Viviendas para los trabajadoresEl municipio de Rosario frente a la cuestión social

Ana María Rigotti

Rosario, 2011

Índice

Siglas más utilizadas .......................................................................................... 9

Reconocimientos ................................................................................................ 11

INTRODUCCIÓN ............................................................................................. 13

CAPÍTULO IUn municipio singular ....................................................................................... 25

CAPÍTULO IIDe municipio regulador a ciudad activa ........................................................... 35

CAPÍTULO IIILa Vivienda del Trabajador: una crónica .......................................................... 59

CAPÍTULO IVLa Compañía de Construcciones Modernas ...................................................... 71

CAPÍTULO VLa construcción .................................................................................................. 89

CAPÍTULO VIEl conflicto ......................................................................................................... 123

CAPÍTULO VIILa apropiación de las viviendas ........................................................................ 147

CAPÍTULO VIIIUna empresa inmobiliaria más .......................................................................... 157

CAPÍTULO IXCulminación de un proyecto .............................................................................. 177

CAPÍTULO XEl ocaso de la ciudad activa .............................................................................. 195

BALANCE ......................................................................................................... 205

SiglaS máS utilizadaS

CCM Compañía de Construcciones ModernasCIAA Centro de Ingenieros, Arquitectos y AgrimensoresCLP Centro La PropiedadCNCB Comisión Nacional de Casas Baratas DE Departamento EjecutivoDOP Departamento de Obras PúblicasDS Diario de SesionesET Expedientes TerminadosFCCA Ferrocarril Central ArgentinoHCD Honorable Concejo Deliberante de la ciudad de RosarioMCBA Municipalidad de la ciudad de Buenos AiresMSA Museo Social ArgentinoPC Partido ComunistaPDP Partido Demócrata ProgresistaPL Partido LiberaciónPS Partido SocialistaPSI Partido Socialista IndependienteSIACA SociedaddeIngenieros,Arquitectos,ConstructoresyAfinesUCR Unión Cívica RadicalVT Vivienda del Trabajador

ReconocimientoS

Este libro es una versión corregida de la Tesis de Maestría en Ciencias Sociales La Vivienda del Trabajador de Rosario (1923-1948), que realicé en la Facul-tad Latinoamericana de Ciencias Sociales, sección Argentina. Presentada en

mayo de 1996 y aprobada meses más tarde, se basó en un proyecto que había llevado a cabo como Investigadora Asistente del CONICET, con sede en el Centro Universi-tario Rosario de Investigaciones Urbanas y Regionales de la Facultad de Arquitectura Planeamiento y Diseño de la Universidad Nacional de Rosario. A pesar del tiempo transcurrido, se ha preferido mantener el texto original, madurado a mediados de los años 1990, como representación cabal de un estado de la cuestión. Sus principales hipótesis continúan siendo válidas y, a pesar de las muchas contribuciones en el tema de las políticas de vivienda, la consideración particular de las iniciativas locales en los años 1920 y de la particularidad de Rosario como “municipio activo”, no han recibido nuevas interpretaciones.

Fruto tardío y trabajoso de más de diez años de preocupaciones sobre las políti-cas de vivienda pública en Argentina, son muchos aquellos con los que estoy en deuda por su apoyo y estímulo.

En primer lugar, con la generosidad y desinterés de mi director Ricardo Falcón que a pesar de no conocerme y de provenir de una disciplina “marginal”, me aceptó sin prejuicios como su becaria, y luego me acompañó durante casi quince años, in-troduciéndome en el universo de la historia social, guiando mis lecturas, sugiriendo perspectivasy,sobretodo,alentándomeconsuabiertaconfianzaenmitrabajo.

En segundo lugar, quiero expresar mi gratitud a mis amigos y compañeros en estaempresadelahistoriaurbana,quesupieroncuestionar,iluminaryhastadesafiar-me con su incredulidad, y contribuyeron a que las hipótesis aquí planteadas adqui-rieran consistencia. En especial deseo agradecer los comentarios de Jorge Francisco Liernur y Jeremy Adelman a ponencias donde exponía parcialmente las ideas aquí desarrolladas, a la paciencia y los comentarios de mis compañeros del CURDIUR Pancho Torrent, Noemí Adagio, Silvia Pampinella y Oscar Bragos que también apor-taron sugerencias a partir de sus propias investigaciones sobre la ciudad de Rosario y,finalmente,amisamigasSilviaDocola,AgustinaPrietoyAliciaMegías,quege-nerosamente me ofrecieron su afecto y contención y leyeron con cuidado el borrador finaldelatesis.

Mis hijos Alejo y Ana Julia y mi hermana Trichi debieron soportarme en los momentos críticos y estaré siempre reconocida por su jubilosa paciencia. También por el respaldo amoroso de Gonzalo del Cerro, mi compañero de este último tramo, cuyo entusiasmo y admiración casi infantil por la escritura y las ideas me alimentan constantemente.

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Esta sensación agónica, de revisión dolorosa –agradecida y aliviada a la vez– de tantos años de trabajo, supuso volver a preguntarme sobre la razón de mis elecciones y motivaciones, sobre la fuente de este empeño y esta pasión; y no puedo dejar de pensarenmimadre,ensus libros, su inteligenciaysucuriosidad,ensu inflexibleexigencia. A ella, a su memoria, dedico este libro.

intRoducciÓn

la arquitectura y las políticas de vivienda

La arquitectura modernasedefinióenrelaciónconlavivienda.Apoyándoseenla centralidad otorgada a la cuestión urbana y a la cuestión vivienda como cla-vesexplicativasdelconflictosocial,losarquitectosincorporaronlavivienda

masiva como problemática a ser resuelta desde la disciplina y sustentaron en ella gran parte de la renovación teórica y estética del nuevo siglo. Con relación a la vivienda se definieroncomotécnicossocialescapacesdeproponersolucionesadecuadas,univer-salesysustentadasenlaneutralidaddelacienciaatodoconflictosocialtraducibleentérminosespaciales.Nosóloseatribuyeronlacapacidaddedefinirlosaspectosmate-riales de las unidades habitacionales, sino la de valorar la demanda y participar en la definicióndelaspolíticascrediticiasyconstructivasimplementadasdesdeelEstado.

En nuestro país la cuestión urbana1 y la cuestión social recibieron un tratamien-to precursor, casi contemporáneo al de las grandes capitales europeas. Higienistas, políticos, pensadores sociales y sociedades caritativas y filantrópicas se ocuparontempranamente del hábitat obrero. Hacia 1900 la elite dirigente supo estructurar una redefiniciónde “lapolítica” incorporando la intervenciónmoderadaen lacuestión social y, en particular, en la vivienda obrera. Este proceso continuó en los gobiernos radicales y conservadores hasta alcanzar una envergadura incontestable durante el primerperonismo,afianzandoelconsensosobreelderechoalaviviendagarantizadopor el Estado. Más allá de los desniveles en la inversión, esta noción ha permanecido incuestionada, incluyendo entre sus presupuestos la idoneidad del arquitecto como técnico para la formulación de políticas y proyectos.

Al asumir la promoción de un hábitat adecuado y accesible para los sectores de menoresrecursos(subvencionandolaconstrucciónyfinanciandoelaccesoa lavi-vienda en propiedad) el Estado intervino de manera más o menos directa en gran parte de la producción residencial, incidiendo en la expansión de las ciudades, el mercado inmobiliario y la industria de la construcción. Desde los años 1940, un sector impor-tante de la población ha trocado un hábitat tradicional –generalmente resultado de la autoconstrucción– por viviendas incluidas en los llamados conjuntos habitacionales reguladosdesdeorganismosfuertementecentralizados,quemultiplicaronlosconflic-tos cuando las respuestas no fueron las adecuadas.

Esta experiencia argentina –precursora y ejemplar en el marco de los países de la región–hasidopobreenregistros,evaluacionesyreflexionescríticas.Lasfalencias

1 Cuestión urbana: expresión de la época que se refería en forma amplia y ambigua al conjunto de nue-vos problemas económicos, culturales, pero sobre todo sociales, relacionado con el acelerado proceso de urbanización vinculado con la revolución industrial

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fueroninterpretadascomoinsuficienciaspresupuestariasy,salvoalgunasreformula-ciones en las células, agrupamientos u operatorias, la noción de vivienda pública, los roles del Estado y del arquitecto permanecen indiscutidos.

En los años 1980 el generalizado cuestionamiento a los conjuntos habitaciona-les coincidió con la impugnación al Estado de Bienestar y el desplazamiento de la centralidad de las políticas sociales. Las críticas a las propuestas urbanas, proyectua-les y constructivas vinculadas con las vanguardias modernas, el deslizamiento de la disciplina arquitectónica a su dimensión artística y el desprecio horrorizado por sus pasadas pretensiones de ciencia social, se difundieron junto con la demostración de lasdebilidadeseconómicasysocialesdelsectorpúblicoinfiltradoporsospechasdegeneralizada corrupción. Procesos culturales más amplios, difíciles de dilucidar en ese espacio, respaldaron una desvalorización de la vivienda pública. Disminuyeron las inversiones, las redes institucionales de crédito y de gestión se diluyeron o fueron débilmente sustituidas por ensayos de autogestión y autoconstrucción, al tiempo que la vivienda masiva desaparecía como problema de estudio en las escuelas de Arqui-tectura.

Pese a la envergadura de la inversión y del costo social en juego, se había avan-zadocasiaciegas,repitiendoomodificandopolíticassinelsustentodereflexionessistemáticas. Poco se hizo para poner en evidencia el marco ideológico en que estas políticas se sustentaron, los proyectos que vehiculizaban o los intereses a los que finalmenterespondían.Avecesporcomplicidad,otrasportemor,sedesestimólaeva-luación de sus efectos redistributivos o de su impacto en la vida de los destinatarios, el mercado habitacional y la producción de la ciudad. A lo sumo se procuró aumentar la eficaciadelainversión,ensayandonuevosmaterialesytécnicasconstructivas,recon-siderandolasnormasdehabitabilidadoreduciendosuperficies.Enlosúltimosañosseregistraron intentos de optimizar la adaptación de los usuarios mediante su selección y seguimiento por asistentes sociales.2

Estadebilidadcríticaseverificatantoenlapersistenciadelospresupuestossobrelos servicios habitacionales y las estrategias redistributivas, como en la adopción de modelosdeotrosámbitossinelfiltrodeunareflexiónsobrelapropiaexperiencia. Algunas evaluaciones, como las realizadas por Sorín en Villa Soldati, expusieron con crudeza los desfasajes entre los diagnósticos y expectativas de los diseñadores y las efectivas consecuencias de sus proyectos en la vida de los usuarios. Aunque escasas y poco sistemáticas, constituyeron una seria advertencia sobre los límites de la discipli-na frente a la complejidad cultural y política implícita en el problema de la vivienda, hasta el extremo de inducir un voluntario repliegue en los aspectos técnicos, dejando a sociólogos y economistas las decisiones programáticas.

2 Primeras jornadas nacionales sobre técnicas de evaluación de conjuntos habitacionales, Facultad de Arquitectura, Rosario, septiembre de 1981. Documento Final. Evaluar para mejorar, Publicaciones UNR, Rosario, 1982.

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la vigencia del problemaEl cuestionamiento, y progresivo desmantelamiento, del Estado de Bienestar refuer-zan la urgencia de estudios sobre los orígenes de las políticas de vivienda, estrecha-mente vinculados con el pensamiento reformador. Antes de que sea demasiado tarde es indispensable esbozar contextos de explicación sobre el agotamiento, fracaso o insuficienciade laspolíticasdevivienda pública. Debemos interrogarnos sobre las circunstancias en que la construcción directa, la localización periférica y la planta compacta fueron instauradas como modelos únicos. Se trata de un diagnóstico indis-pensable para el ejercicio de una profesión en transición y para aquellos organismos que, desde el Estado, regulan una práctica cada vez más descentralizada y fragmen-taria sobre lo urbano.

La hegemonía de las estrategias neoliberales y los nuevos patrones de desarrollo e integración al mercado mundial para los países “emergentes” coincidieron con el derrumbe del Welfare State en los países centrales. Se construyeron acuerdos sobre la necesidad de restringir agresivamente las áreas de intervención estatal y la vivienda pública fue desplazada a un ángulo opaco de la acción de gobierno. Una nueva cons-trucción ideológica ganó consenso, tan reductiva y ocultadora como la que sobreen-tendía las políticas de vivienda como la expresión espontánea de gobiernos populares preocupados por el bienestar y la felicidad de su pueblo. Nos referimos a la imputa-ción de los fracasos y desajustes a “la corrupción” como patrón de funcionamiento atribuible a todo lo que tiene que ver con el Estado y como lógica dominante en lici-taciones y adjudicaciones. Simultáneamente, la actual coalición entre defensores del libre mercado y víctimas de los fracasos de la ciudad en materia educativa, sanitaria o de seguridad pregonan el agotamiento de la ciudad activa (aquella que a través del endeudamientopúblicoylaextensiónydiversificacióndelosserviciosprocuróam-pliar las ventajas económicas y de localización urbanas) y el desplazamiento de sus funciones a la actividad privada.

Nuestrasreservasfrentealospresupuestosdecorrupcióneineficaciacomoatri-butos indisociables y exclusivos de la acción del Estado, y frente a los reclamos igual-mente sospechosos sobre el avance inevitable de los intereses privados en el manejo de lo público, nos advierten sobre el riesgo de reeditar un nuevo capítulo –quizás el último– en el que las ambigüedades de la administración y la clase política sean se-cundadasporlaindiferenciadelosinvestigadores.Sonurgenteslasreflexionessiste-máticas que procuren des-cubrir las particularidades y la multiplicidad de procesos en los que participa la vivienda pública. Es necesario ponderar sus brillos y oscuridades, sus debilidades y logros, hacer explícitos sus presupuestos en gran parte vacantes de unareconsideracióncrítica.Urgenlasreflexionesque,liberadasdelaresponsabilidadde avalar presupuestos para la acción política, contribuyan a iluminar la toma de nue-vas decisiones.

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La cuestión de la vivienda, que casi había desaparecido de las agendas y los debates,harecobrarciertapreeminenciaalrenovarselaalarmafrentealaconflictivi-dad social y urbana. Luego de más de una década de desplazamiento de los intereses sociales hacia otros objetos, nuevamente una serie de fenómenos son enunciados con el vocabulario de la cuestión urbanaremitiendoaunatradicióncuyasfigurasdiscur-sivas se consolidaron en las primeras décadas del siglo XX y cuya naturalización ha ocultadosuespecíficaadecuaciónacontextosycircunstanciasbiendiferentes.Lasáreasdondeseleelaconflictividadson,engranparte,resultantesdelosproyectosderacionalización y modernización surgidos en ese mismo momento histórico, lo que vuelve a remitirnos a la cuestión de los orígenes.

Resulta urgente examinar, en forma empírica, las condiciones de emergencia y las implicancias del proyecto moderno de racionalización social. Es necesario repen-sar la cuestión habitacional, su autonomía relativa respecto a la cuestión urbana y la cuestión social, y los modos en que fue incorporada a las atribuciones y responsabili-dades del Estado y la administración municipal.

De allí la importancia de un estudio que, tomando como unidad de análisis no sólo el momento de las decisiones y su implementación, sino la serie de procesos ur-banos, económicos, sociales y culturales a los que diera lugar en el tiempo, contribuya a la evaluación de estas experiencias de vivienda pública y sus impactos múltiples. Su objetivo es poner en evidencia los inicios de ciertas elecciones y decisiones que han adquirido entidad de naturales o necesarias y cuya aparente inevitabilidad sólo es posible quebrar a partir de la recuperación de su historicidad. Este trabajo sobre la experiencia de la Vivienda del TrabajadorenRosarioesunareflexiónsobre losmodos de concebir la vivienda pública y sus múltiples vínculos con la cuestión social, los procesos de construcción de la ciudad, la disputa política y los ensayos de modelos alternativos de gestión municipal.

un campo en construcciónEl tema de la vivienda pública estuvo dominado por una serie de presupuestos fuertes: lanocióndedéficit,laviviendacompacta,laviviendaterminada,laviviendaenpro-piedad, la subvención como estrategia redistributiva.3Lanecesidaddeunareflexiónhistórica y crítica no es nueva y tampoco su abordaje por parte de los arquitectos.

En una primera historiografía prevalecieron los juicios valorativos sobre los ex-plicativos o teóricos, en razón de su carácter explícitamente funcional a la fundamen-taciónojustificacióndeestrategiaspolíticasoproyectuales.Dominadaporelparadig-ma del Estado Benefactor, estos trabajos consideraron las políticas de vivienda como propias de programas redistributivos reconocibles sólo en el caso de los “gobiernos

3 AÑAÑOS, Elina y RIGOTTI, Ana María et al. “Hábitat popular, el estado y las organizaciones no gubernamentales”, en Boletín de Medio Ambiente y Urbanización, núm. 5, 1987, pp. 99-108.

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populares”.4 Sus prejuicios, más partidarios que ideológicos, se explican por haber sido elaborados ante la perspectiva de cambios de gobierno y como respaldo o crítica a políticas y plataformas electorales.5

En sintonía con la presupuesta idoneidad de los arquitectos, algunos autores tendieron a analizar la vivienda pública como un hecho esencialmente disciplinar, evaluable y periodizable según parámetros autónomos. Suponían que la Arquitectura estaba capacitada para generar sus propias transformaciones temáticas, estilísticas y teóricas. Cuando establecían relaciones con acontecimientos políticos, económicos o sociales, éstos parecían correr por carriles paralelos, sin entremezclarse. Las valora-ciones respondían a criterios arquitectónicos y urbanísticos restringidos, sin tener en cuenta los requerimientos que procuraban satisfacer, su impacto en los usuarios o las estrategias de poder de las que indudablemente eran parte. Incluso estos estándares disciplinares fueron rígidos. Salvo contadas y destacables excepciones, los únicos parámetros aceptados fueron los asociados al estilo internacional: toda otra respuesta resultaba incomprensible o irracional.6 Es fácil comprobarlo en la consideración de las viviendas realizadas durante el peronismo, cuya “falta de calidad” –en realidad, uso deestilemaspintoresquistas–sejustificóenlaimprovisación“antetantoporhacer”o en una voluntaria “adecuación a las imágenes populares” propias de los migrantes del interior, para luego enfatizar la maduración conjunta –de los migrantes y de los proyectos– hasta alcanzar el decoroso status de monobloques ascéticos y blancos, con pilotis y planta baja libre. 7

Otrasinvestigacionessecentraronenlasestrategiaspolíticas,legislativasyfi-nancieras,evaluandosuefectividadconrelaciónaldiscursooficialyaestadísticassobrelasuperficieynúmerodeviviendasconstruidas,quelosmismosautoresconsi-deraban incompletas o dudosas.8Aunqueintentabanredefinirelproblemaconmayoramplitud, estos trabajos revelan los límites de la sectorización y autonomía adjudi-cados al tema: los juicios de valor predominan sobre las interpretaciones históricas propiamente dichas y, en su restricción, no contemplan la relación de estas operatorias

4 SCHTEINGART, Martha “Políticas de vivienda de los gobiernos populares para el área de Buenos Aires”, en Summa, núm. 71-72, enero y febrero de 1974.

5 Aún en los enfoques más preocupados por la dimensión proyectual o estética, se escalonan en los años 1956, 1959-1960, 1964, 1966, 1974, unos pocos en 1980 y se multiplican en 1983.

6 IGLESIA, Rafael “El año 29, espejo de arquitectura”, en Nuestra Arquitectura, núm. 513, l980.7 GUTIÉRREZ, Ramón “La génesis de la arquitectura contemporánea en Argentina”, en Summa, di-

ciembre de l979. PETRINA, Alberto et al. “Análisis crítico del diseño arquitectónico del Nacionalismo Popular”, en Summa Historia, l978.

8 SCHTEINGART, Martha “Políticas de vivienda…”, cit. YUJNOVSKY, Oscar “Revisión histórica de la política de vivienda”, en Summa, febrero de l974; “Del conventillo a la villa miseria”, en ROMERO, José Luis y ROMERO, Luis Alberto –directores– Historia de cuatro siglos, Altamira, Buenos Aires, 1983, Tomo II; YUJNOVSKY, Oscar Claves políticas del problema habitacional argentino, 1955-1981, GEL, Buenos Aires, 1984.

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con las respuestas espaciales, ni alcanzan a distinguir su impacto en las condiciones dealojamientoydevidadelossupuestosbeneficiarios.

la historia de la vivienda en los años 1980Con la democracia, la creciente profesionalización de la investigación académica tuvo particular impacto en el campo de las ciencias sociales en general y en el de la historia urbana en particular. Enriquecida por experiencias pluridisciplinares y permeable a nuevos tópicos que remiten a una importante producción internacional, la vivienda se transformó en foco de interés para investigaciones prescindentes de demandas de confirmacióndesdelaprácticapolítica,técnicaodegestión.Algunosdelosenfoquestradicionales persistieron, otros fueron renovados y nuevos paradigmas dominaron la escena. La mayoría de los trabajos subrayó la importancia de los períodos prece-dentes a los primeros gobiernos peronistas en la exploración y formulación de los objetivos, instituciones, modelos tipológicos e instrumentos legales vinculados con la vivienda pública; criterios y experiencias que el peronismo habría de incorporar en laredefinicióndelapolítica,laciudadaníayelEstadoqueconcentróensusmanoslaadministración de lo social.9

El presupuesto de la vivienda pública como fruto del “reconocimiento” (desde arriba) de las necesidades y derechos del pueblo por parte de gobiernos globalmente categorizados como “populares” fue totalmente desprestigiado por investigaciones deudoras de las ideas de Michel Foucault. Sustentadas en el análisis descarnado del discursooficial,viviendaspúblicas,hospitalesyescuelasfueronconsideradoscomodispositivos para la reproducción controlada de la fuerza de trabajo y el disciplina-miento de la vida cotidiana en el contexto de una nueva forma de entender el poder y las instituciones sociales.10Elprocesohistóricotendióaserreducidoaunagranyefi-caz confabulación de las metrópolis y las clases dominantes –lo que Oscar Terán de-

9 LIERNUR, Jorge F. “El dispositivo de la casa auto construida”, en AA. VV. Sectores Populares y vida urbana, CLACSO, Buenos Aires, 1984; “Últimos estudios sobre la historia de la casa. Una ruptura historiográfica”,CatálogodelaexposiciónVivienda popular en Austria, FADU-Embajada de Austria, Buenos Aires, 1989; “Comisión Nacional de Casas Baratas”, en Diccionario histórico del Hábitat, la Arquitectura y el Urbanismo en Argentina, Ed. Preliminar, 1992. BALLENT, Anahí “La iglesia y la vi-vienda popular: la gran colecta nacional de l919”, en Mundo urbano y cultura popular, Sudamericana, 1990; La vivienda de los sectores populares: el caso del Hogar Obrero, inédito, l990. RIGOTTI, Ana María “Notas en torno a la historia de la vivienda pública en Argentina”, en Cuaderno del CURDIUR, núm. 14, 1985.

10 Además de los trabajos de Liernur y Ballent ya citados, ARMUS, Diego “Enfermedad, ambiente urba-noehigienesocial.Rosarioafinesdels.XIXycomienzosdelXX”,enAA.VV.Sectores Populares y vida urbana, CLACSO, l984. GHIZZARELLI, Marcelo “El espacio de la educación”, en Materiales, núm. 2, La Escuelita, 1982; “La pequeña utopía urbana. Escuelas municipales 1880-1930, en Histo-rias no oficiales. Sumarios, núm. 91-92, 1985. ARMUS, Diego y HARDOY, Jorge E. “Conventillos, ranchos y la casa propia en el mundo urbano del novecientos”, en Mundo Urbano y Cultura Popular, Sudamericana, Buenos Aires, 1990.

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nominara “el desquicio de la centralidad reformadora de la clase obrera”– subrayando la productividad de la puesta en discurso de la vivienda obrera. De todos modos, y por vez primera, fue posible enriquecer la ponderación de la acción estatal, hasta ese momento reducida a la contabilidad de las unidades construidas.

Otros investigadores insistieron en un enfoque disciplinario, ponderando la bon-dad de las respuestas con relación a parámetros surgidos del debate arquitectónico cu-yaspremisassiguieronsiendoconsideradascomosuficientesparareorientarunapro-ducción entendida como esencialmente técnica. Algunos recurrieron a los parámetros propuestosporAlexanderKleinafinesdelosaños1920paraevaluarlaeficienciadela distribución interna de la planta; otros jerarquizaron aspectos anteriormente descui-dados como el espacio público, la dimensión urbanística o la adecuación bioambiental de los conjuntos habitacionales.11 Hubo trabajos que abordaron las intervenciones en vivienda pública como hitos en la producción y constitución teórica e ideológica de la disciplina, mediatizando su presunta autonomía.12 Finalmente las transformaciones tipológicas –“como expresión simultánea de la renovación de las condiciones de vida y de las características adquiridas por la ciudad fuente de acumulación capitalista”– abrieron un nuevo campo de análisis y de conjunción de la historia disciplinar con la historia cultural y la historia social.

Sin dudas, la más diezmada fue la tradición de matriz marxista, dominante a principios de los años 1970, que estudiaba la vivienda en su condición de mercancía. Procurando superar lo que se denominó “viviendismo” tanto Nora Clichevsky y Oscar Bragos en Argentina, como Martha Schteingart en Méjico, extendieron su interés a la propiedad de la tierra y la dinámica urbana en su conjunto, tomando en consideración la complejidad de agentes y proceso implícitos en la promoción habitacional. Otros investigadores del CEUR abandonaron la perspectiva economicista para concentrarse en la dimensión social del hábitat popular procurando, a través de la investigación-acción un abordaje alternativo (más acá del Estado) para satisfacer este derecho.

Nuevos aportes desde una historia social de matriz thompsoniana enfatizaron la dimensión cultural de la vivienda pública e introdujeron un claro quiebre en un

11 PETRONIO, Graciela y SALGADO, Marcelo Análisis de conjuntos habitacionales para un diag-nóstico aplicable a la elaboración de pautas para el diseño de la vivienda popular, EPEV, UNR, Rosario, 1986. PETRONIO, Graciela Conjuntos habitacionales FONAVI, Espacios comunes semipú-blicos y semiprivados, EPEV, UNR, Rosario, 1988. MATEOS, Alicia “Vivienda de interés social: la acción directa del sector público en la ciudad de Rosario”, en Cuaderno del CURDIUR, núm. 30. VIU, Daniel “Normativa y normalidad a través de la vivienda masiva Rosario 1899-1982”, Cuaderno del CURDIUR, núm. 36; “El espacio público en la construcción masiva de viviendas”, en Cuaderno del CURDIUR, núm. 45, CEHA; Proyecto optimización térmico-energética en viviendas de interés social, Secretaría de Estado de Energía, 1987-88.

12 LIERNUR, Jorge F. “Buenos Aires del Centenario. En torno a los orígenes del movimiento moderno”, en Materiales, núm. 3, 1983; “Arquitectura moderna y arquitectura de experimentación tipológica en la obra de Jorge Kalnay”, en Anales del IAA, núm. 24, 1988. BALLENT, Anahí “Acosta en la ciudad: del City Block a Figueroa Alcorta”, en Wladimiro Acosta, 1900-1967, FADU-UBA, Buenos Aires, 1987.

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campo que, hasta el momento, había basado sus evaluaciones en lo que “la gente” presuntamente hacía o había hecho, en lo que quería o había querido. Con nuevos instrumentos teóricos, hicieron de la vivienda un campo privilegiado para el estudio de las condiciones de vida de los sectores populares.13Confinadosalamicrohistoriayalalecturaentrelíneas,porlasdificultadesmetodológicasde“unahistoriadesdeabajo”, pusieron en evidencia la centralidad política de lo cultural y la productividad de considerar a la vivienda como espacio de lucha contra la hegemonía de los sectores dominantes.

la producción propiaEste libro es la culminación de varios años de trabajo en la historia de las políticas de vivienda, cuyos avances fueron producto y debe ser entendidos con relación al espacio de debate en que se gestó la historia urbana y de la vivienda de los años 1980. Intentando superar los límites de una perspectiva disciplinar –sectorial y reductiva– en el tratamiento de la vivienda pública, y de un enfoque funcionalista de las políticas del Estado, nos nutrimos en ciertas líneas de investigación que exploraban marcos conceptuales alternativos a la teoría urbana de los años 1970.

Particularmente iluminadores fueron los trabajos sobre políticas sociales de Christian Topalov y Susana Magri que otorgan especial importancia a la genealogía y topografía de las instituciones, la biografía y trayectoria de los actores, y las fuentes de inspiración externas a la disciplina en la formulación de ideas nuevas para enfren-tar los problemas de la ciudad. Sobre todo, estoy en deuda con Rothschild Buildings l887/1920 de Jerry White y los aportes de G. S. Jones, que desde la historia cultural reconstruyeron los usos, vivencias y adaptaciones de los primeros emprendimientos filantrópicos y públicos, penetrando en sus efectos transformadores de la vida co-tidiana de sus habitantes. En cuanto a la historiografía norteamericana, dos fueron las vertientes más esclarecedoras: los estudios sobre las transformaciones del modo de entender la gestión municipal de E. Monkkonen y los trabajos de G. Wright y D. Haydenque,coninigualablefinura,supieronreplantearlacuestiónenladomesticidady sus vínculos con las instituciones y el diseño de la vivienda pública.

Desde este marco de referencia consideramos las políticas de vivienda como un desglose administrativo de las políticas sociales, aún cuando intervengan y den lugar a conflictos,institucionesyprácticasquedebenserestudiadasensusingularidad.Cree-mos que las políticas sociales, y su historia, son el marco de referencia más productivo

13 ARMUS, Diego y HARDOY, Jorge E. “Conventillos, ranchos…”, cit. LIERNUR, Jorge F. “El dis-positivo de la casa autoconstruida” cit.; “La ciudad efímera. Consideraciones sobre las características materiales de la ciudad de Buenos Aires en la segunda mitad del siglo XIX”, en Estudios Sociales, núm. 2, UNL, Santa Fe, 1993; “El nido en la tempestad. La formación de la casa moderna en Argentina a través de manuales y artículos sobre economía doméstica”, en Jornadas Interescuelas de Historia, Mar del Plata, 1993. PRIETO, Agustina Vivienda popular en Rosario a principios de siglo, la huelga de inquilinos de l907, UNR, Rosario, 1984, mimeo.

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para la formulación de categorías que den cuenta de las rupturas y continuidades en la relación entre el Estado y la cuestión habitacional. Políticas que, siguiendo a Topalov:

“…no nacen de la toma de conciencia por parte de las elites ilustra-das y del Estado democrático de las necesidades de la población o de los medios para satisfacerlas. Tampoco son un complot de las clases dominantes que hubieran decidido imponer su dominación a través de cualquier liberalidad social. Estas políticas se forman a lo largo de un proceso histórico en el que están comprometidas clases dominan-tesydominadas,medianteconflictosquemanifiestanytransformanlas contradicciones de la sociedad capitalista…”

Gestada y promovida en el marco de la política, sólo en el contexto de su dinámica, de las leyes que le son propias, puede entenderse cabalmente la vivienda pública. Para di-lucidar los márgenes entre el juego retórico y los “proyectos derrotados” no basta con describir las fracturas entre lo discursivo, lo propositivo y lo efectivamente realizado; sólo podemos aproximarnos a una interpretación más consistente en el marco de los tiempos, los lugares, las instituciones y las modalidades propios del ejercicio político.

La historia de las ideas es otro marco necesario para sistematizar las representa-ciones y las lógicas subyacentes a las estrategias, proposiciones y diseños de la vivien-da pública; para desplegar sus relaciones con modos nuevos de entender el ejercicio del poder, las visiones de la cuestión social y la particularidad de los aportes de las nuevas profesiones. En otros trabajos hemos reconstruido las diversas concepciones de la cuestión vivienda que se debatieron en las primeras décadas del siglo desde el anarquismo, el socialismo, la Doctrina Social de la Iglesia, el reformismo oligárquico, las vanguardias arquitectónicas y el nacionalismo, interesándonos en los matices de ese pensamiento reformador que guió la traslación de una ciencia de la sociedad a una ciencia de la ciudad, en la cual la vivienda fue uno de los capítulos más desarrollados.

Al entender el proceso histórico como una maquinación de los sectores dominan-tes y el Estado, la historiografía de los últimos años tendió a considerar a los sectores subalternoscomounamasainerte,sinopcioneseficacesderesistencia.Lasalterna-tivas no han sido demasiado claras. En nuestro caso optamos por hacer de la historia de los trabajadores un campo de referencia obligado. Intentamos tener en cuenta de qué manera las condiciones de vida de los sectores populares, sus relaciones con el capital, el poder político y la ciudad, fueron detonantes de los renovados formatos de las políticas habitacionales. Creímos que la perspectiva más interesante –y más difícil por la problematicidad de las fuentes– consistía en aproximarnos a la forma en que estas intervenciones incidieron en los modos de convivir, relacionarse y trabajar de los adjudicatarios, dando cuenta del complejo universo de pujas y acomodamientos que estas viviendas –en su materialidad, localización y accesibilidad– contribuyeron a generar. Por eso encaramos este proyecto sobre la Vivienda del Trabajador, una

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investigación con pretensiones de globalidad que –por las peculiaridades del caso y la accesibilidad a ciertos documentos– ofrecía la oportunidad de ampliar y matizar ciertas hipótesis sobre la vivienda pública.

un caso, múltiples preguntasEste libro analiza una experiencia en particular –la Vivienda del Trabajador de la Municipalidad de Rosario, creada en l923 y disuelta en l948– en su dimensión insti-tucional y en la materialidad de su obra: 598 viviendas formando los barrios Parque, Mendoza y Arroyito.

Su objetivo es evaluar la intervención del Estado municipal en el mercado ha-bitacional. En un sentido no muy diferente al cambio de escala en un ejercicio pro-yectual, esta circunscripción del objeto de estudio permite rastrear la multidimensio-nalidad ideológica, discursiva y material de la institución y sus construcciones; hace posible considerar esta experiencia singular como hito de una serie de procesos que determinaron su constitución y en los cuales es necesario ponderar su incidencia. En este sentido, tenemos en cuenta tanto los procesos de expansión de la ciudad y la formulación de diagnósticos e iniciativas desde el nuevo campo urbanístico, como las demandas y resistencias de los adjudicatarios y los esfuerzos por consolidar un nuevo modelo de administración local más autónomo y activo.

El análisis minucioso de estas intervenciones nos permite relativizar ciertas hi-pótesis sobre la naturalidad de la vivienda pública como respuesta a crecientes de-mandas urbanas, hace posible preguntarnos sobre la presupuesta dicotomía entre lo público y lo privado y sobre el accionar de funcionarios, empresarios, profesionales y demandantes. Hemos querido articular una visión desde arriba (cuyo riesgo es quedar fascinadosporeldiscursooficial),conunavisióndesdeabajoquedécuentadelasvivenciasyrepresentacionesdelosadjudicatarios,ydelamodificacióndesusvidascon, y contra, ese hábitat programado, inducido y promovido desde la gestión pública.

Elegimos la experiencia de la Vivienda del Trabajador por su magnitud, desta-cable aún a escala nacional.14 También por haber tenido lugar en un medio acotado y conocido, como Rosario, que permite avanzar sobre variados registros: las actas del BancoMunicipal, el catastro, ladocumentacióncartográficade la ciudad, lospro-yectos de urbanización, la prensa en ciertos momentos críticos, las viviendas mismas comofuentesarqueológicasdelasdificultadesyadaptacionesenlavidacotidianadesus habitantes. En este trabajo ha sido fundamental el relevamiento sistemático de los archivos del Concejo Deliberante, tomando en consideración tanto las propuestas, de-bates y resoluciones vinculados con la vivienda, los problemas urbanos y las deman-das sociales, como los petitorios, encuestas e iniciativas archivados en Expedientes Terminados, que nos acercan al mundo de los adjudicatarios.

14 En el mismo período, la Comisión Nacional de Casas Baratas sólo construyó 972 viviendas durante veintiocho años de existencia.

Viviendas para los trabajadores 23

Creíamos que era posible unificar el análisis de las concepciones, políticas ydiseños de la vivienda pública en el período. Hubiera redundado en una atenuación de las diferencias entre las políticas a escala municipal, provincial o nacional y en el tratamiento de la Vivienda del Trabajador como simple muestra de un campo mayor, sin alterar sustancialmente las hipótesis de trabajo. Sin embargo, a poco de iniciada la investigación, debimos reconocer la singularidad del objeto de estudio en relación con las problemáticas institucionales, urbanas, políticas y sociales de Rosario que sig-naron su emergencia. Esta singularidad deriva de su condición de experiencia tardía (posterior a la construcción de un consenso sobre la posible intervención del Estado en el mercado habitacional) y de su carácter municipal preocupado más por la expan-sión y optimización de las ventajas económicas de la ciudad que por la integración programada de los inmigrantes, como fuera el caso de las políticas nacionales imple-mentadas en la Capital Federal.

Por las características enumeradas, este trabajo ha sido pensado como una con-tribución a la historia del pensamiento reformador y su incidencia en los modos de entender y hacer política, de discriminar los intereses públicos de los privados, de re-conocer las demandas de los sectores de menores recursos, de idear mecanismos dis-tributivos que respondan de nueva manera al interés común. Aporta a la historia de las instituciones municipales, de los ensayos de ampliación y autonomía del poder local, de la distinción entre administración y política constitutiva de nuestra historia institu-cional. Agrega a una historia de los trabajadores, de sus demandas de bienestar en tan-to habitantes de la ciudad, de su capacidad de negociación frente a las instituciones, los partidos políticos y los grupos de interés, de sus acomodamientos y resistencias a nuevos patrones de habitar instituidos desde la disciplina arquitectónica. Contribuye a una historia del Urbanismo como nueva disciplina, sus estrategias de modernización del habitar, sus instrumentos de intervención en el mercado de tierras y la industria de la construcción. Finalmente, debe ser leído como un nuevo capítulo de la historia de la ciudad de Rosario, de sus procesos de crecimiento, de los actores políticos, urbanos yciviles,desuconflictivarelaciónconelpoderprovincial.

Está organizado en diez capítulos y un balance. En el primero se señalan las condiciones de emergencia de los debates sobre la vivienda pública y la condición municipal, subrayando las particularidades de Rosario en el campo económico, po-lítico y social. En el segundo se reconocen los antecedentes locales tendientes a una ampliacióndelaacciónmunicipalenlosocialyurbano,identificandoensayospre-vios de intervención en el mercado de la vivienda. En el Capítulo III se describen las alternativas de la creación de la Vivienda del Trabajador y de la licitación de las obras. En el cuarto se la compara con lo realizado por la misma empresa –la Compañía de Construcciones Modernas– en Buenos Aires. En el quinto se exploran las alternativas en la construcción y la administración de las obras y las decisiones de proyecto. El sextocapítulonarralasdisyuntivasdeunconflictoextraordinarioentornodela Vi-

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vienda del Trabajador al que atribuimos las características de un movimiento social urbano avant la lettre que, entre otras consecuencias, fue el sustento de un nuevo partido político en el ámbito local. En el séptimo capítulo procuramos reconstruir los modos en que las viviendas repercutieron en la vida de los adjudicatarios. En el octavo damos cuenta de la funcionalidad de este emprendimiento a la expansión del mercado de tierras urbanizables y las innovaciones que supuso en el proceso de construcción de la ciudad. El Capítulo IX presenta a la Vivienda del Trabajador como partedeunproyectomayortendientearedefiniryampliarloscamposdeintervenciónmunicipal, cuyo punto culminante fue la Carta Orgánica de 1933 institucionalizando innovaciones ensayadas o propuestas en los modos de participación política, la profe-sionalización del aparato administrativo, la incorporación de las demandas sociales y laplanificaciónyelestímulodelcrecimientourbano.ElCapítuloXdescribelascir-cunstancias que motivaron la interrupción de esta experiencia de ciudad activa, en la que mucho tuvo que ver el fracaso de la Vivienda del Trabajador.Enelbalancefinalse destacan las particularidades de esta experiencia y sus “efectos” sociales, urbanos y políticos en el marco de la historia de la vivienda pública en Argentina.

caPÍtulo i

un municipio singular

En 1923, por iniciativa de dos concejales del Partido Demócrata Progresis-ta (en adelante, PDP), se creó la Vivienda del Trabajador comounaoficinadependiente del Banco Municipal de Préstamos de Rosario con el objeto de

“...construir, administrar, arrendar, vender, permutar, adquirir terrenos y dar préstamos para la construcción o compra de casas baratas e higiénicas para trabajadores...”.15 El municipio facilitaría su crédito ($2.000.000 en bonos), su aparato administrativo y sus recursos jurídicos para un ensayo que sirviera “...de estímulo moral a iniciativas públicas y privadas...”.

Nada se hizo hasta marzo de l926 cuando los mismos autores reabrieron el tema con un proyectomodificatorio que sextuplicaba elmonto de los bonos a emitir yrestringía sus funciones a la construcción directa o a través de terceros. En sólo tres meses la nueva ordenanza fue sancionada y reglamentada. Dos meses más tarde se licitaron las obras y, a pesar de las objeciones técnicas del Departamento de Obras Públicas (en adelante, DOP), en noviembre se aprobó la única propuesta con una ordenanza contrato y al año siguiente se iniciaron las obras.

Esta iniciativa surgió en el marco de un creciente consenso sobre la condición de necesidad social de la vivienda que debía ser cubierta por el Estado mediante la construcción directa administrada por instituciones especiales.16 Sin embargo, resul-taba innovadora en el ámbito de una administración local cuyas responsabilidades se habían restringido al ornato, la higiene y la vialidad; más aún cuando comprometía una suma equivalente al doble de la renta anual del municipio.

El proyecto de una institución permanente para la construcción directa y venta de viviendas individuales suponía un cambio notable respecto a las estrategias que venía ensayando la municipalidad tendientes a promover la inversión privada en la construcción de viviendas. Buenos Aires y Bahía Blanca fueron sede de experiencias contemporáneas similares, aunque de menor magnitud.

Para explicarlas debemos tener en cuenta la centralidad que había adquirido el problema de la habitación a principios de los años 1920 y el acuerdo sobre la inca-

15 Proyecto de Esteban Morcillo y Juan Diez de Andino. HCD Diario de Sesiones (en adelante, DS), 23 de marzo de 1923.

16 Como necesidad social entendemos aquella demanda reconocida como digna de la intervención pú-blica, más allá de los intereses de sus destinatarios. Está ligada a la comprensión de lo social como solidaridad general relacionada con el progreso, que debe ser defendida y ofrecida no importa su costo.

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pacidad de la iniciativa privada para dar respuesta al problema. Debemos vincularla con transformaciones en la concepción de la naturaleza de la gestión de la ciudad que, desdeunperfilrestringidamentereguladordelasiniciativasprivadas,seorientabaalmodelo de una ciudad activa promotora de servicios, capaz de integrar problemas relacionados con lo social y lo político al ámbito de aquellos intereses –privados pero comunes– que los vecinos administraban desde el municipio.

Las políticas urbanas y de vivienda han sido consideradas como la respuesta natural y progresiva anuevosconflictosydemandasvinculadosconelcrecimientoyla concentración productiva en las ciudades. Procuraremos demostrar que fueron el resultado de proyectos políticos que reconocieron en algunos de estos fenómenos, ne-cesidades que convenían satisfacer. La intervención directa del municipio en el mer-cado inmobiliario–promoviendo la edificaciónmediante subsidios a adquirentesyempresarios de la construcción– no fue la respuesta inevitable a una escasez y carestía de la vivienda ponderable en términos absolutos que, como demostraremos, merma-ba ante el acelerado éxodo de los trabajadores a los loteos periféricos. Respondía a intereseseconómicosypolíticosyaconcepcionessobreladesigualdadyelconflictosocial apoyadas en el uso intencionado de las estadísticas y el saber técnico sobre la ciudad, coyunturalmente funcionales a prioridades electorales o del mercado. Más que la expresión de una tendencia progresiva en la solución de los problemas urbanos y sociales, resultaron de un equilibrio inestable entre fuerzas contendientes sobre el control de la ciudad y sus modos de crecimiento.

Una ciudad no es la expresión física inevitable de ciertas y vagas fuerzas econó-micas,socialesygeográficas.Laciudadresultadelaseleccionesdeempresarios,bu-rócratasycontribuyentes,influidosporsusinteresespolíticosydeclase,conmayoromenor acceso al manejo de los recursos administrativos y económicos, y envueltos en conflictosentrelolocal,loprovincialylonacional.Laciudadesescenarioyproductodelasconexionesyconflictosentredistintossectoressocialesygruposdeopiniónquea veces comparten los mismos intereses y otras se contraponen en sus esfuerzos por racionalizar los emprendimientos y el presupuesto.

En esos años Rosario era concebida, ante todo, como ámbito y materia de creci-miento y promoción económica para sus habitantes. Esto explica el carácter secunda-rio adjudicado al control social en sus políticas habitacionales, muy distintas a las que en ese momento se implementaban en el ámbito nacional, centradas en la moraliza-ción de las masas urbanas y el desplazamiento de la demanda social.

La Vivienda del Trabajador no fue la simple respuesta a nuevas necesidades sociales; fue una opción política tendiente a ampliar las ventajas económicas y de localización de la ciudad de Rosario a través de exenciones impositivas, apertura y pavimentación de calles, extensión de la trama y descentralización de los servicios urbanos.

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la vivienda en el campo de la políticaHasta principios de siglo, el tema de la vivienda había sido considerado como parte de las obras de salubridad y dentro de la esfera de los municipios de las grandes ciu-dades. La acción se centraba en normativas de control higiénico de los conventillos y un tibio fomento de ciertos prototipos mediante exenciones impositivas o proyectos modelo.17Paralelamente,algunosfilántroposyentidadescaritativaspromovieronlaconstrucción de conjuntos de viviendas entendidas como espacios regenerativos, que seotorgabanenalquilerconunsentidoprofilácticoyeducativo,bajolaférreaadmi-nistración de representantes de la autoridad moral. Para completar el cuadro debemos tener en cuenta las unidades construidas por algunas industrias para sus obreros, por las incipientes cooperativas de crédito y construcción, y las cada vez más numerosas iniciativas empresariales que encontraban un nuevo y promisorio mercado en la venta de tierras periférica con materiales o viviendas construidas.18

En los primeros años del siglo se reconoció el inevitable agravamiento de la agi-tación social (que se asociaba al explosivo crecimiento urbano) y la necesidad de en-sayar recursos más complejos que la mera represión para la reproducción del sistema. La construcción de casas para obreros formó parte de los primeros intentos de someter los intereses económicos a los de la política a través de un Estado mediador. Se trataba deunafilantropíadeEstadoorientadaalostrabajadores,queseinterpelabancomoclase y se entendían como inmigrantes en ascenso, estimulables en su laboriosidad e integración social.

Algunos de estos primeros ensayos de totalización del Estado fueron el proyecto de Ley de Residencia de Cané (1899), las peticiones de leyes laborales por parte de la Iglesia (1890, 1901 y 1903), la ley de servicio militar obligatorio (l901), la liturgia pa-triótica en las escuelas promovida por Ramos Mejía, el régimen electoral uninominal por circunscripción (1902), el anteproyecto de ley de accidentes de trabajo de Roldán y Avellaneda, las investigaciones sobre la condición de la clase obrera de Bialet Massé y Storni y el proyecto de Ley Nacional del Trabajo de J. V. González (1904). Oscila-ban entre la institucionalización de la represión, el reconocimiento de algunas deman-daspopularesrecalificadascomonecesidades sociales, el apoyo a la rama legalista del socialismo en un intento de dividir el movimiento obrero y el fortalecimiento de sentimientos y valores en torno a la idea de comunidad nacional.

Estas iniciativas reformistas encontraron en la dimensión urbana un recurso para desviarelconflictodesdeelámbitodelafábricayelsalarioaldelacarestíadelavida y la vivienda, desde la patronal al especulador inmobiliario y el encargado de losinquilinatos.Alprolíficodiscursohigienista(quehabíahechodelconventillounode sus tópicos favoritos) y a los antecedentes jamás cuestionados de la ya madura

17 En Buenos Aires, las iniciativas de inquilinatos modelo de 1877 y 1885; en Córdoba, Pueblo Nuevo 1889, Wheelwright 1909 y Barrio G. Paz 1911.

18 Una síntesis en LIERNUR, Jorge “Comisión Nacional…”, cit.

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experiencia “de los países más civilizados de la tierra”,19 se sumaban ciertas particula-ridades locales que contribuían a adjudicar a la vivienda una posición clave en la con-flictividadsocial.TantoenBuenosAirescomoenRosario,lascondicionessanitariasy constructivas –universalmente negativas– de la vivienda obrera estaban agravadas por los alquileres “más caros del mundo” elocuentemente ilustrados por la estadísti-ca.20 Los potenciales perjudicados por estas políticas de protección social constituían una franja social amplia de sectores urbanos no dinámicos –los propietarios de inqui-linatos– cuyo enriquecimiento se sustentaba en la apropiación rentística del esfuerzo productivo de trabajadores y capitalistas. A ellos se hacía, al menos retóricamente, responsables de alentar el malestar social con su apetencia especulativa. En realidad, el imputado no era el dueño del inquilinato sino el casero –intermediario indispensa-ble debido a la alta concentración de la propiedad– que subarrendaba los cuartos y controlaba la vida del conventillo desde su vivienda lindera con el ingreso y la calle.

En las nuevas referencias al hábitat de los trabajadores apenas se mencionaba el terror higiénico y el desorden moral. Preocupabaladeficientereproducciónenergé-tica y física “de las masas trabajadoras”, por sus efectos nocivos para estos mismos sectoresycomoevidenciadelainiquidaddelasrelacionesdeclasequejustificabalahuelga,laorganizaciónobrerayeldebilitamientodelaconfianzaenelgobierno.

En ese contexto se debatieron las primeras iniciativas legislativas para la cons-trucción de casas para obreros, que se alternaban en consonancia con agravamientos coyunturalesde laconflictividadsocial.21 Esos debates conformaron un abanico de tópicos discursivos, aparatos institucionales y modelos arquitectónicos y formales en losqueconfluían,yconfrontaban,estereformismooligárquico,ladoctrinasocialdela Iglesia, el anarquismo, el socialismo y un incipiente saber profesional de arquitec-tos y urbanistas.

19 La preocupación de los poderes públicos europeos por la habitación del pobre comenzó a mediados del siglo XIX, cuando entendieron que los focos epidémicos se desarrollaban particularmente en los abarrotados y paupérrimos barrios obreros, fruto de la vertiginosa concentración de población urbana vinculada con la producción industrial y la especulación salvaje que tomó en sus manos su alojamiento. Se sumaba su probada potencialidad para sangrientas revueltas sociales y para el desarrollo de ideas y conductas “inquietantes” tanto para la reproducción de la fuerza de trabajo como para la seguridad ciudadana. Se multiplicaron las encuestas, los congresos, las publicaciones, los barrios modelo, las ini-ciativasfilantrópicasy,afinesdesiglo,laslegislacionesdepromociónycontroldelaviviendaobreraen Prusia, Inglaterra, Bélgica y Francia.

20 En nuestro país una pieza costaba $17,5, el 35% del salario promedio en oposición al 15% de Hambur-go y 11,75% de Liverpool para alojamientos más amplios.

21 I. de Irigoyen “Casas para Jornaleros peones etc.” (1904), E. Gouchon “Expropiación de tierras en los ejidos de los pueblos” (1905), C. de Estrada, Rodríguez Jurado, Parera, Serrey, Moreno y Peña “Casas para obreros” (l910), P. Luro “Construcción de casas para empleados públicos” (1912), M. Gonnet “Hogar Nacional del Obrero” (1913) y las leyes 7102 y 9677 creando la Comisión Nacional de Casas Baratas en l915. RIGOTTI, Ana María “Reformismo oligárquico y casas para obreros”, en Estudios Sociales, núm. 1, UNL, Santa Fe, 1991.

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Al igual que en la legislación laboral, estos proyectos no recuperaban propuestas omodelossugeridosporlossupuestosbeneficiariosoporlossectorespolíticosqueseadjudicaban su representación. El movimiento obrero no reclamaba la construcción de viviendas adecuadas; ni siquiera cuestionaba el conventillo como modo de residencia. Sus demandas tenían que ver con las condiciones de higiene y los términos abusivos en alquileres y contratos. Cuanto más, pretendían estímulos impositivos para la cons-trucción económica capitalizables por asociaciones cooperativas interclase como El Hogar Obrero fundado por el Partido Socialista en l907.22

Elconflictoerapresentadocomoproductodeundesequilibrioentreofertayde-manda que podía paliarse con la construcción subsidiada de viviendas. Se pensaba en un Estado empresario capaz de generar un mercado alternativo de tierras y viviendas independientes. Reconociendo la heterogeneidad de los núcleos de convivencia, no se hacía referencia al número, el parentesco o la legalidad del vínculo familiar. La función normalizadora se restringía a evitar la promiscuidad entre familias (propia del conventillo) pero no la intrafamiliar entre sexos o generaciones, ni el hacinamien-to o la inclusión de actividades productivas en el ámbito doméstico. Por esta razón, ladistribucióndelasviviendasnoeraobjetodereflexión.Selaspresuponíadentrode las pautas tradicionales de adición de habitaciones modulares (indiferenciadas y polifuncionales) cuyo número habría de depender de factores económicos y no del número de convivientes. Incluso se contemplaban casas colectivas, siempre que se garantizara la independencia de accesos y servicios, entre ellos el baño como instru-mento civilizatorio.

En los proyectos existía cierta preocupación por la localización de las viviendas. Se imaginaron organismos urbanos alternativos en la convicción de que obreros e industrias constituían entidades sociales y económicas extrañas, que requerían de un continente espacial diverso a la ciudad tradicional reservada a la política, el comercio y la producción artesanal. Se pensó en barrios obreros periféricos donde se restringiera el intercambio y la convivencia interclase y se desarrollaran prestaciones asistenciales novedosas (salas cunas, cooperativas de consumo) penetrando en áreas tradicional-menteadjudicadasalafamilia.Unareinterpretacióneficientistademodelosutópicosdecimonónicos que recogía la prédica de la Iglesia y su experiencia en las escuelas de artesyoficios,cooperativasybibliotecasdelosCírculosCatólicosdeObreros.

Estos primeros proyectos legislativos se destacan por su minimalismo adminis-trativo: el Estado cedería la gestión a consejos de notables, propietarios o “señoras”, sininterésengenerarnuevosaparatosburocráticos.Enellossubyacelafiguradela asistencia social (la ayuda mutua como estímulo de la autonomía familiar e inter-clase) y los deseos de inducir un empleo moral del tiempo y el dinero proveyendo

22 Hasta 1941 intervino en la construcción de 827 unidades. RIGOTTI, Ana María “Dos utopías argenti-nas en el debate sobre el hábitat obrero de principios de siglo”, en Cuaderno del CURDIUR, núm. 28, UNR, Rosario, 1986.

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servicios recreativos y restringiendo la comunicación con el mundo exterior. Estas propuestasennadacontradecíanloimaginadoporlossocialistas,salvoenlafiguradel promotor: el Estado o el partido.

Tras la reforma de 1912 que ampliaba la participación electoral, comenzaron a dominar perspectivas más conservadoras. En los debates previos a la creación de la Comisión Nacional de Casas Baratas (en adelante, CNCB) se redujo el número de viviendas a construir y se aumentaron los requerimientos para su alquiler.23 En uno de lospocosbarriosedificados,secediósuadministraciónaunainstitucióncaritativayse otorgaron unidades según los mecanismos de los legados graciables. La vivienda se transformó en un instrumento del clientelismo político con argumentos vinculados con la noción de caridad, aquella que el utilitarismo del reformismo oligárquico había pretendido superar.

Lo reducido de las intervenciones propuestas le otorgaban un carácter inevita-blemente modélico, instrumentable como compensación para algunos, en desmedro de un conjunto social abstractamente en las mismas condiciones de necesidad. Fron-dosos discursos y complejos aparatos jurídicos preocupados por restringir el acceso y regular la tenencia, traducían la intención de fomentar entre los trabajadores una mo-ral propia de los sectores medios basada en la regularidad familiar, el ahorro, la buena conducta, la adopción de la propiedad privada como valor y la vivienda adecuada como necesidad. Todo esto desde instituciones permanentes y autónomas, como si el desarrollodenuevosaparatosburocráticosfueseunfinensímismo.

El objetivo no era ya económico, sino moral y cultural. Se apelaba a la vivienda como crisol de una nueva célula social –la familia argentina– capaz de resistir el mer-cantilismo y la corrupción propios de la ciudad cosmopolita. Se trataba de construir hogaresmediantelaedificacióndealgunascasasconjardín,individualeseindividua-lizables, indiferentes a los problemas de crecimiento y congestión urbanos, otorgables en propiedad a los sectores más disciplinados y conservadores. Un instrumento para inducir el arraigo a través de valores asociados a lo rural que comienza a traducirse con una estética de la teja y el bungalow. No son ajenos a esta transformación el elec-toralismo propio de un sistema que ha ampliado la participación política, los sectores mediosquedefiendenlalegitimidaddesusreclamosfrentealossectoresobrerosyelcreciente cuestionamiento al modelo liberal aún dentro de la elite dirigente.

EseeraelestadodeldebateafinesdelasegundadécadadelsigloXXcuandodistintos acontecimientos sociales volvieron a amenazar la paz interna y recolocaron la carestía de la vivienda en el centro de las preocupaciones, agravada por un estanca-

23 El proyecto de Juan F. Cafferata (l914) proponía la inversión de sólo 1 millón de pesos, pero admi-nistrada por una comisión permanente de varios miembros. Los adjudicatarios debían ser obreros, argentinos (es decir, electores), mayores de edad, casados con familia, con dos años de antigüedad en eltrabajo,certificadodebuenaconductayunmesdealquilerdepositadoenelBancoMunicipaldePréstamos como garantía.

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miento coyuntural de la industria de la construcción. En 1920 un congreso organizado por el Museo Social Argentino discutió nuevas estrategias de promoción de la cons-trucción y control de los alquileres. De allí surgieron los fundamentos para la ley de alquileres y la construcción de los tres primeros conjuntos de la CNCB. La Vivienda del Trabajador fue un producto tardío de este clima de ideas.

la condición municipalRosario fue la primera municipalidad instituida según normas posteriores a la Cons-titución de 1853, reconociendo su independencia “…de todo poder, en el ejercicio de las funciones administrativas que le son propias…”. Estas atribuciones sufrieron un drástico recorte con la Constitución provincial de 1890 que suprimió el carácter electivo del intendente y excluyó de las funciones municipales el registro civil y de la propiedad, los juzgados de paz, la policía y la instrucción pública. También privó de voto a los extranjeros y de la recaudación de la contribución directa y patentes a los municipios, reduciendo su autarquía.24

Emergente de una vieja disputa regional, esta coyuntura es traducible en términos de la oposición entre política y administración: la política propia del Estado-nación, la administración relativa a la comuna en tanto corporación de vecinos con derecho a administrar sus intereses particulares con fondos que le son propios.25

La distinción entre administración y política fue el núcleo de los primeros de-bates sobre la institución municipal. Si bien en un principio Sarmiento consideraba al gobierno comunal como cuerpo político, con primacía de lo público sobre lo privado, no tardó en acordar con la tesis alberdiana del gobierno local como administración de los fondos personales de los vecinos, administrado por ellos en tanto contribuyentes, relegando el poder político y la categoría de ciudadano al Estado-nación.26 A medio camino entre lo privado y lo público, las cuestiones comunales fueron asimiladas a las domésticas y el municipio a una corporación civil de carácter económico a cargo de “…actividades no esenciales, aunque muy útiles para los habitantes de la ciudad…”..27 Esta postura se inscribe en la tradición administrativa del Imperio Romano que,

24 La contribución de Rosario alcanzaba a un 55% del presupuesto provincial, de la cual recuperaba sólo el 15%, luego de su distribución con numerosas irregularidades en tiempo y forma, como un recurso más de coerción a la gestión municipal.

25 En el decreto de Urquiza declarando a Rosario ciudad, se consideraba a las municipalidades “…como una asociación de familias unidas por intereses, bienes y derechos comunes…”, con miembros elegi-dospopularmenteentrelos“…vecinosafincados,padresdefamiliadeprobidadnotoria,respetabilidady práctica en los negocios…”. Si bien en principio se instituyó el voto universal, desde 1860 rigió el votocalificadoacordeaesanocióndeinteresescomunes.Desde1927,laprofesiónylaadministraciónde bienes propios sólo siguió rigiendo como criterio para las mujeres y los extranjeros.

26 TERNAVASIO, Marcela Municipio y política, un vínculo conflictivo. Análisis histórico de la construc-ción de los espacios locales en Argentina 1850-1920, Tesis de Maestría, FLACSO, 1992, inédita.

27 GRECA, Alcides Derecho y Ciencia de la Administración Municipal, Tomo 3, p. 33, citado por TER-NAVASIO, Marcela Municipio y política…, cit.

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al extender su dominación, había quitado la soberanía política a las ciudades conquis-tadas, pero permitiéndoles actuar en las relaciones patrimoniales del derecho común. Debe entenderse como un intento de despolitizar el accionar de los sujetos en su ámbito más inmediato y cotidiano por parte de un régimen temeroso del surgimiento de caudillos locales opositores o a tendencias centrífugas respecto al poder central. Al mismotiempo,definíaunámbitodeparticipaciónparaelextranjerosegúnelesquemaalberdiano de una república restrictiva en lo político, pero abierta en el ámbito de los derechos civiles.

Administración y política diferenciaban los intereses e incumbencias de cada nivel de gobierno, entre ellos el tratamiento de los problemas sociales. En Derecho Público Provincial Argentino Juan Bautista Alberdi menciona la caridad (instalar, vigilar y sostener escuelas, hospitales para indigentes, casas de crianza para niños y asilos para extranjeros desvalidos) como función propia de los municipios. Caridad como sentimiento humanitario, dependiente del libre albedrío de los contribuyentes y sus asociaciones, compensatorio de una pobreza que se entiende como condición permanente. No menciona la alternativa de una intervención mediadora y redistributi-va que, desde la óptica de la política, se ocupe de la estabilidad del sistema atacando lascausasdelapobrezadesdeunafilantropíacientíficaqueracionalicelainversión.

Como bien señala Ternavasio, en la medida en que crece la ebullición política y laconflictividadsocialyobreraemergecomotemaprioritarioenlasgrandesciuda-des, ya no parece posible que los municipios sigan desentendiéndose de la llamada cuestión social. Frente a la complejidad de estas nuevas solicitaciones, algunas fuer-zaspolíticaspromovieronunaredefiniciónmásactivaycomprensivadeladimensiónmunicipal. El Partido Socialista siguió apoyando esta concepción de la gestión local comorepresentaciónde intereseseconómicosysocialescomunes,pero redefinien-do al sujeto urbano como consumidor. De allí su propuesta de ampliar los servicios municipales (agua, luz, transporte; también alimentos, materiales de construcción, imprentas, carpinterías, sastrerías) para abaratar los artículos de primera necesidad.28 Apoyando también el carácter administrativo del gobierno comunal, para el PDP la figuramediadoradebíaserelcontribuyenteynoelciudadanopropiodelámbitodelapolítica. Desde ese lugar promovía el perfeccionamiento de la autonomía municipal, la recuperación de atribuciones perdidas y la municipalización de los servicios públi-cos.29 Sólo la Unión Cívica Radica (en adelante, UCR), luego de acceder al control

28 BRAVO, Mario “Proyecto de reforma de la ley orgánica municipal”, en Diario de Sesiones de la Cá-mara Nacional de Diputados, 1913, pp. 260 y ss.

29 “La municipalización de los servicios públicos favorecería, en primer lugar, a la propia municipalidad como organismo directriz, desde que la haría economizar gastos de corredores y empresarios, cuyas grandes ganancias, fácil es deducirlo, se transformarían en nuevos servicios. No hay por qué aceptar quelainteligenciayhabilidadprivadasseansuperioresalasoficiales,niqueelcontrolyelesfuerzode una casa comercial cualquiera produzcan rendimientos imposibles de ser obtenidos por la comuna”. “Los servicios públicos”, en La Capital, Rosario, 5 de mayo de 1915.

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del gobierno provincial y nacional, cuestionaba el carácter administrativo y la con-secuente autonomía de los municipios, obstruyendo las iniciativas para recuperar la electividad del intendente y defendiendo una creciente centralización del poder.

En las sucesivas leyes orgánicas de la provincia casi no se registran estas inquie-tudes en torno a la ampliación de las incumbencias municipales. Hay avances en la reglamentación de las construcciones y el ordenamiento urbano; pero lo más impor-tante es la autorización, para consolidar deudas y suscribir empréstitos de la ley de 1900,queloshabilitabaarealizarinversionessignificativasparaampliarlasventajaseconómicas y de localización de la ciudad. En Rosario hubo, además, especial preocu-pación por perfeccionar el carácter corporativo del Honorable Concejo Deliberante (en adelante, HCD), incluyendo la representación de las minorías y estableciendo el voto obligatorio, secreto e inviolable del padrón de contribuyentes.

la singularidad de un municipioSegunda ciudad de la República pero carente de entidad política propia, con una de-pendencia y confrontación irresuelta con el poder provincial radicado en la ciudad de Santa Fe, con una mayoría de población extranjera que buscaba caminos de partici-pación política alternativos a la ciudadanía y el voto, cuna de una versión peculiar del reformismo oligárquico como fue el PDP, con un Partido Socialista casi inexistente y, segúnalgunosautores,segundocentromundialdelanarquismoafindesiglo,Rosariose hizo eco de algunos tópicos del pensamiento reformador.

Si a escala nacional el pensamiento reformador y las políticas sociales resulta-ron un registro adecuado para ensayar nuevas estrategias tendientes a preservar el orden con relación a una población heterogénea, aluvional, lábil a la prédica de un movimiento obrero creciente; en Rosario estuvo vinculado con la catalización del progreso urbano y la modernización de la gestión. En una ciudad que comenzaba a tomar conciencia de la fragilidad de su éxito ligado a ventajas comparativas que se diluían frente a decisiones políticas que la excedían (puerto, ferrocarril), los sectores dirigentes exploraron renovados recursos de administración del bien común –la ciu-dad misma– ámbito pero, sobre todo, materia de su riqueza. La reforma se presentaba como una estrategia para asegurar la rentabilidad urbana en su conjunto mediante la continuidad de la construcción, la renovación del mercado inmobiliario, el manteni-miento de su atracción como mercado de consumo y mano de obra, la atenuación de la potencialidadconflictivadelapoblaciónobrera,laeficienciayeconomíadelaparatoadministrativo y, sobre todo, la continuidad del poder de los mayores contribuyentes frente a las seductoras ofertas de bienestar y cambio tanto por parte de las ideas disol-ventes como del “electoralismo obrerista” que se imputaba a la UCR.

En ese marco, se operó un sustantivo avance en la democratización de la vida co-munal y la preocupación por las necesidades sociales que, luego de algunas tentativas exploratorias que analizaremos en el próximo capítulo, tuvieron su momento de máxi-

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mo desarrollo en la década de 1920. Este proceso, del cual la Vivienda del Trabajador fue uno de los acontecimientos más destacados, culminó con la sanción de la Carta Orgánica Municipal de 1933, cuya elaborada preocupación por lo social era altamente innovadorarespectoalperfilde“simpleempresario”adjudicadoalmunicipio,enelque “…nohaysinofineconómicoyprivado…”.Setratódelaapuestaauna ciudad activacuyolema–invertirenbeneficiocomúnlosrecursosaportadosportodos–ter-minó colisionando con los intereses de los contribuyentes. Una singular experiencia de reforma cívica, ingeniería administrativa yfilantropía científica en elmarcodeuna ardorosa defensa de la autonomía local por parte de una ciudad que sostuvo la condición municipal y la administración en oposición a la política, como claves de su identidad y subsistencia dentro del campo de poder regional.

Este proyecto institucional fue el marco de la Vivienda del Trabajador, un avance en el mercado de la vivienda –esfera propia de la participación privada en la cons-trucción de la ciudad– jurídica y funcionalmente distinguible de aquellos espacios colectivos (calles, plazas, fuentes, mercados, iglesias, puentes) sobre los cuales el go-bierno comunal tradicionalmente concentraba sus esfuerzos de control, construcción y mantenimiento.