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Documento delBanco Mundial
Informe No: 52139-DO
DOCUMENTO DE EVALUACIÓN DE PROYECTO
SOBRE UN
PRÉSTAMO PROPUESTO
POR EL MONTO DE US$ 20 MILLONES
A LA
DOMINICAN REPUBLICDOMINICAN REPUBLIC
PARA UN
PROYECTO DE DESARROLLO MUNICIPAL
Diciembre 16, 2009
Departamento de Desarrollo SostenibleUnidad de Gestión de Países del CaribeRegión de América Latina y el Caribe
Este documento es una traducción parcial del documneto “Project Appraisal Document on a Proposed Loan in the Amount of US$20 million to the Dominican Republic for a Municipal Development Project”, de fecha 16 de diciembre de 2009, el cual es provisto como un servicio a las partes interesadas. Si alguna parte de esta traducción no es consistente con el texto oficial original en inglés, el texto oficial original en inglés prevalecerá.
i
EQUIVALENCIA DE MONEDATasa de Cambio Vigente – Diciembre 10, 2009
Unidad de Moneda = Peso Dominicano 36.59 = US$1
AÑO FISCALEnero 1 – Diciembre 31
ABREVIATURAS Y SIGLAS
ADM Asociación Municipal Regional del Este (Eastern Regional Municipal Association)AECI Agencia Española de Cooperación Internacional ARCS Sistema de Cumplimiento con Informes de Auditoria (Audit Reports Compliance System)AROMA Asociación de Municipios para el Desarrollo de la Cuenca del Río Macasías BCRD Banco Central de la República DominicanaCAFTA Acuerdo de Libre Comercio de Centro América CAPGEFI Centro de Capacitación en Política y Gestión Fiscal EAP Estrategia de Asistencia al País CD Comité de Gestión del Proyecto CDD Desarrollo Impulsado por la Comunidad (Community-Driven Development)CDM Consejo de Desarrollo MunicipalCNS Comisión Nacional de Salarios CONARE Consejo Nacional para la Reforma del Estado CONAU Consejo Nacional de Asuntos Urbanos AEP Alianza Estratégica con el País OCS Organización de la Sociedad CivilCD Cuenta DesignadaDGCP Dirección General de Contrataciones Públicas DGDF Dirección General de Desarrollo FronterizoDGODT Dirección General de Ordenamiento y Desarrollo Territorial DGIP Dirección General de Inversión Pública DGDES Dirección General de Desarrollo Económico y Social DIA Declaración de Impacto Ambiental DOP Pesos DominicanosDM Distrito Local, una división del municipio con autonomía limitadaEAR Informe de Evaluación Ambiental (Environmental Assessment Report)CE Comisión EuropeaEIA Evaluación de Impacto AmbientalEMP Plan de Gestión Medioambiental (Environmental Management Plan)ESMF Marco de Gestión Medioambiental y Social (Environmental and Social Management
Framework)FEDOMU Federación Dominicana de Municipios GF Gestión FinancieraFMS Sistema de Gestión Financiera (Financial Management System)FOGAM Foro de Gestión Ambiental MunicipalEF Estados FinancierosGoRD Gobierno de la República DominicanaGTZ Agencia Alemana de Cooperación Técnica GTA Grupo Técnico de Apoyo del Proyecto RH Recursos HumanosIAD Instituto Agrario Dominicano
ii
BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y FomentoICB Licitación Competitiva Internacional (International Competitive Bidding)IDA Asociación de Desarrollo Internacional (International Development Association)BID Banco Inter-Americano de DesarrolloIFAC Federación Internacional de Contadores (International Federation of Accountants)IFAD Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola (International Fund for Agricultural
Development)INAPA Instituto Nacional de Aguas Potables y Saneamiento INDRHI Instituto Nacional de Recursos Hidráulicos IPEP Proyecto de USAID para el Fortalecimiento de las Políticas de Protección Ambiental
(Project for Strengthening Environmental Protection Policies)ISDS Hoja de Datos de Medidas de Protección Integradas (Integrated Safeguards Data Sheet)ISR Renovación de Sistemas de Información (Information Systems Renewal)IUFR Informe Financiero Interino No-Auditado (Interim Unaudited Financial Report)LIGA Liga Municipal Dominicana LIP Plan de Inversión Local (Local Investment Plan)LMD Liga Municipal Dominicana CDM Consejo de Desarrollo MunicipalPDM Plan de Desarrollo MunicipalM&E Monitoreo y Evaluación MEA Análisis Medioambiental Municipal (Municipal Environmental Analysis)MI Inversión Municipal (Municipal Investment)MTR Revisión de Medio Término (Mid Term Review)NBI Necesidades Básicas Insatisfechas (Unsatisfied Basic Necessities)NCB Licitación Competitiva Nacional (National Competitive Bidding)ONG Organización No-GubernamentalOE Gastos Operativos (Operational Expenditures)OM Manual OperativoONAPRES Oficina Nacional de Presupuesto ONAPLAN Oficina Nacional de Planificación (fue reemplazada por la SSEPLAN)ONE Oficina Nacional de Estadísticas ONFED Oficina Nacional de los Fondos Europeos para el Desarrollo OPP Oficina Provincial de Planificación OTP Oficina Técnica Provincial OT U y R Gestión Rural y Territorial (Rural and Land Management)PARME Programa de Apoyo a la Reforma y Modernización del Estado CP Coordinador de ProyectoPAD Documento de Evaluación de Proyecto (Project Assessment Document)PCN Nota Conceptual del Proyecto (Project Concept Note)UCP Unidad de Coordinación Nacional del Proyecto GP Gastos PersonalesPEFA Desempeño y Rendición de Cuentas de las Finanzas Públicas (Project Expenditures and
Financial Accountability)PFM Gestión Financiera Gubernamental (Public Financial Management)PFPNE Programa de Fortalecimiento de las Provincias del Noreste PGAM Plan de Gestión Ambiental Municipal PID Documento de Información del Proyecto (Project Information Document)PIP Plan de Implementación del Proyecto MP Municipios Participantes PMAA Plan de Manejo y Adecuación AmbientalPDM Plan de Desarrollo MunicipalPOA Plan Operativo Anual PROCOMUNIDAD
Fondo de Promoción a las Iniciativas Comunitarias
PRODEM Proyecto de Desarrollo Municipal de la República Dominicana PROPESUR Programa de Productores de la Región Suroeste
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RVP Vicepresidente Regional (Regional Vice President)SA Evaluación Social (Social Assessment )SAP Sistemas, Aplicaciones y Productos en Procesamiento de Datos (Systems, Applications and
Products in Data Processing)SBD Documento Estándar de Licitación (Standard Bidding Document)SC Comité Rector (Steering Committee)SCG Sistema de Contabilidad Gubernamental SEA Secretaría de Estado de Agricultura SEE Secretaría de Estado de Educación SEEPYD Secretaría de Estado de Economía, Planificación y DesarrolloSEH Secretaría de Estado de Hacienda SEMARENA Secretaría de Estado de Medioambiente y Recursos Naturales SESPAS Secretaría de Estado de Salud y Asistencia Social SIAFE Sistema Integrado de Administración Financiera del Estado SIGEF Sistema Integrado de Gestión Financiera SIFMUN Sistema Integrado de Gestión Financiera Municipal SNPIP Sistema Nacional de Planificación e Inversión Pública SOE Estados de Gastos (Statements of Expenditure)SOPEC Secretaría de Obras Públicas y Comunicaciones SRFP Invitación Estándar a Presentar Propuestas (Standard Request for Proposals)SSEMP Plan de Fortalecimiento de la Gestión Social y Ambiental (Strengthening Social and
Environmental Management Plan)SSEPLAN Sub-Secretaría de Planificación STP Secretariado Técnico de la Presidencia TA Asistencia Técnica y Entrenamiento (Technical Assistance and Training)TN Tesorería Nacional UAM Unidad Ambiental Municipal UEPEX Sistema Automatizado del País para Unidades con Recursos de Donantes Externos
(Automated Country System for Units with External Donor Resources)UNAP Unidad Nacional de Atención Primaria de Salud BM Banco MundialPMA Programa Mundial de Alimentos TOR Términos de ReferenciaW&A Obras y Activos (Works and Assets)
Vicepresidenta: Pamela CoxDirectora del País:Director Sectorial:
Yvonne TsikataLaura Tuck
Gerente del País Roby SenderowitschGerente Sectorial: Ethel Sennhauser
Líder del Equipo de Trabajo: Mark A. Austin
REPÚBLICA DOMINICANAProyecto de Desarrollo Municipal
CONTENIDO
Página
I. CONTEXTO ESTRATÉGICO Y JUSTIFICACIÓN..........................................10
iv
A. Consideraciones sobre el País y el sector..........................................................................10
B. Justificación para la participación del Banco....................................................................12
C. Objetivos de más alto nivel a los cuales contribuye el Proyecto.......................................13
II. DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO..................................................................13
A. Instrumento de Préstamo...................................................................................................13
B. Objetivo de desarrollo e indicadores claves del Proyecto.................................................14
C. Componentes del Proyecto................................................................................................16
D. Lecciones aprendidas y reflejadas en el diseño del Proyecto............................................18
E. Alternativas consideradas y razones para descartarlas......................................................20
III. IMPLEMENTACIÓN.........................................................................................21
A. Acuerdos de Participación (si aplica)................................................................................21
B. Acuerdos institucionales y de implementación.................................................................21
C. Monitoreo y evaluación de los productos / resultados.......................................................23
D. Sostenibilidad....................................................................................................................23
E. Riesgos críticos y posibles aspectos controversiales.........................................................24
F. Condiciones y Prerequisitos del Préstamo.........................................................................26
IV. RESUMEN DE LA EVALUACIÓN..................................................................28
A. Análisis Económico y Financiero......................................................................................28
B. Técnica...............................................................................................................................30
C. Fiduciario...........................................................................................................................30
D. Social.................................................................................................................................31
E. Medio Ambiente................................................................................................................32
F. Políticas de Protección.......................................................................................................33
G. Excepciones a Políticas y Status de Adhesión a las Mismas.............................................34
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REPÚBLICA DOMINICANA
PROYECTO DE DESARROLLO MUNICIPAL
DOCUMENTO DE EVALUACIÓN DE PROYECTO
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
LCSAR
Fecha: Diciembre 16, 2009Directora del País: Yvonne TsikataGerente Sectorial: Ethel SennhauserDirectora Sectorial: Laura TuckID del Proyecto: P095863Instrumento de préstamo: Préstamo de Inversión Específico
Líder del Equipo: Mark A. AustinSector: Sector general de agricultura, pesca y forestal (100%)Temas: Servicios rurales e infraestructura (50%); otro desarrollo rural (25%); otra gestión de recursos medioambientales y naturales (25%)Categoría de evaluación medioambiental: Evaluación Parcial Categoría de evaluación de medida de protección: B
Datos sobre el Financiamiento del Proyecto: [X] Préstamo [ ] Crédito [ ] Donación [ ] Garantía [ ] Otro: Para Préstamos /Créditos /Otros: Financiamiento total del Banco (US$m.): 20.0Términos propuestos: El préstamo sería un Préstamo de Márgen Fijo (Fixed Spread Loan-FSL) en dólares estadounidenses, pagaderos en 18 años, incluyendo 17 ½ años de gracia.
Plan de Financiamiento (US$m.) Fuente Local Extranjera Total
Prestatario 1.47 1.47BIRF / ADI 20.00 20.00Otros 0.00Total 1.47 20.00 21.47
Prestatario: República DominicanaAgencia responsable: Secretaría de Economía, Planificación y Desarrollo (SEEPYD), Sub-Secretaría de Planificación (SSEPLAN), Dirección General de Planificación Territorial, SSEPLANAvenida César Nicolás Penson esq.Calle Rosa Duarte, República DominicanaTel: (809) 682-5170 Fax: (809) [email protected]
Desembolsos estimados (AF del Banco /US$m) AF 2011 2012 2013 2014 2015 2016
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Anual 1.67 3.74 5.06 5.09 3.23 1.20Acumulado
1.67 5.42 10.47 15.57 18.80 20.00
Periodo de implementación del Proyecto: Inicio: Octubre 15, 2010 Fin: Octubre 15, 2015Fecha esperada de entrada en vigencia: Octubre 15, 2010Fecha esperada de cierre: Febrero 15, 2016¿El proyecto no converge con lo establecido en la EAP en su contenido o en otros aspectos significativos? Ref. DEP I.C
[]Si [X] No
¿Requiere el proyecto alguna excepción a las políticas del Banco?Ref. DEP IV.G ¿Han sido éstas aprobadas por la gerencia del Banco? ¿Ha sido solicitado al Directorio su aprobación a cualquier excepción a la política?
[] Si [X] No
[] Si [] No [] Si [] No
¿Incluye el proyecto algún riesgo crítico calificado como “sustancial” o “alto”? Ref. DEP III.E
[X] Si [] No
¿Cumple el proyecto con los criterios regionales para considerarlo debidamente preparado para su implementación? Ref. DEP IV.G
[X] Si [] No
Objetivo de Desarrollo del Proyecto. Ref. DEP II.B Los objetivos del Proyecto consisten en mejorar la capacidad técnica y financiera de los Municipios Participantes para programar, financiar y brindar Servicios Municipales Mínimos.
Descripción del Proyecto [resumen de cada componente en una oración] Ref. DEP II.C., Anexo Técnico 4:
Componente 1: Fortalecimiento Institucional: (a) provisión de apoyo para el fortalecimiento institucional de los gobiernos municipales; (b) fortalecimiento del sistema de apoyo institucional a nivel nacional para los gobiernos municipales; y (c) provisión de apoyo para la formulación de los Planes de Desarrollo Municipal.
Componente 2: Inversiones Municipales: (a) provisión de apoyo para llevar a cabo inversiones municipales a través de la provisión de Donaciones Complementadas de Contrapartida a los Municipios Participantes para la implantación de Sub-Proyectos Municipales; y (b) provisión de asistencia técnica y entrenamiento a los Municipios Participantes para asistirles en la gestión de la implementación de los Sub-Proyectos Municipales.
Componente 3: Administración, Monitoreo y Evaluación del Proyecto: (a) provisión de apoyo para la coordinación del Proyecto y fortalecimiento de la DGODT; (b) realización de actividades de monitoreo y evaluación para el Proyecto; y (c) provisión de apoyo para la preparación de estudios relevantes a los objetivos del Proyecto.
¿Cuáles políticas de salvaguarda se activan, si alguna?
vii
Ref. DEP IV.F y Anexo Técnico 10. - Evaluación Medioambiental (OP. 4.01)- Habitats Naturales (OP/BP 4.04)- Recursos Culturales Físicos (OP/BP 4.11)
Condiciones significativas no-estándar, si alguna: Ref. DEP III.F 1. No existen condiciones específicas de efectividad o desembolso para el Proyecto. 2. A más tardar 45 días luego de la Fecha de Efectividad, el Prestatario deberá establecer, y mantener durante la implementación del Proyecto, un Grupo de Coordinación de Asistencia Técnica Sectorial con una membresía aceptable para el Banco y definida en el Manual Operativo, que será responsable de: (a) examinar los Planes de Desarrollo Municipal y los programas de inversión propuestos dentro de los Sub-Proyectos Municipales; y (b) examinar los aspectos técnicos y ofrecer orientación y asistencia a los municipios en la planificación e implementación de las inversiones municipales. 3. A más tardar 45 días luego de la Fecha de Efectividad, el Prestatario deberá establecer y mantener durante la implementación del Proyecto, un Comité Rector encabezado por la SSEPLAN y compuesto por representantes de organizaciones claves, según se define en el Manual Operativo, responsable de realizar la fiscalización en general y de establecer las directrices sobre políticas del Proyecto. 4. Para los fines de ejecutar las Partes 1 y 2 del Proyecto, el Prestatario, a través de la DGDOT deberá:
(a) Concretar un acuerdo (el Acuerdo Municipal) con cada Municipio Participante, en el cual se establecen: (i) los aspectos técnicos, financieros, administrativos y fiduciarios del Prestatario y la participación municipal en la implementación y el uso de fondos para las Partes 1 y 2 del Proyecto; y (ii) el compromiso del Municipio Participante de incrementar la capacidad en la implementación de las funciones municipales claves.
(b) Examinar anualmente (o con la frecuencia que sea aceptable para el Banco), conjuntamente con el Banco, el desempeño de cada uno de los Municipios Participantes con respecto a las metas de desempeño financiero, físico y técnico (que se incluyen en cada uno de los Acuerdos de Sub-Proyectos Municipales y que se explican en detalle en el Manual Operativo), y proporcionarán información para documentar, de forma satisfactoria para el Banco, que: (i) estas metas fueron alcanzadas; y (ii) los montos desembolsados por el Prestatario a cada Municipio Participante dentro de su respectivo Acuerdo de Sub-Proyecto Municipal, fueron utilizados para bienes, obras y servicios elegibles para ser financiados con los fondos del Préstamo.
(c) Ejercer sus derechos dentro de cada uno de los Acuerdos Municipales de forma que se protejan los intereses del Prestatario y del Banco, y se cumplan con los objetivos del Préstamo. A exepción de lo que se pueda acordar con el Banco de manera distinta, el Prestatario no deberá ceder, enmendar, revocar, dispensar, ni dejar de exigir el cumplimiento de alguno de los Acuerdos de Implementación, o cualquiera de sus disposiciones.
5. Para los fines de ejecutar la Parte 2 del Proyecto, el Prestatario, a través de la DGDOT, deberá:i) Luego de haber seleccionado un Sub-Proyecto Municipal de conformidad con las
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directrices y procedimientos establecidos en el Manual Operativo, concretar un acuerdo con el Municipio Participante (“Acuerdo de Sub-Proyecto Municipal), según los términos y condiciones aprobados por el Banco e incluidos en el Manual Operativo (incluyendo la obligación del Municipio Participante de cumplir con los términos de las Directrices Anti-Corrupción, y de respetar las prácticas técnicas y medioambientales requeridas para los Sub-Proyectos), al otorgar las Donaciones Complementadas de Contrapartida para la implementación de dicho Sub-Proyecto Municipal.
ii) Garantizar que ningún Sub-Proyecto Municipal pueda involucrar ninguna de las actividades indicadas en el Anexo 4 del Acuerdo de Préstamo.
iii) Ejercer sus derechos dentro de los Acuerdos de Sub-Proyecto Municipal de forma que se protejan los intereses del Prestatario y del Banco, y se cumplan con los objetivos del Préstamo. A excepción de lo que se pueda acordar con el Banco de manera distinta, el Prestatario no deberá ceder, enmendar, revocar, dispensar, ni dejar de exigir el cumplimiento de alguno con ninguno de los Acuerdos de Sub-Proyecto Municipal, o cualquiera de sus disposiciones
6. El Prestatario deberá,implementar y hará que los Municipios Participantes implementen el Proyecto, de conformidad con las disposiciones de: (a) el Marco de Gestión Medioambiental y Social; y (b) el Manual Operativo, de forma satisfactoria para el Banco, el cual deberá incluir las reglas, métodos, directrices, documentos y procedimientos estándares para el Proyecto, incluyendo, inter alia, procedimientos específicos que aseguren el cumplimiento con las políticas de salvaguarda del Banco.
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I. CONTEXTO ESTRATÉGICO Y JUSTIFICACIÓN
A. Consideraciones sobre el País y el sector
1. Luego de la crisis bancaria, económica y social del 2003 y 2004, la República Dominicana experimentó una fuerte recuperación en el 2005 y 2006, cuando el crecimiento real del PIB alcanzó el 9.3 y 10.7, respectivamente. El crecimiento económico continuó con un ritmo acelerado en el 2007 con un 8.5 por ciento, pero se redujo en el 2008 al 4.5% debido al impacto de los precios más elevados del petróleo y los alimentos, y a la desaceleración de la economía mundial. El crecimiento del PIB se proyecta que se reduzca al 3.0 por ciento para el 2009 con proyecciones de 5.2 por ciento cada año durante el periodo 2010-14.
2. A pesar de los impresionantes periodos de crecimiento económico en el pasado reciente, el país continua enfrentando desafíos fundamentales de desarrollo que van desde la pobreza endémica hasta los pobres resultados en salud y educación, y la debilidad de las instituciones gubernamentales y sociales. La pobreza se incrementó dramáticamente durante la crisis económica del 2003-2004 de 28 por ciento y 9 por ciento de pobreza y extrema pobreza respectivamente en el 2000, a 43 por ciento y 16 por ciento en el 2004. Desde el 2005, los niveles de pobreza se han reducido y en el 2006, la pobreza y la extrema pobreza se situaban en 36 por ciento y 13 por ciento, respectivamente. No obstante, en las áreas rurales, la pobreza está enraizada, y la incidencia de la pobreza y de la extrema pobreza era de 50 por ciento y 22 por ciento, respectivamente.
3. Gobernabilidad y Descentralización. La República Dominicana está altamente centralizada, con la mayoría de los servicios, inversiones y recursos públicos administrados directamente por el gobierno nacional. Los gobiernos locales, hasta la fecha, han tenido un papel mínimo en la provisión de servicios y en la inversión, y en el mejor de los casos, han actuado como la agencia de distribución de las transferencias recibidas del gobierno central, incluyendo la distribución de los servicios de bienestar social. En ocasiones, los gobiernos locales están llamados a servir como “agentes de compensación” ante los déficits de las instituciones y sectores centrales. Pueden intervenir para proveer servicios básicos que falten, y tienden a proporcionarlos en una forma fragmentada, discrecional e ineficiente.
4. Los municipios, especialmente los pequeños, carecen de una estructura orgánica funcional. El poder ejecutivo se concentra en unas cuantas manos quienes toman las decisiones de realizar el gasto. Los municipios tienen una cantidad excesiva de personal sin responsabilidades funcionales definidas, equipos o espacio apropiados y carecen de sistemas financieros o administrativos efectivos. Cumplen marginalmente con sus funciones de planificación, y utilizan de manera muy limitada, si acaso, criterios económicos o técnicos en la asignación de recursos públicos en las contadas inversiones que se llevan a cabo. Las mejorías a la infraestructura local se hacen en respuesta a las demandas de comunidades individuales, usualmente al margen de un plan de desarrollo más amplio. Por ejemplo, la construcción de aceras puede ser realizada sin referencia a un plano de la ciudad o al diseño adecuado de sistemas de drenaje. De forma similar, la construcción de pequeños sistemas de agua potable, la canalización de arroyos y de canales de drenaje natural, y la ubicación de sistemas de drenaje pluvial y de mercados públicos se lleva a cabo sin dar un tratamiento integral a los aspectos técnicos, económicos, medioambientales, de sostenibilidad y otras consideraciones sistémicas
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que esto implica. Se reparan caminos y se construyen nuevas instalaciones sin contemplar su operación y mantenimiento.
5. Durante la preparación del Proyecto, se escogió una muestra de cinco municipios para evaluar sus capacidades de gestión municipal y de provisión de servicio. Estos municipios son representativos en términos del rango de características sociales y económicas de las Provincias del Proyecto y proporcionan diversidad en el tamaño que oscila de aproximadamente 10,000 a 50,000 habitantes. Servirán también como los primeros cinco municipios piloto del Proyecto propuesto. (Los resultados de esta evaluación se presentan en el Anexo 16). En los cinco municipios, los gobiernos locales:
(i) Dependian fuertemente de las transferencias fiscales del gobierno central, y recaudaban ingresos mínimos de sus propios honorarios e impuestos;
(ii) Utilizaban dichas transferencias para financiar infraestructura simple como aceras y contenes o cunetas, canales de drenaje, y parques, y para subsidiar servicios básicos municipales para los cuales se verifica muy poca recuperación de costos (cementerios, mercados y mataderos), para mantener un personal numeroso, generalmente poco remunerados, y para dar asistencia social y subsidios a los pobres y desempleados;
(iii) No abordaban de forma efectiva aspectos medioambientales básicos, especialmente los problemas significativos de contaminación originados por sistemas sanitarios pobres o inexistentes;
(iv) No se involucraban en la planificación urbana, ya sea a través de la zonificación para controlar el desarrollo o a través de la planificación para las necesidades de infraestructura pública;
(v) No eran activos en la coordinación de la gama de proyectos de desarrollo que se emprendían dentro del municipio; y
(vi) No poseían procesos y procedimientos internos transparentes ni bien organizados, ni políticas de personal, ni sistemas automatizados de ingresos o de contabilidad.
6. Para abordar los desafíos mencionados arriba, en el 2005 el Gobierno identificó la buena gobernabilidad, las instituciones públicas fuertes y la descentralización como áreas claves a ser mejoradas para reducir la pobreza y mejorar la cohesión social en el país. Su agenda de gobernabilidad y descentralización ha resultado en la aprobación de seis leyes de reforma en la administración del sector público en el periodo de cuatro años de 2005-2008 (ver Anexo 1 y 17 para una perspectiva sobre el nuevo marco legal). Las leyes son: Ley de Planificación e Inversión Pública; la Ley de Compras y Contrataciones; la Ley de Tesorería; la Ley de Presupuesto Orgánico para el Sector Público; y la Ley Municipal y las leyes que crean la nueva Secretaría de Hacienda y la Secretaría de Economía, Planificación y Desarrollo (SEEPYD). Estas leyes y sus reglamentos asociados afectan directamente la forma como los municipios llevan a cabo sus funciones de planificación, proveen servicios municipales básicos y asignan sus gastos.
7. Estas leyes proveen un nuevo marco legal y regulatorio para los gobiernos locales, y asignan a los municipios nuevas responsabilidades para mejorar el acceso a los servicios básicos en las áreas rurales y peri-urbanas. Una de estas leyes, la Ley de Municipios No. 176-07 (2007), fue aprobada luego de 10 años de debate, y procura modernizar y fortalecer los gobiernos locales o municipios. Define claramente los roles de la gestión municipal, establece la diferencia entre las responsabilidades de los municipios y las instituciones del gobierno central, y procura
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controlar la proliferación de municipios y distritos municipales. Esta ley establece las responsabilidades con respecto a la provisión de servicio y establece los Servicios Municipales Mínimos obligatorios. 1
8. El Nuevo marco legal que regula los municipios proporciona la oportunidad de organizar la estructura municipal interna, de fortalecer las capacidades de los municipios en las funciones administrativas centrales, de mejorar la provisión de servicios municipales y de fortalecer las entidades de apoyo municipal para proporcionar de manera más efectiva la asistencia técnica que proveen y la supervisión del gasto público local.
9. El actual desafío para el gobierno nacional y los municipios consiste en la implementación de estas leyes, lo cual, si se hace de manera efectiva, resultará en un cambio importante en la calidad de los servicios públicos locales. La implementación de la Ley Municipal fortalecerá a los municipios para que puedan llevar a cabo sus competencias recientemente otorgadas bajo mandato y para establecer los mecanismos necesarios así como la capacidad para coordinar el apoyo del gobierno central y otras entidades a los municipios. Aunque la capacidad en los municipios rurales pobres es generalmente débil, el potencial para revertir esta situación es bueno. En cada municipio hay funcionarios calificados, conscientes de los problemas y comprometidos con la mejora y modernización de la administración municipal. El principal desafío que será abordado por el Proyecto es la necesidad de fortalecer la capacidad municipal relacionada con la estructura organizativa y las funciones transversales tales como administración de recursos humanos, planificación, y gestión financiera y de compras y contrataciones, de manera que se mejore la provisión de los Servicios Municipales Mínimos de acuerdo a lo que el nuevo marco legal define y demanda.
B. Justificación para la participación del Banco
10. La justificación para la participación del Banco está basada en los siguientes aspectos relativos al Proyecto:
El Proyecto representa un instrumento para que el Gobierno de la República Dominicana implemente la recién aprobada legislación sobre descentralización y desarrollo local. El Gobierno está interesado en implementar el nuevo marco legal e institucional para la descentralización y el desarrollo local, incluyendo el nuevo Sistema Nacional de Planificación e Inversión Pública (SNPIP), y ha expresado un marcado interés en recibir apoyo del Banco en esta área. El Proyecto también fortalecería los recientes esfuerzos del Gobierno para reformar su administración de manera que esté mejor equipada para apoyar la descentralización y el desarrollo local;
1 Los Servicios Municipales Mínimos son definidos por la Ley de Municipios No. 176-07 (2007) como: cementerios y servicios fúnebres; recolección, tratamiento y disposición de desechos sólidos urbanos y rurales (el Proyecto no financiará ninguna actividad relacionada con desechos sólidos y gestión de desechos); limpieza vial; acceso a los núcleos de población, reconstrucción y mantenimiento de calles, aceras, contenes y caminos rurales; plazas y parques públicos; bibliotecas públicas; instalaciones deportivas; mataderos; mercados, protección y defensa civil; prevención y extinción de incendios; protección del medioambiente; planeamiento urbano y servicios sociales básicos (ver Anexo 16 párrafo 15 para un recuento de la asistencia social provista por los municipios).
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El Proyecto encaja y amplía los esfuerzos de la comunidad de donantes para asistir al gobierno en el proceso de descentralización. Las iniciativas apoyadas por otros donantes han aportado lecciones de experiencia y han contribuido a establecer mejorías en los proceso de gestión municipal en pequeña escala. El Proyecto se cimienta sobre estas lecciones y procesos, y proporciona una oportunidad para que el Gobierno amplíe el alcance y la escala de estas iniciativas. De hecho, se inicia en un momento cuando algunas de estas iniciativas han terminado recientemente (i.e., el Programa de Apoyo a la Reforma y Modernización del Estado (Unión Europea), los proyectos de Apoyo al Presupuesto Participativo (GTZ), e igualmente existe una gran necesidad de brindar apoyo continuo para profundizar y expandir los esfuerzos de descentralización del país; y El Proyecto se nutre del conocimiento y de la experiencia del Banco en buenas prácticas regionales e internacionales. El Banco ha aplicado al diseño del Proyecto su conocimiento y experiencia sobre descentralización, enfoques espaciales, desarrollo territorial, desarrollo municipal, y planificación participativa de sus trabajos analíticos y proyectos en América Latina (Nicaragua, Méjico, Bolivia, Perú, Brasil, Chile), en Asia (Filipinas) y África (Senegal, Ruanda y Guinea).
C. Objetivos de más alto nivel a los cuales contribuye el Proyecto
11. El Proyecto propuesto es totalmente consistente con la Alianza Estratégica con el País (AEP) del Grupo del Banco Mundial 2009-2012 (Informe # 49620-DO) discutida por los Directores Ejecutivos el 17 de septiembre del 2009. El Proyecto contribuye específicamente con uno de los objetivos estratégicos de la AEP para mejorar la calidad del gasto público y el desarrollo institucional. El Proyecto apoyará este objetivo al trabajar con los gobiernos locales para incrementar la capacidad gerencial en las funciones administrativas centrales para mejorar la provisión de los Servicios Municipales Mínimos.
12. El Proyecto es parte de una agenda más amplia que consiste en mejorar la inversión pública en el contexto del desarrollo sub-nacional y territorial que la Secretaría de Economía, Planificación y Desarrollo (SEEPYD) y la Sub-Secretaría de Planificación (SSEPLAN) están llevando a cabo. Adicionalmente, el enfoque y las actividades propuestas en el Proyecto son consistentes con las recomendaciones del Banco Mundial al Gobierno en la Nota sobre Política de Desarrollo Territorial de la República Dominicana de Enero 2009, i.e., dar apoyo a los gobiernos locales para incrementar la transparencia en la toma de decisiones, para garantizar la transparencia en el uso de los recursos públicos, y para proporcionar las herramientas para comprometer a la sociedad en la definición de las necesidades locales y la planificación.
II. DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO
A. Instrumento de Préstamo
13. El instrumento de préstamo a ser utilizado para este Proyecto es un Préstamo de Inversión Específica (Speficic Investment Loan - SIL).
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B. Objetivo de desarrollo e indicadores claves del Proyecto
14. Los objetivos del Proyecto consisten en mejorar la capacidad técnica y financiera de los Municipios Participantes para programar, financiar y brindar los Servicios Municipales Mínimos. Esto se lograría mediante la provisión de: (i) asistencia técnica en las funciones centrales de administración municipal, tales como planificación y presupuestos participativos; gestión de compras y contrataciones, financiera y de recursos humanos; y (ii) donaciones complementadas de contrapartida para la inversión en sub-proyectos identificados en el Plan de Desarrollo Municipal.
15. El Proyecto fortalecerá la capacidad de gestión de los gobiernos locales para mejorar su capacidad de brindar los Servicios Municipales Mínimos. Este fortalecimiento institucional no sucederá en lo abstracto, sino que estará vinculado y se practicará en la ejecución de las inversiones públicas locales que el Proyecto propuesto apoyará. Se contribuirá así a incrementar la calidad de las inversiones públicas locales así como a reducir el gasto municipal discrecional mediante la transparencia en el gasto público, y la participación de las comunidades y la sociedad civil en el gobierno local.
16. Indicadores del Objetivo de Desarrollo del Proyecto (ODP). El Anexo 3 presenta el marco de resultados, incluyendo los indicadores del Proyecto. Para los gobiernos locales participantes, los resultados esperados al final del Proyecto son:
(i) Planes de Desarrollo Municipal formulados y presupuestos anuales desarrollados mediante la participación de las comunidades según lo confirman los informes y la documentación requeridos por ley;
(ii) Los informes financieros de los municipios participantes están en conformidad con las normas de auditoria aceptables;
(iii) Los municipios participantes han adoptado y están utilizando procedimientos de presupuesto y gestión financiera, de Compras y Contrataciones y de Gestión de Recursos Humanos transparentes, estandarizados y eficientes según se especifican en el manual de procedimientos de Gestión Financiera, de Compras y Contrataciones y de Recursos Humanos, y han producido los informes de presupuesto de manera oportuna;
(iv) La DGODT ha conservado y está financiado en su totalidad todo el personal y las funciones de la Unidad de Coordinación del Proyecto (UCP); y
(v) Por lo menos el 75% de la población está satisfecha con la provisión de los servicios incluidos en el contrato Municipal.
17. El Proyecto trabajará con municipios rurales ubicados en seis (de treinta y una) provincias en cinco (de diez) diferentes regiones del país. Se seleccionaron treinta municipios potenciales basados en los criterios de porcentaje de población pobre, porcentaje de analfabetismo, porcentaje rural, y densidad de población, acceso al transporte y conectividad, potencial económico, administración de recursos naturales. Ver el Anexo 15 para mayores detalles. Setenta y dos por ciento de las familias en estos municipios son pobres, comparado con el 42% del país como un todo. La población total de los 30 municipios potenciales es de 671,904 de los cuales 487,250 son pobres.
14
18. El Proyecto iniciará trabajando con cinco municipios rurales piloto (Bayaguana, Padre las Casas, Las Matas de Farfán, Tamayo y Polo) que actualmente cuentan con capacidad de implementación y que cumplen con los tres criterios mínimos de participación según se definen más adelante en el párrafo 21. (Para un diagnóstico detallado de estos cinco municipios ver el Anexo 16).
19. Para ampliar el Proyecto más allá de los primeros cinco municipios, se utilizarían los siguientes criterios: i) para los municipios seis al diez – a) todos precisarían ser municipios de la Categoría B2; b) todos están ubicados en las cercanías de los cinco municipios piloto iniciales; y c) los alcaldes son entusiastas promotores del fortalecimiento institucional, según se mide de acuerdo con: i) la tasa de gastos del 80% del presupuesto anual programado a la fecha para el año; ii) el municipio está equipado adecuadamente con equipos de oficina para el personal, i.e. espacio de oficina, escritorios, computadoras, etc.; y iii) permanencia del personal municipal medido por el tiempo en el servicio del personal técnico y administrativo.
20. Para los municipios once a quince, los tres criterios definidos para seleccionar los municipios seis al diez aplican, excepto por a) que sería de 60% de la Categoría B y el 40% de la Categoría C. Para los municipios dieciséis en adelante, el criterio b) y c) aplican y el criterio a) permitiría hasta el 100% de los municipios Categoría C.
21. Criterios de Participación Municipal. Para que los municipios participen en el Proyecto, tendrán que satisfacer los tres criterios mínimos siguientes:
i) Estar identificados en la lista de 30 municipios elegibles conforme la lista en el Anexo 15;ii) Mostrar la existencia de una estructura de organización municipal mínima basada en la Ley
de Municipios No. 176-07, en particular un tesorero/contable, un especialista de planificación que trabaje exclusivamente o de manera compartida con otros municipios, un especialista de servicios y obras y, si el municipio tiene más de 30,000 habitantes, un administrador financiero. Es decir que, los municipios con menos de 30,000 habitantes, conforme a dicha ley, no requieren de un administrador financiero; y
iii) Proceso formal en curso para establecer o reestructurar un Consejo de Desarrollo Municipal.
22. Los municipios tendrán también que redactar una carta a la Dirección General de Ordenamiento y Desarrollo Territorial (DGODT) como respuesta a la invitación de sumarse al Proyecto e indicando su compromiso de desarrollar un Plan de Desarrollo Municipal (PDM).
i) Los municipios recibirán asistencia de la DGODT para desarrollar un PDM. Basándose en el diagnóstico de los municipios y un proceso participativo, se definirá un programa de inversión prioritaria que formará parte del Contrato Municipal (Convenio) que firmarán con la DGOGT para recibir el apoyo de inversión dentro del Proyecto propuesto (ver Componente 2 más adelante). Este contrato define los compromisos de los municipios para incrementar la capacidad en las funciones municipales centrales y el programa de inversión tales como: Compromiso para limitar el gasto anual dentro del presupuesto municipal asignado a la discreción del Alcalde o Síndico a no más del 10% del presupuesto anual;
2 La Ley Municipal define cuatro niveles de capacidad administrativa municipal, que son: (i) Nivel A, alta capacidad; (ii) nivel B, capacidad de mediana a alta; (iii) nivel C, mediana capacidad; y (iv) Nivel D, capacidad limitada.
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ii) Confirmación de la asignación presupuestaria para mantenimiento rutinario de los activos existentes en condición de buen mantenimiento y el compromiso de presupuesto para mantenimiento de la nueva inversión apoyada por el Proyecto; y
iii) Compromiso de adoptar e implementar un manual de procedimientos municipales con las funciones y responsabilidades de la administración municipal dentro del plazo de un año luego de la firma del Contrato Municipal.
23. Hasta un máximo de 30 municipios elegibles pueden participar en el Proyecto. El número final de municipios que serán apoyados dependerá del progreso que se verifique en los cinco municipios piloto y la preparación de los nuevos municipios para cumplir con los Criterios de Participación Municipal indicados arriba, así como de la capacidad mejorada de la DGODT para administrar un mayor conjunto de municipios. Esta capacidad mejorada se evaluará de la siguiente manera:
i) Terminación satisfactoria de cuatro Planes de Desarrollo Municipal;ii) Implementación satisfactoria de por lo menos un contrato de inversión municipal en cuatro
de los cinco municipios piloto iniciales; y iii) Un desempeño fiduciario municipal satisfactorio (en cuatro municipios).
GoRD BIRF Municipios TotalCOMPONENTE US$ % US$ % US$ % US$ %
1. Fortalecimiento Institucional 0.00 0% 5.75 100.0% 0.00 0% 5.75 26.78%2. Inversiones Municipales / Sub-Proyectos 0.00 0% 11.2 90.0% 1.12 10% 12.32 57.38%3. Administración, Monitoreo y Evaluación del Proyecto 0.35 10% 3.05 90.0% 0.00 0% 3.40 15.83%
COSTO TOTAL DEL PROYECTO 0.35 1.6% 20.0 93.2% 1.12 5.2% 21.47 100.0%
C. Componentes del Proyecto
24. El Proyecto consiste de las siguientes partes (ver Anexo 4 para una Descripción Detallada del Proyecto):
25. Parte 1 : Fortalecimiento Institucional ( US$ 5.75 millones, BIRF)
(a) Provisión de apoyo para el fortalecimiento institucional de los gobiernos municipales, incluyendo, inter alia:
(i) El diseño y la puesta en ejecución de una nueva estructura organizativa municipal y el establecimiento de unidades organizacionales y sistemas de planificación;
(ii) La creación y el funcionamiento de consejos de desarrollo municipal, incluyendo acciones específicas para mejorar la transparencia de las administraciones municipales y la participación de la sociedad civil;
(iii) El fortalecimiento de la administración municipal, incluyendo: (A) el sistema de presupuesto y de administración financiera en cada Municipio Participante; (B) la
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mejora de las políticas de gestión de compras y contrataciones; y (C) el fortalecimiento de la función de administración de recursos humanos; y
(iv) El fortalecimiento de la capacidad de programar, ejecutar y administrar los servicios municipales básicos, incluyendo la preparación y puesta en ejecución de programas anuales de mantenimiento mínimo.
(b) Fortalecimiento del sistema de apoyo institucional a nivel nacional para los gobiernos municipales, incluyendo, inter alia, proveer asistencia para fortalecer la capacidad de SSEPLAN-DGODT, la Dirección General e Inversión Pública (DGIP) y la Dirección General de Desarrollo Económico y Social (DGDES) para poner en ejecución los nuevos sistemas de planificación a nivel nacional, regional, provincial y municipal.
(c) Provisión de apoyo para la formulación de los Planes de Desarrollo Municipal, incluyendo, inter alia, los planes de acción institucional y los programas de inversión local, así como la asistencia para la preparación de los Acuerdos de Subproyectos Municipales.
26. Parte 2 : Inversiones Municipales (US$12.32 millones, US$11.20 BIRF, US$1.12 Municipios)
(a) Provisión de apoyo para llevar a cabo las inversiones municipales requeridas para mejorar la cobertura, calidad y gestión de los Servicios Municipales Mínimos y la infraestructura, mediante la provisión de Donaciones Complementadas de Contrapartida a los Municipios Participantes para la puesta en ejecución de los Sub-Proyectos Municipales.
(b) Provisión de asistencia técnica y entrenamiento para los Municipios Participantes para asistirles en la administración de la puesta en ejecución de los Sub-Proyectos Municipales.
27. Parte 3 : Administración, Monitoreo y Evaluación del Proyecto (US$3.40 millones, US$3.05 BIRF, US$ 0.35 GoRD)
(a) Provisión de apoyo para la coordinación del Proyecto y fortalecimiento de la DGDOT mediante la provisión de asistencia técnica (incluyendo auditorías), entrenamiento, bienes y equipos, así como los costos operativos incrementales requeridos para la administración y monitoreo del Proyecto.
(b) Realización de actividades de monitoreo y evaluación que proveen insumos para orientar de manera continua las decisiones de gestión del Proyecto, incluyendo la preparación de una estrategia de comunicación para apoyar la implementación del Proyecto, todo con el objetivo de garantizar que se alcancen los objetivos del Proyecto.
(c) Provisión de apoyo para la preparación de estudios relevantes a los objetivos del Proyecto, incluyendo las evaluaciones sociales e institucionales necesarias para la inclusión de nuevos municipios en el Proyecto.
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D. Lecciones aprendidas y reflejadas en el diseño del Proyecto
28. Se han implementado seis proyectos recientemente en la República Dominicana que tienen relevancia para este Proyecto: PROCOMUNIDAD (Promoción de Iniciativas Comunitarias), PARME (Programa de Apoyo para la Reforma y Modernización del Estado), PFPNE (Programa para Fortalecer las Provincias del Noreste), PROPESUR (Proyecto para Pequeños Productores en la Región Sureste), Programa de Suministro de Agua y Saneamiento en Áreas Rurales, y el Programa de Infraestructura de Transporte para las tierras altas de Elías Piña y Dajabón. Las lecciones de estos proyectos, además de las lecciones derivadas de esfuerzos similares en otros países relevantes incluyen:
29. El financiamiento de programas al margen de un marco institucional establecido puede derivar en una proliferación costosa e insostenible de esquemas y mecanismos de implementación. En el caso de la República Dominicana, la mayoría de las estructuras y unidades de organización utilizadas en los programas de desarrollo rural han sido temporales. Debería evitarse la creación de estas estructuras temporales. Este Proyecto apoya la implementación del nuevo marco institucional relacionado con la estructura y administración municipal y las inversiones públicas a nivel local y utiliza directamente esta estructura para la implementación de actividades del Proyecto.
30. La participación comunitaria es esencial para la selección e implementación de las inversiones rurales. En los proyectos de desarrollo rural en la República Dominicana, la participación comunitaria ha sido limitada, consiste frecuentemente en simples consultas con organizaciones comunitarias y ONG´s para desarrollar una lista de necesidades percibidas. En ocasiones, estas necesidades expresadas son modificadas por las autoridades sin notificación previa a la comunidad, dando por resultado el desinterés de la comunidad, conflictos y falta de credibilidad de las instituciones públicas, especialmente de los gobiernos locales. El Proyecto propuesto facilitará que la comunidad se involucre en la preparación del PDM y en la supervisión subsiguiente de la ejecución de los planes de acción institucional y de inversión local..
31. Resulta difícil determinar el impacto de los anteriores programas de fortalecimiento institucional en la República Dominicana sobre la capacidad de gestión de los municipios. Se han utilizado indicadores de gestión limitados para medir el progreso junto con los estudios diagnósticos de evaluación. El costo de los esfuerzos de administración del proyecto y de fortalecimiento institucional es alto comparado con los impactos y resultados observables y con los montos destinados a la inversión. El Proyecto propuesto se enfoca en incrementar la capacidad de gestión municipal basándose en diagnósticos municipales y ha establecido indicadores para medir los cambios en la capacidad gerencial y en la provisión de servicios. Estos indicadores y el sistema de monitoreo y evaluación se describen en detalle en el Manual de Operación.
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32. Programas anteriores relacionados con el apoyo municipal han creado una capacidad importante entre el personal que ha estado a cargo de éstos a nivel nacional. Esta capacidad se aprovechará en este Proyecto. Por ejemplo, el personal entrenado en el proyecto PFPNE fue contratado para la unidad de implementación de PROPESUR, reduciendo la curva de aprendizaje inicial y haciendo que su implementación fuese más eficiente. El Proyecto propuesto utilizaría la estructura institucional y el personal actual de la DGODT, compuesto por muchos individuos que han participado en éste y otros programas. En adición, el Grupo de Asistencia Técnica para el Fortalecimiento Institucional y del Grupo de Coordinación Sectorial que forman parte del Proyecto propuesto, atraen sus miembros en gran medida de estos proyectos previos.
33. Necesidad de un promotor local proactivo. La experiencia del proyecto PARME demostró la importancia de contar con un alcalde proactivo comprometido con el fortalecimiento y reforma institucional para que la creación de capacidades locales fuera exitosa. El Proyecto propuesto requiere que los alcaldes demuestren su compromiso con las actividades del Proyecto mediante el cumplimiento con los criterios claves de participación en el Proyecto antes de que les sea permitido participar en el Proyecto.
34. Adicionalmente, las lecciones aprendidas de otros proyectos de desarrollo municipal en América Latina, Asia y África son: (i) mantener los criterios de acceso al Proyecto a un mínimo para los municipios potenciales es clave para reducir la complejidad del proyecto y para hacer que el proyecto sea ejecutable; (ii) es importante tener un mínimo personal municipal contratado antes de que se inicien las actividades de asistencia técnica; (iii) la firma de Contratos Municipales que definen con claridad los compromisos de los municipios y de la agencia de implementación es clave para reducir los retrasos en la implementación; (iv) el enfoque de aprender haciendo en la práctica el cual combina la creación de capacidad institucional y la asistencia técnica con el financiamiento de inversión, produce resultados más sostenibles; (v) comprometer a los municipios con un esquema de presupuesto de mantenimiento para inversiones actuales y futuras apoyadas por el proyecto es clave para la sostenibilidad y el mantenimiento del inventario de infraestructura municipal; y (vi) asistir a los municipios en la definición, adopción e implementación de un manual de procedimientos municipales con funciones y responsabilidades para la administración municipal, fortalece la administración municipal.
E. Alternativas consideradas y razones para descartarlas
35. El Proyecto propuesto fue inicialmente concebido como un proyecto de Desarrollo Impulsado por la Comunidad con un fondo designado que permitiría a las comunidades definir las prioridades de inversión mediante una metodología de planificación participativa. Esto fue descartado como resultado de una solicitud del entonces Secretariado Técnico de la Presidencia, el cual expresó su aspiración de apoyar las leyes institucionales que fueron aprobadas durante la preparación del Proyecto. Estas se enfocan en las funciones y competencias municipales así como también en la planificación y las inversiones nacionales y locales y en los correspondientes convenios institucionales, principalmente la creación de la Sub-Secretaría de Planificación en la DGODT y también los consejos regionales y municipales.
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36. Otra opción que se consideró fue un proyecto que habría promovido un enfoque territorial con énfasis en las provincias y regiones, en lugar de los municipios. El gobierno, durante la fase inicial de identificación, tenía mucho interés en ese enfoque, y hasta una fase avanzada en la preparación, el diseño del Proyecto incorporaba un componente destinado al fortalecimiento del marco de planificación a niveles regional y provincial. Este enfoque se abandonó al gobierno percatarse que aunque este enfoque no era inconsistente con el desarrollo municipal, resultaba una mejor opción el concentrar los esfuerzos a nivel municipal y enfocarse en un número limitado de municipios. Lo que queda de este enfoque es la selección de los municipios en clusters basados en dotaciones comunes de recursos naturales, así como un criterio medioambiental y de “conectividad”, que proporciona economías de escala en la gestión del proyecto, así como también la posibilidad dentro del Proyecto propuesto de que los municipios lleven a cabo las inversiones conjuntamente a nivel sub-provincial asociándose a través de acuerdos voluntarios.
37. La opción de enfocarse en todas las competencias municipales relacionadas según se define en la Ley de Municipios – (i) competencias exclusivas, i.e. Servicios Municipales Mínimos; (ii) competencias compartidas; y (iii) competencias delegadas – se descartó ya que el alcance del Proyecto sería significativamente más amplio e implicaría acuerdos complejos de implementación con muchas agencias sectoriales relativos tanto a las competencias compartidas como a las delegadas. Se decidió enfocarse en establecer la capacidad en los municipios y la DGODT para los Servicios Municipales Mínimos, y en una potencial fase posterior, expandir la cobertura a las competencias compartidas y delegadas.
38. Finalmente, la última opción considerada (como un componente del Proyecto) fue promover actividades productivas junto con cadenas claves de valor para varios productos agrícolas enfocándose en incrementar el acceso a mercado para los pequeños productores rurales. Este enfoque tenía sus méritos especialmente en generar un desarrollo económico urgentemente requerido de las cadenas de valor que tienen potencial, incluyendo aquellas relacionadas con el mercado que ofrece la floreciente industria turística. No obstante, en aras de la simplicidad, se decidió enfocarse en los bienes y servicios públicos (y semi-públicos) en lugar de los bienes y servicios privados, en caso de haberse enfocado en las cadenas de valor productivo.
III. IMPLEMENTACIÓN
A. Acuerdos de Participación (si aplica)
39. No aplica.
B. Acuerdos institucionales y de implementación
40. El Proyecto será implementado por la Secretaría de Economía, Planificación y Desarrollo (SEEPYD) a nivel nacional y por los municipios participantes a nivel local. La SEEPYD ha designado a su Sub-Secretaría de Planificación (SSEPLAN) como responsable del Proyecto. Se establecerá una unidad de coordinación del proyecto dentro de la estructura institucional existente de la Dirección General de Ordenamiento y Desarrollo Territorial (DGODT) de SSEPLAN. Un Comité Rector, presidido por la SSEPLAN incluirá representantes de otras agencias claves, incluyendo la Secretaría de Estado de Hacienda (SEH), la Secretaría de
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Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARENA), la Federación Dominicana de Municipios (FEDOMU), así como representantes de los municipios participantes. El Comité Rector proporcionará la supervisión general y las orientaciones sobre políticas para el Proyecto. También aprobará cada Contrato Municipal antes de que sea firmado por la DGODT.
41. La coordinación del Proyecto será formalmente parte de y será integrada a la DGODT a través del establecimiento de una Unidad de Coordinación de Proyecto (UCP) alojada en ésta. La DGODT designará y contratará personal para facilitar la coordinación del proyecto. El personal del proyecto incluirá un Coordinador de Proyecto, dos coordinadores técnicos (uno para la creación de capacidades municipales y uno para las inversiones de los sub-proyectos), un grupo de cinco profesionales que conforman el Grupo de Asistencia Técnica para el Fortalecimiento Institucional para las actividades de fortalecimiento institucional relacionadas con las funciones municipales centrales, i.e. administración financiera, compras y contrataciones, gestión de recursos humanos, planificación participativa y servicios municipales. En adición, los cinco Coordinadores Provinciales serán ubicados en las cinco provincias donde están ubicados los municipios del Proyecto (Monte Plata, Azua, San Juan, Bahoruco, Barahona). El personal de coordinación del Proyecto dentro de la UCP será responsable de monitorear e informar sobre las actividades del Proyecto, incluyendo el cumplimiento con los requerimientos de salvaguarda y los logros en cada municipio del Proyecto.
42. Un Grupo Sectorial de Coordinación de Asistencia Técnica será conformado para apoyar el componente de inversiones municipales, el cual incluirá personal especializado dentro de las Secretarías de Medio Ambiente, Obras Públicas, Agua Potable y Saneamiento (Autoridad) y FEDOMU, la Asociación Municipal Regional del Este (ADM), y SSEPLAN (CONARE) y otras instituciones cuando se precise, que: i) examinará el Plan de Desarrollo Municipal y el programa de inversión propuesto en el Contrato Municipal; y (ii) examinará los aspectos técnicos y proporcionará las directrices y asistencia a los municipios en la planificación e implementación de las inversiones municipales.
43. El monitoreo y la evaluación del Proyecto serán ejecutados por el actual Departamento de Monitoreo de la DGODT el cual será incrementado con un especialista adicional para enfocarse exclusivamente en el Proyecto. Las funciones administrativas serán ejecutadas por un especialista de compras y contrataciones, abogado y especialista de gestión financiera de la unidad administrativa de la DGODT.
44. El equipo administrativo en la DGODT contratará firmas nacionales y locales, ONG´s y consultores para proporcionar asistencia técnica en las áreas de fortalecimiento institucional de la estructura organizacional municipal y recursos humanos, planificación participativa, gestión financiera, compras y contrataciones, y la provisión de Servicios Municipales Mínimos.
45. En cada municipio, el síndico (alcalde) asignará un grupo de trabajo que operará como la contraparte técnica del equipo de coordinación del proyecto de la DGODT con la responsabilidad de implementar el Programa de Fortalecimiento Institucional y de coordinar la asistencia técnica para la implementación de las inversiones de los Servicios Mínimos Municipales. El municipio estaría a cargo de: (i) organizar y ejecutar las actividades de planificación participativa y la priorización de inversiones; (ii) llevar a cabo la contratación de obras, bienes y servicios para implementar los sub-proyectos de inversión conforme al nivel de
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capacidad; (iii) administrar los contratos de sub-proyectos; y (iv) la operación y mantenimiento de las inversiones en obras. La SSEPLAN (a través del equipo de coordinación del proyecto de la DGODT y el Grupo de Coordinación Sectorial) garantizará que los sub-proyectos sean elegibles, conformes a los estándares técnicos aceptables, y administrados de acuerdo a las disposiciones fiduciarias del Convenio de Préstamo y del Manual Operativo del Proyecto.
46. De conformidad con la Ley 176-07, cada municipio establecerá un Consejo de Desarrollo Municipal (CDM) compuesto por el Encargado del Municipio, el Presidente del Consejo de Gobierno Municipal y representantes de organizaciones de la sociedad civil. Estos consejos participarán en la asignación de recursos de inversión a nivel local y en la supervisión de su implementación. El proyecto ofrecerá apoyo a su creación, reactivación y fortalecimiento.
47. Contribución de los municipios participantes. El tema de los fondos de contrapartida de los municipios participantes ha sido discutido con el Gobierno y los municipios. Se acordó que las contribuciones de los municipios participantes serán evaluados en términos de un porcentaje de los costos de inversión (10 porciento), y en términos de un esfuerzo mayor que hará el municipio para asignar fondos a los programas anuales de mantenimiento (3 porciento de los ingresos anuales). Esta última contribución se incluye en el Contrato Municipal como un indicador de los esfuerzos de mantenimiento a nivel del presupuesto municipal, con fuerza contractual y que puede ser mensurable. Los beneficios del acuerdo propuesto serían el asegurar el correcto uso de los mecanismos de transferencias inter-gubernamentales vigentes y facilitar la implementación de los programas de inversión sustanciales dentro de un enfoque contractual. El flujo de fondos se describe en el Anexo 7.
48. Con miras al fortalecimiento de los nuevos ajustes institucionales introducidos por las leyes recientes, y para reducir los riesgos de implementación institucionales, el Proyecto apoyará lo siguiente:
i) Aumentar la UCP de la DGODT con personal de experiencia en desarrollo municipal, del CONARE, FEDOMU y el ADM;
ii) Un contrato de gestión de proyecto para dar apoyo a la UCP de la DGODT para los primeros 24 meses del Proyecto;
iii) El establecimiento de cinco oficinas provinciales locales para supervisar y coordinar a los proveedores de servicios municipales (consultores y ONG´s) donde se llevarían a cabo todas las actividades del Proyecto;
iv) Enfocarse en municipios que sean geográficamente contiguos o colindantes, cuando sea posible;
v) Enfocarse en municipios cuyos síndicos tengan una actitud progresiva hacia el fortalecimiento institucional municipal, según se evidencie por sus compromisos en la carta de aceptación inicial para participar en el Proyecto y en el subsiguiente Contrato Municipal;
vi) Requerir que el 50% del tiempo el personal nacional de la UCP se destine a la fiscalización de la asistencia técnica y el apoyo a la inversión a nivel de campo; y
vii) Realizar tres misiones de supervisión por año.
C. Monitoreo y evaluación de los productos/resultados
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49. La implementación del Proyecto será regida por un Marco de Resultados (ver Anexo 3). La SSEPLAN a través del Departamento de Monitoreo y Evaluación especializado de la DGODT tendría la responsabilidad general del monitoreo y evaluación (M&E) de las actividades del Proyecto y manejaría los insumos de datos de los municipios propuestos. La DGODT, a través de su unidad administrativa, mantendría un sistema financiero simple para compilar los estados financieros del Proyecto utilizando un sistema computarizado de gestión financiera. El sistema tendría la capacidad de clasificar la información financiera por componente del Proyecto, por categorías de desembolso y por fuentes de financiamiento; y produciría los informes financieros correspondientes (tales como los Informes Financieros Interinos (IFR´s – Interim Financial Reports) y los Estados de Gastos (SOE´s – Statements of Expenditures). El sistema de M&E daría apoyo al proceso de supervisión del Proyecto asegurando que los datos de línea de base y los datos de seguimiento para los indicadores claves de desempeño se recopilen y estén disponibles de manera permanente y en momentos estratégicos, incluyendo al momento del inicio, al momento de la revisión de medio término (MTR-Mid Term Review) y al momento del cierre del Proyecto.
50. La información del sistema de monitoreo sería analizada por la DGODT y diseminada de conformidad con la estrategia de comunicación del Proyecto a los municipios y otros participantes interesados. El Proyecto prepararía breves informes de progreso trimestrales e informes anuales de implementación más detallados.
51. Una Revisión de Medio Término (MTR) sería realizada a más tardar 2 ½ años luego del primer desembolso y: (i) evaluaría el grado de avance para alcanzar los resultados del Proyecto; (ii) evaluaría las adecuaciones institucionales para la implementación del Proyecto; (iii) determinaría las actualizaciones, según se requieran, al Manual Operativo del Proyecto; y (iv) examinaría el progreso en la implementación del Plan de Implementación del Proyecto (PIP) y de los Contratos Municipales. Se llevaría a cabo una evaluación final en el último semestre de ejecución del Proyecto para evaluar los logros generales de los resultados esperados del Proyecto.
D. Sostenibilidad
52. La primera acción clave para la sostenibilidad del Proyecto es la creación de capacidad emprendida como parte del Componente 1 con el doble objetivo de: (i) dotar al personal municipal de pericia y capacidad para llevar a cabo funciones administrativas básicas centrales relacionadas con las compras y contrataciones, la gestión financiera, la planificación y la gestión de recursos humanos; y (ii) fortalecer la capacidad municipal para proveer Servicios Municipales Mínimos según se definen en la nueva Ley de Municipios.
53. El segundo aspecto clave es la funcionalidad y factibilidad de los sub-proyectos financiados dentro del C2. La DGODT prestará particular atención a la solidez de los aspectos técnicos y financieros de la provisión de servicios que se apoyan dentro de estos sub-proyectos. El enfoque sobre el mantenimiento estará claramente identificado en el presupuesto municipal y será monitoreado como un indicador del Contrato Municipal.
54. La sostenibilidad de las acciones del Proyecto serían también mejoradas en la medida que la estructura del Proyecto sea incorporada en la estructura administrativa de la SSEPLAN.
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Se concibe la coordinación del Proyecto completamente integrada a la estructura organizativa de la DGODT. El Proyecto financiaría solamente los gastos incrementales de las estructuras de la SSEPLAN para apoyar la implementación del Proyecto, así como el apoyo puntual que se requeriría para ciertas habilidades claves que la SSEPLAN y otras entidades nacionales no tendrían al inicio del Proyecto. Este apoyo sería sub-contratado al inicio de la implementación del Proyecto con el requerimiento a los proveedores de servicio de que la capacidad correspondiente sería transferida al personal de la SSEPLAN a través de capacitación en el lugar del trabajo. El financiamiento proveniente del Préstamo para apoyar la coordinación del proyecto se reduciría gradualmente durante la vida del Proyecto, asumiendo la SSEPLAN gradualmente la responsabilidad financiera de la función de coordinación del proyecto. La SSEPLAN sería responsable del financiamiento del 20% durante el primer año, del 40% el segundo año, 60% el tercer año, 80% el cuarto año, y 100% el último año.
55. Un aspecto clave adicional para la sostenibilidad del Proyecto es el establecimiento, funcionamiento y fortalecimiento de la estructura institucional dentro de la DGODT para apoyar el fortalecimiento institucional de los gobiernos municipales y la provisión de los Servicios Municipales Mínimos. Un resultado importante del Proyecto es establecer una adecuación institucional operativa que eventualmente sea capaz de ofrecer apoyo a todos los municipios en el país para desarrollar la capacidad de cumplir con el Sistema Nacional de Planificación e Inversión Pública.
E. Riesgos críticos y posibles aspectos controversiales
56. La siguiente tabla detalla los potenciales riesgos técnicos, y de salvaguarda y las medidas de mitigación que serían adoptadas dentro del Proyecto. Para información detallada sobre los riesgos de gestión financiera y de compras y contrataciones, ver los Anexos 7 y 8 respectivamente.
Factores de RiesgoDescripción del riesgo
Medidas de mitigación Calificacióna del riesgo residual
Riesgos específicos de la Operación Técnicos/diseño ModeradoLos incentivos para que los municipios participen en el Proyecto no son suficientemente fuertes
Las medidas de mitigación incluyen la adopción de un enfoque contractual que promueva el desarrollo institucional combinado con programas de inversión local, a la vez que se solicita a los municipios que cumplan con requerimientos de gestión específicos. Los municipios que implementen exitosamente su primer Contrato podrán beneficiarse de fondos de inversión adicionales, según se miden por la terminación a tiempo del primer sub-proyecto.
Moderado
La preparación de los PDM y de los planes de fortalecimiento institucional toma más tiempo de lo previsto.
La DGODT está comprometiendo personal técnico competente y calificado de FEDOMU, CONARE, ADM y otras ONG´s que tienen experiencia significativa en planificación participativa y en preparación de programas de fortalecimiento institucional y PMD, quienes apoyarán el trabajo en esta área.
Moderado
Capacidad de Implementación y sostenibilidad
Sustancial
Baja capacidad de implementación tanto en la DGODT como en los municipios con respecto a la capacidad para la provisión de Servicios Municipales Mínimos.
La DGODT está contratando ingenieros municipales para coordinar y supervisor el Componente de inversiones municipales y guiar la contratación de Asistencia Técnica apropiada para el diseño y ejecución de sub-proyectos. Un Grupo Sectorial de Coordinación de la Asistencia Técnica se
Sustancial
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Ajustar la contratación de personal municipal de conformidad al tamaño del municipio, las funciones y el presupuesto, según establece la ley.
Sostenibilidad de la operación post-Proyecto
Sub-proyectos no son implementados en forma oportuna y con calidad aceptable
está formando a partir de las agencias sectoriales que tienen experiencia significativa con los Servicios Municipales Mínimos mediante acuerdos de cooperación para examinar y aprobar las propuestas de sub-proyectos y asegurarse que se provea la asistencia técnica requerida y que las inversiones cunplan con los estándares de calidad al ser concluidas.
Se llevará a cabo un análisis detallado del personal financiado por los municipios durante el Proyecto para identificar quiénes están realizando funciones municipales claves y quiénes no.
Se están estableciendo acuerdos institucionales dentro de la DGODT para proveer AT constante para las funciones administrativas centrales y la provisión de Servicios Municipales Mínimos a los municipios. Adicionalmente, el Proyecto apoyará el desarrollo de una cultura de mantenimiento en los municipios a través del requerimiento y el monitoreo de la asignación de fondos para mantenimiento en el presupuesto municipal.
Los municipios participantes implementarán planes anuales de inversión acordados en los contratos municipales y se beneficiarán de asistencia técnica para supervisar las compras y contrataciones y la implementación de los trabajos. Se llevarán a cabo también auditorias técnicas.
Sustancial
Sustancial
Moderado
Medidas de Salvaguarda Sociales y medioambientales
Moderado
Dificultades para la implementación debido a rivalidades políticas
El enfoque operativo del Proyecto intenta reducir este riesgo al procurar que las comunidades y los participantes interesados definan prioridades y los municipios se comprometan a mejorar los servicios que ofrecen. La evaluación social realizada durante la preparación del Proyecto ayudó al Proyecto a interiorizar los riesgos y a diseñar mecanismos de mitigación. Por ejemplo, el Proyecto incluirá entrenamientos considerables y actividades de consultas para garantizar que todos los beneficiarios potenciales tengan igual oportunidad de participar. En adición, el Proyecto entrenará tanto las organizaciones comunitarias como a los municipios.
Moderado
Captura y control por parte de los grupos de electores políticos de la planificación participativa y del proceso de gasto público a nivel municipal.
Se establecería un marco claro de rendición de cuentas y gobernabilidad en los municipios participantes. Se realizarían actividades de familiarización, campañas de información, y entrenamiento en planificación participativa, de manera que las comunidades puedan organizarse para tener una representación apropiada a nivel municipal, articular sus demandas y ejercer la debida fiscalización de la gestión municipal y la implementación de sub-proyectos. Los criterios de elegibilidad de sub-proyectos se harán cumplir con vigor y se someterán a escrutinio y los acuerdos contractuales fortalecerán la voz de los líderes de la sociedad civil.
El Proyecto proporcionará AT para educar a las comunidades con respecto a la participación de los ciudadanos. El Proyecto contará con un sólido plan de comunicación en las primeras fases de implementación, para cambiar positivamente la cultura clientelista y las prácticas de gestión y administración de los municipios. Se han asignado fondos del Proyecto para asegurar una distribución equitativa de los Proyectos en los municipios, y se harán cumplir vigorosamente los criterios de elegibilidad.
Moderado
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Riesgos de Gestión Financiera Medidas de mitigación de riesgos incorporadas en el diseño del Proyecto.
Moderado
Riesgos de Compras y Contrataciones
Medidas de mitigación de riesgos incorporadas en el diseño del Proyecto.
Sustancial
Riesgo General (incluyendo Riesgos de Reputación)
Sustancial
F. Condiciones y Prerequisitos del Préstamo
57. No existen condiciones específicas para la efectividad o para el desembolso del Proyecto.
58. A más tardar 45 días luego de la Fecha de Efectividad, el Prestatario establecerá, y mantendrá en lo subsiguiente durante la implementación del Proyecto, un Grupo Sectorial de Coordinación de Asistencia Técnica con una membresía aceptable para el Banco y definida en el Manual Operativo, responsable de: (a) la revisión de los Planes de Desarrollo Municipal y los programas de inversión propuestos dentro de los Sub-Proyectos Municipales; y (b) la revisión de los aspectos técnicos y la provisión de directrices y asistencia a los municipios en la planificación e implementación de las inversiones municipales
59. A más tardar 45 días luego de la Fecha de Efectividad, el Prestatario establecerá, y mantendrá en lo subsiguiente durante la implementación del Proyecto, un Comité Rector presidido por la SSEPLAN y compuesto por representantes de organizaciones claves, según se define en el Manual Operativo, con la responsabilidad de proveer la supervisión general y las directrices sobre políticas con respecto al Proyecto.
60. Para los fines de ejecutar las Partes 1 y 2 del Proyecto, el Prestatario, a través de la DGDOT:
(a) Celebrará un acuerdo (el Convenio Municipal) con cada Municipio Participante, donde se establecen: (i) los aspectos técnicos, financieros, administrativos y fiduciarios del Proyecto y la participación municipal en la implementación y el uso de los fondos para las Partes 1 y 2 del Proyecto; y (ii) el compromiso de los Municipios Participantes para incrementar la capacidad en la implementación de las funciones municipales centrales.
(b) Examinará anualmente (o con la frecuencia que sea aceptable para el Banco), conjuntamente con el Banco, el desempeño de cada uno de los Municipios Participantes con respecto a las metas de desempeño financieras, físicas y técnicas (incluyendo en cada uno de los Acuerdos de Sub-Proyectos Municipales y que se explican con más detalle en el Manual Operativo), y proporcionará evidencia que muestre, de forma satisfactoria para el Banco, que (i) se alcanzaron estas metas; y (ii) los montos desembolsados por el Prestatario a cada Municipio Participante según sus respectivos Acuerdos de Sub-Proyectos Municipales, fueron utilizados para bienes, obras y servicios elegibles para ser financiados con los fondos del Préstamo
(c) Ejercerá sus derechos según cada uno de los Acuerdos Municipales de forma que se protejan los intereses del Prestatario y del Banco, y para cumplir con los objetivos del
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Préstamo. Exceptuando lo que el Banco pudiera acordar de manera distinta, el Prestatario no cederá, enmendará, revocará, renunciará ni dejará de hacer valer ninguno de los Acuerdos de Implementación, ni ninguna de sus disposiciones.
61. Para los fines de llevar a cabo la Parte 2 del Proyecto, el Prestatario, a través de la DGDOT:
i) Luego de haber seleccionado un Sub-Proyecto Municipal de conformidad con las directrices y procedimientos establecidos en el Manual Operativo, celebrará un acuerdo con el Municipio Participante (el “Acuerdo de Sub-Proyecto Municipal”), según los términos y condiciones aprobados por el Banco e incluidos en el Manual Operativo (incluyendo la obligación del Municipio Participante de cumplir con los términos de las Directrices Anti-Corrupción, y de respetar las prácticas técnicas y medioambientales requeridas para los Sub-Proyectos), para la provisión de las Donaciones Complementadas de Contrapartida para la implementación de dicho Sub-Proyecto Municipal
ii) Garantizará que ningún Sub-Proyecto Municipal pueda comprender ninguna de las actividades indicadas en el Anexo 4 de este Convenio de Préstamo.
iii) Ejercerá sus derechos conforme a los Acuerdos de Sub-Proyectos Municipales de forma que se protejan los intereses del Prestatario y del Banco, y para cumplir con los objetivos del Préstamo. Excepto por aquello que el Banco pudiera acordar de manera distinta, el Prestatario no cederá, enmendará, revocará, renunciará ni dejará de hacer valer ninguno de los Acuerdos de Sub-Proyectos Municipales, ni ninguna de sus disposiciones
62. El Prestatario ejecutará, y procurará que los Municipios Participantes ejecuten el Proyecto de conformidad con las disposiciones de: (a) el Marco de Gestión Medioambiental y Social; y (b) el Manual Operativo, que sea satisfactorio para el Banco, el cual incluirá las reglas, métodos, directrices, documentos y procedimientos estándares para el Proyecto, incluyendo, inter alia, los procedimientos específicos para garantizar el cumplimiento con las políticas de salvaguarda del Banco.
IV. RESUMEN DE LA EVALUACIÓN
A. Análisis Económico y Financiero
63. El análisis económico para el Proyecto compara los costos y los beneficios potenciales de los componentes que financian las inversiones y fomentan capacidades en los municipios. Aunque los beneficios dependerán de las actividades particulares seleccionadas, el análisis muestra que éstos sean probablemente mayores que los costos. El análisis de factibilidad financiera calcula si es probable que los municipios sean capaces de cubrir los costos de su participación, y demuestra que ellos probablemente puedan. Parte de este análisis se basa en datos del municipio promedio y se hace un análisis más detallado de los gastos con datos de seis gobiernos municipales (entre el universo de treinta seleccionados para el Proyecto) para los cuales existen datos detallados (Ver Anexo 9 para detalles adicionales).
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64. Análisis económico. El análisis costo-beneficio del Proyecto incluye dos dimensiones: (i) el beneficio económico neto de las inversiones en los Servicios Municipales Mínimos; y (ii) una mayor capacidad de los gobiernos municipales para ejecutar las inversiones municipales. Debido a que los costos del proyecto están ampliamente definidos por los parámetros del proyecto, la parte clave del análisis consiste en estimar una cota inferior de los beneficios plausibles, para saber si éstos exceden a los costos.
65. En la primera dimensión, el beneficio necesario mínimo en términos de ahorro de mano de obra valorada en el salario de un trabajador de baja calificación --se calcularon salarios mínimos rurales. Si las inversiones Municipales apoyadas por el Proyecto fueran realizadas en los 30 municipios propuestos, entonces precisarían ahorrar por lo menos cuatro días/año de tiempo laboral por trabajador durante la vida de las inversiones, la cual se asume en ocho años (dos periodos de 4 años de administración municipal).3 Debido a que el tiempo de muchos trabajadores tiene más valor que el salario rural no calificado, y personas distintas a los trabajadores se beneficiarán del Proyecto, estos estimados son cotas superiores en el ahorro de tiempo requerido para que los sub-proyectos merezcan la pena. El valor de las inversiones reales en sub-proyectos dependerá de la forma de selección e implementación, y parece factible que los proyectos tendrían este valor o lo sobrepasen. También, este cálculo puede proveer una referencia con la cual se evaluen los sub-proyectos.
66. En la segunda dimensión, la pregunta básica es si los componentes para fomentar capacidades conducirán a una mayor transparencia de manera suficiente de la administración municipal, y unos procesos de compras y contrataciones y de gestión financiera más eficientes de manera que se justifique el costo. Los componentes del Proyecto destinados particularmente al fortalecimiento institucional de los gobiernos municipales y al sistema de apoyo institucional a nivel nacional (Componentes 1 y 3) se sitúan en cerca de US$9.2 millones. Dado que el impacto de una inversión tal podría durar hasta ocho años (dos periodos de 4 años de administración municipal), y la tasa anual de descuento (costo de oportunidad del capital) es de 12%, el impacto mínimo debería ser un incremento de ejecución de inversión de cerca de US$1.8 millones por año. Esta cifra es aproximadamente el 1% de las transferencias de inversión de capital a los municipios que fue realmente ejecutada en el 2008 – US$174 millones. Esto constituye la parte de fortalecimiento institucional del Proyecto, que, si se ejecuta correctamente, el gasto estará más que bien justificado.
67. Para asegurar que las inversiones del Proyecto sean ejecutadas eficientemente, se seguiría una metodología de costo mínimo en la preparación y evaluación del sub-proyecto. Existen algunas referencias para obras públicas con respecto a los topes de costos unitarios. Sin embargo, algunos municipios consideran que dichas referencias están significativamente por encima de sus costos reales. Por lo tanto, se llevará a cabo una revisión de los costos unitarios razonables durante la fase inicial del Proyecto, basándose en las bases de datos de los mismos municipios, instituciones nacionales y proyectos recientes de desarrollo municipal. Una revisión preliminar de algunos municipios, y proyectos completados recientemente, indican que aunque existe información sobre costos unitarios de las inversiones, existe información parcial y dispersa sobre costos de operación y mantenimiento, y muy poca información con respecto a la labor de divulgación con los beneficiarios directos de los servicios e inversiones municipales. En la actualidad, resulta difícil evaluar topes razonables de los costos de inversión por beneficiario 3 Se asumió una tasa annual de descuento del 12% (costo de oportunidad del capital).
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directo. Por lo tanto, este examen inicial de costos de referencia debería cerrar estas lagunas de información, para permitir una evaluación adecuada de los sub-proyectos iniciales.
68. Factibilidad Financiera. La factibilidad financiera incluye tanto el financiamiento de contrapartida de las inversiones iniciales como los costos de operación y mantenimiento de la infraestructura adicional. El financiamiento de contrapartida esperado de los 30 municipios dentro del Proyecto totaliza US$1.12 millones, o menos de US$2 per cápita durante 2-3 años. Esto se compara con aproximadamente US$54 per cápita que reciben los 30 municipios en transferencias del gobierno nacional cada año, más lo que recaudan de fuentes locales (menos de 10% de sus ingresos globales). De manera que los municipios deberían desviar aproximadamente 1-2 por ciento de sus desembolsos productivos para cubrir las contribuciones de contrapartida, lo cual parece factible. El valor total de las inversiones municipales sería de aproximadamente US$17 per cápita, cerca de un tercio del presupuesto municipal promedio total. Si los gastos operativos y de mantenimiento son 10 por ciento del desembolso de capital inicial – una cota superior para la mayoría de la infraestructura urbana básica y los costos de seguimiento para la AT serían aún menores – entonces los municipios precisarían desviar cerca del tres por ciento de sus presupuestos anuales para operar y mantener la nueva infraestructura instalada por el Proyecto. En algunos casos estarían por encima de los desembolsos de contrapartida, pero en su mayoría vendría con posterioridad, luego de que se hubiesen incurrido los gastos de inversión. En resumen, la carga presupuestaria de participar en el Proyecto estaría muy por debajo del 10 por ciento de sus ingresos y usualmente más cercana al cinco por ciento para el promedio de los municipios, por lo tanto la participación debería ser factible desde el punto de vista financiero.
B. Técnica 69. La asistencia técnica para la preparación e implementación de los sub-proyectos sería provista por la UCP de la DGODT y el Grupo de Coordinación Sectorial y/o contratada ya sea por la unidad administrativa de la DGODT o por los municipios participantes, dependiendo de la capacidad del municipio y el tamaño de la inversión. Durante la preparación del Proyecto, se evaluó la pericia de los proveedores de servicios técnicos en el área objetivo del Proyecto y se verificó que era suficiente para las necesidades de asistencia técnica. Esta pericia debería ser suficiente tanto en volumen como en calidad para formar una base para una sólida asistencia técnica tanto en la preparación como en la implementación de sub-proyectos factibles y viables. El apoyo técnico vendría de las agencias centrales responsables de los sectores específicos, tales como el INAPA, el INDRHI, et al, a través del Grupo de Coordinación Sectorial. De esta forma, se mejoraría la calidad del diseño y la implementación de las inversiones propuestas.
70. Para ser elegibles, todos los sub-proyectos de inversión deben: (i) responder a la prioridad y demanda de los municipios beneficiarios identificados mediante el Plan de Desarrollo Municipal; (ii) requerir una contribución financiera de al menos 10 por ciento de los costos de inversión del municipio beneficiario; (iii) ser apropiados para la capacidad financiera del municipio (el cual debería ser capaz de mantener y administrar estas inversiones y/o adoptar las medidas necesarias para mejorar la capacidad de mantenimiento); (iv) favorecer la rehabilitación o la mejoría de la infraestructura existente por encima de las nuevas inversiones; (v) ser económicamente justificables o efectivos desde el punto de vista del costo; y (vi) respetar el medioambiente y evitar cualquier impacto negativo o, como mínimo, adoptar las medidas
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correctivas para limitar o compensar este impacto. Las obras a ser financiadas dentro del Proyecto se supone que serán de una complejidad estándar.
71. La sostenibilidad de los sub-proyectos completados será garantizada mediante la participación de los gobiernos y comunidades locales en el proceso de su identificación, y la provisión obligatoria del apoyo presupuestario municipal para fines de mantenimiento de un mínimo del tres por ciento de sus ingresos actuales. Los municipios recibirán asistencia de la UCP para desarrollar acuerdos de mantenimiento y para establecer cuentas con fondos de mantenimiento las cuales recibirán contribuciones mensuales o anuales, garantizando así que las necesidades de mantenimiento de las instalaciones sean satisfechas en los años subsiguientes.
C. Fiduciario
72. Compras y contrataciones. En marzo del 2009 se realizó una evaluación de la capacidad de contratación de la Agencia de Implementación. La evaluación examinó la estructura organizativa para implementar el Proyecto y los documentos relacionados con compras y contrataciones desarrollados por la DGODT. Los aspectos y riesgos claves identificados incluyen: (i) una limitada experiencia previa con los procedimientos de compras y contrataciones del Banco dentro de las Unidades de Contratación; (ii) un débil entorno global para las contrataciones a nivel local; (iii) una limitada capacidad de planificación y de seguimiento, incluyendo la supervisión de contratos; y (iv) la carencia de experiencia previa en el uso de documentos, reglas y procedimientos estándares de licitación. El riesgo general del Proyecto es alto y se ha desarrollado un plan de acción para abordar estos temas (ver el Anexo 8 para detalles adicionales.
73. Gestión Financiera. Las estipulaciones de gestión financiera para la implementación del préstamo cumplen con los requerimientos mínimos de gestión financiera del Banco. Los riesgos inherentes y de control de gestión financiera para la operación son sustanciales y se clasificarán como moderados una vez la entidad, con el apoyo del Banco, implemente un plan de acción sujeto a plazos para abordar las medidas identificadas para mitigar los riesgos. El Plan de Supervisión de la Gestión Financiera definió el alcance como una supervisión exhaustiva, incluyendo la supervisión completa in situ que incluye todas las áreas especificadas en la lista de cotejo de supervisión de la gestión financiera, así como también las áreas específicas que sean motivo de preocupación. La frecuencia de la supervisión de la gestión financiera será semestral durante el primer año.
D. Social
74. Durante la preparación del Proyecto, la SSEPLAN ha emprendido una evaluación social sistemática en las áreas municipales objeto del Proyecto. Esta evaluación se basó en un análisis de los participantes vinculados con énfasis en diversidad y género, así como en las instituciones formales e informales. Este proceso de consulta utilizó un enfoque estructurado y participativo. Los resultados de esta evaluación incluyen un análisis exhaustivo del riesgo social que podría emanar directamente de las intervenciones del Proyecto y los riesgos inherentes al contexto social.
75. Los objetivos del Proyecto desde una perspectiva social son:
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(i) Inclusión social para reducir la situación actual de marginalización y exclusión social de los diferentes grupos sociales ubicados en la zona del Proyecto mediante la provisión de mejor acceso a los servicios básicos.
(ii) Desarrollo local y cohesión social en municipios seleccionados mediante la promoción de un buen gobierno local.
(iii) Participación efectiva de las organizaciones de la sociedad civil en el gobierno local. El Proyecto apoyará que la sociedad civil se involucre a través de: (a) la diseminación de información a estas organizaciones con respecto a oportunidades provistas por la Ley para participar en la toma de decisión en el gobierno local; y (b) la asistencia técnica a las organizaciones comunitarias, según se requiera, para fortalecer sus organizaciones internas, incluyendo la gestión financiera y su capacidad de comunicar la demanda y desarrollar propuestas a los gobiernos municipales.
(iv) Mejor rendición de cuentas y transparencia social en los gastos públicos para los sub-proyectos de infraestructura rural basados en planes de desarrollo participativo mediante instituciones fortalecidas y una mejor coordinación institucional a nivel local.
(v) Mejor calidad en la provisión de los servicios básicos a través de inversiones en drenaje y saneamiento, caminos rurales y sistemas de suministro de agua.
(vi) Equidad de género para proporcionar actividades de creación de capacidades para dirigirse a los grupos vulnerables como las mujeres. El Proyecto procuraría también mejorar la participación de la mujer en la toma de decisiones.
76. Presupuesto Participativo. Actualmente, la República Dominicana está implementando el Presupuesto Participativo Municipal (PPM), lo cual se formaliza mediante un mandato constitucional y normas específicas (2006). De conformidad con los mandatos, el presupuesto participativo debería representar hasta un 40% del presupuesto total transferido del gobierno nacional a los municipios. Luego de más de cinco años de implementación, la PPM ha alcanzado 138 (de 153) gobiernos municipales e involucra representantes acreditados de la sociedad civil y de organizaciones de base en gobiernos locales. Cerca del 65% de los treinta municipios potenciales del Proyecto están implementando la PPM a cierto punto. La calidad de la aplicación de los instrumentos de la PPM en los municipios varía.
77. La República Dominicana necesita mejorar los procesos de preparación de presupuestos y monitoreo local de la participación informada y la priorización de inversiones en un enfoque más estratégico. En paralelo, la coordinación de los Consejos de Desarrollo Municipal y la preparación de presupuesto público precisa ser mejorada. Existe también margen para mejorar la calidad y la eficacia de la provisión de los servicios públicos. El Proyecto apoyaría el fomento de capacidades en los municipios seleccionados destinados a mejorar los resultados en la inversión del presupuesto público y el fortalecimiento de las destrezas técnicas en los miembros comunitarios y los representantes municipales.
78. Reasentamiento Involuntario (OP/BP 4.12). El Proyecto no desencadena la OP/BP 4.12 porque no implica adquisición de terreno, reubicación física o impactos adversos en los medios de vida que resultan del acceso restringido a la tierra u otros recursos, según se define la OP/BP 4.12. Los criterios de elegibilidad del sub-proyecto y el proceso de evaluación de la medida de salvaguarda excluiría cualquier propuesta que involucrase tales impactos. Adicionalmente, una “lista negativa” de sub-proyectos, incluyendo todas las actividades relativas
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a la construcción de caminos nuevos, el procesamiento de desechos sólidos y de manejo de desechos, así como otras actividades que involucren terrenos no serán financiados por el Proyecto.
E. Medio Ambiente
79. Impactos medioambientales. Durante la preparación del Proyecto, se desarrolló una serie de estudios e instrumentos para asegurar la sostenibilidad social y medioambiental del Proyecto, y para cumplir con la legislación medioambiental nacional, así como con las Políticas de Salvaguarda del Banco. El Gobierno de la República Dominicana a través de la SEEPYD, como la institución responsable de la implementación del Proyecto, está comprometido a garantizar el cumplimiento con las antes mencionadas políticas de salvaguarda del Banco.
80. En general, la naturaleza de las obras previstas no tiene impactos socio-medioambientales directos o indirectos que podrían poner en peligro el medioambiente natural o social en el área de influencia donde se llevarán a cabo las obras. Además, las medidas o acciones para prevenir, mitigar y/o compensar los potenciales impactos socio-medioambientales son identificadas, y con un manejo adecuado, puede asegurarse la sostenibilidad medioambiental y social de los sub-proyectos. El Proyecto como un todo ha sido clasificado por el Banco como una “Categoría B”, de conformidad con la Política de Evaluación Medioambiental OP/BP 4.01.
81. De conformidad con la Política de Evaluación Medioambiental, se desarrollaron los siguientes documentos durante la preparación del Proyecto: (i) Marco de Gestión Medioambiental y Social (ESMF – Environmental and Social Management Framework); (ii) Informe de Evaluación Medioambiental (EAR – Environmental Assessment Report); y (iii) Análisis Medioambiental Municipal (MEA-Municipal Environmental Analysis). En la primera fase del Proyecto, un proceso participativo será utilizado para identificar y definir los sub-proyectos que soliciten las personas locales y representados en los PDM. En el primer año, el financiamiento del Proyecto se enfocará en el fortalecimiento institucional y el proceso de participación para identificar los sub-proyectos municipales. En lo subsiguiente se evaluarán y verificarán sus aspectos medioambientales antes de su implementación.
82. El EAR evalúa las condiciones existentes, identifica los impactos medioambientales directos e indirectos, evalúa las diferentes alternativas, y propone medidas para mitigar los impactos negativos y para mejorar los positivos. El ESMF incorpora estas medidas conjuntamente con un marco para asegurar que todas las inversiones en sub-proyectos financiados por el proyecto serán evaluadas con respecto a impactos medioambientales potenciales y se identificará si se requiere de un estudio más exhaustivo. Basándose en los hallazgos del proceso de evaluación, las medidas de salvaguarda aplicables serán identificadas y se aplicarán conforme se requieran durante la preparación del sub-proyecto. Se completarán, si así se requieren, estudios y evaluaciones adicionales, como parte de la fase de preparación. El MEA identificó la capacidad de cinco municipios piloto para manejar la evaluación ambiental de las inversiones en sub-proyectos y definió las actividades de fortalecimiento institucional donde se necesitaba.
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83. Cuando se identifican las inversiones en sub-proyectos, el ESMF desarrollado por el Proyecto será aplicado para asegurar el cumplimiento con la ley medioambiental dominicana y evaluar si se desencadena alguna Política de Salvaguarda del Banco. El Formulario de Evaluación Medioambiental y Social Preliminar (lista de cotejo) será aplicado como parte del proceso de evaluación. Para todas las inversiones de sub-proyectos, los términos de referencia han sido desarrollados para la DIA (Declaración de Impacto Ambiental) requerida por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARENA), y que se presenta como parte del documento ESMF. Los Planes de Gestión Medioambiental serán desarrollados según se requieran en la DIA, con el presupuesto relacionado para la ejecución de las medidas medioambientales. El presupuesto del Proyecto incluirá financiamiento para este tipo de estudios una vez se identifiquen las inversiones de sub-proyectos.
84. Como parte de la ESMF, se preparó un Plan de Fortalecimiento de la Gestión Social y Medioambiental (SSEMP- Strengthening Social and Environmental Management Plan) de manera a asegurar una adecuada gestión social y medioambiental durante la implementación del Proyecto. Los documentos antes mencionados fueron divulgados en Mayo 1, 2009 y están disponibles en el INFOSHOP del Banco de conformidad con la política de divulgación del Banco Mundial, y en la página web de la SEEPYD.
F. Políticas de Protección
85. Las siguientes medidas de salvaguarda aplican al Proyecto:
Políticas de Protección desencadenadas por el Proyecto Sí NoEvaluación Medioambiental (OP/BP 4.01) [X] [ ]Hábitats Naturales (OP/BP 4.04) [X] [ ]Manejo de Plagas (OP 4.09) [ ] [X]Recursos Culturales Físicos (OP/BP 4.11) [X] [ ]Reasentamiento Involuntario (OP/BP 4.12) [ ] [X]Poblaciones Autóctonas (OP/BP 4.10) [ ] [X]Bosques (OP/BP 4.36) [ ] [X]Seguridad de Presas (OP/BP 4.37) [ ] [X]Proyectos en Áreas en Disputa (OP/BP 7.60) [ ] [X]Proyectos en Vías Fluviales Internacionales (OP/BP 7.50) [ ] [X]
86. La política de Evaluación Medioambiental (OP/BP 4.01) se desencadena porque el Banco requiere que todos los proyectos propuestos para ser financiados por el Banco Mundial tengan una evaluación medioambiental. Se preparó una evaluación medioambiental para este Proyecto, la cual concluyó que las actividades del Proyecto contempladas dentro de éste son en su mayoría de naturaleza Categoría C con una posibilidad para la propuesta de proyectos Categoría B. Se identificarán sub-proyectos específicos durante la ejecución del Proyecto como parte del componente de fortalecimiento institucional. En esta fase, se requiere crear los Planes de Desarrollo Municipal, los cuales identificarán las actividades de infraestructura a ser ejecutadas dentro del Componente 2 del Proyecto.
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87. La política de Hábitats Naturales (OP/BP 4.04) se desencadena dada la ubicación rural de muchos de los municipios participantes y su proximidad a zonas protegidas y la posibilidad de que las actividades podrían desencadenar la OP 4.04. Sin embargo, el Proyecto no ejecutará obras en áreas protegidas ni en hábitats naturales. Todas las obras propuestas serán examinadas con respecto a sus impactos potenciales sobre estas áreas, y se proporcionarán los procedimientos en el Manual Operativo del Proyecto.
88. Recursos Culturales Físicos (OP/BP 4.11) se desencadena por el potencial para un “descubrimiento fortuito” cuando se llevan a cabo obras civiles. No se anticipan obras en sitios o áreas conocidas que contengan ningún recurso de importancia cultural o histórica. Sin embargo, se incluyen procedimientos en el Manual Operativo que tratan sobre los procedimientos de cumplimiento para “descubrimientos fortuitos”.
G. Excepciones a Políticas y Status de Adhesión a las Mismas
89. El Proyecto no requiere de ninguna excepción a políticas y está listo para ser implementado. Criterios específicos para considerar el Proyecto preparado son:
(a) Las estipulaciones fiduciarios (gestión financiera y contrataciones) están listas; (b) Se han movilizado el personal clave y los consultores del Proyecto; (c) Se han asegurado y presupuestado los fondos de contrapartida para el primer año de
operación; (d) Se han satisfecho los requerimientos de divulgación; y (e) Se han completado las estipulaciones de evaluación de resultados: se han definido las
obligaciones institucionales de M&E; se cuenta con capacidad de M&E; y se han especificado los indicadores.
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