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UNIVERSIDAD DE GUAYAQUIL
FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS
CARRERA DE ECONOMÍA
Trabajo de titulación, previo a la obtención del título de economista
Tesis
“La inversión pública en salud y su incidencia en la
disminución de los índices de la pobreza en el Ecuador,
periodo 2013-2017”
Autora:
Srta. Joselyn Kassandra Reyes Vera
Tutor:
Econ. Ismel Bravo, MSc.
Agosto, 2018
Guayaquil-Ecuador
II
FACULTAD: CIENCIAS ECONÓMICAS
CARRERA: ECONOMÍA
UNIDAD DE TITULACIÓN
FICHA DE REGISTRO DE TESIS/TRABAJO DE GRADUACIÓN
TÍTULO Y SUBTÍTULO: “La inversión pública en salud y su incidencia en la disminución de los
índices de la pobreza en el Ecuador, periodo 2013-2017”
AUTOR Joselyn Kassandra Reyes Vera
REVISOR Econ. Ismel Bravo, MSc.
INSTITUCIÓN: Universidad de Guayaquil
UNIDAD/FACULTAD: Ciencias Económicas
MAESTRÍA/ESPECIALIDAD: Economía
GRADO OBTENIDO: Tercer Nivel
FECHA DE PUBLICACIÓN: Septiembre 2018 No. DE PÁGINAS: 86
ÁREAS TEMÁTICAS: Finanzas públicas
PALABRAS CLAVES/ KEYWORDS: Inversión pública, pobreza, economía ecuatoriana, sector salud, gasto
público.
RESUMEN/ABSTRACT: El presente trabajo posee como objetivo principal el analizar la inversión pública en salud y como ésta incide sobre los niveles de pobreza en el Ecuador, para lo cual se establece
la necesidad de realizar un estudio con enfoque cuantitativo con alcances de tipo descriptivo,
documental y correlacional, los mismos que se articulan dentro del diseño no experimental y longitudinal planteado. En cuanto a la inversión pública, tiene la particularidad de que es realizada por
el gobierno, siendo este un instrumento usado de manera objetiva para ponderar los proyectos basados
en distintas variables: la creación de empleo, la productividad sistemática, la equidad territorial, entre otras. A nivel nacional la inversión pública es una estrategia que ayuda a contrarrestar la pobreza
extrema, además, debe desempeñar un papel fundamental para así poder alcanzar los objetivos del
Milenio, de esta forma, garantizar el acceso a la salud pretende velar por el bienestar de la sociedad,
siendo uno de los derechos elementales de las personas.
ADJUNTO PDF: SI NO
CONTACTO CON AUTOR/ES: Teléfono: 0991842034 E-mail: [email protected]
CONTACTO CON LA INSTITUCIÓN: Nombre: Econ. Natalia Andrade Moreira
Teléfono:042293083 E-mail: titulació[email protected]
III
FACULTAD: CIENCIAS ECONÓMICAS
CARRERA: ECONOMÍA
UNIDAD DE TITULACIÓN
Guayaquil, 3 de septiembre del 2018
CERTIFICACIÓN DEL TUTOR REVISOR
Habiendo sido nombrado ECON. ROSA ELVIRA SALAZAR CANTUÑÍ, MSC.
tutor revisor del trabajo de titulación LA INVERSIÓN PÚBLICA EN SALUD Y SU
INCIDENCIA EN LA DISMINUCIÓN DE LOS ÍNDICES DE LA POBREZA EN EL
ECUADOR, PERIODO 2013-2017 certifico que el presente trabajo de titulación,
elaborado por JOSELYN KASSANDRA REYES VERA , con C.I. No. 0950630053 ,
con mi respectiva supervisión como requerimiento parcial para la obtención del título de
Economista , en la Facultad de Ciencias Economicas , ha sido REVISADO Y
APROBADO en todas sus partes, encontrándose apto para su sustentación.
_______________________________
Econ. Rosa Salazar Cantuñí, Msc.
C.I. No.0901441584
IV
FACULTAD: CIENCIAS ECONÓMICAS
CARRERA: ECONOMÍA
UNIDAD DE TITULACIÓN
LICENCIA GRATUITA INTRANSFERIBLE Y NO
EXCLUSIVA PARA EL USO NO COMERCIAL DE LA
OBRA CON FINES NO ACADÉMICOS
Yo, JOSELYN KASSANDRA REYES VERA con C.I. No. 095063005-3,
certifico que los contenidos desarrollados en este trabajo de titulación, cuyo título es
“La inversión pública en salud y su incidencia en la disminución de los índices de la
pobreza en el Ecuador, periodo 2013-2017” son de mi absoluta propiedad y
responsabilidad Y SEGÚN EL Art. 114 del CÓDIGO ORGÁNICO DE LA
ECONOMÍA SOCIAL DE LOS CONOCIMIENTOS, CREATIVIDAD E
INNOVACIÓN*, autorizo el uso de una licencia gratuita intransferible y no exclusiva
para el uso no comercial de la presente obra con fines no académicos, en favor de la
Universidad de Guayaquil, para que haga uso del mismo, como fuera pertinente.
__________________________________________
JOSELYN KASSANDRA REYES VERA
C.I. No. 095063005-3
*CÓDIGO ORGÁNICO DE LA ECONOMÍA SOCIAL DE LOS CONOCIMIENTOS, CREATIVIDAD E INNOVACIÓN (Registro Oficial n. 899 -
Dic./2016) Artículo 114.- De los titulares de derechos de obras creadas en las instituciones de educación superior y centros
educativos.- En el caso de las obras creadas en centros educativos, universidades, escuelas politécnicas, institutos superiores
técnicos, tecnológicos, pedagógicos, de artes y los conservatorios superiores, e institutos públicos de investigación como resultado
de su actividad académica o de investigación tales como trabajos de titulación, proyectos de investigación o innovación, artículos
académicos, u otros análogos, sin perjuicio de que pueda existir relación de dependencia, la titularidad de los derechos
patrimoniales corresponderá a los autores. Sin embargo, el establecimiento tendrá una licencia gratuita, intransferible y no
exclusiva para el uso no comercial de la obra con fines académicos.
V
FACULTAD: CIENCIAS ECONÓMICAS
CARRERA: ECONOMÍA
UNIDAD DE TITULACIÓN
CERTIFICADO PORCENTAJE DE SIMILITUD
Habiendo sido nombrado ISMEL BRAVO tutor del trabajo de titulación: LA
INVERSIÓN PÚBLICA EN SALUD Y SU INCIDENCIA EN LA
DISMINUCIÓN DE LOS ÍNDICES DE LA POBREZA EN EL ECUADOR,
PERIODO 2013-2017, el mismo que certifico, ha sido elaborado por la señorita:
Reyes Vera Joselyn Kassandra, C.C.: 095063005-3, con mi respectiva
supervisión como requerimiento parcial para la obtención del título de Economista.
La unidad de titulación informa que el trabajo ha sido revisado en el programa anti
plagio URKUND quedando el 3% de coincidencia. La Gestora de Titulación agrega
su firma al presente para ratificar dicho porcentaje.
https://secure.urkund.com/view/39958950-102166-
106747#DcQ7DoMwEEXRvbi+imaePf6wlYgiQgG5CA1llL2HU5xv+lxpeRqO390Lz3
jBA694wzs+EDLkKKNAFTXU0SBTCCqNzlhJ1zzOuc/tdW7vtNjDZK1HtRJmrfYy4v
cH
______________________ ____________________
Dra. Aurora Espinoza Gómez Lcdo. Ismel Bravo placeres
Gestora de Titulación Tutor
C.I.0920279833 C.I. 0960351526
VI
c
FACULTAD: CIENCIAS ECONÓMICAS
CARRERA: ECONOMÍA
UNIDAD DE TITULACIÓN
Guayaquil, 20 de agosto del 2018
Sra. Economista
Lupe García Espinoza, Ph.D.
COORDINADORA DE FORMACIÓN
FACULTAD CIENCIAS ECONOMICAS
UNIVERSIDAD DE GUAYAQUIL
Ciudad. -
De mis consideraciones:
Envío a Ud. el Informe correspondiente a la tutoría realizada al Trabajo de Titulación “La
inversión pública en salud y su incidencia en la disminución de los índices de la pobreza en
el Ecuador, periodo 2013-2017” de la estudiante JOSELYN KASSANDRA REYES
VERA, indicando ha cumplido con todos los parámetros establecidos en la normativa vigente:
El trabajo es el resultado de una investigación.
El estudiante demuestra conocimiento profesional integral.
El trabajo presenta una propuesta en el área de conocimiento.
El nivel de argumentación es coherente con el campo de conocimiento.
Adicionalmente, se adjunta el certificado de porcentaje de similitud y la valoración del trabajo de
titulación con la respectiva calificación.
Dando por concluida esta tutoría de trabajo de titulación, CERTIFICO, para los fines pertinentes,
que el estudiante está apto para continuar con el proceso de revisión final.
Atentamente,
______________________________________
Econ. Ismel Bravo, MSc.
C.I. 0960351526
VII
Dedicatoria
A Dios.
Por haberme permitido llegar hasta este punto y haberme dado salud para lograr
mis objetivos, además de su infinita bondad y amor.
A mi madre Patricia.
Por haberme apoyado en todo momento, por sus consejos, sus valores, por la
motivación constante que me ha permitido ser una persona de bien, pero más que nada,
por su amor.
A mi padre Ángel.
Por los ejemplos de perseverancia y constancia que lo caracterizan y que me ha
infundado siempre, por el valor mostrado para salir adelante y por su amor.
A mis familiares.
A mi hermana Leslie por ser más que una hermana ser una amiga, aprendí y aprendo
muchas cosas en los momentos difíciles contigo; a mi tías a mis tíos, mis Abuelos y a todos
aquellos que participaron directa o indirectamente en la elaboración de esta tesis, desde
sus inicios cuando empecé a estudiar.
VIII
Agradecimiento
Filipenses 4:13 “Todo lo puedo en Cristo que me fortalece”, así quiero comenzar este
agradecimiento, porque sin las fuerzas y la ayuda que Dios me ha dado no hubiera
podido haber llegado a este momento tan importante para mí y para mi familia. Quiero
agradecer a mis padres, a mi mamá Patricia, que sin su esfuerzo cada mañana para
hacer que llegue a tiempo a la escuela, al colegio y luego a la Universidad no estuviera
aquí, a mi papá Ángel, por toda la entrega y los sacrificios para ayudarme a llegar a este
punto, a mi hermana Leslie, por permitirme entender la importancia de ser un ejemplo y
buscar ser mejor cada día.
Quiero agradecer también a mis maestros por todos los conocimientos y las vivencias
compartidas en las aulas de clases, a mi Tutor, por guiarme en la recta final para lograr
este objetivo.
A mis compañeros y compañeras de la carrera que se llegaron a convertir en mis amigos,
gracias por toda su ayuda, los consejos que en su debido momento lograron ayudar en
diferentes etapas de mi vida estudiantil.
Y quiero cerrar compartiendo un mensaje
Ningún sueño es imposible de alcanzar si se desea con todas tus fuerzas…
IX
Índice general
Resumen .................................................................................................................. XIII
Abstract ................................................................................................................... XIV
Introducción .................................................................................................................. 1
Capítulo I ...................................................................................................................... 3
Generalidades ............................................................................................................... 3
1.1 Planteamiento del problema................................................................................ 3
1.2 Justificación ....................................................................................................... 4
1.3 Objetivos ............................................................................................................ 5
1.3.1 Objetivo general.. ................................................................................................. 5
1.3.2 Objetivos específicos. ........................................................................................... 5
1.4 Delimitación ....................................................................................................... 5
1.5 Hipótesis ............................................................................................................ 5
1.6 Operacionalización de variables ......................................................................... 5
Capítulo II..................................................................................................................... 7
Marco teórico ................................................................................................................ 7
2.1 Teorías de la inversión ............................................................................................ 7
2.2 La inversión pública ................................................................................................ 9
2.2.1 Importancia de la inversión pública.. .................................................................... 9
2.3 La inversión pública sectorial ................................................................................ 10
2.4 Pobreza: concepto y enfoques................................................................................ 11
2.4.1 Causas de la pobreza.. ........................................................................................ 12
2.4.2 Efectos de la pobreza. ......................................................................................... 15
2.5 Tipos de pobreza y métodos de medición .............................................................. 16
2.5.1 Línea de la pobreza............................................................................................. 18
2.5.2 Pobreza por Necesidades Básicas Insatisfechas................................................... 19
2.5.3 Pobreza multidimensional. ................................................................................. 21
2.6 Políticas públicas enfocadas para la erradicación de la pobreza ............................. 24
2.7 Marco legal ........................................................................................................... 26
Capítulo III ................................................................................................................. 29
Marco metodológico ................................................................................................... 29
3.1 Metodología .......................................................................................................... 29
3.2 Métodos de Investigación ...................................................................................... 30
X
3.3 Instrumentos de recolección de datos y fuentes...................................................... 31
3.4 Tratamiento a la información. - Procesamiento y análisis ...................................... 32
Capítulo IV ................................................................................................................. 34
Incidencia de la inversión pública en los niveles de pobreza 2013-2017 ...................... 34
4.1 Antecedentes ......................................................................................................... 34
4.2 La inversión pública frente al gasto público ........................................................... 37
4.2.1 Inversión pública por sectores 2013-2017. .......................................................... 42
4.3 Participación frente al PGE ................................................................................... 45
4.4 La pobreza en el mundo ........................................................................................ 47
4.4.1 Pobreza en América Latina. ................................................................................ 48
4.5 Análisis de los niveles de pobreza en Ecuador ....................................................... 50
4.6 Evolución de la inversión pública en salud ............................................................ 55
4.6.1 Inversión en salud por grupo de gastos ............................................................... 58
4.7 El gasto público en salud frente al PIB .................................................................. 60
4.8 Comparación del comportamiento de la inversión en salud y la pobreza en Ecuador
................................................................................................................................... 62
Conclusiones ............................................................................................................... 67
Recomendaciones ....................................................................................................... 68
Referencias bibliográficas ........................................................................................... 69
XI
Índice de tablas
Tabla 1 Operacionalización de variables. ...................................................................... 6
Tabla 2 Dimensiones e indicadores de la pobreza por NBI .......................................... 20
Tabla 3 Dimensiones e indicadores del IPM ................................................................ 22
Tabla 4 Conceptos detrás de la realización de inversión pública en Ecuador ................ 28
Tabla 5 Comparativo de la inversión pública frente al gasto público y el PIB. Años 2013-
2017 ............................................................................................................................ 38
Tabla 6 Composición por rubro de gasto de la inversión pública en salud. Años 2013-
2017. ........................................................................................................................... 58
Tabla 7 Variables para la elaboración del modelo de regresión lineal. Años 2008-2017.
................................................................................................................................... 65
XII
Índice de figuras
Figura 1 Causas de la pobreza.. ................................................................................... 13
Figura 2 Métodos de medición de la pobreza. .............................................................. 17
Figura 3 Evolución nominal de líneas de pobreza y pobreza extrema en Ecuador. ....... 18
Figura 4 Antecedentes de la inversión pública en Ecuador. Años 2001-2012. .............. 36
Figura 5 Composición del gasto público del Ecuador, según transacción de destino. Año
2017. ........................................................................................................................... 41
Figura 6 Composición de la inversión pública total durante el periodo 2013-2017 ...... 43
Figura 7 Evolución de la inversión pública y el PGE en Ecuador. Años 2013-2017.. ... 45
Figura 8 Tasa de incidencia de la pobreza extrema en el mundo. Periodo 1981-2017.. . 47
Figura 9 Evolución de la pobreza por ingresos en América Latina (18 países). Años 2002-
2017.. .......................................................................................................................... 49
Figura 10 Incidencia de la pobreza y extrema pobreza por ingresos en el Ecuador. Años
2007-2017.. ................................................................................................................. 50
Figura 11 Pobreza y extrema pobreza por ingresos en el Ecuador según área. Años 2007-
2017. ........................................................................................................................... 53
Figura 12 Integración del sistema nacional de salud en Ecuador. . ............................... 55
Figura 13 La inversión pública en salud frente al total. Años 2013-2017. .................... 57
Figura 14 La participación del gasto público en salud frente al PIB Años 2013-2017. . 61
Figura 15 Ciclo de un shock catastrófico en salud.. ..................................................... 62
Figura 16 Relación entre la inversión pública en salud y el Índice de Pobreza
Multidimensional en el Ecuador. Años 2007-2017. ..................................................... 64
Figura 17 Cálculo de la correlación entre la inversión pública y el IPM nacional. Años
2008-2017. .................................................................................................................. 66
XIII
FACULTAD: CIENCIAS ECONÓMICAS
CARRERA: ECONOMÍA
UNIDAD DE TITULACIÓN
“La inversión pública en salud y su incidencia en la disminución
de los índices de la pobreza en el Ecuador, periodo 2013-2017”
Autora: Joselyn Reyes Vera
Tutor: Econ. Ismel Bravo
Resumen
El presente trabajo posee como objetivo principal el analizar la inversión pública en salud
y como ésta incide sobre los niveles de pobreza en el Ecuador, para lo cual se establece
la necesidad de realizar un estudio con enfoque cuantitativo con alcances de tipo
descriptivo, documental y correlacional, los mismos que se articulan dentro del diseño no
experimental y longitudinal planteado. En cuanto a la inversión pública, tiene la
particularidad de que es realizada por el gobierno, siendo este un instrumento usado de
manera objetiva para ponderar los proyectos basados en distintas variables: la creación
de empleo, la productividad sistemática, la equidad territorial, entre otras. A nivel
nacional la inversión pública es una estrategia que ayuda a contrarrestar la pobreza
extrema, además, debe desempeñar un papel fundamental para así poder alcanzar los
objetivos del Milenio, de esta forma, garantizar el acceso a la salud pretende velar por el
bienestar de la sociedad, siendo uno de los derechos elementales de las personas.
Palabras claves: Inversión pública, pobreza, economía ecuatoriana, sector salud,
gasto público.
XIV
FACULTAD: CIENCIAS ECONÓMICAS
CARRERA: ECONOMÍA
UNIDAD DE TITULACIÓN
“Public investment in health and its incidence in the reduction of
poverty rates in Ecuador, 2013-2017 period
Author: Joselyn Reyes Vera
Advisor: Econ. Ismel Bravo
Abstract
The main objective of this study is to analyze public investment in health and how it
affects the levels of poverty in Ecuador, for which the need to conduct a study with a
quantitative approach with descriptive, documentary and correlational scope is
established, the same ones that are articulated within the non-experimental and
longitudinal design proposed. Regarding public investment, it has the peculiarity that it
is carried out by the government, which is an instrument used objectively to weigh
projects based on different variables: job creation, systematic productivity, territorial
equity, among others. At the national level, public investment is a strategy that helps to
counteract extreme poverty. In addition, it must play a fundamental role in order to
achieve the Millennium Development Goals. In this way, ensuring access to health aims
to ensure the well-being of the population. society, being one of the elementary rights of
people.
Key Words: Public investment, poverty, Ecuadorian economy, health sector, public
expenditure.
1
Introducción
La pobreza se configura como uno de los mayores problemas socioeconómicos a
los que se enfrenta el mundo, este fenómeno se caracteriza por las limitaciones que genera
sobre el individuo, negando la oportunidad de satisfacer necesidades elementales como
alimentación, vivienda, salud, educación, etc. Las raíces de esta problemática social
pueden ser relacionadas a diversos elementos, los mismos que pueden ser inherentes a la
persona o a la sociedad en la que se encuentra, entre los que destacan son el desempleo,
el crecimiento demográfico desmedido, un presupuesto social limitado o la desigualdad
económica que se puedan presentar en una economía.
Una persona pobre se enfrenta a una infinidad de inconvenientes y adversidades
derivados, principalmente, por la incapacidad para generar un ingreso que permita suplir
los costos básicos de vida, por lo que, se pueden presentar efectos ligados a la
delincuencia, violencia o el incremento de las inequidades, que frenan el desarrollo social
y económico de un país.
Por esta razón, es de vital importancia que el Estado participe activamente en la
búsqueda de soluciones que permitan erradicar la pobreza en un país, haciendo uso de las
políticas económicas que demarquen los lineamientos en los cuales el gobierno actuará,
con miras de garantizar un nivel de vida digno para sus ciudadanos. Uno de los
instrumentos a utilizar es aquel relacionado con el manejo de política fiscal, el mismo que
puede ser articulado de distintas formas para causar un efecto en esta condición de
precariedad.
La inversión pública comprende uno de los elementos que buscan combatir de
manera directa a la pobreza, su contribución se evidencia a través del desembolso del
Estado para financiar proyectos y programas que incidan de manera positiva en la mejora
de la dotación de los bienes y servicios públicos ofertados por el Estado. Este monto de
inversión puede ser clasificado de acuerdo al sector social o económico que beneficie,
abarcando entre estos al sector salud. Por tanto, la inversión gubernamental en salud
puede comprender uno de los componentes que pueden contribuir con la lucha contra la
pobreza en el país, siendo está enfocada en la creación de infraestructura (hospitales,
centros de salud) y programas y campañas de salud que ofrezcan atención gratuita a los
sectores más necesitados de la sociedad.
De tal forma el presente trabajo de investigación se descompone en cuatro capítulos,
el primero se referirá a las generalidades que dieron sustento a la ejecución del estudio,
2
las mismas que incluyen al planteamiento del problema, la justificación, objetivos,
hipótesis y la operacionalización de las variables y covariables contempladas en el
trabajo.
En el capítulo dos se exponen las principales teorías que dan sustento a la utilización
de la inversión como un instrumento gubernamental para propiciar el desarrollo y
progreso de la economía, asimismo, se detallan los conceptos y métodos detrás de la
estimación de la pobreza, contemplando las causas y efectos que generan esta condición
socioeconómica. A su vez, se realizará un breve detalle acerca de los fundamentos legales
detrás de la utilización de la inversión pública y la salud como un derecho humano.
Durante el capítulo tercero se conocerán los aspectos metodológicos que incidieron
en la realización de esta investigación, partiendo del planteamiento del enfoque, así como
sus alcances. Para lo cual fue necesario determinar los métodos a utilizar y las principales
fuentes de información primarias y secundarias a las cual se acudieron para recopilar los
datos necesarios para la presentación de resultados y cumplimiento de los objetivos
propuestos.
Finalmente, para el último capítulo se realizará una presentación de los resultados
alcanzados a través de las técnicas de investigación empleadas, para lo cual se considera
el análisis de diversos indicadores que permiten denotar el comportamiento de las
variables, durante el periodo 2013-2017, pudiendo comprobar la evolución de la inversión
en salud, el gasto sectorial, los niveles de pobreza y la relación existente entre los
indicadores.
3
Capítulo I
Generalidades
1.1 Planteamiento del problema
La inversión se define como un gasto que tiene como único objetivo incrementar el
stock de capital, el cual es el valor de los bienes, tales como maquinarias, equipos,
viviendas y terrenos, etc. durante un período determinado, para así ser más competitivo e
incrementar la capacidad de producción (Castillo, 2011, pág. 58).
En cuanto a la inversión pública, tiene la particularidad de que es realizada por el
gobierno, siendo este un instrumento usado de manera objetiva para ponderar los
proyectos basados en distintas variables: la creación de empleo, la productividad
sistemática, la equidad territorial, entre otras. A nivel nacional la inversión pública es una
estrategia que ayuda a contrarrestar la pobreza extrema, además, debe desempeñar un
papel fundamental para así poder alcanzar los objetivos del Milenio.
El Estado ecuatoriano, en su papel de garante de los derechos que establece la
Constitución de la República para cada individuo, adaptándose a los lineamientos y metas
establecidos en el plan de gobierno, configura su actuar para propiciar el desarrollo de los
diversos sectores que conforman el país como son los sociales, educación, salud,
vivienda, empleo, y económicos.
En sentido particular, la inversión pública en salud, que consiste en los desembolsos
realizados por parte del gobierno a fomentar la actividad del sector, comprende diversos
fines: dotación de medicinas; creación de infraestructura; contratación de personal; entre
otros. Todo esto con el objetivo de brindar el acceso a este derecho inalienable de cada
persona, y contribuir a la mejora de la calidad de vida de la sociedad.
En la última década, el sector de la salud en el Ecuador se ha visto
considerablemente impulsado por el Estado. De acuerdo con datos del Sistema Integrado
de Indicadores Sociales del Ecuador- SIISE, durante el año 2016 el monto
correspondiente a la salud alcanzó una cifra de US$ 2.200 millones, que en comparación
a los US$ 504 millones registrados en el 2006, se habla de un incremento del 336% al
cabo de 10 años. Junto con la educación, la salud se ha convertido en una de las
prioridades del gobierno central a raíz de la más reciente Constitución.
De esta forma, garantizar el acceso a la salud pretende velar por el bienestar de la
sociedad, siendo uno de los derechos elementales de las personas, por lo que, al ser
gratuita la oferta pública de servicios de salud, permite a las personas en condiciones de
4
vulnerabilidad, atenderse sin complicaciones y sin incurrir en costo alguno, apaleando la
situación que atraviesan los más pobres.
La pobreza en el Ecuador puede medirse utilizando diversos enfoques, encontramos
a la pobreza por ingresos, por consumo, la pobreza multidimensional y por Necesidades
Básicas Insatisfechas (NBI). Esta última, según datos del Instituto Nacional de
Estadísticas y Censos- INEC, afectó, a diciembre del 2017, al 31% de la población,
resaltando que el inacceso a la salud puede llegar a ser una de las privaciones para ser
considerado pobre, de acuerdo con este método.
1.2 Justificación
La pobreza es uno de los fenómenos socioeconómicos que mayores problemas
genera para un país, sus implicaciones se han relacionado a condiciones de desigualdad,
subdesarrollo e inequidades económicas que limitan el progreso de una nación. Los
factores que causan la pobreza pueden ser de distintos tipos, entre ellos: fenómenos
naturales, crisis económicas, conflictos geopolíticos, entre otros. Sin importar la causa, la
pobreza afecta de sobremanera al desarrollo saludable de la sociedad.
Los Estados, como veedores y garantes del cumplimiento de los derechos
elementales de la población, articulan sus políticas y programas de gobierno, entre otras
cosas, para hacer frente a la pobreza, buscando erradicarla. No obstante, los mecanismos
lejos de ser eficientes, se configuran como un intento para corregir adversidades de los
sectores más vulnerables de la población, que puede ser representada por un nivel de
ingresos escaso o nulo, o el inacceso a servicios básicos elementales como el
alcantarillado o el agua potable. De tal forma, en uso de sus atribuciones, el gobierno
destina recursos públicos para reducir los niveles de pobreza presente en la sociedad, a
través de la inversión o el gasto social.
El presente estudio estará enfocado a identificar la incidencia de la inversión pública
destinada hacia el fortalecimiento del sector salud en el Ecuador, en la calidad de vida de
las personas, focalizando el estudio hacia la reducción de la pobreza y pobreza extrema
presente en la sociedad. De modo que, se justifica de una manera práctica, pues, generará
la información necesaria para comprender la trascendencia de la intervención estatal en
aras de propiciar el desarrollo humano.
5
1.3 Objetivos
1.3.1 Objetivo general. Valorar la inversión pública en salud y la incidencia en los
niveles de pobreza en el Ecuador durante el periodo 2013-2017.
1.3.2 Objetivos específicos.
Sistematizar los fundamentos teóricos, metodológicos y legales del gasto público
y la pobreza.
Analizar las características de la inversión pública en el Ecuador.
Determinar la incidencia de la inversión pública en la salud en los indicadores de
pobreza
1.4 Delimitación
Delimitación temporal: Para el desarrollo de este trabajo se optó por delimitar el
periodo de estudio entre los años 2013-2017. La amplitud del período permitirá a su vez
contrastar el comportamiento de la inversión pública y los niveles de pobreza en el
Ecuador.
Delimitación espacial: La inversión en salud realizada por el Estado ecuatoriano
se destina a diversos programas y proyectos que mantienen una incidencia tanto local
como nacional. De igual forma, la pobreza es un fenómeno socioeconómico cuya
afectación es tanto urbana como rural, por tanto, el estudio comprenderá el análisis de
estas dos variables a nivel ecuatoriano.
Delimitación social: El impacto social de la presente investigación permite
comprender la relación existente entre la inversión pública y los niveles de pobreza en el
Ecuador. Siendo el segundo, un problema que afecta de distintas formas a un considerable
sector de la población.
1.5 Hipótesis
La inversión pública destinada al sector de la salud durante el período 2013-2017
ha permitido mejorar los niveles de pobreza en el Ecuador.
1.6 Operacionalización de variables
La operacionalización de variables se refiere al proceso metodológico que consiste
en la descomposición de las variables y covariables que se utilizarán en el desarrollo de
la investigación, las mismas que derivan del problema planteado y la premisa o hipótesis
6
que se espera responder. De esta forma, en la tabla siguiente se presentan los parámetros
que serán revisados a lo largo del desarrollo de este trabajo, siendo delimitados por las
dimensiones y los conceptos que establece cada variable.
Tabla 1
Operacionalización de variables.
Variable Definición
conceptual
Definición
operacional Dimensiones Indicadores
Unidad de
Medida
Variable
independiente:
Inversión pública en
salud
Gasto efectuado
por el Estado
para financiar
proyectos de inversión en
beneficios de la
población
Corresponde al
monto de
inversión pública
otorgado al sector salud del
Ecuador
Nivel de
inversión
Programación
presupuestaria;
Gastos de
inversión
De
intervalo
Destino P Tipo de
inversión
De
intervalo
Variable dependiente:
Niveles de
pobreza
Aquella
situación que
sufren los individuos al no
contar con los
medios para
satisfacer sus
necesidades
básicas.
Número de
personas que se
encuentren catalogadas
como pobres por
ingresos, por
NBI o
multidimensional
mente
Incidencia de la
pobreza
Línea de
pobreza; NBI;
IPM
De
intervalo
Efectos sociales Bienestar;
consecuencias
De
intervalo
Efectos
económicos
Desigualdad;
IDH
De
intervalo
Elaboración propia.
De esta forma, en la tabla no. 1 se puede apreciar que la variable independiente
será la inversión pública en salud, pues será de esta que parta el análisis del impacto que
mantiene sobre la contribución de los índices de pobreza en el país, observando una
definición conceptual de cada una y su definición operacional, siendo esta última con la
que se abordará el análisis para la obtención de resultados en próximos apartados. De
igual manera, se desagregan las dimensiones en que se desenvuelve cada variable
considerado, a su vez, los indicadores que permitirán determinar el comportamiento de
cada una durante el periodo longitudinal establecido para el trabajo.
7
Capítulo II
Marco teórico
Para iniciar con el desarrollo del presente trabajo, será necesario presentar aquellos
aportes teóricos, generados en diversas etapas del pensamiento económico, que han
buscado explicar la importancia de la participación del Estado dentro de la economía,
haciendo uso de instrumentos como la inversión. Para lo cual se expondrán de manera
breve los preceptos de mayor relevancia para esta situación. Así mismo, se establecerán
los principales fundamentos conceptuales y normativos con respecto a la inversión
pública y a la metodología utilizada para medir la pobreza en Ecuador.
2.1 Teorías de la inversión
La relevancia social del sector salud en la economía, convierte al Estado en el actor
principal de su provisión, es por esto que el gobierno debe participar activamente en la
promoción del mismo, elaborando políticas que favorezcan el acceso a este derecho a la
población. Por lo cual, durante este apartado se buscará determinar los fundamentos
teóricos detrás de la importancia que las herramientas estatales, tales como gasto e
inversión pública, mantienen en el desarrollo de la economía y la sociedad en general.
Adam Smith fue considerado uno de los mayores expositores de la economía
clásica, el economista escocés, autor de uno de los libros más icónicos de pensamiento
económico, llamado “La Riqueza de las Naciones”, publicado en 1736, propuso
conceptos como el de la “mano invisible”, o el “laissez faire1”, que generó una nueva
forma de apreciar el funcionamiento del mercado. En lo que respecta al papel del Estado
en la economía, Smith fue un ferviente defensor de que la participación de este sea
reducida al mínimo en el mercado de bienes, sosteniendo que este encontraría su punto
de equilibrio de manera autónoma -mano invisible-. Mientras que, la dotación de servicios
como salud, justicia y educación, si deben ser competencias del Estado. Ya que, al ser
consideradas actividades no productivas, no existe un interés privado.
Obviando al pensamiento ricardiano y marxista que siguieron los fundamentos de
Smith, se analizará la contribución de Keynes al pensamiento económico, que marcó un
precedente para la economía mundial en la actualidad.
1 Concepto para describir el actuar del Estado que se traduce del francés a “dejar hacer dejar pasar”.
8
Luego de la ‘Gran Depresión2’, el economista británico John Maynard Keynes
propuso, como salida a la crisis, una nueva teoría que ubicaba al Estado como participante
en la economía, el Estado era un agente de la economía. En su obra llamada Teoría
General del Empleo, el Interés y el Dinero, publicada en el año 1936, Keynes explicaba
las razones por las que se provocó la crisis antes mencionada y los mecanismos para salir
de ella.
El Estado con su papel de eje estratégico en el marco de la teoría Keynesiana,
destacó la importancia de la política fiscal en el crecimiento económico, partiendo del
estudio de la demanda agregada mediante la incorporación de la inversión, gasto público
y el consumo como variables macroeconómicas. De acuerdo con Jahan, Saber y
Papageorgiou (2014):
Los keynesianos propondrían incurrir en un gasto deficitario destinado a proyectos
de infraestructura que demanden mucha mano de obra para estimular el empleo y
estabilizar los salarios cuando la economía se contrae, y elevarán los impuestos
para enfriar la economía y evitar la inflación ante un abundante crecimiento de la
demanda. La política monetaria también podría utilizarse para estimular la
economía, por ejemplo, bajando las tasas de interés para alentar la inversión.
(Jahan, Saber, & Papageorgiou, 2014, pág. 53).
Con base en lo anteriormente expuesto, se observa un claro ejemplo de cómo el
Estado, según el pensamiento Keynesiano, podría incidir en la generación de empleo o la
producción. Keynes determina que el gasto público puede condicionar una política fiscal
expansiva o contractiva, según su aplicación.
Como se ha podido detallar durante este segmento del estudio, el rol del Estado
como promotor del desarrollo de la economía, no fue inicialmente aceptado por
pensadores de hace un par de siglos, no obstante, el papel que el gobierno mantuvo
durante el escenario posguerra y poscrisis, particularmente en Estados Unidos, señaló un
nuevo orden mundial y una nueva forma de aproximación de la política económica, con
especial enfoque a la política fiscal. De tal modo, que en la actualidad el gasto público y
la inversión, son dos de las herramientas de mayor incidencia en la economía, debido a
su inmediato impacto sobre los distintos indicadores macroeconómicos de un país.
2 También conocida como crisis del 29, esta se generó en Estados Unidos a partir de la caída de la bolsa el
29 de octubre de 1929. Es considerada la depresión económica más larga y de mayor impacto mundial que
tuvo lugar en el siglo XX.
9
2.2 La inversión pública
Para el crecimiento y el fortalecimiento de la economía, las inversiones son muy
necesarias, por ende, los sistemas económicos y tributarios deben impulsar la ejecución
de las mismas de acuerdo a su jurisdicción. La inversión se define como un gasto que
tiene como único objetivo incrementar el stock de capital, la cual es el valor de todos los
bienes de capital, tales como maquinarias, equipos, viviendas y terreno etc. durante un
periodo determinado, para así ser más competitivo e incrementar la capacidad de
producción.
En cuanto a la inversión pública, este es un instrumento usado de manera objetiva
para así ponderar los proyectos basados en tres variables. estas son: la creación de empleo,
la productividad sistemática, y la equidad territorial. A nivel nacional la inversión pública
es una estrategia que ayuda a contrarrestar la pobreza extrema, además, debe desempeñar
un papel fundamental para así poder alcanzar los objetivos del Milenio.
De esta forma, una adecuada inversión estatal puede suponer mejoras
socioeconómicas considerables en la economía. No obstante, la inversión pública
representada generalmente por el gasto público suele ser motivo de crítica por parte de
actores sociales que sostienen que un elevado nivel de gastos crea un elevado nivel de
endeudamiento. Siendo este uno de los puntos de detracción por parte de los individuos
que muestran descontento ante medidas fiscales expansivas. El corte progresista que tuvo
el régimen del expresidente Rafael Correa, se enmarcó en el reconocimiento y garantía
de derechos humanos, no obstante, la inversión estatal en otras áreas fue de la mano con
el sector social, llegando a priorizar la producción, empleo, competitividad, seguridad,
etc.
2.2.1 Importancia de la inversión pública. La importancia de la inversión pública
radica en la trascendencia de sus efectos sobre la actividad económica (Martínez, s.f., pág.
12). Como tal, la política fiscal que engloba la asignación de recursos para ser utilizados
como gastos de inversión entre las instituciones de gobierno, posee una importancia
macroeconómica debido a su capacidad para corregir adversidades en la economía que
solo puedan ser tratadas bajo los preceptos de ingresos y gastos fiscales. La operación
gubernamental debe desarrollarse en aras de favorecer y preservar la estabilidad
económica en un país, sin necesidad de recaer en la utilización de prácticas que puedan
mermar los rendimientos estatales en materia de generación o inversión.
10
En sentido de que la política fiscal sea utilizada para favorecer a los sectores
productivos, a través de instrumentos que permitan incrementar su rentabilidad, los
efectos serán, en el corto plazo, positivos para una economía. La connotación difiere
cuando aquel componente de las finanzas públicas, que considera las erogaciones, sea
destinado en auspiciar el desarrollo social de la sociedad, que no trae consigo una
rentabilidad económica como tal, sino que se articula como una inversión para combatir
circunstancias que no serán corregidas por el mero funcionamiento del mercado o la
sociedad. Sino que precisan de un intensivo uso de recursos fiscales para alterar su orden.
En el ámbito privado, la inversión es vital para el desarrollo de las actividades
económicas, reflejada en la incorporación de bienes de capital necesarios para la
productividad de la operación. Dentro de este escenario, toda inversión precisa de cierta
garantía de que los recursos destinados serán recuperados con creces. Es un principio
básico de las finanzas, y que se enmarca dentro de la eficiencia de los recursos.
La inversión pública, si bien, posee el mismo enfoque, la rentabilidad es apreciada
de distinta forma. La provisión de servicios públicos, como educación, salud o seguridad,
se compone como un medidor de la eficiencia del Estado, la misma que se traduce como
el objetivo de un gobierno que promulgue el desarrollo de la sociedad como parte de los
ejes de política económica.
Por lo cual, la importancia de la inversión pública se explica por el efecto
estabilizador que genera en la economía, buscando garantizar el cumplimiento de
derechos en la sociedad, y asegurando la eficiencia de la dotación de bienes y servicios
por parte del Estado.
2.3 La inversión pública sectorial
En el Ecuador, la inversión pública se encuentra enmarcada en el Código Orgánico
de Planificación y Finanzas Públicas3, el mismo que establece que el Gobierno central es
responsable de la planificación nacional, para lo cual dispone de la organización
institucional y territorial de la función ejecutiva. Con base en esto, el presidente Lenin
Moreno, en el 2017, estableció la creación de los Consejos Sectoriales, que son:
“instancias de obligatoria convocatoria institucional, destinados a la revisión,
articulación, coordinación, armonización y aprobación de la política” (Decreto 34, 2017).
3 Artículos 1 y 2.
11
De tal forma, en el Ecuador se conformaron los siguientes consejos, que se detallan
a continuación:
Consejo Sectorial de lo Económico;
Consejo Sectorial de Hábitat y Ambiente;
Consejo Sectorial de Infraestructura y de Recursos Naturales;
Consejo Sectorial de Política Exterior y Promoción;
Consejo Sectorial de la Producción;
Consejo Sectorial de Seguridad, y;
Consejo Sectorial de lo Social.
Cada Consejo Sectorial se encuentra conformado por diversas autoridades del
sector público, y estarán delimitadas por la cobertura de cada cartera de estado y su
relación con el organismo. La importancia de clasificar las distintas instituciones del
Estado en estos Consejos, radica en un principio de eficacia del sector público, facilitando
la aplicación de políticas y el proceso administrativo gestado en el gobierno.
Para propósitos de la investigación, se contemplará al Consejo Sectorial de lo
Social, que incluye: Ministerio del Deporte; Ministerio de Educación; Ministerio de
Inclusión Económica y Social; Ministerio de Salud Pública; Ministerio del Trabajo; y, la
Secretaría Técnica del Plan Toda Una Vida. Considerando la asignación presupuestaria
para este conjunto, en las proformas diseñadas por el Ministerio de Finanzas.
2.4 Pobreza: concepto y enfoques
La pobreza es uno de los problemas sociales de mayor antigüedad y trascendencia
en el mundo. No existe una definición como tal que englobe todos los posibles factores
sociales, económicos y políticos, que provocan que una persona recaiga en esta condición.
Sin embargo, durante este apartado se detallarán varias aproximaciones a la
conceptualización de la pobreza, considerando la opinión de diversos autores.
Este fenómeno socioeconómico de incidencia mundial, es considerada como “la
dificultad que tiene la sociedad para poder solventar económicamente sus necesidades,
en otras palabras, pobre es aquella persona que sufre de privaciones” (Duy, 2016, pág.
28). Desde el enfoque de los ingresos, una persona pobre es aquella que no lograr percibir
un ingreso mínimo que permita cubrir las necesidades más básicas, comúnmente
representadas por el Índice de Precios al Consumidor, que es el indicador que mide la
evolución de precios de un conjunto de bienes y servicios.
12
Para comprender el fenómeno de la pobreza es necesario tener en cuenta diversos
factores, como son “elementos sociales, físicos, sociológicos, así como espaciales y
temporales” (Briones, 2015, pág. 3). El no contar con un nivel de ingresos que permitan
cubrir las necesidades de subsistencia de las personas, provoca la presencia de
condiciones varias con afectación directa sobre la calidad de vida, entre esas: inacceso a
la salud, mortalidad infantil, educación, esperanza de vida, entre otras. Por esto, la
pobreza, en cualquiera de las formas en que se presente, se configura como un fenómeno
con implicaciones directas a la salud de la población.
La complejidad de la pobreza, que involucra múltiples variables económicas, no ha
permitido establecer una medición general, debido a las distintas circunstancias de cada
sociedad (Hernández I. , 2015, pág. 4). En pocas palabras, ser considerado pobre en un
país desarrollado no conllevará las mismas pautas para ser pobre en un país en vías de
desarrollo.
Según estadísticas del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo- PNUD,
la pobreza en el mundo ha pasado de 1900 millones en 1990 a 836 millones en el 2015,
si bien, el escenario ha sido positivo, logrando reducir este indicador en poco más de la
mitad, aún existen demasiadas personas que subsisten con menos de US$ 1.25 al día,
prescindiendo del acceso a alimentos, agua potable y saneamiento (PNUD, 2018). Con
base en esta consideración, los Objetivos de Desarrollo Sostenible4 plantean como el
principal fin, erradicar la pobreza en todas sus formas para el año 2030. De esta forma,
los gobiernos se configuran como los actores principales dentro de la eliminación de la
pobreza, para lo cual se precisan de políticas, programas y mecanismos para favorecer a
los sectores vulnerables de la sociedad.
2.4.1 Causas de la pobreza. Como se señaló anteriormente, lo complejo del estudio
de la pobreza como fenómeno socioeconómico, indica la incidencia de diversas causas y
factores como determinantes de la pobreza, siendo estos sociales, políticos, económicos
e inclusive ambientales.
Determinar cuáles son aquellas causas por las que las personas recaen sobre un
estilo de vida marcado por la insatisfacción de necesidades y carencia de recursos,
permitirán comprender de manera clara el origen de la pobreza y cuáles pueden ser las
4 También conocidos como Objetivos Mundiales, impulsados por Naciones Unidas, son lineamientos
universales para que las naciones adopten medidas para poner fin a la pobreza, proteger el planeta y
garantizar la paz y prosperidad.
13
mejores estrategias para combatirla. Por tanto, a continuación, se detallarán varias de los
principales factores que se consideraron claves.
Figura 1 Causas de la pobreza. Adaptado de (Sandoval, 2016). Elaboración propia.
Como se puede apreciar en la figura no. 1, existen diversas causas detrás de la
pobreza. Cada una responde a problemas específicos que se interrelacionan con la
economía y la sociedad.
La tasa de desempleo, reflejada en aquel porcentaje de la población en edad de
trabajar que no se encuentra ocupada laboralmente, señala la deficiencia de la sociedad
para adquirir un ingreso recurrente que sirva para cubrir los costos de vida. La carencia
de un trabajo limita el desarrollo de una persona, la misma que verá dificultada su
capacidad para alimentarse adecuadamente, acceder a servicios de salud, e inclusive para
educarse. Por lo tanto, el desempleo incide de manera directa con la pobreza, es mayor
magnitud en aquellas familias y hogares que no cuenten con la generación de ingresos
provocada por los padres. El trabajo formal o informal, se configura como la principal
manera de generar ingresos en gran parte de la sociedad ecuatoriana, debido a esto su
importancia en la medición de la pobreza.
Otra de las causas es el aumento del costo de la canasta familiar5 en un país, este
indicador indica la evolución de precios en la economía. Visto desde el enfoque de
ingresos, el incremento del valor de la canasta desplaza la línea de pobreza, que se
5 Es un conjunto de bienes y servicios que son imprescindibles para satisfacer las necesidades básicas del
hogar tipo compuesto por 4 miembros con 1,6 perceptores de ingresos que ganan la remuneración básica
unificada.
Causas de la pobreza
Tasa de desempleo
Costo de la canasta familiar
Tasa de crecimiento de la población
Migración interna
14
analizará en próximos apartados, provocando que las personas deban percibir un ingreso
mayor, ajustado al índice de precios. Por lo que, la consideración para catalogar a una
persona pobre variará, incluyendo nuevos parámetros.
Probablemente, una de las causas de mayor incidencia dentro de la pobreza, es
aquella ligada al crecimiento demográfico en una localidad. La razón detrás de esta
apreciación es simple, entre mayor sea el número de personas en un determinado sector,
mayor cantidad de empleo, comida, agua y vivienda, se necesitarán para garantizar un
nivel de vida digno para cada persona. Con un crecimiento desmedido y sin planificación,
el área urbana en una ciudad, no podrá aplacar las necesidades imperantes entre los
hogares. Los aspectos considerados en este factor no solamente consideran la falta de
ingresos de las personas como condicionantes de la pobreza, ya que el inacceso a servicios
básicos, son más o igual de representativos, visto desde el enfoque indirecto.
Aunada a la causa anterior, tenemos a la migración interna como raíz de la
pobreza, este proceso definido como “al desplazamiento, con traslado de residencia de
los individuos, desde un lugar de origen a un lugar de destino” (González, 2011, pág. 5).
Refiriéndose al movimiento desde el campo, o área rural, a la ciudad o viceversa. La
connotación se explica debido a la relativa mayor capacidad de progresar en el área
urbana de un país, en cuestión de trabajo o educación. De modo que, el incremento en el
número de personas que ingresan a una determinada locación, conlleva a problemas como
asentamientos irregulares, debido a que no necesariamente llegan con recursos suficientes
para adquirir o alquilar una vivienda y establecerse como es debido. Incrementando
consigo los niveles de pobreza e inequidad
Finalmente, causas como conflictos geopolíticos, desastres naturales, la
concentración del ingreso y políticas económicas deficientes, pueden detonar el aumento
de la pobreza en un país. Las guerras dejan estragos en los habitantes que generalmente
buscan migrar para escapar de este escenario; los desastres naturales como fenómenos
ambientales, pueden destruir ciudades enteras, obligando a personas a vivir en las calles;
la concentración del ingreso en minorías de la población, incrementa la desigualdad
económica; y las políticas económicas que no busquen favorecer la inversión social, no
cambiarán la problemática de la pobreza en una economía.
Con base en estas consideraciones, acerca de las causas de la pobreza, se puede
asumir que este fenómeno debe ser tratado ampliamente por los hacedores de política en
un país. La forma de contrarrestarla puede poseer distintas formas de acercamiento, cada
una bajo un enfoque distinto en el que se consideran variables directamente relacionada
15
con la vida de las personas. Sin embargo, el objetivo siempre será el mismo, garantizar
un nivel de vida digno de la sociedad.
2.4.2 Efectos de la pobreza. Una vez comprendido de que se trata la pobreza, y
cuáles son las raíces más destacables del problema, es necesario conocer cuáles son las
principales consecuencias de uno de los fenómenos socioeconómicos de mayor impacto
a nivel mundial. De tal forma, a continuación, se presentarán los efectos de esta condición
de la sociedad.
Delincuencia: El no contar con un trabajo, o alguna forma de generar ingresos,
de manera legal, y encontrarse en condiciones de pobreza, componen dos de las
principales razones por la cual los individuos pueden considerar infringir la ley. Si bien,
no puede ser concluyente que ser pobre sea la motivación primordial para los delitos, si
puede explicar por qué alguien que busque alimentarse o vestirse, recurra a estas
prácticas. La delincuencia supone un gran inconveniente para la sociedad, limitando su
desarrollo y percepción pública.
Desnutrición: La desnutrición se define como: “el resultado fisiopatológico de
una ingesta insuficiente de alimentos para cubrir los requerimientos de energía y
nutrientes” (Wanden, Camilo, & Culebras, 2010, pág. 15). Desde el enfoque de la pobreza
por consumo, detallada en siguientes apartados, el no alimentarse de manera adecuada
por la incapacidad financiera de no poder adquirir una dotación básica de alimento y agua,
supone que las personas pobres presenten esta afectación a la salud, como lo es la
desnutrición. De tal forma, la pobreza está directamente ligada con la salud de las
personas, desde el punto de vista de la ingesta calórica mínima que necesita el cuerpo.
Psicológicos: Las personas que viven en condiciones de pobreza se enfrentan a
adversidades de todo tipo, generalmente, o por lo menos las que más resaltan en el campo
económico, son las que tienen que ver con la incidencia social. No obstante, pertenecer a
este segmento agraviado por la escasez de ingresos o necesidades, puede conllevar
afectaciones a la moral y mentalidad del individuo. Encontrarse en esta condición puede
minar la salud mental, afectando la percepción de los problemas y su forma de
enfrentarlos.
Limitante del desarrollo humano: La concepción del desarrollo humano
considera el progreso tanto económico como social en un país. El desarrollo humano se
considera “un proceso de expansión de las libertades de las personas para conseguir las
16
metas que consideran valiosas y participar activamente en darle forma al desarrollo de
manera equitativa y sostenible” (Tezanos, 2013, pág. 7). Bajo esta connotación, la
pobreza humana y las desigualdades no pueden existir en una economía que busca
propiciar esta consigna. Por tanto, la pobreza se articula como uno de los factores que
retroceden el progreso de la sociedad humana, cortando su progreso.
Como se pudo apreciar, las consecuencias de la pobreza se reflejan de distintas
formas en una economía. Tenemos aquellas que atañen de manera personal a los
individuos y su forma de vida, como la desnutrición, que a su vez se traduce como un
problema de salud pública para el Estado, debido a su rol de garante en el cumplimiento
de derechos. Por otra parte, efectos como la delincuencia y el limitante al desarrollo,
inciden de manera negativa ante el progreso de la colectividad, señalando una
problemática social que involucra a distintas ramas de la economía de un país.
2.5 Tipos de pobreza y métodos de medición
Como se ha podido expresar, la pobreza puede ser representada de diversas formas,
para lo cual, se han diseñado diversos métodos para su medición, considerando diversas
dimensiones e indicadores. En términos generales, la pobreza puede ser observada desde
dos perspectivas:
Pobreza subjetiva: Esta aproximación a la pobreza, se realiza en base a la
autoevaluación de una persona acerca de su propio bienestar (Arroyo & Ruiz, 2017, pág.
24). La razón detrás de esta connotación es que la percepción del individuo frente a su
condición social, permite establecer un panorama claro de la dinámica económica y
social. El uso de esta perspectiva no suele tener muchos adeptos, ya que se trata de un
estilo más descriptivo de acercarse a la problemática y no cuantitativo.
Pobreza objetiva: La pobreza objetiva es la que ha sido estudiada a mayor
profundidad, esta sintetiza medidas objetivas de pobreza basadas en variables observadas
(ingreso y gasto) (Ureña, 2010, pág. 2). De este enfoque de la medición de la pobreza se
desagregan los métodos que se utilizan para cuantificar el fenómeno social en un país.
Tal como se indica en la figura a continuación.
17
Figura 2 Métodos de medición de la pobreza. Adaptado del INEC. Elaboración propia.
La pobreza objetiva se descompone en dos tipos, la pobreza absoluta y la pobreza
relativa. El INEC las define de la siguiente forma:
La pobreza absoluta se define como la situación en la cual una persona o un
hogar es pobre dada su propia situación de insatisfacción de un conjunto de
necesidades y oportunidades, o de la carencia de un nivel de ingreso o gasto
mínimo que le asegure la satisfacción de esas necesidades. De esta manera la
medición es independientemente de la situación relativa del hogar frente a otros
hogares en la sociedad. (INEC, 2015, pág. 8)
La pobreza absoluta es la cuantificable, la que en base a parámetros se puede
estimar. En esta se engloban los métodos conocidos como línea de pobreza y la pobreza
por Necesidades Básicas Insatisfechas. Agrupados en los métodos directos e indirectos
de medición.
Por su parte, la pobreza relativa se refiere a la situación en que:
Una persona es pobre cuando se encuentra en una situación de clara desventaja,
económica y social, en relación al resto de personas de su entorno. Lo que
determina como pobre a un individuo es entonces su posición relativa dentro de
la distribución, por ejemplo, si se encuentra en el quintil de ingresos más bajo, o
si su ingreso se encuentra por debajo de un porcentaje del ingreso mediano.
(INEC, 2015, págs. 8-9).
De forma que, la pobreza relativa se refiere a la comparación que se hace de la
condición de un individuo frente al resto de la población.
Med
ició
n d
e la
pobre
za
Pobreza Subjetiva
Pobreza Objetiva
Pobreza Relativa
Pobreza Absoluta
Metodo Directo
Metodo Indirecto
18
2.5.1 Línea de la pobreza. Generalmente el método más utilizado para estimar la
incidencia de la pobreza en un país, es el que conlleva el estudio de una línea de pobreza
que delimita un mínimo para ser considerado pobre. Este procedimiento emplea el ingreso
o el gasto de consumo como una forma para cuantificar el bienestar (Duy, 2016, pág. 18).
Si bien, considerar estas dos variables como determinantes a la hora de evaluar la pobreza,
simplifica el proceso, se encuentra lejos de demostrar una realidad del problema. Por esto
la crítica al cálculo de la pobreza por este método, sus limitaciones no permiten considerar
aspectos importantes en la vida de las personas, que por más ingresos que perciban, no
son garantía de una vida sin privaciones a sus necesidades.
La línea de la pobreza se refiere al límite matemático que determina si una persona
es pobre o no, reflejada en un valor monetario, calculado a partir de la evolución de
precios en una economía. Para comprender de mejor manera esta metodología,
analizaremos una figura que presentará la evolución de la línea de pobreza y pobreza
extrema en el Ecuador, elaborado por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos-
INEC.
Figura 3 Evolución nominal de líneas de pobreza y pobreza extrema en Ecuador. Años 2013-2017.
Adaptado del INEC. Expresado en dólares. Elaboración propia.
Como se puede apreciar en la figura no. 3, la línea de pobreza se encuentra por
encima de la línea de pobreza extrema, apreciación que se hace evidente al saber que un
pobre extremo se encuentra en la precariedad. De tal forma, la línea de pobreza pasó de
US$ 77,03 en el 2013 a US$ 85,58 en el 2016, registrando una variación de 11 puntos
porcentuales en apenas 5 años. Por su parte, la línea de pobreza extrema pasó de US$
77,0379,66
83,29 84,65 85,58
43,41 44,9 46,94 47,7 48,23
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
2013 2014 2015 2016 2017
Dó
lare
s
Pobreza Pobreza extrema
19
43,41 a US$ 48,23 durante el mismo periodo, denotando un crecimiento relativo similar
al de su contraparte.
Tal como se observa, para que una persona, en Ecuador, sea considerada como
pobre debe percibir mensualmente un ingreso menor a los US$ 85,58 equivalente a
alrededor de US$ 2,85 diarios6. Mientras que, si un individuo no supera un ingreso de
US$ 1,61 al día, en promedio, será catalogado como pobre extremo. Como se ha
expresado con anterioridad, el comportamiento de la línea de la pobreza dependerá
estrictamente de la variación del precio de la canasta básica de bienes y servicios. Su
metodología de aplicación demostrará un resultado fiable mas no concluyente, debido a
esto, existen otros métodos que se muestran como un indicador que considera mayores
dimensiones al momento de analizar las condiciones socioeconómicas presentes en la
sociedad. Los mismos que serán detallados en los siguientes apartados.
2.5.2 Pobreza por Necesidades Básicas Insatisfechas. La pobreza por
Necesidades Básicas Insatisfechas “toman en cuenta aspectos que no se ven
necesariamente reflejados en el nivel de ingreso en el hogar” (Feres & Mancero, 2010,
pág. 65). El método NBI utiliza la información estadística resultante de los censos de
población y vivienda que se llevan a cabo en las naciones. Esta metodología considera
varias dimensiones que intervienen en la vida de un individuo. Y será considerado pobre
aquel individuo que pertenezca a un hogar que presente al menos una carencia o privación
de sus necesidades básicas, las mismas que se detallan en la tabla a continuación.
El método NBI considera 5 dimensiones, tal como se puede apreciar en la tabla no.
2. La primera utilizada en métodos de línea de pobreza, considera la capacidad económica
del hogar en cuestión, los indicadores que determinarán si sufren de una privación será el
nivel de escolaridad del jefe de hogar, haciendo mención a los años de estudio a su haber,
y, por otra parte, si en el hogar existen 4 o más personas por cada miembro que se
encuentre trabajando. De tal forma, la primera dimensión considera las características que
atañen a la preparación del jefe del hogar en torno a su preparación académica y a la
incidencia del desempleo entre los habitantes de la vivienda.
6 Considerando un mes de 30 días.
20
Tabla 2
Dimensiones e indicadores de la pobreza por NBI
Dimensión Indicadores
Capacidad económica El hogar se considera privado en esta dimensión si: i) los años de
escolaridad del jefe(a) de hogar es menor o igual a 2 años y ii) existen
más de tres personas por cada persona ocupada del hogar.
Acceso a educación básica El hogar se considera privado si: existen en el hogar niños de 6 a 12
años de edad que no asisten a clases.
Acceso a vivienda El hogar está privado si: i) el material del piso es de tierra u otros
materiales o, ii) el material de las paredes es de caña, estera u otros.
Acceso a servicios básicos
La dimensión considera las condiciones sanitarias de la vivienda. El
hogar es pobre si: i) la vivienda no tiene servicio higiénico o si lo tiene
es por pozo ciego o letrina o, ii) si el agua que obtiene la vivienda no es por red pública o por otra fuente de tubería.
Hacinamiento El hogar se considera pobre si la relación de personas por dormitorio
es mayor a tres.
Adaptado del INEC. Elaboración propia.
El acceso a la educación básica, como segunda dimensión, busca evaluar la
inasistencia escolar entre niños de 6 a 12 años que residen en la vivienda. Existirá
privación de este indicador si al menos un niño de este grupo etario no asiste a un centro
educativo para recibir clases. El enfoque que se le da a esta dimensión, sirve para
determinar que parte de la población infantil en el país, está presentando rezagos en su
desarrollo, a causa de sacrificar sus estudios por trabajar, o porque sus padres no cuenten
con los recursos suficientes para comprar libros, uniformes, pasajes, etc.
La tercera dimensión dentro de la metodología del NBI es la que concierne a la
vivienda del individuo. Contemplando como necesidad el contar con un hogar seguro y
sano. En este segmento, se considera el material del piso, si es de tierra o algo no
estructural, será evaluada como una privación del hogar, asimismo, si las paredes son de
caña o estera7, es un indicador de deficiencia de la vivienda. Las privaciones de esta
dimensión se enfocan en la garantía de la construcción del inmueble, considerando
obligatorio la utilización de materiales rígidos que puedan soportar alguna calamidad.
El acceso a servicios básicos se configura como una de las principales causas de
pobreza por NBI, de acuerdo con la metodología establecida, se considerará pobre a los
individuos que habiten en una vivienda que no cuente con servicio de alcantarillado, para
el manejo de desechos, ni esté conectado a la red de agua potable. El no contar con estos
aspectos elementales en el funcionamiento de una vivienda, denotan la magnitud del
problema a la que se enfrentan las autoridades gubernamentales, siendo estas las
7 Pieza de tejido grueso y áspero que generalmente se utiliza para cubrir parte del suelo de un lugar
(esparto, palma, junco)
21
responsables de velar el cumplimiento del derecho a un hábitat sano, propiciando la
cobertura total de las redes de este tipo.
Finalmente, la quinta dimensión del método NBI considera el hacinamiento como
una privación en los hogares. En términos simples, la condición de hacinamiento se
genera cuando un dormitorio es destinado para 4 o más personas. Es decir, si en una
vivienda residen 8 personas y apenas existen 2 dormitorios, serán pobres por Necesidades
Básicas Insatisfechas.
Como se pudo apreciar, este método considera un espectro mucho más amplio que
el de línea de pobreza, insertando en la ecuación aspectos elementales de la calidad de
vida de las personas. El lugar en donde habita, si no cuenta con los recursos para poder
enviar a sus hijos a clases, vivir en un lugar con muchas personas, ser el único que trabaja
en el hogar, o no contar con alcantarillado, son razones notables para considerar a un
individuo pobre por este enfoque, resaltando ámbitos de la pobreza que no se encierran
en la percepción de un ingreso.
2.5.3 Pobreza multidimensional. El Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) indica que este método:
Identifica múltiples carencias a nivel de los hogares y las personas en los ámbitos
de la salud, la educación y el nivel de vida. Utiliza microdatos de encuestas de
hogares, y, al contrario que el Índice de Desarrollo Humano ajustado por la
desigualdad, todos los indicadores necesarios para calcularlo deben extraerse de
la misma encuesta. Cada miembro de una familia es clasificado como pobre o no
pobre en función del número de carencias que experimente su hogar. Estos datos
se agregan (por ejemplo, a nivel nacional) para conformar el indicador de la
pobreza multidimensional. El IPM refleja tanto la prevalencia de las carencias
multidimensionales como su intensidad, es decir, cuántas carencias sufren las
personas al mismo tiempo. (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo,
2016)
De esta forma el IPM no considera los ingresos de los hogares como variable en el
cálculo del índice, debido a la falta de información que las encuestas realizadas para medir
el nivel de ingresos de los hogares no consideran aspectos como la nutrición o la salud.
En Ecuador implemento el uso de este método bajo el fundamento de que la pobreza
monetaria mide la privación de medios más no la privación de capacidades o del goce de
derechos de las personas. De acuerdo al PNUD (2016) el Índice de Pobreza
Multidimensional mide el conjunto de carencias de los hogares considerando tres
dimensiones (salud, educación y nivel de vida), y refleja la proporción de personas pobres
y el número promedio de carencias que cada persona pobre sufre al mismo tiempo. Sin
22
embargo, en Ecuador se emplean 4 dimensiones y 12 indicadores, el INEC empezó el
cálculo de este indicador a partir del año 2009, bajo la consideración de que se necesitan
medidas que describan todas las dimensiones y que sirvan para evaluar de mejor manera
las políticas públicas aplicadas.
Las dimensiones son educación; trabajo y seguridad social; salud, agua y
alimentación; hábitat, vivienda y ambiente sano. Mientras que los indicadores
considerados al momento de recopilar información son la inasistencia a la educación
básica, si existió empleo infantil o adolescente, si hay manejo de desechos, o si existe el
servicio de recolección de basura, entre otras. Este enfoque ha sido presentado por el
Programa de las Naciones Unidas, y adoptado por gran parte de los países de la región,
debido a que los métodos del ingreso o el consumo, son métodos unidimensionales, y no
miden las privaciones de cada uno de los hogares, sino su nivel de ingresos (INEC, 2015,
pág. 2).
Tabla 3
Dimensiones e indicadores del IPM
Dimensión Indicadores
Educación Inasistencia educación básica y bachillerato
No acceso a educación por razones económicas
Logro educativo incompleto
Trabajo y seguridad social No contribución al sistema de pensiones
Empleo infantil y adolescente
Desempleo o empleo inadecuado
Salud, Agua y Alimentación Sin servicio de agua por red pública
Pobreza extrema por ingresos
Hábitat, vivienda y ambiente sano Hacinamiento
Déficit habitacional
Sin saneamiento de excretas
Sin servicio de recolección de basura
Adaptado del INEC. Elaboración propia.
Como se puede apreciar en la tabla no. 3, el IPM considera diversas extensiones
acerca de cómo establecer de que un individuo presente señales de ser pobre. Esta
valoración se realiza debido a que el fenómeno de la pobreza no sólo se explica por la
falta de ingresos del individuo, debido a que la privación en torno a la satisfacción de
necesidades básicas, o tener un hogar que no garantice un hábitat seguro o pertenecer al
subempleo, son señales claras de que la calidad de vida de la persona no es la óptima. Por
tanto, el cálculo de este índice es un modelo utilizado en el Ecuador por el INEC, gracias
23
a que este permite establecer un panorama más profundo acerca de la incidencia de la
pobreza en el país.
Los indicadores considerados corresponden a diversos escenarios en los que una
persona puede ver afectado su entorno, estableciendo el enfoque desde un punto de vista
del hogar, apreciando los resultados desde el estudio de los niños que integran la vivienda,
reflejados en la calidad de educación de los individuos, como la inasistencia escolar, falta
de recursos para acudir a clases, o el incumplimiento en la terminación del bachillerato.
Por otro lado, el trabajo y seguridad social abordará la pobreza desde el punto de
vista del ingreso, sin profundizar en establecer una renta mínima para determinar si una
persona es pobre o no, puesto que se consideran los aportes a la seguridad social derivados
de la participación en el empleo formal, como indicador; así como la presencia de trabajo
infantil o adolescente en el hogar. El desempleo o empleo inadecuado se articula como
otras de las privaciones a las que se enfrenta el pobre multidimensional.
La dimensión de salud, agua y alimentación hace referencia al incumplimiento en
el acceso a servicios básicos en las viviendas, representadas por la falta de agua potable
o la pobreza extrema por ingresos, que indica un nivel de consumo bajo, lo que, bajo
consideraciones del INEC, afecta directamente con la calidad de vida de las personas, que
al no contar con la dotación de dichos elementos pueden sufrir afectaciones a su salud
derivadas de la mala alimentación, desnutrición, entre otros.
Finalmente, el hábitat, vivienda y ambiente sano busca reconocer los
inconvenientes inherentes a la vivienda como tal, considerando desde el hacinamiento
hasta la existencia de déficit habitacional cuantitativo o cualitativo para ser determinada
como una privación de la persona; así también se señala el sistema de saneamiento de
excretas o inclusive el servicio de recolección de basura como incidente dentro de esta
metodología del cálculo de la pobreza.
De esta manera, el Índice de Pobreza Multidimensional se configura como un
instrumento que difiere con los clásicos métodos de medición de la pobreza, debido a que
contempla el análisis de varias dimensiones que interceden directamente sobre la calidad
de vida de la persona, por lo que, al considerar el incumplimiento de al menos uno de los
indicadores señalados, los individuos o el hogar será determinado como pobre
multidimensional.
24
2.6 Políticas públicas enfocadas para la erradicación de la pobreza
El papel del Estado en la búsqueda de la eliminación de la pobreza es vital para la
consecución de esta meta. El manejo de políticas públicas se presenta como el principal
elemento que pretende delimitar el actuar del Gobierno, su enfoque debe priorizar el
fomento social, con especial atención a aquellos grupos de la sociedad más necesitados.
Amartya Sen, con su Teoría de las Capacidades, reconoce a las capacidades
humanas como elementos constitutivos del desarrollo, destacando la importancia de
estudiar los problemas sociales como: desigualdad, pobreza, calidad de vida, injusticia
social y demás, ofreciendo una nueva mirada a estas condiciones (Urquijo, 2014, pág.
63). Sen reconocía la importancia que la inversión en la niñez, tanto pública como
privada, mantiene en términos de desarrollo de un país, destacando que la mortalidad
infantil constituye uno los principales elementos que infieren como limitantes al progreso
de la sociedad. Los indicadores como nutrición, inmunización, cuidado infantil, etc.
permiten medir la mortalidad en niños y niñas menores de 5 años, y su mejora puede
contribuir a reducir esta problemática, la misma que sería obtenida por la mayor
utilización de recursos fiscales en el cuidado desde la concepción de las personas (Sen &
Brundtland, 1999, pág. 2).
De esta forma, el aporte teórico de Amartya Sen permitió otorgar un nuevo sentido
a la trascendencia que los indicadores de salud mantienen en términos de desarrollo y
como determinante para luchar contra la incidencia de la pobreza en el mundo. Uno de
los pensamientos expresados por Sen, realza la trascendencia de la salud y supervivencia
de los niños en términos de erradicar esta condición:
El cuidado de la salud, la educación pública, el garantizar el derecho a la
alimentación, y otras medidas que ayuden a poner fin al ciclo de este
empobrecimiento básico deben tener un lugar central en un planteamiento
integrado, y las morbilidades y sufrimientos asociados con la elevada mortalidad
de menores de 5 años también merecen la atención pública (Sen & Brundtland,
1999, pág. 5).
Como se puede apreciar, la inversión pública en salud se ha configurado como un
componente elemental en la lucha contra la pobreza, en tiempos recientes, su aporte se
refleja en las mejoras del acceso a servicios sanitarios para la población, representados
por los hospitales, centros de salud y demás edificaciones que permitan dar cabida a
quienes más lo necesiten, así como a la implementación de programas y campañas de
salud que instruyan a los individuos a mantener la nutrición, cuidado y atención de los
25
infantes de manera adecuada. En otras palabras, la perspectiva expresada por la Teoría de
las Capacidades, demostraba que la inversión en etapas tempranas de la vida humana,
puede disminuir de gran manera en el futuro de estos, hablando de que se establece un
mecanismo de prevención de diversos problemas económicos, que van desde la
delincuencia hasta la maternidad adolescente.
Angus Deaton, británico nacionalizado y residente en Estados Unidos, ganó el
Premio Nobel de Economía en el 2015, por su aporte sobre el análisis de los sistemas de
demanda, consumo e ingresos, la pobreza y el bienestar (Cano, 2017, pág. 15). En su obra
titulada “El Gran Escape”, propone un punto de partida para comprender la noción del
bienestar y como las divergencias entre las condiciones de vida de los diferentes países,
inciden en esta condición.
En lo que respecta a la salud y su relación con el bienestar, se establece que “los
indicadores de nacimientos y muertes son esenciales para dirigir las políticas públicas”
(Corredor, 2013, pág. 355). Realzando la significancia que la reducción de la mortalidad
infantil y el incremento de la esperanza de vida mantiene en términos del desarrollo
humano, escenario que se genera a través de una mejor nutrición y mejoras en las
condiciones de sanidad pública. Por lo cual, el Estado debe propiciar el uso de políticas
fiscales que busquen mejorar la calidad en la prestación de servicios de salud, tanto
públicos como privados, en aras de favorecer la integridad de las personas y el desarrollo.
El bienestar social derivado de un mayor gasto en salud, propenderá a contribuir
con la reducción de la pobreza, basándose en otorgar los mecanismos para que la sociedad
encuentre en el sistema de salud estatal una atención integral y universal, beneficiando a
aquel segmento poblacional más desfavorecido.
Luego de conocer el pensamiento de Sen y Deaton, respecto al rol que cumple la
inversión en salud y su relación con la reducción de la pobreza, se procederá a describir
una de las estrategias que el Estado ecuatoriano ha impulsado en épocas recientes, para
combatir esta problemática social.
Dentro del conjunto de políticas o herramientas públicas para corregir situaciones
adversas en los indicadores socioeconómicos, encontramos las que son enfocadas a la
erradicación de la pobreza, gran parte de estas contempladas en el Plan Nacional del Buen
Vivir. Sin embargo, la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES),
en conjunto con la Secretaría Técnica para la Erradicación de la Pobreza (SETEP),
crearon un plan denominado la Estrategia Nacional para la Igualdad y la Erradicación de
26
la Pobreza (ENIEP), el mismo detalla cual es el camino a seguir por parte del Gobierno
Nacional en temas de eliminación de la pobreza en el país.
Este plan estratégico contempla un sin número de lineamientos y mecanismos a
seguir. Entre los lineamientos más importantes tenemos:
• Ampliar las redes sociales, establecer y fortalecer los espacios locales de dialogo,
participación e interacción ciudadana;
• Desarrollar e implementar sistemas de comunicación social y culturalmente
pertinentes desde los territorios;
• Aproximar y fortalecer las capacidades de gestión y negociación de las
comunidades y organizaciones rurales;
• Incrementar el apoyo a la protección, revitalización, conservación y manejo del
patrimonio cultural tangible e intangible;
• Garantizar el respeto a los derechos de la naturaleza, la provisión solidaria y
sostenible de los bienes comunes;
• Promover el manejo sustentable de los agroecosistemas;
• Mejorar los niveles de productividad agropecuaria y agroindustrial;
• Proteger las cuencas y microcuencas hidrográficas;
• Desarrollar al máximo las habilidades del pensamiento, la capacidad de
aprendizaje y las inteligencias de todos los ecuatorianos;
• Fortalecer el aprendizaje, la capacitación y la innovación tecnológica para poner
el conocimiento y la tecnología al servicio de la productividad sistémica, la
diversificación productiva y la creación de nuevos productos con mayor valor
agregado.
La pobreza se descompone como una condición socioeconómica que puede ser
cuantificada de diversas formas y métodos, por lo que se vuelve difícil lograr crear un
programa de políticas públicas o instrumentos que combatan cada una de las dimensiones,
involucradas en el fenómeno, de manera grupal. Por lo que, se debe proseguir mejoras o
cambios en términos singulares, favoreciendo por un lado el empleo, por otro la
producción y así hasta conseguir que cada uno de los indicadores propicien una mejora
del bienestar de la sociedad y su grupo poblacional más necesitado.
2.7 Marco legal
La Constitución de la República del Ecuador es aquel documento que presenta los
lineamientos que rigen a la sociedad ecuatoriana y todos sus integrantes. De tal forma, se
27
hace evidente la necesidad de referirnos a ella para fundamentar la utilización de la
inversión pública, a cargo del Estado, y en como este aspecto de las finanzas
gubernamentales, se articula dentro del marco del derecho a la salud, siguiendo las pautas
establecidas al inicio de este trabajo. Por tanto, durante este apartado se detallarán ciertos
artículos que se refieren a la temática que atañe a la investigación.
En su Título VI, Capítulo Cuarto, Sección Segunda, los artículos 285 al 288, se
refieren a los ejes que dan sustento a la utilización de la política fiscal en el Ecuador.
Destacando que esta se conducirá bajo los principios sostenibilidad, responsabilidad y
transparencia, preservando la estabilidad económica. Asimismo, señala que: “Los egresos
permanentes para salud, educación y justicia serán prioritarios y, de manera excepcional,
podrán ser financiados con ingresos no permanentes” (Constitución del Ecuador, 2008,
pág. 140). Bajo este precepto, se puede destacar que estos sectores sociales, salud y
educación, se posicionan como prioritarios en la agenda pública, señalando que el gasto
público no debe escatimar recursos en favorecer su desarrollo.
En lo que respecta al sector salud, el artículo 32 de la Carta Magna, se establece que
el Estado será el responsable de garantizar el derecho a la salud para la población,
mediante la conformación y aplicación de políticas económicas, sociales, culturales y
ambientales, favoreciendo el acceso permanente a los servicios de salud públicos. De
igual forma, el artículo 362 destaca el principio de universalidad y gratuidad para estos
servicios, como: diagnostico, medicamentos, tratamientos y rehabilitación. Favoreciendo
a aquellos individuos que carecen de los recursos económicos para acceder al sistema de
salud privado.
Otra normativa enmarcada en la temática de estudio presentada, es el Reglamento
a la Ley de Presupuestos del Sector Público. El mismo que regula en materia de:
“programación, formulación, aprobación, ejecución, control, evaluación y liquidación de
los presupuestos de las entidades y organismos” (Decreto 529, 1993). En este documento
se establecen todos los lineamientos y procedimientos detrás de la utilización de los
recursos fiscales, entre ellos aquellos relacionados a la inversión. De acuerdo con su
artículo 28, las inversiones públicas se realizarán en base a los siguientes conceptos:
28
Tabla 4
Conceptos detrás de la realización de inversión pública en Ecuador
Motivaciones de la inversión pública
a) Infraestructura indispensable para sustentar o ampliar las actividades productivas
b) Reposición o reemplazo de bienes de capital
c) Reparaciones mayores de obras de infraestructura
d) Cobertura del costo de los equipos, maquinarias, y demás.
e) Proyectos de infraestructura en salud, alimentación, educación, y demás.
f) Cobertura de costos de reducción del personal por despidos, supresión de vacantes, y otros
g) Infraestructura y desarrollo tecnológico, consultoría, normalización, metrología, y demás
h) Proyectos de apoyo a la producción.
i) Costos de la mano de obra que se incorpora a las inversiones físicas
j) Inversiones financieras (preservación de capital, adquisición de activos rentables, acciones)
k) Proyecto con orientación social
Adaptado del Reglamento de Ley de Presupuestos. Elaboración propia.
Como se puede apreciar en la tabla no. 4, existen diversas motivaciones detrás de
la inversión pública, varias de ellas relacionadas a la infraestructura, de todo tipo, y otras
a la contratación de personal para programas sociales. Los recursos destinados para
fomentar las actividades productivas a través de la infraestructura, pueden ser
presupuestados para la construcción o reparación, dependerá de lo que amerite la
situación.
La inversión pública en salud en Ecuador, durante los últimos años, ha sido
motivada principalmente por el proceso de descentralización del Estado impulsado por la
Secretaría de Planificación y Desarrollo (SENPLADES), la cual consistía en lograr que
las distintas carteras de gobierno se establecieran a lo largo del territorio nacional
mediante la instauración de instituciones en sitio. En el caso del sector salud, la
conformación de subcentros de salud, especialmente en zonas rurales, representó gran
parte del rubro de inversión.
La dotación de servicios de atención de salud, se compone como una
responsabilidad y deber ineludible del Estado ecuatoriano, pues es considerado un
derecho básico para el desarrollo humano. Por lo que, la inversión pública destinado a
fomentar la cobertura y producción del sector, se verá directamente relacionada con la
mejora en infraestructura y capital humano (médicos, enfermeras) necesarias para
garantizar el acceso universal de la población ecuatoriana. Siendo esta la trascendencia
que el gasto de inversión estatal mantiene respecto a la salud, incorporándose como un
servicio público gratuito que busca contribuir con el desarrollo y bienestar social en el
país.
29
Capítulo III
Marco metodológico
3.1 Metodología
El siguiente trabajo de investigación mantendrá un enfoque cuantitativo, el mismo
que se refiere al estudio y análisis de variables y datos numéricos, con el fin de dar
sustento a la hipótesis planteada. En cuanto al tipo de investigación, este será de tipo
descriptivo y correlacional.
El tipo descriptivo permitirá conocer los fundamentos detrás de la aplicación de la
inversión pública en el país, y como se realiza en los diferentes sectores que conforman
la economía. El alcance descriptivo “pretende medir o recoger información de manera
independiente o conjunta sobre los conceptos o las variables a las que se refieren, sin
indicar cómo se relaciones éstas” (Hernández, Fernández, & Baptista, 2017, pág. 92). De
modo que, con este procedimiento se buscará detallar las características o propiedades de
las variables que conforman el objeto de estudio, resaltando su funcionamiento u
ubicación dentro del fenómeno a tratar
Aunada al alcance descriptivo, encontramos al tipo de investigación documental
que consistirá en la revisión bibliográfica de libros y demás instrumentos que permitan
comprender los aspectos empíricos en lo que concierne a la inversión pública y la pobreza
en un país. La investigación correlacional será la que determine la hipótesis planteada al
inicio de este trabajo, ya que mediante este método se pretenderá conocer la relación
existente entre las dos variables de estudio planteada.
El estudio iniciará a través de la búsqueda bibliográfica para determinar los
fundamentos teóricos y legales detrás de la aplicación del gasto público para mejorar
indicadores sociales. Se recurrirán a referentes empíricos que hayan desarrollado trabajos
relacionados a la temática de investigación.
Asimismo, cabe destacar que el estudio tendrá un diseño no experimental y
longitudinal, debido a que se realizará un análisis de las variables y covariables en su
entorno natural, sin tener injerencia sobre el comportamiento de estas; además, se plantea
la necesidad de contemplar la evolución de dichos indicadores durante un periodo de
tiempo demarcado en los años 2013-2017. Con lo cual, se podrá establecer un panorama
acerca de cómo ha sido el comportamiento de la inversión pública en salud y los niveles
de pobreza durante años recientes.
30
3.2 Métodos de Investigación
Un método “es un modo de alcanzar un objetivo, es el cómo se organiza una
actividad, es la vía empleada para reflejar en el pensamiento el objeto de estudio”
(Rodríguez & Pérez, 2017, pág. 181). De esta forma, en este apartado se presentarán dos
de los métodos que se consideran esenciales para lograr alcanzar los objetivos propuestos
en esta investigación, mediante la conformación de resultados que respondan al diseño
del estudio.
En lo que respecta a los métodos a utilizar, el método inductivo permitirá la
obtención de conclusiones a través del análisis de los antecedentes de la inversión pública
en el Ecuador, “esta parte del análisis da ejemplos concretos que se descomponen en
partes para posteriormente llegar a una conclusión” (Maya, 2014, pág. 15), por lo cual
será necesario exponer el comportamiento de las variables de estudio para poder
coadyuvar a la obtención de los resultados. Este método es empleado para la evaluación
de eventos dentro de un lugar o momento determinado. Su incidencia podrá corroborar
los efectos de la inversión pública en salud como instrumento para la reducción de la
pobreza, considerando que este derecho de las personas se presenta como uno de los más
importantes a la hora de determinar la calidad de vida de los individuos.
Por su parte, el método analítico será el que contribuya en alcanzar los resultados
inherentes a la evolución de la inversión pública y como esta incide en la mejora de los
indicadores de pobreza del Ecuador. De modo que este consiste en “la desmembración de
un todo, descomponiéndolo en sus partes o elementos para observar las causas, la
naturaleza y sus efectos. Es la observación y examen de un hecho en particular. Este
método permite conocer más del objeto de estudio” (Ruiz, 2009, pág. 13).
Este método permite comprender el comportamiento del fenómeno u objeto de
estudio, permitiendo realizar una síntesis respecto a los elementos en los que se desagrega.
Asimismo, otorga la capacidad para realizar una comparación, como respuesta al diseño
longitudinal, de las variables y covariables establecidas en los objetivos de investigación.
Para este tipo de procedimientos se vuelve necesario el alcance documental y descriptivo,
que se detallarán en próximos epígrafes. Por tanto, se basa en lo empírico y la medición
de los datos para alcanzar los resultados.
Este procedimiento consiste principalmente en observar las causas, la naturaleza y
los efectos de un fenómeno en particular, para lo cual se busca conocer más sobre el
objeto de estudio, descomponiendo los elementos que lo componen, pudiendo
31
comprender su comportamiento y evolución (Lopera & Ramírez, 2010, pág. 5). Este
método va de la mano con el alcance documental y descriptivo planteados para este
trabajo, debido a que con estos se podrán conformar las pautas y lineamientos para la
búsqueda de información y posterior presentación de resultados.
3.3 Instrumentos de recolección de datos y fuentes
La recolección de datos será efectuada a partir de fuentes primarias y fuentes
secundarias de información.
Las fuentes primarias corresponderán a aquellos documentos obtenidas desde
repositorios, bases de datos científicas, bibliotecas digitales y demás orígenes de
instrumentos textuales que incluyan información teoría, conceptual y fundamental acerca
del uso de la inversión como un instrumento fiscal al alcance del Estado; asimismo, se
dispondrá de la recopilación de datos respecto a las metodologías y alcances para la
medición y la evaluación de la pobreza en un país. Para lo cual se hará uso de artículos
científicos, tesis de grado y maestría, revistas, informes y libros que contemplen la
inclusión de las variables y covariables de la presente investigación como parte de su
desarrollo particular.
Por otro lado, las fuentes secundarias serán aquellas que reflejen información
estadística y numérica, las mismas que serán necesarias para conformar los indicadores
que permitan vislumbrar los resultados y responder a los objetivos planteados al inicio de
la investigación, para lo cual se recurrirá a bases de datos de instituciones públicas
oficiales que realicen la presentación periódica de índices relevantes para este estudio.
El Banco Central del Ecuador se configura como una entidad de relevancia para la
comunidad científica en el país, su amplia sección de información estadística mensual
considera gran variedad de variables que atañen al desempeño económico de la nación,
para este trabajo se recogió las cifras al respecto de las operaciones del sector público no
financiero, en lo concerniente a los ingresos y gastos del Estado, así como al nivel de
formación bruta de capital fijo, que muestra a breves rasgos la magnitud de la inversión
pública.
El Instituto Nacional de Estadística y Censos es la institución por excelencia en lo
que refiere a estadísticas socioeconómicas del país, de las bases de datos que dispone
dicha entidad, agrupadas en anuarios, boletines, revistas, encuestas, etc. se optó por
enfocarse en lo concerniente a los indicadores de pobreza, de todo tipo, considerando su
evolución durante el periodo de estudio delimitado. De igual forma, se pretende recabar
32
información al respecto de la metodología utilizada para realizar el cálculo de la
incidencia de esta adversidad en la sociedad ecuatoriana, contemplando sus dimensiones
y su relación con las posibles mejoras en salud derivadas de la inversión pública en este
sector.
El Ministerio de Economía y Finanzas es aquella Cartera de Estado que se encarga
de diseñar y ejecutar políticas y regulaciones que beneficien tanto el desarrollo social
como económico. Esta institución dispone de cifras correspondientes a los niveles de
inversión pública, establecidos en los documentos de Programación Presupuestaria, y las
Proformas presupuestarias para cada año fiscal, en los mismos que se incluyen diversos
aspectos referentes a las variables contempladas para esta investigación. Cabe resaltar
que existen otras instituciones nacionales e internacionales de las que se hicieron mención
a lo largo del desarrollo de este trabajo, como la SENPLADES, Banco Mundial, CEPAL,
entre otras.
3.4 Tratamiento a la información. - Procesamiento y análisis
Basándose en el tipo de investigación documental, la búsqueda de información de
fuentes secundarias se configura como el elemento principal del trabajo para conseguir la
presentación de resultados de forma que respondan a los objetivos planteados. Su
procesamiento se realizará de manera sistemática y ordenada, buscando favorecer la
conformación de las variables y datos a presentar. Como se señaló en párrafos anteriores,
el tratamiento de los datos alcanzados será de corto longitudinal, puesto que se considera
un periodo comprendido entre 2013-2017.
En lo que respecta al procesamiento de la información, ésta será presentada de
manera sistemática en los diversos epígrafes que componen el trabajo, partiendo desde
un análisis general de la inversión pública, considerando los años que antecedieron a la
delimitación temporal de este estudio, prosiguiendo con una comparación frente a los
indicadores de finanzas públicas, y contemplando como este rubro de gastos de inversión
del Estado, se concentran de acuerdo a los diversos sectores que integran la economía
nacional.
Luego de esto, se incursionará en el detalle de la incidencia de la pobreza realizando
una síntesis escalonada, partiendo de la presentación de los datos desde un enfoque global,
para luego realizar la evaluación de este fenómeno social a nivel regional, manifestando
cual ha sido la evolución de este indicador a nivel latinoamericano considerando un
periodo de mayor amplitud. En consecución, se detallará la evolución de la pobreza en
33
Ecuador, realizando una síntesis al respecto de las causas que coadyuvaron con su
reducción o incremento a través de los años.
Prontamente se incorporará el análisis de la inversión pública en salud,
contemplando los montos otorgados por el Estado hacia este sector, durante el periodo
2013-2017, obtenidos a partir de la recolección de información de los documentos del
Plan Anual de Inversiones que dispone el Ministerio de Finanzas para observar el
panorama que atraviesa la economía en este ámbito. Además, se realizará un detalle al
respecto de cómo se concentra este rubro, refiriéndose a como se utilizan los valores, si
es para gasto de personal o para gasto de bienes y servicios. De igual manera, se estableció
la necesidad de determinar cuál es la participación del gasto público en salud respecto al
PIB, con el fin de conocer si se ha cumplido con lo establecido en la Constitución.
Finalmente, para responder al alcance correlacional de la investigación, se realizó
un análisis de regresión lineal, obtenido mediante un gráfico de dispersión que
consideraba un periodo de 10 años, repartidos entre 2008-2017, al respecto de la variable
de inversión pública en salud y el Índice de Pobreza Multidimensional, lo que permitirá
conocer en qué grado la variación de los montos de inversión destinados a este sector
inciden en la mejoría o empeoramiento de la incidencia de la pobreza en el Ecuador.
Como comentario adicional mencionar que las cifras recolectadas mediante los
instrumentos del caso, serán presentadas mediante matrices de datos (tablas) y figuras que
permitirán facilitar el análisis e interpretación respecto a la evolución de los indicadores
económicos considerados como primordiales para este estudio. Su procesamiento se lo
realizará a través de software computarizado, que garantizarán su mayor eficiencia y
confiabilidad. Por su parte, el análisis se centrará en determinar la evolución de las
variables, así como el determinar las causas y sus efectos de las posibles fluctuaciones
evidenciadas.
34
Capítulo IV
Incidencia de la inversión pública en los niveles de pobreza
2013-2017
4.1 Antecedentes
Con la creación de la Constitución del 2008 mediante Asamblea Constituyente en
Montecristi, en el país se instaura un nuevo régimen económico, que entre otras cosas
señalaría la denominación del mismo como popular y solidario, reconociendo al ser
humano como principio y fin del sistema. Este hito en el país se gesta con la llegada al
poder del expresidente Econ. Rafael Correa (2008-2017), que en conjunción con la nueva
Carta Magna disponía de la búsqueda del Buen Vivir como objetivo claro de la política
pública, señalando que su consecución será elemental para la noción del desarrollo
humano y económico.
El Buen Vivir “engloba un conjunto de ideas que se están forjando como reacción
y alternativa a los conceptos convencionales sobre desarrollo” (Gudynas, 2011, pág. 1).
La concepción de este concepto se demarca como una alternativa a la noción establecida
por el sistema capitalista de producción, la misma que prioriza la obtención de riquezas y
rentabilidad por encima de las personas. Por su parte la SENPLADES (2009) estableció
en el Plan Nacional del Buen Vivir (2009-2013) un concepto más amplio, el mismo que
se refiere:
A una apuesta de cambio que se construye continuamente desde reivindicaciones
de los actores sociales de América Latina durante las últimas décadas por reforzar
la necesidad de una visión más amplia, la cual supere los estrechos márgenes
cuantitativos del economicismo, que permita la aplicación de un nuevo modelo
económico cuyo fin no sea los procesos de acumulación material, mecanicista e
interminable de bienes, sino que incorpore a los actores que históricamente han
sido excluidos de las lógicas del mercado capitalista, así como a aquellas formas
de producción y reproducción que se fundamentan en principios diferentes de
dicha lógica de mercado (pág. 24)
El pensamiento instaurado en la Constitución demarca el camino a seguir por parte
del Estado ecuatoriano, el mismo que se debe alinear al cumplimiento de los derechos
elementales de la sociedad catalogados como necesarios para propiciar esta condición en
la vida de las personas. Uno de los artículos que se pueden destacar de este Máximo
Documento es el 277, el mismo que señala que para la consecución del buen vivir será
deber del Estado el “producir bienes, crear y mantener infraestructura y proveer de
35
servicios públicos” refiriéndose a aquel elemento de las finanzas públicas que se
establecen como gastos de inversión pública.
Para lo cual el primer Plan Nacional de Desarrollo (2009-2013) disponía que la
inversión para el buen vivir se convertía en un eje estratégico dentro del manejo de
política pública, el mismo que disponía de tres condiciones fundamentales:
1. Sostenibilidad económica a través de la canalización del ahorro a la inversión
productiva:
2. Desarrollo de capacidades humanas y oportunidades sociales;
3. Acumulación de capital productivo necesario para cambiar el patrón de
especialización de la economía y el modo de acumulación (SENPLADES, 2009,
pág. 65).
Este documento delineaba varios de los instrumentos y políticas que el gobierno
debió haber aplicado para favorecer el cumplimiento de las condiciones antes
mencionadas. Pudiendo destacar el segundo segmento debido a que considera la
satisfacción de bienes y servicios como mecanismo para mejorar la calidad de vida de la
población, resaltando la inversión en educación, salud, atención primaria, nutrición, entre
otras.
El Buen Vivir Plan Nacional- BVPN con fecha de aplicación del 2013-2017, se
configuró como el segundo documento de desarrollo que regulaba el actuar del gobierno
central. Dicho texto normativo se establecía como un avance del anterior Plan, puesto que
abordaba al buen vivir de manera más directa reconociendo de manera firme el aumento
de la capacidad productiva en el proceso de desarrollo económico, así como el
reconocimiento a la naturaleza, la cultura y la evolución social como determinantes del
progreso (SENPLADES, 2013, pág. 11).
Asimismo, en el BVPN se establece que la inversión pública es una variable clave
para lograr el crecimiento económico, resaltando 4 razones principales:
Aumenta la demanda agregada;
Aumenta la dotación de capital en una economía;
Constituye bienes públicos que incrementan la productividad sistémica de la
economía;
Busca garantizar derechos mediante la generación y fortalecimiento de
capacidades humanas.
36
Como tal, la inversión pública ha formado parte de cada uno de los Planes de
Desarrollo del país, los mismos que ubican a la concepción del buen vivir como el fin
principal del conjunto de lineamientos dictaminados.
Para tener una idea acerca de cómo la inversión del estado ha ido evolucionando
durante los últimos años, se procederá con el análisis del indicador de Formación Bruta
de Capital Fijo, el mismo que representa la adquisición de bienes de capital como
maquinarias, equipos, terrenos, edificios, etc. utilizados con fines de mejorar la provisión
de bienes y servicios del Estado, pudiendo reflejar parte del gasto de inversión realizado
por el gobierno ecuatoriano.
Figura 4 Antecedentes de la inversión pública en Ecuador. Años 2001-2012. Adaptado del BCE. Expresado
en millones de dólares. Elaboración propia.
De modo que en la figura no. 4 se puede apreciar que para el 2001 el monto de
inversión pública en el país registró un nivel de US$ 1.161 millones, manteniendo una
evolución mínima para años siguientes llegando a registrar para el año 2006 una cifra de
US$ 1.900 millones, registrando un crecimiento absoluto de US$ 739 millones,
mostrando una variación del 63% en el transcurso de 5 años. Este escenario fue resultado
de una mala programación de políticas públicas por parte de los gobiernos de turno que
tuvieron lugar para esta época, que no pudieron mantener un plan de trabajo en el mediano
plazo con el fin de beneficiar el desarrollo de la sociedad y la economía.
Por lo que, para el 2007 con el régimen del expresidente Econ. Rafael Correa la
inversión pública empezó a ser un instrumento de política fiscal determinante para el
desarrollo del país, registrando un monto de US$ 3.173 millones para este año,
1.161 1.380 1.388 1.493 1.818 1.900
3.173
6.930 6.310 6.571
8.891
10.360
-
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
12.000
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Mill
on
es d
e d
óla
res
37
incrementándose en más del doble para el 2008, época en la cual se evidenció una cifra
de US$ 6.930 millones, equivalente a una variación relativa del 118%. Con la nueva
Constitución expedida en el año 2008, se instaura un nuevo orden normativo en la nación,
considerando, entre otras cosas, el mantener un nivel presupuestario social elevado en
aras de favorecer el cumplimiento de los derechos de la sociedad ecuatoriana.
Durante el 2009 se manifestó una contracción en el rubro de formación bruta de
capital fijo realizado por el gobierno, el mismo que mantuvo un valor de US$ 6.310
millones, a partir de esta fecha el indicador presentó un incremento sostenido para los
años siguientes, hasta alcanzar un monto de US$ 10.360 millones en el 2012, año que
antecede al periodo delimitado en este estudio.
De tal forma se puede vislumbrar que a partir de la nueva Carta Magna y la
instauración del mandato del Econ. Rafael Correa, la inversión pública ha sido
sustancialmente aumentada, fundamentando este proceder en el papel estratégico del
Estado como ente que favorezca el desarrollo de la sociedad mediante la dotación
eficiente y oportuna de bienes y servicios públicos, pudiendo acotar que del 2007 al 2012
se registró una cifra de inversión acumulada de US$ 42.235 millones, en comparación a
los US$ 9.140 millones obtenidos durante el periodo 2001-2006.
4.2 La inversión pública frente al gasto público
Para partir con el análisis de la inversión pública (de ahora en adelante IP) frente a
los niveles de pobreza es necesario hacer una breve diferenciación acerca de este
indicador en comparación al gasto público (de ahora en adelante GP). Siendo el primero
aquel monto que se destina a responder a las necesidades de inversión que el Estado, en
uso de sus atribuciones, genera para cumplir con la provisión de bienes y servicios
públicos hacia la población. Mientras que el segundo concepto se refiere a las erogaciones
corrientes que van destinadas a cubrir los presupuestos de los diversos sectores que
conforman la sociedad.
Por tanto, la inversión pública se configura como un elemento utilizado para
mejorar las condiciones con las que el gobierno actúa sobre la economía, generalmente
representado por la construcción de infraestructura, pero que también puede incluir el
financiamiento de programas como campañas de salud, campañas de educación, etc. es
decir, que considera un rubro extra y temporal respecto a la dotación de este tipo de
servicios. La inversión social constituye la principal herramienta de política pública para
influir en las condiciones de vida, asimismo, representa los esfuerzos económicos del
38
Estado orientados a mejorar las condiciones para el desarrollo económico, la promoción
y creación de capital humano y capital social, y la reducción de los niveles de pobreza y
desigualdad (Rojas, 2013, pág. 48).
De tal forma, en la tabla a continuación se expone el monto respectivo de los
indicadores de gasto público e inversión pública, y como estos han variado durante los
años comprendidos entre el período 2013-2017 y cuál es su representación frente al
Producto Interno Bruto, buscando destacar la magnitud de estos segmentos de las finanzas
públicas del país frente a los agregados macroeconómicos.
Tabla 5
Comparativo de la inversión pública frente al gasto público y el PIB. Años 2013-2017
Años
Gasto Inversión pública PIB
Monto Variación
anual
Partic.
Frente
al PIB
Monto Variación
anual
Partic.
Frente
al PIB
Monto Variación
anual
2013 41.607 17,6% 43,7% 8.105 34,6% 8,5% 95.130 8,19%
2014 44.346 6,6% 43,6% 7.581 -6,5% 7,5% 101.726 6,93%
2015 38.677 -12,8% 39,0% 5.581 -26,4% 5,6% 99.290 -2,39%
2016 37.628 -2,7% 38,2% 5.752 3,1% 5,8% 98.614 -0,68%
2017 38.080 1,2% 37,0% 4.706 -18,2% 4,6% 103.057 4,51%
Adaptado del Banco Central del Ecuador y SENPLADES. Expresado en millones de dólares y porcentajes.
Elaboración propia.
Según se puede apreciar en la tabla no. 5, el gasto público (GP) en el país se ubica
en un elevado monto, siendo para el 2013 de US$ 41.607 millones, siendo un 17,6%
mayor al alcanzando en el 2012. De tal forma, el GP representó un 43,7% del producto
nacional para este año, el mismo que alcanzó una cifra de US$ 95.130 millones. El buen
momento que atravesaba la economía ecuatoriana, principalmente reflejado en los
elevados precios del barril de crudo de petróleo, supuso una variación anual del PIB del
8,19% lo que representó un aumento de US$ 6.596 millones, explicado en gran parte por
el mayor GP generado desde el Estado y por los ingresos petroleros obtenidos. En lo que
respecta a la IP, ésta se ubicó en los US$ 8.105 lo que representó un valor mayor en un
34,6% en relación al año anterior, representando un 8,5% del monto del PIB.
Para el 2014, el PIB se ubicaba en una cifra correspondiente a US$ 101.726
millones, siendo un 6,93% mayor al 2013, este cambio se ve representando por el
desempeño de la economía no petrolera (construcción, manufactura, comercio) que
incrementó su nivel de producción, así mismo el aumento en el nivel de consumo de los
hogares coadyuvó al crecimiento económico del país para este fecha (BCE, 2015). El GP
39
también evidenció una variación positiva, la misma que fue del 6,6% ubicando al
indicador en los US$ 44.436 millones, no obstante, su participación frente al PIB se redujo
en 0,1 puntos porcentuales. Por su parte, la IP se contrajo en un 6,5% equivalente a una
disminución absoluta aproximada a los US$ 524 millones, debido a los ajustes
presupuestarios que el gobierno realizó en torno a la inversión social, llegando a situarse
en US$ 7.581 millones representando un 7,5% del PIB para este año.
Durante el 2015 la economía ecuatoriana sufrió una grave contracción, reflejada en
la variación negativa del PIB del 2,39%. Este escenario se suscitó por la caída del precio
del barril de petróleo que decayó a inicios de este año a los US$ 47 (BCE, 2018), este
contexto provocó una caída estrepitosa en el nivel de exportaciones del país, lo que supuso
que la utilización final de bienes y servicios del país se vea reducida. Asimismo, los
efectos de dicha adversidad se tradujeron en la política fiscal contractiva llevada a cabo
por el gobierno, reduciendo el monto de GP en un 12,8% equivalente a US$ 5.669
millones de decremento.
Las disposiciones y resoluciones adoptadas por el Estado, en este sentido, fueron
necesarias para apaciguar los resultados fiscales que se obtendrían al final del periodo, lo
que significaría un aumento en el déficit fiscal que por consiguiente hubiera elevado los
niveles de endeudamiento externo, considerando que los ingresos petroleros conforman
parte importante dentro del presupuesto estatal.
De igual forma, la IP se vio reducida en una cuarta parte aproximadamente (26,4%)
para el 2015, lo que se tradujo en una aminoración de US$ 2 mil millones, decisión optada
para buscar hacer frente al periodo recesivo por el que atravesaba la nación, limitando las
erogaciones destinadas a la compra de bienes de capital para proyectos de inversión e
infraestructura.
En el 2016, con la desaceleración de la economía ecuatoriana reflejada en la
variación del -0,68% del PIB, el Gobierno ecuatoriano mantuvo su proceder contractivo
en torno al presupuesto necesario para cumplir con la administración de sus poderes en
todos los niveles. Aunado a la crisis en los mercados petroleros, el terremoto que asoló a
la nación en abril de este año, representó otra de las causas por las cuales la producción
nacional se vio afectada, este escenario perjudicó a la sociedad de sobremanera,
provocando la pérdida de infraestructura productiva, comercial y social (sanitaria,
educativa).
De tal forma, el GP se ubicó en US$ 37.628 millones para este año, siendo un 2,7%
menor al año anterior, representando un 38,2% del PIB. Mientras que la IP mostró una
40
ligera recuperación, ubicándose en un monto de US$ 5.752 millones, siendo 3,1% mayor
al periodo preliminar. El contexto que generó la calamidad de abril, provocó que el
Gobierno se enfocara en la reactivación de las zonas de mayor afectación, como eran
Manabí y Esmeraldas, para lo cual se dispusieron de diversas medidas para tratar de
sobrellevar los impactos, siendo una de ellas el incremento de 2 puntos porcentuales en
el Impuesto al Valor Agregado (IVA). Esta medida permitió incrementar la percepción
de ingresos públicos, los mismos que fueron destinados a la construcción de mercados,
hospitales, carreteras, escuelas, puertos, y demás elementos que se vuelven
trascendentales para la actividad productiva y el desarrollo de la sociedad.
Finalmente, para el 2017 la economía ecuatoriana pudo mostrar una importante
recuperación llegando a ubicarse en un monto de US$ 103.057 millones, equivaliendo a
una variación relativa anual del 4,51%. Este resultado pudo ser alcanzado debido al
aumento del gasto de consumo final de los hogares y el Gobierno general, así como al
incremento de las exportaciones totales. Con este crecimiento económico presenciado, el
Estado pudo destinar mayor cantidad recursos al GP, el mismo que se acrecentó en un
1,2% registrando una cifra de US$ 38.080 millones. En lo concerniente a la IP, para este
espacio de tiempo el monto de este indicador se redujo en un 18,2%, equivalente a US$
1.046 millones, situándose en un monto de US$ 4.706 millones.
El decremento para este último año se explica por el cambio de gobierno que tuvo
lugar en mayo del 2017, el mismo que posesionó al Lcdo. Lenin Moreno como presidente
de la República del Ecuador. Una de las principales medidas adoptadas por el régimen
actual, fue la de buscar la reducción del déficit fiscal registrado por el Estado durante años
recientes, sosteniendo que la inversión pública debería ser priorizada y optimizada para
lograr disminuir estos resultados negativos (ANDES, 2017).
La figura no. 5 muestra la composición del GP del sector público del Ecuador,
durante el año 2017, procedimiento que se vuelve importante para comprender cuales son
las prioridades inherentes a las finanzas del Estado ecuatoriano.
Como se puede apreciar, la mayor parte de los egresos fiscales se destinan a la
cancelación de sueldos y salarios de la burocracia, el monto para este año ascendió a los
US$ 10.365 millones correspondiente al 27,2% del total. El gran volumen del aparato
estatal se ve reflejado en las 582 mil personas que en la actualidad laboran para algún tipo
de entidad gubernamental, correspondiendo al 18,7% del total de empleados asalariados
en el país (INEC, 2017, pág. 2).
41
Figura 5 Composición del gasto público del Ecuador, según transacción de destino. Año 2017. Adaptado
del BCE. Expresado en millones de dólares. Elaboración propia.
En segundo lugar, por orden de importancia en la concentración del GP, se
encuentra la Formación Bruta de Capital Fija, concepto que hace referencia a la inversión
realizada en bienes de capital fijo tales como: plantas (industriales), maquinarias, equipos
industriales y para la construcción (Urdaneta, 2016, pág. 56). En otras palabras, configura
aquel rubro de inversión que realiza el Estado en un sentido general, es decir, incluye
tanto los desembolsos del Presupuesto General del Estado (PGE), como las empresas
públicas y el resto del Gobierno General. Este segmento del GP registró una cifra de US$
8.648 millones, lo que equivalió al 22,7% del total, siendo el segundo de mayor
trascendencia para las finanzas públicas.
La categoría otros, que incluye a los subsidios, contribuciones y demás desembolsos
que el sector público realiza para favorecer el desarrollo económico y social del país, se
ubicó como el tercer rubro de mayor relevancia en el GP, el mismo que se sitúo en los
US$ 5.777 millones para el 2017, representando un 15,2% del agregado total. Este tipo
de gasto se vuelve estratégico para la función gubernamental, debido a que contempla la
ayuda social destinada a incrementar el acceso a bienes y servicios públicos de los agentes
económicos de la nación.
Por su parte, la compra de bienes y servicios por parte del Gobierno general se
configura como aquel segmento del GP que va destinado a la adquisición de mercancías
10.365
8.648
5.777
5.056
4.999
2.209
1.024
- 2.000 4.000 6.000 8.000 10.000 12.000
Sueldos y salarios
Formación bruta de capital
Otros
Compra de bienes y servicios
Prestaciones de la seguridad social
Intereses
Otro gasto de capital
Millones de dólares
Tran
sacc
ión
42
y servicios, permitiendo dinamizar la economía nacional y promoviendo la producción
de los actores productivos. Un claro ejemplo es la compra de bienes agrícolas como el
maíz o el arroz por medio de la Unidad Nacional de Almacenamiento (UNA) para
favorecer la actividad agropecuaria en el país. Este rubro mantuvo un monto de US$ 5.056
millones lo que representó un 13,2% del GP total para el periodo.
Las prestaciones de la seguridad social comprenden aquellos desembolsos por parte
del gobierno destinados a la asistencia y protección de las personas afiliadas al seguro
social, de manera contributiva o voluntaria, estas prestaciones se traducen en el pago del
Estado dirigido a las personas jubiladas dentro del marco de afiliación del régimen laboral
ecuatoriano. El monto registrado para el 2017 fue de US$ 4.999 millones correspondiente
a 13,1%, siendo un importante componente del GP.
Los intereses derivados del endeudamiento interno y externo del Estado, se
presentan como otro de los rubros que componen el GP, alcanzando una cifra de US$
2.209 millones para este periodo, representando un 5,8% del valor total de este
componente de las finanzas públicas del sector público. Por último, la cuenta ‘otro gasto
de capital’ se enmarca como parte del GP de capital y préstamo neto del sistema fiscal, el
mismo que hace referencia a la adquisición de bienes intangibles que intervienen en el
proceso de acumulación de capital, así como el pago por la compra de tierras, etc. el
monto por este concepto ascendió a los US$ 1.024 millones.
De tal forma se puede denotar que el GP en el Ecuador se encuentra conformado
mayoritariamente por el pago de sueldos y salarios, intereses, subsidios y las prestaciones
a la seguridad social, lo que en su conjunto representó un 61,3% del valor total para el
2017, de modo que el destino de las erogaciones se encuentra principalmente destinado a
cancelar deudas, mantener a los empleados públicos, o a contribuir al desarrollo de la
sociedad mediante el cumplimiento de las obligaciones patronales (seguridad social) o a
través de la aplicación de subsidios. Dejando un pequeño margen para el gasto de
inversión en los distintos niveles del sector público no financiero del país.
4.2.1 Inversión pública por sectores 2013-2017. La inversión pública en el
Ecuador ha proseguido favorecer el ámbito social de la economía, reconociendo la
importancia de sectores como la educación y salud como componentes esenciales en la
consecución del desarrollo económico. No obstante, el enfoque no solo ha sido para estos
aspectos, puesto que diversos programas y proyectos se han configurado en torno al
beneficio del contorno económico, como la producción, empleo y el apoyo a sectores
43
estratégicos demarcados en la normativa ecuatoriana. De tal forma, en este apartado se
evidenciará la composición de la inversión pública realizada por el gobierno durante el
periodo de estudio, denotando la composición acumulada del indicador.
Figura 6 Composición de la inversión pública total durante el periodo 2013-2017, según consejo sectorial.
Adaptado de SENPLADES- Información de inversión pública series históricas. Expresado en millones de
dólares. Elaboración propia.
Como se puede apreciar en la figura no. 6, los sectores estratégicos se adjudicaron
la mayor parte de la inversión pública total efectuada durante estos años, correspondiendo
a una cifra de US$ 8.153 millones destinados a favorecer el desarrollo de las siguientes
industrias: la energía en todas sus formas; la biodiversidad y el patrimonio genético; los
recursos naturales no renovables, el transporte y la refinación de hidrocarburos; el agua;
las telecomunicaciones; el espectro radioeléctrico; turismo; entre otras. En conjunto,
dichos sectores concentraron el 26% del agregado de inversión estatal para este periodo.
Dicha consideración se ve explicada por la propuesta del gobierno nacional por impulsar
la transformación de la matriz productiva, buscando resaltar la participación de industrias
claves para cambiar el modelo primario exportador.
Por su parte, el segmento de producción, empleo y competitividad fue el segundo
de mayor participación en el gasto de inversión efectuado por el gobierno, el mismo que
registró durante este periodo una cifra de US$ 7.560 millones equivalente al 24% del
total. En el eje se consideraba la creación y aplicación de proyectos de todo tipo,
abordando al sector desde distintos matices, por ejemplo: erradicación de la fiebre aftosa;
erradicación de la peste porcina; proceso de recategorización de licencias de conductores;
Conocimiento y talento humano;
3.698 ; 12%
Desarrollo social; 4.798 ; 15%
Política económica; 93 ; 0%Producción, empleo
y competitividad; 7.560 ; 24%
Sectores estratégicos; 8.153
; 26%
Seguridad; 1.757 ; 5%
Otros; 5.664 ; 18%
44
mejoras en la red vial; dotación de tecnología; construcción de puentes; entre otros. Lo
que en conjunto permitió favorecer las diversas actividades económicas dotando de
mecanismos e infraestructura para incrementar su productividad y el desarrollo del
empleo.
El desarrollo social expresado por el sector de salud y vivienda en el Ecuador, fue
el tercer destino de mayor importancia para la inversión pública, pues durante este periodo
mantuvo un nivel de US$ 4.798 millones, representando un 15% del acumulado total de
este rubro. Este segmento de la economía está enfocado a favorecer la dotación de
servicios sanitarios a la población, articulando los proyectos de inversión hacia campañas
y programas de salud en territorio, como nutrición, vacunación, infraestructura
hospitalaria o de centros, etc. Asimismo, agrupa los requerimientos de financiamiento de
la Cartera de Estado dedicada a la dotación y el acceso a la vivienda, estableciendo planes
habitacionales, legalización de tierras y demás.
En lo que respecta a la educación en Ecuador, la categoría de conocimiento y talento
humano se configuró como el cuarto sector de mayor trascendencia para los esfuerzos
públicos por concertar recursos para financiar gastos de inversión. Este concentró el 12%
de las erogaciones de este tipo acumuladas durante los años presentados en la figura
anterior, correspondiendo a US$ 3.698 millones. Los proyectos contemplados en esta
sección se enfocaban a la dotación de infraestructura educativa; incorporación de
tecnología; investigación y desarrollo; programa de reformas institucionales; etc., todos
éstos articulados para coadyuvar con el desarrollo integral del sistema educacional del
país, favoreciendo la edificación de nuevas estructuras (escuelas, colegios, centros) y la
aplicación de nuevos procesos administrativos y de gestión en las instituciones que
prestan el servicio de enseñanzas, así como de las que las controlan.
El resto de categorías contempladas pertenecían a los diversos sectores no
agrupados en los anteriores segmentos, siendo estos de seguridad, política económica y
otros (funciones electorales, judicatura), agrupando en conjunto cerca de US$ 7.514
millones, representando un 23% del total.
De modo que se puede denotar que el 27% de la inversión pública realizada por el
estado ecuatoriano durante los años comprendidos entre 2013 y 2017 fue dirigida a
sectores estrictamente de beneficio social, como la salud, educación y vivienda.
Resaltando la importancia que ha cobrado este ámbito dentro de las finanzas públicas del
gobierno de Rafael Correa, noción que se ve sustentada en la búsqueda del buen vivir
establecido en los Planes de Desarrollo.
45
4.3 Participación frente al PGE
El Presupuesto General del Estado- PGE se configura como uno de los indicadores
de mayor trascendencia para la operación gubernamental, puesto que este documento
demarcará el proceder del estado en lo que atañe al manejo de recursos fiscales. El PGE
es “el acto legislativo mediante el cual se aprueban los planes de inversión del Estado y
es el principal instrumento económico para aplicar la política fiscal y gestionar los
ingresos y gastos para un determinado período” (Arias, 2014, pág. 8). Según esta
definición, este componente será establecido considerando el manejo de política
económica llevada a cabo por el régimen, respondiendo a los objetivos planteados y a las
metas por alcanzar. Por tanto, en este epígrafe se evidenciará la participación de la IP al
respecto del PGE.
Figura 7 Evolución de la inversión pública y el PGE en Ecuador. Años 2013-2017. Adaptado del Ministerio
de Finanzas y SENPLADES. Expresado en millones de dólares. Elaboración propia.
Como se puede apreciar en la figura no. 7, para el 2013 la IP se ubicó en US$ 8.105
millones, en comparación a los U$ 32.366 millones de PGE, este indicador representó un
25%, es decir, 1 de cada 4 dólares que el gobierno planificó utilizar para la administración
de la economía, fue destinado a rubros de inversión.
El comportamiento del Presupuesto General del Estado (PGE) fue positivo durante
este periodo, pues se puede apreciar un aumento del 5,97% para el 2014, representando
una variación absoluta de US$ 1.934 millones. Dicho incremento se ve explicado por la
mayor percepción de ingresos, derivados de las ventas petroleras, que el Estado obtuvo,
lo que permitió destinar más recursos a los sectores sociales y económicos del país. Para
32.366 34.300
36.317 36.082 36.818
8.105 7.581 5.581 5.752
4.706 -
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
30.000
35.000
40.000
2013 2014 2015 2016 2017
Mill
on
es d
e d
óla
res
46
este año la participación de la IP fue del 22,1% reflejada en el monto de US$ 7.581
millones.
Durante el 2015 el PGE mantuvo un crecimiento del 5,88% pese a las dificultades
que atravesaba la economía ecuatoriana, relacionadas con la caída del precio del petróleo
y los resultados desfavorables en balanza de pagos, esto fue resultado del compromiso
del gobierno central por mantener el gasto público en los sectores sociales, así como por
mantener la prestación de los diferentes subsidios otorgados. En lo que respecta a la IP,
ésta registró un nivel de US$ 5.581 millones representando un 15,37% del monto de
presupuesto para el periodo, decayendo en participación y volumen con el paso de los
años.
Para el 2016 se registró la primera disminución del PGE en el periodo, debido a que
este indicador se redujo en un 0,64% ubicándose en un monto de US$ 36.082 millones,
correspondiendo cerca de US$ 235 millones de recorte presupuestario. Esta consideración
tuvo como sustento el bajo nivel de precios del barril de crudo de petróleo, lo que obligó
al Estado a ajustar su programación basándose en la priorización del gasto social,
modificando levemente las erogaciones de este tipo. Por su parte, la IP representó un
15,9% del PGE para este periodo, mostrando una cifra de US$ 5.752 millones.
Finalmente, para el 2017 el PGE volvió a su cauce evolutivo, pues se puede apreciar
un aumento relativo del 2,04%, registrando un monto de US$ 36.818 millones para cubrir
todas aquellas obligaciones del gobierno inherentes a su administración y a sus
responsabilidades con los segmentos sociales y productivos del país. Este incremento se
ve explicado por la recuperación paulatina del precio del mineral crudo en mercados
internacionales, lo que permitió al Estado poder recurrir a un mayor desembolso por
concepto de gasto debido a que existían los recursos para financiar esta decisión. En lo
que concierne a la IP, este rubro mostró una contracción importante para este periodo,
pues se ubicó en los US$ 4.706 millones, que en comparación a los US$ 5.752 millones,
se decrementó en un 18,2%. Llegando a registrar una participación del 12,78% con
respecto al presupuesto gubernamental para este año.
47
4.4 La pobreza en el mundo
Figura 8 Tasa de incidencia de la pobreza extrema en el mundo. Periodo 1981-2017. Adaptado del Banco Mundial. Expresado en porcentajes de la población mundial. Elaboración propia. *El valor para el año
2017 se basa en una estimación del Banco Mundial, no existen cifras oficiales actualizadas.
La figura no. 8 muestra la evolución de la incidencia de la pobreza extrema en el
mundo, la misma que se presenta como aquella condición, según la metodología del
cálculo del Banco Mundial, en la que las personas reciben menos de US$ 1,90 por
concepto de ingresos al día. De tal forma, se puede apreciar que para inicios de la década
del 80 la pobreza extrema afectaba al 42,3% de la población mundial, aproximadamente
1.911 millones de personas a nivel global. No obstante, esta condición fue denotando una
clara mejoría durante años posteriores, pues se observa que para inicios de la década de
los noventas este indicador afectaba al 35,5% de la población en el mundo, que en
comparación al número de habitantes para el año 1990, representó una cifra de 1.877
individuos pobres extremos.
Este escenario socioeconómico negativo de afectación mundial, cerró el siglo XX
con una incidencia del 25,8%, mostrando una reducción de al menos 16 puntos
porcentuales para el 2002 en comparación a dos décadas atrás, producto de la mayor
participación gubernamental en las naciones y bajo las nuevas concepciones del
desarrollo económico que reconocía el potenciamiento social como un eje trascendental
para el progreso de las naciones.
42,3
39,3
35,2 35,534,1
29,6 28,8
25,8
20,8
18,115,8
13,812,7
10,99,5
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008 2010 2011 2012 2013 2017*
%
48
A su vez, la incorporación de la Declaración del Milenio8 a inicios del siglo XXI
que establecía las metas y objetivos para luchar en contra de la pobreza extrema en el
mundo, agrupando a 191 países, los mismos que se comprometieron a trabajar en favor
de la consecución de este fin(ONU, 2011). Por lo que este plan de implicación mundial
se articuló como un delineamiento hacia la programación de política pública, puesto que
sería el estado el encargado de coadyuvar con las mejoras socioeconómicas de la
población.
Con esto presente, a partir del nuevo siglo se empieza a observar una evolución
positiva respecto a la incidencia de la pobreza extrema en el mundo, la misma que
mantuvo un nivel del 20,8% para el 2005, y decayó de manera progresiva hasta alcanzar
una cifra del 10,9% en el 2013, afectando para este año al menos a 783 mil individuos a
nivel global. Por lo que se puede mencionar que la pobreza extrema por ingresos se ha
reducido en más de triple en comparación a inicios de la década de los noventa. Para el
2017, el Banco Mundial estima que ésta circunstancia tenga una afectación del 9,5%,
siendo por primera vez menor a los dos dígitos, agrupando a 715 millones de personas
que perciben menos de US$ 2,00 diarios para su sustento.
Como dato adicional se puede mencionar que Naciones Unidas estima dentro de
sus metas a largo plazo, planteadas en los Objetivos de Desarrollo sostenible, presentados
en el 2015, que para el año 2030 se ponga fin a la pobreza en todas sus formas (PNUD,
2018).
De tal forma se puede apreciar que el combate contra la pobreza proviene desde
niveles internos de un país, representados por el accionar del gobierno, así como de
organismos supranacionales que propicien un entorno favorable para el manejo de
políticas públicas, siendo el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo un claro
ejemplo de cómo un organismo, que agrupa a gran parte de la distribución de los países,
ajusta sus lineamientos hacia la consecución de la erradicación de la pobreza, pudiendo
resaltar como la incidencia de esta condición económica altera las posibilidades de
desarrollo económico y humano en las sociedades del mundo.
4.4.1 Pobreza en América Latina. La región latinoamericana ha sido
históricamente demarcada como una zona donde los países que la integran se encuentran
en condiciones de subdesarrollo, este escenario desfavorable señala la incidencia de un
8 Compromiso firmado en septiembre del 2000 en el que 191 jefes de estado y de gobierno adoptaron una
postura a favor de la lucha contra la pobreza extrema, expresado en 8 Objetivos de Desarrollo del Milenio.
49
sinfín de elementos adversos que menoscaban el desarrollo de la región, entre ellos la
pobreza, la desigualdad, la escasa industrialización, entre otros.
Figura 9 Evolución de la pobreza por ingresos en América Latina (18 países). Años 2002-2017. Adaptado
de (CEPAL, 2017). Expresado en porcentajes y millones de dólares. Elaboración propia.
La figura no. 9 muestra la evolución de la pobreza por ingresos a nivel
latinoamericano, considerando las estadísticas elaboradas por la Comisión Económica
para América Latina y el Caribe- CEPAL. De forma que para el año 2002 en el conjunto
de países de la región, la pobreza afectaba a un 45,9% de la población, equivalente a 233
millones de personas aproximadamente. Para el 2008, se mostró una importante
reducción en la incidencia de esta condición en la sociedad latinoamericana, pues se
aprecia una disminución de al menos 11,8 puntos porcentuales, al cabo de 6 años, dejando
como resultado que alrededor de 46 millones de habitantes escaparan de esta condición,
ubicando la cifra en 187 millones de personas.
Este escenario fue posible gracias a la instauración de regímenes progresistas en las
naciones de la zona, lo que permitió proseguir programas de gobierno que priorizarían la
inversión social y la disposición por corregir los fenómenos socioeconómicos que
asolaban a los segmentos poblaciones más pobres o en condiciones de vulnerabilidad,
rescatando su papel clave en la búsqueda de desarrollo económico.
P ara el 2013, la tendencia en la reducción de los niveles de pobreza se mantuvo,
pues se pudo apreciar una incidencia del 29,3%, siendo 4,8 puntos porcentuales menos
que lo evidenciado hace 5 años, lo que muestra que al menos 18 millones de personas
233
187169 168 178 186 187
45,9
34,1
29,3 28,5 29,8 30,7 30,7
0
50
100
150
200
250
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
2002 2008 2013 2014 2015 2106 2017
Mill
on
es d
e p
erso
nas
%
Poblacion Porcentaje
50
hayan superado el umbral de la pobreza en la región. Llegando a ser para el 2014 del
28,5%, ubicando al número de pobres en un total de 168 millones.
4.5 Análisis de los niveles de pobreza en Ecuador
Como se mencionó en apartados anteriores, la pobreza es un fenómeno
socioeconómico que indica la incapacidad de una persona para poder satisfacer sus
necesidades básicas, pudiendo ser cuantificada de acuerdo con base en diversos enfoques,
siendo estos: por ingreso, por consumo, por necesidades básicas insatisfechas y por
indicadores multidimensionales. Por lo que, la pobreza es una condición que puede
expresarse de distintas formas, pero el resultado reflejado será similar para todos los
casos, puesto que se configura como un escenario en el que los individuos se enfrentan a
una limitación directa sobre su calidad de vida y posibilidades de desarrollo. Por tal razón,
y luego de conocer la incidencia de este fenómeno a nivel mundial y regional, se
procederá con el análisis a nivel local.
Figura 10 Incidencia de la pobreza y extrema pobreza por ingresos en el Ecuador. Años 2007-2017.
Adaptado del INEC. Expresado en porcentajes. Elaboración propia.
En la figura no. 10 se observa la evolución de los niveles de pobreza y pobreza
extrema por ingresos en Ecuador considerando un periodo comprendido entre 2007-2017.
Como se puede apreciar para el año 2007, la condición afectaba al 36,7% de la población,
por lo que, en comparación con el número de habitantes para este año, se indica que
existían cerca de 5,22 millones de ecuatorianos que percibían ingresos menores a los
establecidos en la línea de pobreza que considera el INEC, siendo de US$ 58,83 para el
2007. En otras palabras, el 36,7% de los individuos en Ecuador mantuvieron una
percepción de ingresos mensuales menor a los US$ 59, lo que señala una elevada
36,7
25,622,5 23,3 22,9
21,5
16,5
8,5 8 7,4 8,6 8,4
0
5
10
15
20
25
30
35
40
2007 2013 2014 2015 2016 2017
Po
rcen
taje
s
Pobreza Extrema pobreza
51
incidencia de esta condición de vulnerabilidad en el país. Por su parte, la pobreza extrema,
que consideraba un mínimo de ingresos mensuales de US$ 33,15 mantuvo una afectación
del 16,5% del total poblacional, lo que señala que alrededor de 2,35 millones de personas
se encontraban en condiciones de precariedad.
El periodo posterior al año 2007, enmarcado entre los años 2013-2017, es
característico por el mandato del ex presidente Econ. Rafael Correa, aclaración que se
realiza debido a que con dicho gobierno se impulsó un cambio estructural al marco
normativo e institucional en el país, resaltando la creación de la nueva Constitución de la
República que abordaba la importancia del sector social en la búsqueda de desarrollo
económico del país, reconociendo como derechos esenciales a la salud, educación,
vivienda, trabajo y demás. Asimismo, en esta Carta Magna se estableció en Disposición
Transitoria 22 que “el PGE destinado al financiamiento del sistema nacional de salud, se
incrementará cada año en un porcentaje no inferior al 0,5% del PIB, hasta alcanzar al
menos el 4% del mismo” (Constitución del Ecuador, 2008, pág. 203). Lo que determinó
que el Estado mantuviera un nivel de gasto en salud progresivo, que permitiera la
cobertura universal y eficiente de este servicio público, buscando beneficiar a todos los
ecuatorianos.
De forma que, el problema de la pobreza fue abordado desde un sentido estructural,
en el que el Estado tendría un papel vital en la erradicación de la misma, inculcando el
manejo de políticas públicas hacia esta meta. Por tanto, en el 2013 se puede observar una
incidencia de la pobreza del 25,6% y de la pobreza extrema del 8,5%, mostrando un
decremento de 11,1 puntos porcentuales y 8 puntos porcentuales de manera respectiva,
en comparación al 2007. Este escenario puede ser explicado por el aumento del valor del
Bono de Desarrollo Humano- BDH, que mediante Decreto Ejecutivo No. 1395 con fecha
del 2 de enero del 2013, establecía el valor de US$ 50,00 para la transferencia
condicionada del gobierno destinada a madres de familia (jefas de hogar), personas
discapacitadas y personas de la tercera edad, en condiciones de pobreza.
Dicho programa de ayuda social otorgaba de manera mensual un monto a los
individuos en condiciones de vulnerabilidad que les permitía obtener un ingreso mayor a
lo demarcado por la línea de pobreza extrema en el país (Ver figura no. 3), que para el
2013 fue de US$ 43,41 por tanto el programa del BDH incide de manera directa y positiva
sobre la erradicación de la pobreza extrema por ingresos.
Para el 2014 la mejoría en estos indicadores socioeconómicos se vio reflejada en la
reducción de 3,1 puntos porcentuales en el índice de pobreza, el mismo que se ubicó en
52
una cifra del 22,5%. Mientras que la extrema pobreza se estimó en un 8%, siendo 0,5
puntos porcentuales menor al año preliminar. Durante el 2015 se puede apreciar un
aumento en el nivel de pobreza por ingresos en el país, siendo esta del 23,3% lo que tuvo
lugar luego de las complicaciones macroeconómicas que atravesaba la nación,
menoscabando la capacidad económica de los agentes productivos. En contraste con lo
observado al respecto de la extrema pobreza, pues se aprecia una disminución en su
incidencia, siendo esta del 7,4% correspondiendo a una aminoración de 0,6 puntos
porcentuales al cabo de un año.
Para el 2016 y 2017 se pudo observar un resultado favorable para ambos años,
puesto que la incidencia de la pobreza alcanzó una cifra del 21,5% siendo el punto más
bajo del período contemplado, afectando a 3.607.050 ecuatorianos, los mismos que
perciben menos de US$ 84,49 mensuales por concepto de ingresos. En comparación al
2007, se puede mencionar que al menos 1,61 millones de personas escaparon del umbral
de la pobreza por ingresos en el Ecuador, durante estos 10 años.
Por su parte, el número de pobres extremos por ingresos se ubicó en un 8,4% para
este último año, representando una cantidad de 1.409.266 individuos que se encontraban
en condiciones precarias con un nivel de ingresos mensuales menor a los US$ 48,23 lo
que señala la incapacidad para poder cumplir con los requerimientos elementales de
alimentación, salud, vivienda y demás elementos que permiten garantizar un nivel de vida
digno. En relación al 2007, se puede apreciar que en esta década la pobreza extrema pasó
de 16,5% al 8,4%, correspondiente a una reducción de aproximadamente 936 mil
personas pobres extremas.
De modo que, se puede comentar que el fenómeno socioeconómico en cuestión ha
mostrado una clara mejoría durante el periodo señalado en la figura anterior, adjudicando
este escenario a la aplicación de instrumentos y programas de política pública que han
favorecido el desarrollo íntegro de las personas, en especial de aquellos con menos
recursos, siendo el incremento gradual del gasto en salud y educación uno de los
determinantes de esta situación, otorgando la capacidad de acceder a estos servicios de
manera gratuita y oportuna a los ecuatorianos, permitiendo reducir el impacto que
conllevaría incurrir en los mismos de manera propia.
53
Figura 11 Pobreza y extrema pobreza por ingresos en el Ecuador según área. Años 2007-2017. Adaptado
del INEC. Expresado en porcentajes. Elaboración propia
La figura no. 11 muestra la evolución de la pobreza y extrema pobreza por ingresos
según la zona en la que esta posea mayor incidencia, siendo un análisis necesario para
determinar cómo este fenómeno actúa sobre el campo y la ciudad. De manera que para el
2007 la pobreza rural se ubicaba en un nivel del 61,3% afectando a más de la mitad de la
población que residía en el campo. Asimismo, se puede apreciar que un 33,3% de estos
mostraba señales de ser pobres extremos, denotando la clara incidencia que esta condición
mantenía en el área rural, explicado en gran parte por el rezago histórico que han
registrado durante los diversos regímenes que han tenido lugar. Por su parte, la pobreza
urbana afectó al 24,3% de los habitantes de esta zona, manteniendo una incidencia de la
pobreza extrema del 7,9%.
La pobreza rural se vio reducida en 19,3 puntos porcentuales para el 2013, en
comparación al 2007, ubicándose en el 42%, manteniendo la mejoría hasta llegar al 35,3%
en el 2014, resultado de la aplicación de políticas de protección social enfocadas a los
habitantes de la zona, pudiendo destacar la implementación del seguro social campesino,
o las políticas conformadas para favorecer el desarrollo agropecuario en el país, siendo
esta la actividad por excelencia en el territorio rural, como el seguro agrícola, entre otros
(Pérez, Arguello, & Purcachi, 2015, pág. 220). No obstante, para años posteriores la
incidencia de la pobreza en la región se mantuvo en un nivel del 39,3% para el 2017,
siendo 22 puntos porcentuales menor a lo evidenciado en el 2007.
24,3
17,6 16,4 15,7 15,713,2
61,3
42
35,3
39,3 38,2 39,3
7,94,4 4,5 4,4 4,5 3,3
33,3
17,4 14,3 17 17,6 17,9
0
10
20
30
40
50
60
70
2007 2013 2014 2015 2016 2017
Po
rcen
taje
s
Pobreza urbano Pobreza rural Extr. Pobreza urbana Extr. Pobr. Rural
54
En lo que respecta a la pobreza extrema rural, el resultado obtenido ha sido similar
al indicador anterior, puesto que se aprecia un comportamiento paralelo del indicador en
cuestión durante estos años. Es así que del 33,3% registrado en el 2007 pasó a ser de
17,9% una década después, representando que aproximadamente 2 millones de
campesinos, indígenas o cualquier otro grupo de individuos que habiten en el área rural,
escaparon del umbral de pobreza extrema por ingresos.
En el nivel urbano, la pobreza presentó un nivel del 17,6% para el 2013 afectando
a alrededor de 1,58 millones de personas que habitaban en ciudades. Mostrando una
reducción paulatina durante años posteriores, alcanzando un nivel del 16,4% siendo 1,2
puntos porcentuales menor a lo observado en el año anterior. Para el 2015 y 2016 la
pobreza por ingresos en el área urbana del Ecuador afectó al 15,7% de la población en
este territorio, mientras que para el 2017 se ubicó en un 13,2% considerando una cantidad
de 1,2 millones de individuos aproximadamente. De modo que se habla de que en el
transcurso del 2013 al 2017, el número de pobres, en esta zona, se redujo en al menos 380
mil personas, este resultado se vio favorecido por el crecimiento económico registrado en
el país durante esta época, lo que, aunado a la bonanza petrolera, permitió la mayor
participación estatal en beneficio de los más pobres.
Por su parte, la extrema pobreza urbana se encontraba a finales del 2007 en un valor
relativo del 7,9% siendo 25,4 puntos porcentuales menos que lo evidenciado en el sector
rural, lo que permite esclarecer el marcado contraste que existe en las condiciones sociales
y económicas del campo en relación a la ciudad, siendo el área urbana un territorio en
donde la pobreza extrema posee una menor incidencia relativa, debido a las mayores
posibilidades de desarrollo que pudieren existir en la zona, reflejadas por la concentración
de los factores productivos, empresariales y demográficos vigentes en la misma.
De modo que, durante el periodo de estudio, contemplado entre los años 2013-2017
la pobreza extrema urbana mantuvo una incidencia anual promedio del 4,22%, esto
representó que aproximadamente 460 mil ecuatorianos, que habitaban en las distintas
ciudades del país, percibían menos de US$ 48,23 al mes, equivalente a una obtención de
renta diaria menor a US$ 1,61, siendo el 2017 el año en que menor nivel de pobreza
extrema se registró, con una tasa del 3,3%.
Por lo que se puede denotar que la condición de pobreza es hasta 2 veces más
notoria en el campo que en la ciudad, resaltando el enfoque que el Estado debe mantener
para tratar de reducir las desigualdades entre ambas zonas.
55
4.6 Evolución de la inversión pública en salud
Luego de realizar un análisis previo al respecto de la incidencia y evolución de la
pobreza en el Ecuador, será necesario ahora incursionar en el campo de la inversión
pública sectorial, para lo cual primero es necesario identificar como se integra este sector
de manera institucional, para lo cual se recurre en lo establecido en el artículo 7 de la Ley
Orgánica del Sistema Nacional de Salud- LOSNS.
Figura 12 Integración del sistema nacional de salud en Ecuador. Adaptado de (LOSNS, 2002).
Elaboración propia.
Según se puede apreciar en la figura no. 12 el sistema nacional de salud contempla
dos segmentos: público y privado, el primero es el prestado por el gobierno e involucra a
las diversas Carteras de Estado que actúan sobre el campo de salud en el país, destacando
la existencia del Ministerio de Salud Pública como ente regulador de la prestación del
servicio a nivel nacional. Asimismo, se puede observar al Instituto Ecuatoriano de
Seguridad Social- IESS; Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas- ISSFA y
Sistema de salud del Ecuador
Sector público
- Ministerio de Salud Pública (MSP) y entidades adscritas
- Ministerios que participan en el campo de la salud
- IESS; ISSFA; ISSPOL
- Facultades y escuelas de ciencias médicas y de la salud de universidades
- Junta de beneficiencia de Guayaquil
- Cruz Roja Ecuatoriana
- Organismos seccionales: Consejos provinciales, consejos municipales, juntas parroquiales
- Otros
Sector privado
- Entidades de salud privadas con fines de lucro: prestadoras de servicios, de medicina prepagada y aseguradoras
- Entidades de salud privadas sin fines de lucro: organizaciones no gubernamentales, servicios pastorales y fiscomisionales
- Servicios comunitarios de salud y agentes de la medicina tradicional y alternativa
- Organizaciones que trabajan en salud ambiental
- Centros de desarrollo de ciencia y tecnnología en salud
- Organizaciones comunitarias que actúen en promoción y defensa de la salud
- Organizaciones gremiales de profesionales y trabajadores de la salud
56
el Instituto de Seguridad Social de la Policía Nacional- ISSPOL, como entidades
legalmente reconocidas como prestadoras del servicio de salud en el país.
Las facultades y escuelas de medicina de las diversas universidades públicas y
politécnicas a lo largo del territorio también se incluyen dentro del segmento del sector
público, puesto que en dichas instituciones se realizan prácticas de servicio como el
odontológico o de consulta externa. De igual forma se contempla a la Junta de
Beneficencia de Guayaquil y a la Cruz Roja Ecuatoriana como entidades pertenecientes
a la red de salud pública.
Por su parte, el segmento de instituciones privadas estará agrupadas por entidades
de distintos tipos, pudiendo señalar a las entidades de salud con o sin fines de lucro,
incluyendo a las prestadoras de servicio, de medicina prepagada y aseguradoras, así como
a las organizaciones no gubernamentales (ONGs) que se encuentren instaladas en el país
y que busquen favorecer la dotación del servicio sanitario a la población. También se
consideran a los servicios comunitarios de salud y agentes de la medicinas tradicional y
alternativa, reconociendo sus espacios como entes de relevancia para el acceso a este
derecho.
Los centros de desarrollo de ciencia y tecnología en salud se consideran como parte
del sector privado, puesto que su papel es imperante para mejorar los procesos técnicos y
administrativos que intervienen en la atención de los usuarios del sistema y a los que
integran la labor sanitaria. Otro elemento es aquel representado por las organizaciones
gremiales de profesionales y trabajadores de la salud, que se articula como un componente
para la formación de grupos de personas que tengan como meta en común el coadyuvar
con la prestación de servicios de salud de calidad.
De esta forma, para conocer cuál fue la evolución de la inversión pública en salud
en el Ecuador, se optó por considerar aquellas erogaciones destinadas a financiar
programas y proyectos de inversión realizados a las instituciones y entidades del
subsistema de salud nacional, representadas en gran parte por el MSP y las direcciones y
coordinaciones que se desagregan de esta Cartera de Estado. Por tanto, para incursionar
en el objeto de estudio, en el siguiente apartado se evidenciará la evolución de la inversión
durante el periodo 2013-2017. Lo que permitirá comprender la importancia que el ámbito
sanitario ha cobrada para el manejo de política gubernamental.
57
Figura 13 La inversión pública en salud frente al total. Años 2013-2017. Adaptado de SENPLADES.
Expresado en millones de dólares. Elaboración propia.
Como se puede apreciar en la figura no. 13, durante el año 2013 se registró un nivel
de inversión pública en salud de US$ 277 millones, la misma que fue destinada a financiar
diversos programas y proyectos de incidencia directa sobre la mejora en el acceso a salud
y la calidad del servicio prestado por las entidades públicas de este segmento, para este
año el rubro para este sector representó un 3,4% del total de IP. Para el 2014 el gasto de
inversión del sector se aumentó en un 6,8%, reflejado en un incremento absoluto de al
menos US$ 18,9 millones en comparación al año preliminar, registrando una cifra de US$
295,9 millones, representando un 3,9% de la IP.
Durante el 2015, luego de las adversidades a nivel macroeconómico que atravesaba
el Ecuador, la IP se vio contraída, lo que provocó un mayor gasto de inversión para los
diversos sectores que conforman la economía ecuatoriana, como se puede apreciar la
inversión en salud se ubicó en un monto de US$ 293,3 millones, correspondiendo a un
5,26% del agregado total para este año, siendo US$ 2,6 millones menor a lo evidenciado
en el 2014.
Al 2016, el gasto de inversión en salud se ubicó en un nivel de US$ 274,9 millones
siendo un 6,3% menor al periodo preliminar, configurando una participación relativa del
4,78% del total. Finalmente, para el año 2017, con un monto de IP que se presentó como
el más bajo en los años señalados en la figura anterior, la inversión en salud ascendió a
una cifra de US$ 305,6 millones concentrando un 6,49% de los desembolsos fiscales
277,0 295,9 293,3 274,9 305,6
8.104,5
7.581,4
5.580,9 5.751,8
4.706,1
-
1.000,0
2.000,0
3.000,0
4.000,0
5.000,0
6.000,0
7.000,0
8.000,0
9.000,0
2013 2014 2015 2016 2017
Mill
on
es d
e d
óla
res
Inversión en salud Inversión pública total
58
totales para este concepto. En promedio, se puede denotar que el sector en cuestión
percibe cerca de US$ 316,7 millones anuales para cubrir los costos que derivan de la
implementación de diversos planes, programas y proyectos que permiten favorecer el
desarrollo de la actividad de prestación de servicios públicos, así como mejorar la calidad
y eficiencia en su acción.
4.6.1 Inversión en salud por grupo de gastos. De acuerdo con el Clasificador
Presupuestario de Ingresos y Gastos del Sector Público el gasto de inversión realizado
por una entidad pública puede clasificarse en dos grandes grupos: gasto en personal para
inversión; y bienes y servicios para inversión. Siendo el primero aquel que comprende
los gastos por las obligaciones a favor de los servidores y trabajadores, por servicios
prestados en programas sociales o proyectos de formación de obra pública, es decir, en
esta categoría se incluyen los sueldos y salarios y las demás prestaciones derivadas de la
contratación de personal para proyectos específicos realizados por las entidades
gubernamentales.
Por su parte, la cuenta de bienes y servicios para inversión, contempla, como su
nombre lo indica, aquellas erogaciones destinadas a la adquisición de productos y
servicios necesarios para llevar a cabo la implementación de un programa o plan de
inversión, pudiendo considerar gastos por capacitación, servicios básicos, fletes, terrenos,
arrendamiento, entre otros. En conjunción, estos dos grandes rubros engloban todos los
desembolsos efectuados por el gobierno para cumplir con los requerimientos
presupuestarios de las diversas instituciones públicas, en aras de garantizar su
funcionamiento y cobertura.
Tabla 6
Composición por rubro de gasto de la inversión pública en salud. Años 2013-2017
Rubro de inversión 2013 2014 2015 2016 2017 Total 2013-
2017
Partic.
Prom. (%)
Gastos en personal
para inversión 369.938 245.332 240.233 191.802 232.034 1.279.338 80,8%
Bienes y servicios
para inversión 43.879 50.524 53.109 83.087 73.594 304.194 19,2%
Inversión total 413.817 295.856 293.342 274.889 305.628 1.583.533 100,0%
Adaptado de SENPLADES. Expresado en miles de dólares. Elaboración propia.
De tal forma, la tabla no. 6 muestra la composición del gasto de inversión en salud
efectuado en el Ecuador durante el periodo 2013-2017, considerando las dos cuentas
detalladas con anterioridad. Para el 2013, el gasto en personal fue el rubro de mayor
59
relevancia, pues se observa que se destinó un monto de US$ 369,9 millones para cubrir
los costos incurridos en la contratación de personal, representando un 89,4% del valor
agregado, dejando como resultado que los bienes y servicios para inversión agrupen un
monto cercano a los US$ 43,87 millones, aportando con el restante 10,6%.
Similar situación se pudo evidenciar para el año 2014 debido a que el monto
otorgado para el gasto en personal para inversión ocupó un 82,9% del valor final,
equivaliendo a US$ 245,33 millones, frente a los US$ 50,52 millones registrados por el
gasto en bienes y servicios, que concentró el 17,1% del total. Como se puede apreciar,
esta segunda cuenta incrementó su volumen para esta época, pues se denota un aumento
de al menos US$ 6,6 millones, razón por la cual se puede asumir que el gobierno
ecuatoriano destinó una mayor cantidad de recursos para el equipamiento y la
infraestructura del sector salud.
Para el 2015, con un monto de inversión en salud correspondiente a los US$ 293
millones, se observa que el rubro de personal mantuvo una participación del 81,8% con
respecto al total, correspondiente a US$ 240 millones, relegando al gasto en bienes y
servicios con una cifra de US$ 53 millones. Durante el 2016, la reducción observada en
el total de inversión en salud se debe en gran parte por el menoscabo al presupuesto para
gasto de mano de obra, pues este mantuvo un decremento relativo del 20,2% equivalente
a US$ 48 millones. Mientras que la cuenta de bienes y servicios para inversión aumentó
de manera considerable su volumen, reflejando un aumento del 56,4% de su valor con
respecto a lo registrado en el 2015, ubicándose en una cifra de US$ 83,1 millones
Este escenario se ve explicado por el retiro de programas de salud llevados a cabo
por el gobierno central que dejaron de ser necesarios en comparación a la instalación de
infraestructura sanitaria a nivel nacional, siendo el terremoto ocurrido en 2016 uno de los
determinantes de esta circunstancia, lo que motivó al Estado ecuatoriano a conformar
planes de inversión que favorezcan la cobertura de salud en zonas afectadas por la
calamidad sísmica que asoló el territorio, considerando el establecimiento de carpas
provisionales, dotación de medicinas, creación de albergues y demás elementos que
permitieron coadyuvar con el cumplimiento del acceso de salud de la población afectada
de mayor manera.
Finalmente, para el 2017 se observa que el rubro de gasto de personal para inversión
agrupó una cifra de US$ 232 millones correspondiente al 75,9% del total para este año
por concepto de inversión en salud, siendo un 20,98% mayor a lo evidenciado en el ciclo
60
anterior, por su parte, US$ 73,6 millones fueron destinados a la adquisición de bienes y
servicios para la realización de los planes de las entidades de la red de salud pública.
De modo que, se puede aseverar que durante el periodo 2013-2017 el primer rubro
se adjudicó un monto total de US$ 1.279 millones para cubrir los costos de contratación
de mano de obra que laboraría en las campañas de salud llevadas a cabo por las diversas
entidades de salud públicas, registrando una contribución del 80,8% del valor general de
IP en salud para estos años, a su vez, las erogaciones conformadas para la adquisición de
bienes y servicios para inversión registraron una cifra de US$ 304 millones acumulada
durante estos 5 años, lo que reflejó una participación del 19,2%. Por lo que, se puede
mencionar que la mayor parte de la inversión en salud va destinada a la contratación; por
lo que dure el programa, campaña o plan sanitario; de profesionales administrativos,
médicos y logísticos que hagan posible la realización de la planificación de las
instituciones prestadoras del servicio. Siendo que 8 de cada 10 dólares concertados por el
gobierno al sector, prosiguen esta finalidad.
4.7 El gasto público en salud frente al PIB
El gasto público en salud se encuentra conformado por aquellas erogaciones
realizadas por las entidades que integran la red de salud pública en el país, para cumplir
con la prestación del servicio desde cada uno de los establecimientos pertenecientes al
sistema, siendo estos centros de salud, hospitales, entre otros. Dicho gasto contempla el
presupuesto elaborado por las instituciones para cubrir los valores por concepto de
sueldos y salarios, bienes de larga duración, medicinas, mantenimientos, servicios
médicos y otros rubros, o también llamados gastos corrientes, se diferencian del gasto de
inversión, debido a que son desembolsos recurrentes que permiten la operación directa
del establecimiento sanitario.
Por tanto, en este apartado se analizará evolución del gasto público en salud durante
el periodo 2013-2017, buscando entender su participación anual frente al PIB y si cumple
con lo establecido en la Disposición Transitoria Vigesimosegunda de la Constitución de
la República, que señala que el presupuesto de salud debe crecer a un ritmo mínimo del
0,5% del producto interno bruto hasta alcanzar un monto de al menos un 4% de este
indicador macroeconómico.
61
Figura 14 La participación del gasto público en salud frente al PIB Años 2013-2017. Adaptado del
Ministerio de Finanzas y Banco Central del Ecuador. Expresado en millones de dólares y porcentajes.
Elaboración propia.
Como se puede apreciar en la figura no. 14, para el año 2013 el gasto en salud
alcanzó un monto de US$ 2.158 millones, representando un 2,27% del PIB para este año,
registrando un incremento para el 2014 del 10,9%, ubicándose en una cifra de US$ 2.394
millones, equivalente al 2,35% del PIB, de forma que se puede denotar que la variación
de la participación del presupuesto de salud con respecto a la producción, fue de 0,08
puntos porcentuales, mostrando un incumplimiento de lo establecido por la Constitución.
No obstante, el gasto en este sector no ha presentado una contracción como tal, pues se
aprecia que anualmente su volumen aumenta.
Para el 2015 el monto registrado por este concepto fue de US$ 2.570 millones
siendo un 7,35% mayor a lo evidenciado preliminarmente, hablando de un aumento
absoluto de al menos US$ 176 millones al cabo de un año, de modo que su participación
frente al PIB ascendió al 2,59%, siendo 0,24 puntos porcentuales mayor al 2014. Pese a
las dificultades que atravesaba la economía ecuatoriana, arraigada, principalmente, por la
caída de las exportaciones petroleras, el gasto en salud mantuvo su tendencia evolutiva
positiva, puesto que a finales del 2016 se registró una asignación presupuestaria de US$
2.627 millones, representando un 2,66% del PIB. Finalmente, en el año 2017 se evidenció
un monto de US$ 2.779 millones siendo un 5,8% mayor a lo observado en el 2016,
correspondiendo a un 2,7% del PIB para este año.
2.158
2.394 2.570 2.627
2.779
2,27%
2,35%
2,59%
2,66%2,70%
2,00%
2,10%
2,20%
2,30%
2,40%
2,50%
2,60%
2,70%
2,80%
-
500
1.000
1.500
2.000
2.500
3.000
2013 2014 2015 2016 2017
Po
rcen
taje
s
Mill
on
es d
e d
óla
res
Gasto en salud Partici. PIB
62
De esta forma, se puede dar cuenta de que el gasto en salud efectuado por el Estado
no se ha reducido en ningún punto durante el periodo, manifestando un crecimiento
sostenido durante estos años, creciendo a un ritmo anual promedio del 6,57%, y
superando los 2 puntos porcentuales de representación frente al producto interno bruto,
de modo que se puede mencionar que no se ha cumplido lo dispuesto por la Carta Magna
en lo que respecta a que el presupuesto de salud alcance un mínimo del 4% del PIB.
4.8 Comparación del comportamiento de la inversión en salud y la pobreza en
Ecuador
Para conocer la relación que existe entre la inversión pública en salud y los niveles
de pobreza, es necesario identificar como recaer en complicaciones agravantes de la
integridad de la persona, puede afectar su ámbito económico, resaltando los preceptos
establecidos por las diversas teorías del desarrollo, que señalaban la importancia de
mantener un buen nivel de educación y salud y como este puede incidir directamente
sobre el progreso de la persona y la sociedad, en su conjunto.
Figura 15 Ciclo de un shock catastrófico en salud. Tomado de (Yepez, 2017).
En la figura no.15 se puede observar un ciclo de afectación general de los problemas
derivados de una mala salud en las personas, partiendo del punto más elevado en el que
una persona se enferme o presente un quebrantamiento a su salud, el primer impacto que
se puede denotar es aquel relacionado con el gasto en que incurrirá para hacerse atender
por un profesional de la salud, sea público o privado, el proceso de atención conllevará
Se enferma
Deja de gastar en bienes y servicios
Se endeuda para poder cubrir sus
necesidades
Cae en pobreza
63
sus costos en medicina, transporte, exámenes, etc. por lo que el individuo dispondrá de
menor cantidad de recursos para suplirse de otros bienes y servicios, afectando su
satisfacción de necesidades.
De no ser el caso en el que la persona cuente con el dinero suficiente para hacer
frente a sus necesidades apremiantes derivadas de las complicaciones a la salud, esta
deberá endeudarse o vender sus bienes para poder cubrir los costos, lo que se vuelve un
escenario desfavorable para el individuo debido a las condiciones en las que se encuentra.
Siendo así que puede ver comprometida su integridad económica, pudiendo
incorporarse como parte de la población pobre, situación que tuvo lugar luego de que la
persona no pudo cubrir los costos de su atención médica, o que por cubrirlos vio
menoscabada su capacidad de satisfacer otras necesidades. Debido a esta consideración,
la gratuidad en la dotación de servicios públicos se configura como un elemento
trascendental para la consecución de la erradicación de la pobreza, pues contribuye con
el ahorro personal o familiar, minimizando el impacto que conllevaría acceder a un
sistema de salud pagado, como el ofertado por clínicas o unidades de salud privadas.
De forma que la inversión pública, contemplada como aquel gasto efectuado por el
gobierno para cumplir con los requerimientos de recursos de sus instituciones, se
configura como un elemento clave para la mejora en salud, puesto que esta se distribuye
en aras de lograr mejoras en el acceso y en la eficiencia con la que las entidades de salud
estatales prestan sus servicios, pudiendo ser observadas mediante la creación de
infraestructura o por la creación de campañas y proyectos sanitarios.
Para el ejercicio del análisis de la relación entre el indicador de inversión en salud
y los niveles de pobreza, se optó por medir el comportamiento de estos indicadores
durante los años comprendidos en el periodo delimitado.
Para lo cual se optó por evaluar la incidencia de la pobreza multidimensional
medida por el Índice de Pobreza Multidimensional (IPM), debido a que esta aproximación
de cómo medir la pobreza considera el derecho a la salud, como un determinante en la
evaluación de la incidencia de la pobreza en las personas y los hogares.
64
Figura 16 Relación entre la inversión pública en salud y el Índice de Pobreza Multidimensional en el
Ecuador. Años 2007-2017. Adaptado del INEC. Expresado en porcentajes. Elaboración propia.
De modo que en la figura no. 16 se observa que con un monto de inversión en salud
correspondiente a US$ 413,8 millones, el IPM se encontraba en un nivel incidencia del
19% señalando que cerca de 2 de cada 10 hogares en el país mostraban al menos una
privación en lo referente a los indicadores contemplados como parte de las dimensiones
del índice en cuestión. Pudiendo observar un decremento para el 2014 de ambas variables,
debido a que la inversión en salud se redujo hasta alcanzar una cifra de US$ 295 millones,
frente a la mejora del IPM de 0,9 puntos porcentuales, que fue estadísticamente
significativa.
Para el 2015, la inversión en salud ascendió a los US$ 293,3 millones mientras que
el IPM se redujo en 1,1 puntos porcentuales, denotando una cifra del 17%. Durante el
2013 y 2017 no existió una mayor mejora en los términos de pobreza multidimensional,
puesto que el índice se ubicó en un 16,9%.
Por tanto, se puede visualizar que el comportamiento que ha mantenido la inversión
pública en salud no muestra necesariamente una relación directa sobre los niveles de
pobreza, puesto que la exposición de los datos no conlleva un mayor margen longitudinal,
por lo que no es posible medir la relación que existe entre inversión pública y los niveles
de pobreza sin incurrir en un análisis econométrico.
Por lo cual, se plantea la realización de un gráfico de dispersión que contempla las
dos variables especificadas para este estudio, considerando una periodicidad desde el
2008 al 2017. Los datos se presentan en la tabla no. 7, los mismos que sirvieron para
conformar la figura en cuestión (Ver figura no. 17).
413,8
295,9 293,3 274,9
305,6
19
18,1
17 16,9 16,9
-
50,0
100,0
150,0
200,0
250,0
300,0
350,0
400,0
450,0
2013 2014 2015 2016 2017
15,5
16
16,5
17
17,5
18
18,5
19
19,5
Mill
on
es d
e d
óla
res
Po
rcen
taje
Inversión salud IPM nacional
65
Tabla 7
Variables para la elaboración del modelo de regresión lineal. Años 2008-2017
Año Inversión salud IPM nacional
X (millones de US$) Y (porcentajes)
2008 174,6 28,6
2009 126,4 27,2
2010 174,1 24
2011 188,1 20,6
2012 255,8 19,1
2013 277,0 19
2014 295,9 18,1
2015 293,3 17
2016 274,9 16,9
2017 305,6 16,9
Adaptado del INEC y Ministerio de Finanzas. Expresado en millones de dólares y porcentajes. Elaboración
propia.
De modo que en la figura no. 17 se puede observar la correlación negativa que
existe entre la inversión pública, representada en el eje de abscisas, y del Índice de
Pobreza Multidimensional, ubicada en el eje de las ordenadas, reflejada en el coeficiente
R2 el mismo que muestra un valor de 0,8193 por lo que se puede mencionar que la
variación en los niveles de pobreza del Ecuador está explicada en un 81,9% por el
incremento o disminución de la inversión pública en salud, por lo que se sostiene que
existe una correlación fuerte entre ambas variables. Para poder comprender el concepto
detrás del análisis de regresión, se procede a descomponer sus indicadores de la fórmula
a continuación.
La función de correlación se explica de la siguiente forma:
𝑌 = 𝑏1𝑋 + 𝑏𝑜
Y: Variable dependiente (IPM)
X: Variable independiente (inversión pública)
b1: coeficiente de regresión
bo: el valor base de la ordenada en el punto que X es 0
66
Figura 17 Cálculo de la correlación entre la inversión pública y el IPM nacional. Años 2008-2017.
Adaptado del INEC y Ministerio de Finanzas. Elaboración propia.
De modo que, para entender la relación entre las variables, reflejadas en la función
presentada en la figura no. 17, que se establece como 𝑌 = −0,0612𝑋 + 35,226 se puede
señalar lo siguiente:
Si la inversión pública en salud (X) fuera de un valor 0 dejaría como
resultado que el IPM (Y) se ubicara en un valor de 35,23%;
Si X fuera de US$ 100 millones, el resultado de Y sería de 29,11%;
Si X fuera de US$ 500 millones, el resultado de Y sería de 4,63%.
De tal forma, la fórmula de regresión lineal simple indica que, por cada millón de
dólares de incremento en la inversión pública en salud, el IPM se reducirá en 0,0612
puntos, lo que se muestra como un resultado ideal para la consecución de la erradicación
de la pobreza en el país, pero que no se vuelve concluyente debido a que existen infinidad
de factores que intervienen en el fenómeno socioeconómico a los que la inversión pública
en salud no interfiere, como aquella dotación de servicios básicos para las viviendas, o la
condición de hacinamiento en un hogar, o inclusive el trabajo infantil considerado como
una privación de los pobres multidimensionales.
y = -0,0612x + 35,226R² = 0,8193
0
5
10
15
20
25
30
35
- 50,0 100,0 150,0 200,0 250,0 300,0 350,0
IPM
Millones de dólares
67
Conclusiones
Para responder a la hipótesis planteada al inicio de esta investigación que señala: “La
inversión pública destinada al sector de la salud durante el periodo 2013-2017 ha
permitido mejorar los niveles de pobreza en el Ecuador”, se puede destacar que no se
acepta. Si bien la dotación de servicios de salud gratuitos favorece a los más pobres, no
es un factor que permita escapar del umbral de la pobreza.
La inversión pública en el Ecuador se configura como un instrumento que permite la
dinamización de los sectores productivos, ésta se enmarca de acuerdo a la Ley de
Presupuestos, la misma que señala que debe motivarse en torno a la mejora en
infraestructura indispensables; reposición o reemplazo de bienes de capital; proyectos de
infraestructura en salud, alimentación, educación; proyecto con orientación social; entre
otras.
Durante el periodo contemplado en esta investigación, la inversión pública acumulada
fue de aproximadamente US$ 31.723 millones, destinada en un 26% a los sectores
estratégicos; 24% al sector de la producción, empleo y competitividad; 15% al desarrollo
social (salud, vivienda); y un 12% al conocimiento y talento humano. Pudiendo destacar
la participación del ámbito social en las finanzas públicas.
La inversión pública en salud mantuvo un promedio anual de US$ 289 millones,
destinado en un 80,2% a gastos en personal para inversión y en un 19,2% para bienes y
servicios para inversión. En comparación al gasto público en salud, que pasó de US$
2.158 millones en 2013 a US$ 2.779 millones, creciendo a una media de 0,10 puntos
porcentuales respecto al PIB, difiriendo con el mínimo establecido por la Constitución
del 0,5%.
Los niveles de pobreza por ingresos se han visto reducidos en el periodo 2013-2017,
pasando de una incidencia del 25,6% en el 2013 a ser del 21,5% al 2017. Mientras que la
extrema pobreza por este método, se redujo en 0,1 puntos porcentuales en estos años,
pasando de 8,5% a 8,4% a nivel nacional. El análisis de dispersión permitió demostrar
que existe una correlación negativa entre la inversión pública en salud y el Índice de
Pobreza Multidimensional, explicando que el incremento en el gasto de inversión en el
sector salud explicará en un 81,93% la variación observada en el IPM.
68
Recomendaciones
La inversión pública debe proseguir una utilización eficiente y oportuna para favorecer el
desarrollo económico del país, por lo cual, es necesario que el gobierno mantenga estos
desembolsos enfocados al sector de la salud, para propiciar una mayor cobertura y
cumplimiento de este Derecho Constitucional para la sociedad.
Es necesario que la programación presupuestaria del Estado respete lo establecido en la
Carta Magna en lo referente al crecimiento mínimo del gasto en salud, en aras de cumplir
con los objetivos de desarrollo establecidos en el Plan Toda Una Vida.
Si bien no existe un análisis concluyente respecto al impacto que tiene el rubro de
inversión pública en salud, respecto a la mejora de los niveles de pobreza, es importante
destacar garantizar una atención gratuita y oportuna a los más pobres, al menos disminuirá
la intensidad de su precariedad, por lo que es imperante que el Estado mantenga las
campañas sanitarias en todos los territorios.
69
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