas
desleales de comercio internacional.
6. Apoyar y facilitar la iniciativa privada y la gestión de los distintos entes
económicos en las operaciones de comercio exterior.
7. Coordinar las políticas y regulaciones en materia de comercio exterior con
las políticas arancelaria, monetaria, cambiaria y fiscal.
8. Adoptar, solo transitoriamente, mecanismos que permitan a la economía
colombiana superar coyunturas externas o internas adversas al interés
comercial del país.
4.2. DECRETO 2131 DE 1991
El Decreto 2131 de 1991 es la norma que reglamenta la materia de las Zonas
Francas Turísticas dentro de la Ley Marco del Comercio Exterior; dicho decreto
establece todo el régimen de zonas francas privadas tanto industriales de bienes
y servicios como las zonas francas turísticas. Esta última la desarrollaremos de
manera detallada dentro de este trabajo.
4.3. DECRETO 971 DE 1993
En el año de 1993 se expidió el Decreto 971, mediante el cual se adicionó y
modificó parte del Decreto 2131 de 1991, prioritariamente en lo concerniente a
25
las Zonas Francas Industriales de Bienes y Servicios y en lo correspondiente al
régimen aduanero de las zonas francas. En cuanto a lo adicionado y modificado
por el Decreto 971 de 1993 para las Zonas Francas Turísticas, vale la pena
resaltar los artículos: 2º en su parágrafo; artículo 20 también en su parágrafo y
el artículo 26, que adiciona un parágrafo al artículo 66 del Decreto 2131 de
1991.
Cabe aclarar que el Decreto 971 de 1993 no fue muy riguroso en cuanto a la
técnica normativa usada para señalar de manera clara y precisa las
disposiciones modificadas o adicionadas del Decreto 2131 de 1991 que se
deberían aplicar a las Zonas Francas de Servicios Turísticos. Por lo tanto, es
necesario realizar un análisis para determinar cuales disposiciones se aplican a
dicha clase de zonas francas.
Incluso, lo señalado en el considerando del Decreto 971 de 1993, puede dar
lugar a una mala interpretación, al señalar que se hace necesario “otorgar a los
usuarios de las Zonas Francas Industriales y de Bienes y Servicios las
condiciones adecuadas para el desarrollo de sus actividades de forma tal que
les permitan competir dentro de los parámetros internacionales.” (El
subrayado es nuestro). Con dicha redacción da a entender equívocamente que
hay otra clase de zonas francas, pues separa de las Zonas Francas Industriales
las destinadas a los Bienes y Servicios.
Otro aporte de este decreto, fue declarar que no generaban renta de fuente
nacional los créditos de financiación y prefinanciación de exportaciones, como
tampoco los obtenidos en el exterior por empresas nacionales, extranjeras o
mixtas establecidas en el territorio nacional, cuyas actividades se consideren de
interés para el desarrollo económico y social del país, de acuerdo con las
políticas adoptadas por el Consejo Nacional de Política Económica Conpes. Por
26
lo tanto, el usuario operador y los usuarios desarrolladores estarán exentos del
pago del impuesto de la renta sobre dichos créditos.
4.4. DECRETO 1590 DE 1993
Con la expedición del Decreto 1590 de 1993 se modificó parcialmente el
artículo 19 del Decreto 2131 de 1991 cambiando el contenido de la “Resolución
de Declaración y Desarrollo” que debe emitir el Ministerio de Comercio
Exterior, hoy Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
4.5. DECRETO 1258 DE 1994
En cuanto a la ampliación y reducción de las áreas declaradas como zonas
francas, el Decreto 1258 de 1994 modificó y complementó la justificación y el
procedimiento para ampliar o disminuir las áreas de las zonas francas
incluyendo las de las zonas francas turísticas.
4.6. DECRETO 354 DE 1995
Mediante la expedición del Decreto 354 de 1995, se aclararon los artículos 54
del Decreto 2131 de 1991 y el 27 del Decreto 971 de 1993, señalando de
manera expresa que “no se considerará como venta de bienes a mercados
externos, el valor de las importaciones realizadas por entidades oficiales en
ejecución de contratos adjudicados mediante licitación pública internacional,
cuando se trate de importación de energía.”
27
4.7. LEY 300 DE 1996
La Ley 300 de 1996 es conocida como la Ley General de Turismo. De alguna
manera introdujo reformas a las zonas francas turísticas que mencionaremos a
continuación:
• En aplicación del artículo 313 de la Constitución Política de Colombia,28 la
Ley 300 de 1996, en su artículo 18, creó la figura de las Zonas de
Desarrollo Turístico Prioritario o Zonas Turísticas Prioritarias. Si bien esta
figura no tiene relación con el régimen de Zonas Francas Turísticas, en la
práctica sí se pueden llegar a complementar, pues permiten que los
Concejos Municipales o Distritales declaren la afectación del uso del suelo
en su jurisdicción, para el desarrollo prioritario de actividades turísticas, y
apoyen a estas áreas con la dotación de infraestructura de servicios
públicos.
Esto, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 32, numeral 7 de la
Ley 136 de 1994, permite que los Concejos Distritales o Municipales
establezcan exenciones sobre los tributos de su competencia, en las Zonas
de Desarrollo Turístico Prioritario.
Una Zona Franca Turística dentro de una Zona de Desarrollo Turístico
Prioritario, sería el nivel óptimo de incentivos para atraer inversionistas
tendientes al desarrollo de infraestructuras de servicios turísticos.
28 Este artículo de la Constitución de 1991 dispone las facultades de los concejos municipales.
28
• En el artículo 19, estableció que las nuevas inversiones turísticas que se
realicen en los Departamentos Archipiélago de San Andrés y Providencia,
Amazonas y Vichada tendrán los beneficios que se conceden a las
inversiones en Zonas Francas Turísticas, previa la aprobación del proyecto
por parte de los Ministerios de Comercio Exterior y Desarrollo Económico
(hoy Ministerio de Comercio, Industria y Turismo).
• Esta Ley 300 de 1996, en sus artículos 21 y 22 establece la conformación
del Comité de Zonas Francas y sus funciones. Con la reforma del
Presidente Alvaro Uribe Vélez a los ministerios,29 el Comité estará
conformado por el Ministro de Comercio, Industria y Turismo o su
delegado, el Ministro de Hacienda o su delegado, El Director de la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN o su delegado, el
Director de Planeación Nacional o su delegado. Las funciones de dicho
Comité son: “1º. Estudiar y emitir concepto sobre las solicitudes de zona
franca presentadas a su consideración por el Ministerio de Comercio
Exterior hoy Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; 2º. Analizar y
proponer las políticas de funcionamiento y promoción de las zonas francas
y los mecanismos de control de las mismas y 3º. Emitir conceptos sobre la
ampliación o reducción de zonas francas”.
• En su artículo 39, señala la devolución del cincuenta por ciento (50%) del
IVA por parte de la DIAN, que paguen los turistas extranjeros por las
compras de bienes gravados que realicen en Colombia.
29 Artículo 4 de la Ley 790 de 2002 fusión de los Ministerios de Desarrollo Económico y del Ministerio de Comercio Exterior para conformar el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
29
• En su artículo 61, estableció la creación del Registro Nacional de Turismo
para que en él se inscriban todos los prestadores de servicios turísticos que
efectúen sus operaciones en Colombia. La inscripción en este Registro es
de carácter obligatorio.
• Con el artículo 62 el legislador obliga a los usuarios operadores,
desarrolladores e industriales de las Zonas Francas Turísticas a inscribirse
en dicho Registro Nacional de Turismo, como requisito para poder operar
con la calidad de prestadores de servicios turísticos.
• Esta Ley 300 de 1996 también crea una contribución parafiscal para los
prestadores de servicios, la cual, mediante el Decreto 504 de 1997
(Modificado en parte por el Decreto 1336 del 26 de junio de 2002) se
limitó en cuanto a la lista de prestadores de servicios turísticos que debían
realizar dicha contribución, quitándole la obligatoriedad de su pago a los
usuarios de las zonas francas.
• En los artículos 71 y 72 se estableció el régimen sancionatorio de los
prestadores de servicios turísticos. En desarrollo de lo anterior, el Decreto
1075 de 1997, estableció el procedimiento para la imposición de las
sanciones a los prestadores de servicios turísticos que incurran en las
conductas señaladas en estas normas.
4.8. LEY 768 DE 2002
Esta ley reglamentó, entre otros, el Régimen Turístico para los Distritos
Portuario e Industrial de Barranquilla, Distrito Turístico y Cultural de
30
Cartagena de Indias y el Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta.
En su artículo 33 le dio facultades al Gobierno Nacional para reglamentar la
manera de hacer extensivos a áreas determinadas de dichos distritos, los
beneficios del régimen de Zonas Francas Industriales de Servicios Turísticos.
4.9. DECRETO 2062 DE 2004
Con el fin de estimular la creación de zonas francas turísticas el Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo expidió este decreto dándole la posibilidad a los
inversionistas en infraestructura de servicios turísticos establecer nuevos
muelles turísticos, marinas deportivas y terminales de crucero bajo el esquema
de beneficios de las zonas francas turísticas.
5. PRINCIPALES ASPECTOS DE LAS ZONAS FRANCAS
TURISTICA
5.1. ESTADO ACTUAL
Como se expresó anteriormente, el Decreto 2131 de 1991 es la base para el
desarrollo del instrumento de promoción de comercio exterior, analizado en
este trabajo.
Si bien, la figura de la Zona Franca Turística aparenta ser muy atractiva para
fomentar la inversión tanto de capital nacional como extranjero, así como para
la generación de empleo, divisas y desarrollo de infraestructura para la
31
actividad turística, la realidad de las mismas desde su creación, hace que no se
pueda apreciar su evolución, pues hasta la presente, no existe ninguna Zona
Franca Turística operando plenamente en el país.
Este estancamiento, si así se le puede llamar, de los proyectos de zonas francas,
tal vez se deba a la poca difusión que se le ha dado a esta figura, al riesgo país
que llevamos a cuestas, o al poco conocimiento de este sector de la economía
por parte de los inversionistas nacionales o extranjeros, factores estos, unidos a
la falta de liderazgo en el País.
Es opinión del autor de este trabajo, que la actual concepción legal de la figura
de las Zonas Francas Turísticas no es del todo tan atractiva para los
inversionistas, como para permitir un flujo de capitales suficiente para el
desarrollo de proyectos de inversión en infraestructura turística en el País, pues
esta figura se creó hace más de diez años y no existe hasta la fecha una sola
Zona Franca Turística operando con éxito en el país.
En un país en donde existen tantos factores de riesgo para cualquier negocio, y
con una carga impositiva considerable, es necesario generar espacios para que
grandes capitales se asienten de manera permanente en las regiones del país que
puedan tener algún atractivo para el turismo extranjero o receptivo.
Por lo tanto, vemos una oportunidad de reformar esta figura de fomento del
comercio exterior, para hacerla mucho más atractiva para los inversionistas
nacionales y extranjeros, que permita llevar a cabo, con verdadero éxito,
proyectos que generen desarrollo en el País.
Se aproxima el vencimiento pactado en el Acuerdo General sobre Bienes y
Mercancías GATT, mediante el cual los países miembros acogieron la medida,
32
cuyo propósito es desmontar los subsidios arancelarios a las exportaciones de
bienes y mercancías (exención de rentas y remesas), medida que afecta a
algunos de los incentivos que sirven de sustento para los Usuarios Industriales
de Bienes.
Este evento no afecta a las Zonas Francas Turísticas, pues su naturaleza es la
prestación de servicios a mercados externos. Para esta clase de comercio se
suscribió dentro de la OMC el Acuerdo General sobre Comercio de Servicios
GATS, el cual no tiene restricciones para los subsidios que al interior de los
países se les dé a los prestadores de servicios turísticos, que nos ocupan.
No obstante lo anterior, vale la pena estar atentos a las negociaciones que se
den al interior de la OMC sobre esta materia, con el fin de procurar para los
países en desarrollo, una permanencia mayor en el tiempo de los subsidios que
se le otorguen al sector de los servicios como el turismo.
Esta coyuntura con el GATS es oportuna para desarrollar las Zonas Francas
Turísticas, pues al no existir restricciones para los servicios en los acuerdos
suscritos por Colombia, sumado al enorme crecimiento sostenido del sector
turístico a nivel mundial, nos permiten afirmar que es el momento para
replantear el Decreto 2131 de 1991, con el fin de adecuar, de manera
competitiva, a nivel internacional, la infraestructura turística del País,
convirtiendo así al turismo en una verdadera fuente de progreso, para lo cual
haremos una propuesta concreta que hace parte de este trabajo en capítulo
posterior.
No existe hasta el momento de la elaboración de este trabajo, una solo zona
franca turística operando plenamente y cumpliendo con lo señalado en la
normatividad que reglamenta esta figura. Para demostrar esto haremos un
33
recuento corto de las zonas francas turísticas declaradas por el Ministerio de
Comercio Exterior, hoy Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, que hasta
la fecha han sido cinco (5), de las cuales dos han fracasado definitivamente, y
las otras tres se encuentran todavía en una etapa incipiente. Estas Zonas
Francas Turísticas son las siguientes:
5.1.1. ZONA FRANCA TURISTICA BARU BEACH RESORT
Fue aprobada mediante Resolución del Ministerio de Comercio
Exterior No. 953 del 9 de agosto de 1993. Se encuentra ubicada en el
municipio de Cartagena, departamento de Bolívar. Junto con la Isla de
Tierra Bomba forma la Bahía de Cartagena. Su área total es de 140
hectáreas, la inversión que proyectaron realizar es de US $62 millones
(TRM $1.751). Han realizado algunas obras de infraestructura pero no
han abierto al público.
5.1.2. ZONA FRANCA TURISTICA POZOS COLORADOS
Esta zona franca turística fue aprobada mediante la Resolución del
Ministerio de Comercio Exterior No. 0555 del 21 de mayo de 1993.
Esta ubicada al sur de la ciudad de Santa Marta, limitando con el hotel
Irotama. En la resolución se declararon 65 hectáreas y la inversión
proyectada fue de US $63 millones. Actualmente, el terreno se
encuentra vinculado a un proceso judicial, por lo tanto, no se podrá
disponer de él, hasta tanto el órgano judicial competente emita la
sentencia que defina su titularidad.
34
5.1.3. EUROCARIBE DE INDIAS LA CIUDAD NUEVA
La Zona Franca Turística Eurocaribe de Indias La Ciudad Nueva fue
aprobada y declarada por el Ministerio de Comercio Exterior, mediante
su Resolución No. 353 del 24 de marzo de 1994 y se encuentra ubicada
en el Departamento de Bolívar, en el Corregimiento de Arroyo Grande.
El área aprobada es de 351 hectáreas y la inversión proyectada es de
US $57.7 millones. En el año de 1999 se le canceló el permiso de
funcionamiento y se dejó sin efectos la Resolución de declaración por
reiterados incumplimientos en la ejecución del Plan de Desarrollo.
5.1.4. ZONA FRANCA TURISTICA TIERRA CARIBE
Fue aprobada mediante Resolución del Ministerio de Comercio
Exterior No.176 del 24 de febrero de 1999. Se encuentra ubicada en la
zona norte del Municipio de Cartagena, Departamento de Bolívar, en
la vía que conduce a Barranquilla. El área total del proyecto es de 118
hectáreas con una inversión proyectada que asciende a la suma de US
$54.5 millones. Todavía se encuentra realizando obras y no ha abierto
al público sus instalaciones.
5.1.5. ZONA FRANCA TURISTICA CENTRO TURISTICO
INTERNACIONAL EL CANDIL LTDA.
35
Fue aprobada mediante Resolución del Ministerio de Comercio
Exterior No. 0182 del 22 de febrero de 2000. Se encuentra ubicada en
el municipio de Armero Guayabal, al norte del departamento del
Tolima. Cuenta con un área de 147 hectáreas y la inversión proyectada
es de $92.000 millones. Tampoco registra avances significativos en el
desarrollo de su infraestructura.
5.1.6. PROYECTO ZONA FRANCA TURISTICA ILAMA
Existe un proyecto de Zona Franca Turística, ubicada en el Valle del
Cauca, impulsado por empresarios emprendedores de esa región, al
cual lo han denominado “Proyecto Zona Franca Turística ILAMA” en
un lote de 170 hectáreas y con inversiones proyectadas de US $250
millones. A la fecha están promoviendo el proyecto a nivel nacional e
internacional bajo las modalidades de arrendamiento, concesión y
venta de lotes y locales comerciales.30
5.2.CARACTERÍSTICAS DE LAS ZONAS FRANCAS TURISTICAS
El área a ser declarada como Zona Franca Turística debe tener las siguientes
características:
1. Terreno disponible no inferior a 50 hectáreas, 31 sin que sea necesario el
cerramiento del mismo.32 En los casos de terrenos insulares no se tendrá en
30 www.ilamapark.com 31 Artículo 66 del Decreto 2131 de 1991.
36
cuenta el área señalada sino que se atendrá a lo que autorice el Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo, conforme a las recomendaciones de la
Corporación Nacional de Turismo. El terreno declarado como Zona Franca
Turística quedará afectado a la destinación que le dió, de manera temporal,
el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, situación que quedará
registrada en su Matrícula Inmobiliaria.33
2. Apta para estar dotada de elementos de infraestructura básica.
3. Que en ella no se estén realizando las actividades industriales o de servicios
que el proyecto solicitado planea promover.
4. Que las obras y actividades a realizarse en ella, sean inversiones nuevas.
5. Los terrenos localizados dentro del área declarada como Zona Franca, que
por razones de legislación especial, constituyan zonas de reserva o de
seguridad nacional para efectos del desarrollo de inversiones, construcción
de infraestructura e inmuebles, deberán someterse a las disposiciones que
para el efecto tenga el organismo a cuyo cargo estén asignadas su custodia,
vigilancia y tutela.
5.3.CLASES DE USUARIOS
Las Zonas Francas Industriales de Bienes y Servicios tendrán cuatro clases de
usuarios: a) usuario operador; b) usuario desarrollador; c) usuario industrial de
bienes y d) usuario industrial de servicios.
Para el caso de las Zonas Francas Turísticas, el artículo 14 del Decreto 2131 de
1991, hace la salvedad que en ellas sólo podrán adelantar actividades los usuarios
industriales de servicios turísticos. Con esta salvedad no queda claro a cuales
32 Artículo 1 del Decreto 971 de 1993. 33 Parágrafo del artículo 19 del Decreto 2131 de 1991.
37
usuarios deja por fuera de las actividades a desarrollarse en la Zona Franca
Turística.
Es opinión del autor que no fue muy afortunada la redacción del Capítulo III del
Decreto 2131 de 1991, pues deja un espacio a la interpretación de lo que realmente
quiso el legislador, al hacer la salvedad de los usuarios que pueden adelantar
actividades en las Zonas Francas Turísticas. Es el criterio, tanto del Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo, como de algunos doctrinantes (Cecilia Montero
Rodríguez y Martín Ibarra)34, que las Zonas Francas Turísticas deberán tener
usuario operador, usuario desarrollador y usuarios industriales de servicios
turísticos, exclusivamente, pues, entienden que por el nombre y por la naturaleza
de la actividad a realizarse en las Zonas Francas Industriales de Servicios
Turísticos no caben otros usuarios industriales.
Conforme al Decreto 2131 de 1991, habrá de interpretarse que los usuarios
industriales de servicios se clasifican en:
1. Usuarios Industriales de Servicios, propiamente dichos, quienes adelantarán
actividades en las Zonas Francas Industriales de Bienes y Servicios.
2. Usuarios Industriales de Servicios Turísticos, que adelantarán actividades
exclusivamente en las Zonas Francas Turísticas.
3. Usuarios Industriales de Servicios Tecnológicos, que adelantarán actividades
en las Zonas Francas Industriales Tecnológicas o en las Zonas Francas
Industriales de Bienes o Servicios.
Como señalamos, la poca claridad que tiene la redacción del Decreto 2131 de 1991
en lo pertinente a los usuarios de las Zonas Francas Turísticas, deja abierta una
34 -“Zonas Francas”, Memorias XX jornadas Colombianas de Derecho Tributario, ICDT, Bogotá, 1996
38
puerta para interpretar que la exclusión a que hace referencia el artículo 14 se
refiere a que los usuarios de servicios, propiamente dichos, los usuarios
industriales de servicios tecnológicos y los usuarios industriales de bienes, no
podrán adelantar actividades dentro de las Zonas Francas Turística, o por el
contrario, lo que pretendió el legislador fue excluir a los usuarios industriales de
servicio tecnológicos.
Creemos, que la poca claridad de la norma, puede llevar a la interpretación de que
los usuarios industriales de bienes, puedan adelantar actividades dentro de la Zona
Franca Turística, al igual que los usuarios industriales de servicios propiamente
dichos. Interpretación ésta que les permitiría a las Zonas Francas Turísticas contar
con más clases de usuarios, los cuales creemos que deben desarrollar actividades
encaminadas únicamente a atender el turismo receptivo.
Pueden entonces usuarios industriales de bienes adelantar actividades dentro de las
Zonas Francas Turísticas? Si la respuesta es afirmativa, es obligatorio pensar que
en razón de la actividad y la naturaleza de las Zonas Francas Turísticas, los
usuarios industriales de bienes deberán adelantar actividades relacionadas con
dicha zona, encaminadas únicamente a atender el turismo receptivo, es decir, no
creemos que la intención del legislador, al crear la figura de las Zonas Francas
Turísticas fuera la que en estas, se adelantasen actividades tales como la maquila
de bombillos, o el ensamble de vehículos, cuya naturaleza encaja más en la
finalidad de las Zonas Francas Industriales de Bienes y Servicios.
Nada obsta para que puedan adelantarse actividades como la fabricación de
souvenir o de otros bienes, destinados a atender la demanda de los turistas en la
zona franca, sin que sea necesaria la importación de dichas productos, teniendo en
cuenta que su destinación exclusiva sea para el fomento de las actividades
turísticas.
39
No obstante el análisis anterior, es opinión del autor, que ante el vacío legislativo,
se debe interpretar la norma en el sentido de la especialización de las actividades a
desarrollarse al interior de las zonas francas industriales. Es decir que en el caso de
las Zonas Francas Turísticas, para atender el turismo receptivo y en subsidio, el
turismo nacional, solamente deben tener usuarios industriales de servicios
turísticos y no usuarios industriales de bienes.
Esta discusión la planteamos para enriquecer el análisis de este estudio y para
argumentar que es conveniente y necesario reglamentar de manera clara e
independiente de las demás especies de zonas francas, esta figura atípica.
Las Zonas Francas Turísticas tendrán entonces los siguientes usuarios conforme a
la interpretación que acoja el lector:
5.3.1. USUARIO OPERADOR
Es la persona jurídica que se constituye con el objeto de realizar
actividades exclusivamente dentro del perímetro de la zona franca, las
cuales consisten en la promoción, dirección y administración de la zona.
Es requisito para obtener la declaratoria de Zona Franca Turística sobre
un lote de terreno, presentar, entre otros documentos, el proyecto del Plan
Maestro de Desarrollo General de la zona franca, el cual será tenido en
cuenta por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para
determinar las obligaciones del usuario operador en la resolución de
declaración de Zona Franca Turística.
40
El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo será la entidad encargada
de autorizar el funcionamiento del usuario operador y de su control
posterior, el cual se realizará mediante la revisión de informes periódicos
que el usuarios operador habrá de presentar, sobre la evolución del
proyecto y el cumplimiento de lo establecido en la declaratoria de Zona
Franca Turística.
Las funciones de este usuario son las siguientes:35
1. Promover, dirigir, administrar y operar una o varias Zonas Francas
Industriales.
2. Adquirir, arrendar o disponer a cualquier título de inmuebles,
desarrollar la infraestructura y construcción de la zona franca.
3. Autorizar el ingreso de los usuarios desarrolladores, de los
industriales de bienes y de servicios y celebrar con ellos los contratos
a que haya lugar.
4. Velar por el cumplimiento de los reglamentos de las actividades
industriales, tanto de bienes como de servicios.
5. Realizar gestiones ante las autoridades municipales, con el fin de
obtener de éstas estímulos tributarios y exenciones para los
inmuebles y actividades de la zona franca.
6. Las demás relacionadas con el desarrollo de las actividades de la
respectiva zona franca.
7. Constituir las garantías que determine el Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo.
8. Podrán también prestar y vender directamente los servicios públicos
a los demás usuarios de la zona franca o en su defecto negociar con
35 Artículo 10 del Decreto 2131 de 1991
41
las empresas prestadoras de servicios públicos para obtener una
negociación en bloque para los usuarios de la misma.
9. Solicitar a la Aeronáutica Civil la autorización para que se adelanten
vuelos de transporte internacional no regulares que aterricen en
aeropuertos cercanos a la zona franca.
10. Informar a la DIAN sobre los bienes que no hayan ingresado a la
zona franca, dentro de los plazos señalados en la legislación
aduanera, que estén relacionados en los manifiestos de carga
entregador por el transportador. 36
11. Informar a la DIAN sobre la pérdida de la calidad de usuario de zona
franca de cualquier usuario que adelante actividades en ella. Dicha
información deberá allegarla dentro de los diez (10) días siguientes a
la fecha en que ésta se produjo.
12. Autorizar la salida a mercados externos de bienes elaborados o
almacenados en las zonas francas.
13. Autorizar el ingreso temporal o definitivo a la zona franca de bienes
provenientes del resto del territorio nacional tales como material de
construcción, alimentos, bebidas, combustibles, elementos de aseo,
equipos y herramientas necesarios para el normal funcionamiento de
las empresas establecidas en la zona franca.
14. Adelantar las actividades que le autorice la DIAN tales como el
Recibo de declaraciones presentadas por las entidades financieras,
trascripción de las mismas, verificación de determinados
documentos, pesaje y numeración de bultos así como la entrega de
mercancías.37
36 Artículo 6 del Decreto 971 de 1993. 37 Artículo 13 del Decreto 971 de 1993.
42
15. En general autorizar todo ingreso o salida de bienes de la zona franca
y exigir la constitución de las garantías que considere necesarias.
16. Responder a la Nación por los derechos de aduana, el IVA y las
sanciones a que haya lugar, de los bienes sustraídos de sus recintos o
perdidos en ellos.
17. Llevar un registro interno de los bienes dados en garantía a terceros
por parte de los usuarios, que le sean comunicados por las
instituciones financieras.
18. Presentar las declaraciones tributarias dentro de los plazos fijados
por las entidades competentes.
La naturaleza del usuario operador puede ser de establecimiento público,
privado o mixto según su constitución. En todo caso, las Zonas Francas
Turísticas se regirán por el Decreto 2131 de 1991.
De lo anterior se concluye, que el usuario operador puede adelantar su
actividad en varias zonas francas sin importar la naturaleza de estas.
También es importante mencionar que el usuario operador puede
adelantar las gestiones ante el Concejo Municipal para que el terreno
declarado como Zona Franca Turística complementariamente se declare
también como Zona de Desarrollo Turístico Prioritario, a que hace
referencia la Ley 300 de 1996, obteniendo mejores condiciones para el
pago de los impuestos municipales, tales como el impuesto predial, el
impuesto de industria y comercio y avisos y tableros.
El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo podrá cancelar, mediante
resolución motivada, el permiso de funcionamiento concedido al usuario
operador, por incumplimiento de las funciones que le correspondan, o de
las condiciones y requisitos que se establezcan en la resolución de
43
declaración y desarrollo del área como zona franca, cuando quiera que
éste no se sujete a los objetivos propios de la Zona Franca Turística, a
partir de los términos básicos previstos en los estudios presentados con la
solicitud de declaratoria del área.
La cancelación del permiso de funcionamiento conduce a la cesación de
todas las actividades del usuario operador y a la efectividad de las
garantías que se hubieren suscrito. El Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo seleccionará un nuevo usuario operador de entre los demás
usuarios de la zona franca o mediante el procedimiento establecido por la
Ley 80 de 1993 para la licitación privada.
5.3.2. USUARIO DESARROLLADOR
Es la persona jurídica o la sucursal de una sociedad extranjera, cuyo
objeto social sea el desarrollo de las obras de urbanización, construcción e
infraestructura de servicios, dentro del perímetro de una o varias Zona
Francas Industriales.
Para su funcionamiento requerirá de la suscripción de un contrato con el
usuario operador el cual deberá contener como mínimo el objeto, el valor,
las garantías, el término del mismo y la actividad o actividades a
desarrollar. Tanto el usuario desarrollador como el usuario industrial de
bienes y de servicios, previamente a la firma del contrato con el usuario
operador, deberán presentarle la solicitud de instalación, la cual deberá
ser remitida, para efectos de información, al Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo.
44
Su contenido será el siguiente:38
1. Nombre, razón social y domicilio de los solicitantes.
2. Descripción del Proyecto acorde con el Plan Maestro de Desarrollo de
la zona franca.
3. Estudio de factibilidad técnica, financiera, y económica del proyecto,
en el que se demuestre la solidez del mismo.
4. Determinación de la composición o posible composición del capital de
la sociedad usuaria con indicaciones de su origen.
5. Concepto favorable de la entidad competente sobre el impacto
ecológico del proyecto.
6. Si el usuario aun no se encuentra constituido como sociedad, deberá
acompañar a su solicitud, el proyecto de minuta de contrato social, los
estados financieros, referencias bancarias, comerciales y de compañías
de seguros de los solicitantes y el proyecto de la estructura
administrativa del usuario.
7. Si el usuario se encuentra constituido como sociedad, deberá aportar:
a) la escritura de constitución; b) prueba de su existencia y
representación legal; c) si se trata de sucursal de sociedad extranjera
deberá acreditar el cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 472 y
473 del Código de Comercio; d) los estados financieros
correspondientes al último período contable; e) referencias bancarias y
comerciales y f) certificado expedido por el Revisor Fiscal de la
sociedad sobre el pago efectivo del capital social.
38 Artículo 23 del Decreto 2131 de 1991.
45
No obstante la figura del usuario desarrollador, el mismo usuario
operador podrá adelantar directamente las obras de infraestructura o bien
podrá servirse de los usuarios desarrolladores para ello.
Para adelantar la actividad de construcción dentro de la zona franca
turística, no se considerará como exportación la introducción, desde el
resto del territorio aduanero a la zona franca, de materiales de
construcción39.
Si se requiere introducir a la zona franca cualquier bien o equipo para
adelantar labores de construcción, provenientes del exterior, no se
considerará como una importación.
Estos usuarios también gozan de beneficios tributarios, tales como la
exención del impuesto de renta y complementarios, que permite
incentivar a los inversionistas y empresarios a desarrollar proyectos de
infraestructura de servicios turísticos.
Estos usuarios desarrolladores tienen la obligación de rendirle cuentas de
su actividad al usuario operador.
La relación con el usuario operador será de carácter contractual, para lo
cual se deberá acoger, en lo general, a las reglas contractuales en materia
civil y comercial y en lo especial, a los límites y cargas establecidas en el
respectivo contrato.
39 Artículo 9º Decreto 971 de 1993
46
5.3.3. USUARIO INDUSTRIAL DE SERVICIOS TURÍSTICOS
Es la persona jurídica o la sucursal de una sociedad extranjera, constituida
para realizar actividades exclusivamente dentro del perímetro de la
respectiva zona franca, con el fin de adelantar actividades turísticas,
orientadas prioritariamente a atender el turismo receptivo y en subsidio, el
turismo nacional.40
Las actividades turísticas que pueden realizar, entre otras, son la
prestación de servicios de alojamiento, alimentación, agencias de viajes,
transporte y recreación. El listado señalado en el Decreto 2131 de 1991
no es taxativo. En general, las actividades que pueden realizarse serán las
tendientes a satisfacer las necesidades de los turistas, especialmente las
destinadas a atender y fomentar el turismo receptivo.
Deberá suscribir para ello un contrato con el usuario operador, previa la
presentación de la solicitud de instalación, que debe contener lo
siguiente:41
1. Nombre, razón social y domicilio de los solicitantes.
2. Descripción del Proyecto acorde con el Plan Maestro de Desarrollo de
la zona franca.
3. Estudio de factibilidad técnica, financiera, y económica del proyecto,
en el que se demuestre la solidez del mismo.
4. Determinación de la composición o posible composición del capital de
la sociedad usuaria con indicaciones de su origen.
40 Artículo 13 del Decreto 2131 de 1991. 41 Artículo 23 del Decreto 2131 de 1991.
47
5. Concepto favorable de la entidad competente sobre el impacto
ecológico del proyecto.
6. Si el usuario aun no se encuentra constituido como sociedad, deberá
acompañar a su solicitud, el proyecto de minuta de contrato social, los
estados financieros, referencias bancarias, comerciales y de compañías
de seguros de los solicitantes y el proyecto de la estructura
administrativa del usuario.
7. Si el usuario se encuentra constituido como sociedad, deberá aportar:
a) la escritura de constitución; b) prueba de su existencia y
representación legal; c) si se trata de sucursal de sociedad extranjera
deberá acreditar el cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 472 y
473 del Código de Comercio; d) los estados financieros
correspondientes al último período contable; e) referencias bancarias y
comerciales y f) certificado expedido por el Revisor Fiscal de la
sociedad sobre el pago efectivo del capital social.
5.4. PROCEDIMIENTO PARA LA DECLARATORIA DE LAS
ZONAS FRANCAS TURISTICAS Y AUTORIZACION DEL
USUARIO OPERADOR
La iniciativa para la creación de Zonas Francas Turísticas puede ser de origen
privado, mixto o público aspecto que permite la iniciativa de cualquier persona
jurídica para adelantar esta clase de proyectos siempre que en la solicitud
escrita al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo presente los siguientes
documentos:42
42 Artículo 16 del Decreto 2131 de 1991.
48
1. Plano topográfico con la ubicación y delimitación precisa del área para la
cual se solicita la declaratoria.
2. Estudio de factibilidad técnica, financiera y económica, en el cual se
demuestre la viabilidad del proyecto.
3. Proyecto del Plan Maestro de Desarrollo General de la zona franca.
4. Certificación expedida por el municipio en cuya jurisdicción se pretenda la
construcción de la zona franca, de que el proyecto no contraviene el plan de
desarrollo municipal o plan de ordenamiento territorial, donde los haya.
5. Proyecto detallado de la planta, con la ubicación de las instalaciones para el
personal de la aduana en la respectiva zona franca y el proyecto de la estructura
del control aduanero.
6. Título jurídico en virtud del cual se pretenda disponer o usar los bienes
inmuebles sobre los cuales se desarrollará físicamente el proyecto de la zona
franca.
7. Concepto previo, expedido por la entidad ambiental competente, en el área
del proyecto, sobre la localización de la zona franca respecto de áreas con un
régimen especial. Este concepto también deberá pronunciarse sobre el ajuste del
Plan Maestro de Desarrollo del proyecto de zona franca a los criterios generales
de tipo ambiental que para esta clase de proyectos establezca la entidad
competente.
8. Copia de los certificados de libertad de los inmuebles que conforman la
zona, donde se pretende la declaratoria de zona franca.
9. Si el usuario operador no se encuentra constituido como persona jurídica, se
deben acompañar los siguientes documentos: proyecto de minuta de contrato de
constitución del usuario operador, los estados financieros, referencias bancarias,
comerciales y de compañías de seguros de los solicitantes y el proyecto de la
estructura administrativa del usuario operador.
10. Si el usuario operador se encuentra constituido o la sucursal de sociedad
extranjera establecida, se deben acompañar los siguientes documentos: escritura
49
de constitución del usuario operador, prueba de su existencia y representación
legal. Tratándose de sucursal de sociedad extranjera deberá acreditar el
cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 472 y 473 del Código de
Comercio. Aportar los estados financieros correspondientes al último período
contable, referencias bancarias y comerciales, certificado expedido por el
Revisor Fiscal de la sociedad en el cual conste el pago del capital social.
De la lista de documentos que se deben aportar para la declaratoria de Zona
Franca Turística encontramos algunos que, como no se conoce su contenido,
quedará a discreción de los solicitantes la formulación de los mismos y son los
referentes a la demostración de la factibilidad técnica, financiera y económica
del proyecto, así como el Plan Maestro. No existen las disposiciones de lo que
deben contener específicamente estos documentos.
Es más grave lo enunciado en el numeral 4 del artículo 16 del Decreto 2131 de
1991, pues esta clase de certificaciones de los municipios, se pueden convertir
en oportunidades para ponerle trabas a los empresarios por parte de los
funcionarios municipales.
Proponemos entonces, que dicha certificación no se exija, pues creemos que
basta con allegar al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo copia
auténtica del Plan de Desarrollo Municipal o el Plan de Ordenamiento
Territorial del cual se deduzca que el uso o destino del suelo sobre el cual se va
a solicitar la declaratoria de Zona Franca Turística se ajuste a él.
50
5.5. ADMISIÓN DE LA SOLICITUD DE DECLARATORIA
El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, será la entidad que admitirá la
solicitud de declaratoria de zona franca turística sobre un lote de terreno,
disponiendo de un término de treinta (30) días hábiles siguientes a su
presentación, previa la verificación de las condiciones exigidas, para tal
efecto.43
El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo podrá solicitar concepto de
otras entidades, disponiendo estas de treinta (30) días calendario contados a
partir de la fecha de la comunicación para emitir su concepto, si no lo hicieren
dicho ministerio continuará el trámite.44
Admitida la solicitud de declaratoria de una Zona Franca Turística, el
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, dentro de los cinco (5) días
hábiles siguientes, remitirá a la Corporación Nacional de Turismo, los estudios
técnicos y financieros así como los planos topográficos del área a declarar para
que dicha entidad emita su concepto sobre la conveniencia del proyecto.45
Es necesario que el Ministerio nombre un comité técnico ad-hoc para su
estudio, cuando la Corporación Nacional de Turismo tenga participación en la
Zona Franca Turística, objeto del trámite de declaración.
El solicitante de la declaratoria también deberá remitir a la entidad ambiental
competente una carta de compromiso de realización del estudio ecológico y
ambiental del proyecto, en los términos que establezca la entidad ambiental
43 Artículo 17 del Decreto 2131 de 1991. 44 Artículo 18 del Decreto 2131 de 1991. 45 Parágrafo del artículo 18 del Decreto 2131 de 1991.
51
para ello. Esta carta deberá ir acompañada por una póliza de garantía de
cumplimiento por un valor mínimo del cinco por ciento (5%) del valor de la
inversión prevista para la infraestructura física, de acuerdo con las diferentes
etapas de construcción programadas y por el tiempo de declaratoria de la zona
franca.46
5.6. RESOLUCIÓN DE DECLARACIÓN Y DESARROLLO
El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo “deberá estudiar la solicitud y
emitir una resolución aceptándola o negándola dentro del término de sesenta (60)
días siguientes a la admisión del trámite de la solicitud, prorrogables. En todo caso
el Ministerio podrá negar la solicitud de declaratoria por factores de conveniencia.
Dicho acto administrativo deberá contener lo siguiente:47
1. Delimitación del área declarada como zona franca e indicación de los
inmuebles con su correspondiente identificación registral.
2. Designación del usuario operador con indicación de las funciones, derechos,
obligaciones y responsabilidades que derivan de esa calidad. Si los solicitantes
no están constituidos como usuario operador, se les dará un término de treinta
(30) días para hacerlo.
3. Indicación del término de declaratoria de la Zona Franca Turística el cual no
podrá exceder de treinta (30) años.
4. Indicación de las garantías que debe constituir el usuario operador a juicio del
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.”
46 Artículo 25 del Decreto 971 de 1993 que modificó el artículo 16 numeral 7 del Decreto 2131 de 1991. 47 Artículo 1 del Decreto 1590 de 1993 que modificó el artículo 19 del Decreto 2131 de 1991.
52
El término para decidir no quedó limitado a los sesenta (60) días, pues pueden ser
prorrogables, sin que la norma aclarara hasta por cuantos días. Igualmente es muy
vago el motivo por el cual el Ministerio puede negar la declaratoria, corriéndose el
riesgo de cumplir con todos los requisitos, pero a criterio del Ministerio no es
conveniente su realización. Creemos que este tipo de actos administrativos, que
niegan la declaratoria, deben estar suficientemente motivados como para dar lugar a
la interposición de recursos en la vía gubernativa o al ejercicio de las acciones
jurisdiccionales pertinentes.
En la técnica normativa se usa determinar, en la redacción de este tipo de normas,
los recursos que caben contra los actos administrativos reglamentados. Es por esto
que consideramos más apropiado, que la norma señalara específicamente los
motivos por los cuales se puede negar la declaratoria y cuales los recursos que
cabrían contra dicha resolución negatoria.
El legislador fue muy amplio con las funciones del Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo al momento de emitir la resolución de declaratoria de Zona
Franca Turística, pues dejó a su arbitrio la imposición de obligaciones,
responsabilidades y costos de garantías, de los cuales no se obtuvo conocimiento
previo, ni se establecieron los parámetros dentro de los cuales este ente debe actuar,
dejando al usuario operador, con la incertidumbre de no saber sino hasta después de
conocer la resolución de declaratoria y desarrollo cuales son sus cargas frente a la
administración.
Son pues, muy amplias las facultades de Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo, que permiten, de manera poco acertada, que un proyecto para crear una
Zona Franca Turística se geste con la incertidumbre de las obligaciones que tendría
que asumir, las cuales sólo conocerá hasta la fecha de notificación de la resolución
de declaratoria y desarrollo.
53
Estas medidas son las que permiten que los inversionistas vean muchos riesgos en la
materialización de proyectos de inversión de esta naturaleza, por la incertidumbre
inherente a la redacción de la norma y a la discrecionalidad del funcionario de turno.
El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo dentro de los diez (10) días
siguientes al cumplimiento de los requisitos de la resolución de declaración y
desarrollo, expedirá el permiso de funcionamiento al usuario operador. Sin el
cumplimiento de los requisitos señalados en la resolución, dicha entidad dejará sin
efectos la resolución de declaración y desarrollo de la zona franca.48
5.7. INVERSIÓN DE CAPITAL EXTRANJERO
Se entiende como inversión de capital extranjero, en una zona franca, “la
vinculación de activos generados en el exterior, al capital de una persona jurídica
establecida o por establecerse en Zona Franca, que sea efectuada por personas
naturales o jurídicas del exterior, en armonía con las disposiciones que expida la
autoridad competente.”49
En Colombia la inversión extranjera recibe el mismo tratamiento que la nacional.
No se admite, por lo tanto, la imposición de condiciones o tratamientos
discriminatorios ni más favorables a los inversionistas extranjeros.
Las inversiones extranjeras en las zonas francas pueden revestir las siguientes
modalidades:
• Aportes en maquinaria y equipo; 48 Artículo 20 y 21 del Decreto 2131 de 1991. 49 Artículo 25 del Decreto 2131 de 1991.
54
• Aportes en materias primas y bienes intermedios;
• Aportes en divisas;
• Aportes en servicios técnicos y activos intangibles, cuando éstos se efectúen
en empresas de capital extranjero en su totalidad;
• Reinversiones provenientes de utilidades, intereses, amortización de
préstamos y de capital; La capitalización en Zona Franca de utilidades
generadas y distribuidas por empresas de capital extranjero establecidas en
el resto del territorio nacional.
Se le dio al inversionista extranjero un incentivo consistente en permitirle la libre
repatriación de las utilidades obtenidas en la zona franca, sin perjuicio de la
aplicación de las normas tributarias, 50incentivo que hoy existe, como regla general,
para todos los inversionistas extranjeros.
El inversionista extranjero debe tener en cuenta que cualquiera que sea el tipo o
modalidad de la inversión, debe registrarse ante el Banco de la República, como
condición necesaria para que pueda ejercer los derechos cambiarios que le confiere
la ley, tales como:
• Remitir al exterior las utilidades netas comprobadas que generen
periódicamente sus inversiones.
• Reinvertir las utilidades o retener en el superávit las utilidades no
distribuidas con derecho a giro.
• Capitalizar las sumas con derecho a giro, producto de obligaciones derivadas
de la inversión.
50 Artículo 27 del Decreto 2131 de 1991.
55
• Remitir al exterior las sumas recibidas como producto de la enajenación de
la inversión dentro del país, o de la liquidación de la empresa o portafolio, o
de la reducción de su capital.51
5.8. INVERSION DE CAPITAL NACIONAL
Se entiende por inversión de capital colombiano en Zona Franca, “la vinculación de
activos generados en el resto del territorio aduanero nacional, al capital de una
persona jurídica establecida o por establecerse en Zona Franca, que sea efectuado
por personas naturales o jurídicas domiciliadas en Colombia.”52
Esta inversión de capital colombiano en las Zonas Francas puede revestir las
siguientes formas: Aportes en maquinaria y equipo; aportes en moneda legal
colombiana; aportes en servicios técnicos y activos intangibles; inversión en divisas
compradas en el mercado cambiario; reinversión de utilidades provenientes de las
operaciones en las Zona Francas, de acuerdo con lo establecido en el presente
capítulo.
“La inversión en divisas adquiridas en el mercado cambiario y la reinversión de las
utilidades por ellas generadas, requerirá de la aprobación del Departamento
Nacional de Planeación y se someterá a la legislación vigente sobre inversión
colombiana en el exterior.”53
51 El Decreto 2080 de 2000 derogó todas las disposiciones que le fueran contrarias en materia de inversiones extranjeras en el país y por lo tanto se debe, para efectos de inversión extranjera, atender dicho decreto así como al Decreto 1844 de 2003. 52 Artículo 28 del Decreto 2131 de 1991. 53 Artículo 30 del Decreto 2131 de 1991.
56
Deberán registrarse en el Banco de la República las inversiones en maquinaria y
equipo, aportes en servicios técnicos y activos intangibles, o en moneda legal
colombiana que realicen nacionales en las zonas francas.54
Será el Banco de la República quien establezca los requisitos y procedimientos para
verificar las inversiones de capital nacional en las zonas francas.55
Cuando se reinviertan las utilidades del capital social de un usuario, que provengan
de la inversión nacional en especie, aportes en servicios técnicos y activos
intangibles o en moneda nacional, se requerirá del registro en el Banco de la
República.
Este capítulo de inversión nacional en zona franca deberá regirse por lo dispuesto en
el Decreto 2080 de 2000 “Régimen de Inversiones Internacionales y Régimen de
Inversiones Colombianas en el Exterior”, pues en su artículo 1º derogó los demás
decretos que trataran sobre la materia, para ser regulados en su totalidad por dicho
régimen.
5.9. REGIMEN ESPECIAL DE COMERCIO EXTERIOR
Pueden ser introducidas o exportadas56 a las Zonas Francas Turísticas, sin el pago
de derechos de importación, toda clase de bienes, tales como mercancías, materias
primas, insumos o productos, licores, maquinaria y equipos extranjeros, así como
aquellos bienes que se hayan beneficiado de un régimen suspensivo o de
54 Artículo 31 del Decreto 2131 de 1991 55 Artículo 31 del Decreto 2131 de 1991 56 Se considera exportación la introducción a las Zonas Francas, de bienes de capital, elementos de dotación, en general toda clase de mercancías que se encuentren en libre circulación en el resto del territorio aduanero nacional, con destino a ser utilizado dentro de la respectiva zona.
57
perfeccionamiento activo dentro del territorio aduanero colombiano.57 La
introducción de dichos bienes a la zona franca requiere del documento de
exportación para zona franca industrial expedido por la DIAN.
Se exceptúan los bienes respecto de los cuales su exportación esté prohibida,
suspendida o restringida legalmente. Tampoco se podrán introducir armas,
explosivos y animales.58
Se permiten la introducción de armas deportivas y las de dotación oficial, utilizada
por los cuerpos de seguridad, de defensa, policía, las fuerzas armadas, los
funcionarios de los resguardos de Aduanas y de los vigilantes de las instalaciones
localizadas dentro del área de las Zonas Francas. Estos últimos requieren
autorización de la autoridad competente.
El legislador también permite que se introduzcan animales, siempre y cuando sea
para la formación de un zoológico o de un centro de recreación administrado por los
usuarios de la Zona.59
El Decreto 2131 de 1991 no limitó en este punto los bienes a ser introducidos en las
Zonas Francas Turísticas, sino que lo reglamentó de manera general para todas las
zonas francas, razón por la cual consideramos que los bienes a introducirse en una
Zona Franca Turística deben ser consecuentes con la actividad que en estas se
realiza. Dicho en otras palabras, no creemos que se puedan importar bienes que no
vayan a ser utilizados en actividades turísticas o en las actividades tanto de los
usuarios desarrolladores, como del usuario operador.
57 Artículo 34 del Decreto 2131 de 1991 58 Artículo 39 del Decreto 2131 de 1991. 59 Artículo 39 del Decreto 2131 de 1991
58
Sería un poco más amplia la interpretación, si se acoge la tesis de que al interior de
las zonas francas turísticas los usuarios industriales de bienes pudiesen adelantar
actividades, caso en el cual pensamos que también deberían limitarse a bienes que
tengan relación directa con la prestación de servicios turísticos, al interior de la zona
franca. Repetimos que al interior de las Zonas Francas Turísticas sólo de deben
permitir la actividad de los usuarios prestadores de servicios turísticos y no la
desarrollada por los usuarios industriales de bienes pues la naturaleza de estas zonas
no debe mezclarse.
Tampoco constituye exportación la introducción, desde el resto del territorio
aduanero a la Zona Franca, de materiales de construcción, alimentos, bebidas,
combustibles y elementos de aseo para su consumo o utilización dentro del área de
la Zona. El Decreto 971 de 1993 reglamentó la materia enunciando que será el
usuario operador quien autorice el ingreso de estos bienes.60
Estas exclusiones no le permiten a los nacionales recibir los beneficios que otorga el
gobierno a las sociedades que realicen exportaciones a otros países, pues no asimila
la zona franca a un tercer país para las exportaciones de los bienes mencionados en
el párrafo anterior. El Decreto 2131 de 1991 hace la salvedad del tratamiento de las
sociedades que realicen actividades de exportación, las cuales no tendrán los
mismos incentivos crediticios, como los que tienen cuando realizan exportaciones a
terceros países.
Tampoco se considerará exportación, la introducción a la zona franca de manera
temporal, de los equipos y demás bienes necesarios para la prestación de servicios
por parte de las personas naturales o jurídicas domiciliadas o residenciadas en el
resto del territorio nacional. Sería el caso de un usuario que debe contratar a una
60 Artículo 9 del Decreto 971 de 1993.
59
empresa de limpieza, la cual, para llevar a cabo su labor, necesita ingresar equipos a
la zona franca.
El otro evento es que se introduzca de manera temporal, bienes procedentes del
territorio nacional, que sean de libre disposición y que los requieran los usuarios de
las zonas francas para su normal funcionamiento.61 Puede ser el caso de un usuario
que requiera una herramienta especial para reparar un equipo necesario para la
prestación del servicio que adelanta dentro de la zona franca.
La introducción a la zona franca de los demás bienes que se encuentren en el
territorio nacional y que no estén excluidos expresamente, se considerara como
exportación.
La introducción a la zona franca de bienes procedentes de otros países no se
considerará una importación y sólo se requerirá que dichos bienes estén destinados,
en el documento de transporte, a una zona franca o que el documento de transporte
venga consignado o endosado a favor de un usuario de la misma. En este caso la
DIAN, a petición del interesado, será quien autorice el tránsito aduanero de estos
bienes. Estos bienes deberán ser entregados al usuario operador por el transportador
dentro de los plazos establecidos en la legislación aduanera.62
5.10. IMPORTACION DE BIENES PROVENIENTES DE LA ZONA
FRANCA AL RESTO DEL TERRITORIO NACIONAL
ADUANERO
61 Artículo 10 del Decreto 971 de 1993. 62 Artículos 4, 5 y 6 del Decreto 971 de 1993.
60
No vemos clara la aplicación del régimen de importaciones señalado en el Decreto
2131 de 1991, pues la naturaleza de las Zonas Francas Turísticas no es la
producción de bienes que sean posteriormente exportados al exterior o importados
al territorio aduanero nacional. No obstante lo anterior, se pueden presentar eventos
de salida de bienes de la zona franca al territorio nacional tales como:
1. “El Retiro definitivo de residuos o desperdicios que resulten de la actividad de
servicios turísticos al interior de la zona franca y que tengan un valor comercial.
2. Retiro transitorio de maquinaria y equipos que no estén en libre disposición,
para su revisión, mantenimiento o reparación dentro del territorio nacional.”63
3. Souvenir o mercancías adquiridas en la zona franca por turistas extranjeros o
nacionales, correspondientes a las ventas al por menor, autorizadas por el usuario
operador a almacenes de particulares.
Estos almacenes y las mercancías que allí se expendan, se someterán para todos los
efectos a la legislación vigente en el resto del territorio nacional. El adquirente será
responsable por el pago de los tributos aduaneros y demás emolumentos a que haya
lugar.
El legislador, en el parágrafo del artículo 20 del Decreto 971 de 1993, repite lo
señalado en el Decreto 2131 de 1991, haciendo la salvedad de que solamente se
permitirá la realización de las actividades de que trata el artículo 5º del Decreto
2131 de 1991 por parte de los usuarios de servicios turísticos, por lo tanto, esta
normatividad permite agregar otro argumento en contra de la interpretación de que
los usuarios industriales de bienes pueden adelantar actividades en las Zonas
63 Artículo 15 del Decreto 971 de 1993.
61
Francas Turísticas. No obstante lo señalado antes, creemos que para un mayor
control y beneficio de los turistas, se les debería limitar hasta una cantidad y por un
monto determinados, los souvenir o mercancías adquiridas en las Zonas Francas
Turísticas, dándoles el mismo tratamiento que se les da a los nacionales, cuando
ingresan productos provenientes del exterior.64
Vale la pena resaltar que los parques de atracciones pueden llegar a tener ingresos
considerables por la venta de souvenir relacionados con las atracciones turísticas,
los cuales pretenderán explotar directamente, pero, tal y como esta concebida la
normatividad, sólo podrán dedicarse a la actividad de servicios turísticos autorizada.
Habrá que tener en cuenta que todo ingreso y/o salida de bienes a las zonas
francas, que se realice de manera temporal o definitiva, deberá ser autorizado por
el usuario operador de la respectiva Zona, para lo cual el interesado diligenciará el
formulario que suministre el usuario operador, donde se señalará el tipo de
operación realizada y las condiciones de la misma.
El usuario operador podrá autorizar formularios globales de salida de bienes a
las empresas establecidas en las zonas francas.
Cuando el usuario operador de la zona franca autorice la salida temporal de
bienes al territorio nacional, por un plazo superior a treinta (30) días hábiles, podrá
exigir la constitución de garantías al interesado
64 Ver artículos 207 y 208 del Decreto 2685 de 1999
62
5.11. REGIMEN CAMBIARIO
El Ejecutivo había contemplado en el Decreto 2131 de 1991 un régimen cambiario
especial para las personas jurídicas establecidas en las Zonas Francas Industriales, el
cual fue retirado del ordenamiento jurídico de manera integra por la sección cuarta
del Consejo de Estado, mediante sentencia del expediente No.5530 con ponencia del
Honorable Magistrado Delio Gómez Leyva.65
5.12. REGIMEN BANCARIO Y CREDITICIO
Las instituciones financieras sometidas a la vigilancia de la Superintendencia
Bancaria, podrán realizar con los usuarios de las zonas francas las operaciones que
autorice la Junta Directiva del Banco de la República en las condiciones que ésta
señale. Así mismo, la Junta Directiva del Banco de la República autorizará las
operaciones que podrán realizar las oficinas de dichas instituciones que se localicen
en la Zona. Con esta medida se agilizarán las operaciones de comercio, como
también la colocación de divisas en las zonas francas y fuera de ellas.66
Los usuarios establecidos en las Zonas Francas, podrán tener acceso a los créditos
de entidades financieras colombianas, en igual forma que las empresas establecidas
en el resto del territorio aduanero nacional,67 y a las líneas especiales de Bancoldex.
65 Los artículos del Decreto 2131 del 13 de septiembre de 1991 que fueron eliminados son los artículos 46 a 52 reglamentaban dicho régimen cambiario. 66 Artículo 59 del Decreto 2131 de 1991. 67 Artículo 60 del Decreto 2131 de 1991.
63
Como ya lo dijimos, corresponderá al usuario operador de la Zona Franca llevar un
registro interno actualizado de los bienes dados en garantía a terceros por parte de
los usuarios.
Las instituciones financieras sometidas al control de la Superintendencia Bancaria
que realicen préstamos a los usuarios industriales, con garantía de bienes, deberán
comunicar al usuario operador, el otorgamiento y las características del crédito para
su correspondiente registro.
Para el retiro definitivo de las mercancías registradas como dadas en garantía, se
requerirá la autorización previa de la institución financiera que otorgó el crédito.68
5.13. INCENTIVOS TRIBUTARIOS
Entre los atractivos más representativos de la figura de las Zonas Francas Turísticas
están las exenciones en materia tributaria, las cuales les permiten a los inversionistas
destinar su capital a desarrollar la infraestructura para la prestación de servicios
turísticos, en condiciones competitivas frente al mercado internacional.
Recordemos que estos incentivos todavía no han sido objeto de negociación frente a
la OMC, por lo tanto, continúan vigentes.
Algunos de estos incentivos propuestos en la normatividad de las Zonas Francas
Turísticas son los siguientes:
68 Artículo 61 del Decreto 2131 de 1991.
64
5.13.1. IMPUESTO DE RENTA Y COMPLEMENTARIOS:
USUARIO OPERADOR Y DESARROLLADOR
El Decreto 2131 de 1991 estableció la exención del impuesto de renta y
complementarios solamente para el usuario desarrollador y el usuario industrial
de bienes y de servicios, dejando por fuera al usuario operador. Con la reforma
del Decreto 971 de 1993 (artículo 32), se incluyó al usuario operador como
exento del impuesto de renta y complementarios en lo correspondiente a los
ingresos que obtenga en desarrollo de las actividades que se le autorizó ejercer
dentro de la zona franca, de conformidad con lo establecido en el artículo 213
del Estatuto Tributario.
Deberán los usuarios entonces, presentar declaración de renta y
complementarios, de conformidad con las disposiciones pertinentes del Estatuto
Tributario y dentro de los plazos fijados por el Gobierno Nacional.
Analizando a fondo el tema de la exención del impuesto de renta y
complementarios decretada por el Gobierno Nacional mediante la expedición de
los Decretos 2131 de 1991 y 971 de 1993, se puede pensar que de alguna manera
se extralimitó en sus funciones regulando un tema que al parecer es competencia,
por disposición constitucional, del Congreso de la República.
65
Al respecto, la Sección Primera del Consejo de Estado se pronunció el 25 de
noviembre de 1994, dentro del expediente No.2924, en el sentido de afirmar que
estas exenciones establecidas tanto en el Decreto 2131 de 1991, como en el
Decreto 971 de 1993, provienen de lo ordenado por el Legislador en la Ley 109
de 1985 y en el Decreto 624 de 1989 expedido en desarrollo de facultades
extraordinarias. Es así que no es en virtud de los decretos expedidos por el
Gobierno Nacional que se declara la exención del impuesto, sino de las normas
Ut Supra antes mencionadas, pues para el Consejo de Estado es la ley la creadora
de dichas exenciones.
El Consejo de Estado acabó con esto, la discusión de si los Decretos 2131 de
1991 y 971 de 1993 se sujetaban a la Ley 109 de 1985 o a la Ley 7 de 1991,
pues para este cuerpo colegiado, es claro que estos decretos se sujetan a dichas
leyes marco.
En este mismo sentido se han pronunciado algunos doctrinantes, quienes afirman
que la Ley 7 de 1991 no derogó en su totalidad la Ley 109 de 198569,
entendiendo que ambas normas son complementarias y conforman la base para
las zonas francas, mecanismo que ambas normas promueven y para ello se valen
en parte de lo consagrado en los artículos 21270 y 21371 del Estatuto Tributario.
69 “Zonas Francas”, Memorias XX jornadas Colombianas de Derecho Tributario, ICDT, Bogotá, marzo de 1996 70 El artículo 212 (adicionado por el artículo 115 de la Ley 6 de junio de 1992) reza: “Las Zonas Francas estarán exentas del impuesto sobre la renta y complementario.” 71 Artículo 213 del Estatuto Tributario “Las personas jurídicas usuarias de las Zonas Francas Industriales estarán exentas del impuesto sobre la renta y complementarios, correspondiente a los ingresos que obtengan en el desarrollo de las actividades industriales realizadas en la Zona, siempre que cumplan con las disposiciones contenidas en la Ley 109 de 1985 y demás normas que la desarrollen. Para que la exención de que trata este artículo sea reconocida, se deberá obtener concepto previo favorable del Ministerio de Desarrollo Económico (Hoy Ministerio de Comercio, Industria y Turismo) para su constitución y operación exclusiva dentro de la respectiva Zona Franca, con dedicación a la actividad industrial orientada prioritariamente a vender su producto a mercados externos, así como la certificación del Banco de la República o del establecimiento de crédito debidamente autorizado para la venta de divisas a que se refiere el artículo 11 de la Ley 109 de 1985. En este caso, la certificación del establecimiento de crédito mencionado
66
El artículo 212 tiene una particularidad y es que fue adicionado por la Ley 6 de
1992 (Art.115), estando vigente el régimen de zonas francas de los decretos
2131 de 1991 y 971 de 1993, es decir, que la estructura de las zonas francas,
bajo las cuales se expidió esta norma, es la actual: usuario operador, usuarios
desarrolladores y usuarios industriales.
En reforma posterior (art. 285 de la Ley 223 de 1995) se derogó el inciso primero
del artículo 212 del Estatuto Tributario, dejando vigente el inciso segundo del
mismo. Al quedar vigente este inciso, se puede interpretar que el legislador, al
no derogarlo, quiso que siguiera surtiendo efectos, es decir, que tendrán exención
del impuesto de renta, tanto el usuario operador como los usuarios
desarrolladores, pues los usuarios industriales la tienen por el artículo 213 del
Estatuto Tributario.
No obstante esta interpretación, hay que precisar que la redacción del inciso
segundo no es muy acertada “Las Zonas Francas estarán exentas del impuesto de
renta y complementarios”, es decir, que todos los usuarios dentro de estas tienen
derecho a la exención pues no existe una persona jurídica aislada denominada
zona franca, a la cual se le pueda decretar la exención; por el contrario, esta se
compone de varios usuarios que en conjunto y con el terreno donde funciona,
integran lo que se denomina zona franca.
Bajo el esquema interpretativo de que las leyes tienen su razón de ser, en tanto
surtan efectos, se puede inferir también que el artículo 213 del Estatuto
Tributario decretó la exención para los usuarios industriales por los ingresos
obtenidos por ventas a mercados externos y mediante los Decretos 2131 de 1991
deberá estar avalada por el Banco de la República.”
67
y 971 de 1993, se le extiende dicha exención tanto al usuario operador como a
los desarrolladores.
No obstante esta interpretación, resulta claro que existe un vacío legal que se
presta para dudas, las cuales no se deben presentar en esta institución de
promoción del comercio exterior, pues si así fuera se desincentivarían las
inversiones de capital, tanto nacional como extranjero.
Es por lo anterior, que pretendemos demostrar con este trabajo, que es necesario
reformar el régimen de Zonas Francas Turísticas, así como los artículos 212 y
213 del Estatuto Tributario, procurando que este mecanismo de promoción del
comercio exterior sea lo suficientemente generoso como para atraer el capital
suficiente que nos permita tener una infraestructura de servicios turísticos que
compita no solo con su principal oponente, Venezuela, sino que se ponga a la
altura de los demás países que atraen el turismo, que de no ser por la precaria
infraestructura y el factor violencia en nuestro país, llegaría a generar un rubro
considerable en nuestros ingresos.
Fue desafortunada la reforma tributaria del año 2003, pues se afectaron los
intereses de los usuarios industriales de las zonas francas turísticas con la
derogatoria a partir del 2006 del artículo 213 del Estatuto Tributario.72 No se
tuvo en cuenta que esta norma servía también de incentivo a los inversionistas de
las zonas francas turísticas, pues por derogar unos beneficios de los usuarios de
zonas francas industriales de bienes y servicios, producto de unas negociaciones
dentro del GATT, se afectaron los intereses de quienes aún no tienen
restricciones como lo son los prestadores de servicios como el turismo.
72 Artículo 69 de la Ley 863 de 2003
68
Tampoco generarán renta de fuente nacional los créditos destinados a la
financiación o prefinanciación de exportaciones, como tampoco los que
obtengan en el exterior las empresas nacionales, extranjeras o mixtas
establecidas en el país, cuyas actividades se consideren de interés para el
desarrollo económico y social del país, de acuerdo con las políticas adoptadas por
el Consejo Nacional de Política Económica y Social Conpes.
La anterior medida tiene dos implicaciones: un incentivo tanto para el usuario
operador como para el usuario desarrollador, para que puedan obtener créditos en
el exterior y desarrollar la infraestructura de la zona franca con financiación y
que la actividad de estos se considere de interés para el desarrollo económico y
social del país.
Los pagos y transferencias al exterior por concepto de intereses y servicios
técnicos, vinculados a las actividades autorizadas dentro de la respectiva zona,
por parte de los usuarios desarrolladores, no estarán sometidos a retención en la
fuente y no causaran impuesto de renta y remesas.
A partir del año 2006 los ingresos obtenidos en las actividades industriales
realizadas en zonas francas industriales por personas jurídicas usuarias de las
mismas deberán pagar el impuesto de remesas.73
USUARIO INDUSTRIAL DE SERVICIOS TURÍSTICOS
Los Usuarios Industriales de bienes y servicios están exentos del pago de
impuestos de renta y complementarios sobre los ingresos obtenidos por las
ventas anuales a mercados externos.
73 Artículo 69 de la Ley 863 de 2003
69
En el caso de los usuarios industriales de servicios turísticos, las ventas anuales a
mercados externos serán equivalentes al valor de las ventas de servicios
prestadas al turismo receptivo. El Decreto 971 de 1993 le dio un alcance mayor
estableciendo que serán las ventas realizadas durante el año calendario por los
usuarios industriales, bajo alguna de las siguientes formas:
a) “Cuando el servicio se presta en territorio de la Zona Franca
al territorio de un país distinto de Colombia.
b) Cuando el servicio se presta dentro de la Zona Franca a un
consumidor domiciliado o residenciado en el país extranjero.
c) Cuando el servicio se presta en Zona Franca a otro usuario
nacional o extranjero de Zona Franca.
d) Cuando el servicio se presta por un usuario industrial de Zona
Franca colombiana desplazándose personalmente a otro país.
e) Cuando el servicio se preste a sociedades de comercialización
internacional.”74
Con esto al parecer se modificó dicha condición para los usuarios de servicios
turísticos, ampliando el concepto de venta anual de servicios a mercados
externos.
Los usuarios industriales de servicios turísticos para gozar de la exención,
deberán llevar contabilidad separada de los ingresos por venta de servicios al
extranjero y de los prestados al mercado nacional, así como los costos y gastos
imputables a cada uno de ellos.75
74 Artículo 27 del Decreto 971 de 1993. 75 Artículo 30 del Decreto 971 de 1993.
70
Lo anterior puede ser un trámite engorroso tanto para los usuarios de zonas
francas como para los turistas extranjeros.
Los pagos y transferencias al exterior, por concepto de intereses y servicios
técnicos vinculados a la venta a mercados externos, por parte de los usuarios
industriales de bienes y de servicios, no estarán sometidos a retención en la
fuente y no causaran impuesto de renta y remesas.76
5.13.2. IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS (IVA)
Otros incentivo en materia tributaria que debemos analizar es el impuesto sobre
las ventas.
La enajenación de bienes dentro de las zonas francas genera el pago del IVA, el
cual estará a cargo del comprador. Esta disposición esta consagrada en el artículo
21 del Decreto 971 de 1993 que dispone que el comprador será responsable del
pago de los tributos aduaneros y demás emolumentos, entendiéndose por estos
tanto los derechos de aduana como el IVA.
Esta disposición se encuentra consagrada en el Título referente a operaciones
dentro de la zona, de lo cual se infiere, que quien responde por el pago del IVA
no es el usuario que vende, sino el usuario que compra, como si se tratase de una
nacionalización.
Con esto, para el usuario adquirente el precio total del bien estará afectado por el
mayor costo del IVA cancelado en la compra, por cuanto el usuario no es
76 Literal k del Artículo 322 del Estatuto Tributario.
71
responsable del mismo en las ventas que realiza, motivo por el cual no podrá
descontar este impuesto.
A pesar de que la norma no es clara, el usuario que vende el bien al otro usuario
dentro de la zona franca parecería que no tiene la obligación de facturar el IVA
en la venta.
Cuando se trata de usuarios de servicios turísticos, estas ventas se harán a través
de almacenes autorizados, quienes serán los responsables del pago del IVA y
deberán cumplir con la legislación al respecto.
Si la compra de bienes proviene del exterior o del resto del territorio nacional, no
constituye importación para el usuario de la zona franca, en estos dos casos,
no se causa el IVA para el usuario. Igualmente la persona que suministra los
bienes desde el interior del país, tendrá derecho a la devolución del IVA
involucrado en la producción de los bienes vendidos.
En el caso de la prestación de servicios, los usuarios de Zonas Francas
Industriales de Servicios son responsables del IVA por los servicios prestados en
la zona franca o hacia el resto del territorio nacional.
Lo mismo sucede respecto de quien presta servicios desde el interior del país
hacia la zona franca, puesto que la legislación no consideró esta operación como
una exportación, para efectos de incentivos tributarios. La exención solamente se
refiere a la venta de bienes materiales y no de servicios.
El IVA pagado por el usuario en la prestación de servicios daría lugar al
descuento correspondiente, siempre y cuando se trate de servicios gravados.
72
Habría que analizar otras disposiciones en materia tributaria para determinar si
permiten la exención del IVA en la prestación de los servicios turísticos en las
zonas francas o fuera del país, como el literal e) del artículo 481 del Estatuto
Tributario Nacional, el cual establece la exención de este tributo siempre y
cuando “el servicio sea prestado a residentes en el exterior que sean utilizados
en territorio colombiano, originados en paquetes vendidos en el exterior y
vendidos por agencias operadoras u hoteles inscritos en el Registro Nacional de
Turismo, según lo establecido en la Ley 300 de 1996, siempre y cuando se
efectué el respectivo reintegro cambiario.”
5.13.3. IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO (ICA) E
IMPUESTO PREDIAL
Estos impuestos son de carácter municipal y como tales deberán ser cancelados
por los usuarios de las zonas francas sobre las actividades desarrolladas en la
zona y las destinadas al territorio nacional, excluyendo los ingresos provenientes
de la venta a mercados externos, por aplicación de la ley general.
Por otro lado, tanto el impuesto de industria y comercio como el impuesto
predial, son de competencia de los Concejos Municipales y en consecuencia,
pueden ser objeto de exenciones o reducciones para procurar atraer inversiones a
los municipios.
Vale la pena que quienes participen en proyectos para la creación de Zonas
Francas Turísticas, procuren igualmente para los terrenos declarados como Zonas
Francas Turísticas, la obtención de la declaratoria de Zonas de Desarrollo
73
Turístico Prioritario, consagradas en la Ley 300 de 1996 (numeral 4.7 de este
documento).
5.14. OTROS BENEFICIOS ADICIONALES
Se podrán introducir a las Zonas Francas Turísticas, sin el pago de derechos de
importación, los vehículos automotores cuya capacidad no sea inferior a ocho
pasajeros. Estos vehículos sólo podrán transitar en la Zona Franca y entre ésta y el
puerto o aeropuerto o la terminal de transporte, con el objeto de transportar a los
turistas usuarios de la Zona Franca.
También se podrán introducir a las Zonas Francas Turísticas, sin el pago de
derechos de importación, naves tales como yates, veleros y vapores. Estas naves
tendrán por objeto transportar turistas y en general prestar servicios turísticos.
También se podrán introducir temporalmente a las Zonas Francas Turísticas, las
naves de los turistas.
Las empresas de transporte aéreo comercial podrán realizar, sin limitaciones de
número de vuelos, servicios de transporte internacional no regular en los
aeropuertos que sirvan a las Zonas Francas Turísticas, siempre que se cumplan los
requisitos necesarios para llevar a cabo la operación.
74
Ventajas de las Zonas Francas Turísticas para empresas prestadoras de servicios turísticos.
INCENTIVOS EMPRESA EN ZONA
FRANCA TURISTICA
EMPRESA EN
TERRITORIO ADUANERO
Exención del impuesto de renta
sobre ingresos por ventas por
servicios prestados al turismo
receptivo u a otro usuario de la
Zona Franca.
Exenta. Causa el 35% más la sobretasa
al impuesto de renta (2004 a
2006) para un total de 38.5%
Exención del impuesto de renta
y de remesa a los pagos por
concepto de servicios técnicos
y de asistencia técnica
prestados por personas no
residentes o domiciliados en
Colombia.
Exenta Causa
Exención de derechos de
importación (Aranceles e IVA)
para bienes extranjeros.
Exenta Causa
IVA del 16% y un arancel
promedio de 11,5%
Exención del trámite de
exportación y reexportación
Si No
75
CONCLUSIONES
Se evidencia un mayor y creciente interés tanto de los organismos multilaterales
como de los países, en la industria del turismo, motivados por el dinamismo que ha
adquirido este sector y su importancia dentro de la economía mundial y local.
La coyuntura en la evolución de las negociaciones para el desmonte de los
incentivos en materia de servicios como lo es el turismo, dentro del GATS (al
interior de la OMC) debe ser aprovechada por el Gobierno Nacional, para adoptar
las medidas necesarias que permitan efectuar las negociaciones procurando obtener
mayores prerrogativas para los países en vías de desarrollo como Colombia, es
decir, que se obtenga el tiempo suficiente para replantear los beneficios otorgados a
las inversiones en el sector del turismo y fomentar su desarrollo como prioridad de
la administración.
Teniendo en cuenta que la figura de la Zona Franca Turística no ha sido
suficientemente clara y motivadora para los inversionistas, tal como se ha
demostrado dentro de este trabajo de grado, hemos llegado a las siguientes
conclusiones, tendientes a procurar la optimización de este instrumento de
promoción de comercio exterior, para facilitar la generación de empleo, divisas y
desarrollo de esta industria:
• Se debe reformar y fortalecer el régimen de las Zonas Francas Turísticas
vigente, para procurar atraer la inversión tanto nacional como extranjera,
necesaria para el desarrollo de una infraestructura competitiva de servicios
turísticos.
76
• Generar mayores incentivos con el mecanismo de promoción del comercio
exterior, Zona Franca Turística, para los inversionistas, sobre todo
extranjeros, que permitan mejorar la balanza comercial.
• Amparar con una legislación clara, precisa y estable, los incentivos
tributarios a los usuarios de las Zonas Francas Turísticas, acabando así la
actual incertidumbre interpretativa de la normatividad vigente, desmotivante
para el inversionista.
• Creemos que debe permitírsele a los inversionistas de la zona franca turística
beneficiarse en una etapa inicial, de la explotación económica del turismo
nacional, haciendo de esta manera lo suficientemente atractiva cualquier
inversión en este sector para que a largo plazo obtengamos un mayor
desarrollo de la infraestructura de servicios turísticos, necesaria para atraer a
mediano plazo al turismo receptivo.
Para lograr un mayor beneficio para atraer capitales de inversión a este sector de la
economía, se debe gestionar la modificación de los Planes de Ordenamiento
Territorial municipales, procurando que se declare simultáneamente a los lotes de
terreno donde se ubican estas Zonas Francas Turísticas como Zonas de Desarrollo
Turístico Prioritario.77
77 Artículo 18 de la Ley 300 de 1996.
77
PROPUESTA.
El desarrollo normativo, como se dijo, no ha sido muy afortunado, bien sea por la
confusión que se presenta, tanto en el Decreto 2131 de 1991, como en el Decreto 971 de
1993, en el cual se regularon también las Zonas Francas Industriales de Bienes y Servicios
y las Zonas Francas Industriales de Servicios Tecnológicos, por lo tanto, creemos que se
hace necesario aclarar esta figura de promoción del comercio exterior, mediante la
expedición de un decreto reglamentario, que permita el desarrollo y promoción de esta
institución, que le puede servir de manera significativa al país en su desarrollo social y
económico.
La propuesta sería que el nuevo decreto aclare el tema de la Zonas Francas Industriales y
su clasificación, para enmarcar su concepto, es decir, que para efectos de darle mayor
claridad a la figura de las Zonas Francas Industriales de Servicios Turísticos, es necesario
definir la figura general de las Zonas Francas Industriales y cual su clasificación, para
delimitar el ámbito de aplicación de la misma y aprovechar de manera independiente, la
evolución que ha tenido la figura de la Zona Franca Industrial de Bienes en la legislación
colombiana.
Vale la pena mencionar que si se busca derogar los Decretos 2131 de 1991 y 971 de 1993
en su totalidad, es necesario conservar la clasificación que se realiza en ambos, en aras de
mantener la esencia de la figura de las Zonas Francas Industriales.
Teniendo en cuenta los avances en materia legislativa obtenidos con la reglamentación de
las Zonas Francas Industriales de Bienes y Servicios, a las entrevistas a funcionarios del
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, a las consultas e investigaciones efectuadas
para la elaboración de este trabajo, se propone el siguiente contenido para reglamentar las
Zonas Francas Turísticas, buscando integrar en un solo decreto la legislación vigente para
78
mayor claridad y seguridad del inversionista en turismo en Colombia.
También serán objeto del decreto propuesto temas relevantes para incentivar el desarrollo
de la infraestructura del turismo como el de los muelles turísticos, marinas deportivas y
terminales de cruceros dentro de zonas francas, todos nichos de mercado en donde
Colombia puede volverse competitiva.
El Presidente de la República tiene facultad para expedir el decreto a proponer teniendo en
cuenta lo dispuesto en el ordinal 25 del artículo 189 de la Constitución Nacional, en el
artículo 6 de la Ley 07 de 199178 y en el artículo 3 de la Ley 6 de 197179.
78 ARTICULO 6o. El Gobierno Nacional regulará la existencia y funcionamiento de zonas francas industriales, comerciales y de servicios con base en los siguientes criterios: 1. Velar por que las zonas francas promuevan el comercio exterior, generen empleo y divisas y sirvan de polos de desarrollo industrial de las regiones donde se establezcan. 2. Brindar a las zonas francas industriales, comerciales y de servicios las condiciones necesarias a fin de que sus usuarios puedan competir con eficiencia en los mercados internacionales. 3. Sin perjuicio de las demás disposiciones aduaneras, establecer controles para evitar que los bienes almacenados y producidos en las zonas francas ingresen ilegalmente al territorio nacional. 4. Determinar las condiciones con arreglo a las cuales los bienes fabricados y almacenados en zonas francas pueden introducirse al territorio aduanero nacional y la proporción mínima de la producción de los usuarios industriales de zonas francas que deberá destinarse a los mercados de exportación. 5. Teniendo en cuenta los objetivos y las características propias del mecanismo de zonas francas, dictar normas especiales sobre contratación entre aquéllas y sus usuarios. 6. Determinar lo relativo a la creación y funcionamiento de zonas francas transitorias o permanentes, de naturaleza mixta o privada según los requerimientos del comercio exterior. 7. Determinar las normas que regulen el ingreso temporal a territorio aduanero nacional de materias primas y bienes intermedios para procesos industriales complementarios y de partes, piezas y equipos de los usuarios industriales para su reparación y mantenimiento. 8. Determinar lo relativo a la creación y funcionamiento de los parques industriales en los terrenos de las Zonas Francas. PARAGRAFO. Las zonas francas industriales, comerciales y de servicios creadas, o las que en el futuro se creen como establecimientos públicos del orden nacional podrán transformarse en sociedades de economía mixta o ser adquiridas, parcial o totalmente, por sociedades comerciales debidamente establecidas. En tal evento las zonas francas seguirán disfrutando del mismo régimen legal que en materia tributaria, cambiaria, aduanera, de comercio exterior y de inversión de capitales esté vigente al momento de la enajenación 79 Establece las disposiciones en las cuales debe basarse el gobierno para dictar medidas en materia de aranceles especialmente el “Artículo 3o. Las modificaciones que se introduzcan al régimen de aduanas deberán consultar las recomendaciones del Consejo de Cooperación Aduanera de Bruselas, el esquema del Código Aduanero Uniforme acordado para la ALALC, los estudios existentes sobre legislación comparada y los progresos técnicos alcanzados en materia de administración aduanera, con el fin de revisar la legislación vigente y en especial la Ley 79 de 1931.”
79
TITULO I
AMBITO DE APLICACION, DEFINICION GENERAL DE ZONAS FRANCAS
INDUSTRIALES Y SU CLASIFICACIÓN Y REQUISITOS PARA LA
DECLARACION DE UNA ZONA FRANCA INDUSTRIAL DE SERVICIOS
TURISTICOS Y USUARIOS DE LA MISMA
Artículo 1º. Ámbito de aplicación. El presente decreto se aplica a las Zonas Francas
Industriales de Servicios Turísticos, y a los Usuarios que serán de tres clases: Operadores,
Industriales de Servicios Turísticos y Desarrolladores, de acuerdo con las condiciones y
requisitos establecidos en los artículos siguientes.
Artículo 2º Definición de Zonas Francas Industriales. Se entiende por Zonas Francas
Industriales las áreas geográficas delimitadas del territorio nacional, en las cuales se
promoverán y desarrollarán los procesos de industrialización de bienes y de prestación de
servicios, destinados prioritariamente a mercados externos y de manera subsidiaria al
mercado nacional.
Artículo 3º Clasificación: Para todos los efectos las Zonas Francas Industriales se
clasifican en: Zonas Francas Industriales de Bienes y de Servicios, Zonas Francas
Industriales de Servicios Tecnológicos y Zonas Francas Industriales de Servicios
Turísticos.
CAPITULO I
DEFINICION Y REQUISITOS PARA LA DECLARACION DE EXISTENCIA DE
UNA ZONA FRANCA INDUSTRIAL DE SERVICIOS TURISTICOS Y USUARIOS
80
DE LA MISMA
Artículo 4º. Definición. Las Zonas Francas Industriales de Servicios Turísticos, que en
adelante se denominaran “Zonas Francas Turística”, son áreas geográficas delimitadas del
territorio nacional, con el objeto primordial de promover y desarrollar la prestación de
servicios en actividades turísticas, destinados al turismo receptivo y de manera subsidiaria
al turismo nacional.
Parágrafo Primero. Para efectos del presente decreto, se consideran actividades turísticas
todas aquellas desarrolladas por los prestadores de servicios turísticos tales como
alojamiento y hospedaje, expendio de alimentos y bebidas, operadores turísticos y agencias
de viajes y turismo, guías de turismo, organización de congresos, ferias y convenciones,
transporte turístico y arrendamiento de transporte con fines turísticos, servicios de spa,
casinos, operación de muelles turísticos, marinas deportivas y terminales de cruceros y en
general todas las actividades susceptibles de generar turismo receptivo.
Cualquier otra actividad turística que se pretenda desarrollar en las Zonas Francas
Turísticas deberá ser autorizada por la Dirección General de Turismo del Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo.
Parágrafo Segundo. Para efectos de este Decreto se entiende por Turismo Receptivo, el
ingreso a territorio colombiano de turistas extranjeros y de nacionales residentes en el
exterior.
Parágrafo Tercero. También se entenderá como Turismo Receptivo, de manera temporal,
el turismo nacional que ingrese a las Zonas Francas Turísticas dentro de los cinco años
siguientes a la promulgación de este Decreto.
Artículo 5º. Requisitos del área de las Zonas Francas. El área que se solicite declarar
81
como Zona Franca deberá cumplir con los siguientes requisitos:
1. Ser adyacente entre sí y no inferior a cincuenta (50) hectáreas;
2. Tener aptitud para ser dotada de servicios públicos e infraestructura básica;
3. Que en ella no se estén realizando las actividades que el proyecto solicitado planea
promover y se trate de inversiones nuevas.
Parágrafo Primero. La anterior área mínima prevista para las Zonas Francas Turísticas no
será aplicable a aquellas que se sitúen en territorios insulares o aquellas que desarrollen
muelles turísticos y marinas deportivas o terminales de cruceros.
Parágrafo Segundo. Las Zonas Francas Turísticas que se desarrollen dentro de los
perímetros urbanos determinados por los Planes de Ordenamiento Territorial de los
respectivos municipios, deberán contar con un área mínima de cinco (5) hectáreas.
Artículo 6º. Competitividad de las Zonas Francas. Las Zonas Francas deberán ofrecer
condiciones óptimas que permitan a sus usuarios mejorar sus niveles de competitividad en
los mercados externos, para lo cual deberán contar con una infraestructura física adecuada
que facilite la exportación de servicios; un sistema de control eficiente que garantice el
cumplimiento del régimen aduanero y la adecuada aplicación del régimen franco;
programas de promoción y mercadeo de las mismas a nivel nacional e internacional.
Artículo 7º. Declaratoria de existencia. La Declaratoria de Existencia de una Zona
Franca Turística corresponde al Viceministro de Comercio Exterior del Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo, mediante Resolución motivada, la que contendrá el
objetivo, la duración que no podrá exceder de treinta (30) años y el área geográfica
delimitada que la compone.
82
Artículo 8º. Duración de la Declaratoria de Existencia. La duración de la Declaratoria de
Existencia de una Zona Franca Turística no podrá exceder de treinta (30) años y estará
sujeta a los resultados obtenidos en las revisiones que realizarán cada cinco (5) años el
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo sobre el cumplimiento de los compromisos de
inversión y desarrollo adquiridos por el Usuario Operador.
CAPITULO II
PROCEDIMIENTO PARA LA DECLARATORIA DE EXISTENCIA DE UNA
ZONA FRANCA TURISTICA Y AUTORIZACION DEL USUARIO OPERADOR
Artículo 9º. Solicitud. Para obtener la declaratoria de existencia de una Zona Franca
Turística se debe presentar por los interesados solicitud escrita ante el Viceministro de
Comercio Exterior del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, acompañada de la
siguiente información, en original y dos copias:
1. Plan Maestro de Desarrollo General de la Zona Franca Turística, el cual deberá
contemplar la infraestructura adecuada para la ubicación del personal de la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales en la Zona Franca y Estudios de factibilidad técnica,
económica, financiera y de mercado que demuestren la viabilidad del objetivo que tendría
la Zona Franca solicitada;
2. Certificaciones bancarias, de fiducia mercantil o de otro tipo que demuestren que la
sociedad o el fideicomiso80 mediante el cual se estructure el proyecto, cuentan con los
80 Teniendo en cuenta la magnitud de las inversiones requeridas para desarrollar infraestructura turística recomendamos que se autorice la estructuración de proyectos mediante el uso de la figura del fideicomiso, ampliamente legislado en Colombia.
83
recursos equivalentes al treinta por ciento (30%) de la inversión contemplada en el proyecto
para el desarrollo de la infraestructura básica: cerramiento, andenes y vías, servicios
públicos, edificios administrativos, entre otros conforme al Plan Maestro de Desarrollo
General señalado en el numeral anterior.
3. Plano topográfico con la ubicación y delimitación precisa del área para la que se solicita
la declaratoria y los linderos de la misma;
4. Programa de sistematización de las operaciones en la Zona Franca Turística para el
control de inventarios que permita un adecuado control aduanero por parte del Usuario
Operador y de las autoridades competentes y cronograma para su montaje;
5. Copia del Plan de Desarrollo Municipal o Distrital o del Plan de Ordenamiento
Territorial del Municipio o Distrito en cuya jurisdicción se quiera construir la Zona Franca
Turística, en la que se señale el área y el uso del suelo en donde se va a establecer la Zona
Franca Turística.81
6. Para el caso de las Zonas Francas Turísticas ubicadas dentro de perímetros urbanos,
certificación expedida por el Municipio o Distrito en cuya jurisdicción se quiera construir
la Zona Franca, en la que se manifieste que las áreas son consideradas urbanas por el
respectivo Plan de Ordenamiento Territorial.
7. Certificación expedida por la entidad ambiental competente, que la localización de la
Zona Franca Turística no se encuentra en áreas del manejo especial o de especial
importancia ecológica o ambiental. En ningún caso se podrán localizar estas Zonas Francas
en áreas del Sistema Nacional de Parques Naturales o que tengan el carácter de reserva
forestal; 81 Con esta medida se evita la certificación de funcionarios de las Alcaldías municipales o de los concejos municipales que pueden prestarse para focos de corrupción y trabas para el inversionista.
84
8. Títulos jurídicos o certificación de fiducia mercantil que fundamenten la disposición y el
uso, sin condición o término alguno, de los terrenos sobre los que se desarrollará
físicamente el proyecto de la Zona Franca Turística una vez aprobada;
9. Certificados de libertad de cada uno de los terrenos que formen parte del área que se
solicita declarar como Zona Franca Turística, expedidos por la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos, que permitan determinar la situación jurídica de los mismos.
10. Documentos que prueben que el área tiene posibilidad para ser dotada de servicios
públicos domiciliarios;
11. Acompañar los siguientes documentos si el Usuario Operador se encuentra constituido:
a. Certificado de existencia y representación legal expedido por la Cámara de Comercio de
su domicilio principal y copia de los estatutos vigentes;
b. Certificación de la DIAN donde conste que la sociedad se encuentra al día en sus
obligaciones tributarias nacionales.
c. Estados financieros correspondientes al último período contable, y
d. Referencia bancaria, comercial y de compañía de seguros.
12. Acompañar los siguientes documentos si el Usuario Operador no se encuentra
constituido:
a. Minuta del contrato social de constitución del Usuario Operador;
85
b. Certificación de la DIAN donde conste que cada solicitante se encuentra al día en sus
obligaciones tributarias nacionales.
c. Referencia bancaria, comercial y de compañía de seguros de los solicitantes.
Parágrafo. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, mediante resolución,
determinará dentro de los 30 días siguientes a la publicación del presente decreto, la
información mínima que deberán contener los documentos a que se refiere el numeral 1 de
este artículo.
Artículo 10º. Admisión de la solicitud. El Viceministro de Comercio Exterior del
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, mediante resolución motivada, admitirá o
rechazará la solicitud dentro de los treinta (30) días siguientes a su radicación. Contra
dicha resolución proceden los recursos de reposición y apelación ante el Ministro de
Comercio, Industria y Turismo.
Artículo 11º. Conceptos de otras entidades. El Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo solicitará concepto previo a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. El
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo podrá solicitar el concepto del Comité Asesor
Regional de Comercio Exterior -CARCE- del respectivo departamento, si lo hubiere, sin
que en ningún caso dicho concepto sea vinculante, ni que por ello se susciten restricciones
o barreras de entrada que pudieran afectar la promoción de la competencia. Además
cuando lo considere procedente, solicitará concepto a otras entidades.
En cualquier caso se dispondrá de treinta (30) días contados a partir de la fecha de recibo
de la solicitud, para emitir concepto. Si dentro del plazo establecido las entidades no se
pronuncian, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo continuará el trámite.
86
Los conceptos de que trata el presente artículo se presentaran al Comité de Zonas Francas
Turísticas, el cual emitirá las recomendaciones, con base en los mismos, sobre la
declaratoria de existencia de una nueva zona franca.
Artículo 12º. Resolución de Declaración de Existencia. Dentro de los cuarenta (40) días
siguientes a la admisión de la solicitud, prorrogables por veinte días más, el Viceministro
de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo82, expedirá
Resolución motivada aceptando o negando la solicitud de Declaratoria de Existencia de la
Zona Franca. Contra dicha resolución proceden los recursos de reposición y apelación ante
el Ministro de Comercio, Industria y Turismo.
La Resolución de Declaratoria de Existencia indicará, además de lo señalado en el artículo
5º del presente decreto, la obligación del Usuario Operador, dentro de los dos (2) meses
siguientes a la ejecutoria de la misma, de:
1. Realizar la inscripción como prestador de servicios turísticos ante el Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo, en el Registro Nacional de Turismo de que trata el
Artículo 61 de la Ley 300 de 1996.
2. Constituir garantía expedida por compañía de seguros legalmente autorizada para
funcionar en Colombia, por entidad bancaria o por una fiducia mercantil, legalmente
constituidas, la cual deberá mantenerse vigente durante el término de declaratoria de la
Zona Franca y tres (3) años más, a favor de la Nación - Ministerio de Comercio, Industria
y Turismo, para garantizar el cumplimiento del régimen de Zonas Francas por valor
equivalente a dos mil quinientos (2.500) salarios mínimos legales mensuales.
82 Es necesario que exista la segunda instancia para el solicitante de una declaratoria de zona franca turística por lo tanto propongo que sea el Viceministro de Comercio Exterior quien expida la resolución de aprobación o negación de la zona franca y el Ministro de Comercio, Industria y Turismo será la segunda instancia para la expedición de dicho acto administrativo.
87
Parágrafo Primero. Si el Usuario Operador no está constituido se le concederá un
término de sesenta (60) días, contado a partir de la fecha de ejecutoria de la Resolución de
Declaratoria de Existencia, para constituirse.
Parágrafo Segundo. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo remitirá copia de la
Resolución de Declaratoria de Existencia, debidamente ejecutoriada, a la Oficina de
Registro de Instrumentos Públicos correspondiente y a la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales.
Artículo 13º. Permiso para operar. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
expedirá el permiso al Usuario Operador para iniciar actividades, dentro de los diez (10)
días siguientes a la fecha en que el solicitante acredite el cumplimiento de los requisitos
establecidos en la Resolución de Declaratoria.
Parágrafo. En todo caso, antes de la instalación de Usuarios de Servicios Turísticos, se
procederá al cerramiento de la Zona Franca conforme al Plan Maestro de Desarrollo
General de que trata el numeral 1º del artículo 7º del presente Decreto. Dicho cerramiento
se deberá realizar preferiblemente con cercas, murallas, vallas o canales, de manera que la
entrada o salida de personas, vehículos y bienes deba efectuarse necesariamente por las
puertas destinadas para tal efecto.
Artículo 14º. Inconveniencia de la declaratoria. El Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo podrá negar la solicitud de declaratoria de una Zona Franca Turística, por motivos
de inconveniencia jurídica, técnica, financiera, económica o por deficiencia en las pruebas
que garanticen la viabilidad del proyecto.
CAPITULO III
88
USUARIOS DE ZONA FRANCA TURISTICA
Artículo 15º. Definición. Son Usuarios de una Zona Franca Turística las personas
jurídicas nacionales o extranjeras legalmente establecidas en Colombia, que de acuerdo
con los requisitos y condiciones determinados en los artículos siguientes, adquieran tal
calidad.
Los Usuarios podrán llevar a cabo únicamente las actividades que para cada clase autoriza
el presente decreto.
Artículo 16º. Usuario Operador. Es la persona jurídica nacional o extranjera legalmente
establecida en Colombia, con Número de Identificación Tributaria propio, que se
constituye con el objeto de realizar actividades exclusivamente dentro de la Zona Franca
Turística. Entre sus funciones estarán las siguientes:
1. Promover, dirigir, administrar y operar una o varias Zonas Francas;
2. Adquirir, arrendar o disponer a cualquier título inmuebles, con destino a las actividades
de Zona Franca Turística;
3. Construir directamente o mediante contrato con Usuarios Desarrolladores, la
infraestructura y edificaciones de la Zona Franca Turística, conforme al Plan Maestro de
Desarrollo de que trata el numeral 1 del artículo 7 de este decreto;
4. Calificar a quienes pretendan instalarse en la Zona Franca Turística, y hacer efectiva la
pérdida de la calidad de Usuario en los eventos previstos en este decreto o en el acto de
calificación;
5. Autorizar y llevar el control de las operaciones de ingreso y egreso de mercancías e
89
inventarios de bienes de los Usuarios, para lo cual el Usuario Operador deberá establecer
un sistema computarizado de control de inventarios y efectuar inspecciones físicas a dichos
inventarios cuando lo considere conveniente, o cuando lo solicite el Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo o la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, sin
perjuicio de las facultades legales de estas entidades;
6. Autorizar y llevar el control de ingreso y egreso de turistas, para lo cual el Usuario
Operador deberá establecer un sistema computarizado.
7. Prestar a los Usuarios, si lo considera conveniente y de acuerdo con las normas
pertinentes, con los beneficios propios del régimen especial de Zona Franca Turística, los
servicios de suministro de agua, energía eléctrica, gas, telecomunicaciones, aseo, vigilancia
y mantenimiento de la Zona, guardería, capacitación, atención médica, agencias de empleo,
transporte de los empleados, pesaje, cargue y descargue de mercancías, bodegaje y depósito
de mercancías.
La prestación de otros servicios no incluidos en este numeral, deberá ser autorizada
previamente por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
8. Las demás relacionadas con su objeto, en el desarrollo de las actividades de la respectiva
Zona Franca Turística.
Parágrafo Primero. En desarrollo de sus funciones el Usuario Operador deberá velar por
el cumplimiento del régimen de Zonas Francas Turísticas y de las normas aduaneras,
cambiarias, tributarias y turísticas.
Parágrafo Segundo. La calidad de Usuario Operador se adquiere cuando el Ministerio de
Comercio Industria y Turismo expide el permiso para operar de que trata el artículo 13 de
este decreto.
90
Artículo 17º. Usuario Industrial de Servicios Turísticos. Es la persona jurídica nacional
o extranjera, legalmente establecida en Colombia, con Número de Identificación Tributaria
propio, que realiza sus actividades en forma exclusiva en un establecimiento de comercio
dentro de la respectiva Zona Franca Turística, consistentes en la prestación de servicios
turísticos con destino prioritariamente al turismo receptivo.
La calidad de Usuario Industrial de Servicios Turísticos se adquiere con el acto de
calificación expedido por el Usuario Operador.
Artículo 18º. Usuario Desarrollador. Es la persona jurídica nacional o extranjera
legalmente establecida en Colombia, con Número de Identificación Tributaria propio, que
adelante directamente o por interpuesta persona las obras de urbanización, construcción e
infraestructura de servicios y edificaciones, dentro del perímetro de una o varias Zonas
Francas.
La calidad de Usuario Desarrollador se adquiere con el acto de calificación expedido por
el Usuario Operador.
CAPITULO IV
PROCEDIMIENTO PARA LA AUTORIZACION DEL USUARIO OPERADOR A
USUARIOS INDUSTRIALES DE
DE SERVICIOS TURISTICOS
Artículo 19º. Solicitud de instalación. Quienes pretendan ser calificados como Usuarios
Industriales de Servicios Turísticos deben presentar solicitud escrita de instalación ante el
Usuario Operador, la que deberá contener como mínimo la siguiente información:
91
1. Nombre o razón social y domicilio de los solicitantes;
2. Descripción del proyecto a desarrollar;
3. Estudios de factibilidad técnica, financiera, económica y de mercado del proyecto, que
demuestren su solidez y capacidad exportadora y las proyecciones crecientes año a año de
ventas a mercados externos;
4. Composición o probable composición del capital vinculado al proyecto, con indicación
de su origen nacional o extranjero;
5. Cuando sea del caso, la inscripción ante el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo,
como prestador de servicios turísticos en el Registro Nacional de Turismo, de que trata el
Artículo 61 de la Ley 300 de 1966.
6. Cuando sea del caso, concepto favorable de la entidad competente sobre el impacto
ambiental del proyecto, de acuerdo con las normas ambientales vigentes. Lo anterior sin
perjuicio de que se obtengan o se de cumplimiento al instrumento administrativo ambiental
exigido por la autoridad ambiental competente, de conformidad con las normas
ambientales vigentes.
7. Si el solicitante se encuentra debidamente constituido, se deben satisfacer los requisitos
del numeral 11 del artículo 9 del presente decreto;
8. Si el solicitante no se encuentra constituido, debe cumplir los requisitos del numeral 12
del artículo 9 del presente decreto.
Parágrafo. En desarrollo de su objeto, el Usuario Operador podrá exigir, con carácter
general, requisitos de información adicionales para la instalación de Usuarios en la Zona
92
Franca Turística, y deberá establecer el contenido mínimo de los estudios de que trata el
numeral 3 de este artículo.
Artículo 20º. Acto de calificación como Usuario. El Usuario Operador evaluará la
solicitud y emitirá un acto de calificación del solicitante. El acto de calificación deberá
contener, como mínimo, lo siguiente:
1. Designación y determinación de la calidad del Usuario;
2. Indicación del término en que mantendrá la calidad de Usuario, el que no podrá exceder
al autorizado para la Zona Franca Turística;
3. Indicación y delimitación del área a ocupar; y,
4. La actividad o actividades a desarrollar dentro de la Zona Franca Turística.
Parágrafo Primero. El Usuario Operador deberá remitir copia del acto de calificación al
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y a la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales dentro de los cinco (5) días siguientes a su expedición.
Parágrafo Segundo. Las decisiones sobre las solicitudes de calificación que sean rechazadas
por el Usuario Operador también deberán ser remitidas al Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo, dentro de los cinco (5) días siguientes a su rechazo.
Artículo 21º. Registro de Usuario Industrial de Servicios Turísticos. El Usuario
Operador deberá solicitar al despacho del Viceministro de Comercio Exterior del
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, la inscripción del Usuario Industrial de
Servicios Turísticos.
93
El Viceministro de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
contará con un término de 10 días, contados a partir de la fecha de radicación de la solicitud
de inscripción en el registro, para realizar la respectiva evaluación. Dentro de este término,
si el proyecto no cumple con los requisitos establecidos en la legislación o con los objetivos
de las Zonas Francas, podrá negar la inscripción en el Registro de Usuarios, caso en el cual
el Usuario Operador hará efectiva la pérdida de la calidad de Usuario Industrial de
Servicios Turísticos.
Parágrafo. El Usuario Operador deberá comunicar al Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo, y a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales el retiro de un Usuario de la
Zona Franca, en el momento en que éste se produzca.
PROCEDIMIENTO PARA LA AUTORIZACION DEL USUARIO OPERADOR A
USUARIOS DESARROLLADORES
Artículo 22º. Acto de calificación de Usuarios Desarrolladores. Antes de comenzar sus
actividades, el Usuario Desarrollador deberá contar con el correspondiente acto de
calificación expedido por parte del Usuario Operador, el que deberá contener como
mínimo, el término de duración de su calidad de Usuario Desarrollador, que no podrá
exceder del autorizado a la Zona Franca Turística, y la actividad o actividades a ejecutar.
Copia de dicho acto deberá ser enviado al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y a
la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales dentro de los cinco (5) días siguientes a
su expedición.
TITULO II
AMPLIACION Y REDUCCION DE AREAS DE LAS ZONAS FRANCAS
94
TURISTICAS
CAPITULO I
DISPOSICIONES GENERALES
Artículo 23º. Facultades. Con fundamento en los criterios y requisitos establecidos en el
presente Título, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo podrá autorizar tanto la
extensión como la reducción de las áreas geográficas declaradas como Zona Franca
Turística.
Artículo 24º. Ampliación de áreas. La ampliación de un área declarada como Zona
Franca Turística se sujetará a la ocurrencia de cualquiera de las siguientes circunstancias,
que el Usuario Operador correspondiente deberá demostrar ante el Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo:
1. Cuando sobrevenga un hecho que constituya caso fortuito o fuerza mayor, que
modifique las condiciones presentadas inicialmente que sirvieron de base para declarar la
existencia de la Zona Franca Turística;
2. Cuando la ampliación se traduzca en un incremento de la eficiencia del proyecto,
expresado en términos de generación de empleo y crecimiento de las exportaciones y del
turismo receptivo. En este caso el Usuario Operador debe demostrar, al momento de la
solicitud, el cumplimiento, de conformidad con el cronograma respectivo, de las obras
contempladas en el Plan Maestro de Desarrollo con base en el cual se declaró la Zona
Franca Turística y la ocupación de al menos el sesenta (60) por ciento de las áreas
inicialmente aprobadas.
3. Cuando se trate de áreas que se encuentren dentro de las zonas de fondeo definidas por la
95
Dirección General Marítima, con el único objeto de que allí se instalen Usuarios
Industriales de Servicios Turísticos que se dediquen exclusivamente al desarrollo de
actividades relacionadas con muelles turísticos y marinas deportivas o terminales de
cruceros.
Parágrafo. Las áreas de que trata este numeral deberán estar ubicadas dentro de la
jurisdicción departamental o distrital de la Zona Franca Turística que se pretende ampliar.
Artículo 25º. Características del área adicional. El área adicional deberá tener las
siguientes características:
1. Ser apta para contar con infraestructura básica ;
2. Que en ella no se estén desarrollando actividades turísticas y se trate de inversiones
nuevas.
Parágrafo. Lo dispuesto en el numeral 3 de este artículo no será aplicable para el caso de
las ampliaciones de que trata el numeral 3 del artículo precedente.
Artículo 26º. Reducción de áreas. La reducción de las áreas declaradas como Zonas
Francas Turísticas se sujetará a la ocurrencia de cualquiera de las siguientes circunstancias,
la cual deberá ser demostrada ante el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo por el
Usuario Operador:
1. Cuando sobrevenga un hecho que constituya caso fortuito o fuerza mayor, que
modifique las condiciones presentadas inicialmente que sirvieron para declarar la
existencia de la Zona Franca Turística; ó,
96
2. Cuando el proyecto no sea rentable.
3. Cuando durante un período superior a un año no se presente solicitud de instalación de
nuevos Usuarios Industriales de Servicios Turísticos.
Parágrafo primero. En todo caso, el área a excluir no podrá afectar el área mínima
señalada en el artículo 3o. de este decreto.
Parágrafo segundo. Salvo lo previsto en el numeral 1o. del artículo precedente, el área
que se pretenda excluir no debe tener ningún tipo de desarrollo.
CAPITULO II
PROCEDIMIENTO PARA LA AMPLIACION DE AREAS
Artículo 27º. Solicitud. Para obtener la ampliación de área de una Zona Franca Turística,
el Usuario Operador deberá presentar ante el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
solicitud escrita, acompañada de los siguientes documentos:
1. Plano topográfico con la ubicación y delimitación precisa del área adicional para la cual
se solicita la declaratoria y los linderos de la misma;
2. Proyecto adicional al Plan Maestro de Desarrollo de la Zona Franca Turística y estudios
de factibilidad técnica, económica, de mercado y financiera que muestren el efecto de la
ampliación sobre el proyecto inicialmente aprobado;
3. Copia del Plan de Desarrollo Municipal o Distrital o del Plan de Ordenamiento
Territorial del Municipio o Distrito en cuya jurisdicción se quiera construir la Zona Franca
97
Turística, en la que se señale el área y el uso del suelo en donde se va a establecer la Zona
Franca Turística;
4. Títulos jurídicos en virtud de los cuales se pretenda disponer o usar, sin condición o
término alguno, de los bienes sobre los cuales se desarrollará físicamente el proyecto
adicional de la Zona Franca Turística;
5. Certificados de registro sobre la situación jurídica de cada uno de los inmuebles que
conforman el área adicional con la cual se pretende ampliar la Zona Franca Turística.
6. Autorización de la Dirección General Marítima – DIMAR -, si los nuevos terrenos objeto
de la ampliación involucran bienes de uso público como playas, aguas marítimas o terrenos
de bajamar.
Artículo 28º. Admisión de la solicitud. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
admitirá o rechazará la solicitud dentro de los treinta (30) días siguientes a su presentación,
previa verificación de las condiciones exigidas para el efecto.
Artículo 29º. Conceptos de otras entidades. El Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo solicitará concepto previo cuando lo considere procedente, a otras entidades.
En cualquier caso se dispondrá de treinta (30) días contados a partir de la fecha de recibo
de la solicitud, para emitir concepto. Si dentro del plazo establecido las entidades no se
pronuncian, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo continuará el trámite.
Los conceptos de que trata el presente artículo se presentaran al Comité de Zonas Francas
Turísticas, el cual emitirá las recomendaciones, con base en los mismos, sobre la
ampliación de área de una zona franca.
98
Artículo 30º. Resolución de Declaratoria de Ampliación. Dentro de los cuarenta (40)
días siguientes a la admisión de la solicitud, prorrogables por veinte (20) días más, el
Ministerio de Comercio Industria y Turismo expedirá Resolución motivada aceptando o
negando la solicitud de ampliación de área de una Zona Franca. Contra dicha resolución
proceden los recursos de reposición y apelación.
En caso de autorización, la resolución deberá contener lo siguiente:
1. Delimitación del área que se adiciona a la Zona Franca Turística, incluyendo el área
inicial y la adicional, con la indicación de los terrenos que la conforman y su
correspondiente identificación catastral;
2. El término por el cual se declara, que deberá ser el mismo establecido para la Zona
Franca Turística que se amplía;
3. Ordenar la ampliación de la cobertura de la garantía que debe constituir el Usuario
Operador, o las modificaciones a la originalmente constituida, al tenor de lo establecido en
el numeral 2 del artículo 10 del presente decreto.
Parágrafo segundo. Previa a la instalación de Usuarios Industriales de Servicios
Turísticos en el área adicional, deberá procederse, conforme al Plan Maestro de Desarrollo
General de que trata el numeral 1º del artículo 7º del presente Decreto. Dicho cerramiento
se deberá realizar con cercas, murallas, vallas o canales, de manera que la entrada o salida
de personas, vehículos y bienes deba realizarse necesariamente por las puertas destinadas
para el efecto.
Parágrafo tercero. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo remitirá copia de la
Resolución de Declaratoria de Ampliación debidamente ejecutoriada, a la Oficina de
99
Registro de Instrumentos Públicos correspondiente y a la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales.
Artículo 31º. Iniciación de operaciones en el área adicional. El Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo, dentro de los diez (10) días siguientes a aquel en que se acredite el
cumplimiento del requisito establecido en el numeral 3 del artículo anterior, expedirá un
permiso para operar en el área adicional.
En caso de incumplimiento de alguno de los anteriores requisitos, mediante resolución
motivada del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, se dejará sin efecto la
resolución de declaratoria de ampliación de la Zona Franca.
Artículo 32º. Inconveniencia de la Declaratoria de Ampliación. El Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo podrá negar la solicitud de Declaratoria de Ampliación de
una Zona Franca Turística, por motivos de inconveniencia técnica, jurídica, financiera,
económica o de mercado.
CAPITULO III
PROCEDIMIENTO PARA LA REDUCCION DE AREAS
Artículo 33º. Solicitud. Para solicitar la reducción del área de una Zona Franca Turística,
el Usuario Operador presentará ante el Ministerio de Comercio Industria y Turismo
solicitud escrita, acompañada de los siguientes documentos:
1. Plano Topográfico en el que se determine en forma precisa tanto el área que se pretenda
excluir como la que conservará la calidad de Zona Franca Turística, con la descripción de
los nuevos linderos;
100
2. Sustentación de la circunstancia que hace necesaria la reducción, de acuerdo con lo
establecido en el artículo 24 de este decreto.
Artículo 34º. Admisión de la solicitud. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
admitirá o negará la solicitud mediante resolución motivada, dentro de los treinta (30) días
siguientes a su presentación, previa verificación de las condiciones exigidas para el efecto.
Artículo 35º. Conceptos de otras entidades. El Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo cuando lo considere procedente, solicitará concepto a otras entidades.
En cualquier caso se dispondrá de treinta (30) días contados a partir de la fecha de recibo
de la solicitud, para emitir concepto. Si dentro del plazo establecido las entidades no se
pronuncian, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo continuará el trámite.
Los conceptos de que trata el presente artículo se presentaran al Comité de Zonas Francas
Turísticas, el cual emitirá las recomendaciones, con base en los mismos, sobre la reducción
de una zona franca.
Artículo 36º. Resolución de Declaratoria de Reducción. Dentro de los cuarenta (40) días
siguientes a la admisión de la solicitud, prorrogables por veinte (20) días más, el Ministerio
de Comercio Industria y Turismo, expedirá Resolución motivada aceptando o negando la
solicitud de Reducción de la Zona Franca. Contra dicha resolución proceden los recursos
de reposición y apelación.
En caso de autorización, la resolución deberá contener la delimitación del área que se
mantiene como Zona Franca Turística, con la indicación de los terrenos que la conforman
con su correspondiente identificación catastral.
101
Parágrafo. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo remitirá copia de la Resolución
de Declaratoria de Reducción, debidamente ejecutoriada, a la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos correspondiente y a la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales.
Artículo 37º. Inconveniencia de la Declaratoria de Reducción. El Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo podrá negar la solicitud de Declaratoria de Reducción de
una Zona Franca Turística, por motivos de inconveniencia técnica, jurídica, financiera,
económica o de mercado.
TITULO III
REGIMEN DE COMERCIO EXTERIOR DE LAS ZONAS FRANCAS
TURISTICAS
CAPITULO I
DISPOSICIONES GENERALES
Artículo 38º. Alcance del régimen aduanero. Los bienes que se introduzcan a las Zonas
Francas Turísticas por parte de los Usuarios, se considerarán fuera del territorio nacional
para efectos de los tributos aduaneros aplicables a las importaciones.
Artículo 39º Bienes que pueden ser introducidos. A las Zonas Francas Turísticas se
podrán introducir toda clase de bienes provenientes del exterior o del resto del territorio
aduanero nacional, para ser utilizados o consumidos o comercializados dentro de la
102
respectiva zona, en los términos y condiciones establecidos en el presente decreto.
Se exceptúan los bienes nacionales o extranjeros cuya exportación o importación esté
prohibida; así como armas, explosivos, residuos nucleares y desechos tóxicos, sustancias
que puedan ser utilizadas para el procesamiento, fabricación o transformación de
narcóticos, o drogas que produzcan dependencia síquica o física.
La introducción a la Zona Franca Turística de los bienes de que trata este artículo será
responsabilidad del Usuario Operador.
Parágrafo Primero. Podrán ser introducidas las armas deportivas y las de dotación
especial utilizada por los cuerpos de seguridad, de defensa, la policía, las Fuerzas Armadas
y los vigilantes de las instalaciones localizadas dentro de las áreas de las Zonas Francas
Turísticas. Estos últimos requieren autorización de la autoridad competente.
Parágrafo Segundo. El ingreso de animales es permitido cuando se hace para la formación
de un zoológico o de un centro de recreación administrados por los usuarios de la Zona,
siempre y cuando se cumplan las regulaciones establecidas por la autoridad competente.
El ingreso de animales silvestres al zoológico debe contar con las autorizaciones
ambientales otorgadas por las autoridades ambientales competentes para efectos de la caza,
colecta, recolecta, captura y movilización de dichos animales, de conformidad con las
normas ambientales vigentes. Igualmente, el ingreso deberá hacerse conforme a las
Convenciones y Acuerdos Internacionales (CITES) y a los Decretos 2811 de 1974, 1608 de
1978 o las normas que los reglamenten, aclaren o modifiquen.
Artículo 40º Vehículos de turistas. El Usuario Operador podrá autorizar el ingreso
temporal a la Zona Franca Turística de vehículos o medios de transporte de los turistas
103
La salida al resto del territorio nacional de vehículos de turistas de otros países que han
ingresado a la Zona Franca Turística en alguna embarcación, se considera una importación
temporal que deberá cumplir los requisitos establecidos por el Artículo 158 del Decreto
2685 de 1999 y las normas que lo adicionen o lo modifiquen.
Artículo 41º Ingreso y salida de bienes. El Usuario Operador deberá autorizar todo
ingreso y salida de bienes, de manera temporal o definitiva de la Zona Franca Turística,
con excepción de los efectos personales de los turistas, sin perjuicio del cumplimiento de
los demás requisitos aduaneros a que haya lugar. La autorización será concedida mediante
el diligenciamiento del formulario correspondiente, donde se indique el tipo de operación a
realizar y las condiciones de la misma.
Parágrafo Primero. Se entiende por Efectos Personales todos los artículos nuevos o
usados que un turista pueda razonablemente necesitar para su uso personal en el transcurso
del viaje, teniendo en cuenta las circunstancias del mismo, que se encuentren en sus
equipajes acompañados o los lleven sobre sí mismos o en su equipaje de mano, con
exclusión de cualquier mercancía que constituya expedición comercial.
Parágrafo Segundo. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo determinará la forma
y contenido de los formularios y dispondrá, cuando lo considere conveniente, que dichas
autorizaciones se efectúen a través de sistemas computarizados.
CAPITULO II
OPERACIONES DESDE EL RESTO DEL MUNDO CON DESTINO A
ZONAS FRANCAS TURISTICAS
Artículo 42º. Requisitos para la introducción de bienes procedentes de otros países.
104
La introducción a Zona Franca Turística de bienes procedentes de otros países por parte de
los Usuarios no se considerará una importación, y sólo requerirá que los bienes aparezcan
en el documento de transporte consignados a un Usuario de la Zona, o que el documento
de transporte se endose a favor de uno de ellos.
Parágrafo Primero. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales determinará las
condiciones y requisitos para el traslado de los bienes consignados o endosados a un
Usuario de una Zona Franca Turística ubicada en la jurisdicción aduanera de arribo del
medio de transporte, así como la autorización de tránsito aduanero cuando la mercancía
arribe por una jurisdicción aduanera distinta a la de ubicación de la Zona Franca.
Parágrafo Segundo. La Administración de Impuestos y Aduanas de la jurisdicción
correspondiente al lugar de arribo, deberá informar al Usuario Operador correspondiente
sobre las mercancías cuyo traslado o tránsito haya sido autorizado a la Zona Franca.
Artículo 43º. Término para la presentación de bienes al Usuario Operador. Los bienes
de procedencia extranjera destinados a un Usuario deberán ser presentados por el
transportador al Usuario Operador en la Zona Franca Turística dentro de los plazos
establecidos en los artículos 113 y 114 del Decreto 2685 de 1999 o las normas que lo
adicionen o modifiquen, como requisito para que éste autorice su ingreso.
Cuando se presenten inconsistencias entre los bienes cuyo traslado o tránsito se autorizó y
aquellos que efectivamente se introduzcan a la Zona Franca Turística, o su entrega se
produzca por fuera de los plazos previstos en la legislación aduanera, el Usuario Operador
dará aviso inmediato a la Administración de Impuestos y Aduanas de la jurisdicción de la
Zona Franca, para lo de su competencia, sin perjuicio de la responsabilidad que le sea
imputable por tales hechos.
Cuando el Usuario Operador investigue, compruebe hechos irregulares y/o delictivos
105
efectuados por un Usuario Industrial de Servicios Turísticos y los denuncie a la
Administración de Impuestos y Aduanas de la jurisdicción de la Zona Franca Turística,
será eximido de toda responsabilidad a que hubiere lugar, ante el Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
Artículo 44º. Vehículos de Usuarios. Los vehículos procedentes de otros países
introducidos por los Usuarios de la Zona Franca Turística, con una capacidad no inferior a
ocho (8) pasajeros, podrán transitar dentro de la respectiva Zona o entre esta y otras Zonas
Francas, y entre ésta y puertos o aeropuertos o terminales de transporte, con el objeto de
prestar el servicio de transporte de la Zona Franca de que se trate.
Parágrafo. La Dirección de Aduanas Nacionales diseñará el mecanismo apropiado para el
control de la salida de los vehículos hacia los puertos, aeropuertos, terminales de transporte
y Zonas Francas.
CAPITULO III
OPERACIONES DE ZONAS FRANCAS TURISTICAS CON DESTINO AL RESTO
DEL MUNDO
Artículo 45º. Definición de exportación de bienes y de servicios. Se considera
exportación, para efectos de las normas de origen, de los convenios internacionales, del
crédito para exportar y para la exención contenida en el Estatuto Tributario en los artículos
479, 481 literales a y e, la venta y salida a mercados externos de bienes y la prestación de
servicios al turismo receptivo, según el caso, de acuerdo con los términos y condiciones
establecidos en el presente Decreto.
Este procedimiento sólo requiere la autorización del Usuario Operador a través del
106
formulario que se establezca para el efecto, en donde conste la salida de bienes o servicios
a mercados externos, la prestación de servicios al turismo receptivo y la inscripción como
exportador de servicios ante el Ministerio de Comercio , Industria y Turismo. Estas
operaciones no requieren del diligenciamiento del Documento de Exportación - DEX - y
no darán derecho al reconocimiento de Certificado de Reembolso Tributario - CERT - .
CAPITULO IV
OPERACIONES DESDE EL RESTO DE TERRITORIO NACIONAL CON
DESTINO A ZONAS FRANCAS TURISTICAS
Artículo 46º. Definición de exportación definitiva. Se considera exportación definitiva,
para efecto de los beneficios e incentivos tributarios, el envío desde el resto del territorio
nacional a un Usuario de la Zona Franca Turística de bienes de capital, elementos de
dotación y en general toda clase de bienes que se encuentren en libre disposición en el
resto del territorio nacional, con destino a ser utilizados, consumidos o vendidos dentro de
la respectiva zona, siempre y cuando dicho bien sea efectivamente recibido por el Usuario.
Estas operaciones requieren de la solicitud de Autorización de Embarque y del Documento
de Exportación - DEX - .
Parágrafo Primero: No se considerará Exportación definitiva los bienes introducidos a la
Zona Franca desde el resto del territorio nacional para atender necesidades de
abastecimiento de los Usuarios hasta por un monto diario de ----salarios mínimos legales
mensuales vigentes.
Parágrafo Segundo. La introducción en el mismo estado a una Zona Franca Turística de
mercancías de origen extranjero que se encontraban en libre disposición en el país no se
considera exportación.
107
Artículo 47º. Introducción de alimentos y otros. No constituye exportación la
introducción a Zona Franca Turística, proveniente del resto del territorio nacional, de
materiales de construcción, combustibles, alimentos, bebidas y elementos de aseo, para su
consumo o utilización dentro de la Zona, necesaria para el normal funcionamiento de los
Usuarios.
CAPITULO V
OPERACIONES DE ZONAS FRANCAS TURISTICAS CON DESTINO AL RESTO
DEL TERRITORIO NACIONAL
Artículo 48º. Régimen de importación. La introducción al resto del territorio nacional de
bienes provenientes de un Usuario de la Zona Franca Turística será considerada una
importación y se someterá a las normas y requisitos exigidos a las importaciones, de
conformidad con la legislación aduanera vigente.
Parágrafo: No obstante lo anterior, no se considerará importación la introducción de bienes
o souvenir al resto del territorio nacional siempre y cuando no excedan de tres artículos
similares por turista y su valor comercial no sobrepase los quince (15) salarios mínimos
legales mensuales vigentes.
Artículo 49º. Salida de bienes hacia Zonas Francas Transitorias. La salida de bienes de
un Usuario de Zona Franca Turística con destino a una Zona Franca Transitoria, con fines
de exhibición, requerirá la autorización del Usuario Operador y de la Administración de
Impuestos y Aduanas de la jurisdicción de la Zona Franca de que se trate.
Dichos bienes deberán regresar a la Zona Franca Turística una vez finalizado el evento y en
108
todo caso dentro de los términos establecidos en el numeral 3 del artículo 5 del Decreto
1177 de 1996, o normas que lo modifiquen o sustituyan.
Artículo 50º. Residuos y desperdicios. El Usuario Operador, bajo su responsabilidad,
podrá autorizar la salida definitiva al resto del territorio nacional de los residuos y
desperdicios que resulten de las actividades de los Usuarios Industriales de Servicios
Turísticos.
En el evento en que los residuos y desperdicios tengan valor comercial, será necesario el
trámite de importación conforme lo establece el Decreto 2685 de 1999 o las normas que lo
sustituyan o modifiquen.
La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales determinará si dichos residuos y
desperdicios tienen valor comercial.
Artículo 51º. Otras operaciones. El Usuario Operador podrá autorizar la salida temporal
de la Zona Franca Turística, con destino al resto del territorio nacional, de maquinaria y
equipo para su revisión, mantenimiento o reparación, previa la constitución de una garantía
equivalente al doscientos por ciento (200%) del valor de los tributos aduaneros vigentes en
el momento de su constitución.
Parágrafo. El Usuario Operador establecerá el término durante el cual el bien podrá
permanecer por fuera de la Zona, que no podrá exceder de tres (3) meses, e informará a la
Administración de Impuestos y Aduanas de la jurisdicción de la Zona sobre dichas
autorizaciones en el momento en que ello se produzca.
En caso que el término deba ser mayor, el Usuario Operador deberá solicitar autorización
a la Administración de Impuestos y Aduanas de la jurisdicción de la Zona.
Artículo 52º. Equipaje de viajeros. Los viajeros que ingresen al país procedentes de una
109
Zona Franca Turística y acrediten una permanencia mínima de cinco (5) días calendario en
la respectiva zona, tendrán derecho a introducir equipaje al resto del territorio nacional, en
los términos y condiciones establecidos en el Artículo 208 del Decreto 2685 de 1999 o en
las normas que lo adicionen o modifiquen.
CAPITULO VI
OPERACIONES ENTRE USUARIOS DE ZONAS FRANCAS TURISTICAS
Artículo 53º. Compras y ventas de bienes. Los Usuarios de las Zonas Francas Turísticas
podrán efectuar compras y ventas de bienes entre sí. Estas operaciones solo requerirán del
diligenciamiento del formulario establecido para tal fin y la autorización previa del Usuario
Operador.
Cuando estas operaciones impliquen el traslado de bienes de una Zona Franca Turística a
otra, se requerirá también la autorización de la Administración de Impuestos y Aduanas de
la jurisdicción de la Zona Franca desde la que se vayan a enviar los bienes, bajo el régimen
que les corresponda.
TITULO IV
VENTAS A MERCADOS EXTERNOS DE LOS USUARIOS INDUSTRIALES DE
SERVICIOS TURISTICOS
CAPITULO I
110
VENTA DE BIENES
Artículo 54º. Ventas anuales de bienes a mercados externos. El valor de las ventas
anuales de bienes a mercados externos, realizadas por Usuarios Industriales de Servicios
Turísticos, será equivalente a la suma para el año calendario de:
1. Las ventas al extranjero;
2. Las ventas a los demás Usuarios.
Parágrafo. Para efectos del presente artículo se considera año calendario el período
comprendido entre el 1º de enero y el 31 de diciembre del mismo año.
CAPITULO II
VENTA DE SERVICIOS
Artículo 55º. Venta anual de servicios a mercados externos. El valor de las ventas
anuales a mercados externos por parte de Usuarios Industriales de Servicios Turísticos,
será equivalente a la suma del valor de los servicios prestados durante el año calendario
así:
1. De la Zona Franca a un país distinto de Colombia;
2. Dentro de la Zona Franca a un consumidor domiciliado o residenciado en un país distinto
de Colombia;
3. Dentro de la Zona Franca a un consumidor nacional que ingrese a las zonas francas
111
turísticas dentro de los cinco años siguientes a la promulgación de este Decreto.
4. Dentro de la Zona Franca a otro Usuario de la Zona;
Parágrafo. Para efectos del presente artículo se considera año calendario el período
comprendido entre el 1º de enero y el 31 de diciembre del mismo año.
CAPITULO III
VENTAS A MERCADOS EXTERNOS
Artículo 56º. Compromisos de ventas a mercados externos. Los Usuarios Industriales de
Servicios Turísticos convendrán con la Dirección General de Comercio Exterior del
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, los compromisos anuales de ventas a
mercados externos.
Para el efecto, el Usuario Industrial de Servicios Turísticos presentará para cada año
calendario, el Plan de Ventas Anual, acorde con las proyecciones crecientes año a año de
ventas a mercados externos de que trata el numeral 3 del artículo 17 del presente decreto.
Parágrafo. La Dirección General de Comercio Exterior expedirá las instrucciones
correspondientes para llevar a cabo este control.
TITULO V
INCENTIVOS TRIBUTARIOS PARA LOS USUARIOS DE ZONAS
FRANCAS TURISTICAS
112
CAPITULO I
EXENCION DEL IMPUESTO DE RENTA Y COMPLEMENTARIOS
Artículo 57º. Usuarios Industriales. De conformidad con el artículo 212 del Estatuto
Tributario o con las normas que los sustituyan o modifiquen, las personas jurídicas
usuarias de las Zonas Francas Industriales estarán exentas del impuesto de renta y
complementarios, correspondiente a los ingresos obtenidos por sus ventas a mercados
externos, siempre que cumplan con las disposiciones contenidas en el presente Decreto.
Artículo 58º. Usuarios Operadores. Los Usuarios Operadores están exentos del impuesto
de renta y complementarios, sobre los ingresos que obtengan en desarrollo de las
actividades autorizadas dentro de la respectiva Zona, de conformidad con lo establecido en
el artículo 212 del Estatuto Tributario o con las normas que lo sustituyan o modifiquen.
Artículo 59º. Usuarios Desarrolladores. Los Usuarios Desarrolladores están exentos del
impuesto de renta y complementarios, sobre los ingresos que obtengan en desarrollo de las
actividades autorizadas dentro de la respectiva Zona, de conformidad con lo establecido en
el artículo 212 del Estatuto Tributario o con las normas que lo sustituyan o modifiquen. El
Usuario Operador se encargará de expedir las certificaciones a que haya lugar para que los
Usuarios Desarrolladores puedan deducir el impuesto de renta y complementarios de sus
declaraciones dichos ingresos.
Artículo 60º. Requisitos para presentar la declaración de renta y complementarios.
Los Usuarios Operadores deberán presentar declaración de renta y complementarios de
conformidad con las disposiciones pertinentes del Estatuto Tributario y dentro de los
plazos fijados por el Gobierno Nacional.
113
Los Usuarios Industriales deberán presentar anualmente, dentro de los plazos que para el
efecto fija el Gobierno Nacional, la declaración de renta con los datos necesarios para la
determinación normal de la base gravable, de acuerdo con las normas vigentes.
CAPITULO II
NORMAS SOBRE PAGOS, ABONOS EN CUENTA Y TRANSFERENCIAS AL
EXTERIOR
Artículo 61º. Intereses y servicios técnicos. De conformidad con lo establecido en los
artículos 54 y 322, literal k), del Estatuto Tributario, los pagos, abonos en cuenta y
transferencias al exterior por concepto de intereses y servicios técnicos que efectúen los
Usuarios de Zonas Francas, no están sometidos a retención en la fuente ni causan impuesto
de renta y remesas.
Dichos pagos y transferencias deben corresponder a intereses y servicios técnicos directa y
exclusivamente vinculados a las actividades industriales que se desarrollen en la Zona
Franca.
Artículo 62º. Impuesto de remesas. De conformidad con lo establecido en el literal m)
del articulo 322 del Estatuto Tributario,83 no se aplica el impuesto de remesas a los
ingresos obtenidos en las actividades industriales realizadas en Zonas Francas Turísticas,
por los Usuarios de las mismas. 83 La interpretación que debe dársele a la reforma tributaria con la Ley 863 del 2003 es que el legislador quiso quitarle dichos beneficios al usuario industrial de bienes debido a los acuerdos pactados por Colombia dentro de la OMC, que en nada afectaron a los usuarios de servicios pues estos aún no han sido objeto de negociación. Por lo tanto la derogatoria dispuesta para el año 2006 no afecta a las zonas francas turísticas.
114
TITULO VI
NORMAS SOBRE INSTITUCIONES FINANCIERAS EN ZONAS FRANCAS
TURISTICAS
CAPITULO UNICO
Artículo 63º. Instalación de Instituciones Financieras. Las instituciones financieras
vigiladas por la Superintendencia Bancaria, con excepción de los almacenes generales de
depósito, podrán vincularse a las Zonas Francas Turísticas como sucursal o agencia de una
Institución Financiera sin régimen de Zona Franca.
Artículo 64º. Régimen crediticio. Los Usuarios establecidos en las Zonas Francas
Turísticas, podrán tener acceso a los créditos en instituciones financieras del país, en igual
forma que las empresas establecidas en el resto del territorio nacional.
Artículo 65º. Registro de bienes dados en garantía. Corresponderá al Usuario Operador
de la Zona Franca llevar un registro interno actualizado de los bienes dados en garantía a
terceros por parte de los Usuarios.
Las instituciones financieras que realicen préstamos a los Usuarios, garantizados con bienes
que se encuentren dentro de la Zona Franca Turística, deberán comunicar al Usuario
Operador el otorgamiento del crédito para su correspondiente registro.
Los bienes dados en garantía sólo podrán ser retirados definitivamente de la Zona Franca
Turística mediante autorización previa de la institución financiera que otorgó el crédito.
115
TITULO VII
INCUMPLIMIENTOS
CAPITULO I
USUARIO OPERADOR
Artículo 66º. Resolución de Declaración. Cuando el Usuario Operador de una Zona
Franca Turística no cumpla con los requisitos señalados en el artículo 12 del presente
decreto, o cuando se registren retrasos injustificados superiores a doce (12) meses en el
inicio de la ejecución de las obras de desarrollo de la Zona, el Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo dejará sin efecto la resolución de declaración de la Zona Franca
Turística.
Para tal fin, los Ministerios de Comercio, Industria y Turismo expedirá la correspondiente
resolución.
Artículo 67º. Cancelación del permiso para operar. Cuando el Usuario Operador
incumpla las normas de este decreto, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo podrá
imponerle multas entre diez (10) y cien (100) salarios mínimos legales mensuales. En caso
de reincidencia podrá hacer efectiva la garantía de que trata el numeral 2 del artículo 12 de
este decreto y podrá cancelar el permiso de operación.
Las sanciones se impondrán mediante resolución motivada.
116
Artículo 68º. Régimen sancionatorio. Sin perjuicio de que la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales determine las infracciones aduaneras de los Usuarios Operadores de
las Francas Turísticas y las sanciones aplicables a dichos casos, las infracciones
administrativas aduaneras en que éstos puedan incurrir, se sujetaran al régimen
sancionatorio previsto en el Título XV del Decreto 2685 de 1999 o en las normas que lo
sustituyan o reformen.
Artículo 69º. Reemplazo del Usuario Operador. Cuando al Usuario Operador se le
cancele el permiso para operar o éste se encuentre en estado de liquidación y, en general,
cuando se presente la falta del Usuario Operador, éste podrá ceder a un tercero la operación
de la Zona Franca Turística, sin solución de continuidad.
La cesión de la operación deberá ser autorizada por el Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo mediante Resolución.
Parágrafo. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo determinará las condiciones en
que dicha solicitud debe ser presentada para su autorización.
CAPITULO II
USUARIOS INDUSTRIALES DE SERVICIOS TURISTICOS
Artículo 70º. Sanciones aplicables a los Usuarios Industriales de Servicios Turísticos.
Cuando se comprueben incumplimientos por parte de un Usuario Industrial de Servicios
Turísticos, respecto de las obligaciones establecidas en el régimen de Zonas Francas
Turísticas, distintas de las infracciones al régimen aduanero, cambiario o tributario, o
incumplimientos derivados de obligaciones contractuales con el Usuario Operador, previo
fallo judicial que determine el incumplimiento de las obligaciones contractuales, el
117
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo podrá suspender o cancelar la inscripción en
el registro de Usuarios de Zonas Francas de que trata el Parágrafo Segundo del Artículo 19
del presente Decreto. Ante la cancelación de dicho Registro, el Usuario Operador hará
efectiva la pérdida de calidad de Usuario, caso en el cual el Usuario Industrial de Servicios
Turísticos no podrá volver a operar, por el término de cinco (5) años, en ninguna Zona
Franca.
Cuando se comprueben faltantes o sobrantes de bienes en el inventario de un Usuario, el
Ministerio de Comercio , Industria y Turismo a través de la Dirección General de Comercio
Exterior, impondrá una multa a favor del Tesoro Nacional, mediante resolución motivada,
de sesenta (60) salarios mínimos legales vigentes, sin perjuicio de las sanciones aduaneras a
que haya lugar. Ante reincidencia, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
cancelará la inscripción en el Registro de Usuarios de Zonas Francas y el Usuario Operador
hará efectiva la pérdida de calidad de Usuario, caso en el cual el Usuario Industrial de
Servicios Turísticos no podrá volver a operar, por el término de cinco (5) años, en ninguna
Zona Franca.
Parágrafo Primero. Como consecuencia de la pérdida de la calidad de Usuario, éste
deberá terminar el régimen de los bienes de procedencia extranjera en la zona franca,
mediante la importación, la salida al exterior de los mismos o venta a otro usuario, dentro
de los tres meses siguientes a la fecha de ejecutoria del acto administrativo que cancela la
inscripción en el registro.
Parágrafo Segundo. El procedimiento aplicable para el trámite de determinación e
imposición de las sanciones se realizará de conformidad con lo establecido por el Código
Contencioso Administrativo.
Artículo 69º. Sanciones aplicables por los Usuarios Operadores: El Usuario Operador
118
podrá sancionar a los Usuarios Industriales de Servicios Turísticos o a los Usuarios
Desarrolladores conforme a las disposiciones que señalen en los contratos suscritos entre
estos.
TITULO VIII
CONTROL Y FISCALIZACION
Artículo 71º. Facultades. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales en ejercicio de
las funciones que le asigna la Ley en materia de control y fiscalización, será la entidad
competente para vigilar y controlar el régimen aduanero, tributario y cambiario a los
Usuarios de las Zonas Francas Turísticas, de acuerdo con lo establecido en el inciso 3º del
Artículo 5º del Decreto 1071 de 1999, sin perjuicio de la obligación de control que en
materia aduanera le compete en primera instancia al Usuario Operador.
Parágrafo Primero. La Administración de Impuestos y Aduanas de la jurisdicción de la
Zona Franca Turística asignará los funcionarios necesarios para realizar las labores de su
competencia. Los funcionarios se instalarán dentro de la Zona Franca en las oficinas que
para el efecto deberá destinar el Usuario Operador.
Parágrafo Segundo. La Administración de Impuestos y Aduanas de la jurisdicción de la
Zona Franca Turística revisará, cuando lo considere conveniente, la información del
sistema de control de inventarios del Usuario Operador. Así mismo, podrá efectuar
inspecciones físicas a las mercancías que se encuentren en las instalaciones de los Usuarios.
Artículo 72º. Informes sobre movimiento de mercancías. El Usuario Operador deberá
presentar a la Administración de Impuestos y Aduanas de la jurisdicción de la Zona Franca
Turística, informes en medio magnético sobre los movimientos de ingreso y egreso de
mercancías y sobre los saldos existentes de los Usuarios. La periodicidad de dichos
119
informes será establecida por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
TITULO IX
CAPITULO UNICO
DISPOSICIONES VARIAS
Artículo 73º. Muelles turísticos y marinas deportivas y terminales de cruceros. Los
Muelles turísticos y marinas deportivas y los terminales de cruceros que pretendan
desarrollar sus actividades como una Zona Franca Turística deberán contar con la
autorización de la autoridad competente y deberán cumplir con los siguientes requisitos:
a. Muelles turísticos y Marinas Deportivas
- Capacidad no inferior a 100 dársenas, de las cuales por lo menos el 50% pueda atracar
embarcaciones de recreo de por lo menos 132 metros de eslora.
- Prestación de servicios básicos, entre otros: agua potable, servicios sanitarios,
electricidad, gas, televisión e infraestructura para el manejo de desechos líquidos y
sólidos.
- Infraestructura para la reparación y mantenimiento de las embarcaciones.
b. Terminales de Cruceros
- Capacidad para recibir cruceros de por lo menos 30 metros de eslora.
- Contar con la infraestructura necesaria para la prestación de servicios, de acuerdo con
estándares internacionales.
120
Parágrafo. Los muelles turísticos, terminales de cruceros y marinas deportivas deberán
obtener previamente la licencia ambiental de acuerdo con el Decreto 1753 de 1994 y/o
permiso, concesión o autorización que corresponda según la normatividad vigente por
parte de la autoridad ambiental competente.
Artículo 74º. Empresas de servicios de apoyo. Las empresas que presten servicios de
apoyo en las Zonas Francas Turísticas, tales como servicios de vigilancia, de aseo y
mantenimiento, de salud, guarderías, se podrán instalar y operar en las Zonas Francas se
podrán constituir como Usuarios Industriales de Servicios Turísticos. En todo caso no
dispondrán de los beneficios señalados en el artículo 55 del presente decreto.
Artículo 75º. Auditoría externa. El Usuario Operador deberá contratar una auditoría
externa con una empresa de reconocido prestigio, que revisará por lo menos
semestralmente, por método idóneo, los inventarios de todos los Usuarios Industriales de
Servicios Turísticos para establecer la concordancia con la información del Usuario
Operador. Los informes deberán ser remitidos al Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo y a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales una vez elaborados.
De igual manera, la auditoría externa revisará el desarrollo del Plan de Inversiones del
Usuario Operador y rendirá un informe anual sobre el mismo al Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo.
Parágrafo. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo podrá fijar mediante Resolución el
alcance que en términos generales o particulares deben contener los informes de control de las
Auditorias Externas.
Artículo 76º. Actualización de Información. El Usuario Operador deberá mantener
actualizada la información correspondiente a los Usuarios de la respectiva Zona Franca y
deberá remitir semestralmente un informe al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
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El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo podrá evaluar los procedimientos de
suministro y verificación de la información que el Usuario Operador tenga establecidos y
ordenará su revisión y modificación, cuando lo considere conveniente.
Parágrafo. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo fijará el alcance que en
términos generales o particulares deben contener los informes semestrales sobre los
Usuarios de Zona Franca.
Artículo 77º. Retiro de los Usuarios de Zona Franca. El Usuario Operador deberá
comunicar al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y a la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales el retiro de un Usuario de la Zona Franca, en el momento en que éste
se produzca.
Artículo 78º. Residencias permanentes y ventas al por mayor. En las Zonas Francas
Turísticas no se podrán establecer residencias permanentes ni podrán realizarse ventas al
por mayor.
Artículo 79º. Requisitos migratorios. Los turistas procedentes de otros países que
ingresen por vía marítima a la Zona Franca Turística deberán cumplir con las normas
migratorias establecidas en el Decreto 2107 de 2001.
Artículo 80º. Sistema computarizado de control de inventarios. Los Usuarios
Operadores de las Zonas Francas Turísticas ya declaradas, deberán establecer un sistema
computarizado de control de inventarios, en el plazo que para el efecto establezca por
resolución la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
Artículo 81º. Impuesto sobre las Ventas IVA. Las ventas de bienes y servicios que se
realicen al interior de la Zona Franca por todos los usuarios estarán exentas del pago del
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IVA.
Los bienes o servicios adquiridos por los usuarios de las Zonas Francas en el exterior o en
el resto del territorio nacional, no tendrán IVA.
Artículo 82º. Régimen jurídico. En lo no dispuesto de manera especial en este decreto, se
aplicará en las Zonas Francas Turísticas el mismo régimen existente en el resto del
territorio nacional.
Artículo 83º. Zonas Francas Turísticas autorizadas. Las Zonas Francas Turísticas que
hayan sido autorizadas con antelación a la fecha de publicación del presente Decreto
deberán acogerse a las disposiciones del mismo.
Artículo 84º. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y
deroga todas las normas que le sean contrarias, en especial los Decretos 2131 de 1991 y
971 de 1993 en lo referente a Zonas Francas Turísticas.
BIBLIOGRAFIA
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Síntesis Económica, julio 6 a 12 de 1994.
-Sentencia 2924, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, 25 de
noviembre de 1994
-Expediente 5530, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Cuarta, 10 de noviembre de 1995
Páginas Web consultadas:
www.mincomercio.gov.cowww.banrep.gov.cowww.orozcopardo.comwww.noti.netwww.wto.orgwww.world-tourism.orgwww.coinvertir.orgwww.cotelco.orgwww.dinero.com.co