Anlisis de la gestin del riesgo de desastres en Colombia

Un aporte para la construccin de polticas pblicas

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BANCO MUNDIALCOLOMBIA

Coordinadores y editores

Ana Campos G., Niels Holm-Nielsen, Carolina Daz G., Diana M. Rubiano V., Carlos R. Costa P., Fernando Ramrez C. y Eric Dickson

Se extiende un agradecimiento especial y reconocimiento a los socios que apoyan el trabajo de GFDRR para proteger

a los medios de subsistencia y mejorar la vida: Secretara del Grupo de Estados ACP; Academia rabe de Ciencia,

Tecnologa y Transporte Martimo; Australia; Bangladesh; Blgica; Brasil; Canad; China; Colombia; Dinamarca;

Egipto; la Comisin Europea; Finlandia; Francia; Alemania; Hait; India; Indonesia; la Federacin Internacional de

la Cruz Roja y la Media Luna Roja; Irlanda; el Banco Islmico de Desarrollo; Italia; Japn; Luxemburgo; Malawi;

Malasia; Mxico; Pases Bajos; Nueva Zelanda; Nigeria; Noruega; Portugal; Arabia Saudita; Senegal; Sudfrica;

Corea del Sur; Espaa; Suecia; Suiza; Turqua; Reino Unido; Programa de las Naciones Unidas; Estados Unidos;

Estrategia Internacional para la Reduccin de Desastres - Naciones Unidas; Vietnam; el Banco Mundial y Yemen.

Fondo Mundial para la Reduccin y Recuperacin de Desastres

1818 H Street, NWWashington, DC 20433, USA

Telfono: 202-458-0268Correo electrnico: GFDRR@worldbank.orgFax: 202-522-3227

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BANCO MUNDIALCOLOMBIA

Anlisis de la gestin del riesgo de desastres en Colombia

Un aporte para la construccin de polticas pblicas

Coordinadores y editores

Ana Campos G., Niels Holm-Nielsen, Carolina Daz G., Diana M. Rubiano V.,

Carlos R. Costa P., Fernando Ramrez C. y Eric Dickson

Anlisis de la gestin del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construccin de polticas pblicas

Copyright 2012 por Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento / Banco MundialRegin de Amrica Latina y El Caribe1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433, U.S.A.www.bancomundial.org/co

Todos los derechos reservadosPrimera edicin en espaol: Marzo de 2012

El Banco Mundial no acepta responsabilidad alguna por cualquier consecuencia derivada de su uso o interpretacin. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de la informacin incluida en esta publicacin y no aceptan responsabilidad alguna por cualquier consecuencia derivada de su uso o interpretacin.

Los lmites, los colores, las denominaciones y dems informacin contenida en los mapas de este libro no presuponen, por parte del Grupo del Banco Mundial juicio alguno sobre la situacin legal de cualquier territorio, ni el reconocimiento o aceptacin de dichos lmites.

Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresadas en este libro son en su totalidad de los autores y no deben ser atribuidas en forma alguna al Banco Mundial, a sus organizaciones afiliadas o a los miembros de su Directorio Ejecutivo ni a los pases que representan.

Derechos y PermisosEl material de esta publicacin est protegido por el derecho de propiedad intelectual. Las solicitudes de autorizacin para reproducir partes de esta publicacin debern enviarse a Oficial de Comunicaciones Fernanda Zavaleta de la Oficina del Banco Mundial para Colombia y Mxico al Fax (55) 5480-4222. Cualquier otra pregunta sobre los derechos y licencias debe ser dirigida al Banco Mundial en Mxico en el nmero de fax referido.

Edicin: Primera edicinImpreso y hecho en Bogot, Colombia/2012Banco Mundial

Diseo y diagramacin: Marcela GodoyCorreccin de estilo: Luisa Fernanda Arango Cala Fotografa de la portada: Inundaciones. Municipio de Cha, Departamento de Cundinamarca, 2011 (Cortesa de la Corporacin Autnoma Regional de Cundinamarca)Fotografas interiores: Gabriel J. Arango Z., Nilson Correa B., Mara I. Toro Q., Dora C. Surez O., Javier M. Garca J., Servicio Geolgico Colombiano, Comisin Colombiana del OcanoImpresin: Equilatero

Anlisis de la gestin del riesgo de desastres en Colombia : un aporte para la construccin de polticas pblicas Bogot, Colombia : Banco Mundial , 2012. 436 p. : il. 333.3109861/A56 1. Gestin del riesgo de desastres - Prevencin de desastres -Desastres naturales Colombia - Polticas pblicas - 2. Prevencin de desastres - Gestin del riesgo de desastres - Desastres naturales Colombia Polticas pblicas. 3. Colombia - Gestin del riesgo de desastres - Prevencin de desastres -Desastres naturales - Polticas pblicas

BANCO MUNDIALCOLOMBIA

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PREFACIO

Al igual que muchos pases en Amrica Latina, Colombia enfrenta grandes retos que amenazan seriamente su desarrollo. Factores como el desplazamiento de poblacin de las zonas rurales a las zonas urbanas, la degradacin ambiental y el cambio acelerado del uso del suelo amplifican dichos retos. Estas condiciones socio econmicas, aunadas a la propensin del pas a la ocurrencia de fenmenos naturales, tales como sismos, inundaciones y deslizamientos, entre otros, exacerba-dos por las acciones humanas y las condiciones variantes del clima, confirman un proceso continuo de construccin y acumulacin de riesgos. La materializacin de estos riesgos en desastres, afectan el desarrollo del pas e impiden y retrasan el logro de las metas de bienestar social trazadas por el Gobierno.

Como consecuencia de las grandes prdidas sufridas por la ocurrencia del fenmeno de La Nia 2010 2011, y en el mbito de la agenda que en materia de gestin del riesgo de desastres que el Banco Mundial ha mantenido desde 1999 con el Gobierno colombiano, el Departamento Nacional de Planeacin solicit el apoyo de la institucin para llevar a cabo una evaluacin integral de las polticas de gestin del riesgo, as como en la formulacin de recomendaciones estratgicas a corto y largo plazo, que contribuyan a reducir la afectacin de la poblacin y el impacto econmico de los desastres.

Esta es la primera vez que se lleva a cabo en Amrica Latina un Anlisis de Gestin del Riesgo de Desastres en el marco de las polticas de desarrollo de un pas, donde tradicionalmente el Banco ha venido realizando este tipo de estudios desde la perspectiva ambiental o desde los diferentes sectores.

El presente informe, producto de un trabajo conjunto con mltiples agen-tes pblicos y privados, no se limita a analizar las causas del riesgo y a medir su crecimiento. Por el contrario, profundiza sobre los avances institucionales en el manejo del riesgo en los diferentes niveles de gobierno y la forma como el tema se ha incorporado en la administracin pblica territorial y sectorial. Seala adems, grandes oportunidades para articular la gestin del riesgo de desastres en los ins-trumentos de planificacin, inversin, seguimiento y control existentes, y muestra la necesidad de definir responsables tanto pblicos como privados como parte de la estrategia de reduccin de la vulnerabilidad fiscal del Estado.

Como conclusin, el estudio demuestra que si el pas no quiere seguir vien-do su crecimiento econmico acompaado de prdidas cada vez ms frecuentes y de mayores dimensiones, es fundamental un cambio radical en las polticas de desarrollo y en las prcticas de gestin territorial y sectorial. Por lo tanto, el pre-sente documento define una serie de recomendaciones para elevar la gestin del

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riesgo de desastres a nivel de poltica de Estado, mostrando que la prioridad para reducir el impacto de los desastres, est en la tarea de mejorar las condiciones de uso y ocupacin del territorio.

Agradezco en nombre del Banco Mundial al Gobierno de Colombia por la confianza brindada al habernos solicitado la elaboracin de este estudio. De igual manera, mi reconocimiento a todas las personas que de una y otra forma contri-buyeron con su formulacin y comentarios. Al Fondo Mundial para la Reduccin y Recuperacin de Desastres (GFDRR) un agradecimiento especial por el apoyo financiero brindado para su elaboracin.

Invito a las autoridades nacionales, responsables de las polticas y procesos de desarrollo, a vincular los criterios de reduccin de riesgos en todas sus prcti-cas, fomentar la participacin de actores que tradicionalmente no se han involu-crado en el tema, y a acompaar tcnica y financieramente a los gobiernos locales y regionales en la creacin de nuevas estrategias de intervencin para construir un pas con criterios de seguridad frente al riesgo de desastres.

GLORIA GRANDOLINIDirectora para Mxico y ColombiaBanco Mundial

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Anlisis de la gestin del riesgo de desastres para Colombia: un aporte para la construccin de polticas pblicas es el resultado de un trabajo del Banco Mundial iniciado en marzo de 2011 por solicitud del Gobierno de Colombia, a travs del Departamento Nacional de Planeacin. Se cont con la participacin de mltiples entidades y profesionales interesados en la temtica y de un importante grupo de colaboradores quienes facilitaron la materializacin del presente documento. El equipo agradece especialmente a Gloria M. Grandolini (Directora de Pas Colombia y Mxico - Banco Mundial), Ede Jorge Ijjasz-Vsquez (Director Sectorial del Departamento de Desarrollo Sostenible para la Regin de Amrica Latina y el Caribe - Banco Mundial), Guang Zhe Chen (Gerente de Sector Urbano, Agua y Saneamiento y Manejo de Desastres Naturales de la Regin de Amrica Latina y el Caribe - Banco Mundial), Geoffrey Bergen (Representante Residente en Colombia - Banco Mundial) y Daniel Sellen (Gerente Sectorial del Departamento de Desarrollo Sostenible para Colombia - Banco Mundial) por su apoyo incondicional.

Coordinadores de ProyectoEl proyecto se desarroll bajo el liderazgo de Niels Holm-Nielsen (Coordinador de Gestin del Riesgo de Desastres para la Regin de Amrica Latina y el Caribe - Banco Mundial) y Eric Dickson (Gerente de Proyectos para Colombia - Banco Mundial).

Autores Principales y Editores El trabajo fue preparado por un grupo de especialistas en gestin del riesgo de desastres a cargo de Ana Campos Garca, Carolina Daz Giraldo, Diana Marcela Rubiano Vargas, Carlos Rufino Costa Posada y Fernando Ramrez Corts - Banco Mundial.

Equipo de Trabajo El grupo de trabajo extendido estuvo conformado por: la Corporacin OSSO con Andrs Velsquez, Fernando Ramrez Gmez, Cristina Rosales Climent, Nayibe Jimnez Prez, Diana Mendoza Gonzlez, William Burbano, Natalia Daz Ayala, Jorge Eduardo Mendoza Cifuentes, Henry Adolfo Peralta Buritic, Mauricio Bautista Arteaga. Consultores individuales de diferentes disciplinas: Vctor Manuel Moncayo Cruz, Carmenza Saldas Barreneche, Mara Isabel Toro Quijano, Amparo Velsquez Pealoza, Juanita Lpez Pelez, Jaime Ivn Ordoez Ordoez, Jorge Alberto Serna Jaramillo, Jos Edier Ballesteros Herrera, Carlos Eduardo Vargas Manrique, Doris Suaza Espaol, Leonardo Morales Rojas, Elvira Miln Agmez Crdenas, Ernesto Betancourt Morales, Ana Mara Torres Muoz y Alejandro Vega; y funcionarios del Banco Mundial: Mara Clara Ucrs, Daniel Alberto Manjarrs, Karina M. Kashiwamoto y Ana F. Daza.

Revisores El equipo recibi apoyo y comentarios de Daniel Sellen (LCSD - Banco Mundial), Diego Arias Carballo (LCSAR - Banco Mundial), Lars Christian Moller (LCSPE - Banco Mundial), Mauricio Cullar Montoya (LCSTR - Banco Mundial), Andrew Maskrey (UN - EIRD), Ricardo Mena (UN - EIRD), Allan Lavell (Consultor Senior en Gestin del Riesgo de Desastres), Omar Daro Cardona Arboleda (Consultor Senior en Gestin del Riesgo de Desastres) y Lizardo Narvez Marulanda (Consultor en Gestin del Riesgo de Desastres). Colaboradores del Gobierno NacionalEl Gobierno de Colombia, por intermedio del Departamento Nacional de Planeacin (DNP), la Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres (UNGRD) y los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS); Vivienda, Ciudad y Territorio (MVCT);

AGRADECIMIENtOs

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Agricultura y Desarrollo Rural (MADR); Transporte (MT); Minas y Energa (MME); Salud y Proteccin Social (MSPS); Hacienda y Crdito Pblico (MHCP), y Educacin Nacional (MEN), ayudaron al equipo para la realizacin del presente estudio. Adems, entidades como el Servicio Geolgico Colombiano (SGC); el Instituto de Hidrologa, Meteorologa y Estudios Ambientales de Colombia (Ideam); la Comisin Colombiana del Ocano (CCO); el Departamento Nacional de Estadsticas (DANE), y el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi (IGAC), ofrecieron aportes fundamentales durante la preparacin del estudio y participaron de manera activa en su revisin. De particular importancia fue la intervencin de algunos funcionarios de dichas instituciones, as como de otras entidades: Hernando Jos Gmez Restrepo (DNP), Mauricio Santa Mara Salamanca (DNP), Juan Mauricio Ramrez Corts (DNP), Carolina Urrutia Vsquez (DNP, desde julio de 2011), Giampiero Renzoni Rojas (DNP, hasta julio de 2011), Alexander Martnez Montero (DNP), Nilson Correa Bedoya (DNP), Claudia Patricia Satizabal Robayo (DNP), Mara Salom Ruz Alvarado (DNP), Jean Philippe Penning (DNP), Pedro Luis Jimnez (DNP), Jos Alejando Bayona (DNP), Augusto Csar Pinto (DNP), Nicols Prez Marulanda (DNP), Samuel Zambrano (DNP), Camilo Jaramillo (DNP), Katty De Oro (DNP), Julio Csar Jimnez (DNP), Carlos Ivn Mrquez Prez (UNGRD), Richard Alberto Vargas Hernndez (UNGRD), Perla Haydee Rueda (UNGRD), Jairo Enrique Brcenas Sandoval (UNGRD), Marta Luca Calvache Velasco (SGC), Mara Mnica Arcila Rivera (SGC), Mara Luisa Monsalve Bustamante (SGC), Ivn Daro Gmez (IGAC), Camila Romero Chica (CCO), Ricardo Lozano (Ideam), Ernesto Rangel Mantilla (Ideam), Omar Franco (Ideam), Claudia Milena lvarez Londoo (Ideam), Dorotea Cardona Hernndez (Ideam), Mara Constanza Garca (MT), Gloria Snchez (MT), Juan Camilo Granados (MT), Carla Viviescas (MT), Magda Constanza Buitrago Ros (MT), Lyda Milena Esquivel Roa (Invas), Carlos Castao (MADS), Luis Alfonso Sierra (MADS), Javier Pava (MADS), Luis Roberto Chiape (MADS), Claudia Luca Ramrez (MVCT), Carlos Ariel Corts (MVCT), Claudia Mora (ex Viceministra de Agua), Augusto Ardila (MSPS), Luis Eduardo Arango (MHCP), Sandra Rodrguez (MHCP), Lina Marcela Tami (MADR), Samira Alkhatib (MADR), Elizabeth Arciniegas (MADR), Eudes de Jess Velsquez (MADR), Juan Carlos Ortega (Banco Agrario), Mara Bigitthe Bravo (MEN), Dinora Carolina Corts (MEN), Juan Pablo Morales (MEN), Andrs E. Taboada (MME).

De igual manera se cont con la participacin de muchos otros representantes de las mencionadas entidades durante las entrevistas y talleres realizados.

Otros colaboradoresOrganizaciones como la Federacin Colombiana de Municipios (FCM), la Asociacin de Corporaciones Autnomas Regionales y Desarrollo Sostenible (Asocars), la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC), la Cmara Colombiana de la Construccin (Camacol), la Federacin de Aseguradores Colombianos (Fasecolda), la Cmara Colombiana de la Infraestructura (CCI), apoyaron la recoleccin de informacin, ofrecieron aportes importantes durante la preparacin del estudio y participaron de manera activa. El equipo agradece muy especialmente a: Fernando Enciso Herrera (FCM), Ramn Leal Leal (Asocars), Maria I. Vanegas (Asocars), Rafael Meja Lpez (SAC), Luis Fernando Forero Gmez (SAC), Camilo Congote Hernndez (Camacol), Carlos Varela (Fasecolda), Juan Martn Caicedo Ferrer (CCI) y Sandra Silva Serna (CCI).

Para los estudios de caso (ciudades de Bogot, Cali, Medelln, Barranquilla, Manizales y Ccuta; regiones como La Mojana y el Canal del Dique; cuencas de los ros Sin y ro Bogot) se recibieron aportes valiosos a travs de entrevistas a una gran cantidad de actores tanto pblicos como privados, a los cuales el equipo expresa su reconocimiento.

FinanciamientoPor ltimo, un especial agradecimiento al Fondo Mundial para la Reduccin y Recuperacin de Desastres (GFDRR) por el financiamiento de los estudios base de este informe.

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CONtENIDO

prefACIO v

AgrADeCIMIeNtOs vii

INtrODUCCIN 1

1. COMpOrtAMIeNtO DeL rIesgO De DesAstres eN COLOMBIA 11

1.1. Aproximacin general al riesgo de desastres en Colombia 13

1.2. La exposicin y la vulnerabilidad como principales factores del crecimiento de los riesgos geolgicos 211.2.1. Los fenmenos geolgicos, eventos poco frecuentes pero

de gran impacto 211.2.2. Los riesgos ssmico y volcnico estn aumentando por el

crecimiento en la infraestructura expuesta y la falta de estrategias para la disminucin de la vulnerabilidad existente 23

1.2.3. Distribucin geogrfica de la amenaza, la exposicin, la vulnerabilidad y el riesgo relativo frente a los sismos 25

1.2.4. Las prdidas por fenmenos volcnicos, un riesgo an no estimado 30

1.3. Los vacos en el ordenamiento territorial a nivel de cuencas y zonas urbanas, y el crecimiento de la exposicin, son los principales factores del aumento del riesgo hidrometeorolgico 351.3.1. Los deslizamientos y las inundaciones acumulan los mayores

porcentajes de prdidas de vidas y viviendas destruidas, respectivamente 35

1.3.2. Factores como la variabilidad climtica y el dficit en los procesos de ordenamiento territorial a nivel rural y urbano conducen a que la susceptibilidad a fenmenos como las inundaciones y avenidas torrenciales estn aumentando 36

1.3.3. Distribucin geogrfica de la amenaza, la exposicin, la vulnerabilidad y el riesgo relativo por inundaciones 42

x

1.3.4. Distribucin geogrfica de la amenaza, la exposicin, la vulnerabilidad y el riesgo relativo frente a los deslizamientos 47

1.3.5. El cambio climtico y los fenmenos de El Nio y La Nia 50

1.4. El impacto de los desastres histricos en Colombia 531.4.1. Distribucin geogrfica de los registros de eventos histricos

y prdidas de vida por regiones 531.4.2. Prdidas histricas por sectores productivos y de servicios 56

1.4.2.1. Sector vivienda 561.4.2.2. Sector transporte 591.4.2.3. Sector agropecuario 61

1.5. Conclusiones del comportamiento del riesgo en Colombia 63

1.6. Recomendaciones para afrontar el riesgo en Colombia 69

2. rIesgO De DesAstres eN LA gestIN pBLICA 73

2.1. Los elementos de la gestin pblica aplicados a la gestin del riesgo de desastres: marco conceptual 752.1.1. La gestin del riesgo de desastres como estrategia

fundamental para la sostenibilidad del desarrollo 752.1.2. La gestin del riesgo de desastres y la adaptacin al cambio

climtico como enfoques complementarios para el desarrollo sostenible 76

2.1.3. La institucionalidad de la gestin pblica en materia del riesgo de desastres 77

2.1.4. La ausencia de una poltica nacional de gestin del riesgo 772.1.5. Los mbitos de accin territorial y sectorial de la gestin

del riesgo 792.1.6. La planeacin como instrumento principal de la gestin

del riesgo territorial y sectorial 812.1.7. La necesidad de contar con un sistema de seguimiento y

control de la gestin del riesgo de desastres 822.1.8. La trascendencia de la gestin por resultados 83

2.2. Soporte normativo de la gestin del riesgo de desastres 852.2.1. El Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de

Desastres (SNPAD), su cuerpo normativo principal y la Constitucin de 1991 85

2.2.2. Normas estructurales para la gestin del riesgo de desastres 90

xi

2.3. Mecanismos institucionales, estructuras y capacidades del SNPAD 942.3.1. El gobierno local como responsable de la gestin territorial,

por ende, principal actor de la gestin del riesgo de desastres 972.3.2. El nivel regional/departamental como instancia de coordinacin

e intermediacin entre la nacin y los municipios 1072.3.3. El nivel nacional como promotor de polticas y de orientacin

estratgica 111

2.4. Planificacin en gestin del riesgo 122

2.5. Instrumentos financieros e inversiones en la gestin del riesgo 1272.5.1. Instrumentos y fuentes de financiacin 1272.5.2. Anlisis de las inversiones en los diferentes niveles territoriales 128

2.6. La evolucin del sistema hacia el enfoque de procesos, un paso necesario 1332.6.1. Articulacin entre sistemas 1332.6.2. Visin integral de los procesos por tipos de riesgo 139

2.6.2.1. El riesgo ssmico normado y reglamentado, aunque no exista una poltica para su reduccin 139

2.6.2.2. El riesgo por inundaciones, sin polticas y normas suficientes que lo controlen, ni responsables con roles claros que lo manejen 141

2.7. Recomendaciones y grandes retos para fortalecer la gobernabilidad de la gestin del riesgo 144

3. rOL De LA ADMINIstrACIN DeL terrItOrIO eN LA gestIN DeL rIesgO De DesAstres 159

3.1. El territorio en la gestin del riesgo de desastres: nociones fundamentales 161

3.2. Incorporacin de la gestin del riesgo en la administracin del territorio a nivel local 1653.2.1. Caracterizacin de los territorios urbanos 1653.2.2. Causas y consecuencias de la generacin y acumulacin de

condiciones de riesgo 1653.2.3. Agentes sociales en la generacin y reduccin de las

condiciones de riesgo 1713.2.4. Uso y efectividad de los instrumentos de la gestin pblica y

la gestin del riesgo en la administracin local del territorio 172

xii

3.2.4.1. Uso y efectividad de los instrumentos de poltica y planificacin 172

3.2.4.2. Uso y efectividad de los instrumentos de financiacin 1753.2.4.3. Uso y efectividad de los instrumentos de seguimiento

y control 1773.2.4.4. El conocimiento y la informacin para la gestin

del riesgo 1793.2.4.5. La reduccin de las condiciones de riesgo 1803.2.4.6. El manejo de los desastres 183

3.3. La incorporacin de la gestin del riesgo en la administracin del territorio a nivel regional 1893.3.1. Caracterizacin de los territorios regionales en funcin de

los sistemas hdricos 1893.3.2. Causas de la generacin y acumulacin de las condiciones

de riesgo en las cuencas 1943.3.3. Agentes sociales en la generacin y reduccin de las

condiciones de riesgo a nivel regional 1993.3.4. Uso y efectividad de los instrumentos de la gestin del

riesgo y de la gestin pblica en la administracin del territorio regional 2023.3.4.1. Uso y efectividad de instrumentos de la gestin pblica 2023.3.4.2. Uso y efectividad de los instrumentos de la gestin

del riesgo 205

3.4. Recomendaciones para fortalecer la gestin territorial 209

4. MANejO DeL rIesgO De DesAstres eN LA gestIN seCtOrIAL 217

4.1. El impacto y las causas de los riesgos en los sectores, y su trascendencia para la economa y la sociedad 2194.1.1. El sector vivienda: prdidas de vidas y del patrimonio familiar 2204.1.2. El sector agropecuario: gran potencial de empleo, divisas y

desarrollo rural en riesgo 2234.1.3. El sector transporte: las mayores prdidas directas al

patrimonio de la nacin 2284.1.4. El sector de agua potable y saneamiento bsico: impactos

indirectos difciles de calcular 2324.1.5. El sector educativo: impactos socioeconmicos a

largo plazo 2374.1.6. El sector salud y de la proteccin social 238

xiii

4.2. La gestin del riesgo en la gestin sectorial pblica 2404.2.1 La gestin del riesgo en la normatividad y las polticas

sectoriales 2404.2.2. La institucionalidad sectorial en materia de gestin del riesgo 2464.2.3. Fuentes de financiacin para la gestin del riesgo a

nivel sectorial 2484.2.4. Informacin y conocimiento del riesgo a nivel sectorial 2504.2.5. Reduccin del riesgo en los sectores 2524.2.6. El rol de los sectores en la construccin de una cultura de

responsabilidad frente al riesgo 2574.2.7. La gestin sectorial en la atencin de desastres 258

4.3. Proteccin financiera: la responsabilidad del sector de hacienda pblica 2624.3.1. Avances y limitaciones en materia de proteccin financiera

en Colombia 2634.3.2. Ejemplos de instrumentos utilizados por el Estado colombiano

para aumentar la transferencia del riesgo al sector privado 2694.3.3. Necesidades de financiacin para la respuesta del Estado

ante desastres 2714.3.4. Avances y consideraciones en la construccin de una estrategia

de gestin fiscal de la respuesta del Estado ante los desastres 275

4.4. Recomendaciones para fortalecer la gestin sectorial pblica 280

5. respONsABILIDAD pBLICA y prIvADA eN LA gestIN DeL rIesgO De DesAstres 289

5.1. La necesidad de definir el lmite entre la responsabilidad pblica y la privada 2915.1.1. La actual lnea gris entre la responsabilidad pblica

y la privada 2925.1.1.1. La responsabilidad del Estado 2925.1.1.2. La responsabilidad del privado como generador

del riesgo pblico 2945.1.1.3. La responsabilidad del ciudadano como administrador

de su propio riesgo 2965.1.2. Contingencias fiscales para el Estado asociadas a la falta

de claridad en los marcos de poltica 2975.1.2.1. Contingencias en programas de atencin y recuperacin

postdesastre por falta de claridad en las polticas 297

xiv

5.1.2.2. Contingencias fiscales en demandas al Estado por falta de claridad normativa sobre las responsabilidades pblicas y privadas en materia de gestin del riesgo 298

5.2. El ciudadano colombiano frente a la gestin del riesgo 3005.2.1. La percepcin del ciudadano sobre el riesgo 3015.2.2. La percepcin del ciudadano sobre su responsabilidad

y la del Estado 305

5.3. El sector privado en colombia frente a la gestin del riesgo 3095.3.1. El sector privado como generador de riesgo y la

responsabilidad ante su gestin 3095.3.2. El sector privado y el manejo de su propio riesgo 310

5.3.2.1. El desarrollo institucional y normativo de los riesgos profesionales es efectivo para los trabajadores 310

5.3.2.2. Parte importante de la infraestructura fsica del sector productivo se encuentra en riesgo 310

5.3.2.3. El sector agropecuario tiene poco manejo de su riesgo, a pesar de ser uno de los ms vulnerables 312

5.4. Recomendaciones para llegar a un equilibrio entre la responsabilidad pblica y la privada en materia de riesgos y desastres 314

6. BALANCe fINAL y reCOMeNDACIONes pArA fOrtALeCer LA gestIN pBLICA eN MAterIA DeL rIesgO De DesAstres 319

ANeXO. De LA pLANeACIN A LA IMpLeMeNtACIN De LA gestIN DeL rIesgO De DesAstres eN COLOMBIA 353

A.1. Inversiones en gestin del riesgo de desastres 355A.1.1. Las inversiones de la nacin en gestin del riesgo de desastres 355A.1.2. Las inversiones regionales en la gestin del riesgo de desastres 361A.1.3. Las inversiones locales en la gestin del riesgo de desastres 366

A.2. Avances en la gestin del riesgo de desastres 371A.2.1. Avances en la gestin del riesgo a nivel nacional 371A.2.2. Avances en la gestin del riesgo a nivel regional 380A.2.3 Avances en la gestin del riesgo a nivel local 382

A.3. Percepcin sobre avances en cada uno de los niveles territoriales 386

BIBLIOgrAfA 393

sIgLAs, ACrNIMOs y ABrevIAtUrAs 407

xv

LIstA DE FIGURAs

CAptULO 1

Figura 1.1. Distribucin de NBI y PIB 17

Figura 1.2. Distribucin de la amenaza, exposicin de la poblacin, vulnerabilidad y riesgo relativo frente a sismos 28

Figura 1.3. Distribucin del vulcanismo reciente en Colombia 31

Figura 1.4. Exposicin a amenaza volcnica. Segmento norte: Provincia Volcnica Cerro Bravo-Machin 32

Figura 1.5. Exposicin a amenaza volcnica. Segmento medio: Provincia Volcnica Coconucos-Dona Juana 32

Figura 1.6. Exposicin a amenaza volcnica. Segmento sur: Depresin Interandina Cauca-Patia 33

Figura 1.7. Comparacin entre usos del suelo de 1970 y el 2000 39

Figura 1.8. Procesos sociales de creacin del riesgo adaptado del modelo PAR 42

Figura 1.9. Zonas de susceptibilidad a las inundaciones, poblacin expuesta, vulnerabilidad y riesgo relativo 44

Figura 1.10. Amenaza por movimientos en masa, exposicin de la poblacin, vulnerabilidad y riesgo relativo 48

Figura 1.11. Viviendas destruidas y afectadas por cada 100 mil habitantes, 2001-2010 55

Figura 1.12. Viviendas destruidas por fenmenos hidrometeorolgicos, segn NBI 65

Figura 1.13. ndices de vulnerabilidad, ruralidad y Objetivos de Desarrollo del Milenio 66

CAptULO 2

Figura 2.1. Esquema conceptual sobre la articulacin de la gestin pblica y la gestin del riesgo 80

Figura 2.2. Etapas de seguimiento a las intervenciones pblicas 84

Figura 2.3. Normas estructurales para la gestin del riesgo de desastres 91

Figura 2.4. Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres (SNPAD) 95

xvi

Figura 2.5. Organizacin municipal 101

Figura 2.6. Evaluacin media global de la gestin del riesgo segn niveles territoriales 132

Figura 2.7. Esquema de los responsables de la gestin del riesgo en la gestin pblica, articulacin horizontal en Comits y vertical como sectores o sistemas 138

Figura 2.8. Procesos para la gestin del riesgo sismico 140

Figura 2.9. Diez pasos para disenar, construir y sustentar un sistema de monitoreo y evaluacin basado en resultados 151

CAptULO 3

Figura 3.1. Zonificacin hidrogrfica de Colombia 189

CAptULO 4

Figura 4.1. Tramos con atencin de emergencias frecuentes 231

ANeXO

Figura A.1. Incorporacin de la gestin del riesgo en el ordenamiento territorial 378

LIstA DE GRFICAs

CAptULO 1

Grfica 1.1. rea y poblacin expuesta a movimientos en masa, sismos e inundaciones en Colombia 13

Grfica 1.2. Crecimiento de la poblacin urbana 15

Grfica 1.3. Prdidas de vidas y de viviendas por cada 100 mil habitantes, 1970-2011 20

Grfica 1.4. Prdidas (muertos y viviendas destruidas) por eventos hidrometeorolgicos y geolgicos, 1970-2011 22

xvii

Grfica 1.5. Relacin entre viviendas destruidas y prdidas de vida, 1970-2011 23

Grfica 1.6. Comparacin del rea construida en las ciudades capitales del pais 24

Grfica 1.7. Prdidas mximas probables por sismos para todo el pais y diferentes periodos de retorno 26

Grfica 1.8. Comparacin de prdida por sismos para un periodo de retorno de 500 anos para las ciudades de Colombia 27

Grfica 1.9. Prdidas por tipo de evento, 1970-2011 35

Grfica 1.10. Viviendas destruidas y prdidas de vida por cada 100 mil habitantes, segn poblacin municipal, 2001-2010 36

Grfica 1.11. Prdidas mximas probables en el sector agropecuario por inundacin para un periodo de 500 anos, por departamentos 46

Grfica 1.12. Episodios de los fenmenos La Nina y El Nino vs. histograma anual de registros de prdidas por fenmenos hidrometeorolgicos 50

Grfica 1.13. Distribucin de prdidas por departamentos segn nmero de registros, prdidas de vidas, viviendas destruidas y afectadas 54

Grfica 1.14. Inversiones del Invias para emergencias 60

CAptULO 2

Grfica 2.1. Comparacin de la inversin total nacional, departamental y municipal en gestin del riesgo, 1998-2010 129

Grfica 2.2. Inversin en gestin del riesgo para cada rea prioritaria por nivel de gobierno 130

CAptULO 3

Grfica 3.1. Distribucin de la poblacin urbano-rural. Casos de estudio, 2010 167

Grfica 3.2. Necesidades Bsicas Insatisfechas. Casos de estudio, 2010 167

Grfica 3.3. Nmero de registros de eventos desastrosos en las ciudades de estudio, 1970-2011 170

Grfica 3.4. Porcentaje de eventos desastrosos en las ciudades de estudio, 1970-2011 170

xviii

Grfica 3.5. Nmero de eventos registrados en los ltimos anos en las ciudades de estudio 170

Grfica 3.6. Inversiones en gestin del riesgo categorizadas. Casos de estudio, 2002-2008 177

Grfica 3.7. Dficit cuantitativo y cualitativo de vivienda. Casos de estudio, 2010 181

Grfica 3.8. Nmero de viviendas en zonas de alto riesgo no mitigable. Casos de estudio, 2010 181

Grfica 3.9. Distribucin de la poblacin urbano-rural. Casos de estudio, 2010 194

Grfica 3.10. Necesidades Bsicas Insatisfechas regionales. Casos de estudio (NBI a 31 de diciembre del 2008) 194

Grfica 3.11. Dficit cuantitativo y cualitativo de vivienda a nivel regional. Casos de estudio, 2010 196

Grfica 3.12. Registros de eventos desastrosos segn nmero. Casos de estudio, 1970-2011 198

Grfica 3.13. Registros de eventos desastrosos segn porcentaje. Casos de estudio, 1970-2011 199

CAptULO 4

Grfica 4.1. Porcentaje de destruccin vs. muertos por 100 mil habitantes 221

Grfica 4.2. Viviendas iniciadas por ano en el pais 222

Grfica 4.3. Aporte al PIB nacional del sector agropecuario, 2001-2009 223

Grfica 4.4. Participacin en exportaciones del sector agropecuario (toneladas), 2002-2009 223

Grfica 4.5. Emergencias hidrometeorolgicas en el sector agropecuario, 1970-2011 225

Grfica 4.6. Distribucin de eventos y departamentos con afectacin vial, 1970-2011 229

Grfica 4.7. Eventos desastrosos con impactos en los sistemas de agua y alcantarillado por dcada 232

Grfica 4.8. ndice de Uso de Agua (IUA) en Colombia 235

Grfica 4.9. Evolucin de la capacidad instalada y la demanda mxima de potencia, 1998-2009 242

xix

Grfica 4.10. Composicin de la generacin de energia, 2008-2010 242

Grfica 4.11. Prdidas acumuladas, promedio anual de desastres naturales y recursos del FNC (millones de dlares) 265

Grfica 4.12. Estimacin de las prdidas mximas probables por sismos para todo el pais y diferentes periodos de retorno exclusivamente en el portafolio fiscal de Colombia 273

Grfica 4.13. Curva hibrida de excedencia de prdidas exclusivamente para el portafolio fiscal de Colombia 274

CAptULO 5

Grfica 5.1. Percepcin sobre las principales amenazas a las que est expuesto el hogar 301

Grfica 5.2. Percepcin sobre prdidas por desastres (ciudades) 303

Grfica 5.3. Percepcin sobre prdidas por desastres (estratos) 303

Grfica 5.4. Relacin entre la toma de medidas, la percepcin del riesgo y otras variables 304

Grfica 5.5. Toma de medidas para reducir el riesgo de desastres, segn estrato socioeconmico 305

Grfica 5.6. Tipos de medidas para la reduccin del riesgo por terremoto reportadas por los ciudadanos de Bogot y Pasto 306

Grfica 5.7. Agentes sociales responsables de tomar medidas de prevencin y/o atencin 307

Grfica 5.8. Comportamiento de la penetracin del aseguramiento en el segmento de Industria y comercio entre 2005-2009, expresado como el valor total de prima asegurada en el segmento 312

CAptULO 6

Grfica 6.1. Diez pasos para disenar, construir y sustentar un sistema de monitoreo y evaluacin basado en resultados 338

ANeXO

Grfica A.1. Inversin pblica en gestin del riesgo a nivel nacional segn reas prioritarias 356

xx

Grfica A.2. Inversin pblica en gobernabilidad por parte de entidades del orden nacional 357

Grfica A.3. Inversin pblica en conocimiento e informacin por parte de entidades del orden nacional 358

Grfica A.4. Inversin pblica en educacin y comunicacin por parte de entidades del orden nacional 359

Grfica A.5. Inversin pblica en reduccin del riesgo por parte de entidades del orden nacional 360

Grfica A.6. Inversin pblica en el manejo de desastres por parte de entidades del orden nacional 361

Grfica A.7. Inversin pblica en gestin del riesgo a nivel departamental segn ejes de accin 362

Grfica A.8. Inversin departamental en gestin del riesgo por fuentes de financiacin 362

Grfica A.9. Inversin per cpita en gestin del riesgo por departamento 364

Grfica A.10. Escalafn departamental del indicador de responsabilidad en gestin del riesgo y del nmero de desastres ocurridos 365

Grfica A.11. Escalafn departamental del indicador de respuesta a desastres y ocurrencia de desastres 365

Grfica A.12. Inversin pblica en gestin del riesgo a nivel departamental segn ejes de accin 367

Grfica A.13. Inversin municipal en reduccin del riesgo 368

Grfica A.14. Inversin municipal en manejo de desastres 368

Grfica A.15. Inversin municipal en gestin del riesgo por fuentes de financiacin 369

Grfica A.16. Efectividad de la gestin del riesgo segn ejes de accin e indicadores para cada uno de los niveles territoriales 387

Grfica A.17. Efectividad de la gestin del riesgo de desastres en el nivel nacional 388

Grfica A.18. Informe Nacional del Progreso en la Implementacin del Marco de Accin de Hyogo, Colombia 389

Grfica A.19. Efectividad de la gestin de riesgo de desastres segn el nivel departamental y las CAR 390

Grfica A.20. Efectividad de la gestin del riesgo de desastres segn el nivel municipal 390

xxi

LIstA DE tAbLAs

CAptULO 1

Tabla 1.1. Distribucin de la poblacin en Colombia por tamano de municipios 15

Tabla 1.2. Registros y prdidas por dcadas 19

Tabla 1.3. Poblacin de cabeceras municipales expuestas a amenaza volcnica 33

Tabla 1.4. Rangos de rea deforestada y deforestacin promedio anual 2000-2007 37

Tabla 1.5. Aptitud de uso del suelo y conflictos por su uso 38

Tabla 1.6. Cambio en erosin alta y muy alta, 1998-2004 40

Tabla 1.7. Prdidas en el sector vivienda para siete desastres con valoracin econmica, 1970-2010 57

Tabla 1.8. Estimacin econmica de prdidas del sector vivienda para ms de 7 mil desastres intermedios y pequenos, 1970-2010 58

Tabla 1.9. Prdidas econmicas totales, 1970-2010 59

Tabla 1.10. Danos o afectaciones en la infraestructura de transporte, producidos por el fenmeno de La Nina 2010-2011 61

Tabla 1.11. Prdidas acumuladas de eventos menores del sector agropecuario 61

Tabla 1.12. ndice de riesgo por viviendas destruidas en municipios, segn NBI 64

Tabla 1.13. Diagnstico de la condicin de riesgo y la capacidad institucional 71

CAptULO 2

Tabla 2.1. Responsabilidades de las entidades territoriales en los procesos de la gestin del riego de desastres segn del Decreto Ley 919 de 1989 100

Tabla 2.2. Municipios segn categorizacin 102

Tabla 2.3. Categorias por departamento y participaciones mximas de gastos de funcionamiento en los ingresos corrientes 109

Tabla 2.4. Capital humano por institucin 115

xxii

Tabla 2.5. Sintesis de los principales procesos de reconstruccin en Colombia, 1990-2011 118

Tabla 2.6. Matriz comparativa PNPAD y Conpes 3146 123

Tabla 2.7. Matriz de compromisos y responsabilidades para la gestin del riego de desastres segn el mbito normativo y de planificacin 124

Tabla 2.8. Principales componentes de las lineas de accin o reas temticas del MAH 126

Tabla 2.9. Ficha tcnica de encuestas para autoevaluacin de avances en gestin del riesgo 131

Tabla 2.10. Procesos de la gestin del riesgo, responsables y coordinacin entre sistemas 136

Tabla 2.11. Estrategias para las zonas y los municipios ubicados en riesgo alto 156

CAptULO 3

Tabla 3.1. Caracteristicas biofisicas. Casos de estudio 166

Tabla 3.2. Caracteristicas socioeconmicas locales. Casos de estudio 166

Tabla 3.3. Sintesis de los instrumentos para la gestin pblica y la gestin del riesgo de desastres a nivel local 186

Tabla 3.4. Caracteristicas de las reas hidrogrficas y las zonas hidrogrficas de Colombia 190

Tabla 3.5. Caracteristicas fisicas e institucionalidad 192

Tabla 3.6. Caracteristicas socioeconmicas regionales. Casos de estudio 193

Tabla 3.7. Sintesis de los instrumentos para la gestin pblica y la gestin del riesgo de desastres a nivel regional 206

CAptULO 4

Tabla 4.1. rea de asentamientos precarios 222

Tabla 4.2. Exportaciones del sector agropecuario (toneladas), 2002-2009 224

Tabla 4.3. Conflictos del uso del suelo en la cuenca del rio Sin 227

Tabla 4.4. Racionamiento y/o desabastecimiento de agua ocasionados por el fenmeno de El Nino 1997-1998 y 2009-2010 233

Tabla 4.5. Eventos que han originado problemas en la prestacin de servicios pblicos 235

xxiii

Tabla 4.6. Afectaciones por la ola invernal en el sector educativo, 2010-2011 238

Tabla 4.7. Tipo de intervenciones por afectacin en infraestructura del sector salud, 2010-2011 239

Tabla 4.8. Exposicin por tipo de riesgo de la infraestructura educativa del SICIED 253

Tabla 4.9. Asignacin de subsidios de Fonvivienda, 2003-2011 255

Tabla 4.10. Financiacin de la reconstruccin del Eje Cafetero por fuentes 268

Tabla 4.11. Fuentes de financiacin frente al fenmeno de La Nina 2010-2014 268

Tabla 4.12. Fuentes y usos adicionales al presupuesto 2011 269

Tabla 4.13. Esquema de una estrategia de gestin fiscal de la respuesta del Estado a los desastres 277

CAptULO 5

Tabla 5.1. Penetracin de aseguramiento, expresada como el valor total de la prima asegurada, representada per cpita y como porcentaje del PIB de cada pais (segmentos de No vida, Industria y comercio, y Vivienda) 311

CAptULO 6

Tabla 6.1. Recomendaciones para fortalecer la gestin pblica en materia del riesgo de desastres en Colombia 331

ANeXO

Tabla A.1. Inversin per cpita en gestin del riesgo por categoria municipal en pesos del 2010 370

Tabla A.2. Municipios con mayor inversin en gestin del riesgo en pesos del 2010, durante el periodo 2002-2008 370

Tabla A.3. Ficha tcnica de encuestas para autoevaluacin de avances en gestin del riesgo 386

Inundaciones. Municipio de La Virginia (Risaralda), 2011. Fotografa cortesa de: Gabriel Jaime Arango Zapata.

introduccin

INtRODUCCIN 3

Colombia ha sido pionera en Amrica La-tina en el desarrollo de una visin ms in-tegral frente al tratamiento de los riesgos y desastres, permitiendo una disminucin de las prdidas de vidas; sin embargo, los da-os en la propiedad, la infraestructura y los medios de subsistencia siguen en aumento y evidencian que los desastres no son even-tos de la naturaleza per se, sino el resultado de la aplicacin de modelos inapropiados de desarrollo que no consideran la relacin sociedad-naturaleza. Pese a los esfuerzos por contribuir a la seguridad territorial, al bien-estar social y a la sostenibilidad ambiental, es necesario concluir que stos no han sido suficientemente efectivos debido a las mani-festaciones de condiciones de vulnerabilidad creciente. Las amenazas por fenmenos natu-rales se encuentran entre un amplio espectro de factores que deben ser considerados para no poner en riesgo el desarrollo, as como las crisis econmicas globales, el cambio climti-co, la degradacin ambiental, la desigualdad social y el conflicto armado.

Con base en lo anterior, es inminente hacer transformaciones hacia enfoques que incorporen en el ordenamiento territorial las restricciones y las potencialidades segn las amenazas, donde se controle el uso del suelo ante las presiones por la expansin

urbana, y se ajusten las tecnologas para las intervenciones de los ecosistemas, entre otros aspectos. De lo contrario las prdidas econmicas y los efectos sobre la poblacin seguirn creciendo como lo han hecho hasta el momento.

En forma acumulativa, durante los l-timos 40 aos los desastres han ocasionado prdidas que alcanzan los US$ 7.100 millo-nes, es decir, un promedio de prdidas anua-les de US$ 177 millones. Entre 1970 y el 2011 se han registrado ms de 28.000 eventos desas-trosos, de los cuales cerca del 60% se reportan a partir de la dcada de 1990. Adems, durante el 2010 y el 2011, en tan slo 15 meses, se alcanz una cifra equivalente a la cuarta parte de los registros y los muertos de la dcada anterior. Hay un evidente incremento en la ocurrencia de eventos desastrosos, pasando de 5.657 regis-tros, entre 1970 y 1979, a 9.270 registros, en-tre el 2000 y el 2009, lo cual est relacionado no slo con la disponibilidad y calidad de las fuentes de informacin, sino principalmente con el aumento de la poblacin y los bienes expuestos. En la actualidad, la distribucin del nivel de exposicin indica que en Colombia el

Los desastres ocurren en todo el mundo, pero sus

repercusiones econmicas, sociales y ambientales han ido en

aumento, siendo generalmente mucho mayores en los pases

en desarrollo. Los desastres pueden eclipsar aos de inversin

para el desarrollo de los pases, pero a su vez, las causas del

riesgo pueden estar arraigadas en errores y problemas de los

mismos procesos de desarrollo. (Banco Mundial, 2006a)

1 Corresponde a prdidas econmicas en vivienda (millones de dlares constantes del 2010), por fenmenos geolgicos e hidrometeorolgicos entre 1970 y el 2010 (Corporacin OSSO, 2011).

4 ANLIsIs De LA gestIN DeL rIesgO De DesAstres eN COLOMBIA: UN ApOrte pArA LA CONstrUCCIN De pOLtICAs pBLICAs

36% del territorio est en situacin de amenaza ssmica alta, el 28% en alto potencial de inunda-cin y el 8% en amenaza alta por movimientos en masa. Mientras los eventos geolgicos oca-sionan grandes prdidas concentradas en un territorio y en un lapso relativamente corto, los fenmenos hidrometereolgicos generan im-pactos ms localizados pero de alta frecuencia, lo cual de manera acumulativa en el tiempo sig-nifica prdidas, incluso mayores a las asociadas a los eventos ssmicos y erupciones volcnicas.

El Gobierno del presidente Santos en-frenta desde el inicio de su mandato uno de los ms grandes desastres en la historia del pas, tanto por su extensin como por el impacto sobre la poblacin y los daos econmicos, e identifica, entre otros aspectos, la necesidad de revisar integralmente las polticas de ges-tin del riesgo. Las consecuencias asociadas al fenmeno de La Nia 2010-2011 reflejan de una manera contundente la complejidad de la condi-ciones de riesgo existentes en el pas y los vacos y deficiencias frente a su gestin, ocasionando prdidas econmicas estimadas en $8,6 billones (corte a febrero del 2011, BID y CEPAL). Asi-mismo, el Departamento Nacional de Planea-cin (DNP) visibiliza la necesidad de contar con una estrategia de corto y largo plazo que permita reducir sustancialmente la afectacin de la po-blacin y el impacto econmico de los desastres.

En este contexto, la situacin vivida ha hecho que el presente gobierno tome la decisin de revisar integralmente las polticas de gestin del riesgo, solicitando a travs del DNP, al Banco Mundial un anlisis de la evolucin que ha te-nido el pas en este tema. Reconociendo que en Colombia existen factores de riesgo que no han sido reducidos a niveles admisibles, es fundamen-tal consolidar una poltica de gestin del riesgo de desastres efectiva, articulada a la planificacin del desarrollo, a la sostenibilidad ambiental y a la seguridad territorial. Por lo anterior, a principios

del 2011 el Gobierno Nacional solicit el apoyo del Banco para la elaboracin del Anlisis de la gestin del riesgo de desastres en Colombia, quien a su vez gestion una donacin con el Fondo Mundial para la Reduccin y Recuperacin de Desastres (GFDRR) para la realizacin de este estudio.

Dicha colaboracin se realiza en el mar-co de la agenda que, en materia de gestin del riesgo, el Banco Mundial ha mantenido con el gobierno colombiano desde 1999. El Banco ha estado vinculado al trabajo de la temtica de gestin del riesgo en Colombia desde finales de la dcada de 1990, cuando se realiz el Progra-ma Integral de Reconstruccin despus del sis-mo del Eje Cafetero; y a partir del 2002, a travs del Programa de Reduccin de la Vulnerabili-dad Fiscal del Estado frente a Desastres (DVRP, APL 1), un componente subnacional para Bo-got (APL 2), y con el Proyecto de Prstamo de Poltica de Desarrollo con opcin de desembol-so diferido (CAT DDO). Actualmente, se est planificando una segunda fase del Programa de Reduccin de la Vulnerabilidad DVRP nacional y un nuevo CAT DDO, para los cuales el resulta-do del presente trabajo se considera un insumo.

El objetivo de este anlisis es identificar el estado de avance y las recomendaciones que permitan al gobierno de Colombia formular las bases y prioridades para ajustar las polti-cas pblicas en esta materia con una perspec-tiva de corto a largo plazo, contribucin que se produce en un momento poltico importante por las reformas institucionales, organizacio-nales y normativas que estn desarrollndose. El documento es un esfuerzo pionero en Am-rica Latina y el Caribe, como escenario propicio para su implementacin en Colombia y consti-tuye un trabajo complementario para alentar el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 y avanzar en el proceso de recupera-cin y reconstruccin asociado al pasado fen-meno de La Nia 2010-2011.

INtRODUCCIN 5

El informe muestra cuatro factores por los cuales el riesgo est aumentando, destacan-do que esto se debe ms a la inadecuada gestin territorial, sectorial y privada, que por factores externos como el cambio climtico, y establece seis estrategias para aumentar la gobernabilidad de la gestin del riesgo de desastres, en la cuales la base es la consolidacin de una poltica de Estado sobre gestin del riesgo de desastres, que consi-dere el fortalecimiento de la capacidad local para la administracin del territorio, la articulacin de los diferentes agentes responsables del mane-jo de las cuencas hidrogrficas, la definicin de las responsabilidades de los diferentes sectores del desarrollo y promocin de la participacin de todos los actores pblicos y privados, contri-buyendo as, a reducir la vulnerabilidad fiscal del Estado ante desastres.

El informe sobre El Anlisis de la ges-tin del riesgo de desastres en Colombia es

el resultado de un trabajo interinstitucional e intersectorial que ha sido coordinado por el gobierno actual de Colombia, a travs del DNP y la Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres (UNGRD), ente ads-crito al Departamento Administrativo de la Presidencia de la Repblica (antes Direccin de Gestin de Riesgos de Desastres del Mi-nisterio del Interior y de Justicia), en asocio con el GFDRR y el Banco Mundial. El Equi-po Tcnico que elabor este informe se con-form por un grupo de expertos nacionales y regionales en el campo de la gestin del ries-go. Adems, el proyecto ha recibido el apoyo y la colaboracin de los Ministerios de Agri-cultura y Desarrollo Rural; Transporte; Minas y Energa; Educacin; Ambiente y Desarrollo Sostenible; Vivienda, Ciudad y Territorio; Ha-cienda; y Proteccin Social. De igual manera han participado la Federacin Colombiana de

Cuatro factores que marcan la tendencia del crecimiento del riesgo en Colombia y del aumento de la responsabilidad fiscal del Estado

Los avances conceptuales sobre la relacin entre

gestin del riesgo y desarrollo, no han podido

ser llevados a nivel de polticas de Estado, ni han

sido incorporados como parte integral de gestin

pblica, contribuyendo as al crecimiento del riesgo

El riesgo se est acumulando permanentemente en las

ciudades y en las reas rurales, debido a la falta de aplicacin y control de las

polticas e instrumentos de ordenamiento territorial

municipal y la insuficiencia en el manejo de cuencas

hidrogrficas

Los vacos en el tema de gestin del riesgo de

desastres en las polticas y planes sectoriales amenazan

la sostenibilidad de las inversiones tanto de sectores

productivos como de servicios, contribuyendo as, al aumento de la exposicin

y la vulnerabilidad

La ausencia de una poltica clara y los antecedentes en

los cuales generalmente la responsabilidad ha sido

asumida por el Estado, desincentivan a los

ciudadanos y al sector privado a posesionarse de su rol en cuanto a la reduccin y el

manejo del riesgo y generan grandes costos fiscales

6 ANLIsIs De LA gestIN DeL rIesgO De DesAstres eN COLOMBIA: UN ApOrte pArA LA CONstrUCCIN De pOLtICAs pBLICAs

Municipios, la Asociacin de Corporaciones Autnomas Regionales (Asocars), la Sociedad Colombiana de Agricultores (SAC), la Cmara Colombiana de la Construccin (Camacol), la Cmara Colombiana de la Infraestructura e In-vas, as como entidades nacionales, en particu-lar, el Departamento Nacional de Estadsticas (DANE), el Servicio Geolgico Colombiano (antes Ingeominas), el Instituto de Hidrologa, Meteorologa y Estudios Ambientales de Co-lombia (Ideam) y el Instituto Geogrfico Agus-tn Codazzi (IGAC).

Durante la elaboracin de este docu-mento se adoptaron mltiples estrategias para evaluar los avances, la percepcin del Estado y la sociedad civil acerca de los resul-tados alcanzados, y los principales desafos hacia el futuro. Aproximaciones conceptua-les desarrolladas previamente, as como otros

enfoques ms innovadores que buscaron la forma de describir el deber ser de la articula-cin entre la reduccin del riesgo de desastres y la gestin pblica, proporcionaron un mar-co conceptual para orientar la estructura de este informe. Adems, se disearon diversos instrumentos de investigacin segn los m-bitos de aplicacin: a nivel sectorial, territo-rial y comunitario, incluyendo la recopilacin y evaluacin de documentos especializados, sesiones de trabajo, entrevistas y la sistema-tizacin de casos de estudio en ocho sectores (transporte, energa, agua potable y sane-miento, vivienda, agricultura, educacin, am-biente y salud) y nueve mbitos territoriales (Bogot, Medelln, Barranquilla, Cali, Mani-zales, Ccuta, La Mojana, Canal del Dique y cuencas de los ros Sin y Bogot). Asimismo se realizaron encuestas de autoevaluacin de

Seis estrategias para aumentar la gobernabilidad de la gestin del riesgo de desastres en Colombia

Convertir la gestin del riesgo en una poltica

de estado y superar los desequilibrios existentes en el

Sistema, a travs del ajuste y la armonizacin del marco normativo e

institucional

Aumentar la eficacia y la eficiencia de las

inversiones en gestin del riesgo, mediante

la planificacin estratgica, la

coordinacin entre niveles territoriales y el seguimiento y control

Fortalecer la capacidad local para la gestin

territorial, con el fin de reducir la generacin y acumulacin del riesgo

de desastres

Reducir el riesgo de inundaciones y

deslizamientos, por medio de la planeacin,

la inversin, el seguimiento y control,

y la articulacin de los diferentes agentes

responsables de la administracin de las cuencas hidrogrficas

Reducir la generacin del riesgo y el impacto

de los desastres, a travs de las polticas

y planes de accin sectoriales

Acotar las responsabilidades

pblicas y privadas en gestin del riesgo y

profundizar las polticas de reduccin de la

vulnerabilidad fiscal del estado ante desastres

INtRODUCCIN 7

los representantes de 173 municipios, 12 go-biernos departamentales, 23 Corporaciones Autnomas Regionales, 17 entidades naciona-les y 1.150 personas de la comunidad de ocho ciudades principales del pas. Ello permiti documentar y analizar la evolucin de con-ceptos en gestin del riesgo, los marcos de po-ltica y normativos, las instituciones y formas de organizacin, las inversiones, los avances y las percepciones frente a la temtica.

Anlisis de la gestin del riesgo de de-sastres en Colombia se ha estructurado en dos formatos diferentes. Un Resumen ejecutivo, que presenta una sntesis de los resultados claves y las recomendaciones, el cual va orientado prin-cipalmente a las autoridades y tomadores de decisiones a nivel nacional, regional y local, las organizaciones nacionales e internacionales, as como la sociedad civil y el sector privado que apoyan la gestin del riesgo de desastres en Co-lombia. Y el presente Informe, que es una pu-blicacin completa y detallada, estructurada en seis captulos, los cuales contienen un anlisis tcnico dirigido a los responsables de la imple-mentacin de las polticas de la gestin del riesgo de desastres, adems de profesionales, inves-tigadores y expertos en el tema. El Captulo 1, Comportamiento del riesgo de desastres en Co-lombia, presenta una mirada a la situacin del riesgo aproximacin al riesgo, factores de cre-cimiento del riesgo de desastres por fenmenos geolgicos e hidrometeorolgicos, el anlisis del impacto histrico y de los modelos existentes a futuro, a nivel sectorial y territorial. El Captu-lo 2, Riesgo de desastres en la gestin pblica, establece un anlisis de la institucionalidad de la gestin del riesgo en el pas marco concep-tual desde la gestin pblica, soporte normativo, mecanismos institucionales, estructuras y capa-cidades del SNPAD, y un anlisis del Sistema, as como del manejo de algunos fenmenos como los sismos y las inundaciones, desde el enfoque

de procesos. El Captulo 3, Rol de la adminis-tracin del territorio en la gestin del riesgo de desastres, a travs de los estudios de caso se analiza la gestin del territorio y su relacin con el tema de riesgo en los niveles local y regional. El Captulo 4, Manejo del riesgo de desastres en la gestin sectorial, identifica las causas de los desastres y sus implicaciones econmicas y sociales; adems, analiza los avances y limitacio-nes en la gestin del riesgo en la mbito sectorial y la proteccin financiera como responsabilidad de Hacienda Pblica. El Captulo 5, Respon-sabilidad pblica y privada en la gestin del riesgo de desastres, analiza el equilibrio entre la responsabilidad de los mbitos pblico y priva-do segn la Constitucin y la normativa actual, desde el punto de vista de los fallos judiciales, a la vez que analiza la percepcin de la ciudadana y de entes privados frente al riesgo de desastres. Y por ltimo, el Captulo 6, Balance final y re-comendaciones para fortalecer la gestin p-blica en materia del riesgo de desastres, incluye las conclusiones y recomendaciones estratgicas como resultado del anlisis realizado, tanto a nivel de captulos, como desde una perspectiva integral del estudio. Adicionalmente se incluye un Anexo, De la planeacin a la implementa-cin de la gestin del riesgo de desastres en Co-lombia, en el cual hay una sntesis de los niveles territoriales, de los avances tanto desde la plani-ficacin como desde las inversiones realizadas, adems de analizar la percepcin que los agentes institucionales tienen sobre el tema.

Si bien el alcance de este estudio es bas-tante amplio, las dimensiones del tema no han permitido una evaluacin ms exhaustiva y detallada de los diferentes procesos de la ges-tin del riesgo (conocimiento, reduccin del riesgo y manejo de desastres), de los diversos fenmenos (geolgicos e hidrometerolgicos) y de las realidades sectoriales y territoriales (municipios y departamentos por categoras).

8 ANLIsIs De LA gestIN DeL rIesgO De DesAstres eN COLOMBIA: UN ApOrte pArA LA CONstrUCCIN De pOLtICAs pBLICAs

En este contexto, las conclusiones y recomenda-ciones slo se pueden asumir como los aspectos ms sobresalientes desde el punto de vista de los autores y las personas entrevistadas y encuesta-das, a partir de las cuales se extraen elementos que ayudarn a fortalecer la gestin del riesgo en el pas. En la medida en que se avance en su im-plementacin se irn requiriendo estudios ms especficos que se adapten a cada sector o terri-torio sin perder la visin integral y holstica de la temtica, y reconociendo de manera explcita la necesidad de articularla con mbitos priorita-rios como la adaptacin al cambio climtico, la sostenibilidad ambiental y el desarrollo.

Se espera que esta publicacin, as como la versin del Resumen ejecutivo, cum-

plan las expectativas de lo solicitado por el gobierno colombiano. Lograr un mejoramien-to y una consolidacin efectiva de la gestin del riesgo como poltica pblica exigi que el anlisis realizado tuviera un carcter crtico y a su vez propositivo. En este sentido, los co-mentarios sobre los vacos y las limitaciones existentes deben ser entendidos en la forma que han sido formulados, reconociendo que son una invitacin y una sugerencia para un mejoramiento permanente de la gestin del riesgo de desastres, donde el Banco Mundial est dispuesto a brindar el apoyo requerido por el pas, dando continuidad a los esfuerzos que han venido desarrollando conjuntamente en los ltimos 12 aos.

Costado nororiental del volcn Azufral. Municipios de Tquerres - Santa Cruz (Nario), 2011. Fotografa cortesa de: Observatorio Vulcanolgico de Pasto. Servicio Geolgico Colombiano.

1 Comportamiento del riesgo de desastres en Colombia

Ana Campos G., Corporacin OSSO, Diana M. Rubiano V., Carolina Daz G., Carlos R. Costa P.

Comportamiento del riesgo de desastres en Colombia 13

Colombia est constituida por una amplia diver-sidad geolgica, geomorfolgica, hidrolgica y climtica, la cual se expresa en un conjunto de fe-nmenos que representan una potencial amena-za para el desarrollo social y econmico del pas. Se localiza en la esquina noroccidental de Suram-rica, con un rea de 1141.748 km2, en que el 35% del territorio est ubicado en la Cordillera de los Andes, resultado de una larga evolucin durante la cual grandes bloques corticales (placas litosfricas) chocan entre s, lo que da origen a un complejo sis-tema montaoso que recorre el pas de sur a norte, y que se manifiesta en una importante actividad ssmica y volcnica. Su posicin en el trpico h-medo bajo la influencia de la Zona de Confluencia Intertropical hacen un patrn unimodal en las re-

giones Amazona, Orinoqua y en la mayor parte del Caribe, y una distribucin bimodal en la regin Andina con altas y frecuentes lluvias. Esta condi-cin es fuertemente alterada por la presencia de los fenmenos El Nio y La Nia, lo cual afecta los rgimenes de precipitaciones causando eventos de origen hidrometeorolgico como sequas, inun-daciones, avenidas torrenciales y movimientos en masa, entre otros. En la Grfica 1.1 se resume la distribucin del nivel de exposicin del territorio y de la poblacin a fenmenos como inundaciones, sismos y movimientos en masa, de lo que se con-cluye que el 86% de la poblacin est expuesta a una amenaza ssmica alta y media, el 28% a un alto potencial de inundacin y el 31% a una amenaza alta y media por movimientos en masa.

1.1. APROXIMACIN GENERAL AL RIESGO DE DESASTRES EN COLOMBIA

1 Cuantificacin de rea y poblacin expuestas a inundaciones, segn el mapa de zonas inundables del Ideam (2010), mapa nacional de amena-za relativa por movimientos en masa de Ingeominas e Ideam (2010b), y zonas de amenaza ssmica de la Norma de Sismo Resistencia, 2010.

Grfica 1.1. rea y poblacin expuesta a movimientos en masa, sismos e inundaciones1 en Colombia

100 80 60 40 20 0 20 40 60 80 100

Alta Moderada Baja

rea (104km2)

Ssmica

Movimientos en masa

Inundacin

Porcentaje100 80 60 40 20 0 20 40 60 80 100

Alta Moderada Baja

Porcentaje Poblacin (millones)

Ssmica

Movimientos en masa

Inundacin

Fuente: Corporacin OSSO, 2011 a partir de Corporacin OSSO-EAFIT, 2011

14 Anlisis de lA gestin del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCin de poltiCAs pbliCAs

2 El trmino deslizamiento se refiere al movimiento de masas de suelo o roca, en el sentido de la pendiente de una ladera, por accin de la gravedad (rota-cionales o traslacionales). Existen diferentes formas de referirse a estos fen-menos, tales como movimientos en masa o como fenmenos de remocin en masa. A lo largo del documento se utiliza el trmino deslizamiento como expresin genrica de los diferentes mecanismos de falla de las laderas.

3 Avenidas torrenciales es un trmino que se refiere al flujo violento de agua de una cuenca, a veces reportado como creciente (sbita, rpida), o como torrente. Transporta troncos de rboles y/o abundantes sedimentos desde finos hasta bloques de roca. Pueden ser generados por lluvias, por ruptura de represamientos o por abundantes deslizamientos sobre una cuenca

4 La deforestacin promedio anual estimada para el perodo 2000-2007 es de 336.581 ha/ao (Ideam, 2009a).

5 Segn el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, el 85% de los sistemas productivos de Colombia se ubican en reas vulnerables a desertificacin, y el 48% del pas es susceptible de erosin. Estos factores degradan aproxi-madamente 2.000 hectreas al ao en la regin andina (DNP, 2010a).

6 La resilliencia entendida como la habilidad a anticiparse, absorber o recu-perarse de los efectos de un evento peligroso en un tiempo corto y de una manera eficiente.

Colombia adquiere una condicin pre-dominantemente urbana en un perodo de 100 aos. La poblacin urbana pas de 4,4 a 34,7 millo-nes de habitantes slo en los ltimos 60 aos, con un salto en la participacin del 39% al 74% frente a la poblacin total del pas (Grfica 1.2). Colombia es considerada una excepcin entre los pases de Latinoamrica que experimentaron el fenmeno conocido como primaca urbana; la concentra-cin urbana no tuvo lugar alrededor de una sola ciudad, sino de cuatro capitales de departamento: Bogot, Medelln, Cali y Barranquilla (Tabla 1.1). Bogot alberga el 21% de la poblacin urbana del pas, mientras que Lima, Santiago de Chile y Bue-nos Aires tienen aproximadamente el 40%, 39% y 34%, respectivamente.

Las amenazas de origen geolgico, como los sismos y las erupciones volcnicas, pueden considerarse como invariantes en el tiempo, mientras que la susceptibilidad a inundacio-nes, deslizamientos2 y avenidas torrenciales3 en amplias zonas del pas ha crecido, debido a la intervencin humana sobre el territorio y al con-secuente deterioro ambiental. El desarrollo eco-nmico, a pesar de los grandes esfuerzos realizados para fortalecer los procesos de planificacin y pro-teccin de los componentes ecolgicos, ha genera-do que la intervencin sobre el territorio haya es-tado acompaada de acciones como la desecacin de humedales y cinagas, la prdida de bosques y cobertura vegetal4, con las consecuencias que esto tiene en trminos de erosin y aumento de esco-rrentas, afectando de manera importante las fuen-tes de agua y la estabilidad del terreno5, lo que lo hace susceptible a deslizamientos, inundaciones y avenidas torrenciales en zonas que antes no lo eran.

El crecimiento de la poblacin y de los bie-nes localizados en reas expuestas a fenmenos hidrometeorolgicos son factores determinantes en el aumento del riesgo. Las deficiencias en el co-nocimiento y la incorporacin de las restricciones ambientales y de las condiciones de riesgo en los procesos de planificacin y ordenamiento urbano y

regional, as como la falta de capacidad para cubrir las necesidades de vivienda (en promedio se inicia la construccin 140 mil viviendas/ao en el mer-cado formal, cifra que suple slo el 60% de la demanda [DNP, 2010a]), generan el aumento de los asentamientos en zonas no aptas y el creci-miento de barrios informales asociados con in-fraestructura deficitaria. Segn la Corporacin OSSO y la Universidad Eafit (2011), entre 1970 y el 2010, la poblacin expuesta a amenaza alta por sismos y movimientos en masa aument 1,7 veces, mientras que la exposicin a la amenaza me-dia se increment casi el doble.

Estas condiciones de riesgo se encuentran estrechamente ligadas con las condiciones de pobreza. El ndice de Necesidades Bsicas Insa-tisfechas (NBI) es uno de los indicadores que ha sido considerado tradicionalmente para medir la pobreza en Colombia. El NBI permite capturar las condiciones de fragilidad de la poblacin, en tr-minos de la composicin fsica de las viviendas y de la resiliencia6 o capacidad de recuperacin, en relacin con las caractersticas econmicas de los hogares. Los municipios con mayores porcenta-jes de NBI tienen coberturas de infraestructura sanitaria bsica deficientes, bajos niveles de esco-laridad y salubridad y, en general, infraestructura productiva y de servicios insuficiente (Figura 1.1).

Comportamiento del riesgo de desastres en Colombia 15

Grfica 1.2. Crecimiento de la poblacin urbana

90

80

70

60

50

40

30

20

10

01918 1925 1938 1951 1964 1973 1975 1980 1985 1993 2000 2005 2010 2015 2020

% URBANA

% RURAL

Fuente: DANE, 2010.

Tabla 1.1. Distribucin de la poblacin en Colombia por tamao de municipios

Poblacin 1951 1973 1985 1993 2005 2010

Total nacional 11548.172 22915.229 30062.198 37664.711 42890.642 45508.205

Poblacin urbana 4468.437 13548.183 19628.428 25849.387 31889.299 34388.013

% Poblacin urbana 38,69% 59,12% 65,29% 68,63% 74,40% 75,60%

# Municipios > 1 milln de habitantes 0 2 3 4 4 4

Poblacin municipios > 1 milln de habitantes 0 4025.781 7145.898 10080.022 12320.927 13138.110

Bogot 715.250 2861.913 4236.490 5413.484 6840.166 7363.782

Medelln 499.757 1163.868 1480.382 1793.491 2214.494 2343.049

Cali 292.694 991.549 1429.026 1798.465 2119.908 2244.639

Barranquilla 300.541 703.488 927.233 1074.572 1146.359 1186.640

# Muncipios entre 500.000 y 1 milln de habitantes 1 2 2 1 3 5

Poblacin municipios entre 500.000 y 1 milln de habitantes 715.250 1695.037 1491.181 725.057 1998.733 3148.636

# Muncipios entre 100.000 y 500.000 habitantes 5 19 26 37 49 51

Poblacin municipios entre 100.000 y 500.000 habitantes 1158.000 3462.896 5371.981 8144.202 10519.551 10784.485

# Muncipios entre 10.000 y 100.000 habitantes 497 563 598 618 620

Poblacin municipios entre 10.000 y 100.000 habitantes 10902.206 13511.119 14881.408 15484.843 15904.652

# Municipios < 10.000 habitantes 483 434 403 424 422

Poblacin municipios < 10.000 habitantes 2912.725 2665.709 2440.115 2566.588 2532.322

Fuente: Tabla de los autores a partir de DANE, 2010

16 Anlisis de lA gestin del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCin de poltiCAs pbliCAs

El Informe Nacional de Desarrollo Hu-mano (INDH) del PNUD (2011) confirma las brechas entre lo urbano y lo rural con relacin a variables como el NBI y la calidad de las vivien-das, entre otros indicadores trazados para cada Objetivo de Desarrollo del Milenio (ODM)7. Segn tres categoras de conglomerados estable-cidas en el INDH (centros urbanos, centros in-termedios y municipios de alta ruralidad) existe una relacin inversa entre el ndice de ruralidad y los avances de los ODM; a mayor ruralidad ma-yores rezagos, lo cual se expresa en porcentajes de NBI ms altos y de hogares en dficit cualitativo. Los municipios de alta ruralidad muestran tasas promedio de 74,66 personas en pobreza por NBI y 61,85% de hogares en dficit cualitativo, espe-cialmente por graves restricciones en los mate-riales de las viviendas y la cobertura de servicios pblicos (PNUD, 2011); mientras que los centros urbanos muestran indicadores de pobreza 2,3 veces menores. Los municipios ms pobres y de ms alta tasa de ruralidad estn localizados en los Llanos Orientales, la Amazona y el sur del pas, seguidos por las costas Pacfica y Caribe. Hacia el centro del pas se encuentran los departamentos considerados con ms bajos ndices de pobreza y con mayor desarrollo urbano.

Existe una relacin directa entre los niveles de pobreza y las capacidades institu-cionales, factores que adems inciden en el diseo y la implementacin de acciones de reduccin del riesgo y de recuperacin frente a un desastre. Segn el diagnstico presentado en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, es posible identificar que Bogot, los departamentos de Cundinamarca, Valle del Cauca y el Eje Ca-fetero, parte de Antioquia, el sur de Boyac, son las zonas que reportan las mayores capacidades institucionales. Asimismo, Barranquilla y el rea de influencia que ejerce el municipio de Pasto en el departamento de Nario, denotan altas capaci-dades institucionales, aunque con un menor gra-

do de desarrollo. Estas se refieren al desempeo en el manejo de los Planes de Desarrollo (PD), las inversiones pblicas, la sostenibilidad finan-ciera, el cumplimiento de los requisitos legales de presupuesto, la ejecucin de los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) y las capacidades administrativas; mostrando mayores fortalezas aquellos municipios donde los niveles de pobreza son bajos, y por lo tanto, disponen de estrategias para la gestin del riesgo.

Los departamentos donde el comn denominador son indicadores de pobreza preocupantes y niveles de capacidad institu-cional bajos, son Amazonas, Guaviare, Guai-na, Vaups y Vichada, a los cuales se suman la mayora de municipios de la costa Pacfica, especialmente los del departamento del Cho-c y algunos del Cauca y Nario. Tambin la mayor parte de los municipios de la costa Ca-ribe presentan bajos niveles de capacidad insti-tucional que igualmente estn relacionados con altos indicadores de pobreza, acentundose esta condicin en los municipios de los departamen-tos La Guajira, Magdalena, Sucre, Crdoba, con excepcin de sus capitales, que presentan me-jores desempeos institucionales, y del Distrito de Barranquilla, siendo similar al de las dems grandes ciudades del pas (DNP, 2010a).

No todos los riesgos existentes se materiali-zan en prdidas o desastres; sin embargo, cuando se presentan, se asumen como un indicador del comportamiento de los riesgos por fenmenos socionaturales frecuentes. Esto es especialmente

7 En el 2000, en desarrollo de la Cumbre del Milenio de Naciones Unidas, 189 naciones, entre ellas Colombia, se comprometieron con los ocho Ob-jetivos de Desarrollo del Milenio (ODM): (1) erradicar la pobreza extrema y el hambre; (2) garantizar la educacin bsica universal; (3) promover la equidad de gnero y la autonoma de las mujeres; (4) reducir la morta-lidad infantil; (5) mejorar la salud materna; (6) combatir el VIH/Sida, la malaria y otras enfermedades; (7) garantizar la sostenibilidad del medio ambiente; y (8) promover una asociacin mundial para el desarrollo. Co-lombia, mediante el Documento Conpes 091 de 2005 defini las metas e indicadores relacionados con los ODM para ser alcanzados en el 2015.

Comportamiento del riesgo de desastres en Colombia 17

vlido en el caso de las prdidas por inundacio-nes, deslizamientos o avenidas torrenciales. Para fenmenos como sismos y erupciones volcnicas, el riesgo permanece latente durante perodos re-lativamente largos, y por lo general se manifiesta de manera ocasional. Los cambios en el compor-tamiento de las prdidas son reflejo de la transfor-macin y acumulacin de los riesgos que subyacen en las dinmicas de una sociedad. En este sentido, se han analizado las bases de datos de DesInventar8 que ha registrado sistemticamente los eventos con prdidas ocurridos en el pas desde 1970.

Los registros sistemticos de prdidas y daos son fundamentales para dimensionar el verdadero impacto de los desastres. La posibi-lidad de visualizar los impactos que los eventos recurrentes y pequeos estn teniendo en la in-fraestructura pblica, el patrimonio de los priva-dos y la prdida de vidas, son una herramienta fundamental para entender las dimensiones del problema, justificar la mayor prioridad poltica que el tema necesita y tener mejores elementos para la toma de decisiones y la definicin de prio-ridades econmicas y sociales.

fiGura 1.1. Distribucin de NBI y PIB

2011 tiene predominio el registro oficial de la Direccin de Gestin de Riesgos (DGR) del Ministerio del Interior y de Justicia. Para identificar patrones y tendencias en el comportamiento de las prdidas se anali-z esta base de datos en relacin con los impactos en vidas humanas, viviendas y algunos sectores, compilados a nivel municipal para el pe-rodo 1970-2011 (hasta marzo 5).

8 Base de datos de prdidas por desastres en Colombia (Corporacin OSSO-EAFIT, 2011), disponible en www.online.desinventar.org. Los registros relacionan las prdidas por diferentes tipos de fenmenos so-cionaturales como sismos, inundaciones, deslizamientos e incendios, entre otros. Los datos provienen principalmente de fuentes hemero-grficas (artculos de revistas o peridicos) hasta 1992, y a partir del

18 Anlisis de lA gestin del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCin de poltiCAs pbliCAs

fiGura 1.1. Distribucin de NBI y PIB (continuacin)

Choc

Vich

ada

La G

uajir

a

Guain

a

Crd

oba

Sucre

Vaup

s

Mag

dalen

a

Cauc

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Cund

inam

arca

Cald

as

Risa

rald

a

Quin

do

Valle

del C

auca

Bogo

t D.

C.

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

Prop. personas en NBI

NBI

27,78

15,68

65,23

66,95

79,19

9,2

Total nacional

Bogo

t D.

C.

Antio

quia

Valle

Sant

ande

r

Cund

inam

arca

Atln

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Bolv

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Met

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San A

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Vich

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Guav

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Guain

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Vaup

s

25

20

15

10

5

0

Prop. PIB

PIB

10,3

6,8

13,8

26,3

Boya

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Bogo

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C.

Antio

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Sant

ande

r

Tolim

a

Cauc

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La G

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Huila

Cald

as

Casa

nare

Vaup

s

Met

a

Cund

inam

arca

Vich

ada

Arau

ca

Amaz

onas

Cesa

r

Valle

del C

auca

Guav

iare

Crd

oba

Atln

tico

Guain

a

Caqu

et

Putu

may

o

Bolv

ar

Mag

dalen

a

Sucre

Quin

do

Choc

San A

ndr

s

4,0

3,5

3,0

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0

Brecha rural urbana

NBI R

URAL

/ NB

I URB

ANO

3,5 3,4

3,0 3,0

2,7

0,3

0,9

Total nacional

0 5 10 15 20 25

% PIB 2009

% PIB 2009

Actividades de servicios sociales, comunales y personales

Establecimientos nancieros, seguros, actividades inmobiliarias y servicios a las empresas

Transporte, almacenamiento y comunicaciones

Comercio, reparacin, restaurantes y hoteles

Construccin

Suministro de electricidad, gas y agua

Industrias manufactureras

Explotacin de minas y canteras

Agricultura, ganadera, caza, silvicultura y pesca

Fuente: Corporacin OSSO, 2011 a partir de DANE, 2010.

Comportamiento del riesgo de desastres en Colombia 19

Entre 1970 y el 2011 se han registrado ms de 28 mil eventos que han generado pr-didas, de los cuales cerca del 60% se reportan a partir de la dcada de 1990 (Tabla 1.2). Los datos por dcada exponen un evidente incre-mento, el cual est relacionado con el aumento de poblacin y de bienes expuestos, adems de una mayor disponibilidad y calidad de las prin-cipales fuentes de informacin.

Durante el 2010 y el 2011, en tan slo 15 meses, se reporta la cuarta parte de los regis-tros y los muertos de la dcada anterior (2000-2009), la tercera parte de los damnificados/afectados y ms de la mitad de las viviendas daadas. Estas prdidas estn relacionadas con los fuertes impactos que se presentaron en el

pas por el fenmeno de La Nia. Al analizar el perodo 1990-2011 se encuentra que la dcada de 1990 cuenta con 6.465 reportes, en tanto que en el 2000 se registraron 9.270 eventos desastro-sos, lo que equivale a un incremento del 40%.

Entre 1970 y el 2011 las prdidas de vi-das tendieron a disminuir, mientras que las viviendas destruidas marcaron un aumento. Como se muestra en la siguiente grfica la morta-lidad se redujo en comparacin con el tamao de la poblacin, mientras que, a pesar de los esfuerzos hechos para avanzar en la gestin del riesgo, los daos en las viviendas aumentan mucho ms que el crecimiento demogrfico. El pico del ao 1999 corresponde al sismo del Eje Cafetero y al episodio de La Nia de ese mismo ao (Grfica 1.3).

Tabla 1.2. Registros y prdidas por dcadas

Principal fuente de informacin Dcada registros Muertos

Damnificados/ afectados

Viviendas destruidas

Viviendas afectadas

Hemerogrfica1970 1979 5.657 4.025 1710.541 23.060 25.584

1980 1989 5.123 28.316 4727.790 29.317 15.873

Oficial (DGr desde 1992 )

1990 1999 6.465 3.957 9204.412 88.956 191.828

2000 2009 9.270 2.180 9284.073 41.689 470.987

2010 2011 2.187 519 2823.885 7.403 358.378

Total 28.702 38.997 27750.701 190.425 1062.650

Fuente: Corporacin OSSO, 2011 a partir de Corporacin OSSO-EAFIT, 2011.

20 Anlisis de lA gestin del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCin de poltiCAs pbliCAs

Grfica 1.3. Prdidas de vidas y de viviendas por cada 100 mil habitantes, 1970-2011

1970

1971

1972

1973

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

4,0

3,0

2,0

1,0

,00

Aos

Muertos/100.000 hab. Lineal (Muertos/100.000 hab. )

Valor

tasa

1970

1971

1972

1973

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

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1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

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2006

2007

2008

2009

2010

2011

100

80

60

40

20

0

Valor

tasa

Viviendas destruidas /100.000 hab. Lineal (Viviendas destruidas /100. 000 hab.)Aos

Valor

tasa

Nota: excluye las prdidas de vidas (cerca de 24 mil) y viviendas por la erupcin del volcn Nevado del Ruiz en 1985.

Fuente: Corporacin OSSO, 2011 a partir de Corporacin OSSO-EAFIT, 2011 y DANE, 2010.

Comportamiento del riesgo de desastres en Colombia 21

1.2.1. Los fenmenos geolgicos, eventos poco frecuentes pero de gran impacto

Fenmenos como los sismos fuertes y las erupciones volcnicas severas, por lo ge-neral ocasionan grandes prdidas concentra-das en un territorio y en un lapso de tiempo relativamente corto, por esto han sido de-nominados riesgos intensivos (EIRD, 2011). Estos eventos pueden ser poco frecuentes pero con grandes impactos, como el terremoto de Popayn (31 de marzo de 1983), el mega de-sastre provocado por la erupcin del volcn Nevado del Ruiz y la avalancha que destruy a Armero (13 de noviembre de 1985), los sismos del Atrato Medio (17 y 18 de octubre de 1992), el de Tierradentro conocido como el terremo-to de Pez (6 de junio de 1994) y el sismo del Eje Cafetero (25 de enero de 1999), que, como se muestra en la siguiente grfica, generaron importantes prdidas de vidas y viviendas des-truidas (Grfica 1.4).

Las erupciones volcnicas y los sismos tienen los ndices ms altos de prdidas por evento, en trminos de viviendas destruidas y de vidas. Las prdidas de vidas por erupciones volcnicas alcanzan las 24.456 vctimas fatales para el perodo 1970-2011, mientras que los sis-mos generaron durante el mismo tiempo 2.219 vctimas. A continuacin se muestra la relacin entre viviendas destruidas y prdida de vidas, lo cual confirma que las erupciones volcnicas, seguidas de los sismos, tienen los mayores n-dices por evento. Sin embargo, los movimientos en masa, aunque tienen efectos normalmente locales, han generado de manera acumulada un nmero de vctimas fatales superior a los sismos (5.252). Existen algunos deslizamientos, como el de Villa Tina (1987), que se destaca como evento individual con un gran impacto. Las inundacio-nes, aunque son los fenmenos ms recurrentes y con un mayor nmero de registros, generan de manera individual y acumulada, las menores prdidas de vidas (1.499) para el perodo 1970-2011 (Grfica 1.5).

1.2. LA EXPOSICIN Y LA VULNERABILIDAD COMO PRINCIPALES FACTORES DEL CRECIMIENTO DE LOS RIESGOS GEOLGICOS

22 Anlisis de lA gestin del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCin de poltiCAs pbliCAs

Grfica 1.4. Prdidas (muertos y viviendas destruidas) por eventos hidrometeorolgicos y geolgicos, 1970-2011

1970

1971

1972

1973

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2000

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2011

1.000.000

10.000

100

1

Prd

ida de

vida

s

Eventos geolgicos Eventos hidrometeorolgicos

1970

1971

1972

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1974

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1992

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1999

2000

2001

2002

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2007

2008

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2010

2011

100.000

10.000

1000

100

10

1

Vivie

ndas

destr

uidas

Eventos geolgicos Eventos hidrometeorolgicos

Fuente: Corporacin OSSO, 2011 a partir de Corporacin OSSO-EAFIT, 2011 y DANE, 2010.

Comportamiento del riesgo de desastres en Colombia 23

1.2.2. Los riesgos ssmico y volcnico estn aumentando por el crecimiento en la infraestructura expuesta y la falta de estrategias para la disminucin de la vulnerabilidad existente

Dado que la actividad geolgica que generan los sismos y las erupciones volc-nicas se considera relativamente estable, el aumento del riesgo frente a estos fenme-nos se da por el crecimiento de la exposicin asociado con el incremento de la poblacin y de la infraestructura. En 1938 el pas tena 8701.816 habitantes, localizados 70% en zonas rurales y 30% en zonas urbanas. En la actua-lidad se cuenta con 46 millones de habitantes y los valores de localizacin urbana y rural se han invertido, a razn de las dinmicas socio-demogrficas modernas, aunadas al desplaza-miento forzado y al conflicto armado; por lo

tanto, aumenta el nivel de exposicin. La po-blacin desplazada se ha concentrado especial-mente en las principales ci