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DERECHO ADMINISTRATIVO

Escribano Actuario

"PA' NUEVOS HORIZONTES" DE FLORENCIO MOLINA CAMPOS.

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Unidad Nº 1

“CONCEPTOS GENERALES”

Estado: concepto. Elementos. Poder Político. Funciones

La Función Administrativa: Noción conceptual.

Personalidad del estado. El funcionario y el órgano.

Personas Jurídicas públicas y privadas:

criterios de distinción

Derecho Administrativo: Concepto. Caracteres.

4 La administración pública: distintas concepciones de

administración pública.

Clasificación: A) Activa, consultiva y de control.

B) Reglada y discrecional.

Principios Jurídicos de la organización administrativa:

Jerarquía: La relación jerárquica. Efectos.

Competencia: Concepto. Caracteres.

Clasificación. Autarquía

. Descentralización.

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1.-ESTADO: Introducción, noción.

Resulta necesario previo a definir el concepto específico de la materia, hacer

referencia a las relaciones que surgen entre los sujetos particulares y el Estado, dado por

una situación de mando-obediencia que estudiaremos dentro de las denominadas

funciones estatales: ejecutiva, legislativas y judiciales.

La actividad estatal ha debido organizarse a sí misma mediante la creación de un

ordenamiento jurídico, dentro de una estructura funcional de Ministerios, Secretarías,

Subsecretarías, entes descentralizados, etc.

Dentro de esta organización es dable destacar que la actividad del Estado está

dirigida hacia el “bien común” y debe ser llevada a cabo por personas capacitadas para

ejercer dicha función.

Es por ello, que más allá de la “función administrativa” que más adelante

trataremos, resulta importante saber que el Estado puede vulnerar los derechos o

intereses de los ciudadanos, naciendo a partir de ese momento la facultad de los

particulares de impugnar las disposiciones, órdenes, actos administrativos, reglamentos,

etc. mediante las vías recursivas correspondientes.

¿QUÉ ES EL ESTADO ENTONCES?

Al respecto se han elaborado diversas teorías. El maestro Germán Bidart Campos

nos las expone de este modo:

a) Teorías Sociológicas:

Caracterizan al Estado como un hecho de convivencia; hecho de dominación;

dualidad de gobernantes y gobernados; producto de la lucha de clases; asociación;

institución; persona moral.

b) Teorías deontológicas:

Definen al Estado por el fin que se le asigna, haciendo hincapié en la

trascendencia que tiene el fin, como parte integrante de la esencia de todo ser, por lo que

la causa final del Estado es el bien común temporal.

c) Teorías Jurídicas:

Conceptualizan al Estado como: soberanía; empresa política; régimen; decisión;

personificación de la Nación (concepto totalmente disímil al de Estado).

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Para la cátedra, tomamos la definición dada por Roberto Dromi al definir al Estado como:

“Una realidad social y política integrada por un conjunto de hombres con asiento en un

determinado ámbito territorial con potestad soberana en lo interior e independiente en sus

relaciones internacionales”.

ELEMENTOS DEL ESTADO:

Nos referimos a los elementos causales del Estado. A través de las “causas del

Estado” vamos a entender en forma global su integralidad.

Estas “causas” son los principios explicativos del ser, aspectos que lo definen como Estado,

debiendo tener presente que el mismo es una realidad única. Bajo estas premisas diremos que los

elementos causales del estado son cuatro: Causa eficiente, material, final y formal.

a) Causa eficiente: Es la que se refiere al nacimiento primigenio de los seres. Desde este

punto de vista, la causa eficiente del Estado es la propia “sociabilidad” del hombre, esa tendencia

natural a vivir en sociedad, para poder desarrollarse en plenitud como ser humano.

b) Causa material: Se suele caracterizar a la misma como aquello de lo que está hecho una

cosa, es decir la materia. Por ej. la causa material de una mesa es la madera, el hierro o cualquier

otro material de la que esté formada la misma. Es por ello que la causa material del Estado es la

población y el territorio.

Población es el conjunto de personas que conforman el elemento humano de la sociedad en

su conjunto.

Territorio, es el elemento físico o geográfico del Estado, ya que también éste necesita de un

suelo o base física. (incluye espacio aéreo y marítimo)

c) Causa final: La causa final explica la razón esencial de una cosa, el fin para el cual esa

cosa existe. En el Estado es el “bien común temporal”, caracterizado fundamentalmente en que

dicho bien se distribuye entre todos los ciudadanos conforme a sus aptitudes y condiciones, sin

diferencias ilógicas o arbitrarias.

d) Causa formal: Es aquélla que nos permite saber de “qué modo es una cosa”, es el

elemento diferencial que hace que una cosa sea lo que es y no otra cosa. En el Estado, señala Bidart

Campos, la causa formal es el “orden” o la “unión” que se haya establecida en la comunidad. El

orden se establece a través de un régimen jurídico, que dispone la manera de organizar un gobierno

y este se mantiene por el poder.

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¿LOS CONCEPTOS DE “ESTADO” Y “NACIÓN” LOS PODEMOS

UTILIZAR COMO SINÓNIMOS?

Bajo ningún concepto poder identificar a ambos conceptos en uno, es decir, son

realidades sociales distintas, ya que el concepto de nación corresponde a la sociología y

no a la ciencia política. Como señala Bidart Campos, la nación es un “lazo de parentesco

espiritual”, una forma de sociabilidad; en definitiva, una unión entre individuos que

reconoce una serie de factores comunes, como religión, lengua, costumbres, etc.

Ejemplo de nación son los gitanos.

En conclusión, la nación no es una persona moral, ni jurídica, ni una institución

ni entidad distinta de la suma de sus miembros, por lo que no puede transformarse por sí

en una “sociedad política”, ya que le falta el poder, la organización formal y específica,

como también sus fines propios.

PODER POLÍTICO:

En innumerables situaciones se suele utilizar en forma confusa los términos

“poder”, “órganos” y “funciones”.

La palabra poder sugiere, según Bidart Campos, la idea de fuerza, energía.

Dromi sostiene que es la capacidad del Estado para establecer normas de conducta

(leyes, reglamentos, sentencias) o de obrar (retirar un vehículo mal estacionado de la vía

pública, o destruir los elementos con que se cometió un delito).

Por lo que, el poder es una capacidad, cualitativa y moral del Estado, que se

presenta como un medio para lograr el bien común. Y este poder conlleva la facultad

exclusiva del Estado de crear el derecho, definirlo y aplicarlo, y si fuera necesario

utilizar la coacción.

El poder es una capacidad que se proyecta en normatividad, como el poder es

uno solo, es único, no es correcta, por ende la expresión “división de poderes”, sino que

lo correcto es hablar de “división de funciones” realizadas por distintos órganos del

Estado.

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Órganos: Este “poder” para poder actuar en la realidad necesita de una

voluntad, de una fuerza humana que lo concrete, que lo haga efectivo, siendo por tanto

las personas físicas con inteligencia y voluntad las que van a actuar por el Estado con

“atribuibilidad de sus actos”.

FUNCIONES DEL ESTADO:

Los órganos a los que distinguíamos en el párrafo precedente se van a

desenvolver dentro de la organización estatal cumpliendo las finalidades o actividades

mediante las cuales se exterioriza el poder.

Además de la conocida clasificación de las funciones del Estado como

Legislativa, Ejecutiva y Judicial, algunos autores modernos como Pérez Ghilhou,

Castorina de Tarquini, Segovia, Martínez Peroni, entre otros, expresan que por funciones

del Estado también se hace referencia a las funciones Preconstituyente, la constituyente,

de gobierno y de control.

1.-Función Ejecutiva o Gubernativa:

Tiene por objeto trazar una política global en la adopción de las decisiones

fundamentales destinadas a realizarla, esta función señala el “destino del Estado”; en

nuestro país hemos vivido distintas orientaciones, ideologías, modelos, etc., que estaban

dirigidas hacia el estatismo, la centralización, los servicios públicos, el Estado

interviniendo directamente en la economía, etc.

Dromi da algunos ejemplos de actos de gobierno, entre los que se destacan: a) el

indulto; b) expulsión de extranjeros; c) prohibición de entrada a extranjeros, etc. Son

actos cotidianos en el actuar del Estado, y no tienen la envergadura de un acto

institucional, como sería la declaración de guerra, firma de un tratado, etc que son actos

institucionales.

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2.-.Función Legislativa:

Es aquélla función mediante la cual el Estado dicta normas generales,

impersonales y abstractas con carácter imperativo y permanente en el tiempo, y estas

normas son dictadas por un órgano especializado (Poder Legislativo en la Nación,

Legislatura en la Provincia) mediante un procedimiento constitucional.

Por ende, es la Constitución la que prevé un sistema especial para el dictado de

reglas generales, con determinadas mayorías, quórum y reenvíos entre las cámaras, que

posteriormente necesitan de la promulgación del órgano ejecutivo y de su publicación

para tener validez.

Por ello, es frecuente distinguir dos elementos de la función legislativa: Uno

material y otro formal.

El elemento material es el objeto de la ley, cuyas características deben ser la

impersonalidad, la generalidad y la obligatoriedad y, el elemento formal es el

procedimiento y el órgano necesario para sancionarla.

A partir del distingo de estos dos elementos, se suele hacer la distinción entre

leyes en sentido material y formal, las primeras son aquéllas que se originan en un

órgano que no es el Congreso (Ej. los órganos o Concejos Deliberantes de los

Municipios) y las segundas, aquéllas que proviniendo del Congreso se refieran en su

materia a un objeto singular o individual, y no general e impersonal.

En definitiva la función legislativa es únicamente realizada por el Poder

Legislativo o (Congreso Nacional en la Nación y en la Provincia Legislatura Provincial),

ambas integradas por Diputados y Senadores, quedando totalmente vedada esta función

a los otros dos órganos (Ejecutivo y Judicial). Por ej. el Art. 99 inc. 3 de la C.N. prohibe

al presidente, bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter

legislativo; por su parte el Art. 76 de la C.N. prohibe la delegación legislativa en el

Poder Ejecutivo, salvo las excepciones enunciadas.

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3.-Función Judicial:

La función jurisdiccional se pone en ejercicio cuando existe una controversia en

materia jurídica, que es resuelta por medio de una decisión que se impone a las partes y

tiene fuerza de verdad legal (sentencia), que se caracteriza fundamentalmente en dirimir

ese conflicto con el fin de resolver y superar la justicia individual o autodefensa con

fuerza de verdad legal y autoridad de cosa juzgada (Rafael Bielsa, Roberto Dromi).

Desde el punto de vista orgánico, la decisión judicial debe ser tomada por un

órgano encargado constitucionalmente de ejercer la función judicial (jueces designados

conforme lo establecido por los procesos constitucionales y de selección de cada

Provincia) (Arts. 150 y cc. de la Constitución de la Provincia y Arts. 108 y cc. de la

C.N.).

La decisión judicial se manifiesta en una norma concreta, particular y personal

que es la sentencia.

Como la ley contempla un caso en abstracto o general, la sentencia se ocupa de

un caso concreto e individual, por lo que para llegar a la sentencia es necesario

previamente un “procedimiento” que está reglado en las normas procesales (Códigos de

Procedimientos Civil, Penal, Administrativo, etc.) tanto en la Nación como en las

Provincias.

Los órganos ejecutivo y legislativo no ejercen función jurisdiccional.

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FUNCIÓN ADMINISTRATIVA:

Como vimos el Estado está formado por un sinnúmero de órganos que abarcan

funciones y finalidades diferentes.

La palabra administrar, proviene de los términos latinos ad (a) ministrare (servir),

por lo que significa “servir a” (Dromi, Escola), “siendo compleja entre la doctrina su

definición ya que muchas veces su concepto es indefinido” por lo que debemos

distinguir en la idea de Administración un doble sentido: objetivo y subjetivo.

A) En sentido objetivo es una acción, un conjunto de actividades positivas

dirigidas a un fin determinado, con prescindencia del órgano o autor del acto. Desde este

punto de vista hay “administración” en los tres órganos del Estado (Legislativo,

Ejecutivo y Judicial).

B) Al contrario, en sentido subjetivo, la Administración implica una estructura

orgánica, es decir, un ente o conjunto de entes.

Función administrativa de los órganos ejecutivo, legislativo y judicial

El órgano ejecutivo realiza actividad administrativa dictando decretos,

reglamentos, actos administrativos, disposiciones, resoluciones, etc.

El órgano legislativo ejerce función administrativa a través de las siguientes

actividades: a) control interorgánico: en las investigaciones, pedidos de venias, informes,

autorizaciones, etc.; b) juicio político: por ser un procedimiento que pone fin a la

relación de empleo público y c) actos de organización: como por ej. compra de libros,

materiales y muebles de oficina, servicio de imprenta, otorgamiento de concesiones,

alquiler de locales, nombramiento de empleados, pensión a una persona determinada.

El órgano judicial ejerce también función administrativa en: a) actos de

organización; b) en la denominada “jurisdicción voluntaria”, es decir, en los juicios

donde no hay contraparte –juicios no contenciosos- (sucesiones, rectificación de

partidas, reconocimiento de personas jurídicas, informaciones sumarias; certificaciones,

inscripciones en el Registro de la Propiedad o en el Registro Público de Comercio, etc;

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También ejercen función administrativa los órganos extrapoderes, así llamados

porque están previstos en el texto constitucional –generalmente en las Constituciones

Provinciales-, además de los órganos clásicos (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), por Ej:

Fiscal de Estado; Asesor de Gobierno; Tribunal de Cuentas; Departamento Gral. de

Irrigación (Arts. 177; 178; 181 y 186 de la Constitución de Mendoza).

LA PERSONALIDAD JURÍDICA DEL ESTADO; PERSONAS

JURÍDICAS PÚBLICAS Y PRIVADAS: CRITERIOS DE DISTINCIÓN:

Hemos hecho referencia anteriormente que el Estado no tiene sentido ni

existencia por sí mismo sino en el hombre. Es por ello y, teniendo en cuenta los

elementos integrativos que la componen y su comprensión en una noción general lo

hacen aparecer como una persona moral a la cual el ordenamiento jurídico debe

otorgarle una personalidad jurídica que le permita obligarse y adquirir derechos, tanto

en su faz interna como en sus relaciones con los individuos u otras personas jurídicas.

Es por ello, teniendo en cuenta estas consideraciones que tenemos que partir del

concepto de “persona” establecido en el Art. 30 del Cód. Civil que expresamente define

a la misma como: “todos los entes susceptibles de adquirir derechos y contraer

obligaciones” y que las mismas pueden ser públicas o privadas, teniendo presente que

el Estado es una persona jurídica de derecho público.

Ahora bien, tanto la doctrina, como la jurisprudencia modernas distinguen,

efectivamente a las personas jurídicas en públicas y privadas y esta división ha sido

receptada por la ley en el Código Civil, a partir de la reforma de la Ley 17.711.

Es por ello, que el actual Art. 33 del C.C. dice expresamente: “Las personas

jurídicas pueden ser de carácter público o privado. Tienen carácter público:1) El

Estado Nacional, las Provincias y los Municipios. 2) Las entidades autárquicas. 3) La

Iglesia Católica. Tienen carácter privado: 1) Las asociaciones o fundaciones que tengan

por principal objeto el bien común, posean patrimonio propio, sean capaces por sus

estatutos de adquirir bienes, no subsistan exclusivamente de asignaciones del Estado y

obtengan autorización para funcionar. 2) Las sociedades civiles y comerciales o

entidades que conforme a la ley tengan capacidad para adquirir derechos y contraer

obligaciones, aunque no requieran autorización expresa del Estado para funcionar.”

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Pues bien, dado que el legislador no precisa qué debe entenderse por personas

públicas y privadas, su determinación ha quedado librada a la jurisprudencia y a la

doctrina, sin perjuicio de la enumeración legal que, por lo menos en lo que respecta a las

públicas, debe entenderse como meramente enunciativa y no limitativa.

Por último, es menester señalar que nuestra Carta Magna reconoce directamente

la personalidad jurídica del Estado en sus Arts. 1,9, 14, 15, 16, 17, 18, 20, 31 al referirse

a la “Nación” o a la “Nación Argentina” o el Art. 116 que regla la competencia de la

Corte Suprema de Justicia de la Nación en los casos en que la “Nación sea parte”.

EL FUNCIONARIO Y EL ÓRGANO

Como el Estado, es una persona de existencia ideal, lleva a cabo cada una de sus

funciones por medio de personas físicas que preparan y ejecutan la voluntad

administrativa mediante la declaración, determinación, resolución y decisión de los

asuntos propios de las funciones y cometidos estatales.

Dromi, desde un punto de vista amplio, define al agente estatal como: “todo

funcionario o empleado que ejecuta funciones específicas del Estado”.

Se han formulado distintas denominaciones para los agentes del Estado:

empleados públicos, empleo público, agentes administrativos; agentes estatales,

funcionarios públicos, función pública, etc; lo importante es desentrañar cuáles son las

funciones o actividades que los agentes del Estado realizan, que son las esenciales y

propias de la Administración Pública. La cátedra se adhiere a no establecer distingos

cuando hablamos de agentes estatales, ya que no existe distinción esencial ni ontológica

entre la denominación de funcionarios y empleados, ya que dicho distingo señala que

los primeros serían los de mayor jerarquía y los segundos de rango inferior.

Es importante destacar que los agentes estatales tienen un régimen jurídico

propio, que se inspiran en principios que gozan de autonomía y que son distintos de los

que gobiernan las relaciones privadas de trabajo (ley de contrato de trabajo) o los

contratos civiles.

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TEORÍA DEL ÓRGANO:

Para que la actuación del empleado o funcionario público pueda ser atribuida al

Estado, se requiere que tal actividad tenga la apariencia de una acción propia del Estado,

por ej. Si el Secretario de un tribunal compra una partida de leche, no se presume que es

para el Juzgado, pero si esa misma compra la realiza el Director General de Escuelas,

puede atribuirse la compra al Estado, para las escuelas hogares o de frontera. Es decir,

que la Teoría de la Apariencia hace atribuir ciertas acciones al Estado cuando están

ejercidas por funcionarios que tienen cierto rango o aparentan competencia específica

para esa función.

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2.- DERECHO ADMINISTRATIVO. Concepto

Según Gordillo, “El Derecho Administrativo es la rama del Derecho Público que

estudia el ejercicio de la función administrativa y la protección judicial existente contra

ésta”.

CARACTERES:

Según Dromi los caracteres del Derecho Administrativo son cinco (5).

1.-Público: En tanto regula un sector de la actividad estatal, así como también la

actividad de entes o de personas privadas que realizan función administrativa por delegal

o autorización estatal.

2.-Interno: regula el ejercicio de la función administrativa interna de cada Estado.

3.-Común: ya que es el sector del derecho que estudia los principios básicos del

derecho público. El derecho administrativo en este sentido suministra los principios

comunes para el derecho municipal, tributario, aduanero, ambiental, previsional, de

aguas, etc.

4.-Local: en razón de que la organización político institucional de nuestro país

prevé la existencia de tres niveles estatales: Nación, Provincias y Municipios, donde las

facultades de legislación han sido reservadas por las provincias conforme a los arts. 75 y

121 de la C.N. y, por ende, no han sido delegadas a la Nación. Por lo tanto, el derecho

administrativo es un derecho típicamente local, con aptitud de legislar en los distintos

órdenes provinciales todo lo atinente a su organización administrativa interna,

ministerios, procedimientos y proceso administrativo, obras públicas, municipios, acción

de amparo, expropiación, contabilidad pública, etc.

5.-Dinámico: El ordenamiento administrativo no sólo lo integran las leyes y la

Constitución que le sirve de base, sino también y fundamentalmente, las distintas formas

jurídicas de la actividad administrativa, donde sobresalen: el reglamento administrativo,

el contrato administrativo y los actos administrativos. Se elaboran normas de manera

permanente, actual.

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LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA:

distintas concepciones de administración pública.

El concepto de “Administración” siguiendo a García de Enterría y Fernández

podemos sintetizarlo de la siguiente manera:

A partir de la Revolución Francesa, época en que nace para algunos el derecho

administrativo, en donde el concepto se confundía con el Poder Ejecutivo, conforme al

concepto clásico de división de poderes. El derecho administrativo venía a ser, entonces,

el régimen jurídico especial del Poder Ejecutivo.

En Alemania a mediados del siglo XIX, se perfila la tendencia dirigida a

fundamentar al derecho público no ya en explicaciones personalistas basadas en el

feudalismo o en el absolutismo, sino en la personificación jurídica del Estado. Nace así

la idea de estado como persona jurídica (Laband, Gerber, Jellinek). En esta doctrina el

Estado es, ante todo, una persona jurídica.

De esta forma, el Estado se considera como una integridad, lo que hace que los

tres órganos puedan perder su sustantividad propia, convirtiéndose en simples

expresiones orgánicas de aquél. La administración pública supera su identificación con

uno de los poderes orgánicos del Estado, el Ejecutivo y pasa a ser una función del

Estado-persona.

En estos términos, la Administración Pública es una función, ya que al concebir

al Estado como una persona jurídica única con múltiples funciones, la de administrar es

una de ellas.

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La materia administrativa tiene, por lo tanto, gran movilidad, y ello es un

obstáculo para perfilar un modo formal de administrar. Las funciones y actividades de la

administración son contingentes y variables, y dependen de la demanda social y del

contexto histórico. A su vez, las técnicas de administración también varían

circunstancialmente y con el tiempo.

En fin, para los autores citados, la Administración Pública es una persona

jurídica, señalando que tal personificación es el dato primario y sine qua non del derecho

administrativo.

Escola, en forma disímil la define como: “aquella función del Estado que

consiste en una actividad concreta y continuada, práctica y espontánea, de carácter

subordinado, que tiene por objeto satisfacer en forma directa e inmediata las

necesidades colectivas y el logro de los fines del Estado, dentro del orden jurídico

establecido y con arreglo a éste”.

Dentro de la complejidad desde el punto conceptual para dar una definición de

Administración Pública, concluimos diciendo que la misma es un poder y objetivamente

un ordenamiento, uno de los “poderes ordenamientos” constituídos desde y por la norma

fundamental.

Existen tres formas de sometimiento de la Administración al Derecho:

1) sumisión parcial del Estado al Derecho (doctrina del Fisco);

2 ) sumisión total del Estado al Derecho, pero al “Derecho Común”

(doctrina anglosajona del “rule of law”) y

3) sumisión total del Estado al Derecho, pero con especial consideración de

la prerrogativa del “régimen administrativo” (Garrido Falla).

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CLASIFICACIÓN:

A) ACTIVA, CONSULTIVA Y DE CONTROL.

B) REGLADA Y DISCRECIONAL

El objeto del Derecho Administrativo, la función administrativa, es siempre la

misma, es una, al igual que la función gubernativa, la función legislativa y la función

jurisdiccional; todas ellas son los modos por los que se canaliza la actividad estatal que

se exterioriza por actos del poder.

Dromi clasifica el objeto del Der. Administrativo desde el punto de vista de la

materia, función de los sujetos, organización administrativa y política, los efectos, la

estructura orgánica, la regulación, el control. Nosotros sólo trataremos el objeto desde

el punto de vista de la materia y la regulación.

POR LA MATERIA:

En razón de la materia o naturaleza de la actividad, la función administrativa

puede ser activa, consultiva o de control.

Activa: Es la actividad decisoria, resolutoria, ejecutiva, directiva u operativa de

la Administración, también llamada función administrativa propiamente dicha. El

dictado de un reglamento, el nombramiento de un agente público, la disolución de una

reunión pública, el barrido y limpieza de una calle, etc., son actos de la denominada

Administración activa. Esta actividad se caracteriza por ser permanente, es decir, se

ejerce en todo momento sin solución de continuidad.

Consultiva: Es la actividad administrativa desplegada por órganos competentes

que, por medio de dictámenes, informes, opiniones y pareceres técnicos-jurídicos,

asesoran a los órganos que ejercen la función administrativa activa, facilitándoles

elementos de juicio para la preparación y formación de la voluntad administrativa.

El obrar estatal es tan amplio que para poder decidir con acierto en las distintas

materias, es necesario contar con la opinión de técnicos y profesionales que asesoren al

órgano encargado de resolver y tomar las decisiones que más convengan a la

Administración.

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Control:

La actividad administrativa es siempre actividad jurídica, por lo que tiene y debe

realizarse según el plexo normativo existente y respetar en todos sus actos los principios

de justicia, equidad y moralidad.

Esta función tiene por objeto verificar la legalidad de la actividad administrativa.

Es decir que comprende la “legalidad” y el “mérito u oportunidad” y queda, por lo tanto,

exceptuada del control jurisdiccional, ya que estamos dentro de la órbita administrativa,

dejando aclarado que existen otros dos tipos de control que son el “parlamentario o

legislativo” y el “jurisdiccional o judicial”.

Es decir, que se controla la conformidad de los actos de la Administración activa,

de los actos de los administrados vinculados a ella y la actividad de los órganos

administrativos con determinadas normas (legalidad) o su correspondencia y proporción

con determinados fines (oportunidad o conveniencia).

Por último, cabe dejar sentado que no existen criterios definitivos de separación

real entre la actividad administrativa activa, consultiva y de control.

Por la regulación:

En razón de su regulación, la función administrativa puede ser reglada o

discrecional:

Reglada:

Cuando una norma jurídica predetermina la conducta que el órgano

administrativo debe observar, se dice que su actividad es reglada.

En este caso, el órgano no puede apartarse de lo que las normas le indican. Aquí

las normas fijan lo que deben hacer los órganos administrativos: dada una situación de

hecho corresponde dictar tal acto administrativo. Por ej.: El pago del bloqueo de título se

abona a todos los agentes del poder judicial que ostenten el título de abogado, notario o

procurador, estableciendo para ello un mecanismo formal para iniciar el procedimiento

acompañando el agente la documentación respectiva, dictando la Sala Tercera de la

Suprema Corte el acto administrativo concediendo o rechazando dicho beneficio. (Cfr.

Art. 1 Ley 7632 y Acordada nº 20.061).

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Discrecional:

Cuando el órgano puede decidir, según su leal saber y entender, si debe actuar o

no y, en caso afirmativo, qué medidas adoptar, se dice que su actividad es discrecional.

La discrecionalidad es una libertad, más o menos limitada, de apreciación del interés

público a fin de valorar la oportunidad de la acción y de su contenido. La

discrecionalidad es la libertad que el orden jurídico da a la Administración para la

elección oportuna y eficaz de los medios y el momento de su actividad, dentro de los

fines de la ley. En cumplimiento de la función administrativa policial, por su propia

naturaleza, pueden advertirse ejemplos de actividad discrecional.

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PRINCIPIOS JURÍDICOS

DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA:

Jerarquía: La relación jerárquica. Efectos.

Entendemos por organización administrativa al conjunto de reglas jurídicas que

determinan la competencia de los entes y órganos que ejercen función administrativa,

sus relaciones jerárquicas, su situación jurídica, cómo se debe controlar la acción y cómo

deben coordinarse en el interés de la unidad del Estado (Villegas Basabilvaso).

Los principios jurídicos más importantes de la organización administrativa como

organización jurídico-pública son: competencia, jerarquía, centralización y

descentralización.

Jerarquía: Concepto y caracteres.

La misma ha sido definida como el: “conjunto de órganos armónicamente

subordinados y coordinados”.

La jerarquía implica una relación de supremacía y subordinación entre órganos

de una misma persona jurídica, basada en la preexistencia de una serie de órganos

caracterizados por dos figuras típicas de toda organización: la línea y el grado.

La línea jerárquica es el conjunto de órganos en sentido vertical, en tanto, el

grado es la posición o situación jurídica que cada uno de los órganos ocupa en dicha

línea. Además existen también en la organización administrativa, órganos fuera de las

líneas jerárquicas que de ordinario desarrollan actividades de asesoramiento y consulta;

estos órganos constituyen lo que se denomina “staff and line” según Dromi.

La jerarquía se manifiesta en la actividad administrativa, pues, su naturaleza es

administrativa. En la actividad legislativa y judicial no hay vínculo jerárquico ya que, los

órganos que integran el Poder Legislativo se vinculan por procedimientos en los cuales

no media subordinación y en los órganos del Poder Judicial hay coordinación, ni

subordinación.

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El poder jerárquico o “poder de mando” se manifiesta en:

a) dirigir e impulsar la actividad del órgano inferior dictando normas de carácter

interno, de organización o de actuación y órdenes particulares (instrucciones, circulares).

b) controlar y supervisar la actividad de los órganos inferiores por medio de

diversos actos (ej. pedidos de informes, rendiciones de cuentas, inventarios,

investigaciones, etc.) y del sistema de recursos administrativos.

c) avocarse al dictado de los actos que corresponden a la competencia del órgano

inferior.

d) delegar la facultad de emitir determinados actos que correspondan a su

competencia.

e) resolver los conflictos interorgánicos de competencia que se suscitan entre

órganos inferiores.

f) designar a los funcionarios que ejerzan la titularidad de los órganos inferiores y

celebrar contratos dentro de la órbita de su competencia.

COMPETENCIA: CONCEPTO. CARACTERES. CLASIFICACIÓN

Es el principio jurídico fundamental de toda organización pública (estatal o no

estatal). Es por ello uno de los elementos esenciales del acto administrativo.

Podemos definirla como: “conjunto de atribuciones, determinadas por el

ordenamiento jurídico positivo, que un órgano puede y debe ejercer legítimamente”.

Los órganos administrativos sólo tienen competencia para lo que la ley se las ha

otorgado, por lo cual, en materia administrativa, la regla general es la incompetencia y la

excepción la competencia (es lo contrario de lo que sucede en derecho privado donde la

capacidad de la persona es la regla y la incapacidad es la excepción).

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Caracteres:

a) Expresa o razonablemente implícita: Ya dijimos en el concepto que la

competencia debe emanar del ordenamiento jurídico positivo. Así lo establece el art. 3

de la Ley Nacional de Procedimiento Administrativo al sostener: “la competencia de los

órganos administrativos será la que resulte, según los casos, de la Constitución

Nacional, de las leyes y de los reglamentos dictados en su consecuencia”.

b) Indelegable o improrrogable: El artículo antes mencionado determina la

improrrogabilidad de la competencia. Al hallarse establecida en interés público y al

surgir de una norma estatal, la competencia no puede ser pactada, convenida o extendida

por acuerdo entre los administrados o entre ellos y la Administración, salvo legít imos

casos de sustitución, delegación o avocación.

c) Irrenunciable: Es indeclinable, su ejercicio constituye una obligación de la

autoridad o del órgano correspondiente.

d) Corresponde al órgano institución y no al órgano individuo: Corresponde al

cargo, y no al sujeto que la porta, el cual no puede disponer de ella, limitándose en su

ejercicio a los términos que la norma respectiva establezca.

Clasificación:

La competencia se clasifica teniendo en cuenta: la materia, el territorio, el tiempo

y el grado.

a) En razón de la materia: Es la actividad o tarea que legítimamente puede ejercer

un órgano. Este criterio de clasificación es objetivo, puesto que lo que se tiene en cuenta

es la naturaleza, los aspectos cualitativos de la cuestión (La incompetencia se daría si un

órgano administrativo resuelve declarar culpable a una persona que cometió un robo, ya

que estaría invadiendo la jurisdicción –zona de reserva judicial- en el que sólo le

corresponde a los Magistrados que entienden en materia penal).

b) En razón del territorio: comprende el ámbito espacial o geográfico en el cual

se ejerce legítimamente la competencia.

c) En razón del tiempo: comprende el espacio temporal de ejercicio de la

competencia, en el que por regla se caracteriza por ser permanente ya que el órgano

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puede ejercer en cualquier tiempo las atribuciones que le son propias. Sin perjuicio de lo

expuesto, en ciertos supuestos sólo puede ejercérsela en un lapso determinado, en cuyo

caso se dice que es temporaria.

d) En razón del grado: Relacionado con lo que vimos en la jerarquía, existe en

cualquier Administración (Nacional, Provincial, Municipal) un orden jerárquico vertical

y las atribuciones o competencias que están repartidas en función de ese orden . El grado

es la posición que ocupa el órgano dentro de la pirámide jerárquica, estando el inferior

en grado subordinado al superior.

AUTARQUÍA. DESCENTRALIZACIÓN

La distinción entre autonomía y autarquía se vincula directamente con las dos

formas de descentralización conocidas, la política y la administrativa.

Desde el punto de vista etimológico de la palabra, la autonomía es una forma

superior de descentralización política que conlleva la facultad de darse sus propias

normas fundamentales.

La autarquía es la atribución que tienen las personas públicas estatales de

administrarse por sí mismas. Éste es un concepto administrativo.

En nuestro país las provincias y las municipalidades son autónomas de

conformidad con el derecho positivo vigente.

La descentralización administrativa lleva ínsita la autarquía o facultad de

autoadministrarse. Sin embargo, el concepto de entidad autárquica tiene un conjunto de

notas que singularizan a la entidad y confirman un régimen jurídico diferenciado,

respecto de otras entidades descentralizadas (Ej. empresas del Estado).

La autarquía, en este último sentido, constituye una especie de descentralización.

TIPOS DE DESCENTRALIZACIÓN:

En sus orígenes la descentralización consistía en la transferencia de funciones de

la Administración central a las entidades locales, con base en el territorio. Es la

descentralización territorial, cuya nota esencial es el principio de elección de las

autoridades por parte de los administrados.

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Por último, aparece en Francia y España la descentralización funcional o

institucional a fines del siglo XIX, que comprende la creación de personas jurídicas

públicas estatales, a las cuales se les asignan cometidos o competencias que no estaban

reconocidos anteriormente a los órganos de la Administración Central.

Bibliografía recomendada por la cátedra: Manual de Derecho Administrativo; Ed.

Depalma, Ismael Farrando (h) y ots; Derecho Administrativo, Ed. Ciudad Argentina,

Roberto Dromi; Ley de Procedimiento Administrativo nº 3909, concordada y comentada

por Guillermo M. Petra Recabarren y Jorge. H. Sarmiento García, Ed. Augustus; Tratado

de Derecho Administrativo de Agustín Gordillo (www.gordillo.com); Tratado de

derecho Administrativo de Miguel S. Marienhoff; Digesto Administrativo de Mendoza.

¿QUIÉN ES MOLINA CAMPOS?

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Su nombre completo era Florencio de los Ángeles Molina Campos, nació en Buenos

Aires 21 de agosto de 1891, perteneció a una familia tradicional de Buenos Aires,

relacionada con el ámbito castrense tenía ilustres generales entre sus ancestros.Su

familia poseía varios campos, y Florencio alternaba su vida en viajes entre el campo y

la ciudad, muy alejado de lo castrense.

Diversas opiniones se han aventurado sobre Molina Campos en cuanto a intención,

muchas correctas y corroboradas por el artista, pero él mismo dejó en un escrito su

verdadera intención, que data aproximadamente de 1951: "Yo no hago más que

expresar la realidad, exagerando ciertos rasgos -como si los viera a través de un lente

deformador- de personas y animales. Pinto al gaucho, el que he visto en años lejanos,

cuando aún existían verdaderos gauchos, porque los conozco y los comprendo. Dentro

de poco, aventados por el progreso y el cosmopolitismo, será tarde copiarles del

natural. El gaucho se va convirtiendo a toda prisa en el peón sin características

raciales, así como el ganado criollo se ha ido transformando en pacíficos puros de

pedigree de todas las razas. Simplemente quiero captar y perpetuar en mi obra todo lo

que hay de interesante y pintoresco en ese gauchaje que pronto será sólo un recuerdo,

una leyenda. Mi técnica consiste en eliminar, sin vacilaciones, detalles que, por no

añadir nada interesante, sólo sirven para recargar el cuadro y oscurecer su verdadero

sentido. Acentúo lo característico, lo auténtico del gaucho y de su ambiente, haciéndolo

resaltar casi hasta la estilización. El gaucho, al verse representado así, se reconoce;

siente que aquello es verdadero y lo admite sin recelos, porque nunca lo muestro en

situaciones arbitrarias.

Cuando Florencio Molina Campos murió, al decir de su amigo Edward Larocque

Tynker, "el mundo perdió un genio que había dedicado su vida a llevar alegría a un

mundo en tensión"; por eso, qué mejor epitafio pudo haber tenido que éste:

"HIZO SONREIR MUCHO A MILLONES".