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DERECHO ADMINISTRATIVO
Escribano Actuario
"PA' NUEVOS HORIZONTES" DE FLORENCIO MOLINA CAMPOS.
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Unidad Nº 1
“CONCEPTOS GENERALES”
Estado: concepto. Elementos. Poder Político. Funciones
La Función Administrativa: Noción conceptual.
Personalidad del estado. El funcionario y el órgano.
Personas Jurídicas públicas y privadas:
criterios de distinción
Derecho Administrativo: Concepto. Caracteres.
4 La administración pública: distintas concepciones de
administración pública.
Clasificación: A) Activa, consultiva y de control.
B) Reglada y discrecional.
Principios Jurídicos de la organización administrativa:
Jerarquía: La relación jerárquica. Efectos.
Competencia: Concepto. Caracteres.
Clasificación. Autarquía
. Descentralización.
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1.-ESTADO: Introducción, noción.
Resulta necesario previo a definir el concepto específico de la materia, hacer
referencia a las relaciones que surgen entre los sujetos particulares y el Estado, dado por
una situación de mando-obediencia que estudiaremos dentro de las denominadas
funciones estatales: ejecutiva, legislativas y judiciales.
La actividad estatal ha debido organizarse a sí misma mediante la creación de un
ordenamiento jurídico, dentro de una estructura funcional de Ministerios, Secretarías,
Subsecretarías, entes descentralizados, etc.
Dentro de esta organización es dable destacar que la actividad del Estado está
dirigida hacia el “bien común” y debe ser llevada a cabo por personas capacitadas para
ejercer dicha función.
Es por ello, que más allá de la “función administrativa” que más adelante
trataremos, resulta importante saber que el Estado puede vulnerar los derechos o
intereses de los ciudadanos, naciendo a partir de ese momento la facultad de los
particulares de impugnar las disposiciones, órdenes, actos administrativos, reglamentos,
etc. mediante las vías recursivas correspondientes.
¿QUÉ ES EL ESTADO ENTONCES?
Al respecto se han elaborado diversas teorías. El maestro Germán Bidart Campos
nos las expone de este modo:
a) Teorías Sociológicas:
Caracterizan al Estado como un hecho de convivencia; hecho de dominación;
dualidad de gobernantes y gobernados; producto de la lucha de clases; asociación;
institución; persona moral.
b) Teorías deontológicas:
Definen al Estado por el fin que se le asigna, haciendo hincapié en la
trascendencia que tiene el fin, como parte integrante de la esencia de todo ser, por lo que
la causa final del Estado es el bien común temporal.
c) Teorías Jurídicas:
Conceptualizan al Estado como: soberanía; empresa política; régimen; decisión;
personificación de la Nación (concepto totalmente disímil al de Estado).
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Para la cátedra, tomamos la definición dada por Roberto Dromi al definir al Estado como:
“Una realidad social y política integrada por un conjunto de hombres con asiento en un
determinado ámbito territorial con potestad soberana en lo interior e independiente en sus
relaciones internacionales”.
ELEMENTOS DEL ESTADO:
Nos referimos a los elementos causales del Estado. A través de las “causas del
Estado” vamos a entender en forma global su integralidad.
Estas “causas” son los principios explicativos del ser, aspectos que lo definen como Estado,
debiendo tener presente que el mismo es una realidad única. Bajo estas premisas diremos que los
elementos causales del estado son cuatro: Causa eficiente, material, final y formal.
a) Causa eficiente: Es la que se refiere al nacimiento primigenio de los seres. Desde este
punto de vista, la causa eficiente del Estado es la propia “sociabilidad” del hombre, esa tendencia
natural a vivir en sociedad, para poder desarrollarse en plenitud como ser humano.
b) Causa material: Se suele caracterizar a la misma como aquello de lo que está hecho una
cosa, es decir la materia. Por ej. la causa material de una mesa es la madera, el hierro o cualquier
otro material de la que esté formada la misma. Es por ello que la causa material del Estado es la
población y el territorio.
Población es el conjunto de personas que conforman el elemento humano de la sociedad en
su conjunto.
Territorio, es el elemento físico o geográfico del Estado, ya que también éste necesita de un
suelo o base física. (incluye espacio aéreo y marítimo)
c) Causa final: La causa final explica la razón esencial de una cosa, el fin para el cual esa
cosa existe. En el Estado es el “bien común temporal”, caracterizado fundamentalmente en que
dicho bien se distribuye entre todos los ciudadanos conforme a sus aptitudes y condiciones, sin
diferencias ilógicas o arbitrarias.
d) Causa formal: Es aquélla que nos permite saber de “qué modo es una cosa”, es el
elemento diferencial que hace que una cosa sea lo que es y no otra cosa. En el Estado, señala Bidart
Campos, la causa formal es el “orden” o la “unión” que se haya establecida en la comunidad. El
orden se establece a través de un régimen jurídico, que dispone la manera de organizar un gobierno
y este se mantiene por el poder.
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¿LOS CONCEPTOS DE “ESTADO” Y “NACIÓN” LOS PODEMOS
UTILIZAR COMO SINÓNIMOS?
Bajo ningún concepto poder identificar a ambos conceptos en uno, es decir, son
realidades sociales distintas, ya que el concepto de nación corresponde a la sociología y
no a la ciencia política. Como señala Bidart Campos, la nación es un “lazo de parentesco
espiritual”, una forma de sociabilidad; en definitiva, una unión entre individuos que
reconoce una serie de factores comunes, como religión, lengua, costumbres, etc.
Ejemplo de nación son los gitanos.
En conclusión, la nación no es una persona moral, ni jurídica, ni una institución
ni entidad distinta de la suma de sus miembros, por lo que no puede transformarse por sí
en una “sociedad política”, ya que le falta el poder, la organización formal y específica,
como también sus fines propios.
PODER POLÍTICO:
En innumerables situaciones se suele utilizar en forma confusa los términos
“poder”, “órganos” y “funciones”.
La palabra poder sugiere, según Bidart Campos, la idea de fuerza, energía.
Dromi sostiene que es la capacidad del Estado para establecer normas de conducta
(leyes, reglamentos, sentencias) o de obrar (retirar un vehículo mal estacionado de la vía
pública, o destruir los elementos con que se cometió un delito).
Por lo que, el poder es una capacidad, cualitativa y moral del Estado, que se
presenta como un medio para lograr el bien común. Y este poder conlleva la facultad
exclusiva del Estado de crear el derecho, definirlo y aplicarlo, y si fuera necesario
utilizar la coacción.
El poder es una capacidad que se proyecta en normatividad, como el poder es
uno solo, es único, no es correcta, por ende la expresión “división de poderes”, sino que
lo correcto es hablar de “división de funciones” realizadas por distintos órganos del
Estado.
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Órganos: Este “poder” para poder actuar en la realidad necesita de una
voluntad, de una fuerza humana que lo concrete, que lo haga efectivo, siendo por tanto
las personas físicas con inteligencia y voluntad las que van a actuar por el Estado con
“atribuibilidad de sus actos”.
FUNCIONES DEL ESTADO:
Los órganos a los que distinguíamos en el párrafo precedente se van a
desenvolver dentro de la organización estatal cumpliendo las finalidades o actividades
mediante las cuales se exterioriza el poder.
Además de la conocida clasificación de las funciones del Estado como
Legislativa, Ejecutiva y Judicial, algunos autores modernos como Pérez Ghilhou,
Castorina de Tarquini, Segovia, Martínez Peroni, entre otros, expresan que por funciones
del Estado también se hace referencia a las funciones Preconstituyente, la constituyente,
de gobierno y de control.
1.-Función Ejecutiva o Gubernativa:
Tiene por objeto trazar una política global en la adopción de las decisiones
fundamentales destinadas a realizarla, esta función señala el “destino del Estado”; en
nuestro país hemos vivido distintas orientaciones, ideologías, modelos, etc., que estaban
dirigidas hacia el estatismo, la centralización, los servicios públicos, el Estado
interviniendo directamente en la economía, etc.
Dromi da algunos ejemplos de actos de gobierno, entre los que se destacan: a) el
indulto; b) expulsión de extranjeros; c) prohibición de entrada a extranjeros, etc. Son
actos cotidianos en el actuar del Estado, y no tienen la envergadura de un acto
institucional, como sería la declaración de guerra, firma de un tratado, etc que son actos
institucionales.
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2.-.Función Legislativa:
Es aquélla función mediante la cual el Estado dicta normas generales,
impersonales y abstractas con carácter imperativo y permanente en el tiempo, y estas
normas son dictadas por un órgano especializado (Poder Legislativo en la Nación,
Legislatura en la Provincia) mediante un procedimiento constitucional.
Por ende, es la Constitución la que prevé un sistema especial para el dictado de
reglas generales, con determinadas mayorías, quórum y reenvíos entre las cámaras, que
posteriormente necesitan de la promulgación del órgano ejecutivo y de su publicación
para tener validez.
Por ello, es frecuente distinguir dos elementos de la función legislativa: Uno
material y otro formal.
El elemento material es el objeto de la ley, cuyas características deben ser la
impersonalidad, la generalidad y la obligatoriedad y, el elemento formal es el
procedimiento y el órgano necesario para sancionarla.
A partir del distingo de estos dos elementos, se suele hacer la distinción entre
leyes en sentido material y formal, las primeras son aquéllas que se originan en un
órgano que no es el Congreso (Ej. los órganos o Concejos Deliberantes de los
Municipios) y las segundas, aquéllas que proviniendo del Congreso se refieran en su
materia a un objeto singular o individual, y no general e impersonal.
En definitiva la función legislativa es únicamente realizada por el Poder
Legislativo o (Congreso Nacional en la Nación y en la Provincia Legislatura Provincial),
ambas integradas por Diputados y Senadores, quedando totalmente vedada esta función
a los otros dos órganos (Ejecutivo y Judicial). Por ej. el Art. 99 inc. 3 de la C.N. prohibe
al presidente, bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter
legislativo; por su parte el Art. 76 de la C.N. prohibe la delegación legislativa en el
Poder Ejecutivo, salvo las excepciones enunciadas.
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3.-Función Judicial:
La función jurisdiccional se pone en ejercicio cuando existe una controversia en
materia jurídica, que es resuelta por medio de una decisión que se impone a las partes y
tiene fuerza de verdad legal (sentencia), que se caracteriza fundamentalmente en dirimir
ese conflicto con el fin de resolver y superar la justicia individual o autodefensa con
fuerza de verdad legal y autoridad de cosa juzgada (Rafael Bielsa, Roberto Dromi).
Desde el punto de vista orgánico, la decisión judicial debe ser tomada por un
órgano encargado constitucionalmente de ejercer la función judicial (jueces designados
conforme lo establecido por los procesos constitucionales y de selección de cada
Provincia) (Arts. 150 y cc. de la Constitución de la Provincia y Arts. 108 y cc. de la
C.N.).
La decisión judicial se manifiesta en una norma concreta, particular y personal
que es la sentencia.
Como la ley contempla un caso en abstracto o general, la sentencia se ocupa de
un caso concreto e individual, por lo que para llegar a la sentencia es necesario
previamente un “procedimiento” que está reglado en las normas procesales (Códigos de
Procedimientos Civil, Penal, Administrativo, etc.) tanto en la Nación como en las
Provincias.
Los órganos ejecutivo y legislativo no ejercen función jurisdiccional.
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FUNCIÓN ADMINISTRATIVA:
Como vimos el Estado está formado por un sinnúmero de órganos que abarcan
funciones y finalidades diferentes.
La palabra administrar, proviene de los términos latinos ad (a) ministrare (servir),
por lo que significa “servir a” (Dromi, Escola), “siendo compleja entre la doctrina su
definición ya que muchas veces su concepto es indefinido” por lo que debemos
distinguir en la idea de Administración un doble sentido: objetivo y subjetivo.
A) En sentido objetivo es una acción, un conjunto de actividades positivas
dirigidas a un fin determinado, con prescindencia del órgano o autor del acto. Desde este
punto de vista hay “administración” en los tres órganos del Estado (Legislativo,
Ejecutivo y Judicial).
B) Al contrario, en sentido subjetivo, la Administración implica una estructura
orgánica, es decir, un ente o conjunto de entes.
Función administrativa de los órganos ejecutivo, legislativo y judicial
El órgano ejecutivo realiza actividad administrativa dictando decretos,
reglamentos, actos administrativos, disposiciones, resoluciones, etc.
El órgano legislativo ejerce función administrativa a través de las siguientes
actividades: a) control interorgánico: en las investigaciones, pedidos de venias, informes,
autorizaciones, etc.; b) juicio político: por ser un procedimiento que pone fin a la
relación de empleo público y c) actos de organización: como por ej. compra de libros,
materiales y muebles de oficina, servicio de imprenta, otorgamiento de concesiones,
alquiler de locales, nombramiento de empleados, pensión a una persona determinada.
El órgano judicial ejerce también función administrativa en: a) actos de
organización; b) en la denominada “jurisdicción voluntaria”, es decir, en los juicios
donde no hay contraparte –juicios no contenciosos- (sucesiones, rectificación de
partidas, reconocimiento de personas jurídicas, informaciones sumarias; certificaciones,
inscripciones en el Registro de la Propiedad o en el Registro Público de Comercio, etc;
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También ejercen función administrativa los órganos extrapoderes, así llamados
porque están previstos en el texto constitucional –generalmente en las Constituciones
Provinciales-, además de los órganos clásicos (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), por Ej:
Fiscal de Estado; Asesor de Gobierno; Tribunal de Cuentas; Departamento Gral. de
Irrigación (Arts. 177; 178; 181 y 186 de la Constitución de Mendoza).
LA PERSONALIDAD JURÍDICA DEL ESTADO; PERSONAS
JURÍDICAS PÚBLICAS Y PRIVADAS: CRITERIOS DE DISTINCIÓN:
Hemos hecho referencia anteriormente que el Estado no tiene sentido ni
existencia por sí mismo sino en el hombre. Es por ello y, teniendo en cuenta los
elementos integrativos que la componen y su comprensión en una noción general lo
hacen aparecer como una persona moral a la cual el ordenamiento jurídico debe
otorgarle una personalidad jurídica que le permita obligarse y adquirir derechos, tanto
en su faz interna como en sus relaciones con los individuos u otras personas jurídicas.
Es por ello, teniendo en cuenta estas consideraciones que tenemos que partir del
concepto de “persona” establecido en el Art. 30 del Cód. Civil que expresamente define
a la misma como: “todos los entes susceptibles de adquirir derechos y contraer
obligaciones” y que las mismas pueden ser públicas o privadas, teniendo presente que
el Estado es una persona jurídica de derecho público.
Ahora bien, tanto la doctrina, como la jurisprudencia modernas distinguen,
efectivamente a las personas jurídicas en públicas y privadas y esta división ha sido
receptada por la ley en el Código Civil, a partir de la reforma de la Ley 17.711.
Es por ello, que el actual Art. 33 del C.C. dice expresamente: “Las personas
jurídicas pueden ser de carácter público o privado. Tienen carácter público:1) El
Estado Nacional, las Provincias y los Municipios. 2) Las entidades autárquicas. 3) La
Iglesia Católica. Tienen carácter privado: 1) Las asociaciones o fundaciones que tengan
por principal objeto el bien común, posean patrimonio propio, sean capaces por sus
estatutos de adquirir bienes, no subsistan exclusivamente de asignaciones del Estado y
obtengan autorización para funcionar. 2) Las sociedades civiles y comerciales o
entidades que conforme a la ley tengan capacidad para adquirir derechos y contraer
obligaciones, aunque no requieran autorización expresa del Estado para funcionar.”
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Pues bien, dado que el legislador no precisa qué debe entenderse por personas
públicas y privadas, su determinación ha quedado librada a la jurisprudencia y a la
doctrina, sin perjuicio de la enumeración legal que, por lo menos en lo que respecta a las
públicas, debe entenderse como meramente enunciativa y no limitativa.
Por último, es menester señalar que nuestra Carta Magna reconoce directamente
la personalidad jurídica del Estado en sus Arts. 1,9, 14, 15, 16, 17, 18, 20, 31 al referirse
a la “Nación” o a la “Nación Argentina” o el Art. 116 que regla la competencia de la
Corte Suprema de Justicia de la Nación en los casos en que la “Nación sea parte”.
EL FUNCIONARIO Y EL ÓRGANO
Como el Estado, es una persona de existencia ideal, lleva a cabo cada una de sus
funciones por medio de personas físicas que preparan y ejecutan la voluntad
administrativa mediante la declaración, determinación, resolución y decisión de los
asuntos propios de las funciones y cometidos estatales.
Dromi, desde un punto de vista amplio, define al agente estatal como: “todo
funcionario o empleado que ejecuta funciones específicas del Estado”.
Se han formulado distintas denominaciones para los agentes del Estado:
empleados públicos, empleo público, agentes administrativos; agentes estatales,
funcionarios públicos, función pública, etc; lo importante es desentrañar cuáles son las
funciones o actividades que los agentes del Estado realizan, que son las esenciales y
propias de la Administración Pública. La cátedra se adhiere a no establecer distingos
cuando hablamos de agentes estatales, ya que no existe distinción esencial ni ontológica
entre la denominación de funcionarios y empleados, ya que dicho distingo señala que
los primeros serían los de mayor jerarquía y los segundos de rango inferior.
Es importante destacar que los agentes estatales tienen un régimen jurídico
propio, que se inspiran en principios que gozan de autonomía y que son distintos de los
que gobiernan las relaciones privadas de trabajo (ley de contrato de trabajo) o los
contratos civiles.
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TEORÍA DEL ÓRGANO:
Para que la actuación del empleado o funcionario público pueda ser atribuida al
Estado, se requiere que tal actividad tenga la apariencia de una acción propia del Estado,
por ej. Si el Secretario de un tribunal compra una partida de leche, no se presume que es
para el Juzgado, pero si esa misma compra la realiza el Director General de Escuelas,
puede atribuirse la compra al Estado, para las escuelas hogares o de frontera. Es decir,
que la Teoría de la Apariencia hace atribuir ciertas acciones al Estado cuando están
ejercidas por funcionarios que tienen cierto rango o aparentan competencia específica
para esa función.
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2.- DERECHO ADMINISTRATIVO. Concepto
Según Gordillo, “El Derecho Administrativo es la rama del Derecho Público que
estudia el ejercicio de la función administrativa y la protección judicial existente contra
ésta”.
CARACTERES:
Según Dromi los caracteres del Derecho Administrativo son cinco (5).
1.-Público: En tanto regula un sector de la actividad estatal, así como también la
actividad de entes o de personas privadas que realizan función administrativa por delegal
o autorización estatal.
2.-Interno: regula el ejercicio de la función administrativa interna de cada Estado.
3.-Común: ya que es el sector del derecho que estudia los principios básicos del
derecho público. El derecho administrativo en este sentido suministra los principios
comunes para el derecho municipal, tributario, aduanero, ambiental, previsional, de
aguas, etc.
4.-Local: en razón de que la organización político institucional de nuestro país
prevé la existencia de tres niveles estatales: Nación, Provincias y Municipios, donde las
facultades de legislación han sido reservadas por las provincias conforme a los arts. 75 y
121 de la C.N. y, por ende, no han sido delegadas a la Nación. Por lo tanto, el derecho
administrativo es un derecho típicamente local, con aptitud de legislar en los distintos
órdenes provinciales todo lo atinente a su organización administrativa interna,
ministerios, procedimientos y proceso administrativo, obras públicas, municipios, acción
de amparo, expropiación, contabilidad pública, etc.
5.-Dinámico: El ordenamiento administrativo no sólo lo integran las leyes y la
Constitución que le sirve de base, sino también y fundamentalmente, las distintas formas
jurídicas de la actividad administrativa, donde sobresalen: el reglamento administrativo,
el contrato administrativo y los actos administrativos. Se elaboran normas de manera
permanente, actual.
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LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA:
distintas concepciones de administración pública.
El concepto de “Administración” siguiendo a García de Enterría y Fernández
podemos sintetizarlo de la siguiente manera:
A partir de la Revolución Francesa, época en que nace para algunos el derecho
administrativo, en donde el concepto se confundía con el Poder Ejecutivo, conforme al
concepto clásico de división de poderes. El derecho administrativo venía a ser, entonces,
el régimen jurídico especial del Poder Ejecutivo.
En Alemania a mediados del siglo XIX, se perfila la tendencia dirigida a
fundamentar al derecho público no ya en explicaciones personalistas basadas en el
feudalismo o en el absolutismo, sino en la personificación jurídica del Estado. Nace así
la idea de estado como persona jurídica (Laband, Gerber, Jellinek). En esta doctrina el
Estado es, ante todo, una persona jurídica.
De esta forma, el Estado se considera como una integridad, lo que hace que los
tres órganos puedan perder su sustantividad propia, convirtiéndose en simples
expresiones orgánicas de aquél. La administración pública supera su identificación con
uno de los poderes orgánicos del Estado, el Ejecutivo y pasa a ser una función del
Estado-persona.
En estos términos, la Administración Pública es una función, ya que al concebir
al Estado como una persona jurídica única con múltiples funciones, la de administrar es
una de ellas.
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La materia administrativa tiene, por lo tanto, gran movilidad, y ello es un
obstáculo para perfilar un modo formal de administrar. Las funciones y actividades de la
administración son contingentes y variables, y dependen de la demanda social y del
contexto histórico. A su vez, las técnicas de administración también varían
circunstancialmente y con el tiempo.
En fin, para los autores citados, la Administración Pública es una persona
jurídica, señalando que tal personificación es el dato primario y sine qua non del derecho
administrativo.
Escola, en forma disímil la define como: “aquella función del Estado que
consiste en una actividad concreta y continuada, práctica y espontánea, de carácter
subordinado, que tiene por objeto satisfacer en forma directa e inmediata las
necesidades colectivas y el logro de los fines del Estado, dentro del orden jurídico
establecido y con arreglo a éste”.
Dentro de la complejidad desde el punto conceptual para dar una definición de
Administración Pública, concluimos diciendo que la misma es un poder y objetivamente
un ordenamiento, uno de los “poderes ordenamientos” constituídos desde y por la norma
fundamental.
Existen tres formas de sometimiento de la Administración al Derecho:
1) sumisión parcial del Estado al Derecho (doctrina del Fisco);
2 ) sumisión total del Estado al Derecho, pero al “Derecho Común”
(doctrina anglosajona del “rule of law”) y
3) sumisión total del Estado al Derecho, pero con especial consideración de
la prerrogativa del “régimen administrativo” (Garrido Falla).
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CLASIFICACIÓN:
A) ACTIVA, CONSULTIVA Y DE CONTROL.
B) REGLADA Y DISCRECIONAL
El objeto del Derecho Administrativo, la función administrativa, es siempre la
misma, es una, al igual que la función gubernativa, la función legislativa y la función
jurisdiccional; todas ellas son los modos por los que se canaliza la actividad estatal que
se exterioriza por actos del poder.
Dromi clasifica el objeto del Der. Administrativo desde el punto de vista de la
materia, función de los sujetos, organización administrativa y política, los efectos, la
estructura orgánica, la regulación, el control. Nosotros sólo trataremos el objeto desde
el punto de vista de la materia y la regulación.
POR LA MATERIA:
En razón de la materia o naturaleza de la actividad, la función administrativa
puede ser activa, consultiva o de control.
Activa: Es la actividad decisoria, resolutoria, ejecutiva, directiva u operativa de
la Administración, también llamada función administrativa propiamente dicha. El
dictado de un reglamento, el nombramiento de un agente público, la disolución de una
reunión pública, el barrido y limpieza de una calle, etc., son actos de la denominada
Administración activa. Esta actividad se caracteriza por ser permanente, es decir, se
ejerce en todo momento sin solución de continuidad.
Consultiva: Es la actividad administrativa desplegada por órganos competentes
que, por medio de dictámenes, informes, opiniones y pareceres técnicos-jurídicos,
asesoran a los órganos que ejercen la función administrativa activa, facilitándoles
elementos de juicio para la preparación y formación de la voluntad administrativa.
El obrar estatal es tan amplio que para poder decidir con acierto en las distintas
materias, es necesario contar con la opinión de técnicos y profesionales que asesoren al
órgano encargado de resolver y tomar las decisiones que más convengan a la
Administración.
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Control:
La actividad administrativa es siempre actividad jurídica, por lo que tiene y debe
realizarse según el plexo normativo existente y respetar en todos sus actos los principios
de justicia, equidad y moralidad.
Esta función tiene por objeto verificar la legalidad de la actividad administrativa.
Es decir que comprende la “legalidad” y el “mérito u oportunidad” y queda, por lo tanto,
exceptuada del control jurisdiccional, ya que estamos dentro de la órbita administrativa,
dejando aclarado que existen otros dos tipos de control que son el “parlamentario o
legislativo” y el “jurisdiccional o judicial”.
Es decir, que se controla la conformidad de los actos de la Administración activa,
de los actos de los administrados vinculados a ella y la actividad de los órganos
administrativos con determinadas normas (legalidad) o su correspondencia y proporción
con determinados fines (oportunidad o conveniencia).
Por último, cabe dejar sentado que no existen criterios definitivos de separación
real entre la actividad administrativa activa, consultiva y de control.
Por la regulación:
En razón de su regulación, la función administrativa puede ser reglada o
discrecional:
Reglada:
Cuando una norma jurídica predetermina la conducta que el órgano
administrativo debe observar, se dice que su actividad es reglada.
En este caso, el órgano no puede apartarse de lo que las normas le indican. Aquí
las normas fijan lo que deben hacer los órganos administrativos: dada una situación de
hecho corresponde dictar tal acto administrativo. Por ej.: El pago del bloqueo de título se
abona a todos los agentes del poder judicial que ostenten el título de abogado, notario o
procurador, estableciendo para ello un mecanismo formal para iniciar el procedimiento
acompañando el agente la documentación respectiva, dictando la Sala Tercera de la
Suprema Corte el acto administrativo concediendo o rechazando dicho beneficio. (Cfr.
Art. 1 Ley 7632 y Acordada nº 20.061).
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Discrecional:
Cuando el órgano puede decidir, según su leal saber y entender, si debe actuar o
no y, en caso afirmativo, qué medidas adoptar, se dice que su actividad es discrecional.
La discrecionalidad es una libertad, más o menos limitada, de apreciación del interés
público a fin de valorar la oportunidad de la acción y de su contenido. La
discrecionalidad es la libertad que el orden jurídico da a la Administración para la
elección oportuna y eficaz de los medios y el momento de su actividad, dentro de los
fines de la ley. En cumplimiento de la función administrativa policial, por su propia
naturaleza, pueden advertirse ejemplos de actividad discrecional.
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PRINCIPIOS JURÍDICOS
DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA:
Jerarquía: La relación jerárquica. Efectos.
Entendemos por organización administrativa al conjunto de reglas jurídicas que
determinan la competencia de los entes y órganos que ejercen función administrativa,
sus relaciones jerárquicas, su situación jurídica, cómo se debe controlar la acción y cómo
deben coordinarse en el interés de la unidad del Estado (Villegas Basabilvaso).
Los principios jurídicos más importantes de la organización administrativa como
organización jurídico-pública son: competencia, jerarquía, centralización y
descentralización.
Jerarquía: Concepto y caracteres.
La misma ha sido definida como el: “conjunto de órganos armónicamente
subordinados y coordinados”.
La jerarquía implica una relación de supremacía y subordinación entre órganos
de una misma persona jurídica, basada en la preexistencia de una serie de órganos
caracterizados por dos figuras típicas de toda organización: la línea y el grado.
La línea jerárquica es el conjunto de órganos en sentido vertical, en tanto, el
grado es la posición o situación jurídica que cada uno de los órganos ocupa en dicha
línea. Además existen también en la organización administrativa, órganos fuera de las
líneas jerárquicas que de ordinario desarrollan actividades de asesoramiento y consulta;
estos órganos constituyen lo que se denomina “staff and line” según Dromi.
La jerarquía se manifiesta en la actividad administrativa, pues, su naturaleza es
administrativa. En la actividad legislativa y judicial no hay vínculo jerárquico ya que, los
órganos que integran el Poder Legislativo se vinculan por procedimientos en los cuales
no media subordinación y en los órganos del Poder Judicial hay coordinación, ni
subordinación.
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El poder jerárquico o “poder de mando” se manifiesta en:
a) dirigir e impulsar la actividad del órgano inferior dictando normas de carácter
interno, de organización o de actuación y órdenes particulares (instrucciones, circulares).
b) controlar y supervisar la actividad de los órganos inferiores por medio de
diversos actos (ej. pedidos de informes, rendiciones de cuentas, inventarios,
investigaciones, etc.) y del sistema de recursos administrativos.
c) avocarse al dictado de los actos que corresponden a la competencia del órgano
inferior.
d) delegar la facultad de emitir determinados actos que correspondan a su
competencia.
e) resolver los conflictos interorgánicos de competencia que se suscitan entre
órganos inferiores.
f) designar a los funcionarios que ejerzan la titularidad de los órganos inferiores y
celebrar contratos dentro de la órbita de su competencia.
COMPETENCIA: CONCEPTO. CARACTERES. CLASIFICACIÓN
Es el principio jurídico fundamental de toda organización pública (estatal o no
estatal). Es por ello uno de los elementos esenciales del acto administrativo.
Podemos definirla como: “conjunto de atribuciones, determinadas por el
ordenamiento jurídico positivo, que un órgano puede y debe ejercer legítimamente”.
Los órganos administrativos sólo tienen competencia para lo que la ley se las ha
otorgado, por lo cual, en materia administrativa, la regla general es la incompetencia y la
excepción la competencia (es lo contrario de lo que sucede en derecho privado donde la
capacidad de la persona es la regla y la incapacidad es la excepción).
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Caracteres:
a) Expresa o razonablemente implícita: Ya dijimos en el concepto que la
competencia debe emanar del ordenamiento jurídico positivo. Así lo establece el art. 3
de la Ley Nacional de Procedimiento Administrativo al sostener: “la competencia de los
órganos administrativos será la que resulte, según los casos, de la Constitución
Nacional, de las leyes y de los reglamentos dictados en su consecuencia”.
b) Indelegable o improrrogable: El artículo antes mencionado determina la
improrrogabilidad de la competencia. Al hallarse establecida en interés público y al
surgir de una norma estatal, la competencia no puede ser pactada, convenida o extendida
por acuerdo entre los administrados o entre ellos y la Administración, salvo legít imos
casos de sustitución, delegación o avocación.
c) Irrenunciable: Es indeclinable, su ejercicio constituye una obligación de la
autoridad o del órgano correspondiente.
d) Corresponde al órgano institución y no al órgano individuo: Corresponde al
cargo, y no al sujeto que la porta, el cual no puede disponer de ella, limitándose en su
ejercicio a los términos que la norma respectiva establezca.
Clasificación:
La competencia se clasifica teniendo en cuenta: la materia, el territorio, el tiempo
y el grado.
a) En razón de la materia: Es la actividad o tarea que legítimamente puede ejercer
un órgano. Este criterio de clasificación es objetivo, puesto que lo que se tiene en cuenta
es la naturaleza, los aspectos cualitativos de la cuestión (La incompetencia se daría si un
órgano administrativo resuelve declarar culpable a una persona que cometió un robo, ya
que estaría invadiendo la jurisdicción –zona de reserva judicial- en el que sólo le
corresponde a los Magistrados que entienden en materia penal).
b) En razón del territorio: comprende el ámbito espacial o geográfico en el cual
se ejerce legítimamente la competencia.
c) En razón del tiempo: comprende el espacio temporal de ejercicio de la
competencia, en el que por regla se caracteriza por ser permanente ya que el órgano
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puede ejercer en cualquier tiempo las atribuciones que le son propias. Sin perjuicio de lo
expuesto, en ciertos supuestos sólo puede ejercérsela en un lapso determinado, en cuyo
caso se dice que es temporaria.
d) En razón del grado: Relacionado con lo que vimos en la jerarquía, existe en
cualquier Administración (Nacional, Provincial, Municipal) un orden jerárquico vertical
y las atribuciones o competencias que están repartidas en función de ese orden . El grado
es la posición que ocupa el órgano dentro de la pirámide jerárquica, estando el inferior
en grado subordinado al superior.
AUTARQUÍA. DESCENTRALIZACIÓN
La distinción entre autonomía y autarquía se vincula directamente con las dos
formas de descentralización conocidas, la política y la administrativa.
Desde el punto de vista etimológico de la palabra, la autonomía es una forma
superior de descentralización política que conlleva la facultad de darse sus propias
normas fundamentales.
La autarquía es la atribución que tienen las personas públicas estatales de
administrarse por sí mismas. Éste es un concepto administrativo.
En nuestro país las provincias y las municipalidades son autónomas de
conformidad con el derecho positivo vigente.
La descentralización administrativa lleva ínsita la autarquía o facultad de
autoadministrarse. Sin embargo, el concepto de entidad autárquica tiene un conjunto de
notas que singularizan a la entidad y confirman un régimen jurídico diferenciado,
respecto de otras entidades descentralizadas (Ej. empresas del Estado).
La autarquía, en este último sentido, constituye una especie de descentralización.
TIPOS DE DESCENTRALIZACIÓN:
En sus orígenes la descentralización consistía en la transferencia de funciones de
la Administración central a las entidades locales, con base en el territorio. Es la
descentralización territorial, cuya nota esencial es el principio de elección de las
autoridades por parte de los administrados.
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Por último, aparece en Francia y España la descentralización funcional o
institucional a fines del siglo XIX, que comprende la creación de personas jurídicas
públicas estatales, a las cuales se les asignan cometidos o competencias que no estaban
reconocidos anteriormente a los órganos de la Administración Central.
Bibliografía recomendada por la cátedra: Manual de Derecho Administrativo; Ed.
Depalma, Ismael Farrando (h) y ots; Derecho Administrativo, Ed. Ciudad Argentina,
Roberto Dromi; Ley de Procedimiento Administrativo nº 3909, concordada y comentada
por Guillermo M. Petra Recabarren y Jorge. H. Sarmiento García, Ed. Augustus; Tratado
de Derecho Administrativo de Agustín Gordillo (www.gordillo.com); Tratado de
derecho Administrativo de Miguel S. Marienhoff; Digesto Administrativo de Mendoza.
¿QUIÉN ES MOLINA CAMPOS?
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Su nombre completo era Florencio de los Ángeles Molina Campos, nació en Buenos
Aires 21 de agosto de 1891, perteneció a una familia tradicional de Buenos Aires,
relacionada con el ámbito castrense tenía ilustres generales entre sus ancestros.Su
familia poseía varios campos, y Florencio alternaba su vida en viajes entre el campo y
la ciudad, muy alejado de lo castrense.
Diversas opiniones se han aventurado sobre Molina Campos en cuanto a intención,
muchas correctas y corroboradas por el artista, pero él mismo dejó en un escrito su
verdadera intención, que data aproximadamente de 1951: "Yo no hago más que
expresar la realidad, exagerando ciertos rasgos -como si los viera a través de un lente
deformador- de personas y animales. Pinto al gaucho, el que he visto en años lejanos,
cuando aún existían verdaderos gauchos, porque los conozco y los comprendo. Dentro
de poco, aventados por el progreso y el cosmopolitismo, será tarde copiarles del
natural. El gaucho se va convirtiendo a toda prisa en el peón sin características
raciales, así como el ganado criollo se ha ido transformando en pacíficos puros de
pedigree de todas las razas. Simplemente quiero captar y perpetuar en mi obra todo lo
que hay de interesante y pintoresco en ese gauchaje que pronto será sólo un recuerdo,
una leyenda. Mi técnica consiste en eliminar, sin vacilaciones, detalles que, por no
añadir nada interesante, sólo sirven para recargar el cuadro y oscurecer su verdadero
sentido. Acentúo lo característico, lo auténtico del gaucho y de su ambiente, haciéndolo
resaltar casi hasta la estilización. El gaucho, al verse representado así, se reconoce;
siente que aquello es verdadero y lo admite sin recelos, porque nunca lo muestro en
situaciones arbitrarias.
Cuando Florencio Molina Campos murió, al decir de su amigo Edward Larocque
Tynker, "el mundo perdió un genio que había dedicado su vida a llevar alegría a un
mundo en tensión"; por eso, qué mejor epitafio pudo haber tenido que éste:
"HIZO SONREIR MUCHO A MILLONES".