una nueva forma de gobernar

8/19/2019 Una Nueva Forma de Gobernar

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UNA NUEVA FORMA DE GOBERNAR

Una nueva formade gobernar

por Mauricio Merino

La transición política que vivió México en los últimoslustros del siglo XX no sólo modificó la distribucióndel poder, sino la forma de gobernar el país,transformando los rasgos característicos delrégimen político. Existe una administración públicaque encuentra límites más acotados y las políticaspúblicas del país deben contar con una dimensiónética

I

México ya no se puede gobernar como antes. La fórmula de la decisión política

tomada por el presidente de la República, seguida por un programa diseñado

por la administración pública ya no tiene vigencia. Esa fórmula ha ido cediendo

su sitio a otra que consiste en la promulgación previa de leyes y el diseñoposterior de las políticas necesarias para llevarlas a cabo. En este texto

veremos las mudanzas que han llevado al abandono paulatino de esa pareja

que formaban la decisión presidencial y el programa de gobierno y las razones

por las que se ha venido imponiendo una nueva forma de gobernar mediante

leyes y políticas públicas. No es un cambio circunstancial, sino una de las

principales secuelas de la transición que ha vivido el país durante los últimos

veinte años y que hoy está reclamando, además, una nueva concepción ética

de la acción pública.

Lo primero que debe decirse es que el gobierno nacional mexicano ya no tiene

las mismas funciones ni la misma fuerza que tuvo durante buena parte del siglo

XX.

La primera versión de este texto fue presentada con el título Administración y política pública en México en

el seminario Los Nuevos Retos de México, organizado por la Benemérita Universidad Autónoma dePuebla y nexos, el pasado 6 de junio de 2006, en la ciudad de Puebla.

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El gobierno dejó de ser el continente del verdadero poder político y el medio

principal para su ejercicio. La transformación que ocurrió en México de 1988 al

año 2000 no sólo modificó la distribución del poder, sino la forma de gobernarel país. Para entenderlo, vale la pena recordar que venimos de un régimen que

tenía al menos cinco rasgos característicos:

1. Era, en primer lugar, un gobierno de partido “prácticamente único”, como

lo llamó en su momento el presidente Salinas, que servía como correa

de transmisión de las órdenes giradas por el presidente de la República

y, a la vez, como medio para articular intereses y negociar decisiones.

Ese partido pudo cambiar varias veces de programa político y hasta de

orientación ideológica gracias a esa relación de apoyo y control mutuo

entre el gobierno y el sistema político en su conjunto.

2. Como consecuencia de ese entramado de relaciones, venimos también

de un régimen de presidencialismo muy fuerte. Algunos autores (como

Enrique Krauze) lo identificaron como una presidencia imperial y otros

(como Mario Vargas Llosa) lo definieron como una dictadura perfecta1.

Ambas son exageraciones. Pero lo cierto es que casi todas las redes del

Estado estaban controladas por el presidente de la República y casi

todas las decisiones pasaban por la ejecución del gobierno a su cargo.

Lo hacían gracias al respaldo del partido hegemónico que estaba detrás.

De modo que partido y gobierno formaban una realidad política

entrelazada hasta el punto en que pertenecer al gobierno prácticamente

equivalía a militar en el partido hegemónico, mientras que participar en

tareas de partido casi siempre aseguraba un lugar en la burocracia. Ese

presidencialismo prevaleció mientras el titular del ejecutivo tuvo en sus

manos las facultades extraordinarias que le otorgaban las redes tejidas

1 Para la primera, véase Enrique Krauze, La presidencia imperial, Tusquets, México, 1997. La segundafue una conocida declaración de Vargas Llosa a la prensa, antes de las elecciones mexicanas del año2000.

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entre partido y gobierno (incluyendo las famosas facultades

metaconstitucionales, como les llamó Jorge Carpizo).2

3. Esa doble condición produjo, a su vez, el centralismo administrativo que

vivió México durante casi todo el recorrido del siglo XX. El centralismo

era una condición de ese régimen, pues al final del día las decisiones las

tomaba el presidente de la República. Más adelante veremos que la

pluralidad transformó radicalmente esa forma de tomar decisiones y

organizar programas de gobierno. Pero ahora lo que me interesa

subrayar es que la concentración del poder no podía disociarse de una

forma de gobierno que exigía que todos los mandos condujeran

invariablemente a la casa presidencial.

4. En cuarto lugar hay que mencionar que la cultura política de ese

régimen era necesariamente autoritaria. Una cultura basada en

mentalidades, más que en ideologías, como observó atinadamente Juan

Linz, y que se acompañaba de una intensa movilización popular a través

de grandes corporaciones, de negociaciones puntuales con cámaras y

agrupaciones empresariales y de un control inequívoco del espacio

público. Todo en nombre de la causa encabezada por el gobierno de

turno, cualquiera que ésta fuese, y siempre planteada como el proyecto

que el pueblo quería. Eso era la cultura política autoritaria: una relación

de obediencia y acatamiento del pueblo al gobierno, sostenida en el

supuesto de que los grandes propósitos se establecían y se perseguían,

sin embargo, a nombre del pueblo. De ahí también el compromiso

sincero de esa forma de gobernar con las instituciones asistenciales y

los argumentos de propiedad nacional: el petróleo, la energía eléctrica,

la seguridad social, la educación pública, las empresas compradas o

subsidiadas por el Estado, etcétera. Todo aquello que ensanchaba y le

daba sentido a la idea de que el gobierno actuaba en todo lugar para el

pueblo.

2 Véase Jorge Carpizo, El presidencialismo mexicano, Siglo XXI, México, 1979.

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5. Finalmente, había un férreo control del debate público. La cultura política

autoritaria se construía y se reproducía a sí misma a través de todos los

medios. El debate público, como casi cualquier otra cosa que ocurriera

en el espacio de las relaciones políticas y económicas, estaba mediado

por el gobierno. Casi nada de lo que se dijera en la radio y en la

televisión o se publicara en la prensa más influyente pasaba inadvertido

a los censores de la administración pública.

Ese fue el régimen que se transformó con la transición a la democracia. El

partido prácticamente único dejó su sitio a un régimen de partidos, en el que

tres fuerzas políticas comparten el control del Estado y dominan el sistema de

representación en todos los frentes, incluyendo los gobiernos locales y lascámaras legislativas. El presidencialismo cedió su sitio al equilibrio entre los

poderes, de modo que hoy el presidente ya no puede tomar todas las

decisiones ni ordenar la confección de todas las leyes, porque las cámaras son

plurales y porque el poder judicial ha adquirido una independencia que

solamente tuvo en algunos momentos del XIX. El papel del gobierno como eje

y regulador de casi todo el espacio público se ha reducido para abrir nuevos

ámbitos de acción del Estado y de acción pública entre organizaciones eindividuos que ya no están bajo el control de la presidencia. El centralismo ha

cambiado a favor del federalismo y de una creciente importancia política de los

gobiernos locales. Y no hay duda de que el dominio casi absoluto de la opinión

pública ha desaparecido para dejar su lugar a un debate cada vez más abierto

y más libre. Así pues, ninguno de aquellos cinco rasgos que caracterizaban al

régimen anterior sigue vigente.

II

En estos años de cambio político, además, se han construido nuevas

instituciones que limitan la acción del gobierno (aunque al mismo tiempo

ensanchan la del Estado). Subrayo cinco que me parecen especialmente

importantes:

1. En primer lugar, el gobierno ya no controla la administración electoral del

país. Esa función fue delegada al Instituto Federal Electoral (IFE), al que

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se dotó de condiciones jurídicas especiales para llevarla a buen puerto.

No sólo por su carácter de órgano autónomo del Estado, sino porque las

impugnaciones sobre la actuación del órgano electoral (o sobre los

partidos y los derechos políticos de los ciudadanos), se resuelven con

una ley especial y en un Tribunal Electoral del Poder Judicial de la

Federación especializado en esa materia. Ni siquiera en términos

laborales el órgano electoral está vinculado con la legislación aplicable

para el resto de la administración pública. El IFE opera con un estatuto

laboral propio y sus relaciones de trabajo son dirimidas, en última

instancia, por el Tribunal Electoral. El gobierno ya no tiene ninguna

influencia en ese ámbito de la administración pública.

2. En segundo lugar, el control de la política monetaria, que en otro tiempo

fue crucial para el ejercicio del poder político concentrado en la

administración pública federal, tampoco está ya en el gobierno. La

autonomía del Banco de México, como órgano del Estado, fue diseñada

precisamente para generar condiciones de estabilidad en el manejo de

nuestra moneda, al margen de decisiones coyunturales tomadas por

razones políticas. A pesar de la influencia que todavía ejerce laSecretaría de Hacienda en el resto de las variables propias de la política

económica, y especialmente mediante el control del gasto y la

administración de las variables fiscales, lo cierto es que el gobierno ya

no establece la política monetaria.

3. Otro órgano autónomo del Estado dedicado a salvaguardar los derechos

humanos ha restado posibilidades de acción al gobierno. En ese caso,

como consecuencia de la vigilancia que la Comisión Nacional de los

Derechos Humanos (CNDH) ejerce sobre la forma en que los servidores

públicos realizan sus atribuciones legales. Es verdad que las

recomendaciones de la CNDH no tienen carácter obligatorio y que esa

limitación le ha restado fuerza a sus decisiones. Pero también es cierto

que no pasan inadvertidas y que muchas de las prácticas que otrora se

consideraban legítimas para ejercer el poder político, afortunadamente

ya no lo son. Hoy los derechos humanos forman parte de la agenda

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pública del país y no hay ninguna duda de que cuando un funcionario

público quiere desconocerlos paga costos muy altos. Quizás todavía no

sean suficientes, pero es un hecho que el poder burocrático ya no puede

ejercerse como se hacía en el pasado.

4. Desde hace casi diez años, por otra parte, el gobierno ya no ha contado

con el respaldo automático del poder legislativo. Se trata de un cambio

central para la administración pública mexicana, porque los

presupuestos que ejerce el gobierno como las leyes a través de las

cuales lo hace, deben pasar en nuestros días por el visto bueno de los

legisladores. El gobierno ya no puede, como hacía antes, construirse un

marco jurídico a modo de sus deseos propios, ni tampoco utilizar eldinero público con total libertad.

No hace mucho que vivimos una controversia constitucional animada,

precisamente, por la disputa entre esos dos poderes respecto la asignación del

erario público. Y aunque la Corte decidió que el gobierno sí puede objetar los

cambios señalados por la Cámara de Diputados, el hecho es que los poderes

que este último tuvo para decidir por completo hacia dónde iban todos los

presupuestos hoy están limitados en serio por la división de poderes. De otro

lado, además, sería largo hacer un recuento puntual de los cambios que ha

traído a la administración pública la promulgación de las leyes recientes que

regulan e incluso determinan su desempeño, y sobre las cuales el gobierno

debe rendir cuentas ante el Congreso. Pero vale la pena señalar tres ejemplos

que me parecen más que suficientes para explicar este punto.

a) La Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública quefue producto de una intensa negociación entre las distintas

fuerzas políticas, no solamente ha abierto la información del

gobierno al escrutinio social sino que, en la práctica, ha

modificado la forma en que se produce y se organiza la

información pública. La reserva y la oscuridad tradicionales en la

administración burocrática del país han cedido su sitio, gradual

pero constantemente, a una visión mucho más abierta y muchomás comprometida con la construcción de un espacio público que

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puede ser vigilado tanto como se quiera, mientras los datos no

lleguen hasta la intimidad de las personas físicas. Sorprende

saber que, en comparación con otros países, la burocracia

mexicana se ha convertido hoy en una de las más abiertas del

mundo.

b) Las leyes de Desarrollo Social y de Desarrollo Rural

Sustentable, que también fueron promulgadas luego de largas

negociaciones entre partidos, han modificado no solamente la

forma en que el gobierno asigna presupuestos y diseña políticas

destinadas a esos temas torales de la agenda pública del país,

sino también el modo en que la sociedad puede vigilarlas yparticipar en su cumplimiento. Hoy se discute con razón sobre la

complejidad de las reglas de operación de esas políticas o sobre

la integración y la publicidad de sus padrones de beneficiarios,

pero hace apenas veinte años no había padrones ni reglas que

pudieran ser criticados porque no existían. El gobierno actuaba

con total discrecionalidad y distribuía los recursos del mismo

modo. Este es un terreno en el que las políticas públicas todavíadeben ser revisadas a fondo. Pero lo que quiero subrayar es que

el gobierno ya no puede actuar sino en función de las leyes

vigentes, ni podría omitir el cumplimiento de las reglas de

operación, ni tampoco podría asignar recursos sin sujetarse a las

fórmulas de distribución establecidas en ellas, ni podría sumar o

restar personas del padrón de beneficiarios de manera

discrecional sin afrontar denuncias por faltar a las leyes. No dudoque haya programas vulnerables y que todavía prevalezcan

prácticas arbitrarias. De hecho las hay. Pero mi punto es que hoy

son ilegales y pueden y deben ser denunciadas, mientras que en

el pasado esas prácticas formaban parte del quehacer legítimo del

gobierno. Y esa es una diferencia crucial: lo que ayer se hacía

como si fuera cosa normal, hoy constituiría un delito.

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c) La Ley del Servicio Profesional de Carrera ha exigido del

gobierno federal un orden que jamás le había sido reclamado

antes. Más allá del debate en curso sobre la pertinencia de ciertas

reglas impuestas por esa ley o sobre los instrumentos que se han

diseñado para cumplirla, lo que me interesa destacar en este

momento es que al menos una parte considerable de la

administración de los mandos medios y superiores de la

administración pública federal está ahora sujeta a un conjunto de

reglas que antes parecían cosa imposible. Hacer catálogos de

puestos, definir sus funciones puntuales, evaluar su desempeño

conforme a resultados verificables, exigir la capacitación de los

servidores públicos como condición de su permanencia, concursar

las plazas vacantes y rendir cuentas públicas del modo en que se

está haciendo todo eso representa un cambio de fondo en la

administración pública mexicana. Podemos discutir la eficacia en

la operación de esa nueva política, entrar en el detalle de la forma

en que se está haciendo, pero es un hecho que el gobierno está

sujeto ahora a esa nueva ley y que ya no podría contratar plazas

exclusivas del servicio profesional de carrera como se hacía

antes: como regalos y premios a los amigos y a las lealtades

políticas. O al menos, de nuevo, ya no podría hacerlo sin pagar

los costos que esa nueva legislación le impondría.

5. Por último, debo mencionar el control de la constitucionalidad que hoy

ejerce la Suprema Corte de Justicia de la Nación. La acción de

inconstitucionalidad para cancelar la vigencia de leyes que contradigan ala Constitución Política del país y, sobre todo, la controversia

constitucional como medio para impedir que un poder o un órgano del

Estado se arrogue facultades concedidas a otro han puesto un límite

definitivo a la forma en que se gobernaba antes, cuando el gobierno de

la República podía hacer prácticamente cualquier cosa que se

propusiera, aunque pasara por encima de los gobiernos locales o incluso

de otros poderes. Hoy ya no es así: el principio de legalidad según el

cual los funcionarios públicos solamente pueden hacer aquello para lo

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que están expresamente facultados en las leyes vigentes ha cobrado

plena validez gracias a la intervención de la Corte. La controversia

constitucional se ha convertido en una especie de derecho de amparo

entre los poderes. Y, en ese sentido, ha acotado la tentación del

gobierno de inventarse atribuciones o facultades que no le conceden las

leyes. Y no hay duda de que ha sido un instrumento eficaz.

En estos primeros años del siglo XXI, en suma, el gobierno está muy lejos de

ser lo que era. Ya no es el recipiente privilegiado de los favores y de las

familias políticas más poderosas; ya no es el instrumento casi único para

ejercer el poder concentrado en la presidencia de la República; ya no es el

instrumento que servía para determinar el destino del espacio públicomexicano. Es decir, el gobierno ya no equivale al Estado. El Estado, como la

organización política superior de los mexicanos, es hoy mucho más amplio y

más fuerte que el gobierno a secas. Como ha dicho nuestro clásico Luis

Fernando Aguilar: lo público es hoy mucho más que lo gubernamental3.

La administración pública, por lo tanto, está obligada a subrayar sus

capacidades técnicas (más que políticas) para cumplir cabalmente con las

obligaciones que le imponen las leyes y para diseñar y llevar a cabo las

políticas públicas que se desprenden de ellas. La política-política, si se me

permiten llamarla así para distinguirla de las políticas públicas, se hace y debe

hacerse sobre todo fuera de la administración pública. La política-política es el

territorio de los partidos, del Congreso y acaso de las relaciones entre

gobiernos y entre poderes. Y es también, por supuesto, el terreno de la

interacción entre esos poderes y la sociedad en sus múltiples manifestaciones

concretas. La administración pública sigue y seguirá teniendo, en ese sentido,

un componente inexorable de política-política. Pero ya no es el único lugar

donde ese componente encuentra un espacio para realizarse con éxito y para

convertirse en acción pública. Hoy el gobierno es un actor más de ese espacio

y es el responsable de llevar a cabo las decisiones tomadas con legalidad, con

eficacia y con transparencia.

3 Véase Luis F. Aguilar (comp.), El estudio de las políticas públicas, Miguel Ángel Porrúa, México, 1996.

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Pensar que desde la administración pública puede hacerse cualquier cosa,

como ocurría en el pasado, es una ilusión o un despropósito. El gobierno ya no

tiene los mismos poderes. Cualquier proyecto, cualquier cambio, cualquier

política que quiera implantarse sin tomar en cuenta los nuevos equilibrios

derivados del proceso de transición democrática resultaría inútil. En cambio, la

administración pública está obligada a actuar con la mayor precisión, rindiendo

cuentas de cada uno de sus actos y cumpliendo al pie de la letra lo que le

exigen las leyes. La eficacia y la pulcritud se han convertido en las dos

cualidades más importantes de la administración pública en nuestros días.

III

Por otra parte, también ha resurgido el federalismo. Varios autores han

señalado, de hecho, que la transición a la democracia no podría explicarse sin

tomar en cuenta el papel que jugó el régimen federal en la recomposición de

las fuerzas políticas del país. El federalismo fue una de las puertas de entrada

más importantes para el cambio político que ha vivido el país en los últimos

veinte años. No sobra recordar que apenas en 1989 había solamente 39

municipios que eran gobernados por partidos diferentes al PRI, y que no había

ningún gobierno estatal ni ninguna legislatura local que respondiera a otras

siglas. La nueva composición política del federalismo ha ocurrido durante los

últimos quince años.

Durante ese periodo los presupuestos manejados directamente por los

gobiernos de los estados y de los municipios prácticamente se han duplicado.

Solamente durante los últimos cinco años, según los datos proveídos por el

gobierno federal, el gasto transferido a las entidades federativas y a losgobiernos municipales ha aumentado en 31%, aun a pesar de que no hubo

reforma fiscal.

Y no hay duda de que hay una relación causal entre esos datos y la pluralidad

política que hoy caracteriza al federalismo. Los gobiernos de los estados (y,

más puntualmente, los gobernadores de los estados) tienen hoy un papel

mucho más activo y mayor influencia política que en el pasado reciente. No

sólo porque han ganado autonomía respecto el gobierno de la República, sino

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porque también han incrementado su capacidad de influir a través de las

cámaras federales de diputados y senadores. No es casual que la Conferencia

Nacional de Gobernadores (Conago) se haya convertido en un actor central de

las relaciones entre gobiernos, ni tampoco que en estos años se haya gestado

la Conferencia Nacional de los Municipios de México (CONAMM), mediante la

articulación de las agrupaciones que ya reunían a los alcaldes de los tres

principales partidos políticos del país.

A la vez, las entidades federativas han aprendido a lidiar con gobiernos

divididos, en donde las cámaras locales de diputados tienen mayorías distintas

al partido del gobernador del estado, mientras que en prácticamente todos los

municipios la pluralidad ya forma parte de su gestión cotidiana. Nuestrofederalismo alberga hoy, inequívocamente, la nueva pluralidad política del país;

los gobiernos locales tienen muchos más recursos que en el pasado reciente; y

su influencia en la hechura de leyes y en la operación de programas sociales

es también mucho más relevante que en cualquier momento del siglo XX.

Como consecuencia de estas mudanzas, ni el gobierno nacional ni los

gobiernos locales pueden actuar como lo hacían antes. La administración

pública se ha transformado en todos los planos y en todos los niveles. El

presidente ya no toma ni puede tomar todas las decisiones ni encabezar todos

los proyectos; el gobierno ya no puede ser confundido con el Estado; las

políticas públicas son parte de una acción compartida entre distintos actores y

están limitadas por restricciones que nunca tuvieron antes; el gobierno ya no

decide la agenda pública del país, sino que participa en su formación junto con

muchos otros actores, que también cuidan sus intereses, sus causas y sus

razones. Esos son los desafíos que ha traído la transición democrática a la

administración pública del país. No son pocos ni mucho menos triviales

IV

Termino con una última idea que no quiero dejar fuera de este recuento: la

dimensión ética que todos estos cambios están exigiendo de la administración

pública del país. No hablo de las cuestiones morales que pertenecen a las

ideas y a la formación propia de cada persona, sino de los valores que una

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sociedad democrática tendría que aclarar y defender para hacer posible que

cada uno de los actores que participan en el espacio público responda

efectivamente a ese modelo de convivencia. Dije antes que la legalidad y la

eficacia eran cualidades centrales de la administración pública que

necesitamos en estos tiempos de pluralidad y consolidación de la democracia.

Pero también agregué pulcritud. Y es esta dimensión la que alude a la

dimensión ética que a mí me interesa.

Decía Michael Oakeshott que cualquiera que proponga una política pública

cuyo cumplimiento sabe imposible está cometiendo un acto de corrupción.4

Hay que agregar a ese punto que cualquiera que suponga que una política

pública puede ser perfectamente neutral está cometiendo un engaño. He ahílas dos dimensiones éticas de la política pública: de un lado, deben ser

realizables, factibles, técnicamente posibles; de otro, han de responder a un

sistema de valores explícito y discutido a la luz del día. Eso supone que hay

que definir cada problema por sus causas puntuales, hay que buscar

alternativas viables de solución y hay que diseñar políticas que efectivamente

puedan llevarse a cabo tomando en cuenta todas las variables involucradas.

Aun así puede haber problemas de implementación: cambios de preferencias,datos que surgen sobre la marcha, intereses y dificultades que no habían sido

previstas. Pero la primera condición para el éxito de una política pública es, en

efecto, que pueda ser viable. Que se pueda llevar a cabo.

La segunda es la selección franca de las soluciones posibles, a la luz de los

valores que cada política ha de plantear claramente. Cada una de las

soluciones propuestas para cada problema tiene una carga de valor, y no sólo

una relación económica de costo-beneficio. Cada una privilegia posiciones

políticas, modifica el mapa de los intereses, afecta expectativas y otorga

pérdidas y ganancias que se distribuyen de modos distintos según la opción

que se tome. De ahí la importancia de hacer explícita la posición de valor que

se está eligiendo, además de la factibilidad práctica de cada política. Y en una

4 Citado por Giandomenico Majone, en Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación depolíticas, Fondo de Cultura Económica, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública,México, 1997, p.109

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democracia consolidada esa dimensión ética no puede pasarse por alto,

porque cada decisión del gobierno afecta el espacio público.

Hay que agregar una dimensión ética (que antes se daba por hecho, conforme

a las decisiones tomadas por el presidente de la República) a las políticas

públicas del país. Y esa dimensión ética atañe a la construcción y a la

consolidación del espacio público. Es decir, al espacio que, como ha observado

Nora Rabotnikof, nos pertenece a todos y por tanto no debe ser de nadie en

particular; que debe ser conocido y por tanto no debe ocultarse a la vigilancia

pública; y que debe ser abierto y por tanto no debe excluir a quien tiene

derecho a participar.5 Es ese espacio público el que reclama una posición ética

definida para cobrar verdadero sentido en la construcción democrática del país.Nadie debería tener derecho a adueñárselo, a ocultarlo ni a clausurarlo en

nombre de sus intereses particulares.

Tomo prestado el título de un libro escrito por Felipe González y Juan Luis

Cebrián para decir que el gobierno, como el futuro, ya no es lo que era. La

nueva forma de gobernar está reclamando una reflexión de fondo, con

parsimonia y con verdadero compromiso democrático, para evitar que en la

confusión sigamos creyendo que la democracia solamente consiste en un

régimen que reparte el poder político para que el ganador haga lo que quiera.

Eso ya no es verdad. Y qué bueno que así sea. n

5 Nora Rabotnikof, En busca de un lugar común. El espacio público en la teoría política contemporánea,UNAM, México, 2005.

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