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UNIVERSIDAD DEL ZULIA
NÚCLEO LUZ COL
PROBLEMÁTICA SOCIAL DE LA VENEZUELA
ACTUAL
MATERIAL DE APOYO - COMPENDIO DE TRABAJOS DE INVESTIGACIÓN
UNIDAD III: RASGOS ESENCIALES DE LA PROBLEMÁTICA SOCIAL EN
VENEZUELA
Cabimas, febrero de 2016
CONTENIDO
1. Política social en Venezuela – Lisseth González y Tito Lacruz (2007)
2. Política social, desarrollo y pobreza en Venezuela – Caracciolo Viloria (2011)
3. El Estado decisionista y patrimonialista de inclusión popular en Venezuela: 1999-
2011- Abraham Andara (2011)
4. La situación social de Venezuela: balance y desafíos – Carlos Aponte (2012)
PPOOLLÍÍTTIICCAA SSOOCCIIAALL EENN VVEENNEEZZUUEELLAA
Lissette González Tito Lacruz
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PPOOLLÍÍTTIICCAA SSOOCCIIAALL EENN VVEENNEEZZUUEELLAA
TABLA DE CONTENIDOS
INTRODUCCIÓN..........................................................................................................................................................................................3 LA POLÍTICA SOCIAL: EL PAPEL DEL ESTADO Y LOS PRIVADOS .......................................................................................................5
El Objetivo de la Política Social ................................................................................................................................. 5 El Papel del Estado ................................................................................................................................................... 6
- El Estado de Bienestar .............................................................................................................................. 7 - La Propuesta Neoliberal ............................................................................................................................ 9
La participación de los ciudadanos.......................................................................................................................... 13 LAS REDES TRADICIONALES DE ATENCIÓN SOCIAL EN VENEZUELA (1958-2005) ........................................................................14
El Papel del Estado: la Modernización .................................................................................................................... 14 Orientación y Resultados de la Política Social Tradicional de la Democracia ........................................................ 15
- Características de la Política Social Tradicional ..................................................................................... 15 - Resultados de la Política Social Tradicional: la construcción y ampliación de redes de atención ......... 18
Las Redes Tradicionales de Atención y las Crisis a partir de la Década de los 80 ................................................ 21 LAS POLÍTICAS SOCIALES FOCALIZADAS (O COMPENSATORIAS) ..................................................................................................32
El Programa de Enfrentamiento a la Pobreza (1989-1994) .................................................................................... 32 - El Programa de Ajuste Estructural .......................................................................................................... 32 - Nuevas Orientaciones de la Política Social............................................................................................. 34 - Programas del Plan de Enfrentamiento a la Pobreza ............................................................................. 36
Un nuevo ajuste económico: la Agenda Venezuela (1996-1998) ........................................................................... 42 Balance de los programas compensatorios ............................................................................................................ 46
LA REVOLUCIÓN BOLIVARIANA Y SU IMPACTO EN LAS POLÍTICAS SOCIALES..............................................................................49 Orígenes del Proyecto Bolivariano Revolucionario ................................................................................................. 49 La Política Social del Gobierno Bolivariano............................................................................................................. 50
- Las Reformas Institucionales .................................................................................................................. 50 - El Plan Bolívar 2000 ................................................................................................................................ 53 - El Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social 2001-2007 ............................................................. 54 - El Plan Estratégico Social ....................................................................................................................... 56
Las Misiones Sociales ............................................................................................................................................. 57 - La Misión para la salud: Barrio Adentro .................................................................................................. 59 - La Misión para la alimentación y el abastecimiento: MERCAL............................................................... 60 - Las Misiones para la educación: Robinson I y II, Ribas y Sucre............................................................. 61 - La Misión para la vivienda y el reordenamiento urbano: Hábitat ............................................................ 64 - La Misión para la población en situación crítica: Negra Hipólita ............................................................. 64 - La Misión para un nuevo modelo productivo: Vuelvan Caras ................................................................. 65 - La Misión para la maternidad: Madres del Barrio.................................................................................... 66 - Un balance de las Misiones..................................................................................................................... 66
CONCLUSIONES.......................................................................................................................................................................................68 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS...........................................................................................................................................................70
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INTRODUCCIÓN A partir de los años ochenta empezó a evidenciarse una brecha social dentro de la población
venezolana, producto de errores y omisiones en las políticas sociales y económicas que se venían aplicando con antelación. A medida que esta brecha se hizo más notoria, siendo el Caracazo del año 1989 el momento clave de esta notoriedad, el tema de las políticas sociales entonces fue cobrando una mayor importancia en el escenario de las discusiones de políticas públicas. De ser una política subsidiaria de la política económica y con poco impacto en el discurso público, la política social con el tiempo cobró un rol más activo y presente en el escenario público. Desde la época del segundo gobierno de Carlos Andrés Pérez cuando surgieron las políticas sociales compensatorias y se creó un ministerio para ello, el Ministerio de la Familia, hasta el día de hoy cuando las Misiones son de manera corriente parte de las noticias, el tema de lo social ha sido de uso corriente en las discusiones públicas.
Sin embargo, dicha relevancia no implicó un mejoramiento de las condiciones de vida de los venezolanos como tampoco una mejoría considerable en la eficiencia de dichos programas a lo largo del tiempo. Esta relevancia de las políticas sociales se debió más bien a la combinación de un proceso de cambios sociales y políticos que ha vivido la sociedad venezolana desde la crisis de los ochenta y a las expectativas sociales insatisfechas que la población ha tenido desde entonces que fueron traduciéndose cada vez más en objeto de discursos políticos. En ambos casos, el resultado fue que las políticas sociales fueron objeto cada vez más de atención. Una señal de ello, es la vasta literatura que se ha escrito sobre el tema de las políticas sociales en Venezuela a partir de esa década.
En todo caso, esta notabilidad de las políticas sociales no ha estado acompañada de una discusión seria, inclusiva y profunda sobre lo que implica el tema de las políticas sociales: el tipo de sociedad que queremos y los obstáculos que debemos sobrepasar para lograrla. Si bien esta discusión se ha dado en algunos ámbitos especializados, ésta no ha logrado trascender de dichos espacios para alcanzar propiamente el ámbito de las políticas sociales.
Parte de esta discusión está relacionada con la noción de lo que es política social. Generalmente se refiere a la acción gubernamental dirigida a satisfacer necesidades específicas de la población que suelen agruparse bajo la categoría de “sociales”: salud, educación, vivienda, seguridad social, entre otras. Una concepción más amplia incluye que toda política social está orientada por las metas que una sociedad se plantea en el largo plazo. Es decir, que la acción gubernamental en el área social no debe limitarse a las necesidades inmediatas de los ciudadanos, sino que debería intentar también las transformaciones que lleven al cumplimiento o la materialización de los objetivos sociales deseados. En este sentido, en la Venezuela de hoy se hace necesario, y casi imperativo, plantear la discusión sobre las políticas sociales, pero no sólo desde la perspectiva de su impacto y ejecución que ciertamente son importantes, sino también como medio para lograr esa Venezuela que queremos: sana, educada, bien alimentada, con un trabajo y una vivienda dignos, protegida de los riesgos sociales y partícipe de su propio progreso social.
El presente trabajo, frente a un tema que exige tanto, se plantea más bien un objetivo modesto: pasar revista a las diferentes políticas sociales que se han dado en Venezuela en el marco de sus proyectos de modernización y democratización. Para esto revisamos en el primer capítulo los principales temas que están implicados en toda discusión en la política social a manera de trazar
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unos fundamos teóricos e introductorios. En los capítulos posteriores presentaremos lo que ha sido la evolución histórica de estas políticas desde sus inicios como parte del proceso modernizador venezolano y el rol de las políticas sociales “tradicionales”, pasando por las políticas sociales compensatorias de los años noventa y las políticas sociales del gobierno revolucionario bolivariano. A manera de conclusión, se presentan unas conclusiones sobre esta trayectoria histórica de las políticas sociales en Venezuela y el objetivo que éstas deberían lograr: la reducción de las inequidades sociales.
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LA POLÍTICA SOCIAL: EL PAPEL DEL ESTADO Y LOS CIUDADANOS
Ya hemos partido de una definición de la política social como la acción del Estado destinada a lograr cambios en la sociedad que conduzcan al logro de las metas planeadas, de modo que toda política social tiene fundamentalmente dos tipos de consideraciones: 1) Valorativas, es decir, las consideraciones relacionadas con los objetivos que se desea lograr con la implantación de la política y 2) Prácticas, las relacionadas con las formas a través de las cuales se han de lograr dichos objetivos.
En este primer capítulo vamos a presentar de manera breve los elementos teóricos relativos a la aplicación de las políticas gubernamentales en el área social, lo cual tiene fundamentalmente las dos implicaciones ya mencionadas: 1) cuál es el objetivo que se traza la sociedad en el largo plazo (según el cual el Estado orienta su intervención en lo social); 2) cuál es el papel del Estado en relación a estos objetivos planteados; 3) cómo participan los ciudadanos en el logro de estos objetivos e, incluso, en la formulación de los mismos.
Generalmente, se traza como meta en todas las sociedades contemporáneas alcanzar el desarrollo económico y social; sin embargo, es muy importante definir con claridad qué se entiende por éste. Si bien hay bastante consenso sobre hacia dónde debe tender el progreso económico de nuestras sociedades, no existe aún un consenso sobre cuál debe ser el papel del Estado para obtener el éxito en estas transformaciones, tanto en el ámbito económico como en el social.
El Objetivo de la Política Social Suele hablarse con mucha ligereza sobre el desarrollo y sobre sus componentes tanto
económicos como sociales; sin embargo, es importante antes de comenzar nuestra discusión sobre la política social entrar en detalle en estas definiciones, las cuales son en definitiva las que orientan toda la discusión posterior sobre la función que debe tener el Estado y sobre qué lineamientos debería tener una política social coherente con el objetivo de desarrollo.
Para todos los países que en la actualidad se encuentran en vías de desarrollo la gran meta es alcanzar una economía eficiente, productiva y competitiva a nivel internacional. También adquiere importancia bajo esta óptica que el sistema económico establecido sea capaz de crecer sostenidamente para generar así tanto mayores probabilidades de empleo para la población como una mayor riqueza para la sociedad en su conjunto.
A primera vista se nos muestra que en esta definición de desarrollo hay algo que falta: no se hace mención sobre el bienestar social, sobre el disfrute de la población de esta riqueza generada por el desarrollo económico. Se ha mostrado que la creación de riqueza por sí misma no genera cambios en la estructura social, ni mejores niveles de vida para la población. En relación con esto, se han propuesto diversos conceptos que incluyen el componente social en la definición de desarrollo:
-"Desarrollo Humano": en este concepto se plantea que “el fin del desarrollo es (…) que todas las personas tengan el derecho y la capacidad para vivir y tener la mejor calidad de vida posible. Se valoriza al mismo tiempo la ‘agencia humana’, es decir, la capacidad y el derecho de la gente a decidir por ellas mismas el tipo de vida que desean” (Cartaya, 2007: p. 17). El desarrollo debe, entonces, basarse en el desarrollo de las capacidades humanas que comprenden: capacidad de
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alcanzar una vida larga y saludable; de obtener la educación y formación suficientes para la inserción en la sociedad; de contar con las condiciones para protegerse de los elementos; y, por último, de obtener un ingreso estable y digno a través del trabajo.
-"Desarrollo con equidad": se plantea igualmente que las personas tengan el derecho de contar con los recursos necesarios para su subsistencia y para el disfrute de los servicios públicos que les permitan mantener un adecuado nivel de vida. Adicionalmente, el concepto de equidad refiere especialmente al justo tratamiento de las diferencias entre las personas, intentando integrar los principios de igualdad y diversidad humanas (D’Elía y Maingon, 2004).
En ambas aproximaciones se termina proponiendo que lo deseable es garantizar un mínimo de condiciones básicas para que los ciudadanos cuenten con los medios para generar un bienestar sostenible. Si bien podría pensarse que la tarea de definir cuál es ese nivel de vida mínimo es bastante ardua porque lo “aceptable”, al partir del concepto de desarrollo humano y de las capacidades encontramos que éstas son objetos de consenso; resulta difícil cuestionar que se deba garantizar a los ciudadanos estos mínimos.
Esta concepción de la política social orientada al desarrollo, entonces, se ocupa de los problemas de exclusión e inequidad que se presentan en las sociedades por múltiples causas y que se manifiestan de forma diversa. Por tanto, las políticas basadas en este enfoque se dirigen a toda la sociedad y no a grupos en específico. Existen adicionalmente políticas orientadas a la superación de la pobreza, destinadas exclusivamente a la población en mayor desventaja socioeconómica (Cartaya, 2007). Si bien este último enfoque también forma parte de la política social, no debería constituir su único componente o elemento central, puesto que una política efectivamente orientada al desarrollo con metas a largo plazo traerá como consecuencia la disminución de la pobreza al actuar sobre sus factores causales. En la práctica muchas veces ambos enfoques están presentes porque tampoco es viable dejar a un lado las penurias que ciertos grupos de población en el presente, concentrando todos los esfuerzos en el largo plazo.
La descripción de una política social concreta no pasa únicamente por categorizarla como orientada al desarrollo o a la superación de la pobreza. Adicionalmente hace falta conocer cómo se instrumentaliza el cumplimiento de ese objetivo: En primer lugar hace falta ver cómo se concibe el papel del Estado en el área social: ¿Debe el Estado intervenir para garantizar estas condiciones mínimas de vida o capacidades? ¿Hasta dónde deben llegar sus responsabilidades y controles en el área social?. Por otra parte, desde diversas ópticas el estado no se concibe en la actualidad como el único actor con injerencia en esta materia, por lo que también es de importancia preguntarse por el papel de la ciudadanía en el logro de estos objetivos de desarrollo social. A ambas cuestiones se dedica el resto del presente capítulo.
El Papel del Estado Estamos lejos de encontrar un consenso en relación a cuál debe ser la función del Estado y
cómo debe ser su relación con otros aspectos de la vida social, tales como la actividad económica o el bienestar social propiamente dicho. De hecho, existe una importante discusión sobre cuáles deben ser las atribuciones del Estado, mostrándose en esencia dos posiciones contrapuestas: la propuesta del Estado Social o Estado de Bienestar y la propuesta Neoliberal, las cuales expondremos brevemente a continuación.
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- El Estado de Bienestar
Esta concepción del Estado se consolida a partir de principios del siglo XX y podría ser considerada como una consecuencia directa de los conceptos políticos y valores democráticos heredados del liberalismo del siglo XVIII. Las transformaciones en el sistema político contemporáneo, que paulatinamente fueron llevando a la inclusión de una mayor proporción de población dentro del mismo, fueron generando problemas ya que frente a la igualdad formal de derechos establecida por las leyes se presentaba una desigualdad efectiva en las posibilidades individuales de disfrutarlos.
Frente a esta situación, la concepción del Estado de Bienestar propone que para poder llevar la democracia hacia su expresión máxima es indispensable no sólo garantizar los derechos políticos (por ejemplo, igualdad ante la ley, igual derecho para la participación política) sino también los derechos sociales, tales como el bienestar de la población o su acceso a diferentes servicios sociales. Se presenta, entonces, como la función principal del Estado la corrección de los efectos adversos de la implantación de una competitiva sociedad industrial; es decir, compensar aquellas desventajas que aquejan a los individuos como consecuencia del modo de vida resultante del sistema capitalista y que resultan intolerables en un sistema que propone la igualdad formal de todos los ciudadanos.
Es por esto que se propone como idea central dentro de la concepción del Estado de Bienestar la imposibilidad de que la población haga reales sus derechos políticos si éstos no van acompañados de unas condiciones mínimas de existencia. De este modo, el Estado de Bienestar se ve en la obligación de garantizar a la población estas condiciones "mínimas", las cuales no representan sino la garantía de un grado mínimo de igualdad a través de la intervención gubernamental. Esta intervención suele incluir medidas como una distribución justa del ingreso, acceso generalizado a diversos servicios sociales (salud, educación, etc.), garantizar la obtención de empleo y de salarios mínimos para cada persona, atención de los incapacitados para el trabajo, entre otras.
La política social en el Estado de Bienestar, entonces, se presenta como una actividad permanente e inherente a la concepción misma del Estado. Además, se basa en una concepción colectivista del bienestar, lo que quiere decir que éste no puede dejarse en manos de la suerte individual, sino que el Estado debe proveer un monto básico de bienes y servicios que garantice una condición digna de existencia para toda la población.
Dada esta característica, el Estado de Bienestar se presenta como un ente distribuidor de recursos hacia la sociedad, lo cual trae consigo una serie de implicaciones. En primer lugar: ¿Dónde obtiene el Estado los recursos a distribuir? Para resolver este problema de financiamiento, esta propuesta no insiste en la propiedad formal del Estado sobre los medios de producción sino en la distribución de lo producido en la sociedad a través de un sistema económico de libre empresa (García Pelayo, 1985: p. 31). En otras palabras, el Estado se encarga de redistribuir la riqueza producida por los privados, de la cual obtiene parte a través de la tributación.
En segundo lugar, al asumir su función distribuidora, el Estado se encuentra en la obligación de tomar parte activa dentro del proceso económico, ya no sólo cobrando impuestos para financiar su gestión, sino también adjudicándose la dirección general de este proceso, regulando la actividad del mercado tanto estructural como coyunturalmente (García Pelayo, 1985: p. 35). Esta intervención
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en lo económico se justifica porque se cree que la dinámica propia del mercado no siempre favorece los intereses sociales ni la justicia, y que para lograr que así sea debe ser orientado por la intervención estatal. De esta manera, ocurre una difuminación de la frontera entre el sistema político y el económico, ya que las metas económicas adquieren gran relevancia política, al mismo tiempo que lo político influye determinantemente en las decisiones económicas.
Por la misma razón, en muchas ocasiones el Estado no sólo actúa como ente regulador, sino que también toma parte activa en la prestación de algunos servicios. La intervención estatal en este caso se justifica por las fallas del mercado, que son las siguientes (Wolf. 1992: p. 593):
• La presencia de externalidades; es decir costos o beneficios que no son recibidos por el productor (por el ejemplo, el costo que significa para la población la contaminación emanada de una fábrica o los beneficios que significa para la sociedad la masificación de la educación). Estos efectos externos de los bienes no pueden ser considerados en los cálculos en los que basan las empresas privadas sus decisiones de producción.
• La existencia de bienes públicos, los cuales tienen beneficios que son casi totalmente inapropiables por el productor (los beneficios obtenidos por la seguridad y la administración de justicia, por ejemplo) o implican costos que no pueden cobrarse (como en el caso de los delitos). Es decir, bienes en los cuales los costos y beneficios son casi completamente externos.
• Cuando la producción de un bien genera rendimientos crecientes, el modo de producción que involucra el costo más bajo es el de un solo productor. En este caso, si el Estado permitiera el funcionamiento de un monopolio privado, este productor no tendría el estímulo de la competencia para establecer un mayor volumen de producción a menores precios, por eso es conveniente que el Estado intervenga.
Por último, cabe la interrogante sobre en qué aspectos la población ha de ser compensada y a cuáles sectores de la misma, porque si bien la ideología de la igualdad podría llevar a suponer que los beneficios deberían ser universales, una política semejante podría generar aún más desigualdades al brindar los mismos beneficios a sectores de la población que poseen diferentes oportunidades y diferentes recursos, lo que nos lleva nuevamente al tema de la equidad mencionado en la sección precedente..
Una de las principales críticas que se formulan a esta concepción es su inviabilidad desde el punto de vista económico, porque la propia dinámica de esta relación estado-sociedad genera un crecimiento sostenido de las demandas hacia el Estado y, por lo tanto, a un indetenible crecimiento gubernamental que lleva a la imposibilidad de financiar la gestión y a graves distorsiones en los procesos económicos. En este escenario, se genera en términos económicos bajo crecimiento e inflación (sobrecarga de en las demandas económicas) e ingobernabilidad (sobrecarga de la demanda política) (Offe, 1994).
También se plantea que la producción de bienes y servicios a través del Estado tiene problemas ya que para conocer la calidad del producto, éste carece de la información que obtienen los productores privados a través del mercado. Además, al carecer de los beneficios como meta de la gestión, las agencias gubernamentales tienden a considerar al presupuesto como lo que deben
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maximizar (Wolf, 1992) . De este modo, se presentan las condiciones para que se genere un infinito crecimiento presupuestario no vinculado a un aumento en la producción. Por otra parte, la falta de competencia inhibe los esfuerzos por aumentar la calidad y la productividad de los servicios prestados por las agencias gubernamentales.
La elección sobre quién ha de ser beneficiado por la política estatal implica también elegir quién ha de ser perjudicado y quién ha de financiar ese beneficio que otro va a recibir. ¿Qué criterios utiliza el Estado para decidir cuál grupo de la población va a ser beneficiado? Para algunos autores esta decisión es siempre arbitraria , en ella el Estado no demuestra ningún valor intrínseco sino su propia preferencia. Sea cual sea la justificación formulada por el Estado para su actuación (generar la mayor utilidad o beneficio general, una mayor justicia redistributiva, o cualquier otra) no hay forma empírica de determinar que la política en cuestión en realidad tiende al objetivo previsto, por lo tanto no existe algo que la distinga de una elección ajustada al propio interés del Estado. Y este interés no es otro que obtener la mayor cantidad de apoyo posible, ya que en nuestro sistema democrático (un hombre-un voto), donde el Estado se vale más del consenso que de la coerción para gobernar, el Estado decide ayudar a un grupo particular no por motivos altruistas, sino para asegurar un apoyo suficiente como para continuar en el ejercicio del poder (De Jasay, 1993).
Por otra parte, se señala que la excesiva intervención del Estado de Bienestar en aras del "bien común" lo que logra es violar el principio de la libertad del ciudadano, el derecho a la propiedad privada y la libertad de contratos. Todas estas garantías, que son fundamentales tanto en un sistema político democrático como en una economía capitalista, son recurrentemente violadas al inducir el Estado presiones para favorecer ciertas decisiones económicas, al imponer restricciones en los contratos libremente acordados entre los privados (el ejemplo clásico es la intervención en los contratos laborales, imponiendo salarios mínimos u otros beneficios no acordados entre las partes) o al restringir la propiedad privada mediante la apropiación del Estado de parte de la misma.
Suele criticarse arduamente esta posición por sus efectos sobre la sociedad, ya que se considera que mientras el Estado más proporcione a sus ciudadanos ayudas incondicionadas, menor llegará a ser la capacidad de éstos para ayudarse a sí mismos a través del esfuerzo y del trabajo productivo . En resumen, se crea un vínculo de dependencia entre el ciudadano y el Estado, haciéndose cada vez más difícil retirar la ayuda, la cual comienza a percibirse como un derecho adquirido. Además, este tipo de política favorece la aparición de grupos de interés, los cuales son corporaciones creadas para obtener una mayor cuota en el proceso redistributivo o, simplemente, para mantener sus "derechos adquiridos". Finalmente, el Estado se encuentra frente a una sociedad "ingobernable" que él mismo ha creado al generar "derechos" y al permitir la defensa corporativa de los mismos ya que cualquier intento de cambio en la distribución se encuentra con enormes resistencias e, incluso, podría ser incompatible con la continuidad en sistemas políticos democráticos (De Jasay, 1993).
- La Propuesta Neoliberal
Esta corriente surge en reacción a la experiencia que significó la implantación del Estado de Bienestar: un modelo económico caracterizado por ser capitalista, pero incluyendo al mismo tiempo una fuerte intervención estatal. El neoliberalismo intenta retomar los principios económicos del
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liberalismo clásico que, según ellos, han sido distorsionados tanto en la teoría como en la práctica política del Estado de Bienestar.
En esta propuesta se considera que la principal garantía que debe ser protegida por el sistema político es la libertad del ciudadano. Por lo tanto, el Estado debe ser mínimo, garante ante todo de la propiedad privada y de la libertad de contratos, las cuales constituyen la principal base para una sociedad capitalista. Estos son los principios fundamentales del Estado capitalista:
1. la propiedad debe considerarse como un derecho y no como algo sujeto a juicios de valor o a criterios de justicia; es decir, el Estado debe defender el derecho a la propiedad independientemente de los juicios que tengamos sobre su distribución y también de nuestra opinión acerca de si su utilización está de acuerdo o no con los intereses sociales;
2. no existe ningún argumento válido para que el Estado intervenga en los contratos libremente acordados entre los privados, ni siquiera el bien de las partes contratantes (además, ¿cómo podría el Estado evaluarlo?), quizás sólo en algunos casos excepcionales podría ser válida la intervención en relación al bien de terceros.
Entre las características de este tipo de Estado están las siguientes: hará pocas leyes y sencillas, no intervendrá en situaciones derivadas de contratos libremente acordados entre privados y no actuará buscando el bien común. Esto último no por falta de interés o de compasión por sus ciudadanos menos afortunados, sino por considerar que sus sentimientos e ideales, por honorables que sean, no le conceden autoridad alguna para imponerlos a sus ciudadanos (De Jasay, 1993: p. 44). Recordemos que en esta propuesta la libertad individual es el principal valor que debe guiar la acción política, de modo que ningún otro valor ético o político puede imponerse a la libertad de elección del ciudadano.
El principal punto defendido por esta corriente es el origen histórico de facto del Estado, por lo tanto éste siempre es una imposición a la cual la sociedad debe adaptarse. Por esto, es racional para la sociedad civil defender que el Estado sea mínimo, ya que de esta manera garantiza una menor probabilidad de intervención de lo público en sus libertades y garantías individuales. En este sentido, exigir al Estado que haga cosas buenas por la ciudadanía incrementa la posibilidad de que los derechos de los ciudadanos se vean limitados por la actuación estatal.
El Estado debería dedicarse, entonces, a aquellas actividades que le corresponden, tales como garantizar la seguridad de sus ciudadanos y administrar justicia, las cuales son garantías indispensables para que los ciudadanos, mediante su propia iniciativa, puedan lograr su bienestar. El progreso, el crecimiento económico y el bienestar social serán el resultado de dejar libres a los ciudadanos, los cuales actuando en pos de su propio interés irán llevando hacia el desarrollo de toda la sociedad.
La política económica dentro de esta concepción consiste en dejar que sean las fuerzas del mercado las que decidan la asignación de recursos y en dar plena libertad para que los agentes económicos actúen en pro de su beneficio individual. Esta libre competencia de los privados dentro del mercado permitirá tanto un aumento en la producción como en la productividad y la calidad de los bienes.
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Al contrario de la propuesta del Estado de Bienestar, en la cual lo social era una de las principales áreas a las que el Estado debía prestar atención, se propone que el bienestar no es asunto de carácter público, sino privado. Es decir, cada ciudadano debe ocuparse de su propio bienestar. A través del mercado cada individuo puede acceder a los bienes y servicios que necesita y la intervención del Estado no se presentaría sino únicamente hacia aquellos sectores de la población para los cuales el mercado no produce (Maingon, 1992). En todo caso, dentro de esta concepción la política social es siempre transitoria y tiene la finalidad de lograr que, luego de obtener la ayuda, la población beneficiaria obtenga herramientas para insertarse dentro de la economía productiva, luego de lo cual ya no necesitaría la ayuda estatal.
La principal crítica que se dirige a esta propuesta es su escasa relación con la realidad, ya que el funcionamiento del libre mercado no lleva necesariamente a un mayor bienestar general ni a una situación más justa. De hecho, en la realidad no existen los mercados "perfectos". En este sentido, recordemos las fallas del mercado que mencionamos al hablar del Estado de Bienestar. Por lo anterior, así como también por las críticas al Estado del Bienestar expuestas en las secciones precedentes podría considerarse que en la actualidad este debate sobre estado y mercado ha sido superado, ambos se complementan: “una economía de mercado no puede desarrollarse atendiendo las necesidades de la gente sin instituciones estatales efectivas” (Cartaya, 2007: p. 8).
La propuesta neoliberal de alguna manera supone que en la sociedad existe una alta probabilidad de generar empleo suficiente para la población y que las condiciones generales de los individuos les permiten insertarse en el mercado laboral. Pero vale la pena retomar la mirada desde la perspectiva de la equidad y preguntarse: ¿Qué sucede cuando buena parte de la población no está preparada para insertarse en el sistema económico y no puede costear su acceso a los servicios básicos? ¿Qué pasa si la economía de un país es incapaz de absorber toda la mano de obra disponible? En general, esto es lo que caracteriza a los países que se encuentran en vías de desarrollo. Ante esta situación, ¿Debemos, simplemente, prescindir de las personas que "sobran" o esperar que se generen las condiciones para su integración en el largo plazo (que es lo mismo)? ¿Y qué hacen esas personas hasta entonces?
Así como los neoliberales se preguntan sobre la moralidad de "robar" a un sector de la sociedad para "dar" a otros, sus críticos les preguntan si es ético dejar abandonados a su suerte a aquéllos que, habiendo intentado competir en el mercado, han quedado excluidos de todos los beneficios que se consideran básicos en una sociedad. Si bien esta posibilidad está cubierta porque el neoliberalismo prevé la posibilidad de una política social transitoria para esos grupos, ¿No debería garantizar el Estado cierto nivel básico de vida por debajo del cual no se encuentre ningún ciudadano?
A esto puede añadirse la enorme conflictividad social que podría relacionarse con este tipo de sistema. La inexistencia de un Estado árbitro que regule las demandas de los diversos sectores de la sociedad y que permita que todos los actores se sientan ganadores en algún momento, daría paso a la presentación de conflictos abiertos por la apropiación de los recursos escasos. Se harían bastante más difíciles la cooperación y el consenso para la obtención de las metas sociales. Esto, sin duda alguna, haría muy difícil la convivencia bajo regímenes políticos democráticos.
La intención de esta breve exposición ha sido mostrar las discusiones que están detrás de la definición de prioridades y estrategias en materia de política social, que en muchos casos termina
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por llevarnos hasta la definición de cuál debe ser el papel del Estado y, por ende, sus responsabilidades y sus límites en esta materia. Esta aproximación, aunque abreviada, nos permite intentar una síntesis que nos oriente sobre cuáles deberían ser las características de una política social viable.
Hemos visto ambas propuestas y las críticas que han recibido por parte de sus contrarios. Aunque desde el punto de vista de su argumentación cada quien tiene la razón; al observar ambas propuestas en perspectiva podemos notar que cada una nos alerta sobre los peligros y los puntos débiles de la otra. Vale la pena resaltar, además, que en la realidad los modelos de política social existentes en los diversos países difícilmente encajan con exactitud en uno de estos modelos. La distinción entre ambos es más bien analítica, pero permite analizar cada caso de estudio y ver cuál de estos modelos teóricos lo guía o a cuál se aproxima en mayor medida.
Desde la perspectiva de cuáles lineamientos, entonces, deben orientar el diseño de políticas sociales exitosas, coherentes y sostenibles en el largo plazo deberían considerarse las propuestas y advertencias de ambas posturas teóricas. A continuación, un breve intento de .síntesis de esta naturaleza.
En primer lugar, tal como proponen los críticos al neoliberalismo, parece inviable que el Estado deje de intervenir en el área social, menos aún en aquellas sociedades en las que importantes contingentes de población no cuentan con elementos suficientes para insertarse con éxito en el mercado laboral. Si bien podría (y debería) discutirse si el Estado debe prestar directamente los servicios o no, no parece posible que el bienestar se convierta en una realización individual, al menos para aquellos grupos que se encuentran actualmente excluidos del sistema productivo.
Esta conclusión aparece no sólo por las consideraciones éticas y políticas que pudieran relacionarse con la idea de bienestar, sino, sobre todo, porque no es posible lograr el crecimiento económico, del cual depende el bienestar social en último término, si la población no cuenta con los atributos necesarios para insertarse productivamente en el mercado de trabajo. Por lo tanto, podría proponerse que el Estado debe dotar a la población excluida de estos recursos mínimos sin los cuales la misma no podría insertarse en el proceso de desarrollo económico. Sin embargo, estas transferencias hacia los sectores de menores recursos no pueden ser, como bien apuntan los neoliberales, incondicionadas, ni deben alterar los equilibrios económicos. La política social debe tender siempre a favorecer el trabajo, el esfuerzo y la productividad.
Al mismo tiempo, sigue siendo válida la crítica neoliberal que apunta a la ineficiencia y el alto costo de las instituciones estatales; por lo tanto, es importante incorporar de alguna manera la disciplina del mercado dentro de las agencias gubernamentales para lograr una gestión más eficiente y productiva (Márquez, 1992).
La definición de metas claras y mensurables en la intervención social del Estado sería de gran utilidad en este sentido, ya que en relación a las mismas se haría la asignación de recursos y no con base en los derechos adquiridos de la burocracia estatal (el ya mencionado problema de "maximización del presupuesto"), lo cual hace la gestión de las agencias no sólo más costosa sino también más ineficiente ya que no existen parámetros para su evaluación.
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Adicionalmente, fortalecer los controles y contrapesos, así como los mecanismos de rendición de cuentas de las agencias del sector social permitirían que la gestión esté cada vez más orientada a dar trabajar en la eficiencia e impacto de sus programas.
Por último, habría que retomar la idea de la equidad en la formulación de las políticas, la igualdad y el universalismo entendidos como prestación de servicios uniformes a todos los ciudadanos puede terminar por incrementar las desigualdades. El reconocimiento de la diversidad en la formulación de las políticas es un elemento central para su éxito.
Estos son apenas algunos apuntes sobre hacia dónde debería tender una síntesis de ambas propuestas para lograr una política social efectiva y viable tanto desde el punto de vista económico como desde el punto de vista político. Esta no es, por supuesto, una propuesta exhaustiva, pero nos marca algunos puntos de orientación para los intentos de integración y para la comprensión de los problemas de la política social en Venezuela, a lo que nos dedicaremos en el siguiente capítulo.
La participación de los ciudadanos Estos son apenas algunos apuntes sobre hacia dónde debería tender una síntesis de ambas
propuestas para lograr una política social efectiva y viable tanto desde el punto de vista económico como desde el punto de vista político. Esta no es, por supuesto, una propuesta exhaustiva, pero nos marca algunos puntos de orientación para los intentos de integración y para la comprensión de los problemas de la política social en Venezuela, los cuales veremos a continuación.
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LAS REDES TRADICIONALES DE ATENCIÓN SOCIAL EN VENEZUELA (1958-2005)
En este capítulo expondremos cuál fue la orientación de la política social tradicional de las primeras décadas de la democracia y a qué aspectos de la sociedad venezolana estaba dirigida esta política. Sin embargo, para entender la lógica que sirvió de base para la acción del Estado venezolano en el área social durante las primeras décadas de la democracia es fundamental comprender cuál era el proyecto de desarrollo que se había planteado para el país y, sobre todo, cuál era el papel del Estado en el cumplimiento del mismo.
La orientación de la política social tradicional proviene directamente del proyecto de modernización que se planteó en Venezuela a mediados de este siglo como principal tarea del Estado. A continuación mostraremos qué se entendía por la modernización, para luego entrar en detalle en la cristalización de la política social orientada por este modelo.
El Papel del Estado: la Modernización Con el auge de la explotación del petróleo a comienzos del presente siglo se asentó en
nuestro país un gran proyecto nacional: la modernización. Este proyecto no implicaba otra cosa que la creación de una sociedad moderna e industrializada que reemplazara a la sociedad atrasada y rural existente. Además de esta definición global de la modernización, existe también una definición específica de lo que representa la misma para diferentes aspectos de la sociedad venezolana:
1) Económicamente la modernización significa industrialización del país. Esto no sólo implica la implantación de complejos industriales en el territorio nacional sino, sobre todo, lograr que la sociedad venezolana produzca excedentes y sea capaz de insertar tecnologías modernas en el sistema económico.
2) La modernización implica también cambios en la forma del trabajo: se debe lograr una mayor especialización y productividad del mismo, así como la generalización del trabajo remunerado en el sistema económico moderno. Todos estos elementos revisten además gran importancia para lograr el objetivo de modernización económica.
3) En el aspecto cultural se considera fundamental darle a la población herramientas para insertarse como mano de obra calificada en la nueva economía moderna. Esto hace que la educación sea un aspecto de gran importancia dentro del proceso modernizador.
4) El desarrollo de las comunicaciones es también muy importante para dejar atrás el aislamiento y la falta de integración del territorio que caracterizaban a la sociedad venezolana rural.
La forma en que este proyecto podía llevarse a cabo era con los recursos provenientes de la renta petrolera, de forma que el Estado se convirtió, al ser propietario de estos recursos, en el principal motor de este proceso de cambio. Mientras había un gran consenso nacional alrededor de la idea de la modernización y del papel del Estado como propulsor de este desarrollo, el conflicto se presentaba entre los diferentes puntos de vista sobre cómo estos recursos podrían generar el
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desarrollo del país. Frente a esta disyuntiva sobre el destino de la renta petrolera existían básicamente dos posiciones (España, 1989: p. 81):
1) La modernización elitesca, en la cual se proponía que los recursos provenientes del petróleo debían transferirse al sector privado para ser invertidos en proyectos de industrialización. Ya que ésta era una riqueza efímera, debía utilizarse para generar procesos económicos capaces de producir una riqueza permanente, lo que tradicionalmente se ha llamado "sembrar el petróleo” (España, 1989: p. 88) .
2) La modernización populista, sin negar la importancia de dedicar los recursos provenientes del petróleo para generar una economía interna productiva y diversificada, propone que también deben utilizarse estos recursos para mejorar las condiciones de vida de la población, sin lo cual no sería posible que las nuevas industrias contaran con una mano de obra calificada ni que se expandiera el mercado interno de forma tal que impulsara el crecimiento económico del país.
No es sino hasta el advenimiento de la democracia cuando se logra un consenso sobre cómo deberían invertirse los recursos provenientes de la renta para generar este proceso de desarrollo. El llamado modelo populista resultó triunfante y fue el que definió los objetivos básicos a alcanzar por la democracia tanto desde el punto de vista económico como desde el punto de vista social.
Orientación y Resultados de la Política Social Tradicional de la Democracia En el año 1958 se instauró en Venezuela el régimen democrático con el apoyo de todos los
sectores que en el momento conformaban la escena política y económica del país. El consenso que permitió la instalación de este nuevo régimen no fue sólo sobre el modelo que debía regir la participación política, sino también sobre la orientación básica del desarrollo económico y social del país en el largo plazo y sobre la forma en la que debía intervenir el Estado para impulsar dicho proceso.
En síntesis, la democracia venezolana se fundó tanto sobre las promesas de igualdad y participación política, como sobre la promesa de generar un proceso continuo de desarrollo económico y bienestar social impulsados por la política estatal. Ambos elementos eran fundamentales en la definición del nuevo sistema político y representaban las fuentes de apoyo y estabilidad del mismo.
- Características de la Política Social Tradicional
El modelo de Estado implantado, como ya hemos mencionado, pretendía transformar la estructura de la sociedad venezolana. Para ello, las políticas que comienzan a diseñarse intentan aproximar al Estado venezolano a un Estado de Bienestar; se esperaba que mediante la prestación universal de servicios sociales básicos se pudiera lograr, al igual que en los países más desarrollados, incluir a las grandes mayorías nacionales. Como veremos a lo largo de este capítulo, a pesar de las intenciones integradoras que guiaban el diseño de las políticas, en la práctica nunca se implantó plenamente este modelo por no haberse alcanzado su universalidad, solidaridad e integralidad (D’Elía, Lacruz y Maingón, 2006: p. 186).
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Parte de las dificultades en el logro del acceso universal a los servicios sociales básicos estuvo en la propia forma en que se diseñaron y ejecutaron las políticas en diversas áreas, pero también en las dificultades surgidas desde el plano económico y sus efectos sobre el área social en general. Se describirán con detalle estos elementos más adelante al describir los resultados de esta política social tradicional.
Como hemos mencionado anteriormente, el papel del estado en el proyecto modernizador incluye dos elementos: el económico de impulso a la inversión, al crecimiento y diversificación de la economía nacional; y el social, que pretendía incluir a la población en este proceso.
En el aspecto económico, se propuso el proceso de sustitución de importaciones como la forma en la cual Estado venezolano impulsaría la transformación económica del país. Este proceso, junto con los consecuentes cambios en el sistema productivo, irían generando el crecimiento necesario para ir insertando a una cada vez mayor parte de la población dentro del sistema. En este sentido, importantes recursos del Estado fueron transferidos al sector privado en forma de créditos o incentivos para la inversión. Dentro de este mismo propósito se encuentra la inversión directa del estado venezolano en actividades productivas consideradas estratégicas para el desarrollo nacional, tales como la industria metal-mecánica o hidroeléctrica.
Por otra parte, la política social, al estar ubicada en este contexto de crecientes recursos y en un escenario de previsible crecimiento económico, pretendió dotar a la población de las capacidades básicas para poder insertarse dentro de este nuevo esquema capitalista e industrial. Por consiguiente, la misma se centró en acciones tendientes a reforzar el capital humano del país distribuyendo los servicios esenciales (educación y salud, principalmente, pero también viviendas y servicios de saneamiento) a toda la población. Finalmente, estas transferencias de recursos hacia la población también traían efectos políticos positivos, ya que los sectores beneficiarios de las mismas se convertían en fuentes de apoyo al nuevo régimen democrático.
Una de las grandes ventajas que permitió al Estado acometer este proceso modernizador, distribuyendo recursos simultáneamente a diversos sectores sociales y económicos del país, fue el contar con los recursos de la renta petrolera. Gracias a ésta, los ingresos públicos eran abundantes, estables e independientes del sector privado
En otros modelos de Estado de Bienestar siempre existen conflictos distributivos, alguien tiene que poner los recursos que han de ser distribuidos. En el caso de Venezuela, pudo financiarse tanto el proceso de acumulación del sector económico privado como el de distribución de bienes y servicios a la población sin mayores dificultades o conflictos políticos gracias a que el dinero no había sido producido internamente. Antes de ser distribuida la renta pertenecía a todos -o a nadie-, por lo que ningún sector del país sentía que había sido "robado" en este proceso distributivo, todos los sectores estaban recibiendo recursos que no habían sido dados por nadie dentro del país. El resultado fue una situación política en la que todos los participantes se sentían de alguna manera ganadores con las políticas gubernamentales.
En este modelo populista que hemos descrito brevemente, la política del Estado en el área social adquirió las siguientes características:
- Con la intención de insertar a una proporción cada vez mayor de la población en la economía moderna, se implantó una política de ingresos y empleo basada en la regulación
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tanto de los salarios como de los precios. Se intentó, incluso, mantener bajas tasas de desempleo expandiendo el empleo en el sector público cuando era necesario. A esto se une también la creación de un sistema de seguridad social para amparar a la población empleada en el sector moderno de la economía.
- Como la intención última de este proceso modernizador era sentar las bases para una economía moderna, cobra gran relevancia la intervención social destinada a fortalecer el capital humano. La intención de estas políticas era preparar los recursos humanos que serían demandados por el proceso de crecimiento económico. Esta política se basó, sobre todo, en la prestación de servicios gratuitos en educación y salud, así como la inversión en infraestructura para masificar el acceso a los servicios de saneamiento y apoyo para la adquisición de vivienda en los sectores necesitados.
- Todas las acciones del Estado venezolano en el área social tienen un carácter universal; es decir, la prestación de los servicios se ofrece a toda la población sin distinguir a aquellos grupos que podrían proveerse a sí mismos de estos servicios.
- Todo este modelo de acción se basa también en una importante vinculación entre la intervención social del Estado y las bases de apoyo del sistema político democrático. Esta relación se manifiesta claramente en la importancia de los gremios de los sectores sociales, los cuales tienen un papel decisivo en la asignación de los recursos y en las decisiones de política. Por otra parte, se genera también un importante vínculo con la estabilidad política gracias a la visión clientelar que se impone en la intervención social del Estado (Vivancos y España, 1991: p. 23).
La política social tradicional se destinó, entonces, a atender buena parte de las necesidades sociales y a proveer recursos para brindar a la población un nivel de vida más alto, lo cual se hizo mediante los siguientes aspectos específicos:
- Educación gratuita en todos sus niveles y modalidades
- Servicios de salud prestados gratuitamente
- Subsidios a los principales servicios conectados a la vivienda y el transporte (gasolina, agua, electricidad, gas, teléfono, etc.)
- Subsidios a gran variedad de productos de consumo masivo (alimentos, sobre todo)
- Control del mercado laboral y de los precios
- Establecimiento de un sistema de seguros sociales para proteger a la población trabajadora.
- Subsidios a la construcción de viviendas sociales, tanto en las áreas urbanas como las rurales
Como podemos notar en esta breve descripción, esta política social no tendía a transformar la sociedad venezolana hacia un nuevo escenario de país moderno y productivo. Por el contrario, con esta política de controles sólo se lograba "paliar" los efectos que la ineficiencia y la improductividad de las empresas nacionales hubieran podido generar en los precios y, a fin de cuentas, en el bienestar de la población.
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No se le daba a las políticas sociales suficiente importancia como posibles transformadoras de la sociedad venezolana. Se suponía que sería el crecimiento económico con su dinámica propia quien lograría este cambio al generar suficientes empleos como para insertar a toda la población y erradicar a la pobreza del panorama nacional. La política social no intentaba generar condiciones que favorecieran el trabajo y la productividad, la relación entre el Estado y el beneficiario se redujo a un vínculo clientelista, paternalista y de dependencia. En definitiva, sólo estaba destinada a transferir incondicionadamente recursos a la población mientras ocurría la modernización desde la vía económica. Su importancia no estaba tan ligada a la transformación productiva del país como a la obtención del apoyo político necesario para la continuidad del sistema.
- Resultados de la Política Social Tradicional: la construcción y ampliación de redes de atención
Aún cuando hemos comenzado mostrando críticas sobre el diseño de estas políticas, la ejecución de las mismas mostró pronto sus resultados. Como la intención principal era incluir a todos los sectores sociales dentro de los servicios básicos; es decir, aumentar la cobertura de los mismos, puede decirse que el resultado de estas políticas fue exitoso. Si bien, la cobertura no llegó a ser universal, el crecimiento de la oferta de servicios era tal que los indicadores más globales sobre la situación de la población en educación y salud, sectores privilegiados por la política estatal, mostraron rápidamente grandes mejorías.
En el sector educación, podemos observar que la masificación fue un éxito desde el punto de vista de la cobertura. Como podemos observar en el gráfico 1, la tendencia dentro de la educación primaria o básica es al aumento constante, al menos hasta inicios de la década de los noventa. Este aumento de la matrícula, además, se observa también en los restantes niveles del sistema educativo. En un primer momento, podría parecer que la democracia había logrado su objetivo de insertar a una porción cada vez mayor de la población dentro del sistema educativo formal, brindándole así a los sectores anteriormente excluidos nuevas oportunidades para integrarse al desarrollo del país.
Gráfico 1 Matricula en Educación Básica (1958-2005)
1000
1500
2000
2500
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4000
4500
5000
5500
58 61 64 67 70 73 76 79 82 85 88 91 94 97 00 03
En
mile
s
Fuente: Hasta 1994: ME, Memoria y Cuenta. 1994-2005: SISOV.
Esto no es del todo cierto puesto que esta forma de comprender el éxito de la política educativa de la democracia no toma en consideración la calidad de la instrucción impartida por este
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sistema, lo cual es un elemento fundamental si se toma en cuenta que la intención de este proceso masificador era brindar a la población elementos que les permitieran insertarse como entes productivos en el proceso de desarrollo. Como veremos más adelante, éste es uno de los principales problemas que confronta el sector. Sin embargo, aún considerando únicamente la cobertura como indicador de éxito, ya en los años noventa este pilar de la política social muestra sus debilidades al comenzar a registrar retrocesos, incluso en el número de inscritos. Se observan caídas absolutas entre 1992 y 1993, entre 1994 y 1995, entre 1997 y 1998 y, finalmente, entre 2001 y 2002, tal como puede observarse en el gráfico precedente.
A pesar de las limitaciones enunciadas, esta creciente inversión en la masificación de las oportunidades educativas dará pie a grandes cambios en las características de la población venezolana, entre los cuales puede destacarse la drástica disminución del analfabetismo, como se muestra a continuación en el cuadro 1.
Censos Hombres Mujeres Total1936 - - 64,21941 - - 59,11950 45,0 52,6 48,81961 31,2 38,5 34,81971 20,6 25,2 22,91981 12,8 15,3 14,01990 8,7 9,9 9,32001 6,3 6,6 6,4
Fuente: OCEI / INE: Censos de Poblñación y Vivienda,
Tasas de Analfabetismo por sexo(Venezuela 1936-2001)
Cuadro 1
Además de la red escolar formal también se crea una red de educación extra-escolar, fundamentalmente orientada a la formación permanente de la fuerza de trabajo. El INCE surge como organismo adscrito al Ministerio de Educación en 1959 y su principal línea de acción es el “Programa Nacional de Aprendizaje” que además de ofrecer cursos de formación en oficios a jóvenes entre 14 y 18 años, luego incluye un componente de práctica bajo la figura de aprendices en las empresas. Este organismo desde sus inicios se concibe con una vinculación directa con el sector productivo por lo que patrones, trabajadores y el estado forman parte de su directiva y contribuyen con su financiamiento. Esta estrategia forma parte integrante de la voluntad del Estado de generalizar la educación en distintos niveles y modalidades para contribuir así al desarrollo económico y social del país.
En el área de la salud sucede algo semejante: la mejoría en las condiciones de salubridad y la expansión de la atención médica hacia la mayoría de los sectores del país redundó en una constante disminución de la mortalidad infantil, indicador muy importante de la situación de salud en general ya que ante las fallas de los servicios de salud pública, la población infantil es la que más pronto sufre las consecuencias. Tal como se muestra en el Gráfico 2, este indicador muestra mejorías constantes, tanto que el nivel alcanzado en 1991 es menos de la mitad que el de 1959. Sin embargo, durante la década de los noventa también puede observarse un estancamiento en este indicador, para continuar descendiendo al final del período.
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Gráfico 2Tasa de Mortalidad Infantil (1959-2005)
0
10
20
30
40
50
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59 62 65 68 71 74 77 80 83 86 89 92 95 98 01 04
Tasa
(por
mil)
Fuente: Hasta 1991: MSAS, Anuario Epidemiología y Estadística Vital. 1992-2005:
El resultado global de las políticas de salud instrumentadas fue un constante aumento de la esperanza de vida de los venezolanos. Sin embargo, detrás de esta mejoría en los promedios nacionales se esconden importantes diferencias que muestran las fallas del sistema en cubrir a la población de las distintas regiones del país.
El tercer pilar de esta orientación, la seguridad social, también se masifica durante las primeras décadas de la democracia. Si bien desde la Ley de Seguro Social Obligatorio de 1940 existe esta figura, es en el período democrático cuando se extiende, al menos en términos normativos, el alcance de los seguros sociales con la nueva Ley del Seguro Social de 1966. En esta ley se establece que la seguridad social debe cubrir a toda la población trabajadora y se amplían los tipos de riesgo cubiertos por el sistema para incluir los riesgos a largo plazo (pensiones de invalidez, vejez y sobrevivientes).
Se conforma un sistema de seguros sociales que incluye dos componentes principales: en primer lugar el fondo de atención médica mediante el cual se presta atención a los trabajadores asegurados y sus familias; en segundo lugar, las prestaciones en dinero que refieren a las pensiones y jubilaciones, principalmente. Los asegurados en régimen general son quienes pueden disfrutar de todas las prestaciones del IVSS, mientras que en el régimen parcial se encuentran aquellos trabajadores que sólo pueden acceder a las prestaciones en dinero, por carecer su zona de residencia de la infraestructura del IVSS para prestar servicios de atención médica.
A lo largo del período la orientación de las políticas en esta área fue a generar mayor número de servicios para la población trabajadora asegurada, buscando una cobertura cada vez mayor en el territorio nacional. En este sentido, puede notarse como el número de asegurados aumentó de seiscientos cuarenta mil en 1967 a dos millones y medio en 1989, hasta alcanzar su valor máximo en el año 2005 con más de tres millones seiscientos mil asegurados.
Si bien los sectores fundamentales de la política social tradicional son los ya enumerados, la inversión en vivienda y servicios conexos también formó parte de las políticas que se mantuvieron con gran estabilidad. En el área de vivienda la orientación principal era en la construcción de viviendas completas, bajo la creencia que con los abundantes recursos provenientes de la renta
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petrolera sería posible dotar de una vivienda digna a toda la población mediante subsidios y créditos preferenciales otorgados por organismos del sector público. Estas políticas beneficiaron a importantes grupos de población, pero la gran mayoría quedó al margen dado que se consideraba a los barrios populares como un fenómeno transitorio, por lo que no eran la prioridad en las políticas del sector (Layrisse de Niculescu, 2004). Y aunque existieron algunos programas orientados al mejoramiento urbano de zonas populares, éstos no fueron el centro de la política de infraestructura básica y vivienda.
Si bien durante las dos primeras décadas del período democrático fue posible observar grandes mejorías en los indicadores sociales a nivel global, existen también diferencias notables entre las distintas regiones del país, y entre las áreas urbanas y rurales. A pesar del progreso general, se muestran importantes debilidades en este modelo de intervención social del estado, ya que no fue posible incluir a toda la población dentro de los bienes y servicios ofrecidos. Estas debilidades se hicieron evidentes con la posterior crisis de los años ochenta, cuando la escasez de recursos impidió que la política social pudiera seguir creciendo a los ritmos experimentados en las primeras décadas.
Las Redes Tradicionales de Atención y las Crisis a partir de la Década de los 80 Como ya hemos visto, durante las dos primeras décadas del período democrático fue posible
observar mejorías en diversos indicadores sociales; sin embargo, la erradicación de la pobreza o el desarrollo social sostenido no se logró por las debilidades intrínsecas de este modelo. Estas debilidades, potenciadas por la crisis económica de los años ochenta y los ajustes de los años noventa, generaron las grandes deficiencias que comenzaron a observarse en los servicios públicos y que dieron pie a la disminución de la calidad de vida que habían logrado en promedio los venezolanos hasta los años setenta.
La principal debilidad de la política social manifestada en esta década es la escasa importancia que dedicó el Estado venezolano al área social. Este desinterés frente a lo social se basó en la premura con que se debió atender los problemas económicos derivados de la crisis de la deuda y de la caída en los precios del petróleo. Así, los presupuestos del área social fueron descendiendo en términos reales, lo cual afectó en dos sentidos la acción social del Estado venezolano: En primer lugar, se dificultó el mantenimiento de la tradicional política de ingresos (ya que no se pudo mantener los niveles de salario real alcanzados en las décadas anteriores y el Estado tampoco se encontraba en posibilidad de seguir expandiéndose para contener el desempleo); y, en segundo lugar, se debilitó tanto el crecimiento como el mantenimiento de la infraestructura social que se había construido en las décadas anteriores.
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200
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67 69 71 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99 01 03 05
Mile
s de
Bs.
199
7
Fuente: Hasta 1989: BCV, Es|tadísticas socio-laborales. 1990-2006: SISOV
Gráfico 3Gasto social real per cápita (1967-2006)
En el gráfico precedente podemos observar como el gasto social, medido de acuerdo al monto de bolívares por habitante (en términos reales, a precios de 1997), mantuvo una tendencia ascendente hasta fines de la década de los 70, cuando presenta su primera caída. Luego los niveles de gasto llegan a recuperarse hasta alcanzar un máximo en 1981 de 305 mil bolívares por habitante. A partir de ese momento la tendencia es francamente descendente, lo que indica que el crecimiento del gasto es menor que el crecimiento demográfico en la mayor parte del período, salvo algunos pequeños paréntesis como el bienio 1991-1992 o el año 1997. Finalmente se observa que a partir de 1999 el gasto social recupera su tendencia ascendente y en el 2006 se logra recuperar el máximo histórico de 1981.
A los problemas generados por la escasez de recursos, se suma que la política social tradicional ha sido incapaz de enfrentar las sucesivas crisis por su inflexibilidad y su incapacidad para a adaptarse a las circunstancias cambiantes que ha vivido el país en las últimas décadas. Luego del planteamiento inicial de los objetivos y medios de la política gubernamental en el área social realizado a comienzos de la democracia, no se propusieron nuevas ideas que respondieran a los cambios que habían sufrido tanto la situación económica como la situación social, ésta última caracterizada por una mayor diversidad y complejidad en sus demandas.
En este mismo sentido, la concentración de los recursos y la inelasticidad del gasto en las áreas tradicionales de atención (básicamente educación y salud) implicaron el abandono de otros sectores sociales también prioritarios. Esta inelasticidad del gasto está muy vinculada al problema del gremialismo y el clientelismo existente en las instituciones del sector social, ya que existen dentro de las agencias gubernamentales derechos adquiridos que dificultan cualquier intento de cambio en la asignación de los recursos.
Se evidencia, además, una gran ineficiencia del gasto social, ya que las demandas presupuestarias de los dos grandes ministerios sociales (MSAS y ME) aumentan constantemente mientras, gracias a la ineficiencia y a las rigideces institucionales, el monto de los recursos asignados no tiene relación alguna con la cantidad y la calidad de los servicios prestados. El proceso de asignación de recursos existente lo que favorece es aquellas actividades "intensivas en burocracia", aquéllas que pueden hacer mayor presión para el logro de sus objetivos
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presupuestarios. Pero estas actividades son, al mismo tiempo, aquéllas que aportan menos a los usuarios más necesitados (Márquez, 1993: p. 14).
Gráfico 4Gasto social por sectores (1967-2006)
0
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Por
cent
aje
Educación
Salud
Otros
Fuente: Hasta 1989: BCV, Es|tadísticas socio-laborales. 1990-2006: SISOV
El gasto en salud y educación suman más del 60% del gasto social total hasta 1983, año en que ocurre la primera devaluación del bolívar y se hace explícita la crisis económica. Esta proporción disminuye durante el resto de la década de los ochenta, mientras que en la década de los noventa presenta aumentos, pero con grandes altibajos. Estas variaciones se explican en parte por los efectos de los sucesivos programas de ajuste, pero también por el surgimiento en las últimas décadas de nuevos programas y orientaciones de la política social que se ven reflejados en la composición sectorial del gasto1.
En el gráfico 5 podemos notar la alta proporción que en ambos ministerios representa el gasto en personal, lo que muestra que son pocos los recursos que pueden ser destinados a la inversión para ampliar la cobertura y la calidad de los servicios. Los presupuestos de estos dos grandes Ministerios del área social se dedican en buena parte a remuneraciones a los funcionarios debido a que, como los recursos son escasos en nuestra situación de crisis, las obligaciones con el personal y otros gastos corrientes se convierten casi en los únicos rubros que logran mantener sus asignaciones presupuestarias. Este es otro de los factores que nos puede explicar el importante descenso de la calidad de estos servicios ocurrido a partir de la década de los ochenta.
1 Estos nuevos programas y orientaciones se desarrollarán en el próximo capítulo.
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Gráfico 5Gasto en Personal de los Ministerios de
Educación y Salud (1972-2004)
0
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50
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70
1972 1976 1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004
Por
cent
aje
MECD
MSDS
Fuente: OCEPRE / ONAPRE: Leyes de Presupuesto
La distribución del gasto de ambos ministerios también muestra inequidades al observar su distribución por programas. En el Gráfico 6 se muestra el gasto directo del Ministerio de Educación en cada nivel educativo, y podemos observar que se mantiene un importante gasto en educación superior: alrededor de 50% entre 1984 y 1988, con un tendencia al aumento en la década siguiente hasta alcanzar más de 70% entre 1996 y 2000, para luego descender nuevamente a cerca de 60% en 2003. Este dato resulta especialmente preocupante al considerar que sólo el 14% de los alumnos inscritos para ese año se encontraba estudiando en institutos de educación superior, tal como se muestra en el Gráfico 7, y éstos jóvenes provienen en su mayoría de estratos más favorecidos (Fuenmayor y Vidal, 2001). Al mismo tiempo, los alumnos inscritos en los niveles de educación pre-escolar y básica representaban el 78% de la matrícula total del sistema educativo y apenas recibían cerca del 30% del presupuesto.
Gráfico 6Distribución del Gasto del Ministerio de Educación
según Niveles (1976-2003)
0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%
100%
1976 1980 1984 1988 1992 1996 2000 2003
Por
cent
aje
Pre-escolar Primaria Media Superior
Fuente: OCEPRE / ONAPRE: Leyes de Presupuesto
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Gráfico 7Distribución de los Alumnos Inscritos
en el Sistema Educativo según Nivel (2003)
Media8%
Superior14%
Básica 65%
Pre-escolar13%
Fuente: Sistema Integrado de Indicadores Sociales de Venezuela (SISOV)
Esta distribución del gasto entre los distintos niveles se percibe aún más injusta cuando se demuestra que el sistema educativo venezolano todavía no ha sido capaz de lograr una cobertura total y de retener a todos los niños hasta completar la educación básica obligatoria (ver Cuadro 2), requisito indispensable para promover la inserción de las mayorías en empleos productivos y bien remunerados. Podemos ver que es baja la proporción de niños inscritos en primer grado que logran culminar la educación básica y, aunque se muestra una tendencia ascendente sólo 41% de quienes iniciaron primer grado en 1990-91 lograron culminar noveno grado en el tiempo reglamentario (1999-2000) y la proporción disminuye aún más al considerar cuántos de los que inician sus estudios terminarán por graduarse de bachiller: sólo un 33%.
Grados o Años 1980-81 1985-86 1990-911° Grado 100,0 100,0 100,02° Grado 89,3 91,2 93,93° Grado 84,2 86,6 89,44° Grado 78,3 81,7 83,95° Grado 72,7 76,6 78,46° Grado 65,8 72,3 71,17° Grado 60,8 67,8 64,78° Grado 44,8 47,6 49,79° Grado 35,6 39,8 41,61° Año 29,5 33,5 37,62° Año 23,9 25,5 33,0Fuente: Ministerio de Educación: Memoria y Cuenta (varios años)
Cuadro 2Venezuela 1980-1990: Permanencia en el SistemaEscolar según Cohortes de Entrada a 1° Grado
Año de inicio 1° Grado
Las causas de esta situación son diversas. En primer lugar, existe un importante déficit de cobertura puesto que en muchos lugares del país no existe oferta de cupos suficiente para incluir a todos los posibles demandantes del servicio. Esta brecha es especialmente fuerte en el paso de 6° a 7° grado puesto que al aprobarse la Ley Orgánica de Educación de 1980, en la que se aumentaba la
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escolaridad obligatoria de 6 a 9 grados, no se realizó la inversión requerida en infraestructura para garantizar la oferta en educación básica completa en todo el territorio nacional. En segundo lugar está el problema de la deserción escolar, que está directamente relacionado con la alta repitencia y que afecta principalmente a los niños y jóvenes provenientes de familias de bajos recursos (González, 2000).
Desde el punto de vista del sistema escolar, la deserción y la repitencia reflejan los problemas de calidad del sistema. Diversos estudiosos nacionales han mostrado la existencia de circuitos de calidad diferenciados, siendo los planteles públicos y los que se encuentran ubicados en poblaciones de peor situación socio-económica los que muestran una situación más precaria (Reimers, 1993; Albornoz, 1993).
En cuanto a la educación no formal, la orientada a la formación para el trabajo, también se evidenciaron grandes debilidades a partir de la década de los ochenta. En primer lugar, la alta oferta de mano de obra calificada durante los años 70 (producto tanto de la labor de las escuelas técnicas hasta los 60 como de las migraciones estimuladas por el boom petrolero), debilitó al sector de la educación técnica, tanto la formal (educación media) como la extra-escolar (INCE). En segundo lugar, los jóvenes aprendices son percibidos por las empresas como un problema; ante la abundancia de mano de obra los empresarios prefería pagar la multa establecida que contratar aprendices. Lo anterior llevó a que el INCE tuviera que asumir por completo la formación de muchos aprendices, por lo que esta formación se vio progresivamente aislada del mundo laboral, perdiendo así una de sus cualidades básicas (Bruni Celli, 1997).
Posteriormente, durante la década de los 80 diversos factores intervinieron para que se tomara un nuevo interés por el tema de la formación de los recursos humanos: 1) disminución de la mano de obra calificada extranjera luego de la crisis económica; 2) mayor presión a las empresas para aumentar su competitividad y productividad a partir de 1989 por la apertura económica; 3) poco ajuste entre los recursos formados en las universidades y las necesidades de personal en ciertos grupos de ocupaciones. Todos estos factores más los problemas presupuestarios que aquejan al sector educación en su conjunto tuvieron un importante efecto sobre la evolución de la matrícula, tal como puede observarse en el Cuadro 3.
Año Egresados CrecimientoAnual (tasa)
1.962 10.6221.970 91.471 30,91.980 339.434 17,81.990 359.480 0,72.000 323.377 -1,3
Estadístico de Venezuela
Matrícula y del INCE (1962-2000)
Fuente: 1962-70: INCE (s./f.); 1980-2000: INE Anuario
Cuadro 3
Esta situación de mayor demanda de formación por parte de las empresas puso de manifiesto las carencias del INCE como ineficiencia y altos costos de la formación impartida, carencia de mecanismos de evaluación curricular o seguimiento de los egresados como estrategias
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para evaluar el impacto de los programas, dudas sobre la calidad de la educación impartida (García, 1987). Este contexto llevó a diversas propuestas de reforma del INCE, la cual sería realizada en el marco de los nuevos programas sociales focalizados de los años noventa, y lo expondremos en el siguiente capítulo dentro del grupo de reformas realizadas en dicho período.
En el sector salud también se evidencian inequidades. Como podemos observar en la distribución del gasto por programas (Gráfico 8), existe una altísima proporción de gastos administrativos, que además presenta una tendencia creciente a partir de 1984, luego de lo cual se mantiene por encima del 50% del presupuesto. Esta situación se asocia con las grandes obligaciones del ministerio con su personal, ya mencionada anteriormente en este trabajo. Adicionalmente, al observar los recursos que finalmente son dedicados a la prestación de los servicios de salud, podemos notar que se privilegia la atención hospitalaria y curativa. Los recursos se concentran en grandes hospitales con equipos muy sofisticados en los cuales se pueden acometer las intervenciones más difíciles. Al mismo tiempo, buena parte de la población no tiene acceso a los servicios de atención primaria y preventiva en salud, a los cuales se dedica una pequeñísima parte del presupuesto del Ministerio.
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1972 1976 1980 1984 1988 1992 1996 1999
Por
cent
aje
Curativos Preventivos Administrativos
Fuente: OCEPRE, Ley de Presupuesto/ Se excluye los aportes a otros organismos.
Gráfico 8Distribución del gasto en salud según programas (1972-1999)
Los resultados de esta distribución del gasto se muestran en el Gráfico 9, en el que se puede observar que, a pesar del importante gasto del ministerio en atención curativa, la disponibilidad de camas de hospital ha ido disminuyendo, encontrándose en el año 2000 muy por debajo de los niveles de 1970. Por otra parte, la disponibilidad de personal médico, paradójicamente, ha duplicado con creces su nivel inicial en el mismo período. Como podemos observar, el crecimiento del ministerio se ha basado en el crecimiento de su personal y no en la ampliación y consolidación de su infraestructura preventiva y curativa. Lo último habría requerido una importante inversión en infraestructura que, como hemos visto, no ocurrió a partir de la década de los ochenta.
28
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
3,5
1970 1975 1985 1990 1995 2000
Médicos
Camas
Fuente: MSAS, Anuario de Epidemiología y Estadística Vital
Gráfico 9Disponibilidad de Camas y de Personal Médico (1970-2000)
El otro gran pilar de la política social tradicional consistía, como hemos visto, en el sistema de seguridad social. A pesar del crecimiento de la población asegurada, su diseño basado en la contribución de empleados y patrones fue insuficiente para alcanzar la universalidad del sistema por la persistencia de amplios sectores de la población que no han sido incluidos dentro de la economía formal. Por lo anterior, podemos ver en el gráfico 10 la alta proporción de población que no está asegurada por el IVSS: en los años de mayor cobertura apenas 40% de los activos se encontraban asegurados.
Esta debilidad no se debe únicamente a la propia gestión del IVSS y su capacidad de inclusión o a las dificultades de fiscalización por parte del Ministerio del Trabajo para garantizar el cumplimiento de las disposiciones de la legislación laboral. La expectativa de la inclusión progresiva de la población en un creciente número de empresas modernas que sería impulsado por el alto crecimiento económico es lo que no se logró en el período y es la persistencia de un alto número de trabajadores autoempleados o de la economía informal el principal factor que explica el que siga existiendo un importante sector de los trabajadores que se encuentran expuestos a riesgos de distinta naturaleza sin el apoyo o los recursos que le permitan hacer frente a estas contingencias.
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10
15
20
25
30
35
40
45
67 69 71 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99 01 03 05
Gráfico 10Asegurados del IVSS en relación con la PEA (1967-2005)
Fuente: Hasta 1989: BCV, Estadísticas socio-laborales. 1990-2005: SISOV
Adicionalmente a los problemas de cobertura del sistema, diversos problemas financieros y organizativos causaron que no fuera posible mantener con calidad los servicios prestados a los asegurados y sus familiares beneficiarios. Al igual que en los otros sectores ya mencionados, se muestran inequidades al observar la alta centralización de los servicios, sobre todo para la obtención de las prestaciones en dinero. La alta concentración de las unidades administrativas, sobre todo de aquéllas con atribuciones decisorias y de pago, redunda en graves problemas de funcionamiento que generan retrasos e ineficiencia en la prestación de los servicios al beneficiario.
Finalmente, debido a problemas financieros, derivados tanto de la forma en que se calculan los salarios de referencia como del bajo rendimiento en la colocación de los fondos, los ingresos del IVSS se fueron concentrando cada vez más en financiar la atención médica, (utilizando para ello incluso los fondos de pensiones), lo cual perjudica ampliamente la cobertura de los riesgos de largo plazo (pensiones de vejez e incapacidad, específicamente). De hecho, el monto de las pensiones sufrió grandes pérdidas de su poder adquisitivo, con lo cual el haber trabajado y contribuido al fondo de pensiones a lo largo de la vida activa del trabajador no bastaba para garantizarle recursos suficientes para sostenerse durante luego de un retiro por vejez o incapacidad.
Es por esta razón que una de las principales reivindicaciones de los trabajadores jubilados durante la década de los noventa consistía en la homologación de las pensiones con el salario mínimo, lo cual se logró definitivamente en la nueva Constitución de 1999.
Además de las limitaciones existentes en la prestaciones en dinero y, en especial, en la cobertura de los riegos de largo plazo, aún a pesar de que buena proporción de los fondos del IVSS se concentraran en el Fondo de Atención Médica (FAM), esta atención cuenta con los mismos problemas que aquejan al resto del sector salud: alto costo, ineficiencia, y baja calidad. Adicionalmente, en el año 2000 el Ejecutivo Nacional dictó la medida de eliminar la condición de asegurado para recibir atención en los establecimientos de salud del FAM. Esta medida se tomó previendo la unificación de la red de servicios del FAM con la del sistema sanitario público, dentro de un sistema único y universal de salud, pero genera importantes dificultades al ampliar los beneficiarios disminuyendo en términos relativos la población contribuyente por lo que se generan dudas sobre la sustentabilidad de este modelo.
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Por último podríamos destacar la existencia de importantes inequidades en cuanto a la seguridad social como sistema de previsión que debería servir de apoyo en forma universal a toda la población nacional. Además de la exclusión de cierto sector de los trabajadores que ya hemos comentado, se verifica también la existencia de diversos sistemas de previsión incluso dentro de los trabajadores del sector público (IMPRES, IPSFA, IPASME, entre otros). Así que mientras un amplio sector de la población no tiene acceso a ningún seguro o previsión, algunos colectivos dentro de los cuales destacan ciertos funcionarios públicos, disfrutan de 2 o más redes de previsión y pueden llegar a disfrutar en los momentos de retiro hasta 3 pensiones de forma simultánea.
Una vez que se ha presentado cómo las sucesivas crisis económicas afectaron a las redes de atención social del estado venezolano, para cerrar el presente capítulo haremos un breve balance de los logros del sector social en su conjunto, luego de casi medio siglo del diseño y ejecución de políticas orientadas a prestar a la población servicios que se consideran básicos para que pudieran insertarse con éxito en una economía en desarrollo.
Además de la inequidad del gasto que hemos descrito en los diversos sectores, otro importante problema de la política social tradicional es el modelo de administración altamente centralista implantado, el cual dificulta que las instituciones públicas puedan dar respuestas rápidas a los problemas existentes, restándole eficacia a la gestión gubernamental a la vez que se desestimula la participación ciudadana en la resolución de los problemas de la comunidad. El ente que toma las decisiones se encuentra muy lejos de donde ocurren los problemas, los flujos de información son lentos y es casi imposible para la población acelerar la respuesta a sus necesidades.
Como consecuencia de todo lo anterior, la política social tradicional no logró alcanzar los objetivos de dotar a toda la población de los servicios básicos para garantizar su acceso al desarrollo económico y el bienestar a través de un empleo productivo. En primer lugar porque grandes sectores de la población se encuentran aún excluidos de las redes sociales del Estado. En segundo lugar porque el servicio prestado es deficiente: el sistema educativo no está preparando ciudadanos para el trabajo productivo y el sistema de salud no puede responder con calidad a las necesidades de la población.
Por último, el crecimiento económico y la industrialización, sobre los cuales se basaban las esperanzas de transformación y modernización del país, tampoco aportaron los resultados sociales deseados. Esto ocurrió así por varias razones:
- No se generó una dinámica industrial productiva que produjera una creciente demanda de puestos de trabajo para la población.
- La baja productividad de las empresas redundó en bajas remuneraciones a los trabajadores.
- La distribución de las nuevas industrias estaba concentrada en pocos sitios del país, cerca de los centros de consumo -las grandes ciudades- o de los puertos a donde llegaban las materias primas o bienes intermedios utilizados en la producción. Esta dinámica conllevó a que buena parte del territorio nacional estuviera marginado del proceso de industrialización y a que aumentaran las migraciones hacia las grandes ciudades.
El resultado obtenido es la persistencia de la pobreza: la forma en que el Estado venezolano enfrentó tradicionalmente la prestación de servicios sociales y la esperanza en que el proceso
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económico transformaría al país, no condujo a superarla. Más aún, la dinámica generada por la política estatal generó problemas que, de no ser resueltos con prontitud y firmeza, podrían inviabilizar toda acción destinada a transformar la situación social del país.
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LAS POLÍTICAS SOCIALES FOCALIZADAS (O COMPENSATORIAS)
Durante la década de los noventa se sucedieron importantes cambios tanto en las políticas económicas como en la orientación de la política social. Ante el aparente agotamiento del modelo populista tradicional de las décadas precedentes, se ensayarán nuevas estrategias para intentar superar el estancamiento económico y la caída experimentada en el nivel de bienestar de la población venezolana. Estos ensayos de una nueva relación del estado venezolano con la economía y con las políticas orientadas a la promoción de mejores condiciones de vida responden a modelos propuestos por agencias internacionales de cooperación y organismos multilaterales y que habían sido ya probados en diversos países latinoamericanos.
Durante la mayor parte de la década de los noventa se mantiene una orientación semejante en materia de política social, con la creación de nuevos programas no dedicados principalmente a la consolidación y mantenimiento de redes universales de prestación de servicios, sino enfatizando la orientación y atención hacia los grupos menos favorecidos. Es por ello que toda esta década se agrupa bajo un mismo capítulo. A continuación se comienza la exposición por el período 1989-1993, en el cual se define una política social de esta naturaleza, para luego en una segunda parte detallar los cambios y continuidades que significó el cambio de gobierno en 1994, especialmente en materia de política social.
A continuación se presenta una breve descripción de los nuevos programas sociales que se inician en 1989, comenzando con una descripción del ya mencionado programa económico, ya que de la orientación del mismo se desprende la nueva concepción de la política social.
El Programa de Enfrentamiento a la Pobreza (1989-1994) El inicio del segundo gobierno de Carlos Andrés Pérez marca un hito de cambio con respecto
a las principales orientaciones de la actuación del estado, tanto en materia económica como en materia social. Estos cambios resultaron necesarios frente a los efectos de una prolongada crisis económica que no pudo ser frenada durante la década de los ochenta. Este programa de ajuste traería consecuencias desfavorables para el bienestar de la población lo cual, sumado al deterioro que había presentado la situación social durante la década de los ochenta, constituía el principal problema a atacar por la política social en el período. Esta nueva orientación de las políticas públicas tendrá poca aceptación en diversos sectores nacionales, dando pie a una inestabilidad política que acompañará al país durante buena parte de esta década.
- El Programa de Ajuste Estructural
En 1989 se agrava la crisis económica que ya había estado presente durante casi toda la década y se hace imposible mantener los sistemas hasta entonces vigentes, en los cuales el estado venezolano prestaba grandes recursos para subsidios generalizados, mantenía empresas públicas deficitarias de toda índole y daba toda clase de facilidades a las empresas privadas. El presupuesto público era insuficiente para cumplir con las obligaciones contraídas y habían mermado considerablemente las reservas internacionales. Ante esta grave situación, el nuevo gobierno que acababa de ser electo tuvo que intentar una serie de cambios drásticos para solucionar los
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problemas económicos básicos del país. Por esta razón se aplicó en 1989 el Programa de Ajuste Económico, también llamado "Paquete Económico", con el cual se intentaba restablecer los equilibrios macroeconómicos básicos.
Los principales desequilibrios económicos causados por la dinámica de la década de los ochenta eran lo siguientes:
- Ya que la intervención estatal era el principal motor de la inversión, el crecimiento económico que se experimentó durante esta década fue en los sectores de infraestructura y construcción, sectores éstos que no son transables en el mercado internacional, por lo que son actividades que no producen divisas para el país.
- En relación con lo anterior, ya en 1989 se presentaba un déficit en la balanza de pagos debido a la caída sufrida en los precios del petróleo, a la baja producción de otros bienes para la exportación y al monto de divisas destinado al servicio de la deuda externa.
- El tipo de cambio múltiple mantenido desde 1983 no constituía un mecanismo para aumentar la competitividad de las exportaciones sino para disminuir las tendencias inflacionarias tanto en los bienes de primera necesidad como en los insumos para la producción nacional. El resultado de este tipo de política fue una sobre-valuación del bolívar, lo cual desmejoró la competitividad de los productos de exportación no tradicionales. Adicionalmente, el mantenimiento de este tipo de cambio repercutió directamente en el descenso de las reservas internacionales.
- El mantenimiento de un tipo de cambio controlado, de subsidios, de bajas tarifas de las empresas públicas, sumados a los recursos destinados al servicio de la deuda externa, causaron el mantenimiento de un importante déficit fiscal.
- A pesar de que todas las políticas presentes intentaban evitar que ocurriera un fuerte impacto sobre el nivel de vida de la población, se logró exactamente lo contrario: no se logró contener la inflación y hubo una constante caída del salario real promedio obtenido por la población.
Ante esta situación marcada por las distorsiones en el sistema económico, se propuso la solución desde una concepción neoliberal; el estado debía limitar su intervención en el sistema económico y dejar que las fuerzas del mercado libremente fijaran los precios y la asignación de recursos. Con este cambio en la política económica se intentaba lograr los siguientes objetivos:
- Reducir los desequilibrios macroeconómicos externos e internos;
- Lograr altas tasas de crecimiento económico en el mediano plazo dentro de un clima general de estabilidad tanto en el sistema financiero como en los precios;
- Propiciar un cambio en el sistema productivo para lograr una economía diversificada y competitiva;
- Aumentar los niveles de ahorro y reasignar una mayor cantidad de recursos hacia la inversión.
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- Promover la entrada de inversiones extranjeras que ayudasen a dinamizar el crecimiento de la actividad económica nacional.
Para el logro de estos objetivos era necesario dar una serie de cambios en la política económica, dándose un importante vuelco a la tradicional política de controles que había regido en nuestro país. Las medidas que componían este programa eran las siguientes:
- Creación de un tipo de cambio único y flotante, para así obtener una paridad más cercana al tipo de cambio real.
- Liberación de las tasas de interés activas y pasivas, aunque manteniendo fijas las tasas para préstamos agrícolas y para la adquisición de viviendas de interés social.
- En relación con el sistema de precios, se tomaron varias medidas: eliminación del control de precios (manteniendo subsidios sólo para 25 productos básicos); aumento del precio de la gasolina y de sus derivados; y aumento de las tarifas de los servicios prestados por empresas públicas (electricidad y teléfono, entre otros).
- Con la intención de disminuir el déficit fiscal se tomaron las siguientes medidas: eliminación de las exoneraciones arancelarias, aumento de los impuestos indirectos existentes (licor, cigarrillos); establecimiento de un nuevo impuesto indirecto (impuesto a las ventas); reforma tributaria para aumentar el Impuesto sobre la Renta y para mejorar y simplificar la recaudación; y privatización de las empresas públicas deficitarias.
El resultado de una política semejante sería una recesión de la economía, ya que la sinceración de los precios, la eliminación de los subsidios y de la protección a las industrias nacionales, causarían un gran impacto en los agentes económicos acostumbrados a distintas reglas de juego. Al mismo tiempo, esta recesión económica traería como consecuencia un importante shock social, el cual, unido al progresivo deterioro registrado durante la década de los ochenta, causaría una grave crisis social. Esta situación, más la presión política que significaron los sucesos del 27 y 28 de Febrero (el llamado “Caracazo”), llevaron a replantear la cuestión social en el país, de manera que pudieran enfrentarse los graves problemas de la población.
- Nuevas Orientaciones de la Política Social
La gravedad de la situación social que debía enfrentarse llevó al planteamiento de nuevas ideas para la intervención social del Estado. Asumiendo las limitaciones observadas en la política social tradicional, se buscó actuar por distintos canales a los existentes para lograr compensar el impacto social que significaría la aplicación del programa de ajuste. Se define, entonces, una política social compensatoria cuya intención era atender a los grupos más vulnerables y evitar las consecuencias negativas del ajuste.
La orientación de fondo de las nuevas políticas propuestas está basada, al igual que las políticas económicas, en una concepción neoliberal del Estado, en la cual se considera que la actuación del Estado ha de ser mínima, dejando en manos de los ciudadanos la responsabilidad sobre su situación económica y social, y dedicando ayuda y recursos sólo a aquellos sectores de la población que, por sus condiciones, no fueran capaces de insertarse en el mercado. Con la inclusión
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de estas nuevas orientaciones dentro de la política social, la intervención social del Estado venezolano quedó conformada por dos tipos diferentes de política:
- Política Social Estructural: En este rubro se inscriben las redes tradicionales de atención del estado venezolano. Son políticas de carácter permanente y universal cuyo principal objetivo es fortalecer el recurso humano nacional. Dentro de esta orientación, las principales acciones son las relacionadas con los sectores de salud, educación y seguridad social.
- Política Social Compensatoria: La intención principal de este tipo de política es, como hemos visto, atacar las consecuencias adversas de la crisis económica para los grupos más desfavorecidos de la población. La concepción que subyace a esta orientación es que el crecimiento económico generará como consecuencia el bienestar social, por lo cual estas nuevas políticas perderían su vigencia una vez superada la crisis y los obstáculos que ésta genera para la inserción de toda la población dentro del sistema productivo.
Las principales características de este nuevo componente de la política social, que la diferencian drásticamente de la estructural o tradicional, son las siguientes:
- Focalización: Se pasa de un modelo basado en los subsidios generalizados a uno de subsidios directos y focalizados; es decir, los recursos se destinan exclusivamente a la población más vulnerable, conformada por las familias de menores ingresos, las mujeres embarazadas y en período de lactancia y los niños en edad escolar y pre-escolar. Se propone este grupo como población objetivo de los nuevos programas sociales ya que para ellos la crisis económica y el programa de ajuste pueden generar efectos adversos irreversibles.
- Participación de organizaciones comunitarias en la gestión de los programas sociales: Con la intención de llegar a estos grupos vulnerables, se idearon mecanismos de intervención distintos a los tradicionales. Con esta estrategia se intentaba evadir los problemas administrativos de la burocracia estatal, hacer la gestión más eficiente y darle continuidad a los programas más allá de los vaivenes políticos. En este sentido, se intentó crear nuevas redes de atención social a partir de las Organizaciones no Gubernamentales (ONG’s) y otras organizaciones de la sociedad civil.
- Descentralización de la gestión los servicios sociales: También en relación con el objetivo de hacer más eficiente la intervención social del Estado, se propuso la descentralización de los servicios básicos para de esa manera hacerlos más accesibles a los usuarios y estimular una mayor participación comunitaria. Al mismo tiempo, con la descentralización se acercarían más los entes decisores a los problemas que deben resolver.
- Política compensatoria de carácter transitorio: Dado que los nuevos programas sociales se plantean como medidas necesarias para enfrentar los efectos negativos del programa de ajuste económico, se asume que estas políticas tendrían un carácter coyuntural: se mantendrían mientras duraran los efectos recesivos del ajuste. Luego,
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cuando se lograra el crecimiento de la economía y la inserción de la población en este proceso, las mismas no serían necesarias.
- Satisfacción de las necesidades básicas de los grupos vulnerables: Mientras el énfasis de la política social tradicional era la prestación de todos los servicios relacionados con salud y educación en forma gratuita a toda la población, el énfasis de la nueva política compensatoria estará en los rubros de alimentación y nutrición, servicios de atención materno-infantil, empleo, economía informal y ampliación de la cobertura en educación pre-escolar y básica.
Estas nuevas orientaciones que se hicieron presentes en la concepción de la política social no sólo influyeron en los nuevos programas en diseño, sino también sobre el funcionamiento de las redes tradicionales de atención: los sectores salud y educación fueron reformados en forma variable a lo largo del período. Diversos gobiernos regionales y locales participaron en la prestación de estos servicios mediante transferencia de competencias sobre la infraestructura existente y también por la construcción de nueva infraestructura por parte de estas autoridades.
Otro ejemplo como estas orientaciones influyeron en las redes tradicionales fue la reforma del INCE, cuyo nuevo reglamento se aprueba en 1990. A fines de ese año comienza a funcionar su nueva estructura administrativa, antes completamente centralizada, ahora compuesta por Asociaciones Civiles Regionales y Asociaciones Civiles Sectoriales, quienes de encargan de impartir los programas de formación y el INCE - Rector, órgano central encargado de la coordinación de actividades y la formulación de políticas macro en el área de la formación profesional.
Si bien en salud y educación en general no se dieron fuertes cambios institucionales y en términos generales el funcionamiento de estas redes continuó de forma semejante a la de las décadas precedentes, en algunos aspectos se dio espacio a transformaciones como la descentralización. Sin embargo, el sistema de seguridad social se mantendrá prácticamente sin cambios y sucesivas propuestas de reforma se sucederán a lo largo de la década sin que se logren cambios significativos en los procedimientos administrativos, la base de población asegurada, o los beneficiarios de las pensiones.
A pesar de las apreciables diferencias entre la nueva política social compensatoria y la política social tradicional, tampoco en esta nueva orientación de la política social aparecen elementos que permitan el desarrollo social. La política social compensatoria, como ya mencionamos, se define como transitoria ya que son las transformaciones económicas las que generarán los mayores cambios en la situación de la población en desventaja socio-económica (Cartaya y D’Elía, 1991:p. 138).
- Programas del Plan de Enfrentamiento a la Pobreza
La política social compensatoria surgió en Venezuela oficialmente en marzo de 1989 con la creación de la Comisión Presidencial para el Enfrentamiento de la Pobreza. Esta comisión estaba integrada por todos los Ministros o Presidentes de las instituciones del Estado que conforman la red de atención social y era presidida por la Ministra de la Familia. Del trabajo realizado por esta comisión surgió el Plan de Enfrentamiento a la Pobreza, en el cual cristalizan todas las orientaciones que guiarán la nueva política social compensatoria.
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En este plan se incluyen diferentes programas destinados a la atención de los grupos más vulnerables en las distintas áreas consideradas prioritarias. Sin embargo, con el avance de la ejecución de estos programas hubo considerables cambios de diseño, se suspendieron algunos programas y se crearon algunos nuevos. A continuación enumeramos los principales programas y áreas de interés que conformaron la nueva política social compensatoria.
a) Área de Nutrición: Dentro de este grupo de programas se atiende a la población en edad escolar y pre-escolar, así como a la población materno-infantil, suministrándole directamente productos o subsidios para satisfacer sus necesidades alimenticias. Este grupo incluye dos mecanismos distintos: 1) un set de programas de subsidios directos a las familias distribuidos a través de la red escolar; y 2) una serie de programas diseñados por el Instituto Nacional de Nutrición y distribuidos también a través de la red escolar.
- Beca Alimentaria: Este programa se ejecuta a través de la red de pre-escolares y escuelas primarias ubicados en zonas pobres urbanas y rurales. Su principal objetivo es incrementar el ingreso de los hogares para aumentar así la calidad de la nutrición en los mismos. Esto se logra a través de la distribución mensual de Bs. 500 por cada niño inscrito en los planteles seleccionados, con un máximo de tres niños por familia. Esta cantidad se distribuye a través de la red de bancos comerciales cada dos meses.
- Beca Láctea y Beca de Cereales: Estos programas se inscriben dentro de los mismos objetivos generales y la misma red de distribución que el anterior, son elementos que se añadieron posteriormente al mismo. Con éstos lo que se hace es distribuir a la población, junto con el dinero de la beca alimentaria, un bono canjeable por 1 Kg. de leche en todos los establecimientos comerciales y otro canjeable por 4 Kg. de harina precocida y arroz. El objetivo específico de estos programas es garantizar el acceso a la leche y cereales para la nutrición de los niños en los hogares más pobres.
- Vaso de Leche Escolar: Este programa está diseñado por el Instituto Nacional de Nutrición y ejecutado en conjunto con el personal de los planteles del Ministerio de Educación. Es un programa de vieja data que, por sus objetivos, se mantuvo dentro de la estrategia general del PEP. Consiste en la distribución de 200 cc. de leche al día a los niños que asisten a los planteles de educación pre-escolar y básica, para complementar de esta forma la dieta de los niños provenientes de hogares en situación de pobreza.
- Merienda Escolar: Este programa distribuye una merienda compuesta por una arepa con relleno proteico a los niños inscritos en planteles de pre-escolar y básica que presentan deficiencias nutricionales. Su objetivo es suministrar, a través de la red escolar, los nutrientes básicos a aquellos niños que no los obtienen en su hogar. Al igual que el anterior, este programa es administrado por el INN y es anterior al PEP.
- Comedores Escolares: El objetivo de este programa también es brindar alimentos a los inscritos en el sistema educativo que presentan déficit nutricional. El beneficio recibido por los niños es distinto, consiste en una comida preparada al día. Sin embargo, no todos los planteles cuentan con la infraestructura requerida para
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ejecutar este programa, por lo cual su cobertura es mucho menor que la de los otros programas nutricionales (excluyendo Lactovisoy al escolar).
- Lactovisoy al Escolar: La intención de este programa es brindar un suplemento nutritivo a aquellos escolares que presentan deficiencias nutricionales. Al igual que la leche, se distribuyen 200 cc. diarios de lactovisoy. Este programa es eliminado posteriormente, dado que existe duplicidad de esfuerzos y objetivos en relación al programa PAMI, en el cual también se distribuye lactovisoy a la población pre-escolar.
b) Área de Salud: Una de las áreas consideradas prioritarias en la nueva estrategia de la política social fue el impulsar la atención primaria o preventiva en salud, a través de lo cual se podría lograr una mayor calidad de vida para la población en situación de pobreza. En esta área se inscribe la estrategia PAMI (Programa Ampliado Materno-Infantil), dentro del cual se inscriben tres programas relacionados estrechamente tanto en su diseño como en su ejecución.
- Programa Alimentario Materno-Infantil (PAMI): Para la ejecución de este programa se creó la Fundación PAMI, un organismo adscrito al Ministerio de Sanidad. Su objetivo es aumentar la calidad de la dieta de las mujeres embarazadas y lactantes y de los niños menores de 6 años. Este objetivo se cumple ampliando la atención recibida en los ambulatorios del Ministerio de Sanidad proporcionando a la población atendida, además de atención primaria en salud, algunos productos alimenticios básicos como leche y lactovisoy. Con este componente de la estrategia se intenta, además, fortalecer el papel de los ambulatorios e incentivar, gracias a los productos distribuidos, la asistencia de la población a las consultas médicas de carácter preventivo.
- Programas para la ampliación de la atención primaria en salud: Dadas las características de ejecución de la estrategia PAMI, junto con el programa alimentario se crean otros dos programas que buscan reforzar la atención que recibe la población. El Programa de Atención en Salud (PAS) está orientado a fortalecer la atención primaria en salud a través del aumento de las consultas preventivas y la masificación del control epidemiológico y las inmunizaciones a través de los ambulatorios. El Programa de Educación Comunitaria (PEC) promueve la participación comunitaria para brindar a la población el conocimiento sobre los problemas de salud y sus soluciones. Estos dos programas constituyen los beneficios más importantes que debería recibir la población objetivo de la estrategia.
c) Programas Educativos: Otra de las áreas incluidas dentro de la estrategia del Plan fue la educación. En esta área se incluyen una serie de programas de distinta índole y objetivos, cuyo fin común es promover la inclusión y permanencia en el sistema educativo de los niños y jóvenes provenientes de hogares en situación de pobreza.
- Dotación de uniformes y útiles escolares: Con este programa se intenta evitar que la caída en el ingreso familiar traiga como resultado la deserción escolar por la imposibilidad de los hogares de sufragar los gastos relacionados con la educación. En este sentido, se dota a las familias de menores recursos de los uniformes y los
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útiles necesarios para que el niño pueda permanecer en la escuela. La población atendida y la red de distribución de este programa son las mismas utilizadas por el programa Beca Alimentaria.
- Ampliación de la cobertura de los pre-escolares: Este programa es ejecutado en conjunto por la Fundación para el Programa Extensión del Preescolar (FUNDAPREESCOLAR) y el Ministerio de Educación. Dado que éste es el nivel que presenta una menor cobertura, el principal objetivo del programa es extender la cobertura de los pre-escolares hacia los niños provenientes de hogares en situación de pobreza. Al mismo tiempo, otro interés fundamental es elevar la calidad de la educación en este nivel, por lo cual este programa también se dedica a realizar cursos de capacitación para los docentes.
- Compensación Socio-pedagógica y Cultural: La ejecución de este programa (también llamado Programa de Participación Socio-cultural) estuvo a cargo del Ministerio de la Familia y su objetivo era promover la participación comunitaria para la organización de actividades que contribuyeran al fortalecimiento educativo y cultural de los niños y jóvenes entre 15 y 18 años que residen en comunidades pobres. Si bien se adelantó en el diseño, este programa nunca llegó a ejecutarse y finalmente fue eliminado en 1992.
- Capacitación y Empleo Juvenil: Este programa surge en 1992 y es ejecutado por el Ministerio de la Familia. Su objetivo es enfrentar tanto el desempleo como la deserción escolar de la población joven mediante la masificación de cursos y talleres que les brinden habilidades y destrezas que les permitan insertarse en el mercado laboral. La estrategia utilizada es brindar apoyo financiero y técnico a las Organizaciones no Gubernamentales dedicadas a la capacitación de jóvenes para así aumentar tanto la calidad como la cantidad de los cursos ofrecidos por las mismas.
- Subsidio al Pasaje Preferencial Estudiantil: Este es un subsidio indirecto que se mantiene para evitar que el aumento en los costos de transporte repercuta en una mayor deserción escolar. El mecanismo de funcionamiento de este programa es el siguiente: Los estudiantes que utilizan el transporte público pagan sólo la mitad del pasaje estipulado y luego el Estado transfiere al transportista la diferencia en las tarifas. La intención era re-diseñar este programa para convertirlo en un subsidio directo destinado a la población en edad escolar de menores recursos; sin embargo, tal modificación aún no ha sido realizada. Con este cambio se lograría evitar la filtración de recursos hacia sectores de la población que no los necesitan.
d) Área de Protección Social: Dentro del plan para el enfrentamiento de la pobreza también se contemplan acciones para dar elementos a la población que permitan aumentar el capital humano nacional. Dentro de este objetivo se inscribe un solo programa.
- Hogares de Cuidado Diario: Este programa fue creado en 1.974 y hasta 1.989 cubría una pequeña parte de la población, la cual era atendida por la Fundación del Niño. Consiste en brindar cuidado y alimentación en una casa de familia a los niños menores de 6 años hijos de madres trabajadoras con costos mucho menores que los
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de las guarderías privadas. Con la implantación del nuevo plan se reconocieron las virtudes de este programa, tanto para proveer a los niños de cuidado y alimentación apropiados, como para proporcionar a las madres de pocos recursos la posibilidad de trabajar para obtener un mayor ingreso familiar. Ante las bondades del programa, se propuso la extensión masiva del mismo creando dos nuevas modalidades: 1) Hogares de Cuidado Diario Exonerados, en los cuales los representantes son exonerados del pago (ubicados en las zonas más deprimidas); 2) Multihogares, los cuales no funcionan en una casa de familia sino en un local de la comunidad y se atienden hasta 30 niños. Con esta última modalidad se abre paso para la participación de las ONG's en la ejecución del programa.
e) Área de Empleo y Seguridad Social: El segundo grupo de la población al que está dedicado el plan está conformado por los trabajadores. Junto con las medidas económicas se aplicaron una serie de medidas salariales y de protección al empleo. De la misma manera, durante todo el período hubo gran discusión alrededor de la nueva Ley del Trabajo y sobre la re-estructuración del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales. Todo esto nos muestra que dentro de la nueva orientación de la política social el empleo era una preocupación fundamental. Además de las disposiciones generales que hemos mencionado, se implantaron tres nuevos programas para la protección de los trabajadores:
- Seguro de Paro Forzoso: La ejecución de este programa está a cargo del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales y su objetivo es dar una indemnización a la población cesante tanto del sector público como del sector privado que haya cotizado durante al menos un año al Seguro Social Obligatorio. Este seguro fue implantado en 1989 y se aplicó a los trabajadores despedidos a partir de Noviembre de ese año. El beneficio que recibe el trabajador desempleado es una indemnización mensual equivalente al 50% de su último salario durante un lapso de 13 semanas. Para financiar este seguro se estableció una cotización tanto patronal (0.85% de la nómina) como del trabajador (0.25% del salario).
- Programa de Apoyo a la Economía Popular: Dado que durante la crisis serían pocos los nuevos empleos generados en la economía formal, con este programa se intentaba fortalecer las alternativas de las comunidades para la creación de empleos. Para la ejecución de este programa se creó la Fundación Fondo de Cooperación y Financiamiento de Empresas Asociativas (FONCOFIN), organismo adscrito al Ministerio de la Familia. Su principal objetivo era generar nuevos empleos y mantener los existentes en las microempresas. Para cumplir este objetivo, se brinda a los microempresarios de bajos recursos servicios de capacitación, financiamiento y asistencia técnica.
- Programa Nacional de Beca Salario: Este programa fue creado en 1986 para atender el creciente problema de desempleo juvenil que había aparecido durante la década de los ochenta. Consiste en la asignación de una beca correspondiente al monto de medio salario mínimo para egresados del INCE que se insertaran como pasantes en empresas, de esta forma se lograba tanto completar la capacitación de los jóvenes como facilitarles su inserción en el mercado laboral. A pesar de estas bondades de
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diseño, por diversos problemas institucionales y escándalos de corrupción fue suspendido en 1988. En el marco de la nueva política social compensatoria este programa fue retomado y comenzó sus ejecución en 1990; sin embargo, el mismo fue desestimado por los antecedentes de su primera etapa de ejecución y fue posteriormente eliminado en 1993.
f) Área de Vivienda e Infraestructura Social: En esta área se incluye una serie de acciones que intentan fortalecer la infraestructura social disponible y mejorar las viviendas para así aumentar la calidad de vida de la población pobre. Con este objetivo se ejecutan tres programas:
- Vivienda Rural: Este programa es anterior al Programa de Enfrentamiento a la Pobreza, pero, por su coincidencia de objetivos con la nueva orientación, es mantenido dentro de la política compensatoria. Está a cargo del Ministerio de Sanidad y consiste en el otorgamiento preferencial de créditos para construir o mejorar las viviendas de la población de áreas rurales y de la periferia urbana en situación de pobreza.
- Proyecto de Mejoramiento Urbano en Barrios (PROMUEBA): Este programa, ejecutado por FUNDACOMUN desde 1992, tiene el objetivo de mejorar la calidad de vida en los barrios de las áreas urbanas mediante dos estrategias: 1) construcción de infraestructura básica (acueductos, cloacas, electricidad, pavimento de calles, etc.) con aportes conjuntos de los distintos municipios participantes; 2) apoyo al fortalecimiento institucional de los organismos municipales mediante la dotación de materiales, cursos de capacitación y asistencia técnica.
- Programa de Inversión Social Local (PROINSOL): El objetivo de este programa es apoyar financieramente los proyectos de construcción de obras de infraestructura social diseñados por los gobiernos regionales y locales. Su ejecución comenzó, igualmente, en 1992 y está a cargo del Fondo de Inversión Social (FONVIS).
En el Cuadro 4 se resumen los resultados de los distintos programas que formaron el plan en términos de la cobertura alcanzada sobre la población objetivo de cada uno. Como podemos observar, la mayoría de estas nuevas estrategias comenzaron su ejecución en 1.990 (y el resto, aún más tarde); es decir, un año después de iniciado el Programa de Ajuste Económico. De la misma manera, la expansión masiva tanto de los programas ya existentes como de los nuevos se inició aún con más lentitud por distintos problemas de índole institucional.
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Programas 1989 1990 1991 1992 1993Beca Alimentaria 64,7 81,9 113,1 121,6 110,6Dotación Uniformes y Útiles Escolares - 75,7 95,1 126,8 126,6Programa Ampliado Materno Infantil - 9,3 24,3 15,8 18,0Ampliación Cobertura en Pre-escolar - - - - 0,3Hogares de Cuidado Diario 2,0 8,9 11,4 20,2 20,6Vaso de Leche Escolar 121,3 93,5 90,1 84,2 86,7Desayuno y Merienda Escolar 28,0 33,6 43,9 38,5 40,2Comedores Escolares 15,6 15,3 15,3 15,4 12,8Programa Nacional de Beca Salario - 0,4 1,5 2,7 0,4Seguro de Paro Forzoso - 64,6 60,2 69,0 -Apoyo a la Economía Popular - - 2,2 1,2 2,7Capacitación y Empleo Juvenil - - - 2,6 7,6Fuente: España (1997).
Cuadro 4Cobertura de los Programas del Plan de Enfrentamiento a la Pobreza (1989-1993)
El resultado de este rezago en comparación con la aplicación de las medidas económicas, redundó en que la nueva política social compensatoria no fuera capaz de compensar a tiempo los efectos negativos del ajuste. Si bien programas como la Beca Alimentaria, Dotación de Uniformes y Útiles Escolares y el PAMI fueron de rápida implantación y crecimiento, otros programas igualmente importantes dentro de la estrategia general no pudieron brindar los efectos que de ellos se esperaban. Tal es el caso del Programa de Expansión del Pre-escolar, cuya ejecución en la construcción de aulas no comienza a dar frutos sino hasta 1993.
En general, podemos también observar que fueron realmente pocos programas los que lograron un impacto masivo en la población vulnerable. Sólo los programas basados en la red escolar pudieron atender proporciones importantes de su población objetivo (Beca Alimentaria, Dotación de Uniformes y Útiles Escolares, Vaso de Leche Escolar y, en menor medida, la Merienda Escolar). Para la atención de la población menor de 6 años, el programa Hogares de Cuidado Diario resultó bastante más exitoso que la Ampliación del Pre-escolar, ya que este último no sólo tardó más en completar su ejecución sino que, además, la población que llegó a cubrir en 1993 es muchísimo menor que la del programa Hogares, aún cuando éste ha logrado cubrir sólo un 20% de su población objetivo.
Por último, el sector que recibió una menor atención fue el de la población desempleada. El Seguro de Paro Forzoso fue el que logró una mayor cobertura, casi el 70% de su población objetivo, aunque incluyendo únicamente a los desempleados del sector formal, y contando en su ejecución con todos los problemas administrativos y de funcionamiento del IVSS. Los demás programas tuvieron un bajísimo impacto: el Programa Nacional de Beca Salario no llegó a cubrir el 3% de los jóvenes desempleados y el Programa de Apoyo a la Economía Popular no fue capaz de crear empleos para más del 3% de la población desempleada en cada año.
Un nuevo ajuste económico: la Agenda Venezuela (1996-1998) La aplicación del programa de ajuste económico durante el gobierno de Carlos Andrés Pérez
causó gran inestabilidad política. Se pretendió lograr fuertes cambios en la economía venezolana y el papel del estado sin contar con el apoyo de los distintos sectores nacionales. Ello llevó a una
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progresiva pérdida de legitimidad del gobierno que se inició con el mencionado “caracazo” en 1989, pero luego se profundizó con los golpes de estado de 1992 y desembocó finalmente en la destitución del presidente Pérez antes de culminar su período presidencial.
Durante los meses previos a diciembre de 1993, el principal cometido del presidente Ramón J. Velásquez era garantizar el clima necesario para que la crisis política pudiera ser resuelta pacíficamente en las elecciones. En ellas resultó electo Rafael Caldera para un nuevo período constitucional. Desde su campaña electoral una de las principales promesas era dejar de lado las nuevas orientaciones neoliberales para la política económica, el llamado “paquete”.
Esta orientación se mantuvo a comienzos de su mandato. De hecho en el IX Plan de la Nación se propone un modelo basado en la solidaridad, donde las orientaciones económicas que habían sido lo central del programa de ajuste del 89 (principalmente, la no intervención del estado en la economía) se dejan a un lado para intentar rescatar las políticas económicas más tradicionales en Venezuela. Este cambio en la orientación de la política económica no significó un desmantelamiento de los nuevos programas sociales que habían sido diseñados y puestos en ejecución durante el quinquenio precedente. Dichos programas continuaron funcionado, aunque ahora sin formar parte de una estrategia común orientada a los fines compensatorios que se habían propuesto en el pasado.
A principios de 1996 la situación económica derivada de la re-implantación de los controles en la economía (control de precios, del tipo de cambio, entre otros), vigentes desde junio de 1994, los efectos de una situación de recesión e inflación que duró más de dos años, más los efectos de la crisis financiera llevaron a la necesidad de implantar un nuevo programa de ajuste económico. Este programa intentó restablecer los equilibrios macroeconómicos básicos y generar la confianza necesaria en los agentes económicos que permitiera la expansión de los niveles de inversión interna y externa para así re-emprender la senda de crecimiento económico.
Las medidas económicas de la Agenda Venezuela difieren poco de las propuestas y objetivos contenidos en el Programa de Ajuste Estructural de 1.989. Las principales diferencias que marcarán la ejecución de este nuevo programa de ajuste tienen que ver con logros previos que no estaban presentes en el anterior:
- Se ha logrado que en la población haya un mayor grado de aceptación de las medidas, las cuales no son evaluadas en términos peyorativos, como ocurrió en 1989, por parte de los distintos actores políticos y la opinión pública en general;
- Existe una serie de reformas institucionales que ya se han realizado y que facilitan un rápido efecto de las medidas: ya se cuenta con una reforma del Impuesto sobre la Renta, con mecanismos más eficientes de recaudación de fiscal, con impuesto a las ventas, entre otros.
De la misma manera, en el área social tampoco se proponen orientaciones distintas al Plan de Enfrentamiento a la Pobreza. Sin embargo, se contó con el aprendizaje institucional que significó la ejecución de los programas compensatorios y con una mayor capacidad institucional que en 1989 para aplicar programas que compensen rápidamente los efectos adversos del ajuste económico sobre la población más vulnerable. En este nuevo programa de ajuste la definición de población vulnerable no sólo incluye a mujeres embarazas y niños en edad pre-escolar y escolar, sino también
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a los adultos mayores. Si bien las orientaciones generales son las mismas, el componente social de la Agenda Venezuela no comprende exactamente los mismos programas. Los 14 programas sociales que incluyó fueron los siguientes:
- Subsidio Familiar: es una transferencia directa de bs. 9.600 a las familias de niños de pre-escolar y básica de zonas pobres. Es, básicamente, la continuación de la beca alimentarios bajo una nueva denominación.
- Dotación de Uniformes Escolares
- Programa Alimentario Materno-Infantil (PAMI)
- Hogares de Cuidado Diario
- Programa Alimentario Escolar: su objetivo es garantizar el rendimiento y la permanencia de los niños en educación pre-escolar y básica hasta 6° grado. Para ello, se brinda una comida al día a los niños escolarizados en áreas urbanas, rurales e indígenas. Este programa es ejecutado por el Ministerio de Educación.
- Desayuno, Merienda y Comedores Escolar: se engloba como un único programa las diversas iniciativas del Instituto Nacional de Nutrición que ya estaban presentes en el Plan de Enfrentamiento a la Pobreza
- Capacitación y Empleo Joven: Se mantiene la misma estrategia del programa originado en el marco del PEP, pero con dos organismos ejecutores, Por un parte el Ministerio de la Familia y a la vez la Fundación Juventud y Cambio con el Plan Empleo Joven. La diferencia entre ambos tiene que ver con el monto de la beca que reciben los beneficiarios (mayor en el programa coordinado por el Ministerio de la Familia) y la estrategia de formación que en el segundo caso es coordinada con el INCE (Pantoja, 1999).
- Subsidio al Pasaje Estudiantil
- Incremento pensiones de vejez: el objetivo es incrementar los ingresos que recibes los pensionados del IVSS. Ya a lo largo de esta década el Ejecutivo Nacional se hace cargo de buena parte de los costos de pago de las pensiones puesto que lo acumulado en los fondos del IVSS se utiliza para gastos operativos o para la atención médica (Díaz, 2003).
- Protección al Anciano: Se propone aportar recursos económicos a las personas de la tercera edad que no posean otro beneficio social. Este programa es ejecutado por el Instituto Nacional de Geriatría y Gerontología (INAGER).
- Suministro de Medicamentos: su objetivo es brindar de los medicamentos requeridos por mujeres embarazadas, niños y ancianos que asisten a los ambulatorios a bajos precios. Con ello se propone evitar que el alto costo de estos productos conlleve a una desmejora en la salud de la población vulnerable. Se subsidian 55 medicamentos que son distribuidos en ambulatorios y farmacias. El paciente sólo cancela el 20% del precio de los medicamentos.
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- Dotación Medico-Quirúrgica: su objetivo es suministrar la dotación médico-quirúrgica para el apropiado funcionamiento de los servicios preventivos de la red de ambulatorios del Ministerio de Sanidad, con lo cual se beneficia a la población de escasos recursos que asiste a estos establecimientos.
- Programa Alimentario Estratégico: Se propone apoyar a la población de menores recursos económicos para comprar a bajo costo cinco alimentos considerados como básicos. Estos alimentos subsidiados (arroz, aceite vegetal, sardinas, caraotas, frijoles o arvejas) se distribuyen a través de las bodegas tradicionales. Este programa está a cargo del Ministerio de Agricultura y Cría.
- Fondo de Fortalecimiento Social: Su objetivo es incentivar la ocupación temporal de las comunidades en labores de infraestructura, mantenimiento y servicios que sean requeridas por la propia comunidad. Para ello se brinda a las comunidades asesoría, apoyo técnico para la formulación de los proyectos y, finalmente, recursos financieros para llevar adelante las obras.
Programas 1996 1997 1998Sunsidio Familiar 97,2 95,3 97,0Dotación de Uniformes Escolares 101,2 100,0 90,0Programa Alimentario Materno Infantil 105,2 71,0 77,0Hogares de Cuidado Diario 100,0 100,0 104,0Programa Alimentario Escolar 98,3 100,0 79,0Merienda y Comedores Escolares 89,4 111,4 155,0Capacitación y Empleo Joven 38,5 83,3 69,0Subsidio al Pasaje Estudiantil 52,7 62,6 76,0Incremento Pensión de Vejez 81,1 90,8 100,0Protección al Anciano 100,0 100,0 100,0Sumnistro de Medicamentos 47,3 44,0 65,0Dotación Médico-Quirúrgica 63,2 99,7 100,0Programa Alimentos Estratégicos 28,9 84,8 100,0Fortalecimiento Social 100,0 47,0 200,0Fuente: Velásquez Márquez (2003)
Cuadro 5Cobertura de los Programas de la Agenda Venezuela (1996-1998)
Podemos observar que al igual que durante la ejecución del Programa de Enfrentamiento a la Pobreza los programas ejecutados a través de la red escolar muestran una alta cobertura. En general, todos los programas de la Agenda Venezuela presentan una cobertura creciente en el período estudiado. Sin embargo, llama la atención los altos valores de la cobertura de ciertos programas en comparación con el período precedente; por ejemplo, hogares de cuidado diario y capacitación y empleo joven.
Los documentos y análisis de la época no reflejan que estos programas hayan registrado una masificación intensa a partir de 1996. Probablemente las diferencias en los resultados de cobertura entre los cuadros 4 y 5 obedezca, entonces, a formas diferentes de estimar la población objetivo o meta de cada uno de estos programas. Ambos cálculos provienen de estudios previos cuyas metodologías podrían diferir y esto explicaría las inconsistencias observadas.
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Para cerrar podríamos decir que el componente social de la Agenda Venezuela pudo ejecutarse con rapidez y cumplir su objetivo de compensar el efecto del ajuste, en virtud de que buena parte de sus programas ya se encontraban en ejecución al momento de inicio del ajuste, por lo que se contaba con capacidad instalada para hacer frente con rapidez a los cambios en la coyuntura.
Balance de los programas compensatorios Estos nuevos programas representaron, sin duda, el mayor esfuerzo institucional que se
había realizado hasta ese momento en Venezuela para asistir a los grupos más pobres durante un período de crisis (Márquez, 1993: p. 15). El esfuerzo que significó la implantación de este plan no tiene par en ninguna de las acciones previas del Estado venezolano en el área social. Al ver en términos relativos el gasto social (ver gráfico 3 en el capítulo anterior) se encuentra que efectivamente durante la ejecución del PEP y la Agenda Venezuela hubo recuperación en el nivel de gasto, pero esto ocurrió por momentos puntuales y no se frenó la tendencia descendente. Al mismo tiempo hemos visto que se logró compensar sólo parcialmente la caída en los ingresos de la población producida por la crisis de la década de los ochenta y agudizada aún más por la eliminación de los subsidios indirectos en 1989.
Además de no haber logrado su objetivo de compensación, estas nuevas políticas tampoco generaron cambios que ayudaran a la promoción de un desarrollo social, mayor inclusión y equidad en el largo plazo. Pueden mencionarse varias razones por las cuales estas nuevas políticas sociales no llegaron a cumplir los objetivos propuestos, a continuación mencionaremos las más importantes:
- La política social no era el centro de la acción gubernamental: Una de las razones por las cuales la política compensatoria no logró sus objetivos, es el problema que se deriva de la concepción de la política social como accesoria, no como elemento que, junto con los cambios en la política económica, era capaz de generar cambios favorables al desarrollo. Aunque se explicite dentro de los planes de la política social este objetivo, no existe dentro de estos programas compensatorios una meta a largo plazo, lo cual se expresa en que muchos de los programas que atienden a la población más vulnerable no generan en ésta las condiciones para incorporarse en la actividad productiva (Blanco, 1994: p 87).
- Ausencia de una visión de largo plazo en la política social: Toda esta propuesta de nuevas orientaciones para la política social carece de objetivos a largo plazo, dejó a un lado la importante necesidad de proponer transformaciones a las redes tradicionales del área social. Es en el aumento de la cobertura y calidad de los servicios prestados en educación y salud en donde se encuentra la vía para brindar a la población excluida la posibilidad de insertarse bajo condiciones más favorables dentro del mercado de trabajo y, por tanto, aumentar su propio bienestar. Al no incluir este aspecto, la nueva orientación de la política social no contempló lo que debería ser su principal objetivo de largo plazo: reformar las agencias del sector social para aumentar la calidad y la cantidad de los servicios prestados. Una estrategia basada en este objetivo (que no puede ser cumplido en el corto plazo)
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hubiera podido darle coherencia y unidad a los nuevos programas coyunturales, ya que muchos de ellos podrían haberse convertido en estrategias de corto plazo que, además de compensar, tendieran a la transformación de la acción tradicional del Estado en el área social.
- Ausencia de integración dentro de la política social: A pesar de que el esfuerzo que significó la creación de la nueva política social compensatoria comenzó con la acción coordinada de todas las agencias del Estado en el área social, finalmente no se logró una rectoría general que permitiera la ejecución y evaluación de la estrategia como un todo. De hecho, los programas que necesitaban de coordinación institucional fueron los que más dificultades encontraron para su ejecución, tal como sucedió con El Programa de Ampliación de Pre-escolares y con el Programa de Educación Comunitaria, por ejemplo. Por otra parte, las críticas a la inflexibilidad característica de la política social tradicional llevaron a la creación de numerosas agencias para la gestión de los nuevos programas, lo cual dificultó aún más la coordinación entre los encargados de la ejecución de los distintos programas compensatorios y entre éstos y las redes tradicionales de atención.
- Indefinición de la temporalidad de los programas compensatorios: Si bien en los objetivos de la política compensatoria se planteaba expresamente su carácter transitorio, no se definieron con claridad los mecanismos para la desactivación de los distintos programas. Esto contribuye a desvirtuar el objetivo central del PEP y la Agenda Venezuela (compensar los efectos de los ajustes económicos) y a convertir los nuevos servicios en derechos adquiridos de la población beneficiaria que luego difícilmente podrán ser retirados.
- Límites de la participación de las organizaciones comunitarias: Ante la ineficiencia que habían mostrado las distintas agencias gubernamentales para actuar ante la grave situación social, se pensó que con la creación de nuevas redes de atención, a través de la sociedad civil organizada, se lograría subsanar la mayor parte de las dificultades existentes para llegar hasta los grupos más vulnerables. Sin embargo, la magnitud de la crisis y la importante proporción de la población que debía atenderse sobrepasaban las capacidades de estas organizaciones para "hacerse cargo" de la política social. En síntesis, no es posible abarcar todos los problemas ni cubrir a toda la población necesitada sólo con la intervención de las organizaciones no gubernamentales. El Estado tiene un importante papel que jugar en esta área, lo cual muestra la imperiosa necesidad de una redefinición de la participación pública y privada dentro de la política social.
- Dificultades en la implantación: Gran parte de los inconvenientes a los que se enfrentó la política social compensatoria se relacionan con las dificultades inherentes a la aplicación de las políticas en la realidad. En aquellos programas administrados y ejecutados desde las redes sociales del Estado existieron grandes problemas, dada la inflexibilidad de las burocracias estatales, pero también el reclutamiento de Organizaciones no Gubernamentales que quisieran ser ejecutoras de los nuevos programas fue un proceso más lento de lo previsto. Adicionalmente, la ausencia de
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una normativa específica y clara para la relación entre el Estado y los privados en la prestación de servicios sociales, redundó en una gran complejidad para llevar a la práctica la inclusión de la sociedad civil organizada en la política social. Todo esto repercutió en los retrasos en la ejecución de los programas compensatorios que vimos anteriormente.
- Duplicidad de programas y esfuerzos en áreas específicas o grupos de población: Con el deseo de compensar y en virtud de la descoordinación institucional, encontramos áreas de atención que se encuentra saturadas de programas que comparten los mismos objetivos y que, en consecuencia, suponen duplicidad de esfuerzos. Tal es específicamente el caso de los programas nutricionales que se basan en la red escolar: son tres programas en el PEP y dos en la Agenda Venezuela. En esta última, además, se cuenta con dos organismos ejecutores distintos, por lo cual resulta difícil luego estimar el impacto de las distintas iniciativas.
- Persistencia de la exclusión: El uso de las principales redes de atención social (escuelas primarias y ambulatorios) para la ejecución de los nuevos programas fue un importante acierto para llegar rápidamente a amplios sectores de la población; pero, al mismo tiempo, ha de tomarse en cuenta que el gran problema de la política social estructural fue, precisamente, el no haber logrado una cobertura universal de los servicios sociales prestados por el estado. Esto quiere decir que la población en la situación más crítica (aquélla que no asiste a las escuelas ni a los servicios de salud) queda excluida también de los nuevos programas compensatorios (sobre todo, beca alimentaria y PAMI). De la misma manera, al usar las organizaciones comunitarias para la ejecución de otros programas, se deja de lado a aquellas comunidades que aún no cuentan con una actividad organizada. En general, las comunidades menos organizadas son también las más pobres. De esta manera, no es arriesgado suponer que la población más vulnerable queda excluida de los beneficios de la política social compensatoria por ambas vías.
A lo largo de este capítulo hemos observado que con implantación de los programas de ajuste económico en la década de los noventa se dio una nueva orientación que enriqueció la política social tradicional en Venezuela, creando nuevos programas que atendieran directa y exclusivamente a la población más necesitada. También hemos visto, sin embargo, que esta nueva orientación, por sí sola, no dio los resultados deseados por distintas razones. El cambio de gobierno de 1998 dará un nuevo cambio de las orientaciones y estrategias de la política social; y estos cambios han sido de una magnitud tal que su análisis detallado se hará en el próximo capítulo.
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LA REVOLUCIÓN BOLIVARIANA Y SU IMPACTO EN LAS POLÍTICAS SOCIALES
El inicio del gobierno del Presidente Hugo Chávez implica sin duda alguna un cambio notorio en las políticas sociales que se venían desarrollando en Venezuela. No obstante, además de considerar las políticas sociales, también es importante enmarcar este gobierno dentro de un contexto de crisis social, política y económica que se venía dando desde los inicios de la década de los ochenta. Una crisis reflejada por un crecimiento de los índices de pobreza y de exclusión, de abstención electoral, debilitamiento de los partidos políticos y de los órganos representativos, erosión de las instituciones públicas y los continuos intentos fallidos de reformar un estado erosionado. Cabe recordar que parte de estas crisis, justificaron en su momento la puesta en marcha de las políticas sociales de los gobiernos de Pérez y Caldera.
En medio de estos procesos, empiezan a aparecer liderazgos alternativos en los nuevos espacios políticos abiertos por la descentralización como es el caso del partido Causa R y, si bien es el fundador del partido COPEI, es también el caso de la elección de Rafael Caldera para su segundo mandato a partir de 1994 quién lanzó su candidatura fuera de este partido. Esto era reflejo de que
"… los venezolanos se encontraran insatisfechos con el funcionamiento de la democracia… mostraban su frustración por el mal funcionamiento y la calidad de los servicios públicos, la inflación, el desempleo, el desorden civil, la violencia y la inseguridad ciudadanas, la falta de gobierno, la galopante corrupción, así como criticaban que los gobiernos no se hicieran responsables por el cumplimiento de las demandas ciudadanas." (D'Elia et al., 2006: p.193.)
Orígenes del Proyecto Bolivariano Revolucionario En este contexto es que la candidatura de Hugo Chávez, líder del golpe de febrero de 1992 y
del Proyecto Bolivariano Revolucionario (PRB), encuentra suficiente asidero como para hacerse con la victoria en el año 1998. Sin embargo, ni la candidatura de Hugo, ni el mismo intento de golpe son hechos casuales en la historia contemporánea de Venezuela. En cierto sentido, este proyecto es producto tanto de la historia militar como de la insurgente cuando, durante la década de los sesenta y setenta, los grupos radicales realizaron intentos de infiltrar las Fuerzas Armada. Estos intentos dieron origen a grupos como la Alianza Revolucionario de Militares Activos (ARMA), el Comité de Militares Bolivarianos, Patrióticos y Revolucionarios y el Ejército Bolivariano Revolucionario (EBR 200). Cuando el EBR-200 incluye a civiles dentro de sus filas, pasa a ser el Movimiento Bolivariano Revolucionario 200 el cual lleva a cabo los intentos de golpe de estado del año 1992.
De esta manera, muchas de las banderas de la lucha insurgente en los años sesenta pasan al movimiento revolucionario cívico-militar y, luego, al Gobierno Bolivariano. Las ideas de nacionalismo y antiimperialismo se combinan luego con el bolivarianismo para dar lugar al PRB. La popularidad de Chávez al salir de prisión y la posibilidad de los militares dados de baja para participar en política dada su condición civil fueron elementos claves para que el MBR 200 pasara de un discurso abstencionista a entrar en las elecciones de 1998.
Si bien buena parte del PRB se matiza con el fin de entrar en el juego electoral, muchas de sus ideas de base se conservaron, en especial aquéllas de carácter social. Este Proyecto no duda en colocar los orígenes de la exclusión de gran parte de la población venezolana en las limitaciones de
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la democracia representativa así como en las prácticas clientelares y populistas de la política de la IV República. Así lo social, más que la asistencia a estos sectores, representa la posibilidad de romper esta exclusión y de realmente redistribuir la riqueza petrolera. Para ello se requiere de un proceso profundo de cambio de la sociedad venezolana para romper con las causas de la exclusión en Venezuela. Es así como el diagnóstico del PRB sobre la sociedad venezolana no era muy diferente al realizado por otros sectores; las diferencias se encontraban en las soluciones. En el caso del PRB el tema no era la dinamización de la economía, su diversificación o la dependencia petrolera, sino una transformación completa del sistema político y de la democracia, incluso de lo cultural en tanto que se requiere un individuo participativo y solidario. La ausencia de una propuesta de política social dentro del PRB se puede entender, primero, porque las políticas sociales como tales son producto de la marginalización de lo social dentro de los programas políticos clásicos producto de las posturas neoliberales y, segundo, porque la aplicación de una política social focalizada debe ser suplantada por una transformación profunda de lo económico y lo político.
La Política Social del Gobierno Bolivariano2 La primera tarea del Gobierno del Presidente Chávez, que estaba anunciada en su programa
electoral, era la convocatoria a una Asamblea Constituyente. Esta asamblea resultó con un alto porcentaje de miembros afectos al nuevo gobierno. La nueva Constitución fue aprobada en referéndum nacional en el año 1999. Esto implicó la relegitimación de todos los poderes nacionales a lo largo del año 2000, razón por la cual el nuevo gobierno no inició realmente la planificación de su gestión hasta casi dos años después de ser electo.
- Las Reformas Institucionales
La nueva Constitución de 1999 trae cambios notables a la concepción del estado, a su relación con la sociedad y a la concepción misma de la ciudadanía3. El estado venezolano es declarado por primera vez como un estado democrático y social de derecho y de justicia, estableciendo un reconocimiento más amplio de los derechos sociales que la constitución predecesora de 1961 y un nuevo modelo político denominado democrático-participativo y protagónico, dentro de lo cual debe construirse la corresponsabilidad entre los ciudadanos y el estado. Así la participación pasa a tener un reconocimiento con rango constitucional dentro del nuevo modelo político. La idea de la representatividad queda marginada en el nuevo texto constitucional. La sociedad civil es reconocida constitucionalmente bajo diferentes formas: comunidad organizada, sectores de la sociedad u organizaciones no gubernamentales. La participación se contempla más allá de la participación electoral llegando a una intervención directa en asuntos de incumbencia pública, a la participación consultiva e incluso refrendaria, a nuevas formas de participación como las asambleas de ciudadanos y los cabildos abiertos, la transferencia de servicios y la participación en procesos económicos de carácter social (Salamanca, 2002). El impacto que esto tendrá en las políticas sociales
2 Para profundizar en este punto sugerimos la lectura de Maingón (2004; 2006), de donde buena parte de la información fue obtenida,
así como otros textos reseñados en la bibliografía. 3 Delgado Blanco y Calcaño (2001).
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posteriores del gobierno de Chávez apunta principalmente a la incorporación de la ciudadanía en la gestión de los nuevos programas sociales. Sin embargo, si bien la Constitución de 1999 reconoce a la República como federal y se instaura el Consejo Federal de Gobierno, el cual ha sido apenas convocado en contadas ocasiones, se presentan algunos retrocesos en el proceso de descentralización iniciado desde la década de los noventa al concentrar más poderes, tanto formales como informales, en el ejecutivo y en la figura presidencial. Las contradicciones y vacilaciones en torno al proceso de descentralización durante el gobierno de Chávez han revertido parte de los logros obtenidos en esta materia (Contreras: 2003)
Posteriormente a la aprobación de la nueva Constitución, también se dieron otros cambios institucionales en el gobierno del Presidente Chávez. Uno de ellos, con mucho impacto en la política social, fue el rediseño del cuerpo ministerial. El Ministerio de la Familia, quien se venía encargando de la ejecución de las políticas sociales focalizadas desde el gobierno de Pérez, desaparece para ser fusionado al Ministerio de Sanidad y formar el Ministerio de Salud y Desarrollo Social (MSDS). También se centralizan los fondos sociales mediante el reconocimiento de una sola fuente de financiamiento, el Fondo Único social. Posteriormente, en junio de 2005, se crea el Ministerio del Poder Popular para la Participación y Protección Social el cual asume “la regulación, formulación y seguimiento de politicas, la planificación estratégica y realización de las actividades del ejecutivo nacional en materia de promoción, asistencia y desarrollo social integral y representativo”4. Éste ministerio junto al recién creado Ministerio para la Economía Popular revierten en parte la tendencia de centralizar lo social en tanto que asumen parte de las líneas programáticas que estaban adscritas al MSDS. Este cambio, desde la perspectiva del nuevo gobierno, debe entenderse como la necesidad de transversalizar lo social dentro de todas las instancias públicas y no su ubicación específica en un ministerio. El nuevo MSDS, además de asumir las tareas de salud, asumió también algunos de los programas sociales heredados del gobierno anterior y que continuaban aun en funcionamiento como los Multihogares.
Otra de las reformas institucionales importantes en materia social ha sido el fortalecimiento de los fondos de inversión social destinados a la promoción de la economía de la economía social. El Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2001-2007 presenta en sus objetivos el desarrollo de la economía social mediante la organización del sistema de microfinanzas. Para esto, el Plan tiene en sus objetivos la facilitación del acceso a los recursos financieros y a la asistencia técnica para las empresas de la economía social, la adecuación de los productos y servicios financieros al sector microempresario, el financiamiento a los sectores más necesitados y sin oportunidades en el sistema financiero tradicional, la transformación de la economía informal en un sistema formal de microempresas y finalmente la facilitación a las mujeres y a las jefas de hogar el desarrollo de sus habilidades técnicas.
En este sentido, el Gobierno coloca en marcha una serie de instituciones financieras. Algunas de ellas transfieren fondos directamente a la población mediante préstamos, mientras que otros lo hacen a entes gubernamentales para que éstos ejecuten programas de tipo social. Éstos son:
- Banco del Pueblo Soberano (octubre 1999), actualmente adscrito al Ministerio del Poder Popular para la Economía Comunal, es un ente microfinanciero que facilita el acceso a
4 Página web del Ministerio del Poder Popular para la Participación y Protección Social (http://www.mps.gob.ve/)
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servicios financieros y no financieros a las comunidades populares y organizadas, las empresas familiares, las personas naturales, las cooperativas y cualesquiera otras formas de asociación comunitaria para el trabajo. Otorgan cuatro tipos de créditos: el crédito individual (una persona, hasta 15 millones de Bs.), el crédito solidario (grupos de 2 a 3 personas, hasta 5 millones de Bs.), el crédito mancomunado (2 a 5 personas, 5 millones de Bs.) y el crédito cooperativo (5 socios o más asociados en una cooperativa, hasta 30 millones de Bs.).
- Banco del Desarrollo de la Mujer (marzo 2001), también adscrito al Ministerio del Poder Popular para la Economía Comunal, es otro ente financiero que tiene por objetivo la facilitación de servicios financieros y no financieros mediante el apoyo técnico, asistencia, capacitación, seguimiento y acompañamiento a las mujeres de los sectores más empobrecidos del país, con el fin de que las mujeres obtengan herramientas productivas para su plena inserción en el desarrollo socioeconómico del país y para sus propios beneficios.
- Fondo de Desarrollo Microfinanciero (FONDEMI, marzo 2001), adscrito al Ministerio del Poder Popular para la Economía Comunal, es una institución gubernamental que tiene por objetivo estimular y promover el desarrollo de proyectos socioproductivos bajo la figura de Entes de Ejecución. Estos entes son: Organizaciones Comunitarias, mediante las figuras jurídicas de Cooperativas, Federaciones de Cooperativas, Asociaciones Civiles, Fundaciones, Compañías Anónimas, Medios Alternativos Comunitarios, Organizaciones Estadales y Municipales, mediante la figura jurídica de Fondos Regionales, Fondos Municipales, Institutos Autónomos y/o cualquier otra organización que surja de la misma naturaleza y que cumpla con la Misión y Visión de Fondemi.
- Banco de Desarrollo Económico y Social (BANDES, mayo 2001) el cual era anteriormente el Fondo de Inversiones de Venezuela y actualmente adscrito al Ministerio de Finanzas. Se trata de agente financiero del Estado que atiende el financiamiento de proyectos orientados hacia la desconcentración económica, estimulando la inversión privada en zonas deprimidas y de bajo rendimiento, apoyando financieramente proyectos especiales de desarrollo regional. A diferencia de los anteriores, no es propiamente un ente microfinanciero, sino un ente fiduciario de organismos del sector público.
- Instituto Autónomo Fondo Único Social (FUS, creado en noviembre de 2001) está adscrito al Ministerio del Poder Popular para la Participación y el Desarrollo Social. Tiene por objeto concentrar la captación y administración de los recursos para la optimización de los programas sociales, destinados a fortalecer el desarrollo social. Al igual que el BANDES, no es un ente microfinanciero sino que apoya programas sociales ejecutados por organizaciones gubernamentales o no gubernamentales como es el caso del Programa de Dotación de Uniformes Escolares, el Programa de Alimentación Escolar y la Gerencia de Atención Integral a las Comunidades.
- Fondo de Inversión Social de Venezuela (mayo 1990), adscrito también al Ministerio del Poder Popular para la Participación y el Desarrollo Social. Su objetivo es promover y
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financiar programas y proyectos sociales en correspondencia con las estrategias de desarrollo establecidas por el Ejecutivo Nacional. Dentro de los programas apoyados están: Programa de Apoyo a la Infancia y Adolescencia (PAIA), Comunidades Protagónicas Saludables (CPS), Programa de Desarrollo de Consultorios Populares Fase I, en el marco de la Misión Barrio Adentro, Programa de Inversión y Desarrollo Social (PROINDES), Programa de Apoyo a Iniciativas y Gestión de las Organizaciones de la Sociedad Civil (PAIS).
- El Plan Bolívar 2000
En cuanto a programas sociales se refiere, una de las primeras acciones del Presidente Chávez fue la puesta en marcha del Plan Bolívar 2000. Este plan consistía en la atención de las emergencias sociales mediante la participación cívico-militar. La ejecución está a cargo de la Fundación Proyecto País que fue creada para este propósito y se encuentra adscrita al Ministerio de la Defensa. De esta manera, las FAN responden a su encomienda constitucional de participar activamente en el desarrollo nacional (Art. 328). El plan fue lanzado en la fecha del décimo aniversario de los sucesos del caracazo con el fin de redimir la imagen de las FAN frente a la comunidad. Con esta intención presente es que se formula el Plan Bolívar 2000 el cual está en manos del Presidente y de las FAN:
La orden que yo (Chávez) di incluso fue: 'Vayan casa por casa a peinar el terreno, el enemigo ¿cuál es?, el hambre.' Y lo comenzamos a hacer el 27 de febrero del 99, diez años después del Caracazo, como una forma de reivindicar a los militares y yo incluso utilicé el contraste y dije: 'Hace 10 años salimos a masacrar a ese pueblo, ahora vamos a llenarlo de amor, vayan a peinar el terreno, a buscar la miseria, el enemigo es la muerte. Vamos a llenarlos de ráfagas de vida, en lugar de ráfagas de muerte.' (Entrevista a Marta Harnecker, Hugo Chávez Frías, Un Hombre, Un Pueblo. http://www.nodo50.org/cubasigloXXI/politica/harnecker24_310802.pdf)
El Plan está dividido e identificado en tres fases. La primera, es el Proyecto País que se orienta a la asistencia de emergencias en el corto plazo; la segunda es el Proyecto Patria que apunta a la atención de los problemas prioritarios en el corto y mediano plazo; y el Proyecto Nación que se corresponde con el Plan de la Nación con un alcance a mediano plazo. Existe un cuarto nivel adicional que pretendería la transformación del país en el largo plazo.
La forma de organización de la Fundación Proyecto País guarda estrecha relación con la organización de las FAN a nivel nacional:
… a través de los Comandos de Guarnición en el ámbito nacional (Direcciones Regionales de los Teatros de Operación Social), instancia operativa y ejecutora de la estructura organizativa de la Fundación que ha permitido una interacción estrecha con las mismas, a fin de detectar sus necesidades prioritarias y proporcionar respuesta oportuna y eficaz a los habitantes donde operan los veintisiete (27) Teatros de Operación Social y a nivel central.5
5 http://www.mindefensa.gov.ve/FUNDAPROPAIS/
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Este programa rompe las formas clásicas de atención social que se venían ejerciendo en Venezuela pues el ejercicio de las políticas públicas en el sector social, tanto las políticas tradicionales como las focalizadas, eran llevadas a cabo por instituciones civiles especializadas en el área. Si bien en algunas ocasiones las FAN prestaban apoyo a labores sociales, su rol dentro del sistema era más el de la seguridad pública, la garantía de la democracia y la salvaguarda del territorio. Muchos de estos cambios de rol tienen que ver con el papel que la Constitución de 1999 le otorga a las FAN. En la Constitución de 1961, las FAN era apolíticas, mientras que en la de 1999 no tienen militancia política, se les concede el derecho a votar y se les reconoce su participación activa en las tareas del desarrollo nacional.
La incorporación de los militares en las tareas sociales no ha estado libre de críticas pues para algunos esto supone una desviación de las tareas originales de las Fuerzas Armadas, el desplazamiento de los sectores profesionales que venían desarrollando estas tareas y el desaprovechamiento de los canales institucionales del estado para tales fines. Por otro lado, el Plan Bolívar 2000 ha sido criticado por su carácter asistencialista, su poca capacidad para hacer frente de manera integral a los problemas de pobreza, su poca efectividad en comparación con los recursos invertidos y las continuas denuncias de corrupción que se hicieron públicas (Maingón: 2004; Alvarado Chacín: 2003)
- El Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social 2001-2007
En el año 2001 el Presidente Chávez presentó al país el Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social 2001-2007 el cual se fundaba en cinco ejes de equilibrio: el económico, el social, el internacional, el político y el territorial6. Los antecedentes de este plan se encuentran en el Programa Económico de Transición 1999-2000, el Programa Económico 2000 y el Programa de Gobierno denominado "La Propuesta de Hugo Chávez para continuar la Revolución" de mayo 2000.
El equilibrio económico apunta a asentar las bases de un modelo productivo de crecimiento autosustentable, que promueva la diversificación productiva, sea competitivo y facilite la reinserción en el comercio internacional globalizado. Para ello se requiere que en política fiscal se logre una mayor eficiencia del gasto público, como también el fortalecimiento de nuevas formas de ingreso fiscal, esto con el fin de romper con la dependencia petrolera. El estado será quién oriente la creación de las condiciones macroeconómicas para impulsar estos cambios como también deberá fortalecer los fondos de inversión en los sectores estratégicos señalados anteriormente en este trabajo. Uno de los resultados esperados de este modelo productivo sería la distribución adecuada de los recursos y de los factores que determinan el nivel de inversión y de consumo.
El equilibrio político tiene el objetivo de colocar las bases para la construcción de una democracia bolivariana que logre un sistema político en el que se hagan efectivos los principios fundamentales consagrados en la Constitución: el Estado democrático y social de Derecho y de Justicia que garantice a sus ciudadanos las vida en libertad donde impere la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social y el pleno ejercicio de los derechos humanos.
6 Ministerio del Poder Popular para la Planificación y el Desarrollo: http://mpd.gob.ve/pdeysn/pdesn.pdf
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En el logro de esta democracia, la corresponsabilidad entre el estado y la sociedad es clave, en tanto que el principio de participación corresponsable está presente de manera amplia en la Constitución, cuestión comentada en esta publicación. Este principio ampliaría y complementaría a la democracia representativa. La participación no sólo extiende el ejercicio de la democracia sino que es un requisito indispensable para asegurarle mayor gobernabilidad a un estado que debe dar respuestas a realidades complejas. Para la construcción de la democracia bolivariana se contemplan tres objetivos fundamentales: la consolidación de una estabilidad social, el desarrollo de un nuevo marco jurídico institucional y la contribución al establecimiento de la democracia participativa y protagónica.
El equilibrio territorial busca la modificación del patrón de poblamiento, producción, inversión, distribución y recaudación concebibles en el mediano y largo plazo. Esto se fundamenta en la definición de ejes territoriales de desconcentración que permitirán un nuevo equilibrio del territorio. El equilibrio internacional privilegia el fortalecimiento de un modelo relacional que permita la participación flexible y simétrica de la comunidad de las naciones. Se parte del principio de que las directrices del orden internacional son el resultado de una interacción equitativa dentro de la comunidad de naciones para la toma de decisiones mundiales.
Finalmente, el equilibrio social busca alcanzar y profundizar el desarrollo humano ampliando las opciones de las personas, el ofrecimiento de mayores y mejores oportunidades en educación, salud, empleo, trabajo, seguridad ciudadana y de organización social. La lucha contra la superación de las desigualdades sociales, liderada por el estado, no se entiende como una acción benéfica sino como la construcción de ciudadanía y la garantía de los derechos sociales, económicos y políticos de la población. La eficiencia económica se tiene en cuenta para la superación de las desigualdades pero no debe subordinarla. Por eso, el equilibrio social debe contar también con políticas más amplias incluyendo las estrategias de desarrollo de sectores productivos, la reconstrucción y fortalecimiento de las instituciones públicas, el desarrollo regional, la obtención de saldos favorables en capitales de corto plazo, el incremento de la proporción de las inversiones productivas sobre las financieras y la construcción de un sólido sector de economía social. El desarrollo de una economía social también implica la inclusión de la democracia a la esfera del mercado y de la economía. La reducción de la pobreza es también una forma de legitimar a la democracia, siendo también que ésta, para su profundización, requiere de dicha reducción. Estos lineamientos en el equilibrio social se tradujeron luego a un conjunto de objetivos en materia educativa, de salud, de seguridad social, de seguridad ciudadana, de cultura, de recreación y otros.
El Plan de Nacional de Desarrollo Económico y Social 2001-2007 tuvo también sus inconvenientes para ser desarrollado ampliamente. Los esfuerzos políticos del gobierno luego del año 2001 fueron principalmente en el área política y no en la social. Las sucesivas elecciones luego de la aprobación de la nueva Constitución en 1999, así como las confrontaciones políticas generadas por la aprobación de la Ley Habilitante del año 2001 y posterior paro petrolero y golpe de estado de abril 2002, todos estos sucesos conllevaron a que la agenda fuera tomada principalmente por las tensiones políticas y no por la puesta en marcha de acciones en el área social.
De esta manera, las políticas sociales del gobierno bolivariano no pudieron hacerse efectivas hasta que estas tensiones políticas bajaran, lo que fue parcialmente posible con la realización del referéndum en agosto de 2004. Para ese momento, los escenarios políticos requerían una política
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social más agresiva, directa y que estuviera claramente identificada con la figura presidencial y el proceso revolucionario.
Objetivos de la Política Social de acuerdo al Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social 2001-2007. OBJETIVOS GENERALES OBJETIVOS ESPECÍFICOS
Educación de calidad para todos y todas
Acceso, permanencia y prosecución; Extender la cobertura educativa; Articular con sistema de producción Planta física y dotación educativa; Equidad en la educación superior; Atención a no escolarizados; Erradicar el analfabetismo
Promoción de la calidad de vida y la salud
Universalizar el derecho a la salud; Promover la calidad de vida; Combatir las inequidades; Fortalecer las redes de salud; Acceso a la salud según necesidades
Seguridad social universal Crear el Sistema Público Nacional de Seguridad Social; Pensiones universales y solidarias; Empleo y desarrollo laboral; Atención a los riesgos laborales; Viviendas y ambiente seguro y sano
Seguridad ciudadana permanente Programas de prevención; Desarrollar la seguridad comunitaria; Aumentar la cobertura y calidad de servicios
Acceso pleno a la cultura Desarrollar el Sistema Nacional de Cultura; Articular las iniciativas de la sociedad; Atención a los problemas culturales
Deporte y recreación al alcance de las grandes mayorías Deporte recreativo para la salud; Deporte de rendimiento
Cobertura de los déficit de atención a necesidades sociales según sus expresiones diferenciales por grupos poblacionales y territorios
Acceso a los servicios básicos; Crear sistema de protección social territoriales; Mejorar las condiciones para la inserción laboral
Fortalecimiento de la economía social
Fomentar entidades de la economía social; Desarrollo de redes de economía social
Democratización de la propiedad de la tierra
Regularizar la propiedad; Dotar de tierras; Garantizar la permanencia de productores
Generación del empleo productivo Expandir la demanda de empleo; Políticas activas de empleo; Intermediación y capacitación laboral; Reestructurar del régimen de remuneraciones
Apoyar una democracia participativa y protagónica
Desarrollo de redes sociales; Estimular las organizaciones de bases; Crear la figura de las Contralorías Sociales
Tomado de: D'Elia, Yolanda (2006), Las Misiones Sociales en Venezuela, Caracas, ILDIS.
- El Plan Estratégico Social
Durante los primeros años del gobierno de Chávez, las discusiones sobre la redefinición de las orientaciones de las políticas públicas en materia social se llevaron a cabo, en gran parte, en el seno del nuevo Ministerio de Salud y Desarrollo Social, partiendo fundamentalmente de una reflexión sobre los derechos sociales de los ciudadanos y su relación con la calidad de vida de éstos. Esto hace que el MSDS adquiera un rol directivo dentro de las políticas sociales del gobierno y le permite reactivar la figura del Gabinete Social, dentro del cual asume el rol de la coordinación. Para orientar estas políticas, se presentó el Plan Estratégico Social (PES) a inicios del año 2002 y a la luz de los lineamientos presentados en el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación (Maingón, 2004: 63)..
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El PES se concibió como un instrumento para la planificación política y la viabilización de cambios sustantivos en las condiciones de vida y de salud de la población venezolana, proponiendo una nueva racionalidad valorativa y práctica de las políticas públicas: “el imperativo ético de responder a las necesidades sociales, garantizando la universalización de los derechos y la equidad de oportunidades a mejores condiciones materiales y sociales de vida para todos y todas”7. Los principales referentes de este plan son la Constitución de 1999 y los lineamientos del PDESN sobre el equilibrio social, así como también la Ley Orgánica de Salud, en proyecto para la época. En este sentido, el PES se consideraba como el eje ordenador de las orientaciones, políticas y acciones para hacer factible los cambios en la calidad de vida de la población mediante la conquista de los derechos sociales universales.
Los principios orientadores del PES son la conquista de la universalización de los derechos sociales como obligación, compromiso y propósito de las políticas públicas, la construcción de una nueva condición de ciudadanía, de contenido social y participativa y, finalmente, el rescate la función ética de las políticas públicas hacia las necesidades sociales.
Tal como lo señala Maingón (2004), el PES presentó una visión novedosa sobre las políticas y los derechos sociales que rompió con los esquemas tradicionales que se venían manejando en esta materia. La combinación de la necesidad de subir la calidad de vida de los venezolanos con las perspectivas de derecho y de construcción de ciudadanía con contenido social eran argumentos nuevos dentro de las políticas públicas sociales de los gobiernos venezolanos y sacaba a éstas de las orientaciones pragmáticas que solían existir en este campo. No obstante, estas discusiones apenas transcendieron al círculo del MSDS. Las urgencias políticas y las diferencias internas en el gobierno colocaron al PES como un plan más sin ser ejecutado. Prontamente se optó por políticas sociales más efectistas y que dieran mayor visibilidad a la figura presidencial.
Las Misiones Sociales La convulsionada agenda política que empezó a configurarse desde diciembre 2001, la cual
no ayudaba al gobierno dado sus pocos resultados visibles en su gestión y la ausencia de promesas cumplidas, fueron presionando a la formación de una política social de corto plazo y resultados inmediatos. Sin embargo, la necesidad de movilizar simpatías políticas hacia el Presidente Chávez con miras al escenario refrendario en el año 2004 hizo también que la política social tuviera un acento clientelar. Así las misiones, figuras de programas sociales que surgieron en ese contexto, además de cubrir las necesidades en materia de políticas sociales, también permitieron cubrir otros objetivos más estratégicos en la política nacional, sobre todo en la identificación de la población con la figura del Presidente Chávez.
Las Misiones Sociales puestas en marcha por el Gobierno Bolivariano consisten entonces en un conjunto de programas de carácter social que atienden los principales déficit que apuntalan la exclusión y la desigualdad social. Para el momento de redacción de este documento, existían un total de 21 Misiones que detallamos a continuación:
7 Ministerio de Salud y Desarrollo Social: 2002
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Tabla 1: Misiones sociales en funcionamiento. Venezuela, mayo 2007.
Nombre de la Misión Fecha de creación Área de impacto
Alimentación (Mercal) Diciembre 2003 Alimentación Árbol Junio 2006 Ecológico
Barrio Adentro Diciembre 2003 Salud Ciencia Febrero 2006 Ciencia y Tecnología Cultura Octubre 2004 Cultura
Guaicaipuro Octubre 2003 Población Indígena Identidad Agosto 2004 Cedulación
Madres del Barrio Marzo 2006 Madres y Amas de casa Milagro Julio 2004 Salud Miranda Octubre 2003 Reserva de las FAN
Negra Hipólita Enero 2006 Población en pobreza extrema y situación de indigencia Piar Octubre 2003 Minería
Revolución Energética Noviembre 2006 Energía Justicia Febrero 2005 Justicia Ribas Octubre 2003 Educación
Barrio Adentro Deportivo Diciembre 2004 Deporte Robinson I y II Junio 2003 Educación
Alma Mater Septiembre 2007 Educación Superior Sonrisa Noviembre 2006 Salud Sucre Septiembre 2003 Educación
Villanueva Septiembre 2006 Distribución espacial de la población Hábitat Julio 2004 (Misión Vivienda) Vivienda y ordenamiento urbano
Vuelvan Caras8 Marzo 2004 Desarrollo Zamora Enero 2005 Tierras
Fuente: http://www.gobiernoenlinea.ve/miscelaneas/misiones.html; http://www.misionesbolivarianas.gob.ve/; D’Elia, 2006; El Nacional, “La Misión Cristo”, Domingo 28 de octubre 2007, pp.3.
Como primer punto de este apartado se realiza un análisis descriptivo del entorno sociopolítico donde estas Misiones surgieron. En los siguientes párrafos haremos referencia a la Misiones Barrio Adentro, Mercal, Robinson, Ribas, Sucre y Hábitat puesto que éstas han tenido el suficiente tiempo para mostrar logros y cambios, y por otro lado, además de ser las Misiones más importantes, son las que atienden a las necesidades básicas de la población: educación, salud,
8 Para abril 2007, el Presidente Chávez había anunciado el cambio de nombre de esta Misión a “Misión Che Guevara”.
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alimentación y vivienda. Dentro de estas referencias serán consideradas los orígenes de cada una de estas Misiones, sus principales orientaciones y objetivos así como un balance final9.
- La Misión para la salud: Barrio Adentro
Cuando ocurrió el desastre de Vargas en diciembre 1999, uno de los apoyos internacionales recibidos fueron las brigadas médicas procedentes de Cuba, constituidas en su inicio por medio centenar de personas, entre ellas médicos, enfermeras, epidemiólogos y técnicos de higiene. Estas brigadas permanecieron en el país luego de la tragedia, con el fin de suplir la atención médica en aquellos lugares donde los servicios de salud se vieron fuertemente dañados a causas de estos sucesos. Con el fin de formalizar dicha colaboración, ya fuera de la emergencia, los gobiernos de Cuba y de Venezuela firmaron, en octubre 2000, un acuerdo, el Convenio de Cooperación Integral Cuba-Venezuela, que abarcaba las áreas sociales, económicas y energéticas, incluyendo así la asistencia médica de las brigadas cubanas.
Posteriormente, la Alcaldía del Municipio Libertador de Caracas concibió una iniciativa que tuviera la capacidad de llevar asistencia médica en los barrios de la ciudad, asociada a su vez a la organización y participación de las comunidades. Dicha iniciativa se llamó “Plan Integral Barrio Adentro para Caracas”. La intención de este plan era desarrollar una red de centros de atención de salud y de encuentro comunitario donde se llevarían a cabo actividades de atención, de prevención y promoción de la salud. Existiendo de antemano el acuerdo con el gobierno de Cuba y la experiencia con las brigadas médicas de este país, la Alcaldía firmó un nuevo convenio en el año 2003 con este país con el fin traer a Venezuela los primeros médicos cubanos para el Plan Barrio Adentro.
De manera paralela, el Ministerio de Salud y Desarrollo Social venía proponiendo un nuevo modelo de atención primaria que se fundara en una estrategia integral de promoción de la salud e incorporación de la comunidad, la cual se centraba en tres figuras: los Núcleos de Atención Primaria en Salud, los Centros de Atención Primaria Integral y los Centros de Especialidades Ambulatorias. No obstante, en julio 2003, el Presidente Chávez conformó una Comisión Presidencial para el Plan Barrio Adentro en la cual no fue incluido este ministerio. De esta manera, si bien los modelos propuestos tanto por la Alcaldía como por el ministerio en bastante similares, el Plan Barrio Adentro quedó como la política de referencia en materia de salud y atención primaria. Así el Plan Barrio Adentro se expandió a los estados Lara, Zulia, Carabobo y Apure para luego ampliar su presencia en el resto del país, constituyéndose entonces como el sistema de atención primaria de salud. En diciembre 2003 se anunció una nueva Comisión Presidencial con el fin de integrar las áreas de atención primaria de salud, estimulación de la economía social y transformación de las condiciones sociales, económicas y ambientales de los barrios populares de Venezuela, pasando de ser un plan a ser la Misión Barrio Adentro.
9 Existen pocos documentos que recopilen la información global e integral sobre las Misiones. Por esta razón hacemos uso
básicamente de dos fuentes: el estudio realizado por D’Elia y su equipo (2006) así como las informaciones contenidas en diferentes páginas web tanto de las Misiones como del Gobierno Ejecutivo. Para una información más detallada de éstas, recomendamos la consulta de estas fuentes.
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Tabla 2: Modelo atención primaria existente y modelo Barrio Adentro.
Modelo existente Modelo Barrio Adentro Servicios de APS simplificados Servicios de APS ampliados Fuera y alejado de los barrios Adentro y cercano a los habitantes del barrio
Médicos bajo régimen de visitas semanales Médicos residentes en el sector Equipo de salud: médico y enfermera Equipo de salud: médico, enfermera, promotor comunitario,
deportivo y cultural Atención por 4 horas Atención por 8 horas
Cobros por falta de insumos Cumplimiento de gratuidad El cuidado del buen trato no es parte de la atención Especial cuidado en el trato (**)
El ambulatorio solo tiene responsabilidades con los que acuden a consulta o urgencias. La población residente es solo una
referencia teórica.
El consultorio tiene responsabilidades con población residente, más allá del alcance del establecimiento. La población residente
es conocida, diagnosticada y visitada. A esto se llama “dispensarización”, y se entiende como la atención a toda la población, incluyendo a las personas sanas, mediante una
atención activa y controlada periódicamente. Poca actividad preventiva dentro del ambulatorio y en el terreno Alta actividad preventiva dentro del consultorio, en el terreno y
en programas dirigidos a grupos específicos. Baja interacción y vínculo con las comunidades. Alta interacción y vínculo con las comunidades. Los comités de
salud forman parte del modelo de salud. Coordinación de múltiples órganos gubernamentales Coordinación de la misión cubana con apoyo de múltiples
órganos gubernamentales Responde a las actividades de programas separados (sin
relación). Las personas tiene tantas historias médicas como programas hay
Responde a las actividades del consultorio como unidad. Cada familia y persona tiene una sola historia médica.
No se trabaja de manera integrada con otros programas y niveles de atención del sistema
La red de BA origina un nuevo sistema y una nueva organización por áreas
Fuente: D’Elia, 2006.
Actualmente, la Misión Barrio Adentro está constituida de tres niveles de atención. Barrio Adentro I, la cual comprende los consultorios populares, las clínicas odontológicas, las ópticas, Barrio Adentro deportivo y la Misión Milagro. Barrio Adentro II cuyo eje es la atención especializada, las emergencias y la rehabilitación. Comprende las clínicas populares, los centros de diagnóstico integral, las salas de rehabilitación integral y los centros de alta tecnología. Finalmente, Barrio Adentro III abarca la atención hospitalaria mediante los hospitales del pueblo y las salas de rehabilitación integral. A diferencia de los otros niveles, Barrio Adentro III hace uso de la red hospitalaria del país.
- La Misión para la alimentación y el abastecimiento: MERCAL
Los antecedentes de la Misión Mercal se remontan al gobierno de Pérez, cuando en 1989 se creó la Corporación de Abastecimiento y Servicios Agrícolas (CASA), una empresa pública destinada a la comercialización de productos de la cesta básica y a la prestación de servicios de las cadenas agroalimentarias. Otro antecedente es la creación del Programa de Alimentos Estratégicos (PROAL) en 1996 durante el segundo gobierno de Caldera, mencionado anteriormente.
El gobierno del Presidente Chávez creó, en el 2000, una comisión para la asistencia alimentaria popular cuyo fin era instrumentar las políticas necesarias para la ejecución de una política alimentaria dirigida a los sectores más vulnerables del país. Una de las actividades puestas en marcha por esta comisión, en la cual se integraban también PROAL y CASA, eran los
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megamercados que funcionaban en las grandes ciudades brindando alimentos básicos a precios solidarios. De manera paralela, el Instituto Nacional de Nutrición desarrollaba el programa “Cocinas Comunitarias” el cual suministraba alimentos de manera gratuita o a bajos precios a los sectores de la población con mayor vulnerabilidad nutricional: niños, mujeres embarazadas o en período de lactancia y adultos mayores.
Con el paro nacional a finales del año 2002, se evidenció la fragilidad alimentaria de la población al confrontar problemas de abastecimiento y acceso a los alimentos básicos. En marzo del año 2003 se aprueba el Plan Excepcional de Desarrollo Económico y Social mediante el abastecimiento de alimentos y otros productos que complementan la cesta básica. El objetivo de este plan era garantizar el abastecimiento estable, continuo, creciente y permanente de los productos de la cesta básica, incluyendo, si hace falta, la adquisición de bienes en los mercados internacionales. En abril de ese año, se creó la empresa Mercado de Alimentos, Mercal C.A., la cual se encarga de la comercialización y mercadeo de productos alimenticios y otros de primera necesidad. En diciembre de 2003, se creó la Comisión Presidencial para el Abastecimiento Alimentario Misión Mercal como mecanismo articulador para garantizar la seguridad alimentaria de la población. Con fin de garantizar mayor eficiencia en la gestión gubernamental sobre esta materia, se creó en el año 2004 el Ministerio de la Alimentación. Los productos comercializados por Mercal son colocados en diferentes tipos de punto de venta: los Mercalitos o Bodegas Mercal, las Bodegas Móviles, los Módulos Mercal tipos I y II, los Supermercales y los Megamercales a cielo abierto.
En marzo del año 2004, PROAL es incorporada a la Misión Mercal y posteriormente pasa a ser una fundación (FUNDAPROAL), la cual se adscribe al Ministerio de la Alimentación y pasa a ejecutar los programas especiales de la Misión. De esta manera, la estructura de la Misión queda de la siguiente manera: CASA, quién asume las compras nacionales e internacionales y el almacenamiento, Mercal C.A. quién distribuye y vende los productos, FUNDAPROAL quien se encarga de la dotación de alimentos a poblaciones en situación de riesgo nutricional y las comunidades quienes asumen la contraloría social. Dentro de estos últimos se encuentran el Programa Especial en Áreas Rurales y Comunidades Indígenas, las Casas de Alimentación, el Suplemento Nutricional y Bolsas de Comida y Mercal Protección.
- Las Misiones para la educación: Robinson I y II, Ribas y Sucre
Las Misiones educativas tienen por antecedente los compromisos del gobierno adquiridos en el Foro Mundial sobre Educación celebrado en Dakar en el año 2000 y la Declaración Mundial sobre la Educación Superior llevada a cabo en París en 1998. Estos compromisos quedaron luego incluidos en el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2001-2007. Partiendo de este plan, el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes concretó el plan “Educación para Todos” a mediados del año 2002 destinado a reducir las brechas creadas por las desigualdades mediante la promoción de las garantías y el cumplimiento de los derechos sociales y la equidad de oportunidades. Las líneas de acción que derivaron de estas políticas fueron el Plan Nacional de Alfabetización 2003-2005, el Liceo Bolivariano, la Escuela Técnica Robinsoniana y otros programas.
No obstante, el Plan de Alfabetización al no dar respuesta para las metas planteadas se puso en marcha en junio de 2003 el “Plan Nacional Extraordinario de Alfabetización Simón Rodríguez”
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conocido como la Misión Robinson en junio de 2003, en honor al pseudónimo usado por Simón Rodríguez. Su objetivo es eliminar el analfabetismo en jóvenes y adultos de todo el país mediante la promoción de la comprensión lectora de la población analfabeta. La misión inició sus actividades contando con el apoyo de 74 asesores cubanos y un total de 50 mil voluntarios. La metodología utilizada para esta misión es de origen cubano y se denomina “Yo si puedo”. Se caracteriza por el uso de recursos audiovisuales como la TV, el VHS y las video-clases, donde la alfabetización parte primero de aquello que es conocido por las personas para luego abordar lo desconocido. El participante hace uso de cartillas y cuenta con la ayuda de un facilitador que se encarga de supervisar el proceso. Se consideran tres etapas: la primera fase se traduce en el adiestramiento, la familiarización, el desarrollo de expresión oral y habilidades psicomotoras, dirigida principalmente al estudio de las vocales; la segunda consiste en la enseñanza de la lectura y de la escritura; y la tercera a la consolidación de las letras estudiadas.
Considerando que la adquisición de la compresión lectora no era suficiente para garantizar el logro educativo de la población alfabetizada, se creó la Misión Robinson II en octubre de 2003 teniendo como objetivo “la aprobación del sexto grado por parte de todos los participantes, así como también la consolidación de los conocimientos adquiridos durante la alfabetización. Además abre las puertas a nuevas oportunidades de formación, como por ejemplo la adquisición de conocimientos para la práctica agrícola.”10 En marzo de 2004 se creó la Fundación Misión Robinson y así la misión pasó a ser responsabilidad del Ministerio de Educación, siendo que estaba en manos del INCE. La metodología es similar a la aplicada en la Robinson I y se llama “Yo si puedo seguir”, contando con apoyos audiovisuales y la asistencia de un facilitador. Está organizada en dos bloques, el primero que equivale al cuarto grado y consta de cinco asignaturas: Matemática, Lenguaje, Historia, Geografía y Ciencias Naturales. El segundo bloque cubre hasta el sexto y agrega Informática e Inglés al plan de estudios, cada bloque con un total de 300 clases con una duración de diez meses cada uno. Tanto la Misión Robinson I como la Robinson II ofrecen becas para sus participantes.
Por otro lado, en octubre de 2003 se creó “Comisión Presidencial de participación comunitaria para el Plan Extraordinario Misión José Félix Ribas” y el 17 de Noviembre del año 2003 se reconoce legalmente este plan mediante una resolución del gobierno. La “Misión Ribas” se dirige a jóvenes y adultos(as) para su formación en el nivel de secundaria para egresar como bachilleres(as) de la República con el siguiente perfil: “Nuevo Republicano Bolivariano y Nueva Republicana Bolivariana, ciudadanos y ciudadanas capaces de valorarse a sí mismos(as) y a su comunidad para vivir en democracia, de manera participativa, protagónica y corresponsable en el marco del ideario bolivariano, con visión holística y en armonía con el ambiente, para la construcción de una sociedad de convivencia, cooperación, solidaria, de justicia y, por ende, de paz”11. Esto implica, primero, incorporar a la población excluida al sistema de educación formal; segundo, lograr que todos los venezolanos sean bachilleres; y tercero, democratizar la educación. Para mejorar la coordinación de la misión se creó en agosto 2004 la Fundación Misión Ribas la cual está adscrita al Ministerio de Energía y Minas.
10 http://www.misionesbolivarianas.gob.ve/misiones/mision-robinson-2.html 11 http://www.misionribas.gov.ve/
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La Misión Ribas ofrece la formación en educación básica y media diversificada para las personas que no han culminado el bachillerato. El plan de estudio consiste en dos niveles y cuatro semestres presentados de la siguiente manera:
Tabla: Horas semanales por asignatura según nivel y semestres. Misión Ribas.
1er Nivel. 2do Nivel.
1er semestre 2do semestre 3er semestre. 4to semestre Asignaturas
Frecuencia semanal
Frecuencia semanal
Frecuencia semanal
Frecuencia semanal
Matemática 5 3 3 3
Lenguaje 5 3 3 3
Geografía Universal 3 2 ___ ___
Geografía de Venezuela ___ ___ 2 2
Historia Universal ___ 2 ___ ___
Historia de Venezuela ___ ___ 2 2
Formación de la Ciudadanía 1 1 1 1
Ciencias ___ 3 2 2
Inglés 2 2 2 2
Computación ___ ___ 1 1
Fuente: http://www.misionribas.gov.ve/
Como puede observarse, los bloques consisten en 15 horas semanales de clases, lo que hace un total de 225 horas por semestre. Las formas de evaluación aplicadas durante el proceso, son consideradas dentro de una perspectiva integral y continua, consisten en los siguientes procedimientos: Evaluación: describe y valora competencias y capacidades humanos en el conocer, hacer, ser y convivir; autoevaluación: el(la) participante valora su actuación y el logro de las competencias desarrolladas durante el proceso de aprendizaje; coevaluación: el grupo de participantes evalúa la actuación y logros de cada uno de los(as) integrantes y del grupo como un todo en el proceso colectivo de aprendizaje; y heteroevaluación: el(la) facilitador(a) recopila de la auto y coevaluación, los insumos que le permiten describir, registrar, organizar y sistematizar los avances y logros de cada participante y del grupo en general para hacer seguimiento y evaluación de manera cualitativa y cuantitativa de tal manera que se reorienta el proceso de aprendizaje y/o se reporta la culminación del proceso12. Al igual que otras misiones educativas, ésta incluye también un sistema de becas para los estudiantes que la necesiten.
La Misión Sucre tiene sus orígenes en el “Plan para el desarrollo de la Educación Superior 2002-2006” elaborado por el Ministerio de Educación. Posteriormente se crea el Ministerio para la Educación Superior en enero de 2002 el cual asume este Plan, junto a la creación de 1999 de varias nuevas universidades, entre ellas la Universidad Bolivariana de Venezuela. Luego de la fundación de estas universidades, se puso en marcha las “aldeas universitarias” la cual apuntaba a la creación
12 http://www.misionribas.gov.ve/
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a escala municipal de espacios de formación universitaria ajustados a las necesidades locales y sus potencialidades productivas.
En septiembre de 2003 se decreta la creación del “Plan Extraordinario Mariscal Antonio José de Sucre” la cual da inicio a la Misión Sucre, asumiendo como primera tarea la realización de un censo nacional con el fin de conocer y de identificar la población de bachilleres sin cupo en las universidades del país. En el año 2005 la misión fue relanzada incorporando nuevos programas de formación, eliminando el Programa de Iniciación Universitaria el cual nivelaba los conocimientos básicos de los bachilleres inscritos en la misión.
- La Misión para la vivienda y el reordenamiento urbano: Hábitat
Como consecuencia de la tragedia de Vargas en diciembre de 1999, el Plan Bolívar 2000 inició un programa masivo de construcción de viviendas buscando ofrecer una solución habitacional a la población que resultó damnificada en esta tragedia, pero también se pretendía iniciar el repoblamiento del país mediante la migración interna hacia los estados con menos población. Ese mismo año se decreta la Ley del Subsistema de Vivienda y Política Habitacional y posteriormente, en 2002, se inicia el proceso de regularización de la tenencia de la tierra urbana donde se crean los Comités de Tierra Urbana. Éstos son modelos de organización horizontales y autónomos que tienen como objetivo realizar todas las actividades para lograr la adquisición del título de propiedad de la tierra de un sector o comunidad y buscar soluciones a los problemas de tipo urbanos13. En septiembre de 2004, se decreta la creación de la Misión Vivienda que luego pasará a llamarse Misión Hábitat la cual tiene por objetivo abarcar las áreas de habitabilidad, dar respuestas a los problemas de las familias y comunidades no sólo en materia de construcción sino sobre todo en el desarrollo del hábitat y comenzar a levantar urbanismos integrales, que dispongan de todos los servicios, desde educación hasta salud14. En dicho decreto se crea también el Ministerio para la Vivienda y el Hábitat el cual asume todo lo relativo a la formulación, el seguimiento y la evaluación de las políticas en materia de vivienda, lo cual incluye los créditos otorgados por el gobierno para el financiamiento de viviendas. A esta misión se le suman la Ley de Protección al Deudor Hipotecario y la Ley del Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat.
- La Misión para la población en situación crítica: Negra Hipólita
La Misión Negra Hipólita fue creada en enero de 2006 como un “programa especial destinado a responder a las necesidades acumuladas de trabajo, alimentación, calidad de hábitat, vivienda y salud de la población en situación de extrema pobreza. Esta acción constituye un paso más en el propósito del gobierno de la República Bolivariana de Venezuela, de saldar la enorme deuda social contraída durante décadas con los ciudadanos y ciudadanas de este territorio.”15 Esta misión es manejada por el Ministerio para la Participación y la Protección Social el cual fue creado en junio de 2005. Las formas de atención de la misión están fundadas en criterios de edad: Negra
13 http://www.mhv.gob.ve/ 14 http://www.mhv.gob.ve/ 15 http://www.misionesbolivarianas.gob.ve/misiones/mision-negra-hipolita.html
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Hipólita I de los 0 a los 7 años de edad; Negra Hipólita II de 8 a 12 años; Negra Hipólita III de 13 a 17 años; Negra Hipólita IV de 18 a 25 años; y Negra Hipólita V atiende a toda la población mayor de 25 años de edad.
Se contempla la atención de la población en las siguientes situaciones: las personas en situación de calle que tienen como hábitat principal las calles de las ciudades, los niños, niñas y adolescentes vulnerados en sus derechos fundamentales o en situación de riesgo o abandono, lo cual incluye la población en situación penal, las personas adultas en situación de calle que consumen sustancias psicotrópicas y la población en pobreza extrema. Para esto, la misión persigue también la creación de Comités de Protección Social quiénes se encargan de la localización y organización de las tareas de inserción social de aquella población que se encuentra en las situaciones descritas.
- La Misión para un nuevo modelo productivo: Vuelvan Caras
Como lo señala Argüello (2005), citando a Carlos Lanza, la Misión Vuelvan Caras tiene sus orígenes en el programa "Todas las Manos a la Siembra" el cual se originó en la coyuntura del desabastecimiento durante el paro en enero de 2003. La base conceptual de este programa era la del desarrollo local sustentable, en lugar de utilizar la concepción o terminología de desarrollo endógeno. Los documentos y experiencias de este programa fueron considerados al momento de empezar el diseño del la Misión, la cual fue lanzada en enero 2004 y formalizada en marzo de ese mismo año. La Misión está dirigida básicamente a la capacitación laboral para contrarrestar el desempleo y la exclusión, intención que se traduce en su objetivo fundamental: "Garantizar la participación de la fuerza creativa del pueblo en la producción de bienes y servicios, superando las condiciones de exclusión y pobreza generadas en las últimas cuatro décadas."16 No obstante, no debe entenderse la misión como un programa para la generación de empleos, si bien éste es uno de sus resultados; varios de sus voceros han insistido en esta diferencia. La Misión apunta más a la incorporación de las personas en nuevos modelos de producción, siendo una de las claves de la misión el concepto de desarrollo endógeno.
El desarrollo endógeno es la capacidad de un país de poder generar todo lo que necesita para vivir desde dentro a su sociedad, eliminando las formas de dependencia con otras sociedades. Esta autonomía permite llevar a cabo un proceso de transformación integral de la sociedad fundado en la recuperación de las tradiciones, el respeto al medio ambiente y la creación de relaciones de producción igualitarias. El modelo de desarrollo endógeno facilitaría a las comunidades la toma del poder para que desarrollen las potencialidades agrícolas, industriales y turísticas de sus regiones, la incorporación al sistema educativo, económico y social a las personas que hasta ahora habían sido excluidas y la construcción de redes productivas donde todos participan en igualdad de condiciones y acceden fácilmente a la tecnología y el conocimiento17.
Uno de los elementos claves dentro de la misión son los Núcleos de Desarrollo Endógeno. Éstos son espacios territoriales con características específicas y potencial de desarrollo propio donde
16 http://www.vuelvancaras.gov.ve/home.php 17 http://www.misionesbolivarianas.gob.ve/misiones/mision-vuelvan-caras.html
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coinciden grupos sociales asociados y con vocación productiva, donde la experiencia desarrollada a través de la Misión permite la explotación de ese potencial en beneficio de la comunidad organizada. El Núcleo se pone en marcha cuando la comunidad identifica estas potencialidades y se asocia para aprovecharlas; pueden ser campos industriales o tierras agrícolas abandonadas o características productivas de la zona que no han sido puestas a producir. Cuando la comunidad organizada toma parte en la explotación de estas capacidades, el estado le otorga apoyo financiero, de capacitación y la ayuda a adoptar valores cooperativos y participativos. En este sentido, las cooperativas son las formas de asociación que son impulsadas dentro de la Misión para la formación de estos Núcleos.
Las áreas donde se desarrollan estos Núcleos son llamados “Frentes de Batalla” y se constituyen en cinco tipos: industrial, turístico, agrícola, infraestructura y servicios. Quienes participan en los Núcleos son llamados “Lanceros” o “Lanceras”. Los Frentes se agrupan a su vez en “Polos de Desarrollo” que son las áreas territoriales donde confluyen varios Núcleos que se dirigen hacia un mismo tipo de actividad productiva.
- La Misión para la maternidad: Madres del Barrio
Frente a la situación de exclusión de las mujeres en situación de pobreza, en marzo de 2006 se decretó la creación “Misión Madres del Barrio”. Ésta tiene por objetivo apoyar a las mujeres en pobreza extrema y a sus familias para que puedan incorporarse a actividades productivas, así como a su organización para que participen activamente en el desarrollo del país18. Esta Misión está destinada a las mujeres que son amas de casa y tienen bajo su dependencia a otras personas sin percibir ningún ingreso o con ingresos por debajo del costo de la canasta alimentaria. A través de otras misiones como Barrio Adentro, Mercal, las misiones educativas, la Misión Cultura y otras, se brinda apoyo a esta población. En tanto que estas mujeres puedan acceder a mejores condiciones de vida, perciben un apoyo financiero del estado que está entre el 60% y 80% de la canasta básica, según la evaluación del caso. Para la identificación de los casos, se constituyen los “Comités Madres del Barrio” que se encargan de formalizar esta solidaridad.
- Un balance de las Misiones
Luego de varios años de ejecución de las Misiones, ya existe un trecho recorrido para realizar un balance de éstas. Uno de los primeros elementos a considerar dentro de este breve balance es el carácter apresurado del nacimiento de las misiones y su principal orientación a la movilización política. En su momento, esta situación generó problemas dada cierta desorganización dentro de ellas lo que tuvo por consecuencia la ausencia de estrategias de evaluación y de control tanto de los recursos financieros como de la marcha de los programas. De igual manera, las tareas realizadas por las Misiones se superponían con la labor de otras organizaciones del sector público que ejecutaban tareas similares en la misma área. Sin embargo, dado el carácter presidencialista de las Misiones, éstas tienen un carácter altamente centralizado lo cual reproducía en cierta medida algunos defectos de programas sociales anteriores. Finalmente, el diseño de las Misiones también
18 http://www.misionesbolivarianas.gob.ve/misiones/mision-madres-del-barrio.html
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dio lugar a que éstas pudieran dar respuesta a algunos problemas puntuales pero de manera poco sostenible en el tiempo. Superada la fase de las tensiones políticas dentro de las cuales nacieron las Misiones, éstas empezaron a mostrar sus problemas: falta de pago del personal, de las becas, problemas de infraestructura y de cobertura, situaciones de corrupción, tensiones con la institucionalidad “formal” y otras situaciones.
Estas situaciones que se presentaron en el corto plazo inmediatamente luego al cese de las tensiones en torno al referéndum continuaron estando presentes en los años subsiguientes a este momento. Misiones como Barrio Adentro no han logrado poner en marcha la maquinaria de la salud pública y se han presentado situaciones de abandono en los primeros módulos de la Misión. Algunas Misiones, como la Villanueva, han pasado por sucesivas transformaciones sin mostrar ningún resultado pero implicando un gran gasto de los fondos públicos. La Misión Alimentación no ha podido resolver los problemas de desabastecimiento que surgieron en la segunda mitad del año 2007. Entre julio 2006 y julio 2007 unas 1.5 millones de personas dejaron de asistir a Mercal (de 11.481.763 a 9.954.423 personas, cifra que alcanzó los 15.678.565 en el 2005) debido principalmente a los problemas de distribución y a la ausencia de algunos rubros en los puntos de venta19.
La Misión Robinson, considerando los datos oficiales, no logró superar el problema del analfabetismo, esto a pesar de que se había declarado a Venezuela un “territorio libre de analfabetismo” en octubre 200520. Para ese momento el ministro de educación Aristóbulo Istúriz declaró que se habían alfabetizado unos 1.482.543 ciudadanos en los 2 años que lleva el programa -do, lo cual hacía que quedara menos del 1% de la población por alfabetizar y que correspondía principalmente a indígenas nómadas que viven en zonas muy alejadas. Sin embargo, en una nota de prensa de junio 2007 se destaca que, según las cifras de la Vicepresidencia, de 5 millones 862 mil personas registradas durante el proceso de inscripción en el Partido Socialista Unido de Venezuela, unas 227 mil 351 son analfabetas. Es decir, 4% de la población de esa organización. Esto equivaldría a nivel nacional que la cifra de iletrados supera el millón de personas21.
19 El Universal, lunes 05 de noviembre 2007, versión en línea. 20 El Nacional, sábado 29 de octubre 2005, versión en línea. 21 El Universal, domingo 24 de junio 2007, versión en línea.
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Balance de las políticas sociales 1998-2007 Para cerrar sería importante puntualizar las características generales de las misiones sociales
así como de las políticas sociales del período 1998-2007 con el fin de presentar un balance general y de ponerlos en perspectiva comparativa frente a las políticas sociales de las décadas precedentes.
• En primer lugar es importante resaltar la magnitud del esfuerzo realizado en el sector social: se han impulsado múltiples programas que han incrementado de forma notable la oferta de servicios a las comunidades más pobres, anteriormente excluidas de las redes tradicionales de atención en educación y salud, como de los programas compensatorios ensayados en la década de los noventa (que, como se mencionó anteriormente, se ejecutaban principalmente a través de estas redes). El gobierno de Chávez logra hacer explícita, políticamente hablando, a la población excluida. Si bien esto pudo potenciar la visibilidad del problema de la pobreza y la exclusión, también politizó el tema lo cual impidió luego la búsqueda de soluciones efectivas.
• Si bien se dejó a un lado la focalización como concepto organizador de estos programas, su lógica de funcionamiento y la forma de captar a los beneficiarios terminó dando como resultado una identificación e inclusión de aquella población que no había accedido en el pasado a los servicios sociales prestados a través de las redes tradicionales de atención. Sin embargo, a pesar de haber levantado la focalización como criterio de selección para la aplicación de los programas sociales, se establecieron otros mecanismos que resultaron perversos: la exclusión de sectores opositores o no seguidores del Proyecto Revolucionario. Esto es producto de la politización de las políticas sociales.
• En la mayor parte de los casos, tanto la ejecución como el financiamiento de las misiones no son responsabilidad de un solo organismo, sino que participan diversas instituciones gubernamentales centrales y regionales, junto con empresas públicas y, en algunos casos, organizaciones sociales (FEGS, 2004). Esta dispersión de las responsabilidades es uno de los principales elementos que dificultan la obtención de estadísticas, especialmente en cuanto al presupuesto. También impidió la transparencia en la ejecución de presupuestos. Si bien no es la causa directa, esta dispersión facilitó la fuga de recursos así como su administración eficiente.
• La creación de redes paralelas de atención, sobre todo en las áreas de educación y salud, dificulta que se mantenga a través de estas nuevas redes (las misiones) políticas y normativas unitarias que tiendan al cumplimiento de los objetivos comunes y a aumentar el impacto de las redes de atención social del estado, bien sean las tradicionales o las de reciente creación.
• Otro de los principios orientadores de las misiones es la intención de brindar al beneficiario atención integral, sin enfatizar las diferencias sectoriales tradicionales en la política social, tal como se presenta en el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2001-2007 (MSDS, 2000). En la práctica, esto se ha traducido en varios programas como la prestación de servicios de diferente naturaleza al beneficiario
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(formación / capacitación, financiamiento, atención en salud, entre otras) lo cual lleva a duplicidad de esfuerzos en los distintos programas e instituciones del sector social.
• Si bien a comienzos del período se muestra una intención de centralización del sector social, tanto con la creación del MSDN como del FUS, el desarrollo de las distintas misiones y de los nuevos organismos encargados de su ejecución (nuevos ministerios, fundaciones, entre otros, además de otras instituciones públicas que también tienen responsabilidad en su ejecución) ha generado una mayor atomización del sector social con lo cual se mantienen los problemas anteriormente referidos en relación con la dificultad para establecer políticas estructuradas y coherentes, así como para hacer evaluaciones sistemáticas de los logros e impactos de la estrategia. Esta confusión se ha potenciado con la creación del Ministerio para al Participación y Protección Social.
• La participación comunitaria ha sido también uno de los temas centrales en el discurso de los programas sociales actuales. Sin embargo, las misiones operan en buena parte con una lógica altamente centralizada, en donde las comunidades pueden contar con espacios de participación de diversa naturaleza (diagnóstico de los problemas de la comunidad, selección de los beneficiarios, entre otros), pero la definición de estrategias y objetivos sigue estando en manos de organismos públicos centralizados, así como la asignación de los recursos. El espíritu de la propia comunidad diseñando proyectos de intervención según sus necesidades e intereses tiene otro ámbito de aplicación como son los Comités Locales de Planificación Pública o los más recientes Consejos Comunales.
• Si tal como se ha expuesto a lo largo del documento, los principales problemas del sector social tienen que ver con la universalidad nunca acabada del acceso a los servicios básicos en educación y salud, podemos constatar que la política social de la última década tampoco se ha orientado a las transformaciones estructurales necesarias en las redes tradicionales de atención para evitar que sigan siendo generadoras de exclusión. En este sentido, de igual forma que los programas compensatorios de los noventa, tampoco la creación de las misiones fue utilizada como oportunidad para generar cambios en la política social, a fin de generar mayor equidad, sostenibles en el largo plazo.
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Mayo de 2011
Política Social, Desarrollo y Pobreza en Venezuela
Caracciolo Viloria
Política Social, Desarrollo y Pobreza en Venezuela
Caracciolo Viloria
Caracas, Mayo de 2011 Los análisis y conclusiones contenidos en el presente documento son de la exclusiva responsabilidad del autor y en nada comprometen al Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (ILDIS), como organización que coordinó su elaboración y promovió su debate público.
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Índice
Índice 1
Qué entendemos por Pobreza. Algunos argumentos para su comprensión 2
Situación de la Pobreza en Venezuela: Algunos comentarios en el recorrido de esta última década
4
Nuestros Indicadores y estadísticas sociales de fuente gubernamental 4
Aparecen las misiones sociales 4
El petróleo y nuestra planificación pública 5
La Pobreza venezolana: Buscando algunos culpables 7
Rentismo petrolero versus inadecuada distribución de los ingresos 7
No hemos sido los mejores planificadores en la formulación de políticas públicas 8
No hemos construido una clase media fuerte
8
Hemos sido perfectos constructores del populismo
8
Lo que hacemos con las manos lo destruimos con los pies: Economía inflacionaria
8
Implicaciones de las políticas sociales: Aciertos y desaciertos en el objetivo de atacar a la pobreza
9
Balances y Resumen 11
En qué fallamos 11
En qué acertamos 12
Fuentes Bibliográficas 14
1
Qué entendemos por Pobreza. Algunos argumentos para su comprensión
La pobreza ha sido definida desde múltiples estudios, autores y organizaciones de índole global tales como la Comisión Económica para América Latina y El Caribe (CEPAL), el Banco Mundial, Las Naciones Unidas, el Banco Interamericano para el Desarrollo (BID), entre otros, donde en cada estilo se proyectan aspectos coincidentes como: las carencias o incapacidades que se manifiestan en las personas o grupos sociales en aspectos relativos a la educación, la salud, la atención en servicios básicos de salud, agua potable y servidas, que en términos universales son heredables por las generaciones siguientes produciendo círculos repetitivos y crónicos de esas carencias. Como premisa inicial, podemos afirmar entonces, que el problema de la pobreza consiste concretamente en insuficiencias o carencias que poseen los grupos humanos que, en mayor o menor grado, obstaculizan un desarrollo humano equilibrado, provocando su aislamiento de las condiciones de progreso reconocidas universalmente. Hablar de pobreza en cualquier contexto es hablar de uno de los problemas sociales más complejo, diverso y sentido de toda nación, sociedad o estructura gubernamental. No es entonces nada sencillo abordarla desde el punto de vista académico o conceptual, desde un solo contexto o una sola dimensión; es decir no podemos aproximarnos a sus estructuras solo revisando, por ejemplo, la carencia económica o de ingresos de los seres humanos o grupos familiares, ni tampoco solamente los indicadores de su inserción en los esquemas de los servicios básicos necesarios para la vida, como lo son el agua potable, electricidad, aguas servidas, entre otros. Sería tener una aproximación al tema debilitada o poco precisa necesaria para la asertividad en sus respuestas o soluciones. El tema de la pobreza como problema social es multidimensional, donde los aspectos educativos, culturales, sanitarios o ambientales, por tomar algunas dimensiones, juegan cada uno su papel estelar. De allí que la pobreza expresa una cosmovisión de la sociedad tal y como la vivimos. Se hace indispensable un enfoque certero que permita acercarse de la manera más efectiva posible a sus soluciones o propuestas de superación. En lo político, la pobreza afecta la gobernabilidad, produce inestabilidad al descargar constantemente presiones sobre el sistema político y sobre los principales consensos sociales, básicos para el funcionamiento efectivo de la democracia. Es por ello que su tratamiento y abordaje a través de políticas o programas sociales son impostergables y vinculantes.
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El populismo, entendido como las acciones paliativas, asistencialistas coyunturales y no permanentes provenientes de los gobiernos en todos sus niveles, ha sido una de las políticas de Estado más exitosas en la historia contemporánea de nuestras naciones latinoamericanas y, por supuesto, bastante evidenciadas en Venezuela. Muchos estudios y opiniones especializadas reconocidas en el mundo académico, abordan el tema del populismo como factor causal estructural de la pobreza en Venezuela, al vincularlo con el clientelismo político en que hábilmente las clases sociales populares han irrumpido en la gestión pública. Debo expresar mi desacuerdo parcial con esta mayoritaria apreciación; no es una verdad unidireccional, posee doble vertiente direccional, es decir, ha existido un desarrollo institucional para construir al clientelismo asistencialista como una verdadera política de Estado. En Venezuela, hemos padecido, al menos en las últimas cinco décadas, de una debilidad institucional para la formulación, seguimiento y control de nuestras políticas públicas y programas sociales dirigidos a atacar las causas de la pobreza. Un Estado con fortaleza institucional convierte a un programa social en una unidad de gestión pública auditable y perfectible, donde los errores o distorsiones puedan ser corregidos o penalizados. Los ejemplos de esto los abordaremos más adelante. En lo social, muchos estudios tal y como lo publica en su libro el Dr. José Ignacio Moreno León, El Capital Social: Nueva Visión del Desarrollo (2004), por citar alguno de ellos, expresan la existencia en la sociedad venezolana, de un bajo nivel de lo que recientemente han identificado como capital social. Determinar un bajo capital social en una nación, refleja baja capacidad para la cooperación, poca tolerancia, escasa confianza interpersonal, más allá de lo que constituye nuestro limitado círculo familiar. Indica este estudio, que las naciones que poseen bajo capital social, ameritan mayor tiempo para recuperarse de sus crisis y sus problemas nacionales; en este caso podemos expresar que en Venezuela nos cuesta mucho crear consensos y convertirlos en acciones mancomunadas que contribuyan a buscar salidas colectivas a nuestros problemas prioritarios, como lo es nuestra pobreza estructural, por ejemplo. También tiene pertinencia explorar el concepto de cohesión social, que no es otra cosa que apuntar colectivamente hacia objetivos comunes en lo que corresponde a nuestras metas nacionales, es decir, es necesario empezar a tener una visión compartida de futuro; al conquistar este objetivo, estaríamos construyendo capital social. Sobre este punto, abundaremos al final de esta propuesta a manera de contribuir con los aportes o posibles soluciones al problema de la pobreza en Venezuela.
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Situación de la Pobreza en Venezuela: Algunos comentarios en el recorrido de esta última década Varios aspectos tocaremos para tratar de abordar la situación de la pobreza en Venezuela, su comportamiento y sus principales implicaciones. Nuestros Indicadores y estadísticas sociales de fuente gubernamental El primer aspecto que me propongo abordar, es el aspecto estadístico oficial que se refleja en los anuarios y encuestas de hogares producidos por los dos principales entes emisores gubernamentales que existen en Venezuela: Instituto Nacional de Estadísticas (INE) y el Banco Central de Venezuela (BCV). Carecemos de la oportunidad para el análisis profundo de cada indicador o método de medición de la pobreza, expuesto por estos dos organismos tutores de los datos estadísticos en nuestro país; tampoco forma parte de los objetivos de este documento. No es nuestro objetivo entrar en un debate profundo sobre la calidad y la confiabilidad de los datos oficiales que generan nuestros organismos gubernamentales, solo que necesitamos establecerlo como consideración previa para el abordaje político de este importante tema. Dedicaremos la atención a algunas tendencias e indicadores que nos permitan llegar a consideraciones sostenibles y argumentadas, que posibiliten caracterizar y precisar la situación de la pobreza en Venezuela en esta última década. Empezaremos explicando que las metodologías sobre mediciones en los apuntes y documentos de pobreza en el mundo y especialmente en Venezuela, han ido evolucionando y de alguna manera creciendo, al incorporar otros indicadores, así como metodologías de recolección y compilación de datos. De allí que en nuestros anuarios estadísticos de fuente oficial, se han ido incorporando el Índice de Desarrollo Humano (IDH) y el Índice de Gini (IG), a los índices ya existentes: línea de pobreza (LP) y Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). Estos nuevos indicadores y la forma de compilar sus datos, responden a los propios procesos cambiantes de la humanidad que cada día se enfrenta a nuevas exigencias precipitando la incorporación de nuevos paradigmas y modelos. Aparecen las misiones sociales Los Programas Sociales que fueron introducidos a mediados del año 2003 en Venezuela y que han sido identificados con el nombre de Misiones, han dejado evidencias presupuestarias de venir acompañadas de un componente financiero de asistencia directa para el beneficiario. Por expresar un ejemplo, cada venezolano que era incorporado en algunas de las modalidades de capacitación educativa, (Misiones Robinson I y II, Sucre o Ribas), era también incorporado a un sistema de asistencia
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financiera mensual, que le permitía automáticamente salir de la línea de pobreza extrema e insertarse en la no extrema. De allí que los niveles de pobreza extrema en Venezuela cayeran de un 25,7% en 1997, a un 5,9% en el segundo semestre del 20091
Esta intervención como política pública de alto y rápido impacto social, tenía como desventaja el hecho que solo el beneficiario obtenía el componente financiero durante el tiempo requerido a su capacitación.2
Lo que convertía a los beneficiarios de estos programas en transeúntes de los datos estadísticos. Es decir, al evaluar los datos desde el punto de vista de los ingresos, ciertamente un porcentaje importante de la población era impactado de manera positiva, aspecto que es de relativa y común evidencia, dado la característica eminentemente asistencialista de la política.
El petróleo y nuestra planificación pública Cuando revisamos en Venezuela los patrones de comportamiento del precio del barril de petróleo en los mercados consumidores y su impacto en nuestra economía, vemos un paralelismo excelso en el incremento, pero exponencialmente más elevados del gasto público de los órganos ejecutores de la política pública nacional. Estamos acostumbrados al incremento del gasto público y al endeudamiento público cuando la “bonanza” en los ingresos financieros nos acompaña. Estos elementos característicos de un sistema político y gubernamental poco planificador y propenso a la improvisación, genera respuestas a las demandas con altas dosis de populismo y clientelismo, que frecuentemente no pueden sostenerse en el tiempo debido a su fuerte exigencia financiera. Esto tiene una reciente reseña en nuestro historial estadístico; en los años 2002, 2003, 2004 y 2005, la cantidad de venezolanos que reingresaron a los niveles de pobreza3
fue similar a la registrada a finales de la década de los 90.
En la siguiente tabla, podemos observar y comparar el comportamiento de la pobreza en Venezuela en el periodo 2002-2008, visto desde los tres principales métodos de medición publicados oficialmente:
1 Fuente: Instituto Nacional de Estadística (INE) 2 Digamos que cada beneficiario estaría amparado por el componente de asignación directa, frecuente y financiera, por todo el tiempo programado de formación y capacitación. Este tiempo podía variar entre 6 meses a 3 años. 3 Cercanos a la mitad de la población total habitante del país visto mediante el Método de Línea de Ingreso Nacional. Cifras oficiales del Instituto Nacional de Estadísticas (INE) Consultadas en su portal web el día 25 de marzo de 2011.
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Tabla 1 Comportamiento de la Pobreza en el periodo 2002-2008 según los Métodos de pobreza
Año
Método
Línea de Pobreza Necesidades Básicas Insatisfechas
Pobreza Crónica
Total % Total % Total %
2002 2.715.379 48.6 1.777.629 31.2 1.106.671 20.2
2003 3.074.301 55.1 1.767.148 30.5 1.307.843 23.7
2004 2.690.006 47.0 1.777.126 29.6 1.276.274 22.7
2005 2.251.303 37.9 1.638.442 26.7 1.004.236 18.1
2006 1.884.656 30.6 1.477.060 23.4 856.641 14.1
2007 1.804.628 28.5 1.493.850 23.3 750.931 12.0
2008 1.775.069 27.5 1.535.575 23.4 752.649 11.8
FUENTE: INSTITUTO NACIONAL DE ESTADISTICA (INE)
En términos generales, se puede afirmar que las misiones sociales han contribuido positivamente en el comportamiento de los porcentajes de la pobreza no extrema, extrema y crónica en Venezuela, considerando lo ocurrido en esta última década. Las misiones han sido señaladas por no pocos expertos, especialistas y académicos, de poseer elementos que limitan su masificación e implementación debido a características partidistas e ideológicas. Es frecuente escuchar el adjetivo “rojo rojito”, “chavista”, “revolucionario”, “escuálido” en las conversaciones de una parte importante del liderazgo social comunitario, como calificativos para decidir sobre la incorporación de algunos ciudadanos al beneficio de alguna de estas misiones. Sin embargo, esa no ha sido la regla general. En la medida que los beneficios financieros han tenido masividad en las comunidades, en esa medida han impactado positivamente en la reducción de los porcentajes de pobreza, medida en sus diversos métodos. El carácter asistencialista como denominador común de la gran mayoría de estos programas sociales, unido al aspecto temporal, permiten establecer dudas sobre las afirmaciones de superación permanente de la pobreza extrema o crítica en Venezuela. El incremento en el financiamiento de las partidas presupuestarias que alimentan el gasto público social y los procesos que dan vida a cada una de las misiones que hoy aún existen en Venezuela4
4 Para el ejercicio fiscal del año 2011, existen previsiones presupuestarias para un total de 23 misiones o programas sociales. Información consultada desde el portal web del Ministerio del Poder Popular para la Información
se ven afectadas (positiva o negativamente), con respecto a los escenarios electorales a que es sometido el gobierno nacional. Es notable el incremento en el gasto social y en las transferencias financieras registradas en la principal industria
www.minci.gob.ve. Cifra que no incluye las dos recientes misiones (Agrovenezuela y Vivienda Venezuela), lanzadas en abril de 2011.
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petrolera estatal, Petróleos de Venezuela (PDVSA), a partir de agosto de 2003, momento en el cual se dan inicio a estos ambiciosos programas sociales y que se convertirían en el elemento de impacto político más importante evaluado en la solicitud de referéndum revocatorio de mandato que sometería al Presidente de la Republica en agosto de 2004. De esa misma manera, se presentó el ejercicio fiscal correspondiente al año 2006, fecha en que se legitimaría en elecciones de final de periodo constitucional el ejercicio del poder ejecutivo nacional. En ambos desafíos electorales se evidenció una fuerte inversión social con transferencia financiera directa a beneficiarios, así como el ensanchamiento de nuevas misiones sociales al número de programas sociales ya existente5
. En ambos escenarios, el resultado electoral generó un apoyo mayoritario a la alternativa política del Presidente Hugo Chávez.
La Pobreza venezolana: Buscando algunos culpables Conceptualizar a la pobreza así como tratar de reflexionar sobre sus detonantes o viveros, constituye un asunto que sugiere mucha precisión y esfuerzo, precisamente por el carácter multidimensional de los factores que la determinan. En atención a una adecuada descripción de los aspectos claves que desarrollan la pobreza en Venezuela, se aportan algunas de las causas que deben ser analizadas con mayor rigor para empezar a superar estructuralmente a la pobreza. Intentaremos aportar un conjunto de elementos y reflexiones que permitan acercarnos a estas realidades y sobre todo que brinden alguna utilidad. Rentismo petrolero versus inadecuada distribución de los ingresos Desde que asistimos al nacimiento histórico de Venezuela como país petrolero, por allá en la segunda a tercera década del siglo XX, empezamos a construir un mega-Estado, con su correspondiente soporte burocrático, capaz de consumir cualquier cantidad de ingresos nacionales. Paralelamente, se empezó a formar un ideal rentístico y asistencialista que ha marcado culturalmente al venezolano hasta nuestros días. Uno de esos paradigmas que ayer y hoy evidenciamos en los estudios de opinión pública, es el manifestar que vivimos en un país rico. “Vivimos en un país rico”, este paradigma, que pudiera ser característico de aquellos países productores o explotadores de un mineral con buena plusvalía como lo es el petróleo, provoca una especie de conciencia nacional muchas veces dirigida hacia la construcción de valores con poca calidad social y con poco interés por la cohesión social.
5 De las 13 misiones creadas en 2003, se agregaron 10 misiones adicionales entre el 2005 y el 2006 y 3 dejaron de tener actividad.
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No hemos sido los mejores planificadores en la formulación de políticas públicas Cuando observamos los resultados de un buen número de planes y programas en materia de atención de las necesidades sociales de los grupos más pobres de Venezuela, resalta la poca permanencia que poseen en su financiamiento, es decir prevalece su carácter temporal. Una de las propuestas con sentido político más contundente que hemos podido escuchar de sectores que adversan la propuesta política del Presidente Chávez, ha sido el de que “constitucionalice” a las misiones sociales. Esto quiere decir que establezca patrones de financiamiento y control, claros y legítimos, que permitan corregir distorsiones y acciones administrativas indebidas. Esto permite concluir diciendo, que en Venezuela carecemos de políticas de estado dirigidas a la pobreza. No hemos construido una clase media fuerte Para muchos investigadores y científicos sociales una de las claves que deben trabajarse para superar estructuralmente a la pobreza, es el fortalecimiento y masificación de una robusta y numerosa clase media nacional. Quizás el motivo de esta afirmación pudiéramos encontrarlo en lo que representa la clase media en un país que busca encontrar elementos para superar su pobreza: altos niveles de profesionalización (3er y 4to nivel académico), alta sensibilidad sobre la reivindicación social, fuerte participación sobre los sectores comercial y de servicios de la economía nacional, principal promotor del urbanismo local en pequeñas o grandes ciudades, entre otros.
Hemos sido perfectos constructores del populismo Las creencias en los atajos, las soluciones cortoplacistas, la creencia de un país rico, han hecho que muchas de nuestras propuestas en gestión de políticas públicas dirigidas a erradicar a la pobreza, descansen en el asistencialismo y en la transferencia de recursos económicos de forma directa, hacia aquellos sectores poblacionales seleccionados como beneficiarios de los programas sociales. Muchos especialistas, sobre todo en el área de las ciencias políticas, establecen entre sus sugerencias para erradicar la pobreza, el desterrar al populismo como práctica en la búsqueda y construcción de un país con menos pobres.
Lo que hacemos con las manos lo destruimos con los pies: Economía inflacionaria Al menos en la última década, Venezuela ha pasado por grandes desórdenes en política económica que han “licuado” los avances positivos en lo concerniente a reducir la cantidad de pobres. Las estadísticas y la realidad no pueden soportar niveles de 2 y 3 puntos porcentuales intermensual en el incremento en los índices de precios al
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consumidor (IPC)6. La cesta básica alimentaria y la cesta básica total familiar7
, son impactadas mortalmente en Venezuela cada mes; solo en el primer trimestre del año 2011 ya acumula 6% y las cuentas oficiales revelan al menos 57% en la sumatoria de los años 2009 y 2010. De manera que la significativa transferencia y partidas presupuestarias que son dirigidas actualmente por el gobierno nacional a los programas sociales o misiones, son consumidas vorazmente por la licuadora inflacionaria, halando o manteniendo a un grueso número de familias en la pobreza no extrema y extrema.
Implicaciones de las políticas sociales: Aciertos y desaciertos en el objetivo de atacar a la pobreza Los primeros programas masivos y asistencialistas puestos en marcha en el ejercicio de gobierno del Presidente venezolano Hugo Chávez Frías, fueron llevados al campo de la práctica en agosto de 2003. El fuerte vínculo político e ideológico del Presidente Chávez con el gobierno cubano, permitió el continuo intercambio de experiencias y asesorías que culminó con la transferencia de variados programas, recursos humanos, medicamentos, alimentos y alguna tecnología (equipos médicos), a cambio de beneficios económicos y/o con producción petrolera nacional, con lo cual se construyeron lo que hoy conocemos como las “misiones sociales” en Venezuela. Ya para agosto de 2003 se estaba activando un mecanismo de consulta popular nacional establecida en nuestra novísima Constitución, denominada Referéndum Revocatorio de Mandato para cargos de elección popular8
.
Esta solicitud de consulta revocatoria de mandato fue el resultado de una profunda crisis política y de legitimidad por la que estaba atravesando el presidente venezolano.
En tal sentido podemos afirmar que la implementación acelerada y masiva de un conjunto de políticas públicas de impacto social en materias diversas, tales como en educación (misiones Robinson I y II, Ribas, Sucre), salud (misiones Barrio adentro en sus diversas fases) y alimentación, fundamentalmente, fueron severamente influenciadas por la cercanía de un evento electoral de enormes implicaciones políticas para la continuidad en el poder del Presidente Chávez. El elemento ideológico y de exclusión política comenzó a percibirse de inmediato, por una población que venía siendo fuertemente afectada por una polarización a favor o en contra de esa gestión pública. Sin embargo, ya en el 2004 existía una cobertura
6 Indicador utilizado por la metodología en cifras oficiales del Instituto Nacional de Estadísticas en Venezuela 7 La cesta alimentaria y básica, son instrumentos utilizados para el cálculo financiero del costo para una familia promedio venezolana en su alimentación y servicios elementales. 8 Este dispositivo de consulta popular para revocar mandatos de funcionarios provenientes de la elección popular, fue introducido al contenido de la nueva Constitución Nacional aprobada en diciembre de 1999. En este caso especifico al cual hacemos referencia, se estaba activando un referéndum revocatorio de mandato en contra del ciudadano Presidente Hugo Chávez Frías.
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importante, al menos en los principales centros urbanos de Venezuela, cobertura poblacional que se empezó a evidenciar en las estadísticas oficiales que el gobierno nacional publica con cierta periodicidad.
También es identificable el diseño y ejecución absolutamente centralizada de cada una de estas misiones, creando una numerosa y desordenada burocracia paralela al funcionariado ministerial formal existente, para atender el desarrollo de cada actividad propia en estos programas sociales.
En América Latina, no nos hemos destacado por hacer de la planificación estratégica en nuestras políticas públicas un elemento distintivo o resaltante, pero la experiencia que podemos obtener en el manejo del recurso humano que sostiene la gran mayoría de las actividades en estas misiones, es el de un capital humano mal remunerado, poco auditado o evaluado en términos de gestión financiera, altamente partidizado y con frecuencia inmerso en elevadas dosis de desmotivación frente a lo que representan los beneficios socioeconómicos de una actividad humana eminentemente laboral y no voluntarista.
Sin embargo, las misiones constituyen una de las referencias de mayor interés de estudiosos e investigadores tanto en Venezuela como en América Latina, en críticas positivas o negativas; al observar el comportamiento estadístico de los indicadores oficiales de pobreza en Venezuela, evidenciamos el impacto positivo que la mayoría de estas misiones han tenido del año 2003 hasta el día de hoy, con altibajos pero positivos vistos en el balance de sus resultados.
Surgen al menos dos preguntas directas e importantes para los objetivos de esta ponencia sobre lo hasta ahora planteado: ¿son sostenibles financieramente las misiones en el mediano y largo plazo?; ¿permiten superar de manera permanente la pobreza extrema en Venezuela? Ambas preguntas podrían ser argumentadas con elementos diversos y especulativos.
En cuanto a la primera pregunta, es imposible pensar que sin contar con importantes ingresos financieros pueda sostenerse una inversión social del tamaño y dimensión que implica estos programas. En Venezuela estuvimos y estamos cada vez más hipotecados a los vaivenes de los precios de nuestro principal producto de exportación como lo representan el petróleo y sus derivados. El desempeño financiero de los programas sociales será positiva o negativamente impactados por esos vaivenes. En cuanto a la segunda pregunta podemos argumentar que todas las misiones hasta ahora ejecutadas tienen un elemento común fácilmente identificable, y es su carácter asistencialista, lo que lo convierte en una política de limitada profundidad y en donde sus efectos pierden vigencia con relativa facilidad o rapidez. De manera que las políticas que sean diseñadas para construir un camino en la búsqueda de erradicar a la pobreza, deben estar provistas de un carácter más permanente en el tiempo, con menos asistencialismo y contribuir con mayores herramientas para el desarrollo autónomo del ser humano.
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Otro elemento importante, lo vamos a fijar en la transparencia operativa y administrativa en el manejo que ha implementado el gobierno nacional, único responsable y cuentadante de cada gasto o inversión de estos programas sociales. En términos generales, en las últimas décadas Venezuela ha carecido de una fortaleza en sus instituciones que permitan la independencia y autonomía para un control eficiente de nuestra administración pública en todos sus niveles y formas de gobierno. Es tal vez, en esta última década, en donde esa debilidad institucional ha hecho aguas. La contraloría fiscal y financiera se muestra poco útil para generar reportes sobre el manejo en detalles de cada una de estas misiones. Las fuentes de financiamiento de la mayoría de la misiones es muy diversa, desde partidas presupuestarias alimentadas con recursos provenientes de Petróleos de Venezuela (PDVSA), hasta aportes directos en recursos humanos y en enseres recibidos desde algunos gobiernos latinoamericanos. Este resumido marco argumentativo, sobre los manejos poco transparentes en las aéreas presupuestaria, financiera y administrativa de la inversión social en Venezuela, tornan incapaces a los órganos contralores en auditar y fiscalizar esta significativa inversión pública. Esto trae algunas consecuencias negativas para el desarrollo efectivo de los resultados, donde podemos mencionar: manejo indebido de recursos financieros y no financieros, duplicidad de esfuerzo humano en una misma tarea u objetivo, abandono o descuido de algunas actividades clave dentro de los objetivos propuestos por algunas de estas misiones y pérdida o disminución en la optimización de los resultados y beneficios sociales y de recursos.
Todo parece apuntar que la forma en la dirección y manejo financiero y administrativo de las misiones sociales poco cambiará en la gestión pública del Presidente Chávez, toda vez que observamos la puesta en marcha de nuevas misiones, tales como Vivienda Venezuela y Agrovenezuela, desarrolladas bajo los mismos patrones antes descritos.
Balances y Resumen
En qué fallamos
• Poca, insuficiente y acíclica publicación de la información y datos estadísticos necesarios para la evaluación, seguimiento y control de las misiones sociales. Esto no quiere decir que no se estén llevando mediciones estadísticas periódicas, sino que las instituciones del estado encargadas de su publicación, lo hacen de manera muy limitada, caprichosa y sin respetar periodos básicos y frecuencias de publicación.
• Presencia de altos niveles de asistencialismo y poca permanencia en el tiempo como política pública, importante para erradicar los factores estructurales que imponen a la pobreza.
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• Diseño, formulación y ejecución de los programas sociales o misiones con manejo administrativo y funcional absolutamente centralizado y paralelo a la estructura burocrática existente.
• Bajos niveles de control y fiscalización del manejo financiero y administrativo. Debilidad institucional para el seguimiento y control de los resultados, tanto contables como presupuestarios.
• Al menos en sectores académicos y organizaciones no gubernamentales, existe poca confianza sobre las cifras oficiales publicadas por los organismos e instituciones del Estado Venezolano sobre la evolución de la pobreza.
• Duplicidad de actividades frente a dos estructuras funcionariales de gestión pública (la formal y la voluntaria), dando como resultado la existencia de un recurso humano mal remunerado, desmotivado y con demandas salariales cada vez más fuertes.
• Alta presencia de esquemas partidistas e ideológicos sobre una propuesta política divulgada por el Presidente de la Republica. Este elemento ha limitado el incremento en la cobertura en sectores de pobreza no extrema en Venezuela.
• Algunas de las Misiones solo reciben inyecciones financieras importantes y necesarias para sus fines, en momentos coyunturales y específicos. Vale decir en momentos de alta demanda social, en momentos preelectorales o en momentos de catástrofes naturales.
• Si bien es cierto que cuantitativamente la inversión o gasto social ha tenido un incremento sostenido en la última década, ese incremento está por debajo, al menos porcentualmente, tomando en cuenta los ingresos que ha obtenido el tesoro nacional9
.
En qué acertamos
• En términos generales, algunas de las misiones sociales han tenido una asignación financiera significativa del total del presupuesto formal de la nación. En el año 2006 esta asignación alcanzó el 48% del total del gasto de inversión realizado por el poder ejecutivo nacional.
9 En el periodo comprendido en la década 1988-1998 los ingresos fiscales totales en millones de dólares de la nación fueron de 190.504 y la inversión o gasto social fue de 69.732 representado el 36,6% y en el periodo comprendido a la década de 1999-2009 los ingresos fiscales fueron de 545.742 y el gasto social fue de 330.582 representando el 60,6%. Visto superficialmente estos datos, observamos un incremento en el gasto social del 24%, pero el punto está, en que el incremento porcentual en nuestros ingresos fiscales fue del 34,9%. Por ello afirmamos que el gasto social, a pesar de que se ha incrementado sostenidamente, no guarda relación homogénea en relación al ascenso de nuestros cuantiosos ingresos fiscales referidos a esta última década. Fuente: Resumen de indicadores socioeconómicos publicados por el Instituto Nacional de Estadísticas en diciembre de 2010.
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• La cobertura de algunas misiones sociales, tales como mercal y barrio adentro, poseen un impacto importante sobre la población en pobreza extrema, al brindarle acceso a la alimentación, asistencia básica, y otras necesidades no atendidas por el sistema formal existente en los diversos niveles de gobierno.
• Algunas misiones sociales contienen un componente financiero de asignación directa de recursos a sus beneficiarios contribuyendo, al menos temporalmente, a su exclusión de los sectores de pobreza extrema al superar la barrera del 1,25 $ diarios en ingresos.
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Mayo de 2011
El Estado Decisionista y Patrimonialista de Inclusión Popular en Venezuela: 1999-2011
Abraham E. Andara M.
El Estado Decisionista y Patrimonialista de Inclusión Popular en Venezuela: 1999-2011
Abraham E. Andara M.
Caracas, Mayo de 2011 Los análisis y conclusiones contenidos en el presente documento son de la exclusiva responsabilidad del autor y en nada comprometen al Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (ILDIS), como organización que coordinó su elaboración y promovió su debate público.
Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (ILDIS) Oficina en Venezuela de la Fundación Friedrich Ebert Av. San Juan Bosco, cruce con 2da Transversal de Altamira, Edif. San Juan, Piso 4, Oficina 4-B. Caracas, Venezuela. Teléf.: (0212)2632044 / 2634080 www.ildis.org.ve Director del ILDIS y Representante de la Fundación Friedrich Ebert en Venezuela Heinrich Sassenfeld Coordinador Institucional del documento Flavio Carucci T. Jefe de Proyectos del ILDIS Asistente: Verónica Fortunato R. Asistente de Proyectos del ILDIS Autor: Abraham E. Andara M. La impresión y reproducción total o parcial de este documento es permitida, siempre y cuando se mencione el nombre de su autor y la institución que coordinó su elaboración.
Índice Índice
1
El despertar del Leviatán
2
El fin del “modelo populista de conciliación de élites” como modelo de Estado de bienestar en Venezuela
5
El nuevo modelo de Estado decisionista y patrimonialista de inclusión popular en Venezuela
6
El incremento de los poderes autónomos del Estado y la preponderancia del Ejecutivo
7
La nueva idea de soberanía en Venezuela: De la soberanía de las leyes (constitucional) a la soberanía tutelada (de facto)
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A modo de conclusión
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Referencias bibliográficas
9
1
El despertar del Leviatán
En las dos últimas décadas del siglo XX, los analistas sociales y los filósofos políticos pensaban que el Estado moderno había llegado a un punto de ruptura, a un colapso estructural y funcional que marcaba decididamente su retirada de la escena nacional e internacional. Se alegaba que nuevas formas de organización política y económica (corporativas, organizaciones no gubernamentales, asociaciones civiles u organismos supranacionales mundiales), que tenían mayores niveles de éxito, responsabilidad y sensibilidad y que podrían lidiar con el conflicto social más eficiente y efectivamente de lo que hasta ese momento lo había hecho ese “ogro filantrópico” (Octavio Paz) o ese “monstruo frío” (Friedrich Nietzsche) como comúnmente la modernidad llamó al Estado. En dirección a un mundo “posthobbesiano”, se argumentaba que el Estado estaba siendo sometido a la presión de cuatro fuerzas fundamentales que reclamaban parte de su poder soberano, es decir, la capacidad monopolizadora de tomar decisiones, hacer leyes y administrar recursos en nombre de una ciudadanía electoral que cedía su poder de autoorganizarse a cambio de la certeza y seguridad que garantizaba el poder coactivo estatal1
. Dos de estas fuerzas eran endógenas (nacionales) y dos eran exógenas (internacionales). Esta situación se hizo presente en América Latina y repercutió sobre los tres últimos gobiernos que han controlado el Estado venezolano.
Entre las primeras fuerzas encontramos dos tendencias que nacionalmente marcaban límites a la acción del Estado, una conservadora y otra liberal. La reacción conservadora sostenía que el Estado “grande” de bienestar, aquel que dispone arbitrariamente de un desmedido uso y abuso del gasto público, del gasto social y sobredimensiona su capacidad burocrática, estaba ocasionando pérdidas sustanciales a los cada vez más recurrentes y deficitarios presupuestos nacionales. Siendo el Estado incapaz de controlar la violencia social, de acabar con la inflación, de promover políticas de ajustes coherentes o de construir infraestructura comunicacional eficiente en sus sociedades, la capacidad del Estado como servidor social había llegado a su fin2
. Nuevas formas de organización social y económica más eficientes reclamaban el poder del Estado para suplir servicios públicos con racionalidades privadas (corporativismo), donde el Estado dejara de ser una estructura de clientelismo político ineficiente y parasitaria para convertirse en una moderna empresa generadora de rentabilidad según la nueva lógica del éxito empresarial.
La otra tendencia endógena era la liberal, tradicionalmente confundida con la conservadora. Para los liberales, el Estado y su lógica de racionalidad centralizadora y concentradora de poder político, se había convertido en una fuerza que bloqueaba el dinamismo de la sociedad plural libre. En otras palabras el Estado bloqueaba capacidad auto reproductiva de la sociedad civil al imponer límites y trabas burocráticas legales excesiva al desarrollo de la sociedad libre tanto en pensamientos (opinión pública) como en hechos materiales (economía libre de mercado) 3
1 Para una crítica a la incapacidad del Estado moderno de cumplir con sus promesas de seguridad, certeza y certidumbre véase: (Bauman, Zygmunt 1992 p.67-118) (Beck, Ulrich 1999 p.185-196)
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2 Un debate interesante en torno al Estado de bienestar se encuentra en: (Pino, Eloísa del y Colino, Cesar 2006) 3 Con respecto al corporativismo y al liberalismo véase: (Sanz Menéndez, Luis (comp) 1994).
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La versión conservadora y la liberal convergieron que la mejor alternativa ante un Estado ineficiente, paralizador de la actividad privada y obstaculizador de las fuerzas libres de la sociedad, era sustituirlo con mercado desregulado y eficiente, donde efectivamente las diferentes fuerzas plurales de la sociedad civil pudieran dirimir sus intereses según la nueva lógica de la cooperación social (ganar/ganar), a través del diálogo y la concertación entre las partes enfrentadas (deliberación), de donde se reduciría el conflicto social. Esto marcaba el “fin de la historia” y de todas las rivalidades ideológicas como decididamente lo proclamó al mundo el analista conservador Francis Fukuyama de Estados Unidos. Pero, ¿terminaba la historia? En realidad, el Estado no desaparecería, sino que sería reducido a un estado policía que velaría por la preservación del correcto orden social (en la versión conservadora) o sería reducido a su justa dimensión, es decir, una parte más de la pluralidad social con la cual había que contar pero de la que no se debía depender so pena de limitar las libertades básicas de la sociedad (versión liberal). El Estado debería ser un servidor eficiente de la comunidad y estar sometido a ella. Ante un Estado tradicionalmente centralizado, jerarquizado y piramidal (feudal y militar) debía imponer un nuevo Estado federal, horizontal y reedificado (liberal y civil), controlado por los factores civiles de la sociedad. Muy ligadas a las tendencias endógenas encontramos las exógenas, las de carácter internacional. Esta ya no hacía énfasis sólo en el Estado sino también en la nación, toda vez que se constataba que las nuevas tendencias globalizadoras y regionalizadoras atentaban decididamente contra la celosa soberanía nacional que reclamaba el Estado desde el siglo XIX, cuando convergieron la idea de soberanía y la idea de Estado como una unidad indivisible: la soberanía estatal. En otras palabras, cuando se le asignó al Estado el papel de administrar a la nación y controlar su territorio contra las ambiciones de otras unidades estatales en formación y de antiguos imperios en decadencia, situación que condujo a la primera guerra mundial. Ahora, a finales del siglo XX, se sostenía que los capitales, la información y el conocimiento saltaban fronteras por medios electrónicos desprendidos del control efectivo del Estado. Los mercados y la cultura nunca habían sido realidades nacionales sino más bien mecanismos de producción e intercambio internacional, y esto exigía nuevas formas de integración regional donde se pudiera diversificar la producción, competir e intercambiar mercancía sin trabas arancelarias o regulaciones legislativas que imposibilitaban el desarrollo de mercados dinámicos. A la integración política -y en muchos casos retóricas- entre Estados, se exigía ahora una nueva integración económica entre sectores productivos privados (empresariales)4
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Las tendencias endógenas (conservadoras y liberales) como las tendencias exógenas (globalizadoras y regionalizadoras) hacían presagiar que el Estado estaba de retiro. Y dentro de esta órbita anti estatista, América Latina, envuelta en problemas económicos graves y tratando de consolidar regímenes democráticos, se embarcó en la idea de reducir el papel central que, para mal o para bien, el Estado había jugado en nuestro particular desarrollo histórico. Con ayuda y bajo la exigencia de organismos financieros internacionales conservadores (Fondo
4 Una discusión interesante con respecto al Estado y la globalización se encuentra en: (Monedero, Juan Carlos: 2000)
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Monetario Internacional, Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo) y con la ayuda de equipos técnico-administrativos de formación liberal, se emprendió la tarea de reformar el Estado desde adentro, es decir, desde el Estado mismo. Cual mito de la “muerte de Hércules” que se fue desgarrando a sí mismo, el Estado se tenía que auto-desprender de la acumulación de poder burocrático (el ejército de funcionarios disciplinados y red de instituciones públicas), poder infraestructural (la capacidad de penetrar efectivamente a la sociedad civil) y de la autonomía de poder (la capacidad de imponer sus decisiones sin el concurso de la sociedad civil)5
de la que históricamente había acumulado como poder soberano aplicado a una población en un determinado territorio.
Muchos elementos se conjugaron para que el Estado no emprendiera efectivamente su propia autotransformación. En primer lugar, los políticos comprendieron que buena parte de sus intereses políticos-electorales giraban y dependían más del poder del Estado (bien sea por influencia, prestigio y poder), que de la sociedad o del mercado. Los mismos partidos políticos en muchos casos impidieron u obstaculizaron la ejecución de reformas políticas y legislativas al interior del Estado por temor de perder posiciones de poder. En segundo lugar, muchos reformadores públicos y organismos internacionales (como el Banco Mundial, por ejemplo) comprendieron que los mecanismos de desarrollo no son posibles con el “mito del mercado autorregulado”, es decir, el desarrollo no se logra sólo desde el mercado obviando al Estado y la sociedad. En tercer lugar, se comprendió que el Estado seguía siendo una institución básica indispensable para ejercer el control social sobre su territorio (seguridad) contra nuevas formas de criminalidad (narcotráfico, delincuencia organizada, terrorismo y hasta prostitución ilegal). Además, el Estado seguía siendo la “arena” fundamental para resolver los conflictos sociales entre los diferentes actores enfrentados. Como decía Foulcault, las técnicas de poder disciplinarias que dispone el Estado para controlar y disponer la vida (biopolítica) seguían estando más presentes que nunca. En cuarto lugar, y ante el embate de los nuevos procesos de globalización, mucha de las grandes corporaciones internacionales relacionadas con los mercados internacionales demostraron ineficiencia administrativa y gerencial y, en muchos casos, echaron por tierra la idea de que para que el Estado fuese eficiente debería seguir el paradigma gerencial corporativo. Y ante los procesos de regionalización, que sustraían parte de la soberanía estatal y se la otorgaba a unidades supranacionales, los políticos nacionales comprendieron que esto debilitaba el poder que ellos y los partidos (socialdemócratas, socialcristianos, socialistas u otros movimientos de izquierda ligados a los sindicatos) habían conquistado históricamente como base de su autoridad y legitimidad. Todo hacía presagiar que el “leviatán” en vez de morir, seguía vivo. No sólo vivo, sino que tenía las posibilidades reales de incrementar su autonomía de poder, su centralismo político al fortalecer al poder ejecutivo en detrimento de los otros poderes públicos y de otros sectores sociales (Fabrini, Sergio 2009). Y en América Latina esto se lograba o bien a través de la implementación de lo que Guillermo O’Donnell ha llamado “las democracias delegativas” tanto en su versión
5 Tanto el “poder infraestructural” como “la autonomía de poder” son tomadas del artículo de (Mann, Michael 1991 p.15-192)
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tecnocrática de los años ochenta y noventa del siglo XX como en su actual versión decisionista del siglo XXI. El fin del “modelo populista de conciliación de élites” como modelo de Estado de bienestar en Venezuela Este debate que se daba en torno al Estado y su poder soberano no se limitó al ámbito académico de la ciencia política. Fue discutido en los grandes organismos financieros y económicos mundiales (FMI, BM, BID). Por los organismos del comercio internacional (OMC). Y en las diferentes cumbres y rondas multilaterales, los diferentes jefes de Estados de los diferentes países del mundo y de Latinoamérica debatieron acaloradamente el tema.
En Venezuela era importante constatar que los tres últimos gobiernos (Carlos Andrés Pérez, Rafael Caldera y el de Hugo Chávez) fueron afectados significativamente por estos debates en torno al papel central del Estado, que ponían límites y exigían el cambio del “sistema populista de conciliación de élites” descrito magistralmente por el politólogo Juan Carlos Rey y que caracterizarían a la democracia venezolana desde 1958 hasta 1999. El Dr. Rey entendía que en Venezuela se había formado un sistema populista de conciliación de élites cuya esencia básica estaba en la capacidad que tenía el Estado de lograr alianzas pluralistas entre diferentes grupos, clases y sectores sociales en Venezuela. Este acuerdo lograría la estabilidad social y política incentivados por un Estado de bienestar que satisfacía las demandas sociales con el auxilio de nuestra particular estructura económica del rentismo petrolero. Los grupos minoritarios tendrían garantizado sus privilegios, y los grupos mayoritarios se les garantizarían su representación a través de su participación en partidos políticos y procesos electorales democráticos. Aquí el Estado, conquistado por los partidos políticos (AD y COPEI) y con una gran cantidad de recursos petroleros (PDVSA), era la entidad política clave, la variable independiente, de la que dependían los acuerdos sociales a todos sus niveles (Rey, J. C: 1989) y en (Rey, J. C.: 1991 p.533-578). A pesar de que los logros de la Comisión para la Reforma del Estado en Venezuela (COPRE-1986) prácticamente se redujeron a la transferencia de los poderes públicos nacionales a las entidades municipales y estatales (elección directa de alcaldes y gobernadores), se comprendió que este Estado de bienestar se tornaba cada vez más disfuncional al no poderse mantener un elevado gasto público y social, con la mengua de los precios petroleros, sin reservas internacionales y sin mayor capacidad de endeudamiento público internacional6
6 En muchos casos fueron los partidos políticos tradicionales (AD y COPEI) los que imposibilitaron profundizar las reformas estadales recomendadas por la COPRE por temor de perder su tradicional apoyo electoral o influencia a nivel de las entidades locales y nacionales.
. Esto ameritaba una reforma estructural del sistema tributario y financiero venezolano, que sólo fue emprendido en el segundo gobierno de Carlos Andrés Pérez bajo lo que se dio en llamar la influencia conservadora y liberal del “consenso de Washington”, caracterizado por medidas de ajustes estructural y que marcaba el principio del final del sistema populista de conciliación popular en lo que se conoció como “el gran viraje”. A pesar de los intentos de la primera etapa del segundo gobierno de Rafael Caldera de reactivar este sistema de estado de bienestar, y amparado en lo
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que se conoció como la “segunda generación de reformas del Estado” apoyadas por el Banco Mundial, se comprendió que era impostergable una reforma más ortodoxa y estructural, que redujera a su exacta dimensión al Estado dentro del orden social. Sólo con la ayuda del sector privado, del sector social y del sector público se podría sostener un sistema de desarrollo social equilibrado y sostenible7. Pero la realidad era que el malestar de nuestra economía, los bajos precios del petróleo, la mala ejecución de políticas públicas por parte del gobierno, la ineficiencia del sector financiero privado y el fracaso de muchas reformas administrativas no podían sostener acuerdos sociales estables. Esto se expresaba en una constante situación de protesta social y de confrontación partidista que terminaron llevando al poder a Hugo Chávez8
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El nuevo modelo de Estado decisionista y patrimonialista de inclusión popular en Venezuela En contra de las tendencias endógenas y exógenas que criticaban el desempeño tradicional del Estado, a partir de 1999 irrumpe en Venezuela un nuevo modelo sistémico de Estado que denominaríamos “decisionismo patrimonialista de inclusión popular”, impulsado institucionalmente por la Asamblea Nacional Constituyente (1991) y activado pragmáticamente por el liderazgo personalista del Presidente Chávez. Y esto tiene que ver con algo que Guillermo O´Donnell había analizado en América Latina y es que formas del modelo burocrático autoritario han “evolucionado”, no hacia democracias representativas, sino a una forma intermedia y no institucionalizada de “democracias delegativas” (2004). En este tipo de democracias, sin salir del panorama electoral, la persona que gana las elecciones se convierte en presidente(a), gobierna según lo crea conveniente y no según las promesas electorales o acuerdos básicos previos (pactos pluralistas entre partidos), transformándose en la encarnación de la nación y guardián de sus intereses soberanos, por la que no tiene que responder (accountability) ante nadie (2004, 293-297)”.9
El “decisionismo patrimonialista” se caracteriza esencialmente por la presencia de un sólido aparato estatal controlado absolutamente por la figura y carisma de un líder10
7 Para un análisis más detallado sobre la segunda generación de reformas del Estado, véase mi artículo: (Andara, Abraham 2007 p.77-105)
que logra persuadir discursivamente a las masas desposeídas y excluidas, hablando en su nombre y canalizando sus frustraciones contra todo el establishment, para así desplegar una gran autonomía de poder frente a todas las fuerzas sociales organizadas de la sociedad civil. La nueva burocracia estatal se caracteriza por su tendencia patrimonialista, es decir, los funcionarios públicos se convierten en un séquito del líder y no rinden cuentas ante las autoridades, ni a las leyes sino ante el líder carismático, quien decide “sobre el bien y sobre el mal”
8 Véase: (Márquez, Patricia 2003). 9 Según Guillermo O`Donnell el modelo de estado burocrático autoritario fue elaborado para explicar el funcionamiento de las dictaduras militaristas del Cono Sur, pero ha sido reformulado a través de la emergencia de democracias delegativas. El modelo burocrático autoritario era una versión decisionista de un capitalismo de Estado liderizado por el sector militar que encarna el deseo de “sanar a la nación” y lograr el orden a través de una estructura burocrática centralizada, que hablando en nombre del pueblo y en detrimento de la clase política corrupta, favorecía los intereses de las altas burguesías nacionales ligadas al capital transnacional. Véase: (O`Donnell, Guillermo 1996) y (O`Donnell, Guillermo 2004). 10 Para determinar las condiciones mesiánicas y carismática de Hugo Chávez véase: (CERESOLE, Norberto 1999)
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como máxima encarnación de los principios éticos-morales (bolivarianos y nacionalistas) y fuente de toda justicia nacional11
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El incremento de los poderes autónomos del Estado y la preponderancia del ejecutivo De esta forma, y tomando la idea de Carl Schmitt, se hace presente en Venezuela un Estado genuinamente gubernativo, es decir, un Estado controlado por el poder ejecutivo que reclama mayor autonomía de poder frente a la fuerzas plurales de la sociedad para penetrarlas y controlarlas efectivamente. Así se va contorneando en un lustro, un “Estado total” que permite la existencia de un sector oposicionista limitado estratégicamente, amenazado económicamente y desmoralizado éticamente. La justificación legitimadora es que el líder máximo (Hugo Chávez) toma decisiones y propone acciones para solucionar pragmáticamente una situación de crisis y conflicto que amerita urgencia y resolución, mas no discusión (decisionismo político). Bajo un pretendido debate ideológico sobre el “socialismo del siglo XXI” se incrementa la autonomía relativa del Estado y la política estatal penetra en todos los ámbitos sociales, públicos y privados. En otras palabras, el Estado reasume su pretensión leviatánica y la política se reduce a una relación de amigos/enemigos (Schmitt 1987) donde el líder, o la nomenclatura del partido en proceso de formación (PSUV), toman las decisiones en un perpetuo estado de excepción. Constantemente el poder legislativo confiere sus facultades al poder ejecutivo en forma de leyes habilitantes de amplio contenido y larga duración. Leyes y decisiones que no pueden ser sometidas a críticas, porque son necesarias para solventar la grave crisis social siempre existente12
. El principio es que todo orden social se obtiene por la toma de una decisión más que por la aplicación de una ley. Esto hace que el sistema político del Estado sea sometido a una gran cantidad de demandas y exigencias sociales, sectoriales y de grupos, que marcan el límite de acción gubernamental y lo someten a recurrentes crisis de gobernabilidad.
La nueva idea de soberanía en Venezuela: De la soberanía de las leyes (constitucional) a la soberanía tutelada (de facto) Este modelo de Estado cambia la concepción de soberanía. La soberanía va más allá de las leyes (liberal) y ahora radica en la autoridad del líder como fuente de la ley y máximo intérprete de la Constitución Nacional: “Auctoritas, non veritas, facit legem”, decía Thomas Hobbes. En el esquema del “socialismo del siglo XXI” por soberanía se entiende la transferencia del poder gubernamental a los sectores sociales históricamente excluidos (pueblo) pero ahora organizados en concejos comunales y en comuna. El líder “redentor” que asume su papel de máximo defensor de la soberanía nacional y sus símbolos, habla en nombre de este
11 Para un análisis, a favor o en contra, mas detallado del gobierno de Hugo Chávez ver la referencia bibliográfica sugerida. 12 Las recurrentes crisis en las que entra el gobierno por su lucha contra la oposición o con las diferentes fuerzas disidentes que lo apoyan (PPT, PCV) y, en otros casos, por la ineficiencia administrativa, la falta de control gubernamental sobre la burocracia pública y las denuncias de corrupción administrativa son variables que ponen en tela de juicio sus facultades hegemónicas del proyecto a largo plazo. Esto es peligroso ya que las expectativas sociales desencadenadas por las promesas de equidad y justicia social, la fractura de este último modelo generará mayor frustración y malestar social, lo que debilitará la legitimidad del espacio público estatal, y nos podría llevar a una situación delicada y de magnitudes insospechadas.
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“pueblo oprimido”, es el mediador efectivo que entrega bienestar a los menos favorecidos a través de la expansión discrecional del gasto público y gasto social del Estado. En una acción plebiscitaria constante, el pueblo es consultado de las acciones del Estado para que den su aprobación. Aquí el sector militar, como máxima expresión de la soberanía y de los valores nacionales, juega un papel trascendental. Los militares, y sus instintos mesiánicos de convertirse en los redentores de la patria, son los salvadores que vienen a acabar con la corrupción de los partidos tradicionales, con la crisis de gobernabilidad producida por los civiles amorales y apátridas, entreguistas de las riquezas nacionales al capital transnacional ligado especialmente a Estados Unidos. Esta idea guiaría el rumbo de nuestra política exterior de solidaridad internacional con los pueblos oprimidos, pero atadas a las coyunturas del momento y tendiente a crear fracturas en los esquemas de integración subregional (Perú, Argentina, Bolivia, Ecuador, Nicaragua) y a buscar alianzas estratégicas internacionales no tradicionales (Cuba, Irán, Libia, China, Rusia).
A modo de conclusión El decisionismo patrimonialista aplicado en Venezuela ha hecho que se enfrenten dos formas diferentes de entender la democracia y de asumir el Estado. Una forma de democracia representativa se enfrenta a una forma de democracia plebiscitaria. La primera está ligada a una visión pluralista de la sociedad civil que entiende que el país no se puede desarrollar obviando los sectores productivos privados y sin tomar en cuenta la posición de los partidos políticos y los sectores sociales involucrados. Aquí se comprende que el Estado es un factor clave, entre muchos otros, para lograr equilibrio económico y estabilidad social. La segunda está unida a una mayor concentración de poder de decisión en manos del líder y que entiende que el país sólo se puede desarrollar poniendo al servicio del sector social marginado (pueblo) todos los mecanismos institucionales del Estado en aras de construir una sociedad más igualitaria, a la cual progresivamente se le irán sumando otros factores sociales y privados, pero que primero entienda y acepte, como condicio sine qua non, el papel central y soberano del Estado en el proceso que nos conducirá a un destino mejor, siempre por venir. Sin embargo, ninguna de las dos concepciones logra convencer a los ciudadanos venezolanos de que el rumbo del país va por camino seguro, sino que más bien ambos sectores políticos mantienen una fuerte lucha por el poder del Estado y sus recursos estratégicos. Progresivamente, el Estado deja de ser una “arena” donde se debaten conflictos sociales importantes, y se trasforma en el “botín del ganador”, que dependiendo quién gane la contienda electoral, usará su poder para imponer para castigar al sector opositor. Esto hace que la fatiga cívica y el descontento del ciudadano contra la política y lo político en Venezuela crezcan y que el Estado sea asumido como un ente ineficiente y un “monstruo” que consume los recursos, las energías y la esperanza de la sociedad venezolana.
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Octubre de 2012
La situación social de
Venezuela: balance y
desafíos
Carlos Aponte Blank
La situación social de Venezuela: balance y desafíos
Carlos Aponte Blank
Caracas, Octubre de 2012 Los análisis y conclusiones contenidos en el presente documento, son de la exclusiva responsabilidad del autor y en nada comprometen al Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (ILDIS), como organización que coordinó su elaboración y promovió su debate público.
Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (ILDIS) Oficina en Venezuela de la Fundación Friedrich Ebert Av. San Juan Bosco, cruce con 2da Transversal de Altamira, Edif. San Juan, Piso 4, Oficina 4-B. Caracas, Venezuela. Teléf.: (0212)2632044 / 2634080 www.ildis.org.ve Director del ILDIS y Representante de la Fundación Friedrich Ebert en Venezuela: Heinrich Sassenfeld. Coordinador institucional del documento: Flavio Carucci T. Director de Proyectos del ILDIS Asistente: Eskeila Guerra Asistente de Dirección Asistente de Proyectos del ILDIS Autor: Carlos Aponte Blank La impresión y reproducción total o parcial de este documento es permitida, siempre y cuando se mencione su autor y la institución que coordinó su elaboración.
ÍNDICE
Presentación 1
Un balance sobre la política social durante el período comprendido entre 1999 y 2012
1
La primera etapa de la política social (1999-2003) 2
La segunda etapa de la política social (2003-2012) 4
Panorama sectorial 7
Los desafíos actuales de la gestión social 15
Primer desafío: la reforma de la institucionalidad social 15
Segundo desafío: construir una visión compleja de la política social 15
Tercer desafío: avanzar hacia un conjunto de acuerdos nacionales en materia
de política social
16
Cuarto desafío: la promoción de una cultura de derechos 17
Quinto desafío: lograr una valoración significativamente mayor de la política
social en el debate público nacional
17
Referencias y bibliografía 20
Presentación Este texto está organizado en dos bloques. El primer bloque presenta un panorama selectivo sobre los rasgos más destacados de la evolución de la situación y de la política social desde 1999; el segundo, contando con ese balance, aborda algunos de los principales problemas y desafíos que se perfilan para esa política en los próximos años. Desde la perspectiva de las políticas públicas la situación social puede asociarse y delimitarse con los asuntos y problemas de los que se ocupa la política social. En su definición más restringida o estricta, esta política cubre un conjunto de campos relacionados con la mejora de las condiciones de vida de la población y que se distinguen de las esferas de la gestión económica, de la gestión político-institucional y de la de infraestructura general así como de otras esferas de intervención estatal más tradicionales, como las de defensa, orden público o relaciones internacionales. La política social adquirió significación desde el siglo XX y, sobre todo, durante la segunda mitad de ese siglo cuando, en asociación con el desarrollo de los Estados sociales de derecho, se configura como el conjunto de áreas que hoy la identifica desde el punto de vista sectorial (entre las que destacan educación, salud, seguridad social y vivienda y hábitat) y de atención a grupos específicos en razón de su vulnerabilidad o discriminación por razones de: necesidades sociales básicas insatisfechas (pobreza e indigencia); género (mujeres); culturales (indígenas); etarias y de ciclo de vida (infancia, juventud y adultos mayores) o de discapacidad, entre otras. La atención a los problemas de estos grupos da lugar a la sub-política de protección social. En un sentido más extenso, la situación social puede incluir también una esfera socio-económica, referida en especial al empleo y al ingreso de la población. Pero, es fundamental resaltar que -en economías de mercado- esa esfera depende especialmente de la política económica, aunque también puede responder complementariamente a las políticas activas de empleo (por ejemplo de empleo público) o de ingreso (por ejemplo de salario mínimo y de otras transferencias públicas) en las que puede incidir la política social “laboral”. Aunque no pueda abundarse acerca de esta dimensión es inevitable establecer los nexos entre los campos socio-económico y el más específicamente social, por los efectos mutuos que se producen entre ambos en el condicionamiento de las oportunidades y capacidades de la población para mejorar sus niveles de vida.
Un balance sobre la política social durante el período comprendido entre 1999 y 2012
1
Las acciones sociales desarrolladas bajo las gestiones presidenciales de Hugo Chávez, entre 1999 y 2012, pueden analizarse en dos etapas generales y la segunda de estas en tres sub-etapas. La primera etapa, que abarca el período comprendido entre 1999 y mediados de 2003, corresponde al predominio de las
1 En este punto se retoman, actualizan o amplían algunos contenidos de Aponte y Maingon (2010) y Aponte
(2007).
2
políticas sociales precedentes y algunos ensayos de reforma. En estos años se observan avances importantes en el aumento del gasto social, en la cobertura de la matrícula escolar y en la expansión de las pensiones de vejez. La segunda etapa va desde mediados de 2003 hasta 2012 y en esta:
se acrecienta mucho más notablemente el gasto social, alcanzando en algunos de estos años sus más altos niveles en toda la historia de las finanzas públicas de Venezuela;
el aumento de la matrícula escolar prosigue, aunque pierde impulso en educación primaria y secundaria para pasar a crecer aluvionalmente en la educación superior;
prosigue el aumento sostenido de la cobertura de las pensiones de vejez, que va a integrar en los últimos años (especialmente con la Misión Amor Mayor) un componente importante de pensiones no contributivas;
y se crean las Misiones Sociales, que representan la mayor novedad en el conjunto de la política social desde 1999 y que resultan muy exitosas desde un punto de vista político y comunicacional, aunque tienen impactos sociales debatibles como se evidencia especialmente desde el 2007, cuando varias de éstas –sobre todo las más importantes- evidenciaron problemas severos en su funcionamiento.
Esa segunda etapa puede sub-dividirse en tres momentos, asociados en especial con la evolución de las Misiones y del gasto:
2003-2006/2007, puede considerarse hasta ahora (2012) como la sub-etapa de mayor auge del gasto y de las Misiones;
2007-2010 es una fase de disminución del alto gasto alcanzado en 2006-2007 y de desaceleración y debilitamiento de varias de las principales misiones iniciales;
y, 2011-2012, es una sub-fase de relanzamiento parcial tanto del gasto como de las misiones, aunque basándose más -en este último caso- en algunos nuevos programas antes que en los más relevantes desde 2003-2004.
La primera etapa de la política social (1999-2003) En la primera etapa, junto con los avances mencionados en materia de incremento del gasto, aumento de la matrícula escolar y de cobertura de las pensiones de vejez destacaron tres iniciativas. Dentro del conjunto de las acciones educativas, el gobierno impulsó las escuelas bolivarianas, como escuelas de jornada completa.
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Por otro lado, el gobierno creó el Fondo Único Social (FUS), que supuestamente serviría para racionalizar el gasto hacia una parte importante de los programas sociales, y el Plan Bolívar-2000 (PB-2000), con el que se intentó implantar un programa de emergencia social y de cooperación cívico-militar en una variedad de
2 Durante el primer gobierno de Carlos Andrés Pérez (1974-78) la educación básica que duraba una jornada
completa (mañana y tarde) pasó a funcionar solamente durante medio día, lo que permitió el uso de las instalaciones escolares en un doble turno. Este cambio afectó significativamente la calidad educativa y tuvo negativas repercusiones para el cuidado y protección de niños, niñas y adolescentes.
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áreas sociales, bajo la coordinación del Ministerio de Defensa y que contó con importantes recursos financieros. Desde el inicio de estas gestiones sociales y en los tres casos señalados (escuelas bolivarianas, FUS y PB-2000) se puso en evidencia la debilidad de los diseños programáticos en el campo social. El PB-2000 empezó a desdibujarse en el 2002 y pasó a tener un lugar accesorio en la acción social gubernamental. De reunir un porcentaje significativo del gasto social, el FUS también fue diluyéndose para ocupar un espacio discreto –desde 2001/2002- en el financiamiento social. En ambos casos las denuncias de corrupción administrativa fueron destacadas durante buena parte de esta etapa de la gestión. El FUS y el Plan Bolívar 2000, terminaron en el olvido en los balances de gestión del propio gobierno. Las escuelas bolivarianas fueron igualmente afectadas por la improvisación. Su proceso de implantación no parece haber considerado adecuadamente los requerimientos que implicaba la universalización de ese modelo a todas las escuelas primarias hacia las que se destinó preferentemente. Después de la primera etapa de la gestión (hasta el 2003) prácticamente se desactivó el proyecto de expansión de estas escuelas de jornada integral que solamente llegaron a cubrir aproximadamente un tercio de la matrícula pública de ese nivel educativo. Aunque logros como la mejora de la matrícula escolar o el aumento de las pensiones de vejez no podían sino contar con una favorable recepción por parte de la población, su significación y alcance distaba mucho de cumplir con las expectativas que había creado la elección presidencial y el proceso constituyente que culminó en la aprobación de la nueva Constitución de 1999. Por ello, la percepción sobre el rumbo básico de la gestión social no parecía diferenciarla significativamente de la política de los gobiernos anteriores. En el campo socioeconómico una referencia primordial como la de la pobreza (fuese la de ingresos o por Necesidades Básicas Insatisfechas –NBI-) no mostraba tampoco cambios significativos en esta primera etapa. Aunque en particular los cambios en la pobreza de ingresos dependen más, al menos en el corto-mediano plazo, de la política económica que de la política social, su evolución es un condicionante importante de las exigencias hacia la política social: mientras más pobreza sufran los hogares y personas, mayor probabilidad habrá de que demanden servicios públicos y que esperen que estos cubran los costos que implican las necesidades con las que se asocian, sea en materia educativa, de salud, ante riesgos (como los de desempleo o la vejez) o para el acceso a o la mejora de su vivienda y hábitat. Complementariamente, es interesante puntualizar que la evolución positiva o negativa de la pobreza tiende a ser un factor que incide significativamente en el respaldo hacia los gobiernos. No es una asociación rígida sin embargo: una disminución de la pobreza entre 1974-78 no implicó un triunfo del partido de gobierno; un crecimiento de la pobreza entre 1984-88 no supuso una derrota del partido de gobierno. Pero, en varios otros casos, sí se ha cumplido efectivamente esta asociación.
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La segunda etapa de la política social (2003-2012) La segunda etapa de la intervención social del actual gobierno está marcada por un aumento sustancial del gasto social especialmente entre el 2003 y el 2007 y por el desarrollo de las Misiones Sociales. Como se mencionó anteriormente, en esta fase prosiguió el aumento de la cobertura de las pensiones de vejez, dándole continuidad a lo iniciado desde 1999. Por su parte la matrícula escolar siguió expandiéndose, aunque más adelante se describirán los cambios en algunas de las características de este importante avance.
El gasto social En cuanto al comportamiento del gasto social, en medio de fluctuaciones, éste muestra un ascenso sustancial, especialmente expresado en su crecimiento entre el 2004 y hasta el 2007 cuando alcanza sus máximos registros. De hecho, entre el 2006 y el 2009 y luego entre el 2011 y el 2012, el gasto social real por habitante llega a su más alto nivel en toda la historia de las finanzas públicas venezolanas (más detalles en Aponte: 2010).
GRÁFICO 1
Venezuela: Gasto social real por habitante del gobierno central, del gobierno general estimado y del sector público restringido
(1997-2011, en bolívares de 1997) 3
Fuentes: SISOV, ONAPRE, BCV e INE. Cálculos propios. Los valores están expresados en la escala monetaria (Bs. F) vigente desde el 01-01-2008.
El Gráfico anterior muestra el alto nivel alcanzado por el gasto social aunque también debe recalcarse que este tipo de gasto llega a su cúspide en el año 2007, después de lo cual declina hasta el 2010, situándose para ese año en la proximidad de los valores del 2005, en relativa concordancia con los cambios que muestra el comportamiento del ingreso petrolero en términos reales. Luego, para 2011 y
3 El gasto del sector público restringido equivale a la suma del gobierno general restringido, de los gobiernos locales y de otros organismos y entidades financieras funcionalmente autónomas como PDVSA y el FONDEN. El gasto del gobierno general estimado equivale a la suma del gasto del gobierno central, de los gobiernos estadales y de los municipales. Se le designa como estimado porque para 1997-2004 ante la ausencia de registros locales totales se atribuye al nivel local un promedio de gasto social basado en el comportamiento promedio de esa variable entre el 2004 y 2008.
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2012 se produce una recuperación notable del gasto que se vuelve a situar cerca de los niveles especialmente altos de 2006-2009, aunque es probable que en el 2013 se reinicie un descenso del gasto social real por habitante, a menos que medie una subida muy relevante de los ingresos petroleros. Esos cambios expresan con claridad la marcada volatilidad y vulnerabilidad a la que está sometido el gasto social y público del Estado por su muy alta dependencia del fluctuante mercado petrolero. En todo caso el nivel alcanzado por el gasto venezolano lo incorpora en una escala de gasto social alto en el marco latinoamericano, contexto en el que tendía a situarse en niveles medios o medios-altos entre la segunda mitad de los ochenta y los años noventa. Esto, que es un logro potencialmente muy favorable, representa también una señal de alerta debido a los pronunciados déficits sociales que persisten en el país en distintas materias. Por otro lado puede resaltarse que en la distribución sub-sectorial del gasto social, educación ocupa claramente el primer lugar en tanto que el segundo lugar lo ocupa el sector de seguridad social que es el que muestra una mayor expansión, aunque en este campo, más allá de la importante expansión de las pensiones de vejez, persiste un importante déficit de cobertura además de existir significativos vacíos en la definición e instrumentación de programas de seguridad social (en materia de desempleo o de reentrenamiento laboral, por ejemplo). El sector de salud tiende a ocupar el tercer lugar, seguido por el de vivienda y servicios conexos y por el de desarrollo social y participación.
Las Misiones Sociales Las Misiones son el emblema que identifica a la política social de las gestiones presidenciales de Hugo Chávez. En este sentido puede decirse que las Misiones van más allá de lo que son en sí mismas, para constituirse en el referente principal con el que se alude al conjunto de la política social durante estas gestiones. La política social reúne a varios de los aspectos que son mejor evaluados en estos períodos gubernamentales: en los estudios de opinión pública normalmente se valora favorable o muy favorablemente no solamente a las Misiones sino también a las gestiones en educación, salud y hasta en vivienda (a pesar de sus muy importantes fallas de cobertura, en especial hasta el 2010) en contraste con la visión crítica de la mayoría de los consultados en materia de costo de la vida, combate a la corrupción o seguridad personal. La conformación de las Misiones Sociales, a partir de 2003, planteó un nuevo escenario para la intervención social del Estado. Estos programas se propusieron masificar –en un plazo breve- diversas medidas de atención, hacia los sectores populares y en pobreza en especial, en materias prioritarias como la alimentaria (Mercal y PDVAL), la educativa (Misiones Robinson, Ribas y Sucre), y la de salud (Misión Barrio Adentro) utilizando, en casos como los dos últimos, el Convenio Cuba-Venezuela -firmado en el 2000- para su desarrollo. Estas Misiones han ocupado (aunque con fluctuaciones) un lugar central en la agenda de prioridades gubernamentales y llegaron a representar entre 2006 y 2007 un estimado del
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25% del gasto social, convirtiéndose en la principal novedad de la política social gubernamental. Buena parte de las Misiones se construyeron al margen de la institucionalidad pública convencional, con la intención de lograr una mayor agilidad administrativa; pero, esto parece haberse traducido en muchos casos en una mayor descoordinación, duplicación de costos y en lagunas en el seguimiento y evaluación que limitan la posibilidad de favorecer la efectividad de la gestión. Aunque se han creado más de 40 Misiones, las principales hasta el 2009 fueron las antes mencionadas. Muchas otras de las Misiones formadas, que no están asociadas estrechamente con las precedentes, han alcanzado una cobertura muy limitada o han perdido su impulso inicial. Y en medio de la promoción sobre los extraordinarios logros que el gobierno le atribuye a las Misiones Sociales, a medida que se ha ido debilitando el inmenso entusiasmo popular que estas despertaron en sus inicios (2003-2004), se han ido revelando también sus importantes limitaciones. Las principales Misiones como Barrio Adentro, Mercal y las Misiones Educativas presentan cada una distintos tipos de carencias. Misión Barrio Adentro (salud) en su orientación más prioritaria (la de atención primaria en salud, asociada con Barrio Adentro 1) ha sufrido una importante disminución de su cobertura en los años más recientes y sigue dependiendo de manera extrema para su funcionamiento, después de una década, del apoyo cubano. No parece haber existido una previsión para la transición hacia la “venezolanización” del programa lo que en parte se ha traducido en el cierre de buena parte de los consultorios populares. Al mismo tiempo -y entre tanto- el sector tradicional de salud sufre una crisis bastante acentuada. La formación de esta Misión potenció marcadamente la fragmentación del sistema de salud que es uno de los más graves problemas de este sector. Misión Alimentación (Mercal-PDVAL, distribución de alimentos a bajo costo) es un tipo de iniciativa que goza tradicionalmente de popularidad pero cuyo costo-efectividad es muy discutible, por los altos subsidios indirectos, la inadecuada focalización y la alta corruptibilidad que caracteriza a ese tipo de mecanismo. Pero aunque sujeta a críticas por la calidad de algunos de sus productos o la escasez de otros, los usuarios la valoran positivamente como fuente de ahorros. Y, las Misiones educativas (Robinson, Ribas y Sucre) presentan problemas de calidad graves que han generado, de acuerdo a las imprecisas cifras oficiales, problemas de deserción muy significativos, en tanto que –por otro lado- tiende a supeditarse la empleabilidad de los egresados de estas misiones a la preferencia que les asignen los organismos gubernamentales por razones clientelares y no técnicas, lo que desmejora potencialmente el ya tradicionalmente débil servicio público venezolano. En suma, esas Misiones Sociales que buscaron responder a relevantes problemas sociales de la población, requieren de una redefinición importante para cumplir con los objetivos de impacto para las que se supone que fueron ideadas, a pesar de que cumplieron un papel comunicacional fundamental en coyunturas político-electorales decisivas, sobre todo entre 2004 y 2006.
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En 2011 y 2012, después de una fase de relativo letargo en la que abundaron anuncios frecuentemente incumplidos de relanzamiento de algunas Misiones o de priorización real de otras (como por ejemplo en materia de vivienda y hábitat) se produjo el lanzamiento de las Misiones Vivienda-Venezuela, Amor Mayor e Hijos de Venezuela, además de otras que han tenido hasta ahora un alcance mucho menor (como la Misión Saber y Trabajo). Para Octubre de 2012 se informó que la Misión Vivienda había entregado unas 250.000 viviendas desde el 2011, en tanto que Amor Mayor habría beneficiado a más de 400.000 adultos mayores con pensiones de vejez no contributivas e Hijos de Venezuela habría alcanzado a otros casi 250.000 hogares beneficiarios. Aunque sin llegar al grado de entusiasmo que despertaron las Misiones Sociales en sus inicios estas iniciativas relanzaron parcialmente las Misiones, que habían perdido buena parte de su relieve en la gestión gubernamental desde el 2007 y ellas volvieron a brindar una importante contribución al apoyo electoral hacia el Presidente durante los comicios del 2012. Debe insistirse en que las Misiones Sociales son la principal referencia asociativa con el conjunto de la política social desde el 2003, y que ésta es un polo que –en medio de fluctuaciones- ha sido un factor importante para la popularidad de la gestión, a pesar de las fallas que presentan. Más allá de lo anterior es necesario indicar que se les ha atribuido un peso desproporcionado a las Misiones en la disminución de la pobreza. Como han advertido distintos estudios
4, las transferencias monetarias hacia las familias
venezolanas desde el Estado (en las que están incluidas las Misiones) no tienen un peso fundamental en sus ingresos globales. Lo que influye más decididamente en la mejora de esos ingresos es el incremento de la remuneración real de los sectores de menores recursos en un contexto de alto consumo como el que favoreció la bonanza petrolera, sobre todo entre 2004 y 2008 y, luego, en menor escala en 2011-2012, marco en el que crecieron los porcentajes de empleo formal y público, como registra el Cuadro 1. Panorama sectorial La intervención social del Estado durante las gestiones del presidente Chávez, presenta resultados diversos. Se evidencian logros positivos en algunos aspectos y estancamientos o retrocesos en otros; también se observan dificultades para la sostenibilidad en el tiempo de los avances sociales obtenidos a lo largo de estos años. Pero es necesario referirse a la pobreza en este marco, porque aunque esta no dependa (en especial la pobreza de ingresos) exclusiva ni principalmente de la política social, su crecimiento se ha entendido como la mayor evidencia de una crisis del modelo de desarrollo venezolano y podría pensarse que la reducción de la pobreza en los años más recientes es un indicio de superación de esa crisis.
4 España: 2009 con datos del año 2007 en especial; BCV: 2011 con respecto a datos del 2009; y, CEPAL:
2011, p.16.
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Resulta bastante claro que la pobreza (de ingreso) está relacionada con la mejora del empleo (reducción del desempleo y aumento del empleo formal) y del ingreso laboral. Y que estas mejoras a su vez están condicionadas por la muy favorable situación económica derivada de la bonanza petrolera que se inició especialmente desde mediados del 2003, cuando comenzó un auge de precios de hidrocarburos que solamente se detuvo transitoriamente en 2009/10, para reiniciarse –con un impulso menor- en 2011/12. La situación económica y, accesoriamente, las políticas “socio-económicas” (expansión del empleo público y del empleo formal; políticas de salario mínimo y presiones variadas hacia las empresas privadas para el cumplimiento de medidas de mejora de remuneraciones y otros beneficios, entre otras), contribuyeron a que se produjera esa reducción de la pobreza y de la pobreza extrema [véase Cuadro 1] en tanto que los indicios apuntan a que la contribución de las Misiones fue accesoria en esta materia. Pero en definitiva, el problema básico con la mejora proporcional que muestran las cifras de pobreza en Venezuela en los últimos años deriva de su altísima dependencia con respecto al boom de precios petroleros producido desde el 2003-2004. Una de las evidencias sobre esa dependencia es que hasta el 2004, en el marco de la gestión de Hugo Chávez, la pobreza no había tenido reducciones importantes con respecto a las del año 1998. También hay que considerar que las cifras de pobreza empiezan a ser significativamente inferiores a las precedentes solamente para los años 2006 y 2007. No obstante, ya desde este último año las cifras de decrecimiento de la pobreza cambian a un ritmo sustancialmente menor, tendiendo al estancamiento. Es así como la vulnerabilidad de esa mejora, en razón de su dependencia con respecto a un incremento muy sustancial de los precios petroleros, ratifica la persistencia de la crisis del modelo de desarrollo venezolano, que está estrechamente relacionada con su incapacidad para superar la dependencia rentista. Más allá de esa fundamental dimensión socio-económica, en el marco de la polarización política nacional hay sectores de opinión que se niegan a reconocer logros sociales durante los períodos presidenciales de Hugo Chávez. En contraste con esa desacertada visión, en el presente documento se identificaron antes, y también en el Cuadro 1, varios avances importantes durante esta etapa como: el aumento del gasto social, la mejora de la matrícula educativa y; el incremento de la cobertura, monto y regularidad del pago de las pensiones de vejez, entre otros. Pero, así como es inapropiado e innecesario negar esos avances, que en nada podrían justificar –como a veces se ha pretendido- el acentuado autoritarismo del régimen político chavista, también debe apuntarse que ese tipo de logros sociales tiene muy claros antecedentes en la evolución del Estado Social venezolano, especialmente entre los años sesenta y setenta. Aunque muy positivos no son entonces avances de un carácter excepcional en la historia nacional como se ha planteado en ocasiones.
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CUADRO 1 Situación social: Indicadores seleccionados para años relevantes
CONDICIONES SOCIO-ECONÓMICAS 1998 2004 2007 2011
Pobreza (por ingreso)
Hogares en pobreza 43,9% 47,0% 28,5% 26,7%
Hogares pobreza extrema 17,1% 18,6% 7,9% 7,0%
Personas en pobreza 50,4% 53,9% 33,6% 31,9%
Personas pobreza extrema 20,3% 22,5% 9,6% 8,6%
Pobreza (por NBI)
Hogares pobres 28,9% 29,6% 23,3% 21,2%
Hogares pobres extremos 10,8% 12,2% 8,4% 6,8%
Empleo (PEA 15 y +)
Sector formal 50,2% 51,1% 56,0% 56,1%
Sector informal 49,8% 48,9% 44,0% 43,9%
Sector público 15,8% 15,7% 17,1% 19,8%
Sector privado 84,2% 84,3% 82,9% 80,2%
INDICADORES SOCIALES EDUCACIÓN
Censo 1981 Censo 1990 Censo 2001 Censo 2011
Tasa analfabetismo (10 y+)
14% 9,3% 6,4% 4,9%
Matrícula educativa 1998-99 2004-2005 2007-2008 2010-2011
Preescolar formal 737967 974958 1074270 1169805
Primaria 3261343 3449290 3439199 3435421
Secundaria 1439122 2030206 2224214 2287393
Pregrado /Universitaria 785285 1088133 1914659 2006348 (2008) *
Total (sin pregrado EU) 5438432 6454454 6737683 6892619
Total (con pregrado EU) 6223717 7542587 8652342 8898967
Crecimiento promedio anual de matrícula
1998/99-2004/05
1998/99-2007/08
1998/99-2010/11
2004/05-20010/11
Preescolar formal 39499 37367 35987 32475
Primaria 31325 19762 14507 -2312
Secundaria 98514 872332 70689 42865
Pregrado /Universitaria 50475 125486 101755 * 153036 *
Total (sin pregrado EU) 169337 1444361 121182 73028
Total (con pregrado EU) 219812 269847 222938 226063
SALUD
1998 2004 2007 2009-2010 (p)
Mortalidad infantil (X1000 nv)
21,4 17,5 14,1 13,96
Mortalidad neonatal 12,4 11,6 9,9 9,7
Mortalidad post-neonatal 9,0 5,9 4,2 4,2
Mort. materna (x100.000 nv)
51,0 59,9 56,8 62,3
PENSIONES DE VEJEZ
1998 2004 2007 2009
% de población 60 años y +
16% 27% 40% 43,3%
Fuentes: Empleo y pobreza: INE. Analfabetismo: INE. Matrícula educativa (menos EU): MPPE. Estadísticas educacionales Memoria y Cuenta. Matrícula Pregrado-EU: MPPEU. Salud: SISOV y MPPS. Seguridad Social: SISOV
Las mejoras de buena parte de estos indicadores (a excepción de los ya comentados aumentos de la cobertura de pensiones de vejez y de la matrícula
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escolar total) se producen especialmente entre el 2004 y el 2007, fase en la que es mayor la repercusión de la bonanza petrolera y en la que es también mayor la expansión del gasto social. Con posterioridad varios de esos indicadores tienden a estabilizarse o a mejorar con mucha mayor lentitud, y ello a pesar de que ya se cuenta con la incidencia del relanzamiento de los precios petroleros en 2011-2012. Esto apunta a una pérdida de dinamicidad de tales avances ya que el incremento real por habitante del gasto público ya no es tan significativo en tanto que –en el campo social- se ha ido acumulando una variedad de compromisos que disminuyen las nuevas oportunidades de intervención. Pasando ahora a revisar los sectores sociales podemos destacar que en el campo de educación los avances de Venezuela en materia de matrícula resultan muy importantes en escala latinoamericana y probablemente representan en cifras absolutas (si se considera el aumento total incluyendo el pregrado universitario y si se confía en las cifras oficiales) el crecimiento promedio anual más acentuado que haya tenido el país en toda su historia. Hay que advertir, sin embargo, el preocupante comportamiento del crecimiento matricular del combinado de preescolar, primaria y media. Este alcanzó entre 1998/99 y 2004/2005 un promedio de crecimiento anual de 169.337 estudiantes, que solamente es superado en las gestiones previas por el registrado durante la primera presidencia de Pérez (1974-79); no obstante, durante esta última se implantó el doble turno escolar, por lo que la comparación no podría desconocer ese hecho que –además- tuvo muy nocivas repercusiones pedagógicas y sociales. Ahora, es muy marcado el descenso que se produce en ese indicador en los años subsiguientes y de aquel notable crecimiento se pasa a un promedio de expansión anual (entre 2005 y 2011) de solamente 73.028 alumnos (unos 95.000 estudiantes anuales menos), lo que apenas superaría el promedio de crecimiento de ese combinado matricular durante la segunda gestión del presidente Caldera (1993-98), siendo inferior a todas las demás gestiones presidenciales desde 1958. Esto preocupa porque pareciera estarse ante el riesgo de que se reproduzca el ciclo de prioridades cambiantes que antes se mencionó como una nociva característica de la gestión y que ha afectado a muchos otros programas sociales (desde el PB-2000 hasta las escuelas bolivarianas pasando por muchas de las Misiones). Sin embargo, cuando se considera todo el período (1999-2011) esa expansión matricular anual combinada de preescolar, primaria y secundaria alcanza –hasta ahora- unos 120.000 alumnos lo que se asemeja a la expansión de períodos como los de la primera gestión de Caldera, la de Herrera Campins y la segunda gestión de Pérez
5. Y como se comentó con anterioridad, si se incluye la expansión de la
matrícula de educación terciaria se alcanza un incremento anual promedio de 222.938 alumnos entre 1999 y 2011, que supera ampliamente los crecimientos absolutos de períodos gubernamentales previos.
5 Preocupa en especial el caso de la primaria en la que se registra un virtual estancamiento de la matrícula que
no ha sido satisfactoriamente explicado, ni antes ni después del Censo 2011, aunque se han argumentado cambios en el crecimiento demográfico como supuesto motivo de ese comportamiento. Especial preocupación ha generado el descenso de la matrícula de primer grado que, después de haber alcanzado un total de de más de 660.000 niños en algunos años escolares a inicios de la década, tiende a moverse en alrededor de los 600.000 en los años más recientes.
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Es cierto que el valor de esos registros desde la perspectiva ya no de cifras absolutas sino relativas (por ejemplo, lo que representa el aumento de la matrícula como porcentaje de crecimiento de la matrícula previa o como porcentaje de la población de 3 a 24 años u otro rango poblacional) modera el significado de esa expansión; pero la misma no deja de ser relevante como lo advierten las comparaciones latinoamericanas, aunque en varios países de la región se están adelantado iniciativas de expansión parecidas. Pero además, esas cifras podrían complementarse con las de las Misiones Robinson y Ribas (la Sucre ya está incluida en los datos de educación universitaria) y con la expansión de algunas modalidades no convencionales para reafirmar la importancia de ese crecimiento cuantitativo. No puede dejar de mencionarse al resaltar esos registros, esperando que ello se aclare favorablemente en el próximo futuro, que las cifras de matriculación universitaria que se han ofrecido en el pasado más reciente generan diversas dudas
6 que deberían hacerse explícitas en la medida que pueden afectar la
pertinencia de las estimaciones expuestas anteriormente. El Ministerio de Educación Universitaria solamente valida en su página Web –al menos hasta el 22/10/2012- los registros de matriculación hasta el año 2008, mientras que en los otros niveles educativos se cuenta con registros oficiales hasta el 2011. Ese rezago informativo crea distintas interrogantes sobre la calidad de esos indicadores. El nocivo precedente de los datos sobre la drástica reducción del analfabetismo que se le atribuyó a la Misión Robinson 1, luego contradicha por diversos datos como los censales [véase Cuadro], es un factor que refuerza esa incertidumbre. Pero además, en algunos de los Cuadros de apoyo sobre la matrícula que divulga ese Ministerio los registros preliminares para el 2009 y el 2011 (no hay datos para el 2010) apuntan a un posible estancamiento o hasta un retroceso en la matriculación de ese nivel de educación superior desde el 2008
7. Esta
incertidumbre informativa se reafirma si se toman en cuenta los problemas severos de deserción que parecen haber tenido las Misiones educativas, incluyendo a la Sucre, y los sistemas de estudios abiertos o semi-abiertos en algunas universidades experimentales, que fueron objeto de una expansión muy brusca y, en parte por ello, riesgosa; esos problemas de abandono de los estudios no se han reportado con sistematicidad (para el caso de las Misiones) y podrían ser un factor de sobreestimación importante de la matrícula. En fin, la expansión universitaria a la que se ha apuntado con iniciativas como la Misión Sucre no está mal concebida, desde un punto de vista general. Se están planteando formas no convencionales de masificación de la educación superior y el uso de estrategias pedagógicas “abiertas” o “semi-abiertas” que constituyen medios apropiados para abaratar costos y para facilitar la combinación del estudio con el trabajo. Pero la extrema premura en la conformación de muchas de estas
6 Al respecto véanse las declaraciones del Dr. Tulio Ramírez, experto en educación, en El Universal,
22/10/2012. 7 Es considerando estas posibilidades y las dudas sobre las tardías cifras aportadas que nos permitimos calcular
la expansión de la matrícula universitaria hasta el 2008 como un registro vigente hasta el 2011 y cuyo cálculo ajustaremos en su momento, sea para mayor o para menor, cuando se brinden datos oficialmente validados para años más cercanos.
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iniciativas, especialmente en el nivel educativo más exigente en materia de calidad, como el universitario, genera muchas dudas sobre varios de los esfuerzos hasta ahora adelantados. Sería conveniente que la improvisación que ha marcado a otros proyectos de intervención social, no afecte a este con las consecuencias negativas que ello podría implicar para sus actuales cursantes. La calidad es fundamental para contribuir al aporte de la educación en la mejora de la productividad organizacional y en el avance laboral/profesional de los alumnos, pero también para evitar que las brechas entre circuitos de calidad (entre el público y el privado y, dentro del público) sumamente dispares terminen consolidando –a la larga- nuevas desigualdades a futuro. Esto, que es válido para la educación superior, también lo es para los otros niveles educativos y la mayoría de los investigadores en materia educativa apuntan que los problemas de calidad de la educación venezolana se han agravado en los últimos años; una de las mejores pruebas internacionales comparativas a ese respecto (la prueba PISA) ha sido evitada por el gobierno, que no ha querido participar en la actualización de ese estudio, en el que Venezuela ya aparecía para fines de los noventa como uno de los países latinoamericanos con mayores deficiencias en pruebas de lecto-escritura y de razonamiento lógico-matemático
8.
A pesar de que apenas se abordó panorámicamente unos pocos aspectos de la problemática educativa, puede constatarse la complejidad que encierra el análisis de algún sector social particular, lo que indica que un balance exhaustivo de estos campos de gestión supera en mucho los alcances previstos para este documento, condicionando así el tratamiento mucho más breve que se le conferirá a otros sectores. Se destaca, sin embargo, que ello nos obligará a omitir el tratamiento de una diversidad de problemas destacados que van desde los requerimientos de ampliación de la infraestructura escolar, muy acentuada en el caso de los liceos, hasta la falta de docentes para distintas materias o la crónica insuficiencia de los planes de desarrollo profesional del profesorado cuya calidad es primordial para la formación adecuada de los alumnos. En salud, algunos de los indicadores más valorados internacionalmente, por su importancia intrínseca pero también como señales de la efectividad de los sistemas de salud, muestran resultados bastante modestos en el país. Hay un preocupante estancamiento en el caso de la mortalidad materna (estancamiento que se remonta a los años 80) y un ritmo de descenso en mortalidad infantil que, en escala latinoamericana, puede considerarse limitado, lo que es muy llamativo considerando el efecto que Barrio Adentro 1 debía implicar en la atención primaria, con los consecuentes efectos favorables que esta Misión debía tener en una mayor reducción de las muertes prevenibles. Además, en el caso de la disminución de la mortalidad infantil, esta se concentra en la post-neonatal (entre 29 días y hasta 1 año de nacido) que es la más influida por factores externos al sistema de salud (disminución de la pobreza, mejora de disponibilidad nutricional, mayor acceso a servicios de agua) en tanto que la neonatal (hasta 28 días de nacido) que está más estrechamente relacionada con la calidad de ese sistema mejora mucho menos marcadamente, como puede verse en el Cuadro 1.
8 Esto no impide que en años recientes existan algunos registros favorables que se asociaban tradicionalmente
con la calidad, como es el caso de la reducción de las tasas de repitencia y deserción en primaria y secundaria.
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Si bien se ha producido la favorable expansión de los servicios asociados con Barrio Adentro 2 (SRI y CDI en especial), los cambios hospitalarios relacionados con Barrio Adentro 3 y 4 han sido afectados por procesos de reforma mal programados y, en general, los problemas de atención que fueron afectando a los servicios hospitalarios –desde los años ochenta- se han mantenido o hasta han avanzado, como ocurre con el grave proceso de deserción de médicos del sistema público o con el agravamiento de la fragmentación y descoordinación del sistema de salud, en lo que Barrio Adentro ha tenido un papel destacado. También se ha producido una inconveniente saturación de los servicios privados de salud que atienden a un acrecentado contingente de asegurados, especialmente de funcionarios del sector público, sin que se amplíe significativamente la oferta de esos servicios privados ante el temor de algún tipo de intervención discrecional por parte del Estado en este sector.
Todo esto se ha producido en un marco en el que, a finales del año 2008, el Ejecutivo Nacional dictó medidas dirigidas a la centralización de muchos de los servicios de salud que habían sido transferidos, entre 1995-1998, a 17 de los 24 estados, por la Ley de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias de 1989. Con ello se frenó una experiencia que pareció tener algunos favorables resultados en sus años iniciales y que tal vez podría haber continuado ampliándolos si se hubiese contado con una actitud cooperativa del Gobierno Nacional.
Por otro lado, en medio de las divergencias que se plantean entre expertos, distintas mediciones parecen apuntar a una disminución de la incidencia de desnutrición entre la población y en especial entre los niños y adolescentes, lo que es compatible con el descenso de la pobreza y, sobre todo, de la pobreza extrema (según ingresos) junto con el efecto complementario que pueden aportar en esos registros la Misión Alimentación o los programas de alimentación escolar. En materia de seguridad social, el gran avance que se ha producido es el crecimiento del número (de unas 400.000 en 1998 a 2.300.000 en Octubre 2012
9)
y monto de las pensiones de vejez. Sin embargo, la seguridad social sigue cubriendo a una porción minoritaria de la población económicamente activa lo que refuerza el reto para su financiamiento en el porvenir, por lo que tendrá que seguirse avanzando en formas no contributivas de financiamiento para el futuro. En 2009 la población de 60 años y más cubierta por pensiones de vejez alcanzó un 43% (véase Cuadro 1) y con la importante ampliación de estos últimos 3 años ya debería haberse superado significativamente el 50% de esa población. La indiscutible relevancia de este avance no deja de evidenciar, sin embargo, el significativo reto que representa el déficit que persiste para alcanzar la cobertura universal. En el marco de la seguridad social están además pendientes los exigentes retos financieros del pago de las deudas por prestaciones sociales acumuladas de los trabajadores del sector público, que solamente han empezado a ser abordados recientemente sin que queden muy claras ni la viabilidad de esas fórmulas de pago
9 Suponemos que la cifra de Octubre 2012 incluye las 400.000 pensiones no contributivas de la Misión Amor
Mayor.
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ni las previsiones para atender los compromisos de ese orden con los trabajadores públicos activos. El marco de la seguridad en el acceso a la salud sigue a la espera de una legislación que regule a este sector y que fomente su integración en un sistema efectivamente coordinado. Entre tanto, otras dimensiones de la seguridad -como los seguros de desempleo- continúan ocupando un lugar accesorio en medio de la magnitud que representan otros problemas y compromisos como los señalados. En materia de vivienda y hábitat, en medio del debate sobre los niveles de déficit habitacional en el país, tiende a predominar la idea de que el déficit de la cobertura habitacional se amplió significativamente desde 1998, si bien algunos de los más confiables indicadores disponibles indican un aumento de la construcción de viviendas entre 2004 y 2010 en comparación con el período 1999-2003. Sin embargo, en el conjunto del período 1999-2010 el registro del promedio anual de viviendas construidas en el país parece haber sido el más bajo de todas las gestiones gubernamentales, al menos desde fines de los años sesenta (véase Urdaneta y Grisanti: 2011). La Misión Vivienda-Venezuela se propuso dar respuesta a este problema que no formó parte de las principales prioridades gubernamentales en lo social hasta el 2011. Pero, independientemente de los avances cuantitativos que se hayan producido, numerosos señalamientos por parte de expertos apuntan que esa misión ha desatendido muchas de las normativas y ordenanzas urbanas y técnicas para la construcción y que se han descuidado las labores de supervisión, lo que está creando problemas de calidad importantes y evitables en las edificaciones. Por otro lado, al comienzo de sus gestiones el presidente Chávez contó con la colaboración gerencial de algunos de los más destacados urbanistas del país, comprometidos con el fundamental proceso de habilitación físico-social de barrios y sectores populares. Este se encamina a la mejora del hábitat y a la recuperación y refacción de muchas de las viviendas (que constituyen la mayor proporción del llamado déficit habitacional) en las zonas en habilitación, generando una integración más efectiva de estas con el conjunto de la ciudad. Pero esa perspectiva fue desplazada por una visión “viviendista” (que sin embargo produjo pocas viviendas en esos primeros años de gestión) y, luego, se generó un marcado debilitamiento de aquellos proyectos de habilitación lo que -a su vez- se combinó con una baja prioridad asignada al fomento de una mayor calidad de vida urbana, que parece haberse agravado con la reducción del papel atribuido a las Alcaldías en la acción pública. La revisión realizada sobre los principales sectores de la política social así como de las misiones, que cubre la más importante iniciativa en materia de protección social
10, posibilita pasar ahora a una breve reflexión sobre los principales desafíos
que pueden asociarse con ese balance.
10 Un interesante y reciente aporte en materia de política de protección social es el de España:
2011.
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Los desafíos actuales de la gestión social Se retoman aquí, en primera instancia y con algunos ajustes menores, planteamientos formulados en un encuentro organizado por el Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (ILDIS) en el 2008 y que conservan su vigencia ante la actual situación social; estos se complementarán después con una breve reflexión final sobre los retos ante el futuro. En el mencionado encuentro se habían resaltado cinco desafíos en materia social: Primer desafío: la reforma de la institucionalidad social Es muy difícil que se logren resultados eficientes y efectivos con la institucionalidad tradicional venezolana. Se imponen procesos de profesionalización administrativa y de modernización de los sistemas de información, planificación y evaluación. Estos son procesos lentos que es imprescindible iniciar para que la gestión pública pueda mejorar sustancialmente. Hay en todo caso buenas evidencias de que la solución no proviene de crear una institucionalidad paralela, como la representada por las misiones. Esta se ha sostenido en una disponibilidad extensa e “informal” de recursos financieros por razones coyunturales y transitorias, que son objeto de un uso poco evaluado y difícilmente evaluable por los escasos medios de supervisión que admite esa administración paralela, lo que la convierte en una gestión particularmente discrecional y opaca, es decir posiblemente peor –en definitiva- que la administración tradicional. El país generó, sobre todo desde los años ochenta, un conjunto de propuestas en el campo de la reforma del Estado que deben ser retomadas, actualizadas y complementadas y que en lo social suponen en particular:
La creación de una instancia rectora de la política social que evite la dispersión extrema en las prioridades y que fomente los acuerdos interinstitucionales y nacionales. Esta instancia normalmente se ha concebido como un Ministerio de Desarrollo Social pero (con algunas reformas legales) también podría corresponder a una instancia de apoyo al Gabinete o a la Vicepresidencia Social. Esa instancia u organismo debería concentrar la tarea de crear un sistema de información, seguimiento y evaluación de las políticas y programas sociales, además de propiciar la planificación conjunta en el sector social.
El relanzamiento de una descentralización gradual de los servicios sociales que complete los diseños y acompañe los procesos de fortalecimiento de los servicios que se transfieran.
Segundo desafío: construir una visión compleja de la política social Se habla de una visión compleja lo que es distinto a complicada. Se trata de abandonar las falsas ilusiones de alguna(s) panacea(s). Ni la participación comunitaria o de la sociedad civil, ni la descentralización, ni la selectividad u otra idea son remedios mágicos para los problemas sociales, por lo que esas propuestas
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deben ser vistas en sus potencialidades y límites. Por ejemplo, una idea frecuente que se usa como panacea es la de copiar los programas sociales exitosos de otros países: eso ya se ha hecho y ha resultado frecuentemente un desastre porque se trata de trasladar programas a otro contexto, en particular a otro marco institucional, lo que probablemente afecte la eficacia y eficiencia de ese programa (un claro ejemplo podría ser el de la experiencia del PAMI en la Venezuela de los noventa). Adoptar una visión compleja implica que se abandonen las visiones maniqueas, las falsas oposiciones: se pueden y deben combinar las políticas universalistas y las selectivas o focalizadas, las intervenciones estatales y las no estatales, la descentralización ejecutiva y la rectoría nacional. Y la importancia de esa combinación es porque no hay generalmente soluciones simples, aunque sí puedan ser relativamente sencillas en su instrumentación. La descentralización produjo en su muy reciente y atropellada trayectoria nacional algunos buenos resultados y otros resultados pobres. Es difícil dudar que la descentralización sea una oportunidad pero no es una garantía de éxito. Lo mismo ocurre con programas en los que participan organizaciones de la sociedad civil: algunos han sido muy exitosos, otros no. Y en los programas de enfrentamiento a la pobreza, sin desconocer algunos logros importantes, han predominando los desencantos, los últimos de los cuales, desde un punto de vista técnico más que popular hasta ahora, se evidencian en las deficiencias de las Misiones Sociales. Pero eso no es un resultado inevitable ni pone en cuestión el sentido y validez de ese tipo de programas sino más bien la pertinencia de sus diseños y de su ejecución. Hay que asumir el papel decisivo de los diseños de políticas y de las pruebas piloto para avanzar en proyectos masivos novedosos. Con ello se puede romper con la trayectoria de la improvisación que ha cobrado un lugar fundamental en nuestras políticas sociales. Y hay ejemplos de iniciativas y programas sociales venezolanos exitosos como las orquestas sinfónicas infantiles y juveniles, las escuelas de Fe y Alegría, los proyectos de habilitación físico-social de barrios o la desfalleciente pero valiosa experiencia de los hogares de cuidado diario. Es decir que no se habla de imposibles. Tercer desafío: avanzar hacia un conjunto de acuerdos nacionales en materia de política social Aunque la situación política lo dificulta es fundamental buscar acuerdos entre los actores políticos y sociales, sobre un conjunto de esferas prioritarias en lo social, entre las que puede destacarse un acuerdo nacional contra la pobreza y la desigualdad, que cubra el propósito de cumplir con las metas del milenio, que puede considerarse como el núcleo básico de los acuerdos nacionales en materia social y que podría complementarse con otros acuerdos sectoriales (en materia de seguridad social; de expansión y mejora de la calidad de los servicios de educación y salud; de desarrollo del hábitat y de la vivienda; entre otros campos).
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Esos acuerdos deben ser fuente de legislación en un conjunto de áreas en muchas de las cuales, en años recientes, se produjo una mora legislativa que persiste en materia de salud y que podrían contribuir a contar con un marco de largo plazo para el desarrollo de políticas compartidas en el país. A pesar de que los acuerdos pueden dificultarse ante la fuerza de ciertas posturas radicales o maximalistas, el diálogo tendrá que intentar establecerse con los sectores populares que puedan sentirse representados políticamente por quienes encarnan esa visión. Se trata de avanzar en acuerdos a largo plazo mostrando voluntad real de diálogo, sin caer en la posible trampa de esperar el consenso total. Como parte del trayecto para esos acuerdos el país debe afrontar un debate sobre los derechos sociales de todos los ciudadanos y sobre el modo de avanzar hacia su realización de manera colectiva, lo que puede asociarse con las propuestas del “nuevo universalismo” mejor conocido como “universalismo básico” (véase Filgueira y otros:2006). Este espíritu de acuerdo incluye el reconocimiento de aquellos aspectos positivos de la política social del gobierno en el poder que antes hemos resaltado. Ese reconocimiento no implica que se omitan los grandes déficits que persisten en determinadas áreas ni el contraste entre esos limitados avances y las disponibilidades extraordinarias y transitorias provenientes de los recursos petroleros. Pero, más allá de esto, el reconocimiento de los aspectos positivos de la gestión es un tipo de actitud que contribuye al vínculo con los sectores que apoyan o que se benefician con esos avances. Ese reconocimiento de los logros reales o potenciales que la mayor parte de la oposición adoptó –acertadamente- ante las Misiones Sociales, constituye una muestra de una actitud que abre caminos a un proceso gradual de conciliación y acuerdo nacional en materia social. Cuarto desafío: la promoción de una cultura de derechos Se trata de convertir a los derechos sociales en particular y a los derechos humanos en general en piezas básicas de una visión y de un sentimiento compartido para el desarrollo del país. Ello supondría asumir colectivamente que toda política social razonable debe tener su prioridad en los más pobres y vulnerables, entendiendo que las políticas equitativas y solidarias no son una dádiva de quienes ocupan posiciones de gobierno. Corresponden a los derechos de todo ciudadano, entre otros de quienes eligen a esos gobernantes o representantes. Quinto desafío: lograr una valoración significativamente mayor de la política social en el debate público nacional A pesar de la clara prioridad del gasto público social, que absorbe más de la mitad del gasto público total, la política social y sus componentes ocupan un lugar muy accesorio en el debate público venezolano. Esa escasa jerarquización de lo social puede contribuir a que exista tanta improvisación, discontinuidad e inefectividad en ese campo de intervención.
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En medio de esa escasa valoración del debate en esa materia, en los últimos años cuando se consulta a la población por los aspectos mejor valorados del actual gobierno, destacan los componentes de la gestión social. Son muy discutibles los méritos existentes para que esa valoración alcance esos niveles de apoyo, aunque hay efectos de irradiación del prestigio de las Misiones Sociales hacia el resto de la gestión social, independientemente de sus resultados reales. Como dijimos antes, aspectos marcadamente deficientes de la gestión actual, como el desempeño en el sector vivienda, fueron valorados en los últimos años (sobre todo desde el 2004) de manera positiva por la población. Pero, la debilidad del debate público en materia de esta y otras políticas sociales contribuye probablemente a que se produzca ese tipo de valoración y a que se logren resultados menos efectivos que los que pueden aspirarse. En definitiva, es de esperar que una mayor atención y debate público sobre la política social contribuya activamente a una mejora de la calidad de esa política. Para cerrar esta reflexión, debe resaltarse que es fundamental que se dote de sostenibilidad a las mejoras sociales que se han generado en el país, lo que supone una fuente de financiamiento creciente que no puede ser proporcionada establemente por la renta petrolera. De allí la significación que tiene un acuerdo entre el sector público y privado para generar un crecimiento que pueda traducirse en mejoras sociales sostenidas para el país en el largo plazo. Es muy probable que si se reduce la bonanza petrolera que ha privado en los últimos 14 años y sobre todo desde el 2003, como ya ocurrió en 2009-2010, se hagan aún más evidentes las deficiencias de la gestión social que hemos intentado caracterizar panorámicamente en este texto. Debe recalcarse también que es primordial que se mejore la efectividad de la acción social pública puesto que, como se ilustró anteriormente, en medio de los grandes recursos financieros de los que ha disfrutado el país, se han hecho muchas inversiones discontinuas, ineficientes o de escaso impacto. Una mayor efectividad supone que los recursos que se destinen a lo social puedan generar más y mejores resultados y esto es totalmente factible, si se valora adecuadamente el esfuerzo en esta materia. Es básico que se jerarquicen prioridades reales y planes estables para la política social ante la diversidad de déficits que se registran, a pesar del importante aumento del gasto social en los últimos años. Es así como la gran mayoría de los niños de menos de 2 años carecen de alternativas de cuidado maternal; a pesar del importante incremento matricular, todavía cerca de un 30% de los niños de preescolar están fuera de ese servicio; persiste también una probable cobertura pendiente en primaria (estimada en un 5%) que no puede se desatendida; y también perdura cerca de un 40% de deserción en bachillerato lo que repercute muy negativamente en las oportunidades de desarrollo futuro de esos jóvenes. Pero igualmente es el caso de cerca del 40% de los adultos mayores de más de 60 años que no cuentan con pensiones de vejez. Y ello se extiende a otros sectores y a grupos vulnerables, que han sido desatendidos en muchas de sus necesidades o demandas específicas en los últimos años. Todos estos déficits requieren entonces
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del establecimiento de prioridades y de acuerdos fundamentados en bases adecuadas para mantener una gestión que evite los desgastantes ciclos de las prioridades transitorias, que tan intenso papel han tenido en la gestión social venezolana desde 1999. En distintos campos se evidencia una atención muy insuficiente a la calidad de la gestión y de los servicios sociales públicos lo que, como se expresó anteriormente, no solamente disminuye su impacto sino que también tiende a reforzar la generación de desigualdades perdurables entre sectores que acceden a circuitos de servicio de calidad muy diferenciada. Por último, la política social debe adecuarse a los retos que suponen los cambios en curso en materia demográfica, familiar, laboral y urbana en América Latina y que plantean una diversidad de desafíos (véanse al respecto Freitez: 2010 y Filgueira: 2007) hacia los gobiernos que no parecen haber sido significativamente valorados hasta ahora por la gestión social venezolana en campos que van desde la prevención del embarazo temprano y del consumo de drogas, hasta la adecuación de los servicios de salud a la creciente población adulto mayor pasando por una diversidad de acciones de prevención de la violencia –que afecta principalmente a la acrecentada población juvenil- y para la integración social de las ciudades.
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Referencias bibliográficas
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