una aproximacion a los principios de seguridad jur-1

7/21/2019 Una Aproximacion a Los Principios de Seguridad Jur-1

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Una aproximacin a los principios de seguridad jurdica, buenafe y proteccin de la confianza legtima en derecho

administrativo

Juan Jos Gonzlez Fernndez

I. Introduccin. Los principios y funciones del derecho. El problema de laproliferacin normativa.Seala el Profesor SNCHEZ DE LA TORRE que el Derecho no son slo normas, sinotambin principios y valores que definan una estructura en la que el orden jurdicopueda cumplir tres funciones bsicas: garantizar la seguridad jurdica, garantizar elrespeto a los derechos humanos y a la libertad; y, en tercer lugar, cooperar alprogreso, la justicia y la paz social.

Y en tal sentido, el Digesto (1,1,10) recoge ya una definicin de ULPIANO segn lacual Iuris praecepta sunt haec: honeste vivere, alterum non laedere, suum cuiquetribuere. El primero de los tres preceptos en que los romanos condensaban su ideadel Derecho, honeste vivere (vivir honestamente), destaca a la persona comosujeto bsico del Derecho, as como la importancia de la buena fe en cuantofundamento de la seguridad jurdica y del trfico. El segundo, alterum non laedere(no daar al otro), constituye el fundamento del principio de responsabilidad y deldeber indemnizatorio. Y el tercero, suum cuique tribuere (dar a cada uno lo suyo),aparecera como el ttulo legitimador de la existencia del estado y del poder judicialen cuanto sujetos encargados de resolver los conflictos jurdicos dando a cada unolo suyo -atenindose al sistema de fuentes, y con la obligacin inexcusable de darsolucin a esos conflictos (art. 1.7 CC)-.

Estos tria iuris praecepta configuran as con carcter universal la estructura bsica

y pre-normativa del Derecho y por eso WHITEHEAD los considera el principioradical del Derecho, el sustrato del mismo.

Para GUASP los principios jurdicos son aquellos que por sustentar a todo elDerecho de un modo especfico, hacen depender de s mismos la subsistencia decualquier figura jurdica particular. Y entiende que la paz y la justicia se hanrevelado como los dos verdaderos principios del Derecho.

Excedera con mucho de las limitaciones de este trabajo analizar las relaciones ydiferencias entre los principios de paz, justicia, seguridad jurdica, y de cul, en sucaso, constituira un prius de los dems desde una perspectiva filosfica.

S importa subrayar la superioridad de los grandes principios y valores jurdicos -lalibertad, la igualdad, la justicia, el pluralismo poltico, la dignidad de la persona, laseguridad jurdica, la buena fe ( arts. 1.1, 9,10.1de la Constitucin Espaola de1978, art. 7 del Cdigo Civil)- sobre las normas concretas y contingentes. Son losprimeros los que constituyen el fundamento mismo del orden jurdico-poltico delestado e informan la totalidad del ordenamiento.

Deca GUASP que la paz en cuanto fundamento del Derecho da lugar a laseguridad como fundamento del Derecho tambin y nos recuerda que la idea deconservacin social est presente en todo el Derecho. Junto a la idea deconservacin aparece la idea de mejoramiento, de progreso social. Y justamente enesa dicotoma conservacin versus progreso social se produce la tensin entre dos

principios, uno de carcter esttico, el de seguridad jurdica, y otro de carcterdinmico, el de solidaridad (SERRANO TRIANA). Sobre este asunto existe unabibliografa extenssima -inabarcable en este trabajo-. Como sntesis podemosafirmar lo siguiente.

Las ideas de progreso o mejoramiento social y de solidaridad constituyen un lmitea la inmutabilidad del Derecho. La seguridad jurdica no es un principio absolutopues coexiste con otros principios constitucionales con los que ha de hacerse


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compatible. Y podr, en consecuencia, restringirse generando una incertidumbrejurdica -una inseguridad- que habr de soportarse con innovaciones y cambiosnormativos en la medida en que el progreso poltico, econmico y social as lo exijay en tanto no quiebre la paz social. Es decir, entre la seguridad y la permanenciadel Derecho y la inseguridad jurdica y el progreso social debe estarse a favor de losegundo (recordemos el art. 1.1 de nuestra Constitucin :Espaa se constituye enun estado social ), pero esos cambios normativos deben articularse garantizando

el principio de legalidad ( art 1.1 CE tambin estado social y democrtico deDerecho, art. 9 CE) y reparando, en su caso, los perjuicios que esasinnovaciones normativas en pos del progreso social y de la solidaridad ocasionen enlas situaciones jurdicas subjetivas de los particulares. Debe haber por tanto unajustificacin suficiente que obligue a soportar esa inseguridad jurdica y sta debersoportarse slo en tanto no quiebre la paz social.

Segn GUASP, en la seguridad jurdica subyace la paz social (en el sentido de ordensocial) que, como bien, prevalece sobre la injusticia individual por ser un biencolectivo y un prius para el progreso y la justicia.

El Prof. E. GARCA DE ENTERRA seala que la seguridad jurdica es una exigencia

social inexcusable pero constantemente deficiente, pese a consagrarse en el art.9.3 CE como principio constitucional. Para este autor, la inseguridad actual es unfruto directo de la legalizacin del Derecho. Cuando el Derecho, como ocurretodava en los pases del common law, se expresaba a travs de principiosgenerales la seguridad jurdica estaba ms garantizada, por paradjico que resulte.

La idea de la ley como producto de la voluntad general y como tcnica decodificacin sistemtica, surgida con la Revolucin Francesa de 1789, preconizabauna mayor efectividad de la seguridad jurdica. En ese sentido, B.CONSTANT en sufamoso discurso de 1819, De la libert des anciens compare celle des modernes,contrapona la libertad de los antiguos -griegos y romanos-, que consista enejercer directa y colectivamente las funciones de soberana de la ciudad y el

gobierno colectivo de los asuntos, con la libertad de los modernos que consistaen no estar sometido ms que a las leyes pues slo las leyes nos protegen de laarbitrariedad, deslindan lo que es lcito de lo que es sancionable y permiten en esembito de lo lcito desplegar la libertad, apoyada en la predictibilidad firme sobrelos lmites en que la actividad pblica puede incidir sobre la vida de cada uno. Ensuma, esa libertad de los modernos pareca garantizar la seguridad jurdica.

Lo cierto -seala ENTERRA- es que de garante de la libertad hoy la norma escritase ha convertido en una amenaza para esa libertad. La legislacin motorizada (C.SCHMITT), la proliferacin de centros de produccin normativa (Unin Europea,Comunidades Autnomas, Entes Locales) y la verdadera granizada (ENTERRA)de leyes, reglamentos, instrucciones, circulares que atribulan y desconciertan alciudadano son buena prueba de ello. Paradigmtico, en este sentido, el caso de lasllamadas leyes de acompaamiento, autntico cajn de sastre de asuntos de loms diverso.

Paradjicamente -seala GARCA DE ENTERRA- slo el funcionamiento delordenamiento alrededor de principios generales puede ofrecer una estructura msestable y segura que el casuismo variable de las normas ya fatalmentemotorizadas. Y esta parece ser la manera, segn ENTERRA, como la seguridadjurdica ha tenido que buscar refugio en nociones ms vagas, ms difusas eimprecisas pero mucho ms sustanciales ante el callejn sin salida a que nosconduce el legalismo desbocado.

II. La seguridad jurdica como principio constitucional. Tcnica normativa, certeza y

estabilidad del ordenamientoLa reflexin terica sobre la seguridad jurdica tiene una referencia esencial, segnLAVILLA ALSINA, en la obra de LPEZ DE OATE , La certeza del Derecho,publicada en Roma en 1942.

La Constitucin Espaola de 1978 lo recoge como principio en su art. 9.3:LaConstitucin garantiza el principio de legalidad, la jerarqua normativa, la publicidad


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de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorableso restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurdica, la responsabilidad y lainterdiccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos.

GARCA LUENGO seala que la seguridad jurdica es un postulado de muy ampliaproyeccin, informador de todo el ordenamiento, y del que se derivan otrosprincipios como el de la proteccin de la confianza que, sin embargo, no tienen

rango constitucional.

La STC 27/1981, de 20 de julio, seala que la seguridad jurdica es suma decerteza y legalidad, jerarqua y publicidad normativa, irretroactividad de lo nofavorable, interdiccin de la arbitrariedad, pero no ampara la necesidad depreservar indefinidamente el rgimen jurdico que se establece en un momentohistrico dado en relacin con derechos o situaciones determinadas (STC227/1988) pues ello conducira a la petrificacin del ordenamiento.

La doctrina del TC sobre este asunto fue, en alguna ocasin, criticada por algunosde sus magistrados, como RUBIO LLORENTE, por concebirla excesivamenteformalista. As, en su voto particular a la STC 208/1988, de 10 de noviembre,

seala que la seguridad jurdica no exige la petrificacin del ordenamiento, pero sel respeto a las garantas enunciadas explcitamente como tales.quebrantados odesconocidos los compromisos asumidos por el Estado, tratando de aadir a laconcepcin formalista algo ms, el valor material de la confianza, de la estabilidad.

El legislador debe perseguir la claridad y no la confusin normativa, debe procurarque acerca de la materia sobre la que legisla sepan los operadores jurdicos y losciudadanos a qu atenerse.y no provocar juegos y relaciones entre normas comoconsecuencia de las cuales se produzcan perplejidades dicen las STCs 46/1990 y146/1993.

Seala SAINZ MORENO que la claridad, seguridad y eficacia del ordenamiento no

slo dependen de los criterios tcnicos del contenido de las normas; elprocedimiento de elaboracin y la publicidad de las normas tambin influyen,condicionan y determinan la realizacin de esos valores y la configuracin delordenamiento jurdico como un sistema capaz de dar respuesta eficaz a losconflictos que se planteen. En palabras del CONSEJO DE ESTADO, en su Memoria1992, la seguridad jurdica garantizada en el art. 9.3 CE significa que todos, tantolos poderes pblicos como los ciudadanos sepan a qu atenerse, lo cual supone porun lado un conocimiento cierto de las leyes vigentes y, por otro, una ciertaestabilidad de las normas y de las situaciones que en ella se definen. Esas doscircunstancias, certeza y estabilidad, deben coexistir en un estado de Derecho.

Dos problemas amenazan, pues, la seguridad jurdica: la mala tcnica normativa yla inestabilidad exagerada del ordenamiento. La solucin, menos leyes pero demayor calidad tcnica, y mayor atencin a los principios y valores para hacercompatible la estabilidad del ordenamiento con el progreso y el cambio social, locual ha de ser viable, pues estabilidad no significa inmovilismo ni petrificacin delordenamiento.

III. Seguridad jurdica y derecho adminitrativo. El procedimientoadministrativo y algunas de sus garantas esenciales

La seguridad jurdica como principio configurador del ejercicio del poder ejecutivose concreta en aquellas normas que vinculan a la Administracin positiva ynegativamente.

El art. 103.1 de la Constitucin seala que La Administracin Pblica sirve conobjetividad los intereses generales y acta de acuerdo con los principios de eficacia,jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin con sometimientopleno a la ley y al Derecho. La idea de objetividad, compaginada con las ideas deeficacia y de sometimiento a la ley conducen, en aras de la seguridad jurdica, auna serie de principios en la actuacin de la Administracin, bsicamente:


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El sometimiento de la misma a un procedimiento administrativo (art. 105.c) CE yart. 53 Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de lasAdministraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, en adelanteLRJAP-PAC) que garantice su carcter contradictorio -el principio de audiencia, portanto- y el principio de prueba plena (los hechos en los que la Administracinfundamente su resolucin han debido ser comprobados por la Administracin,segn el art. 78 LRJAP-PAC).

Debe garantizarse tambin la resolucin expresa del procedimiento administrativo(art. 42 LRJAP-PAC en su redaccin dada por la Ley 4/99, de 13 de enero),obligacin que se complementa con la tcnica del silencio administrativo comomecanismo de pretendida seguridad tambin, a falta de resolucin expresa.

La seguridad jurdica no supone la vinculacin de la Administracin a sus decisionesprecedentes, pero s obliga a motivar suficientemente las razones por las cuales sesepara de su criterio anterior (art. 54.1.c) LRJAP-PAC, en su redaccin por ley 4/99,de 13 de enero). Y ello, por exigencia del principio de igualdad en la aplicacin de laley, como dice RODRGUEZ-ZAPATA, citando entre otras la STC 47/1995, de 14 defebrero.

La Administracin tiene, adems, la obligacin de publicar regularmenteinstrucciones y consultas en respuesta a peticiones de los administrados (art. 37.10LRJAP-PAC) para facilitar el conocimiento de sus criterios al interpretar y aplicar laley.

La seguridad jurdica impide segn el art. 9.3 CE y el art. 37 LRJAP-PAC que lasresoluciones administrativas tengan eficacia retroactiva salvo cuando se dicten ensustitucin de actos anulados, o cuando produzcan efectos favorables para elinteresado, siempre que los supuestos de hecho existieran ya en la fecha a la quese retrotrae la eficacia del acto y ste no lesione los derechos o intereses deterceros.

Tambin impide que la Administracin revoque sus propios actos, salvo en los casosy con las garantas previstas para la revisin de los actos nulos y anulables (arts.102,103 y 105 LRJAP-PAC, redaccin dada por ley 4/99, de 13 de enero).

Otra exigencia bsica de la seguridad jurdica es la prescripcin de las acciones,infracciones y sanciones administrativas, as como la imposibilidad de ejercitar lasfacultades de revisin de actos cuando por prescripcin de acciones, por el tiempotranscurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, ala buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes (art. 106 LRJAP-PAC)

IV. Seguridad jurdica, buena fe y proteccin de la confianza legtimaEl Prembulo de la Ley 4/1999, de 13 de enero, de reforma de la ley 30/1992, de26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y delProcedimiento Administrativo Comn (en adelante, LRJAP-PAC), seala que endicha reforma se introducen dos principios de actuacin de las AdministracionesPblicas derivados del principio de seguridad jurdica, principios que luego seplasman en el art. 3.1.II LRJAP-PAC : Igualmente, (las Administraciones Pblicas)debern respetar en su actuacin los principios de buena fe y de confianzalegtima.

Adems, la reforma incorpora en el mbito de las relaciones entre las distintasAdministraciones Pblicas otro principio- importado del Derecho Comunitario -, elde lealtad institucional (art. 4 LRJAP-PAC) que se predica para la colaboracin ycooperacin entre ellas y que parece trasunto de la idea de buena fe.

La buena fe se recoga ya en nuestro Cdigo Civil como lmite al ejercicio de losderechos, concretamente en su artculo 7, que tambin prohibe el abuso delderecho o el ejercicio antisocial del mismo. Dicho art. 7, como integrante del TtuloPreliminar del Cdigo Civil, tiene segn la STC 37/1987, de 26 de marzo, un valorconstitucional puesto que sus normas se refieren a la aplicacin y eficacia de todoel ordenamiento y no slo de la legislacin civil, ubicndose en el Cdigo Civil slo


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por tradicin histrica, sin duda respetable, como dice I. DE OTTO. De modo que elart. 7 CC era y sigue siendo aplicable al ordenamiento administrativo, aunque ahorala ley 4/1999 lo haya incorporado expresamente a la LRJAP-PAC.

Las manifestaciones ms importantes de la buena fe en el Derecho Civil son, paraDEZ-PICAZO,

La prohibicin de ir contra los actos propios (nemo potest venire contra factumproprium)

La doctrina del retraso desleal en el ejercicio de los derechos (Verwirkung, en ladoctrina alemana)

La doctrina del abuso de la nulidad por motivos formales (cuando un negociojurdico ineficaz a consecuencia de un defecto formal es voluntariamente cumplidopor las partes, puede ser contrario a la buena fe ejercitar despus la accin denulidad).

Supuestos, todos ellos, que no es ste el lugar de analizar en detalle. Pero s debe

subrayarse que no se presumen, para hacerlos valer hay que probarlosdemostrando la eventual extralimitacin en el ejercicio del derecho (en estesentido, vase, por todas, la STS, sala 1, de 25 de noviembre de 1996, ponenteSr. Marina Martnez-Pardo).

El principio de buena fe en el Derecho Administrativo, pese a enunciarse aparte delprincipio de confianza legtima, se solapa con ste. Significa, segn BLANQUER, quelos Poderes Pblicos no pueden defraudar la legtima confianza que los ciudadanosaprecian objetivamente en su actuacin, de manera que es legtimo -jurdicamenteexigible- que el ciudadano pueda confiar en la Administracin -y sta en elciudadano, aade SAINZ MORENO-, pero dicha confianza debe desprenderse entodo caso de signos externos, objetivos, inequvocos, y no deducirse subjetiva o

psicolgicamente, suponiendo intenciones no objetivables.Esos signos o hechos externos deben ser suficientemente concluyentes como paraque induzcan racionalmente al administrado a confiar en la apariencia de legalidadde una actuacin administrativa concreta, moviendo su voluntad a realizardeterminados actos (STS, sala 3, de 8 de junio de 1990, Ar. 5180)

Seala GARCA LUENGO que la confianza legtima es un concepto acuado en elDerecho Alemn (Vertrauensschutz), donde tiene rango constitucional, derivado delprincipio de seguridad jurdica, incorporado luego al Derecho Comunitario comoconsecuencia de la jurisprudencia del TJCE, y finalmente recibido en Espaa por elTribunal Supremo y el Consejo de Estado, si bien con carcter ms limitado yrestrictivo que el concepto de la buena fe, como seala GARCA MACHO, y ademsmezclado generalmente con otros principios -no en estado puro- y muchas veces enpugna o tensin con el principio de legalidad.

La LRJAP-PAC, antes y despus de su reforma por la ley 4/1999, de 13 de enero,alude en varios preceptos a la buena fe y a la confianza:

De manera general, el actual artculo 3 seala que las Administraciones Pblicassirven con objetividad los intereses generales y actan de acuerdo con losprincipios de eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin,con sometimiento pleno a la Constitucin, a la Ley y al Derecho.El prrafo segundo de ese art. 3 prosigue: Igualmente, debern respetar en suactuacin los principios de buena fe y de confianza legtima.

De una simple lectura conjunta del art. 3 aparece ya, como han sealado variosautores, un lmite a la aplicacin del principio de confianza legtima: no puedeoperar contra la ley ni fundamentar la obtencin de resultados prohibidos por elordenamiento jurdico.


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De manera ms especfica, varios artculos de la LRJAP-PAC se refieren a estosconceptos. Siguiendo a SAINZ MORENO, podemos sealar los siguientes:

El ciudadano tiene derecho a confiar en que la Administracin actuar segn elcriterio seguido en casos precedentes y, si se separase de los mismos, debermotivar las razones de ese cambio de criterio (art. 54.1.c) LRJAP-PAC, redaccindada por ley 4/1999) para facilitar as el control de posibles arbitrariedades ( art.

9.3 CE)

El ciudadano tiene derecho a confiar en que la Administracin va a guardar secretoo reserva de la informacin que ha recibido y que afecta a su intimidad o cuyoconocimiento por terceros le perjudica (art. 37 LRJAP-PAC)

La Administracin no puede abusar de la exigencia de requisitos formales osimplemente nominales para denegar el reconocimiento de derechos en base atales defectos, sin haber facilitado antes su subsanacin (arts. 71, 76.2, 110.2LRJAP-PAC, todos ellos en redaccin dada por ley 4/1999).

El ciudadano tiene derecho a confiar en que no va a resultar lesionado por el

ejercicio antisocial o en perjuicio de tercero de derechos de otros ciudadanos antela Administracin (art. 7 CC). Y as, la Administracin adems de no causarleindefensin por no comunicarle la existencia de procedimientos que puedanafectarle, no aceptar desistimientos, renuncias o caducidades contrarias al intersgeneral (arts. 91.2 y 92.4 LRJAP-PAC) o que perjudiquen a terceros (art. 6 CC).

La congruencia entre lo pedido por el ciudadano y lo resuelto por la Administracin(arts. 89.2 y 113.3 LRJAP-PAC) se funda en la proteccin de la confianza en que lainiciacin del procedimiento o la interposicin de un recurso no va a agravar lasituacin inicial del ciudadano -prohibicin de la reformatio in peius-, pero ello nopuede impedir que la Administracin inicie otros procedimientos nuevos si as loexige el inters general (art. 89.2 LRJAP-PAC) y ello no implica una revisin que

supere los lmites de la legtima confianza (art. 106 LRJAP-PAC).La confianza del ciudadano en la eficacia de los actos administrativos significa quelas facultades de revisin, incluso en casos de nulidad de pleno derecho, tienen unlmite en la buena fe y no podrn ser ejercitadas cuando por prescripcin deacciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resultecontrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes(art. 106 LRJAP-PAC)

Un sector de la doctrina estima que debera, adems, existir algn mecanismo queprotegiera al ciudadano para el caso de que las derogaciones o modificacionesnormativas pudieran ser arbitrarias. Pero, legalmente, no existe una norma expresaqueproteja al ciudadano ante esta situacin, aunque s cabra su defensa jurdicainvocando vulneracin del principio de confianza.

V. La jurisprudencia del TJCE y del Tribunal Supremo espaol sobre la proteccin dela confianza legtima, una sntesis. Referencia tambin a la doctrina del Consejo deEstadoLas instituciones espaolas y comunitarias han de realizar cambios normativoscontinuamente para adaptarse a las circunstancias y a los objetivos polticos,econmicos y sociales de nuestro pas y de la Unin Europea, y ello no puedesupeditarse a intereses privados, respetables, pero de menor entidad que losintereses pblicos colectivos. Admitir lo contrario conducira a la petrificacin delordenamiento para evitar las cuantiosas indemnizaciones econmicas que habran

de satisfacerse a todos los ciudadanos afectados por modificaciones normativas quepretendieran adaptar la legislacin anterior a las nuevas circunstancias polticas,econmicas o sociales.

En Espaa, la operatividad del principio de proteccin de la confianza legtima sedespliega en relacin con la actividad normativa de los poderes ejecutivo ylegislativo, con los matices que luego haremos. La actuacin del poder judicial se


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reconduce normalmente a la institucin del error judicial (arts. 292-293 LOPJ) ascomo a la responsabilidad patrimonial por funcionamiento del servicio pblico dejusticia (arts. 139 y ss. LRJAP-PAC). No obstante, deben hacerse algunasprecisiones en relacin con la actividad del poder legislativo.

Seala GARCA DE ENTERRA que segn el TC cabra, hipotticamente, admitirtambin un lmite a la actividad normativa del poder legislativo en el principio de

proteccin de la confianza legtima, singularmente en relacin con el tema de laretroactividad de las leyes. Pero hasta la fecha presente el TC nunca ha anuladouna ley por ese motivo ni tampoco ha declarado la inconstitucionalidad de una leyformal por no prever en sus determinaciones una reparacin patrimonial de losperjuicios econmicos que pudieran derivarse de la violacin de tal principio.GARCIA LUENGO cree, en la misma lnea, que la alegacin del principio deconfianza en el contexto de la responsabilidad patrimonial del Estado Legislador notiene sentido, aunque no es un tema del todo pacfico entre los autores. Laoperatividad del principio de confianza legtima se circunscribe, en la prctica, a laactividad normativa del poder ejecutivo. Y dentro de sta, ms al caso de actos deaplicacin normativa, aun cuando puedan tener un alcance general, que al caso deverdaderas normas jurdicas generales.

Seala GARCA MACHO que el principio de confianza legtima fue inicialmenteponderado por el TJCE para solucionar controversias donde pugnaban generalmentelos principios de seguridad jurdica y de legalidad, especialmente en dos mbitos, elde los derechos de los funcionarios pblicos, y el mbito de la intervencinadministrativa en algunos sectores econmicos, como el agrcola o el pesquero,tratando en ambos casos de dar proteccin a la existencia de derechos adquiridos,pero tambin a veces de simples expectativas, que se vean truncadas pormodificaciones normativas. La solucin a estas situaciones, dado el carcterrestrictivo con que se aplica el principio, vena normalmente por la compensacineconmica o indemnizatoria de tales alteraciones basadas en una confianza que laAdministracin objetivamente haba hecho depositar a los ciudadanos en su

actuacin y que luego frustraba sin ofrecer medidas transitorias de adaptacin.La primera sentencia del TJCE que alude expresamente al principio de confianza esla de 13 de julio de 1965, denegndolo. La primera sentencia del TJCE que acoge elprincipio es la de 5 de junio de 1973, a propsito de un conflicto entre la ComisinEuropea y el Consejo en relacin con el art. 65 del Estatuto de funcionarios de lasComunidades Europeas. El Consejo haba dictado una Decisin de 21 de marzo de1972 por la que el ao siguiente se incrementara el sueldo de los funcionarios un3,75 % y un Reglamento posterior limitaba esa subida a un 2,5%, el cual quedfinalmente inaplicado.

La STJCE de 1 de febrero de 1978 (Lhrs) niega la proteccin al recurrente queinvoca el principio en base a dos razones. Una, la existencia de un inters pblicoperentorio y preponderante. Dos, la existencia de un perodo transitorio en elque no se aplica la nueva normativa justamente para permitir una adaptacinflexible, y no repentina o imprevisible, a la nueva situacin.

A partir de esta ltima sentencia , la violacin del principio de confianza no esapenas aceptada por el TJCE, seala GARCIA MACHO, y apostilla ENTERRA quenunca desde entonces ha servido el principio como fundamento de laresponsabilidad por genuinos actos normativos superiores.

CASTILLO BLANCO, siguiendo a SCHWARZE, sintetiza la doctrina del TJCE enrelacin con el principio de confianza durante los aos noventa en cuatro ideas,

La invocacin del principio por los afectados debe basarse en una accinimprevisible de las autoridades comunitarias. As, la STJCE de 21 de octubre de1997 (Deutsche Bahn AG) seala la importancia de garantizar la previsibilidad delas situaciones y de las relaciones jurdicas amparadas por el Derecho Comunitarioque afecten a la situacin jurdica y material de los sujetos de derecho.


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Las expectativas no son, en principio, protegibles salvo en la medida en quesupongan un impacto real y efectivo, no previsible y punitivo o especialmentedaino (STJCE de 13 de marzo de 1997).

Las expectativas slo sern protegibles si se sustentan en bases objetivas, de modoque un observador externo pueda reconocerlas y calibrar su dimensin objetivable.Esto es lo que la STJCE de 17 de diciembre de 1992 (Holtbecker vs. Comisin) ha

denominado esperanzas fundadas no contrarias al Derecho Comunitario.

Adems ser preciso para estimar el principio que, en la valoracin de los interesesprivados y pblicos en juego, estos ltimos no sean preponderantes e imperativoshasta tal punto que se vieran frustrados si se adoptaran paulatinamente a travs demedidas transitorias (STJCE de 17 de julio de 1997, cuestin prejudicial Affish B.V.).

La recepcin espaola del principio de la proteccin de la confianza legtimaacontece en varias sentencias del Tribunal Supremo.

La STS de 28 de febrero de 1989 (Ar. 1458) referente al otorgamiento de

subvenciones a un centro escolar durante varios aos seguidos, otorgndose al aosiguiente slo una subvencin parcial que, tras haberse concedido, luego sedeniega sin fundamento para ello. El TS afirma la existencia de un vnculocontractual perfeccionado por el mero consentimiento a efectos justamente de laaplicacin del principio de confianza.

Las STSs de 1 de febrero de 1990 (Ar. 1258) y de 7 de octubre de 1991 (Ar. 7520)se refieren ambas a la produccin por la Administracin de signos y actosexternos propios, como la publicacin de criterios, criterios lo suficientementeconcluyentes como para originar la confianza del ciudadano en la legalidad de laactuacin administrativa, confianza que no puede ser defraudada sin ms.

La aplicacin del principio es restrictiva y cautelosa tratando de no interferir laeficacia de las normas o de resoluciones que puedan estar legitimadas desde elpunto de vista del inters comn (LAVILLA), y simplemente paliando, en su caso,por va indemnizatoria los efectos imprevistos y desestabilizadores de tales medidasque, como tales, prevalecen por justificarse en intereses pblicos superiores.

Existen ciertos lmites a la actuacin de los poderes pblicos (arts. 9.1, 9.3, 10.1,14.CE) y en el mbito cubierto por esos principios constitucionales cabe justificaresa va indemnizatoria ante la confianza generada y ulteriormente frustrada(LAVILLA, citando el Dictamen del Consejo de Estado de 22 de enero de 1998,expediente 5356/1997). Tambin la actividad del poder legislativo esta sujeta aesos principios constitucionales -su libertad de produccin normativa no puedepretenderse irrefragable, no existe una impunidad absoluta del legislativo diceCASTILLO BLANCO- de seguridad jurdica, de irretroactividad de las disposicionessancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, etctera.

El TS, ante el eventual conflicto entre seguridad jurdica y legalidad de la actuacinadministrativa, ha estimado, en ocasiones, la primaca de la seguridad basndoseen el principio de confianza cuando la actuacin de la Administracin y laapariencia de legalidad de su actuacin han movido la voluntad del administrado arealizar determinados actos e inversiones de medios personales y econmicos quedespus no concuerdan con las verdaderas consecuencias de los actos quefinalmente produce la Administracin, mxime cuando esa apariencia de legalidadindujo a confusin al interesado, causndole unos daos que no tiene por qusoportar jurdicamente (STS de 8 de junio de 1990, citada en STS de 17 de febrero

de 1997)

En otras ocasiones, el TS ha rechazado el principio por haber mediado un perodode transitoriedad y adaptacin, o por haberse otorgado medidas oficiales de ayudapara paliar los efectos de las decisiones, o por considerar que ni el principio deseguridad ni el de confianza legtima garantizan las situaciones de ventajaeconmica de manera indefinida (LAVILLA).


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La doctrina del TS y del TC espaol puede sintetizarse en las siguientes ideas:

Existe en los ciudadanos un umbral de confianza en que la estabilidad del ordenjurdico y de las situaciones del mercado se justifique en razones de inters pblico(STC 38/1997, de 27 de febrero).

Los cambios normativos que se produzcan deben intentar, siempre que sea posible,hacer compatibles los intereses pblicos y privados en juego mediante laprevisibilidad.Si la conducta de los poderes pblicos es sorpresiva y no esperada ni ajustada alas condiciones vigentes mediante disposiciones transitorias (STS de 24 de mayode 1988 -Ar. 4203-) es exigible la reparacin del perjuicio econmico injustificadoque pueda producirse (STC 197/1992, de 19 de noviembre, y STC 205/1992, de 26de noviembre).

Habr que estar al caso concreto y analizarlo en todos sus detalles. Depender delas circunstancias del caso y del grado de retroactividad de las medidas adoptadasel que se haya o no vulnerado la confianza.

La STC 199/1990, de 10 de diciembre, seala que la incidencia de los derechos encuanto a su proteccin futura no pertenece al campo de la retroactividad ya que noexisten efectos retroactivos prohibidos en cuanto no afecten a derechosconsolidados, ciertos, efectivos y actuales, no eventuales o futuros. A estos efectos,debe subrayarse que los derechos de los funcionarios pblicos, salvo en sudimensin econmica, no son tales derechos dada la condicin estatutaria de losmismos. Tales derechos sern los que en cada momento establezca la ley queregule el estatuto de los funcionarios (art. 103.3 CE) en el marco, claro es, de laConstitucin.

En relacin con este asunto, el criterio espaol es ms reticente que el comunitario

en orden a la proteccin de las expectativas, y particularmente de las expectativasde los funcionarios. La doctrina general espaola es a favor de la no necesidad deindemnizacin de las meras expectativas frustradas de los funcionarios pblicos(STC 108/1986, de 29 de julio, STC 99/1987, de 11 de junio, y STSs de 30 denoviembre de 1992, Ar. 8769 y 9393).

La quiebra del principio de confianza debe deslindarse de otras instituciones consustantividad propia, singularmente la expropiacin forzosa de bienes o derechos,prevista en el art. 33.3 de la Constitucin y regulada por ley de 16 de diciembre de1954, que en todo caso originar derecho a indemnizacin. No as, el caso previstoen el art. 33.2 CE, la delimitacin legal de acuerdo con su funcin social delcontenido del derecho de propiedad, particularmente de la propiedad del suelourbano, materia de la que mutatis mutandis podra decirse lo mismo que respectodel rgimen jurdico de los funcionarios habida cuenta, tambin, de su carcterestatutario.

Los poderes pblicos tienen tambin deberes positivos de actuacin. El poderlegislativo y ejecutivo, en concreto, cuando produzcan leyes o normasreglamentarias, deben prever el establecimiento de las medidas transitorias quesean necesarias para la adaptacin de las situaciones subjetivas a los cambiosnormativos.

Tambin deben los poderes pblicos -Estado o Comunidades Autnomas, en funcinde la distribucin de competencias derivadas de la Constitucin y del llamadobloque de la constitucionalidad a que se refiere el art. 28.1 LOTC- transponer las

directivas comunitarias al derecho interno en el plazo que la propia directivaestablece. Lo cierto es que dicho plazo se incumple con frecuencia o latransposicin se realiza de forma incorrecta o defectuosa. Ante ese incumplimientode los estados nacionales, que constituye una violacin del Derecho Comunitario yque puede generar inseguridad en sus ciudadanos, las sentencias del TJCE de 19 denoviembre de 1991 (Francovich) y de 8 de octubre de 1996 (Dillenkofer), entreotras, sealan:


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Que transcurrido el plazo de transposicin, no habindose producido sta ohabindose realizada de modo incorrecto, la directiva tendr efecto directo.

Que el ciudadano podr exigir al estado miembro que no haya transpuesto ladirectiva o lo haya hecho indebidamente una responsabilidad patrimonial cuandoconcurran los tres requisitos siguientes:

a) Que la norma comunitaria tuviera por objeto conferir derechos a los particulares.

b) Que la violacin del Derecho Comunitario est suficientemente caracterizada, esdecir, que no sea genrica, difusa.

c) Que exista una relacin de causalidad directa entre la violacin de la normacomunitaria o su no transposicin y el perjuicio ocasionado al particular.

En este sentido, el TS espaol, en sentencia de su Sala 3 de 12 de junio de 2003,declara la responsabilidad patrimonial del Estado Espaol por haber transpuestouna Directiva Comunitaria (a travs de un Real Decreto-Ley, luego convalidado y

tramitado como proyecto de ley) de manera incorrecta -pues vulneraba el DerechoComunitario sobre la materia- y haber causado por ello un perjuicio econmico auna determinada empresa (Sogecable).

El principio de proteccin de la confianza legtima ha sido tambin ponderado por elConsejo de Estado en diversos dictmenes (12 de mayo de 1992 -expediente464/1992-, 3 de junio de 1994 -504/1994-,16 de diciembre de 1994 -1973/1994-,30 de mayo de 1996 -1381 y 1941/1995-, 22 de enero de 1998 -5356/1997-, entreotros).

El dictamen de 22 de enero de 1998 seala que el principio de proteccin de laconfianza legtima, cuyo significado no es ajeno al principio de buena fe,, es un

principio de carcter general vinculado a los principios de seguridad jurdica, buenafe, interdiccin de la arbitrariedad y otros con los que suele combinarse y, porsupuesto, no requiere la preexistencia de derechos subjetivos, que tienen otras vasde proteccin. Por su parte el dictamen de 16 de diciembre de 1994 dice que loque ampara el principio de proteccin de la confianza legtima es la adopcin yaplicacin de medidas de forma que con ellas no resulte sorprendida la buena fe y,por consiguiente, la previsin de los administrados; no el que a partir de undeterminado momento entre en vigor con plenos efectos una medida adoptada yreconocida con anterioridad.

Resulta ilustrativo el caso a que se refiere el dictamen de 30 de mayo de 1996. Setrata de una extranjera que decide venir a trabajar a Espaa y pide y obtiene lospermisos de trabajo y residencia. Las autoridades consulares le conceden el visado,pero cuando llega a Espaa se le prohibe la entrada como consecuencia de unaprevia expulsin del territorio nacional. La empresa que la haba contratado solicitentonces una indemnizacin a la Administracin pues haba pagado las tasas deexpedicin del visado y el billete de avin de la ciudadana extranjera; y la falta decoordinacin entre las autoridades policiales, las laborales y las consulares lehaban ocasionado un perjuicio econmico que no tena obligacin de soportar. ElConsejo de Estado estim, en efecto, el principio y seala: Cuando el proceder dela Administracin genera una apariencia y, confiado en ella, el ciudadano, de buenafe, ajusta su conducta a esa apariencia, pesa sobre la Administracin la obligacinde no defraudar esa confianza, y de estar a las consecuencias de la apariencia porella creada. En el curso de la tramitacin de este expediente la Administracin noha imputado negligencia alguna a la empresa, ni infraccin legal o reglamentaria

alguna: tampoco se ha cuestionado la buena fe de la sociedad reclamante, por loque en ese conjunto de circunstancias existe fundamento objetivo y razonable paraentender que la Administracin ha defraudado la legtima confianza que en ellahaba depositado la mercantil. generndose, por tanto, una responsabilidadpatrimonial de la Administracin a favor de la empresa en cuestin.


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Hoy ms que nunca -como ha escrito el profesor VILLAR PALAS- cuando eldesorden jurdico es tal que ni jueces ni compiladores, ni profesores estn deacuerdo con las normas vigentes y, entre ellas, las aplicables, los grandesprincipios jurdicos constituyen un referente ineludible en el intento de luchar contralas arbitrariedades del poder.

Juan Jos Gonzlez Fernndez.

Abogado del I.C.A. Madrid.

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una aproximacion a los principios de seguridad jur-1

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