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ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁSECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓNCra 30 Nº 25-90 TORRE B. PISO 1, 5, 8 Y 13Bogotá D.C.www.sdp.gov.co
ALCALDE MAYOR DE BOGOTÁGustavo Francisco Petro Urrego
SECRETARIO DE PLANEACIÓN DISTRITALGerardo Ignacio Ardila Calderón
SUBSECRETARIO DE PLANEACIÓN SOCIOECONÓMICAOctavio Fajardo Martínez
DIRECTORA DE INTEGRACIÓN REGIONAL, NACIONAL E INTERNACIONALCarolina Chica Builes
PROFESIONALES DE APOYO DIRECCIÓN DE INTEGRACIÓN REGIONAL, NACIONAL E INTERNACIONALAna Maria Oliveros RozoSandra Beltrán Díaz
AUTORÓscar Alfonso Roa
JEFE OFICINA ASESORA DE PRENSA Y COMUNICACIONESAngélica del Pilar Molina Reyes
DISEÑO DIAGRAMACIÓNExprecards S.A.S
ISBN 978-958-8310-95-4
Año de elaboración2013
NOTA
La presente publicación corresponde al producto final de una investigación contratada bajo el Convenio INT12X03 UNCRD-Bogotá (2013), la misma hace parte de una serie de reflexiones elaboradas para atender temas de interés vinculados a la Estrategia de Integración Regional. Esta publicación fue construida con la información disponible en el momento de su elaboración, por lo anterior, los temas abordados pueden ser objeto de actualización, monitoreo y complementación.
Las opiniones expresadas en esta publicación son del autor y no necesariamente reflejan una posición oficial de las entidades participantes, como es el caso del Secretariado de las Naciones Unidas, el Centro de las Naciones Unidas para el Desarrollo Regional –UNCRD-, o de la Administración Distrital de Bogotá.
Las denominaciones empleadas en esta publicación y la forma en que aparecen presentados los datos que contienen no implican, de parte del Secretariado de las Naciones Unidas o del UNCRD, juicio alguno sobre la condición jurídica de ninguno de los países o territorios citados o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras.
Ninguna parte de esta publicación puede ser reproducida de ninguna manera o por ningún medio sin permiso previo y por escrito del UNCRD y de la Secretaría Distrital de Planeación.
Contenido
PRESENTACIÓN ...................................................................................................................... 7
INTRODUCCIÓN ................................................................................................................... 10
1. CAPÍTULO I. LAS REGIONES METROPOLITANAS COMO FORMA DOMINANTE DE LA
ORGANIZACIÓN TERRITORIAL CONTEMPORÁNEA Y EL DESAFÍO FISCAL ................................. 13
1.1. Lacompetenciafiscalinter-jurisdiccional:teorías,evidenciasypolíticas................. 16
1.1.1. Haciaunateoríaeconómicadelgobiernolocal ....................................................... 17
1.1.2. Laprovisióndebienespúblicosylaorganizacióndegobiernosde
escalametropolitana ............................................................................................... 19
1.1.3. Lacuestiónpigouvianaylatributaciónlocalenzonasmetropolitanas .................... 21
1.1.4. Lacuestióndelacompetenciafiscalinter-jurisdiccional:laeficienciayla
distorsiónenjuego .................................................................................................. 23
1.1.5. Haciaunasíntesisdelasteoríassobreacompetenciafiscalinterjurisdiccional
enzonasmetropolitanas .......................................................................................... 24
1.2. Losdeterminantesdelalocalizaciónindustrial ........................................................ 27
1.2.1. Factoresconvencionales .......................................................................................... 29
1.2.2. Factoresnoconvencionales ..................................................................................... 30
1.3. Lasexperienciasdelospaísescentrales .................................................................. 32
1.3.1. Norteamérica .......................................................................................................... 32
1.3.2. Europa .................................................................................................................... 42
1.4. Losescenarioslatinoamericanos ............................................................................. 44
1.5. Corolario:delaingobernabilidadalenriquecimientometropolitano
enColombia ............................................................................................................ 51
2. CAPÍTULO II. METROPOLIZACIÓN, ESTRUCTURA ECONÓMICO ESPACIAL Y
RASGOS DE LA TRIBUTACIÓN A LA PROPIEDAD Y A LA ACTIVIDAD
ECONÓMICA EN LA ZONA METROPOLITANA DE BOGOTÁ ....................................................... 59
2.1. IdentificacióndelazonametropolitanadeBogotáylosclubesde
convergenciaenlaregión ........................................................................................ 59
2.2. Laestructuraeconómico-espacialdelaregiónmetropolitanaylas
particularidadesdelaorganizaciónfabrilreciente .................................................. 66
2.2.1. Lascomparacionesinternacionalescomopuntodepartida .................................... 70
2.2.2. Transformacionesenlaestructuraindustrialbogotana2004-2010 ......................... 73
2.2.3. Estructuraindustrialmetropolitanaen2010 ........................................................... 80
2.2.4. Particularidadesespacialesdelaestructuraindustrialmetropolitanaen2010 ....... 84
2.3. Tributaciónyestructuraeconómico-espacialmetropolitana ................................... 87
2.4. Elmercadodelaslocalizacionesindustrialesenlaregiónmetropolitana ................ 92
2.5. Loscostosdelacompetenciafiscal .......................................................................... 95
2.5.1. Elimpuestoalapropiedad,elpredial ...................................................................... 97
2.5.2. Elimpuestoalcapital,elICA .................................................................................... 99
2.5.3. LosimpuestospredialeICAcomoexplicacióndelgastopúblicolocalpercápita ...102
3. CAPÍTULO III. DE LA COMPETENCIA TRIBUTARIA LOCAL A LA CONSOLIDACIÓN DE
LA REGIÓN METROPOLITANA A TRAVÉS DE UNA AGENDA PARA LA ARMONIZACIÓN
FISCAL ................................................................................................................................ 109
3.1. Antecedentesnacionales ........................................................................................109
3.2. Haciaunpactoparalaarmonizacióntributaria ......................................................113
3.2.1. Losprincipios ..........................................................................................................113
3.3. Agendaparaacelerarlaconvergenciadelosmunicipiosquecomponen
lazonametropolitanadeBogotáylaregióncentral ...............................................114
3.3.1. Directricescomunes ................................................................................................115
3.3.2. Elcontenidodelproyectodearmonizaciónysushorizontestemporales ...............116
3.3.2.1.ElCortoPlazo .............................................................................................117
3.3.2.2.ElMedianoPlazo ........................................................................................118
3.3.2.3.ElLargoPlazo .............................................................................................118
4. REFLEXIONES FINALES ........................................................................................................ 123
5. BIBLIOGRAFÍA .................................................................................................................... 125
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Gráficas
Gráfica 1 LasbrechasdelaproductividadaparentedeltrabajodeBogotáconCanadá(1996)
yconEuropa(2010) ............................................................................................................. 71
Gráfica 2 Cambiosenlaparticipacióndelasdivisionesindustrialesenelvaloragregado,
Bogotá2004-2010 ................................................................................................................ 75
Gráfica 3 Cambiosenlaparticipacióndelasdivisionesindustrialesenelpersonalocupado,
Bogotá2004- ........................................................................................................................ 75
Gráfica 4 Cambiosenlaproductividadaparentedeltrabajopordivisionesindustriales,
Bogotá2004-2010 ................................................................................................................ 77
Gráfica 5 Cambiosenlaremuneraciónmediaaltrabajopordivisionesindustriales,
Bogotá2004-2010 ................................................................................................................ 78
Gráfica 6 Cambiosenlaproxydemecanización,Bogotá2004-2010(Kwhportrabajador) ................. 79
Gráfica 7 Participación(%)delasdivisionesindustrialesenelvaloragregadoyenelpersonal
ocupado,BogotáyCundinamarca,2010 .............................................................................. 81
Gráfica 8 Productividadaparentedeltrabajopordivisionesindustriales,Bogotáy
Cundinamarca,2010............................................................................................................. 83
Gráfica 9 Remuneraciónmediaaltrabajopordivisionesindustriales,Bogotáy
Cundinamarca,2010............................................................................................................. 83
Gráfica 10Proxydelgradodemecanizacióndelosprocesosproductivospordivisionesindustriales,
BogotáyCundinamarca,2010 .............................................................................................. 84
Gráfica 11Latributaciónpredialper-cápitaenlazonametropolitanadeBogotá2000-2010
(Preciosconstantesde2000) ................................................................................................ 88
Gráfica 12Latributaciónenindustriaycomercioper-cápitaenlazonametropolitanadeBogotá
2000-2010(Preciosconstantesde2000) .............................................................................. 90
Gráfica 13Presiónfiscalrelativadelosimpuestosalaactividadeconómicayalapropiedad
enBogotá,2000-2010 .......................................................................................................... 91
Gráfica 14ForecastingdelmodelodeICA1999-2011 ...........................................................................102
Gráfica 15Autocorrelacióndeloserrores:ModeloGasto1984-1998 ..................................................105
Gráfica 16Autocorrelacióndeloserrores:ModeloGasto1999-2011 ..................................................106
Gráfica 17PrediccióndelGastoparaelperíodo1999-2011 .................................................................107
Gráfica 18ForecastingdelGastoparaelperíodo1999-2011 ................................................................107
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Tablas
Tabla 1 Modalidadesdemetropolizaciónapartirdelacesióndepoderylacompetencia
fiscalcomodeterminantesdelosacuerdosinstitucionalesmetropolitanos ........................... 56
Tabla 2 ImpactomigratoriodeBogotásobresuáreadeinfluenciadirecta,2005 ............................... 62
Tabla 3 ClubesdeconvergenciaenCundinamarca,2005 .................................................................... 65
Tabla 4 Variablesdecaracterizacióndelaindustriaporramasdeactividad,Bogotá2004 .................. 69
Tabla 5 Participación(%)enelpersonalocupadoyenelvaloragregadopordivisionesindustriales,
Bogotá2004-2010 ................................................................................................................... 73
Tabla 6 Regímenesdeexencionesalimpuestodeindustriaycomercioparaestablecimientos
industrialesqueselocalicenenlajurisdiccióndelosmunicipiosdelazonametropolitana
deBogotá ................................................................................................................................ 93
Tabla 7 Resultadosdeestimacióndelmodeloasociadoalimpuestopredial,1984-1998 .................... 98
Tabla 8 Estimacionesdelmodeloasociadoalimpuestopredial,1999-2011 ....................................... 99
Tabla 9 EstimacionesdelmodeloplanteadoparaelICA,1984-1998 ..................................................100
Tabla 10EstimacionesdelmodeloplanteadoparaelICA,1999-2011 ..................................................100
Tabla 11EstimacióndelmodelodelGasto,1984-1998 .........................................................................103
Tabla 12EstimacióndelmodelodelGasto,1999-2011 .........................................................................104
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PRESENTACIÓN
Las dinámicas económicas, sociales y urbanísticas presentes entre Bogotá y susmunicipios vecinos, sugieren un proceso de consolidación de un fenómenometropolitano, el cual demanda mecanismos de coordinación para atender lascomplejidades que son propias de éste.Un ejemplo de ello se da en el ámbitofiscal,puesenelentornometropolitanodeBogotálosmunicipioshanoptadoporatraer capital industrial a sus territorios a travésde la aplicacióndeexencionestributariasymecanismospermisivossobreelmedioambiente,locualhageneradocompetencia entre los mismos municipios y una pérdida tanto de los recursosnaturalescomodelosingresoslocalesensuconjunto.
Esta tendenciase revertiríasidemaneraconcertadasedefinieran instrumentoscomunesparalagestiónfiscaldeestosterritorios,razónporlacuallaAdministracióndelaBogotáHumanaincluyódentrodelPlanDistritaldeDesarrollolameta“Ponerenoperaciónunaestrategiadearmonizacióntributariaconlosmunicipiosdeláreade influencia del Distrito”. Dicha estrategia busca sentar las bases para que losterritorios involucrados lleguenaunaconcertaciónoportunaenmateriafiscal,yconello,sepuedaprogresarhaciapatronesdeconvergenciaenlacalidaddevidadelaRegiónMetropolitana.
Paraalcanzardichopropósito,laCiudadseapoyódelCentrodelasNacionesUnidasparaelDesarrolloRegional(UNCRD)enlaconstruccióndeunapropuestadeagendaparalaarmonizacióntributariaentreBogotáylosmunicipioscircunvecinos,lacualpresentamosenestedocumento.Asímismo,seincluyeunanálisissobrelaestructuraeconómico-espacialdelaregiónmetropolitanadeBogotáysuactualdinámicadefragmentaciónterritorial,apartirdeunestudioteóricode lacompetenciafiscalinter-jurisdiccionalydeunarevisióndelaexperienciadelospaísescentralesydelasregionesmetropolitanaslatinoamericanasenestamateria.
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EstedocumentoseconstituyeenuninsumoparaconstruirlahojaderutahacialaimplementacióndeunaestrategiadearmonizacióntributariaentreBogotáysusmunicipioscircunvecinos.Nosetratadeunanálisisdecortefiscalista,sinodeunareflexión sobre las implicaciones que las decisiones hacendarias generan en lospatronesdeocupacióndelsuelo,losequilibriosurbanísticosylasostenibilidaddelterritorio.Esensíntesis,unainvitaciónapensarlaintegraciónregionaldesdeunenfoquealternativoquecentrasuatenciónenlacoordinacióndelosinstrumentosdegestiónfinancieralocal.
Secretaría Distrital de Planeación
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Un modelo de armonización fiscal para Bogotá D.C. y los municipios de la Sabanaencaminado a la estructuración del territorio y a mejorar la competitividad de la región1
1 Este documento fue elaborado por Óscar Alfonso Roa, Profesor titular e investigador de la Universidad Externado de Colombia, como producto de una
investigación contratada bajo el Convenio INT12X03 UNCRD-Bogotá (2013). Contó con el apoyo de Paula A. Medellín V., Gabriela Parra R. y Santiago D. Segovia B. como asistentes en esta investigación, así como a María Cristina Ruíz de la Secretaría de Planeación de Cundinamarca en el trabajo cartográfico. También contó con el apoyo instrumental e intelectual de Carolina Chica B., Ana María Oliveros y Sandra Beltrán D. de la Secretaría Distrital de Planeación.
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IÓN INTRODUCCIÓN
El desconocimiento de las razones que propician el surgimiento de prácticascompetitivasentrelasdiferentesjurisdiccionesmunicipalesqueconformandefactounazonametropolitanay,obviamente,laescasareflexiónsobresusconsecuenciassocio-económicasyespaciales,esunodelosinconvenientesquehadesuperarseenlaperspectivadelaconstruccióndeunaagendapúblicaduraderaquepermitaelevarelniveldelacalidaddevidadeloshabitanteseimpulsar,coetáneamente,elavancequeenesamateriarequierenlosmunicipiosmásrezagados,estoes,losqueacogenalamayorproporcióndeloshogarespobresdelazonametropolitana.EstetrabajoseinscribeenlabúsquedadelosmecanismosquepropicienelalcancedelaconsolidaciónterritorialdelaregiónmetropolitanaconformadaporBogotáylasjurisdiccionesdesuáreadeinfluenciainmediatayque,demaneracorrelativa,permitancontenerelavancedelafragmentación territorialysussecuelasmenosvirtuosas.
Consolidación y fragmentación territorial son los pares dialécticosmás idóneosparadescribirelestadoactualdel territorioyelpropósitode las intervencionesdeliberadasyacuerdosinter-jurisdiccionalesqueseproponen.LuegodelTratadodeMaastrichtyenelmarcodelasPolíticaNacionaldeOrdenamientoTerritorial,lospartidospolíticos franceses seencuentran imbuidosde lanecesidaddeotraconfiguración territorial de los Estados mediante nuevas políticas financieras ypresupuestalesque,enelplanotributario,proponen“elestablecimientodeunatasamínimacomúndeimpuestosa lassociedades,[que]ayudaráareconfigurarlas oportunidades para el desarrollo regional” (Revéiz 2013, 87-88). No esdifícil discernir que esta búsquedade una tasa única es el resultadodel escasoconvencimientoenlasbondadesdelapersistenciaeneltiempoyenelterritoriodetasasdiferencialesydelacompetenciaverticalporlostributosenunambientedetensiónentreelnivelcentraldegobiernoylasjurisdiccioneslocales.
Si para países centrales como Francia la armonización tributaria es juzgadaperentoria, en especial en el caso de la Unión Europea que soportó su políticade integración en una regla fiscal asociada a la contención de los déficitspresupuestales, en las regionesmetropolitanas de América Latina es un hechoquelasfirmasglobalesqueinstalansusprocesosfabrilesensusterritorioscaptanrentas institucionales derivadas de la heterogeneidad de gravámenes locales
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surgidos de una necia competencia por las localizaciones industriales y, portanto, se ha instaurado unmercado de localizaciones cuya principal regla es lainexistenciadereglasparalasexoneracionesfiscalesylosdiferencialesdetarifasalcapitalya lapropiedad.Laproximidadaunmercadodeconsiderabletamaño-elmásgrandedelpaís-, laelevadaproductividaddel trabajomanufactureroenciertas divisiones industriales y un régimen de acumulación de capital basadoen los bajos salarios, son poderosos alicientes para la localización industrial enlas regionesmetropolitanasdeLatinoaméricaque,por tanto, tornan inocuas laspolíticastributarias localesorientadasa lacompetenciaconotras jurisdicciones;enotraspalabras,conosintalesdesgravacionesexplícitasdetributoslocales,esasfirmasterminaránlocalizándoseenalgúnlugardelaszonasmetropolitanas.
EstetrabajocentrasuatenciónenlapropuestadeunaagendaparalaarmonizacióntributariadeBogotáconlosmunicipiosdesuáreadeinfluenciadirectay,enespecial,conaquellosqueparticipandelmercadodelaslocalizacionesindustrialespagandocomoprecioeldeteriorode laestructuraecológica regionalque lecorrespondeadministrar a cada jurisdicción, la contracción del margen de ejecución de losmandatarioslocalesenmateriadeprovisióndebienespúblicosparalosresidentesen laregiónmetropolitanaysus jurisdiccionesy,porsupuesto, lapérdidadeungran potencial de aprovechamiento de las economías de aglomeración que adiario genera la metrópoli y, de conjunto, la regiónmetropolitana. Esa agendasediscuteen latercerapartepero,paracomprendersucontenido,esnecesarioinvolucrarseenelanálisisteóricodelacompetenciafiscalinter-jurisdiccionalyenlasexperienciasdelospaísescentralesydelasregionesmetropolitanasdelsub-continente latinoamericano,análisisque sepresentaenelprimeracápite.Enelsegundoacápitesepresentanlosresultadosdelainvestigaciónsobrelaestructuraeconómico espacial de la regiónmetropolitana de Bogotá, del comportamientorecientede la tributación localencuanto tocaa los tributosa lapropiedadyalcapitalpara,finalmente,conducirlosesfuerzosalaidentificacióndelosmecanismostributarioslocalesempleadosparapromoverlaslocalizacionesindustrialesencadajurisdicción.
Esa parte conclusiva presta énfasis al tratamiento otorgado por los municipiosmetropolizados a las firmas industriales que tributan el ICA, pero el tributo ala propiedad exige otros esfuerzos analíticos que en este trabajo no consigue.En materia de costos y beneficios de los diferenciales tributarios locales y delcomportamientodelosrecaudos,seomitedeliberadamente laconsideraciónde
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otrasfuentesdefinanciacióndelgastolocalcomo,porejemplo,elendeudamientoylastrasferenciasdelnivelcentraldegobierno,conelpropósitodeaislarlosefectosatribuiblesalosgravámenesendisputa,decisiónquepuedetenerlimitacionesperotambiénofreceventajas.Elmodeloformuladohasidodiseñadoexpresamenteparaexplicarestoscomportamientos,nohabiéndoseencontradomodelossemejantesen la literaturaestudiada.Losresultadosde lasestimacioneshansidoobjetodeuntrabajopreviodedepuraciónestadísticadelasseriesydeunoposteriorparaverificarlaconfiabilidaddelosresultados.Seguramentequemuchasotraspruebaspodránrealizarsesinqueellasmodifiquen losargumentospresentadosque,porsupuesto,nosontanobvioscomoparaaplazarlarealizacióndelasestimaciones.
13
CAPÍ
TULO
11. CAPÍTULO I. LAS REGIONES METROPOLITANAS COMO FORMA DOMINANTE DE LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL CONTEMPORÁNEA Y EL DESAFÍO FISCAL
ConelllamadoNuevo Regionalismoseconoceaunfenómenoyauncontingentede académicos que estudian la recomposición territorial y sus determinantesacaecida, sobre todo, con la emergencia de nuevas formas de valorización delcapitalaescalaplanetariadesdeiniciosdeladécadadelosnoventa.Deunlado,laaglomeracióndelasactividadeseconómicasydelapoblaciónenpocosfrentesdeurbanizacióny,delotro,lacrecientecompetenciaregionalporlasactividadesproductivas,tienencomoescenarioazonasmetropolitanascuyotamaño,deporsígrande,enlamayoríadeloscasostiendeasermásgrande.Lasnuevasreglasdelaacumulaciónydelavalorizacióndeloscapitales,tornanmuysensiblesalasfirmasde losfactoresde índoleterritorialtalescomoeltamañodelmercado, laproductividadlaboralylasreglassalariales,alasrentasdelocalizacióninmanentesa los costos de transporte, a la ductilidad del territorio para acogerlas y a laestabilidaddelasreglasdetributación,entrelasmásprominentes.
Losmodeloseconómicoscentralizadoshanreveladosusrigidecesparaadaptarsea los desafíos que le imponen las nuevas dinámicas territoriales, siendo lamásrelevante la inflexibilidad de los instrumentos de coordinación de regiones quecompitenenunsistemaeconómicoplagadodeagentesconexcesosdeacumulaciónqueestánalacazadenuevasformasdecirculacióndesuscapitales.Nuevospodereshan ido configurándosepara influir en la localización de la inversión productivay,a sucalor, las zonasmetropolitanas sehanconfiguradocomo los lugaresmáspertinentes para su ejercicio. ElNuevo Regionalismo se enfoca ahora a explicaresarecomposiciónapartirdenocionescomoladeladivisiónespacialdeltrabajoylatensiónentreeconomíasydeseconomíasdeaglomeración,siendoelpuntodepartida“laexistenciadeaglomeraciones,lasciudades,caracterizadasalavezpordensidadesdepoblaciónelevadasyunagrandiversidaddeactividadesydeclasessocialesallípresentes”(Thisse&vanYpersele1999,20).
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Lametropolizacióndelapoblaciónydelaeconomíaofreceventajasperotambiénencarna costos. La existencia de un gran mercado localizado es un incentivopara que las firmas localicen allí su proceso productivo y lo abastezcan in situ pues, de otramanera, tendrían que exportarlo desde otro lugar incurriendo encostos de transporte considerables. Las economías de escala en la produccióny un régimen de costos de transporte relativamente bajos les permite, incluso,abasteceraotrosmercadosrelativamentepróximos.Elempleoylostributosquegeneran lasfirmas localizadasen las zonasmetropolitanas,peropor fuerade lametrópoli, son la principal forma de participación de esas jurisdicciones en lasdinámicas contemporáneas de creación de riqueza. Sin embargo, una cuestiónestratégicaentalprocesoesladefinicióndeunesquemageneraldecrecimientoindustrialmetropolitanoquereposaenunnúmerorestrictodeactividadeso,enotraspalabras,saberenquéramasdelaactividadindustrialesposiblecompetirconalgunaventaja, lamaneracomosecompite,esdecir,el lugarqueseocupaen la división espacial del trabajo, y la duraciónde la competencia, esto es, lasprevisionessobrelaestabilidaddelmercado.
Lahíper-especializaciónenunasolaactividadhademostradosusefectosnefastossobrelaurbanizaciónenelcasodeldesmontedelaparatoproductivovehicularenDetroit,mientrasque las especializacionesdebajoniveloenbienes fácilmentesustituibles o con baja elasticidad-precio de la demanda, han redundado en unbajoniveldevidadelaspoblacionesvinculadasasuexplotación.Porsuparte,ladiversificaciónproductivaesafectadanegativamenteporelprolongado lapsodelaapreciacióndelamonedalocal,puessibienreduceloscostosdelcomponenteimportado del consumo intermedio, también abre paso a la competenciaextranjera.Ladisyuntivaentrelaprotecciónalmercadodetrabajometropolitanoolaampliacióndelabanicodeposibilidadesdelconsumidorconlaofertaimportadaes inseparable de una política industrial metropolitana. Por tanto, las regionesmetropolitanasexigenunareconceptualizacióndelmodeloeconómico-territorialdeEstado,enlamedidaqueeslaescalamáspertinentepararegularladinámicacapitalistaactualyvenidera(Ghorra-Gobien2007,134).
Las ganancias que en productividad laboral puedan experimentar los procesosproductivos,sevecomúnmenteafectadaporel incrementoperennedeltiempocotidiano de desplazamiento ocurrido por la imbricación del desenfreno en elconsumo vehicular, la profundización de la flexibilización laboral, el deterioroy rezago vial y la ingobernabilidad en la vía. El incremento en la polución
15
CAPÍ
TULO
1
del ambiente,más ruido ymayor deterioro en la calidad del aire, se suma a laentropíadelmovimientocotidianoparagenerarunconjuntodedeseconomíasdeaglomeración,agravadassecularmenteporelaugedelacriminalidad.
La tensión entre economías y deseconomías de aglomeración está en el centrodelanálisispropuestoporlosteóricosdelallamadaNueva Geografía Económica querecalcanenelhechodeque“laaglomeracióndelasactividadesserálacaraterritorialdelcrecimientoeconómico…[pero]laadministraciónpúblicatienemuchoschancesdeprovocarunareduccióndelasgananciasasociadasalaaglomeración,siellanocorrespondealaformacióndeentidadeseconómicasypolíticasqueseanlomás coherentes posibles” (Thisse& van Ypersele 1999, 24). Es decir, que lasinadecuadasestrategiasparalaadministracióndelterritoriometropolitanosonunadeseconomíaadicional,igualoaúnmáspoderosaquelascomúnmentetratadas.Laeconomíageográficaylasteoríasdelasfinanzaspúblicassugierenunatriadadeprincipiosparaorientarlosgobiernosdelasregionesmetropolitanas:
i. “Elprincipioordenadoresqueunaregióndeberíaproponerseinternalizaralmáximolosefectosdelaaglomeraciónyestablecerestocomoregla,conelfindepermitirunamejorgestióncolectiva;
ii. Laregióndeberíaarticularsealrededordeunagranciudadporqueellaofreceunpotencialmuygrandededesarrolloypermitelamejorgestióndelosefectosdelaaglomeración;y,
iii. Laregióndeberíaigualmenteintegrarlosefectosdelaspolíticaspúblicaslocales,procurandoasíunamayoradecuaciónentreespaciospúblicosyprivados”(Thisse&vanYpersele1999,24)
Labasegeográficaylascompetenciasdelasregionesmetropolitanasmalpodríanprovenir del nivel central, pues las competencias nacionales que ya le fueronentregadasalosmunicipiosydepartamentosy,portanto,ellasseformanapartirdelasquelesconfieranesosentesterritoriales.Estaideaanuncia,segúnThisse&vanYpersele(1999,25),elsurgimientode“nuevosparadigmasqueseimponenenlaperspectivadeunmejoranálisisdelimpactodelaredistribuciónencursodelosrolesdelasdiferentesinstanciaspúblicassobrelaactividadeconómica”.Enausenciade esa base y de esas competencias, se abre unmercado de localizaciones endondecadajurisdicción,enusodesuautonomía,diseñaraestrategiasindividualesparacompetirconelrestodejurisdiccionesdelazonametropolitana,dandolugaralafragmentacióndelterritorioque,pordemás,esuncampopropicioparaque
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lasgrandesfirmascaptenunaporciónde laseconomíasdeaglomeraciónque lecorresponderíaa la región.Laconsolidaciónde la regiónmetropolitanapermitediseñarpolíticasqueencarnenunaestrategia regional sinqueelprecioapagarsea la contracción de los fondos públicos que resulta, inevitablemente, de lacompetenciafiscal.Esteeselprincipaldesafíofiscaldelasregionesmetropolitanaspues,comoconcluyeRaspiller(2005,2),“lacompetenciafiscalesnefastasilimitalacapacidaddelosestados«benefactores»parahacerlasimposicionesrequeridasporsudesarrollonormal.Alcontrario,esposibleobservaralamismacompetenciafiscal como unmedio indirecto de regular la tendencia al subdesarrollo de losEstados«Leviatán». 2.
1.1. La competencia fiscal inter-jurisdiccional: teorías, evidencias y políticas
Enunasociedadconunniveldedesigualdadmuyelevado, laprovisión localdebienespúblicosesunaactividadquecumpleunpapeldecisivoenelpropósitodedotaraunasociedaddeunidadycoherencia,promoviendolauniversalizacióndeciertasdotacionesdeusocolectivoindispensablesparagarantizarunniveldevidadignoy,conello,enfrentarlasinequidadesterritorialesconstruidashistóricamente.Las sociedades conniveles de vida superiores son también las quehan logradocontraer significativamente la desigualdad en la percepción del ingreso y de lariquezay,portanto,laprovisióndebienespúblicosydeusocolectivoseacostumbraconsiderarcomola“amenidad”deunterritoriodeporsíbiendotado.Elniveldelosgastospúblicosenlaprovisióndeesosbienesalcanzaconsiderablesmagnitudesen laszonasmetropolitanasde lospaíses latinoamericanos,mientrasqueen lasde lospaísescentrales sonun tantomásmoderadasclaro, si se lescomparaenrelaciónconlaamplituddesusbasestributarias.Teniendoenmentelanecesidaddecontarconunmarcocomúnpara la imposiciónde los tributos localesen lasjurisdiccionesmunicipalesqueintegranunazonametropolitanalatinoamericana,enestecapítulosediscutenprecisamentelasteoríasylosbalancesdelaspolíticastributariaslocalessurgidasdelospaísescentrales.
1.
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CAPÍ
TULO
1
1.1.1. Hacia una teoría económica del gobierno local
Richard Musgrave y Paul Samuelson consideraban que el mercado no estabadotadoadecuadamenteparapromoverelalcancedeunniveldegastopúblicoqueconciliara lasaspiracionesde losvotantesy lacapacidadfiscalde losgobiernos.Peroen1956,CharlesTiebout falseaesaproposiciónal considerarqueaescalafederal siesposibledeterminar talniveldegastopúblico.Ensunocióndebienpúblico,Tieboutasumequeesunbienquedebeproducirseperoque,demanerafehaciente,nosetienecertezaacercadelamaneradegravarloalosconsumidores,y sugiereque la relaciónganancias-gastoporpartedel gobiernoen cuantoa laprovisión de bienes públicos debería estar acorde con las preferencias de losconsumidores.Sinembargo,paradeterminarelniveldegastosinincertidumbresseríanecesarioobligaralconsumidorarevelarsuspreferenciasexactas;esdecir,aquella canasta de bienes públicos que le brindaránmayor satisfacción que losbienesprivadosy,finalmente,por laque se lespuedagravarcon los impuestosrespectivos.
En relación con los Estados Unidos, Tiebout analiza la diferencia que suscita almomentodehacercomparacionesentregastosfederalesygastoslocales,puestoque consideraque los localestienenen cuenta las preferenciasdel consumidordemaneramásfidedignaqueloquelohacenlosfederales.Mientrasqueaescalafederallaspreferenciasdelosconsumidoressondadasylosgobiernossimplementetratandeajustarseaellas,enlasjurisdiccionessub-estatales,losingresosygastostendránotrosdeterminantes.
LasoluciónquesugiereTieboutgiraentornoaunmodelo de gobierno local,cuyaoperación reposa en una serie de supuestosmuy generales, pero de donde esposiblerescatardosespecíficosquerequierenciertogradodeatención.Elprimerodeellosserelacionaconeltamañoóptimodelapoblacióndelmunicipio.Tiebouthace uso de las preferencias para delimitar el crecimiento de una comunidad,aduciendoqueal realizarelprocesodemaneraequitativa, elusode losbienespúblicos debe ser acorde con su población. El segundo hace uso del supuestoanterioryconcierneaunaasociaciónmicroeconómicaenlaquelascomunidadescon un tamaño poblacional sub-óptimo, tienen incentivos para atraer nuevosresidentespara,deestaforma,disminuirelcostomediodeprovisióndelosbienespúblicos,sentenciaqueoperaensentidoinversoparaaquellasenquelosnivelespoblacionalesseencuentranporencimadelóptimo.
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La idealización en estemodelo asume que las comunidades son infinitas y quecadaindividuopuede,porende,crearsupropiacomunidadconelfindeencontrarsu ubicación y tener a la mano las preferencias precisas que busca satisfacer,criteriosdifícilmente alcanzablesperoque sirvenparaestablecer ladistribuciónóptimadelgastopúblicoalamaneracomoloharíaelmercado.Tieboutrealizaunaportenotablealreexaminar lateoríaeconómicadelgobiernolocal.Cuandolosindividuosquequierendesplazarseaunacomunidadquesatisfagasuspreferenciasplenamente y ésta no esté disponible por haber alcanzado su nivel óptimo depoblación,deberánbuscarelsustitutomáscercano,unaespeciedesegundomejoralasoluciónidealdemercado,siempreycuandolascomunidadesseansimilaresencuantoasusparámetrosdeingresoygasto.Noobstante,elproblemaqueenfrentaladistribucióndebienespúblicosfinanciadosporimpuestosalaactividadesque,alnosermenesterdetodoscompartirdichosbienesoservicios,aumentaelcostoporsuuso.Adicionalmente,lalocalizaciónendondesevanaproveerlosbieneses crucialpuestoque, tantoparabienespúblicos comopara losprivados,dichalocalizaciónrepresentacostosquepuedenalcanzarmontossignificativos.
Enrelaciónconlaperfectamovilidaddelosconsumidores,porrazonessociológicascomoelarraigoyeconómicascomoelingreso,esunsupuestoqueaunquefacilitaelanálisis,esdedifícilrealización.DentrodelanálisispresentadoporTiebout,élnotomaencuentalarestricciónpresupuestalalaqueestánsometidoslosindividuosluego, aunque existan incentivos por el cambio demunicipio de residencia, nonecesariamentelosincentivosgeneranelresultadosugerido.
En ámbitosmetropolizados, en donde las barreras espaciales y jurisdicciones ala integración de losmercados locales se han superado de facto, la integraciónmunicipales justificadasólosi sepresentaunaumentoenalgúnbienoserviciomanteniendoconstanteelcostototalysinreducirotroservicio,puestoque “lademandaenelmercadodelosbienespúblicosporcadaunodelosnproductosserá lasumade lademandade lasmcomunidades” (Tiebout1956,420).Noserespetaríaelobjetivo fundamentalde incrementarelbienestarsocial sialdotaraunacomunidaddeunbiense lesustrajeraaotra.Finalmente, las fuerzasquedeterminan la relocalización de la población están actuando constantementeparaquelosresidentesvayanencontradelniveldevidaqueelmunicipiolesestábrindandoy,portanto,serequieredelaintervencióndelEstado.
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CAPÍ
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1.1.2. La provisión de bienes públicos y la organización de gobiernos de escala metropolitana
Elproblemacentralparalainstauracióndelosgobiernosdelasáreasmetropolitanaseslapluralidaddeinstitucionesquerigendentrodedichasáreas.Elpreguntarsesi realmenteactúanconautonomíade losdemáspoderesqueoperanenciertomodeloterritorialdeEstadoso,demaneraalternativa,silasrelacionesconesospoderesdeterminanelactuardelosgobiernoslocales,esunapreguntanetamenteempírica.Aescalametropolitana,elobjetivoquesepersigueeselestablecimientodeunareglaendondedichoscomportamientosinterdependientespuedanoperardemaneraeficientey,portanto,sealcanzaríalagobernabilidadcuandolasrelacionesqueseestablecenencadajurisdicciónseconsolidenenelfuncionamientocomosistema.
Teniendo en mente tal propósito, Tiebout (1958) junto con Vincent Ostromy RichardWarren avanzaron en la formulación de una teoría económica de losgobiernosmetropolitanos, quienes estaban ocupados en su investigación sobrela resolución de conflictos. La necesidad de la intervención estatal se pone enevidenciaenlamedidaquesonlasagenciaspúblicasenlasquerecaeelcontrolylainternalizacióndelasexternalidadescuandolosproductoresy/oconsumidoresnoestándispuestosainternalizarlas.Dichoprocesodeinternalizacióndavíaalaaparicióndelosbienespúblicospero,comoyasediscutió,losbienespúblicosnosonfácilmentecuantificables.Másquepreguntarsedirectamenteporlacantidadquesedebaproducir,sepuedeespecificarqueunbienpúblicoespreferidodentrodelasociedadcuandosusbeneficiossuperansuscostosyunamaneradeevitarelusoexcesivodelmismoporpartedenocontribuyentesdelgobierno,eslimitarloa ciertotipode jurisdicción.Dentrodeesteordende ideas, el balanceentreelniveldeseabledeserviciospúblicossepresentaporlademandalosmismosylosrequerimientosdeloscontribuyentes.
Decaraalosproblemasdeescalaquesesuscitanenlaorganizacióndelaprovisióndelosbienespúblicos,ellosidentificancuatrocriteriosclaveparaladeterminacióndelosbienesyserviciosquesedebenproducirydistribuirenunáreametropolitana:el control, la eficiencia, la representación política y la determinación propia.El control se ejerce pormedio de la regulación y permite establecer los límitesprecisospara laorganizaciónpública;elcriteriodeeficienciaes inmanentea losrendimientoscrecientesyaque laprovisióndebienespúblicosesdeseableaun
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menorcostoporpartedelosproductores,yademás,elhechodequehayamásdeuna“empresa”encargadade laproducciónde losbienes,hacemáseficientelaelaboraciónpormediodeladistribucióndeltrabajo;larepresentación pública sirve comoapoyoa los tercerosqueno se venafectados, enprimera instancia,dentro de una transacción, pero que demanera indirecta pueden captar ciertotipodeexternalidades;porúltimo, ladeterminación propia hace referenciaa laparticipacióndelasociedadenlasdecisionesquedetentaapartirdelainteracciónconjuntadelcontrol,laeficienciaylarepresentaciónpública.
Tiebout(et.ál.1958,831)afirmanquelaconvenienciadevariasescalasdegobiernometropolitano en relación con la variedad de bienes públicos que demanda lapoblacióndelazona.Laexistenciadeunsólosistemadetomadedecisionesenlasmetrópolisessimplementeinsostenibleamedidaqueéstasvanaumentandosu tamaño con el tiempo. Si bien es cierto que un sistema central de toma dedecisionesposeeunacorrectaescaladeorganizaciónpúblicaparalaproducciónyprovisióndebienesyservicios,notomaencuentaquehaydiferentesescalasdedemandapordichosbienesdentrodelamismasociedadyestopuedeconduciraque,eventualmente,laproducciónseaineficiente.Elproblemadeunsistemaúnicodeorganización,alquedemominanGargantua,esquenoreconocelavariedaddenivelesdedemandaporlosbienespúblicosdentrodesujurisdicción.
Esesistemapolíticopolicéntricosólopuedeserentendidoyevaluadorefiriéndosea los parámetros de cooperación, competencia y conflictoqueexistan entre lasdistintasunidadesdelasociedad.Lacooperaciónnosedestacacomounproblemaprimordial, luego el centro de atención lo colocan en la competencia y losconflictos.Siunsistemapolicéntricopuedesolucionar losconflictosymantenerlacompetenciadentrodeláreametropolitana,dichosistemasepuedeestablecercomoelóptimoparaalcanzarlospropósitosdelagobernabilidad.Lacompetenciabrindaalasdiferentesunidadesdentrodelasociedadelnivelcorrectodeserviciosqueestánbuscandoy,basadosenlamaximizacióndesusbeneficios,losresidenteslocales buscarán establecerse dondemayores servicios les sean brindados. Estapremisaabreelcampodeacciónparaquelasdiferentesagenciaspúblicasentrenacompetirporlamejorproducciónydistribucióndeservicios,deacuerdoconelniveldeimpuestosconlosquesongravadosloscontribuyentes.
Por su parte, los conflictos y la resolución de losmismostienenque ver con laincorrecta provisión de los bienes públicos. Cuando los bienes pertenecientes
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aun conglomerado sondisfrutadosporotros, creadisminuciónenelbienestar,aumentoenloscostosyfriccionesdentrodelasunidadesjurisdiccionales.Cuandolosbeneficiosyloscostosnosedistribuyendemaneraequivalentesepresentanconflictosqueenlateoríaesdeseableyposibledesolucionarperoque,enlapráctica,noloson.Estetipodesituacionesrequierendeunfuertesistemainstitucionalparasucorreccióny,desernecesario,laimplementacióndesancionesparadarlefuerzaalasdeterminacionespolíticas.
1.1.3. La cuestión pigouviana y la tributación local en zonas metropolitanas
Enrelaciónconelcriteriodeeficienciaenlaprovisióndebienespúblicosdentrodelasjurisdiccionesqueconformanunazonametropolitana,ZodrowyMieszkowski(1984)proponenunanálisispartiendodelreconocimientodelsesgo inherentealaspolíticasenlamateria.Lamayoríadelasveceshayunatendenciaanoproveerdemanerasuficientelosbienespúblicosdentrodelosmunicipiosporlosefectosde desborde de la provisión en una jurisdicción sobre otra(s). Adicionalmente,otroproblemasurgedebidoalasmigracionesentrejurisdicciones,puestoquelosmigrantesnotienenencuentalosefectosfiscalesqueconllevasudesplazamiento.Perolacuestióncentralquelosocupaescómolaprovisióndebienespúblicosesinsuficientecuandosefijaconimpuestosdistorsionadosalapropiedad.
Zodrow yMieszkowski (1984, 356-357) aducen, recurriendo a Pigou, que el bajoniveldeprovisióndebienespúblicoslocalesobedece,además,atasasimpositivasdistorsivas que se emplean como lamejor opción para la tributación general. Elempleo de esas tasas distorsivas se originan en la preocupación local de que losimpuestosmáselevadosdetonaranlaexpulsióndelcapitalensujurisdiccióny,portanto,seencaminanhacialadependenciadesusrecursosenlasimposicionesalarentadelatierra.EllosproponenunmodeloqueincorporalossupuestosdequeenN jurisdicciones todos los individuos se comportandemanerahomogénea, luegosuporciónde stockde capital,K, y laporcióndetierra,L, es igualpara todos. ElpresupuestodelgobiernoestádadoporP=TK+H,dondePsonlosserviciospúblicoslocales,TelimpuestoalapropiedaddelcapitalyHelimpuestounitarioporresidente.Lascomunidadesqueactúandemaneraaisladaestánligadasaunefectonegativoenel valorde latierra cuando sonfijadosaltos impuestosa la rentade latierra,luegoelestudiosugierequeelnivelóptimodeimpuestoalatierraseaigualacero
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yel impuestounitarioquefinancie los serviciospúblicos seafijadodonde la tasamarginaldesustituciónsea iguala latasamarginaldetransformación.Conelusode impuestosunitarios sepodránproducirmásbienespúblicosqueprivadosy lautilidadquebrindaránlosmismosserámayorqueladelosbienesprivados.
Los supuestos bajo los que se rige la estructuración del modelo del impuestounitarionosonenteramenteaplicablesa la situaciónquesevivehoyendíaenlas grandes aglomeraciones puesto que no hay manera de homogeneizar lapoblación,oidentificarunsoloparámetroquepredomineenlaspreferenciasdelosconsumidorescomobienloindicanotraseriedeinvestigaciones.Laexposicióncentraldelosautoresexaminaelniveldebienesyserviciospúblicosbrindadosauna jurisdicción particular cuando se fijan impuestos unitarios e impuestos a latierra. Es verdadque el homogeneizar las diferentes jurisdicciones sirve para elanálisisdelfenómenodelasdistorsionesenlatributaciónmetropolitana,puestoqueproveeresultadosentérminosgeneralesmásnounacercamientoadecuadoalamaneraenquesehanestructuradoesasaglomeraciones.
1.1.4. La cuestión de la competencia fiscal inter-jurisdiccional: la eficiencia y la distorsión en juego
OatesySchwab(1987)centraronsuatenciónen lamaneradeestablecercómo,enjurisdiccioneshomogéneas,elcriteriodemocráticodedecisionespormayoríapersigue un nivel óptimo social para atraer nueva industria e ingreso,mientrasque cuando las jurisdicciones no son homogéneas, las distorsiones aparecenconllevandoproblemasendecisionesfiscaleseinclusoambientales.Laemergenciade la competenciafiscal inter-jurisdiccional se sitúa ahoraen la consecucióndenivelesdeempleoeingresospersonales–salarios–máselevadosparalosresidentesdecadajurisdicción,comofindeladisputaelectoral.
Haydos visiones en torno a la competencia entre las jurisdicciones. La primeradestaca que dicho comportamiento sigue un parámetro de maximización debeneficios similaralquesiguen lasempresasprivadas,mientrasque la segundadestaca la competencia intrajurisdiccional comocausantededistorsionesen lasdecisionespúblicas.ElmodelopropuestoporOatesySchwab(1987)incorporadostiposderazonesparalasquesedalacompetenciaintrajurisdiccionalmetropolitana:losimpuestoslocalesalcapitalylasdecisionesdelosestándaresambientales.Los
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supuestos que sigueelmodelo, conn jurisdicciones y rendimientos constantes,son:i)losindividuosvivenytrabajandentrodelamismajurisdicción;ii)lapolucióngeneradasequedadentrodelamismajurisdicción;y,iii)existeunstockdecapitalfijoqueesperfectamentemóvil.
Elniveldelaproducción,Q,esfuncióndeltrabajo,L,elcapital,K,ylasemisionesdepolución,E.Dadoquelasemisionesdelasfirmasseconsiderancomodirectamenteproporcionales al empleo de la fuerza de trabajo se tendrá queQ=Lf (k, α) Losindividuos tienen dos roles importantes dentro del problema. Primero, sonconsumidoresbuscandomaximizarsusfuncionesdeutilidaddadaunacanastadebienesyservicios.Segundo,proporcionatrabajoparafinesproductivosacambiodesalarios.Dadoqueesunacompetenciaentrejurisdicciones,lasfirmasllegarándondeelimpuestoalcapitalseamenor,luegoestogeneraráunadisminuciónenlossalariospuestoqueelpresupuestodelacomunidadestaríadadoporc = y + w + T,y/olamayorflexibilidade,inclusive,permisividaddelosestatutosambientales.
Cuando el impuesto al capital se fija en cero, la competencia llevará a que lasjurisdiccionesestablezcanestándareseficientesencuantoaestatutosambientales.Sin embargo, cuando las comunidades no son capaces de financiar los bienespúblicos,deberíanfijarseimpuestosalasindustriascomounsub-óptimo.Alimponerimpuestosalcapitalpositivos,dichasgananciasseinvertiránenlajurisdicciónylosindividuosestarándispuestosacedersubienestarhastaelpuntoenelqueigualansucostoporobtencióndebienesyserviciospúblicos.Noobstante,siguiendo lalínea de teoría Niskaneana, los gobiernos buscan situar un impuesto al capitalpositivoconelfindemaximizarsusbeneficiosdejandodeladolosdelasociedady,alhaceresto,lasfirmastienenmenosincentivosparaimplementarestructurascomplejasencuantoalaconservaciónambiental.Portanto,sepresentaunsesgoinclinadohaciael ladode losestadosdonde sumaximizaciónpresentapolíticasmáslaxasdecontaminación.
Este tipo de problema era más teórico que empírico porque presuponían unapoblación en la que los trabajadores estarían a favor del mayor crecimientoeconómicode la jurisdicciónporqueun incrementoenelcapitalaumentaríasussalarios,y,porotraparte,porquepresuponequeenlapoblaciónhayunamayoríade“notrabajadores”quevensus incrementosenlossalarioscondicionadosporlafijacióndeimpuestosyestánmáspreocupadosporlasostenibilidaddelmedioambiente.Enunapoblaciónconmayoríadetrabajadores,sesubsidiaelcapitalde
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maneraconjuntapara incrementar lossalariosyseaplicanpolíticasambientalesmás laxas. En contraste, quienes reciben sus ingresos por la fijación al capitalquerráncontinuarhaciéndoloyfijaránpolíticasmásfuertesalcuidadoambiental.
1.1.5. Hacia una síntesis de las teorías sobre a competencia fiscal interjurisdiccional en zonas metropolitanas
Un balance crítico de las prácticas impositivas locales es realizado por Wilson(1999)quien,siguiendolosplanteamientosdeOates,persigueexplicarcómoenlosgobiernoslocales,losimpuestossereducendetalmanerabuscandoatraernuevosestablecimientosindustrialesacadajurisdicción,inclusohastaelpuntoenquelosbeneficiosmarginalessonigualesaloscostosmarginales;esdecir,reduciendolosbeneficioshastaelmáximoposible.
ElmodelodeTiebouteselpuntodepartidadeunanálisismarginalenelqueseidentificaelproblemaque,entérminosfiscales,representanlosfree-ridersquienesobtienenbeneficiosaexpensasdeotrajurisdicción.Cuandohayimpuestosbajosyexencionesqueaumentanlamovilidaddelcapital,enalgunaotraregiónlasituaciónseestáempeorando;sinembargo,bajocondicionesdecompetenciaimperfecta,lasituaciónpuedesertalquelabaseimpositivaseainferioralaesperadaconloqueseperderíanbeneficiossociales.
En relación con la competencia interjurisdiccional con el impuesto al capital, elmodelomásbásicoescaracterizadoporlaexistenciadecapitalmóvileinmovilidadlaboral, donde sólo se cargan impuestos al capital. Sebusca la tasaexactaparagravaralcapitaldondesemaximiceU(C,G)conunarestricciónpresupuestaligualatK (r + t) = G;amayorcapital,menorproductomarginalymayorproductomarginaldel trabajo. El valor t representaráel costodeoportunidadentreel beneficio yelcostosocialporunaunidadadicionaldecapital.Elproblemaradicaenquealfijarlosimpuestosmuyaltos,elcapitalsemovilizaráaotrajurisdicción,luegolosimpuestos serán fijados demanera ineficiente.Mientras los impuestos no seanhomogéneosalolargodelasjurisdicciones,nosepuedelograrunadistribucióncorrecta de los bienes públicos, luegouna existencia de una entidad central dealcancemetropolitanaayudaráaacercarsealequilibrio.Pormediodesubsidios,dicha entidad central puede destinar mayores ingresos a las jurisdicciones
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menos favorecidas, corriendo el riesgo de pasar de una subproducción a unasobreproduccióndebienespúblicos.
Asícomolasjurisdiccionestienendiferentestasasimpositivascausandounamaladistribución del capital, es relevante preguntarse si el intercambio por bienesprivadosentrejurisdiccionestambiénesdistorsionado.Haciendousodelateoríaricardiana,cuandounaregiónesmásabundanteenalgúnfactorloutilizarásiendomásproductivoendichofactor.Sinembargo,aloptarsermásproductivoenbienesintensivos en capital, los salarios aumentarán, situando la provisión de bienespúblicos en niveles inferiores y, demodo contrario, el uso intensivo de trabajogenerarámenoressalarios,perounnivelmayordedotacióndebienespúblicos.
CitandoalaTax Justice Networkenrelaciónlaexistenciademúltiplesinstrumentosfiscales,Wilson (1999) plantea que si un gobierno encuentra lamanera óptimade imponer impuestos al producto, no es necesario que aplique impuestosdistorsionadosqueafectenlosintercambiosentrelasjurisdicciones.Losresultadosdelaprácticaimpositivanodeberíanfijarseenlafuentedelosingresossinoenunabaseresidencial.Sinembargo,una imposiciónpuraa laresidenciatieneconsigoproblemas en la realidad, luego no es recomendable practicarlo enteramente.Cuandosetrataunimpuestoaltrabajo,alzasenelmismocausanexternalidadespositivasparaotrasjurisdicciones.Sidentrodelasdemásjurisdiccionessefijaranimpuestosalcapital,secausaríaotraexternalidad,luegolaexistenciademúltiplesinstrumentosimpositivosdificultaelequilibrioenlassociedadesparaladotaciónde bienes públicos. Nuevamente, el factor que recibe la carga impositiva es elcapital y se asume que los individuos tienen libertad para seleccionar su lugarde residencia y consumo. Como ya se ha evidenciado, gravar el capital generaexternalidadespositivasy,sinembargo,conunabajaprovisióndebienespúblicosyunaimposiciónunitaria,lasociedadsepodríaencontrarenunamejorsituaciónpormayortrabajoempleadoporcapital.
En ausencia de economías de escala, el gravamen al trabajo generará unasubprovisión de los bienes públicos; no obstante, la presencia de economíasde escala torna viable gravar la propiedad y los bienes públicos no seríannecesariamente subproveídos. Para Braid (citado por Wilson 1999), ante lapresenciadecommutersquenohacenusodelosbienespúblicosdelajurisdiccióndedestino, lacomunidadesgravadacon impuestosa lapropiedadyal salario.
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Amayornúmerodejurisdicciones,menorcargaimpositivaalossalarios,mayoreltributoalapropiedadysereduceelpotencialdeprovisióndebienespúblicos.
Enelanálisisdelacompetenciafiscalsobrelaproducción,MintzyTulkens(1986,citadosporWilson1999)propusieronunmodelodonde seasumía laexistenciadedos jurisdiccionesy,enprincipio,sólose imponían impuestosalconsumodelas firmasdeunadeellas. Loqueesto generabaeraunaevasiónde impuestosporpartedelosresidentesquetraíanbienesdeotrasjurisdicciones.Al imponerimpuestossobreelconsumo,nohayformadeevadirseaelbienprovenientedecualquierjurisdicción.
Laposibilidaddegravámenesexcesivosharedundadoenque,comoresultadodela competencia fiscal, se fijan niveles de impuestos ineficientemente bajos. Sinembargo,haydosteoríasqueestudianlafijacióndeimpuestosineficientementealtos.Laimposición vertical,contrariaalanálisishorizontalquesehahechohastaelmomento,nosegeneraentreregionessinoentrejerarquías,luegounaumentodelosimpuestosaniveldepartamentalnocausaráunaumentoenlabasefiscalanivelmunicipal.Lasexternalidadesquesolíanserpositivasahoraseránnegativasy,porende,losimpuestosseránmásaltos.Estaesunateoríacuyaconclusiónparecemuy apresurada. Losacuerdos de imposición doble aplican enmayormedida alasmultinacionales.Haydossolucionesconcurrentes:en laprimera,elgobiernonacionalbuscaparticiparconunapartedelos impuestosquesonpagadosenelpaísdeorigen;lasegundaconsisteennogravaralamultinacionalconelimpuestoa la rentaporadquisiciónenelotropaís.BondySamuelson (1989, citadosporWilson1999)demostraronquebasándoseenlaprimeraestrategia,losimpuestosaumentarándetalformaqueelflujodecapitalcesará.
Laambigüedaddelosresultadosproviene,enpalabrasdeMadiés(2001,594),deque“laliteraturasobrelacompetenciafiscalpresentaelinconvenientemayordeignorar las interaccionesestratégicas verticales entre gobiernosquepertenecena escalas administrativas diferentes”, siendo crucial no perder de vista que enuna situación como esta la tasa imponible resulta generalmente ser superior alaqueseobtendríaenunequilibrioresultantedecomportamientosestratégicoscooperativosentrelasdiferentesjurisdicciones.
Lacompetenciabasadaenelmejoramientodelaeficiencia,sugierequelosperíodosdeexenciónfiscalpuedengenerarpartidasporpartedelasfirmascuandoelperíodo
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degraciahaterminado.LacompetenciafiscalpuedesolucionardichoproblemaentresetapassugeridasporJaneba(1998,citadoporWilson1999).Enlaprimera,lafirmatomaunproyectobasadoenlacapacidaddeunpaís;segundo,cadagobiernodeclara la tasa impositivaalproductodentrodesus límites;finalmente, lafirmaeligesucapacidadproductiva.BrennanyBuchanan(1980,citadoporWilson1999),argumentanquelacompetenciafiscalgeneramejorasenelbienestarsocialpuestoquesindichofactoreltamañodelasjurisdiccionesseríanexcesivos.Sinembargo,estosresultadosestánsujetosacomportamientosimprevistosdentrodelanálisiscomo lo puede ser el comportamientode los gobernantes de cada jurisdicción,debidoasusinclinacionesbenevolentesodesinteresadas.
1.2. Los determinantes de la localización industrial
La localización de las actividades humanas en una geografíafísica diversa, pasódeserun fenómenocaóticooriginadoen la irreflexibilidadde losagentes,asertratado en la economía espacial comounadecisiónquenodependedel azar osujetoaeventos fortuitosdecuyoanálisis seocupa laestocástica, sinocomoelresultadodeunaaccióndeliberadadeciertostomadoresdedecisiónqueevalúandiferentesalternativasparaeldesempeñodelasfirmasqueorientan.Latradiciónthunenianadelanálisiseconómicoespacialproponeque lacompetenciapor losusosdelsueloesarbitrada,ceteris paribuslafertilidad,porloscostosdetransportequeestánenfuncióndeladistanciaalmercado.Estatradición,retomadaporlosteóricosde laNuevaGeografíaEconómicacomoelorigende lacienciaregional,orientóeldesarrollodelpensamientoeconómicoespacialneoclásicoconavancesteóricos como el del equilibrio espacial y el de la localización óptima. La ideadequeel transporteeselprincipal elemento reguladorde la vidamoderna,haaparecidoenplanteamientoscomoelprimeroenelqueloscostosdetransportenulossoncompatiblesconlasrentasdelatierramáselevadasque,porsuparte,decrecenconladistanciaalcentroycompensanelincrementoenloscostosplenosde desplazamiento. Esa noción del equilibrio espacial neoclásico es el soporteindefectiblede las teoríasde la localizaciónresidencialque,comoenelcasodela “subasta de rentas” sugerida por Fujita (1989), compatibilizan la libertad deelecciónindividualconelalcancedeunordenresidencialeficienteyestableeneltiempo.Elprincipiodelalocalizaciónmedianadelosduopolistas,eselaportedelatradiciónhotellianaalapremisadequelasciudadesmonocéntricasconstituyen
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laformaóptimadelaorganizacióneconómico-espacialentantosepotenciantantolaseconomíasdeaglomeracióncomolaminimizacióndeloscostosdetransporte.
Pero lasespecificidadesde lasactividades fabrilesencuanto ladependenciadealgunasdeellasaciertosinsumoslocalizadoscomoenelcasodelmineraldehierroenlasiderurgia,ylasensibilidaddeotrasalainformaciónqueofrecenlosmercadoscomoenelcasodelamodaparalostextilerosyfabricantesdeprendasdevestir,captaronlaatencióndeAlfredWeberquien,acomienzosdelsigloXX,propusounesquemaanalíticosoportadoenelsistemadepoleasquependendelosvérticesdeunpolígonoirregular,alamaneradelTriángulodeVarignon,paraconcluirqueparalosprocesosfabrilesahorradoresdevalor-peso,estoes,queelinsumopesaproporcionalmentemásqueelbienfinalentantociertasimpurezasdelprimero,lalocalizaciónóptimanoeralalocalizaciónmedianaentremercadodelbienfinal-lugardelinsumo-mercadodetrabajo,sinoqueellaestabaenproximidadesallugardeexplotacióndelinsumoprincipal.Elresultadoeslaminimizacióndecostosdetransporteque,cuandoseendogenizanporlafirmaensuestructuradecostos,soncompatiblesconsumaximizacióndelosbeneficios.
LosfactoreslocalizadossonunadelastresfuerzascentrifugasconsideradasporlaNuevaGeografíaEconómica,juntoconlarentadelsueloylacongestión,queentranentensiónconlasfuerzascentrípetasoriginadasenloseslabonamientosproductivos,el tamaño/densidadde losmercados y las externalidades de información y otroseconomíasexternasalasfirmaspara,conello,explicareldevenirdelasaglomeracionesmetropolitanasenelmundo.Estareflexiónteórica,vinculadaala llamada“TriadaMarshalliana”sesugierecomoun“menú”paraexplorarlaimportanciarelativadeesasfuerzas(Fujita.et.al.2000,337),entiempoylugar.
Adviértase que la tributación local no hace parte de los determinantes de lalocalizaciónenningunodelosdesarrollosteóricosrelevantesquesehanaludido,comotampocootrosfactoresidiosincráticosdelaszonasqueacogenlosprocesosfabriles. Esto ocurre porque son enfoques que le asignan escasa importanciaa los determinismos geográficos y, por tanto, privilegian una visión del mundodesarrolladosegúnlacuallaseconomíassubalternasseguirán,tardeotemprano,elcaminoyarecorridoporlaseconomíasdelospaísescentrales.Noobstante,enellosmismosesposibledetectarciertascorrientesqueindaganporlaimportanciade otros determinantes que en tiempo y lugar pueden cobrar igual o mayortrascendenciaanalíticaquelosmencionadoshastaahora.
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1.2.1. Factores convencionales
Los factores convencionales de localización son los usualmente indagados eninvestigacionesrealizadasenlospaísescentrales,enlasqueelvoluminosoestadodelarteesacumuladoensaberesqueennopocasocasioneshanorientado lasdecisionesenmateriadepolíticaindustrial.BlairyPremuspublicaronen1987unbalancedelaliteraturasobrelosprincipalesfactoresdelocalizaciónindustrialenlosEstadosUnidos.Unadecenadedocumentosfueronanalizadosparaque,invocandouna perspectiva macro-geográfica, estos autores afirmen que: i) los factoreseconómicosde localizaciónque convencionalmenteaparecenen la totalidaddelosestudiosanalizados–elmercadode trabajo, losmercados,el transporteyelaccesoalosinsumos–,difierenensutratamientoencuantoallugarqueocupanen la jerarquíadedeterminantesqueseconstruyeencada investigación, loquedependenenbuenamedidadelgradodedesagregacióndelespectrogeográfico;ii)Ensuconjunto,estosfactoreshan idoreduciendosu importanciaconelpasodel tiempo,mientras que otros factores no económicos como la educación, lasrazonespersonales,el climade losnegociosy la familiaridadcon losambienteslocales han ingresado a una lista de determinantes cada vezmás amplia; iii) Elcambiotécnicohaocasionadolareduccióndelaimportanciadelaproximidadalosinsumoseincrementadolaproximidadalmercadocomofactordelocalización,especialmenteenlasindustriasenlasquelatecnologíaincrementaelnúmerodesub-procesos en los que se adiciona valor; iv) Los últimos estudios consultadosrecalcanlaimprudenciadeignorarlaspolíticasnacionalesylocalescomofactordelocalizaciónpero,igualmente,sehallegadoalconsensoqueellas,porsimismas,explican muy poco de los cambios en el devenir económico de las regionesmetropolitanas(BlairyPremus1987,80-81).
Citando la investigación de Carleton (1979, 16), quien afirma que “la evidenciano ofrece un soporte fuerte para la proposición que las tasas son el principaldeterminantede losnuevosnegociosy loquepresenta laevidenciaesun frágilsoportealaproposicióndequelaspolíticasestatalespuedenmejorarelambiente‘paraestimularnuevosnacimientos’”Blair yPremus (1987,82) convienenen laintroduccióndelaimposiciónylosgravámenescomodeterminantesalladodelosdemásfactoreseconómicosynoeconómicosyamencionados.Sinembargo,unamacro-constataciónrecienteindicaqueenaquellosestadosendondelatributaciónesmenor,comoenlacasodelaFlorida,ladinámicaindustrialesmuyprecariasiselecomparaconestadosendondelastasas,lasbasesylosrecaudosimpositivos
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sonconsiderablementesuperiores.Porelcontrario,hayestadosendondelagamadetributosalapropiedadyalcapitalesmuyampliaysimultáneamentegozandeunaampliabaseindustrial.
1.2.2. Factores no convencionales
Latradiciónweberianadelanálisisespacialhacedidoterrenoantelascorrientesneo-tecnológicasqueintroducenlacomplejizacióndelosprocesosfabrilesinmanentealcambiotécnicocomodeterminantedelalocalizaciónindustrialenproximidadalosmercadosdensospues,enefecto,talfenómenoredundaenlasub-estimacióndelaimportanciaotorgadatradicionalmentealoscostosdetransportedelosinsumos.Peroelcambiotécnicoqueencarnaunareestructuraciónproductivaincesanteentantolanaturalezadelosbienesproducidosylaversatilidaddelosmismos,originaotrotipodetransformacionesquemodificanlasvisionesconvencionalessobrelalocalizaciónindustrial,encontrándoselamayoríadeestasenlasteoríasdelmercadodetrabajo.Lacompetitividaddelaproducciónautóctonaenlosmercadosglobalessehaancladoenlasmejorascontinuasenlaproductividaddeltrabajoy,debidoa su efecto sobre los precios, afecta los volúmenes exportados y los reintegrosdedivisas del comercio exterior y, por tanto, su trayectoria está estrechamenterelacionada conel crecimientoeconómico. Enestemismo sentido “debido a suinfluencia sobre los precios, igualmente ella incide de manera duradera en lainflacióninterna,limitandoasílanecesidadderecurrirapolíticaseconómicasanti-inflacionariascuyoimpactonegativosobrelaactividadpuedesermuyimportante”(LeDem&Lerais1990,49).
Si la estabilidad del crecimiento tendencial de la productividad del trabajo esinmanentealoscicloseconómicosdelospaísesindustriales,esunacuestiónqueseencuentraaúnenelcentrode losanálisisdesucomportamientoeconómico,pero“desdeunaperspectivaestadística, los indicadoresconvencionalesabarcanfenómenosheterogéneosytienenunafiabilidadvariable”(LeDem&Lerais1990,49). Mientras que “el cálculo de la productividad total de los factores suponela determinación a priori de la función de producción”, “sin ninguna duda, [laproductividadaparentedeltrabajo]esunindicadorquereflejalaeficaciacrecientede los sistemas productivos nacionales y, en particular, la velocidad con la queincorporaelcambiotécnico”(LeDem&Lerais1990,52).Estamedidacuentaademásconlaventajadequeevitalamedicióndelcapitalnecesariapararevisarelacervototalde factoresdeunaeconomíay,enespecial,porqueobvia laconsideración
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de los rendimientosdecrecientesde la funciónCobb-Douglasempleadaapriorien esetipode estimaciones. En unmundode rendimientos crecientes a escaladeplanta, laproductividadaparentedel trabajoes lamedidamásprácticaparacomprenderelritmodeincorporacióndelprogresotécnico.
Es en la escala local, valga decir, metropolitana, en donde operan estastransformaciones o, en otras palabras, los resultados nacionales no son másque el reflejo del comportamiento industrial en las regiones metropolitanas.Demaneramásprecisa,eseritmotendencialde laproductividadasociadoa losciclos económicos es detonado por el ciclo metropolitano de las localizacionesindustriales.Estassonlasprincipalesrazonespor lasquelaspolíticasnacionalessoncadavezmenoseficacesenlapromociónyregulacióndelaactividadindustrial,demaneraquelapolíticaindustriales,sobretodo,delresortedelasautoridadesmetropolitanas.Inclusive,esecrecimientotendencialdelaproductividadaparentedel trabajo es una de los pocos factores de protección de los procesos fabrilesfrentealarevaluacióndelasmonedaslocalessurgidadelaspolíticasmonetariasexpansionistasdelosEstadosUnidos.
La reestructuración productiva originada en el cambio técnico detona lareestructuración espacial metropolitana. Las estructuras económico-espacialessemodificanpaulatinamentealcalordelcambiotécnicoylasfirmassopesanlasinercias–esdecir,losdeterminismoslocales–,lastecnologíasasualcance,eltamañodelmercadointerno,lalogísticaparalaexportaciónaotrasregionesdelpaísyalexteriorylasamenidadesdelterritoriometropolitanocomonuevosdeterminantesdelacompetenciaconotrasregionesmetropolitanasdelinteriorydelexterior.Lasgananciasquereportalaincorporacióndelprogresotécnicopuedenseranuladasporelmaldesempeñodelosdemásdeterminantesdelalocalización.Enrelaciónconlaproductividadaparentedeltrabajo,estaesafectadaporundeterminismolocalfundamentalqueeselincrementosustantivoenlostiemposquedemandalamovilidadcotidianadetrabajadoresdellugarderesidenciaalaplantafabrily,denuevo,allugarderesidencia.
Ladeseconomíafundamentalmetropolitana,estoes,laprincipalfuerzacentrípetadelosnúcleosmetropolitanos,esesaprolongacióndelajornadadetrabajoobreroque hace que al inicio de la jornada el trabajador no aproveche su potencialproductivoaplenitudpuesunaparte sustancial sehagastadoyaenel trayectoinicialy,alfinal,eltiemporequeridoparalareposicióndelaenergíahumanaes
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consumidoporlaprolongacióndeltrayectoderetorno.Lugarespróximosalnúcleometropolitano, en los que esos tiempos rutinarios sonmenores, son atractivosparalosnuevosemplazamientosindustrialesquebuscanunaproductividadlaboralestable.Enaquellosemplazamientoslocalizadosenlosnúcleosqueseencuentranad portas de la reestructuración del proceso productivo, operan estos mismosalicientesquesolopuedensercontrarrestadosporunoscostosderelocalizacióndemasiadoonerososqueemergen,enespecial,enmomentosenqueaúnnosehanamortizadoloscostosfijosenqueincurrieronenlalocalizaciónactual.
1.3. Las experiencias de los países centrales
LasmetrópolisdeNorteaméricaydeEuropa sondemenor tamañopoblacionalque las de América Latina pero, en cambio, su territorio estámás densamentepoblado y, por tanto, el sistema de ciudades es menos desequilibrado que ennuestrospaíses.Laexistenciademuchosfrentesdeurbanizacióntambiénhadadolugaralaaparicióndelfenómenodelametropolizacióndesdemuchoantesqueennuestromedioy,enlamedidaquesusmodelosterritorialesdeEstadotambiéndetentanrasgosmunicipalistas,convieneestudiarbrevementelamaneracomohanenfrentadolasautonomíaslocalesanteelavancedelasdinámicasmetropolitanas.
1.3.1. Norteamérica
Unodelosaspectoscentralesenladiscusiónmetropolitanaessielambientefiscalimperante,estoes,lacompetenciaolacoordinación,afectadecididamenteonoelnivelyelavancedelacalidaddevidadelosresidentesmetropolitanos.GyorkuyTracy(1991)sostienenquelacalidaddevidasiseveafectadaporelclimafiscaldecadaáreametropolitana.AligualqueenColombia,enlosEstadosUnidosaúnhayconsiderablesmovimientosinter-jurisdiccionalesdepoblación,siendounodesusrasgosmásconspicuoslaexistenciadeunconsiderablenúmerodecondadosquesistemáticamentepierdenpoblación(verMapa1),poblaciónqueesacogidamayoritariamente por las zonas metropolitanas. Los condados distinguidos concolorocreyqueocupanmayoritariamente la franjacentraldeesepaís,pierdensistemáticamente población, siendo los principales Saint Bernard, Cameron yOrleansenLouisianae IssaquenaySharkeyenMissisipi,mientrasqueen losdecolorgris,situadosenlascostasoenproximidadaellas,supoblacióncreciócomo
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mínimoenun20%,destacándoseKendallen Illinois,PinalenArizona,FlagerenFlorida,LincolnenSanDiegoyLoudounenVirginia(PopulationReferenceBureau2011).
Mapa 1 Dinámica territorial del crecimiento poblacional en los Estados Unidos 2000-2010
Fuente: Population Reference Bureau, Cuadro de datos de la población mundial 2011.
Gyorku y Tracy (1991) diferencian las amenidades y los servicios que sondeterminantesenlacalidaddevidadelasciudades,perocolocansuacentoenladiversidaddelascondicionesfiscaleslocalesprevalecientesquegenerandiferenciascompensatoriasqueafectanalmercadodelatierralocalyalosmercadosdetrabajo.Se busca analizar la conexión entre el crecimiento de la población, la actividadeconómicayelmedioambiente,ensuinteracciónconotrosatributosurbanosyamenidadesdel territorio, los cuales sondeterminantesa lahorade tomarunadecisióndelocalizaciónresidencial.
Las amenidades del territorio no tienen un precio explícito, mientras que losbienespúblicoscomolaeducaciónylaseguridadpúblicatienenpreciosimplícitos.Dentrodelosatributosurbanosconsideranelclima,ciertoselementosestéticos,lacapacidaddeprovisióndeserviciospúblicos,laspolíticasdelosgobiernosylainteracciónsocial.Encontraste,lascomodidadesurbanashacenreferenciaaltipodecalidaddelosbienesyserviciosquesonofrecidos,loqueatraeatrabajadores
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dealtacalidady,porlotanto,tienenelpotencialdeaumentarsuproductividad.Lasdiferenciasentresalarioyelhedonismodelosatributosdelaviviendasereflejaránenlacalidaddeviday,portanto,lacalidaddelaviviendaesundeterminanteclaveparalaestimacióndelacalidaddevida.
Lospreciosdelaviviendasondeterminadosimplícitamenteporlasdiferenciasdeserviciosinterurbanosenelalquilerdelastierraslocalesylastasasdelossalarios.Esta ideaesempleadaenelejercicioempíricodemaneraque,enprimer lugar,ciertascaracterísticasdelaciudadseutilizanparaconstruirlamedidadecalidaddevida.Otrosestudiosempíricospreviosincluyenservicioscomolaeducaciónylaseguridadpública.Siunserviciotieneunprecioatravésdeunimpuestolocal,lavaloracióndeeseservicionotendráunprecioimplícitoentérminosdesalario.Al estimar el precio total para los servicios consideraron los impuestos para laventadeviviendayotrasespecificacionesdesalario,yencontraronqueelclimafiscalinterurbanotienetantainfluenciaenelíndicedelacalidadylosrankingsdeciudadescomolosdiferencialesdeserviciosinterurbanos.
Ensegundolugar,sitodaslasrentaslocalessoncapitalizadasdentrodelarentadelatierraolossalariospagadosporelsectorprivado,lasnegociacionescolectivasconautoridadespúblicas localespuedenrelocalizaresas rentasentreresidentesy trabajadorespúblicos.Estopuede incrementar los impuestosparasufragar lascomodidadeslocales,demaneraquesuvalorsereflejaríaenladiferenciadecargasfiscalesquelosresidentestienenqueasumirparafinanciarlasprimassalariales.Estoproveeunasegundarazónfundamentalparaincluirlosimpuestoslocalesenlamedidadelacalidaddevidapues,dehecho,entrañalaposibilidaddequeexistaonocapitalizacióndeesacomodidadenlatierradelsectorprivadooenlossalarios.
Laecuaciónresultantetienedoscomponentesreferidasalaciudadyalosindividuos.Laecuacióndelaciudadreflejainfluenciassistemáticasdeatributosomitidosenlarentadelatierrayenelsalario.Enelsetdecomodidadesseincluyenvariablescomoelclima,medidasdepolución,precipitaciones,humedadrelativa,velocidadmediadelviento,porcentajededíassoleadosenelañoy latemperaturade losdías (frio-calor). Lasestimaciones se controlaronconelnivelofrecidodecuatroserviciosgubernamentales-lapolicía,losbomberos,lasaludylaeducación-,convariables proxy como el índice per cápita de crímenes violentos, el número decamas de hospital por cada 1.000 habitantes, los esquemas desarrollados para
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compañíasaseguradorasparafijarprimasenunaciudadylaproporcióndeprofesorporestudiantes,respectivamente.
La provisión de los servicios está asociada a impuestos más altos. Cuando lamayoríadelacompensaciónaltrabajoprovienedelmercadolocal,elefectosobreelsalarioespequeñoypositivoindicandoqueunsalariobrutonoseincrementalosuficienteparamantenersalariosnetosconstantes.Enlasciudadesconaltastasasimpositivassobrelarenta,generalmenteseaceptansalariosmásbajos.
Lasdiferenciasenelclimafiscallocalgenerandiferenciascompensatoriasentrelarentadelatierralocalylascompensacionessalarialesenlosmercadosdetrabajoy,porlotanto,enlacalidaddevidalocal.EstaconclusiónlaalcanzaronGyorkuyTracy(1991)realizandonuevasestimacionesconrespectoalacalidaddevida,enla cuales destacan la importancia de las condiciones fiscales locales para podergarantizardichacalidad.Adiferenciadelascomodidadesestándardelocalización,elclimafiscalestábajoelcontroldeautoridadeslocales,porloquelacalidaddevidanoesalgoqueeste“porfueradelasmanos”delosgobiernoslocales.
Un análisis de la descentralización fiscal cuyo interés ha aumentado en todo elmundo,fuerealizadoporEppleyNechyba(2002).Cadavezesmayorlaactividadgubernamental descentralizada y es por ello que las políticas gubernamentalesdebenincorporarsusimplicacionessobrelapolíticaylaeconomíaenlamovilidaddelapoblación.SegúnArzaghiyHenderson(citadosporEppleyNechyba2002),lospaísesdesarrolladostiendenasermásdescentralizadosmientrasquelospaíseslatinoamericanos siguensiendomáscentralizados.El gradodecentralizacióndeunpaísincideenlademografíayenlaeconomíalocal.Cuandolasjurisdiccioneslocales están diferenciadas por ingresos o calidad de la vivienda como en elmercadodeviviendade losEstadosUnidos, losbienespúblicos sonfinanciadosporlosimpuestoslocales,loquegeneraunincentivode“lospobresparaperseguira losricos”(musicalchairs).Epple(1993citadoporEppleyNechyba2002)haceunmodelodeviviendahomogénea,enelquelacombinaciónentrelospreciosylasobligacionesfiscalesenlasjurisdiccionesricasnoseaatractivaparalasfamiliasconbajos ingresos.Musical chairspodría solucionarse imponiendo restriccionessobrelaspreferencias,loqueconsiderandosololaheterogeneidaddeingresonosealcanzaría.Lacuestiónessiesamezcladehogaresesdeseableyparaquién,demanera que las políticas de descentralización se complejizan aúnmás de lo
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quesonenlaactualidad,particularmenteenlaszonasmetropolitanasendondelamovilidadresidencialesmásfrecuente.
Siguiendo aOates, la interacciónfiscal se comporta comoun juegodel “dilemadel prisionero” entre los gobiernos locales. Cada uno de ellos está dispuesto aentrarenunacuerdo teniendoencuenta los costosybeneficiosde suacciónyconlaposibilidaddequealgunodelos“jugadores”sedesvié.Esallíendondelacoordinacióndelgobiernocentralpuedemejorarlosresultadosdescentralizados.Cuando losbienesy servicios seproporcionanmediante la superposiciónde lasjurisdicciones locales, las transferenciasdel gobierno centraltienenel potencialdeasegurarquecadalocalidadgasteporigual,siseestablecelamismatasadelimpuestolocal,contandoconquemientrasquelosgobiernoslocalesposeanmásinformación que el gobierno central acerca de las preferencias locales querránpromocionarlaprofundizacióndeladescentralizaciónfiscal.
Por su parte, en un análisis intertemporal para ciertas jurisdicciones del sur deCalifornia, Joassart-Marcelli y Musso (2005) analizan otras formas de provisiónde los bienes públicos de escala metropolitana, redundando en que la sub-contrataciónpuedesermáseficientequelaprovisiónpúblicapropiamentedicha,especialmente en ciudades pobre, que, a menudo, se enfrentan a alta presiónfiscal asociada con la pobreza y la presión competitiva de los alrededores. Esasciudadeseranmáspropensasaexperimentarconlasubcontratación.Encontraste,lasciudadessuburbanasricasprivatizaronporcompletounnúmeroimportantedeservicios,dándoleslaposibilidaddereducirsucargafiscal.
Investigacionesdeestanaturalezaquepersiguenanalizarlaeficienciaasignativadelsectorpúblicoy,enparticular,delosgobiernoslocales,tambiénsedesarrollaroncon anterioridad en otros estados de la Unión. Para el caso del Estado deMassachusetts, Brueckner (1982) comienza asumiendo el supuesto de que losconsumidorestienenpreferenciasidénticas,situaciónpocorealistaperosinlacualseríanirrealizableslosejerciciosdeestimación.Élplanteaquelautilidaddependedelconsumodecuatrotiposdebienes: losserviciosdevivienda (q),dosbienespúblicos(z1 y z2)queeltrabajoempíricorealizadopuedensertantolaeducacióncomo la combinaciónde los serviciosmunicipalesdebomberos ypolicía, yunaunidad de consumo dematerias primas (x). La utilidad es uniforme en todo elsistemadelosmunicipiosconsideradosenelestudiosolosinohayfriccionesenelmercado,proponiendoentoncesunafuncióndeutilidaddeltipou(z1 1, z1 (2), q,
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x),queesestrictamentecuasicóncava.ueslautilidadalcanzadaporunindividuoenausenciadeincentivosqueloalejendeunasituacióndeequilibrio,demaneraqueensufunciónconsumorepresentadaporC=h(y),yeselingresodelindividuoyhesalgunafuncióny,puestoquealserh´>0,laspersonasmásricasalcanzanalasutilidadesmásaltas.
Apartirdeesaspremisasteóricas,Bruecknerproponeunmodelodeltipo“subastaderentas”que,dehecho,proponeunordenresidencialespacialdeterminadoporladisponibilidadapagardeloshogaresporelalquilerresidencial.Laideabásicadetrásdeestemodeloesquelosalquileresdebenvariaratravésdelosdiferentestiposderesidenciadetalmaneraquelosconsumidoresalcanzanelmismonivelde utilidad independientemente del lugar en donde resida. Esta es la hipótesisconocidacomolaneutralidaddelespacio(Abramo2010,149-159).Laderivaciónformal comienza por señalar que, dado que se asume un consumidor con (y)ingresosparalograrutilidadh(y),sucanastadeconsumodebesatisfacer:
)(),,,( 21 xhxqzzu =
Sedebeañadirelalquilerparaunavivienda(R)queofrecelosnivelesdeconsumodados de los bienes públicos; en este caso hace presencia en la restricciónpresupuestariadelasiguientemanera:
YRx =+
Lafunciónde“subastaderentas”delosconsumidoreses:
):,,( 21 yqZZRR =
De donde:
3,2,1........0),,,(),,,():,,(
214
2121 =>
−−
== jRyqzzuRyqzzuyqZZRR i
Sielconsumodelaviviendasemantienefijoamedidaqueaumentalarenta,elefectodeuncambioenlosingresossobrelosgastosdelaviviendaesdiferentedelefectoingresoestándar.Elconsumodelaviviendadependerádelniveldeingresode los consumidores y de su disponibilidad a pagar y será influenciado además
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porlosnivelesalcanzadosenlaprovisióndelosbienespúblicos.Porsuparte,elincrementoenlosingresosfiscalesseoriginaenlosimpuestossobrelapropiedadutilizandolastasasdeimpuestosalapropiedad(t1, t2)paralosdosbienespúblicos.Elvalortotaldealquilerenunmunicipioconncasasserepresentacomo:
∑=
=++
n
ir
i Ptt
yqZZR1 21
21 ):,,(β
Dondeβeslatasadedescuentodelfuturo.Estosresultadostambiénconciernenalasviviendasocupadasporsuspropietariosy,portanto,enequilibriounpropietario-ocupantedeberserindiferenteentrelapropiedadyelalquilerdesucasa.Elmodeloorientadoalademandadelvalordelaviviendaconsideralanaturalezadinámicade laeconomía, loquesignificaquemientrasqueelvalorpodríaser iguala loscostosdeproduccióndenuevas viviendas, la relaciónentre las dos se rompeamedidaquepasaeltiempo,demodoqueelvalordeunacasa“vieja”nonecesitaserigualasucostodereposición.Elvalorserádeterminadoporlademanday,porlotanto,sensiblealosnivelesdelasvariablesfiscales.Estoesigualmenteaplicablealapropiedadempresarialenasuncionescomo:
21
1
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121 ),():,,(
tt
gs
tt
yqZZRPPP
n
ii
n
ii
br +++
+++=
∑∑==
β
π
β
DondePeselvalortotaldelapropiedaddelnegocio.Elequilibriodelpresupuestopúblicoparaelgobiernolocalrequiereque:
),´ ( 111 nZCGpt =+
Estamismaecuaciónseutilizaparaelbiendos,dondeCK es lafuncióndecostopara la producción pública; C2
K =0 que es el apropiado si zK es un bien públicopuro,CK >0semantendráasíenpresenciadecongestión.Despuésdeagregarlastransferencias intergubernamentales y obtener derivadas parciales, se llega aestablecerlarelaciónentreelvalordelapropiedadtotalylosnivelesdelosbienespúblicos z1 y z2 y como la base de la prueba para la asignación de recursos demaneraeficiente.
El test empírico lo realizó Brueckner en 1976para 54municipios del Estado deMassachusetts,habiéndosedetectadoacercade5.000alumnos inscritosen losdistritosescolares.Lamayorvirtuddelamuestraesquelosdistritosescolaresen
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dichoestadosoncolindantesconlosmunicipios,loquegarantizaelconsumodelaeducaciónyotrosserviciosmunicipalesbajociertauniformidad.Casientodoslos Estados Unidos, los límites jurisdiccionales entre municipios y ciudades noestabanclaramentedemarcados,porloqueesexcepcionalmentedifícildeducirlosnivelesdegastopúblicocorrespondienteaunáreadeterminada.Enelprocesodeestimaciónasumiócomovariablesendógenaslasviviendasqueposeyeranmásdeunbaño,elmontototaldelastransferenciasintergubernamentales,losgastostotaleseneducación y enotrosbienespúblicosdiferentes a la educación,mientras lasexógenassonelingresopromedioporhabitantedelmunicipio,elstockresidencialdelmunicipio,elempleomanufactureroyunavariabledummyparadistinguiralossuburbiosque,portanto,asumeelvalordeceroparalacapital,Boston.Otrasvariablesexógenasqueconsideróperoquenoaparecenen laestimaciónsonelporcentajede residentes conalmenosunaeducación secundaria,elporcentajedefamiliasconniñosmenoresdeseisañosdeedad,elporcentajedeempleadosresidentes,elporcentajedeviviendasocupadasporsuspropietarios,elporcentajedeunidadesconstruidasdesde1960yunavariabledummyquetomaelvalorunoparaunmunicipioruralyceroencasocontrario.
Losresultadosdelaestimaciónindicanqueelelevadocoeficientepositivodelasviviendasconmásdeunbañoconduceaunmayorvalordelapropiedadagregada;asímismo, el coeficiente que elmayor número de unidades de vivienda (y porlo tanto,unmayor stockdeestructuras comerciales) conduceaunmayor valoragregado.Elcoeficientedelempleomanufactureroespositivoperoinsignificante;el coeficiente ingreso medio es significativamente negativo, lo que indica que,enigualdaddecircunstancias,paralosingresosmásaltossereducenlosvaloresdepropiedad. Estos resultados indicanque losmunicipiosdeMassachusettsnomuestranningunatendenciasistemáticaa laexcesivao insuficienteprovisióndebienespúblicos.Nohayqueperderdevistaque,teniendoencuentalaaprobaciónen1980delaProposición 2 ½,cuyaintenciónerareducirgravámenesdeimpuestosa la propiedad enMassachusetts, parece sorprendente a la luz de la evidenciaactualpues,alparecer, lagranmayoríade loscontribuyentesdeMassachusettsdeseaunareduccióndelgastopúblicolocal,loquesugierequelassalidaspúblicasfueranengeneralporencimadelosnivelesPareto-eficientes.
El interésporencontrar lamejorestructurapúblicaen laszonasmetropolitanasesidentificadoporPost(2002)envariasinvestigacionesqueladiscutenentornoa laeficienciadelgobierno, laequidady lapolíticagubernamentalde servicios,
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interesesestrechamentevinculadosconlasdecisionesdelocalizaciónresidencialyconladistribucióndelariquezaenlaszonasmetropolitanas,perohaydiferentesposturasfrentealarelaciónquetienenconelgobiernodecadaáreametropolitana.Quienesestánafavordeungobierno local fragmentado,siguenlaspremisasdeTieboutyargumentanqueentremásgobiernoslocalessepromuevanexistirámayorcompetenciayporlotantomayoreficienciapolítica.Losqueestándeacuerdoconungobiernolocalconsolidado,afirmanquelosgobiernoslocalestendránmayoresbeneficios económicos al aprovechar las economías de escala mientras que laprovisióndeserviciosseauniversal.Ambasposturasconcuerdanenlosbeneficiosdelacompetenciaa laqueserefiereTiebout,perodifierenenel impactosocialyeconómicodedichacompetencia.Post(2002)analizadosnuevoselementosenelestudiodelgobiernoeneláreametropolitana: laposibilidadparaelgobiernometropolitanofragmentadodefomentarlacooperaciónintergubernamentallocalasícomolacompetenciayunnuevoconceptodelafragmentación.
Los gobiernos locales fragmentados pueden cooperar por su propia iniciativaen la provisión de algunos bienes y servicios públicos en donde haya evidenciadeeconomíasdeescalasignificativas. La relacióngeográficaentre lasdiferentesjurisdicciones puede afectar la cooperación entre los gobiernos locales, porcuanto un aumento en la concentración geográfica puede fomentar aúnmás lacooperación orientada a la provisión de algunos bienes y servicios públicos ycolectivos, pudiéndose de esa manera enfrentar algunas desigualdades en laprovisión de servicios sociales detectadas, en la mayor parte de los casos, engobiernosfragmentados.¿Sonmáspropensoslosgobiernosmetropolitanoslocalesfragmentadosoconsolidadosarealizaracuerdosintergubernamentales?¿Quéroljuegaladensidadgeográficadeláreametropolitanaenladecisióndecooperar?.
Lacooperaciónintergubernamentalobedeceapolíticasquerequierenunniveldecoordinaciónentreunoomásgobiernoslocales,pudiendodesarrollarseatravésdeacuerdosformalesoinformalesentrelasjurisdiccioneslocalesque,enocasiones,acarrea cierto flujo de ingresos dentro de los gobiernos. Los acuerdos formalesexigen comúnmente una división del trabajo entre los gobiernos cooperantes,mientrasquelosacuerdosinformalesconllevanunadivisiónderesponsabilidadesquesesobreentiendenentrelosparticipantes;encualquiercaso,lacooperaciónintergubernamentalpersigueobjetivospolíticoscolectivos.Losdefensoresdelosgobiernos locales consolidados afirman que la fragmentación trae más costos
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que beneficios y que la externalidad originada por la existencia de informaciónasimétricay laausenciadeeconomíasdeescala,compensancualquieraumentodelaeficienciaderivadodelacompetenciaentregobiernoslocales,mientrasqueatribuyenalosgobiernoslocalesfragmentadosloscostossocialesdelasegregaciónracialydeladesigualdadenlaprestacióndeservicios.
Un problema recurrente en los Estados Unidos, es que los límites sociales ymunicipalesnosiemprecoincideny,portanto,esdifícildilucidarsilosmunicipiosfragmentadosenfrentanalgunadesigualdadenlosrecursosfiscalesysilosnivelesmásaltosdecaptaciónderecursospúblicosequivalenanivelesigualmentealtosdeprovisióndelosservicios.Estosehaconfiguradocomounalimitaciónentantolacooperaciónentrelosgobiernoslocalesdeunáreametropolitanapuedeestardeterminada por la relación geográfica pues, en muchos casos, si la densidadaumenta se tornamás eficiente la cooperación que la competencia. El númerode“socios”paralacolaboraciónestálimitadoporlageografíadelazonaquesesoportaencualidadesinamovibles.Ladensidadgeográficainfluyeenlacapacidadquelosresidentestienenparavivir,trabajaryrecrearsey,porlotanto,elaumentode la densidad geográfica promueve los movimientos de los residentes entrejurisdicciones,activandovínculossocialesyeconómicos.
Se sabeque si losbienesy servicios son intensivosen capital, su costounitariodisminuyecuandosecompranengrandescantidades,demaneraquelosproyectosquerequierandeestosbienesyservicioscaptaneconomíasdeescala,razónporlaquelosgobiernoslocalesdeberíansermáspropensosalacooperaciónparasuprovisiónquealacompetenciainter-jurisdiccional.Aésterespecto,Altshuleret.ál. (1999,106citadosporPost2002), sugierenque“laspequeñas jurisdicciones(y,porlotanto,lasáreasmetropolitanascaracterizadasporlafragmentación)sonmáseficientesenlosserviciosintensivosenmanodeobra,mientrasqueunidadesmás grandes sonmáseficientespara los servicios de gran intensidadde capital(debidoalaseconomíasdeescala)yparaciertosfuncionesgenerales”.
Los resultados de las estimaciones de Post (2002) confirman la hipótesis deque el parámetro de la densidad geográfica de las jurisdicciones en la zonametropolitana es significativo y está correlacionado de manera positiva conla incidencia de acuerdos intergubernamentales locales. Adicionalmente, quecuandoelnúmerodegobiernoslocalesaumenta,lomismoocurreconelnúmerodeacuerdosintergubernamentales.Ladensidadgeográficadeláreametropolitana
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esmásimportantequeeláreametropolitanafragmentadaparalaprediccióndela incidencia de los acuerdos intergubernamentales locales y, por tanto, es unpredictor importanteparala incidenciadeacuerdosintergubernamentales,puessuimpactoesmayorenbienesyserviciosintensivosencapitalqueparalosbienesyserviciosconmanodeobrausadademaneraintensiva.Finalmente,unaumentoen ladensidadgeográficaaumenta laprobabilidaddeque losefectos indirectosdelapolítica,seannegativosopositivos,impactenamúltipleslocalidadesy,paratratardecontrarrestaresosefectossecundarios, losgobiernos localestiendenacooperarentreellos.
1.3.2. Europa
El avance de la zona Euro, en tanto su ensanchamiento, puso de presente quelaszonasmásricasdelospaísesqueseincorporaronalfinaldeladécadadelosochenta, se tornaron más ricas en desmedro de las regiones periféricas comoresultado,principalmente,dequelosfondosdeinversiónpúblicadelaEurozonaseorientarona laconstruccióndeautopistasparafacilitar la librecirculacióndela fuerzade trabajo, condición inseparablede la integraciónaduanera.Aescalasubnacional,estefenómenosetornómuyevidenteenlaPenínsulaIbéricay,portanto,esplausiblepensarque lacrisisrecientenoestádisociadadeesetipodeintervenciones.
Haciafinalesdelsiglopasado,algunostrabajosacadémicosque,enalgunoscasos,trascendieron a la esferapolítica, alertaron sobre los riesgosde la competenciafiscal en razón de las diferencias de riqueza alcanzadas por varias regiones y laconsecuentediversidadestructuraldesusbasesimpositivas.Unodelosprimerosque advierte tal situación esMadiès (1997, 200) para quien “la oferta ineficazdel bien público local es la resultante del comportamiento no cooperativo delos tomadores de decisiones local”. En Francia, la Ley Deferre (1982) concedióautonomíasalosdepartamentosyregiones;en2003seamplióelalcancedeesasautonomíasyseintrodujoelprincipiodelaindependenciafinancieradelosentesterritorialesyenjuliode2013seaprobóunnuevoestatutoparalasmetrópolisconmásde400.000habitantesy,además,elalcancedelasnuevascompetenciasesaúnmayorparaParís,LyonyMarsella, losnúcleosde lasprincipalesaglomeracionesmetropolitanasfrancesas:
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El estatuto de esas metrópolis se basa en una estructura de cooperaciónintercomunal que ya existía, el Establecimiento Público de CooperaciónIntercomunal–ECPI–quepermitealosmunicipiosasociarseparadesarrollarcompetencias en común, tales como el transporte, la planeación delterritorio o la gestión del medio ambiente. Los ECPI’s pueden recaudarimpuestos, ampliando su autonomía financiera para realizar inversiones enlos espacios de cooperación.De esamanera, lametrópoli es entonces unanuevacategoríadeECPI,beneficiadaconunafiscalidadpropia,“destinadaareunirvariosmunicipios integralmenteysinenclaveyqueseasocianenunespacio de solidaridad para elaborar y realizar conjuntamente un proyectodeplaneamientoydedesarrolloeconómico,ambiental,educacional,culturaly social de su territorio, conel propósito demejorar la competitividad y lacohesiónaniveleuropeo”(Chetry2013).
Las tasas impositivas al capital están asociadas al tamaño de las localidadesen competencia, pero las de mayor tamaño no pueden ajustarlas a las de laslocalidadesdemenortamañoariesgodeasumirunaconsiderablepresiónfiscal.Lastasasmáselevadasimplicanalgunapresiónparalasfirmasqueoperanenlasmetrópolis,peroacambiocaptanexternalidadespositivasdelaaglomeración;portanto, laspequeñas localidadestienenmás incentivos a aumentar las tasasquelasgrandesareducirlas.Asumiendoquelosbeneficiosnetospara losresidentesen dos localidades, grande y pequeña, que entablan una “guerra tarifaria” sonnegativos,Madiès sugiere tresmodalidadesde intercomunalidadpara inducirelcomportamientocooperativo:
- La intercomunalidad asociativa…bajo el fundamento de competenciasdelegadasvoluntariamente(aduccióndelagua,transporteescolar,carreteras,recolección domiciliaria de basuras y saneamiento) y de recursos captadosbajolaformadecontribuciones;- La intercomunalidad federativa…quese realizaapartirdeunavoluntaddecooperaciónmuyexigente,conelejercicioobligatoriodeciertascompetencias,de los recursos propios a través de las fiscalidad y del concurso financierodelEstado.Desde1992sehanpropuestolascomunidadesdeciudadesylascomunidadesdemunicipioscomonuevasformasdecooperación.-Laintercomunidadsolidariaqueseorganizaalrededordelasnecesidadesdeempleoquesondeunapartelasaglomeraciones(urbanas)ydelaotrapartelospaísesrurales(Madiès1997,2006)
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Madiès,juntoconHugounengyLeCacheux(1999),advirtieronsobrelosriesgosdelacompetenciafiscalentantoqueestaacarreabalapérdidadesoberaníafiscalque,porsuparte,constreñíaelmargendeaccióndelaspolíticasredistributivas.ComoresultadodelPactodeEstabilidadyCrecimientoydelasmedidasquesucedieronalTratadodeMaastricht,lasfinanzaspúblicasdelosestadoseuropeosfueronsometidasaunseveroajustepuesseacordóqueeldéficitpúbliconopodíasuperarel3%delPIByelniveldeladeudael60%.Porsuparte,“laarmonizaciónfiscalperseguíaeliminarlosentrabesalalibrecirculacióndemercancíasydeloscapitalesyaeliminar–oalmenosareducir– lasdistorsionesde lacompetenciaentre losEstadosmiembros”(Hugouneng et. al. 1999, 64). Los esfuerzos fueron modestos, al punto que laComisiónEuropeainsistíasobreel“caráctercontraproducentedeunacompetenciafiscal incontrolable” (Hugouneng et. al. 1999, 64) y, por tanto, esa armonizacióndeberíaserreforzadaconlasuscripcióndeuncódigodebuenaconductaporpartedelasempresasconsistenteenunadirectivaparaqueellasdepositaranun20%delosingresosfinancierosalamaneradeunaretenciónenlafuente.
También hacia finales de siglo pasado se estimó que alrededor del 80% de lainversión extranjera directa fluía de los países desarrollados hacia otros paísesdesarrollados, quedando entonces un restricto 20% que se irrigaba en el restodelmundo.Singapur,elpaísmáspequeñodelsudestedeAsia,una islaconunaelevadadensidadpoblacional,esalavezunpaísconunainversiónproductivaper-cápitadeorigenextranjero igualmenteelevada,que inclusosuperaaBélgica,elprimerpaíseuropeoconesacaracterísticaporque“loscentrosdecoordinacióndelasmultinacionalessebeneficiandelasexoneracionesfiscalesenBélgica, loqueexplicaenbuenamedidaesabuenaclasificación”(Thisse&vanYpersele1999,26).
Comoresultadodelareformade2013enFrancia,laMetrópolidelGranParísentraráaoperarenenerode2016enunECPIquecongregaalacapitalya124municipiosdesuáreadeinfluenciadirecta,previéndoseunareorganizaciónterritorialsobrelabasedeunaescaladealmenos200.000habitantesqueparticiparanenlaelecciónpolíticadelosconsejerosmetropolitanos.
1.4. Los escenarios latinoamericanos
ElreordenamientoterritorialpropuestoporlosibéricosenelSigloXVI,soportadoenelinterésdelaextraccióndemetalespreciosos,dejóunaimprontaimborrable
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enelterritoriolatinoamericanodebido,entreotrasrazones,alosescasosfrentesdeurbanizaciónquepromovióacostadelabarbariemilitaryviralejercidacontralosaborígenes.Perodesdelaentradadelaépocarepublicana,AméricaLatinasehacaracterizadoporgobiernosextraordinariamentecentralizados.Laimbricacióndeestosfenómenoshadadolugaralaconfiguracióndeunrégimendeciudadesprimadas a cuya cabeza se encuentra generalmente una ciudad dominantedotada comocentrodel poderpolítico, administrativo yeconómico. Enmuchoscasos, estas ciudades alberganuna importanteporciónde la poblacióndel paísconfigurándose entonces un fenómeno bautizado de manera imprecisa como“macrocefalíaurbana”,conelquesealudeaunaciudadquecreceyalcanzauntamañopoblacionalmásqueproporcionalaldelrestodelpaís.
Lashiper-inflacionesylapersistenciadelosgobiernosautoritariosentradaladécadadelsetentasonfenómenosqueantecedenaunaépocaenlaquelaprofundizaciónde la democracia electoral alcanzada con la elección de las autoridades localesmedianteelvotopopular,contrastaconlacasiinquebrantablemaladistribucióndelingresoydelariquezaproducida.Ladescentralizaciónpolítica,fiscalyadministrativahapromovidounmodeloterritorialdeEstadofundadoenelmunicipalismoysusautonomías como garantía del acercamiento de ese Estado a la poblaciónmáspobreyvulnerableporesarazón.
Las metrópolis latinoamericanas son, generalmente, de mayor tamaño quelas de los países centrales endondehistóricamente se abrieronmás frentesdeurbanización. El fenómenometropolitano ha aparecido como un rasgo decisivodel procesodeurbanizaciónde la población latinoamericana, pero su apariciónhasidomástempranaenlaszonasendondelosprocesosfabrilesasílohicieron,mientrasqueenlasquehaimperadoelcapitalismocomercialelfenómenosehadetonadoconposterioridada laapariciónde losconglomerados industriales.Lainteraccióndelasmetrópolisconlasjurisdiccionesdesuáreadeinfluenciadirectase acrecienta de manera sostenida, alcanzando niveles de metropolización tansignificativosquegeneralmenteconformanunconjuntourbanoenelque,deunlado,lasfronterasjurisdiccionalessonvirtualmenteimperceptiblesy,delotro,losmercados de trabajo y residenciales conforman una sola área, fenómenos quedelimitanlamaneradeapropiacióndelaestructuraecológicaregionalqueleescomúnalaszonasmetropolitanasenpermanentegestación.
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Losesquemasgeneralesdesegregacióndelasmetrópolistiendenadifuminarseenesa área de influencia directa, produciendo un entorno territorial metropolitanodiverso y, en ocasiones, polarizado, en el que contrastan los municipios pobresgeneralmentemonoclasistas con losmunicipiosendonde las capasmedias-altasyaltasdelametrópolihanoptadoporauto-segregarse.Lascapasdeingresosmuyaltosnotienenatadurasaunterritorioy,porello,sussegundasresidenciasestánlocalizadasenciertasmetrópolisdelospaísescentrales,delCaribeodelConoSurdelcontinente.
Las deficiencias en la dotación de capital público y la aludida desigualdad hanoperado simultáneamente para producir zonas metropolitanas con déficits enla dotación de bienes públicos e insuficiencia en la producción residencial. Enla actualidad, las precariedades habitacionales de los hogares contrastan conla sofisticación de la modalidad de los gated communities que caracterizan laproducciónresidencialparalossegmentosdefamiliasmásadineradas.
La teoría del gobierno local, según se vio, sostenía la ideadeun gobiernoparala población que residía en un territorio, se encuentra en vías de renovaciónante la emergencia del fenómeno de metropolización que, en algunos casos,anuncia ya la consolidación de megalópolis más concentradas. Las autonomíaslocalesquedefienden“los interesesdelmunicipio”,sesientenamenazadasantela idea anglosajona de Gargantua, esto es, la cesión de poder a un gobiernometropolitanoparaqueatienda la regulaciónyprovisiónde losbienespúblicosdeescalametropolitanayasumalaregulacióndeotrosfenómenosinmanentesaesaescala.Unodeelloseslaregulacióndelusodelaestructuraecológicaregionalque,generalmente,compartendosomásjurisdiccionesmunicipalesenprocesodemetropolizaciónyenlasquelaautonomíadelospodereslocaleslespermitetomardecisiones incompatibles con su uso ordenado. De esamanera, las autonomíasfragmentanlaunidadecológicadelosterritoriosmetropolitanos.
En los períodos de contracción de las transferencias intergubernamentalesacordadasalcalorde losprogramasdedescentralización, lospoderes localessevenigualmentelimitadosparaenfrentarlosdesafíosquelesimponelasuperacióndelapobrezalocaly,comoconsecuenciadeello,lareproducciónpolíticaentraajugarunroldecisivoenlareorientacióndelosgastospúblicoslocales.
El surgimiento de los problemas de la gobernabilidad o,más precisamente, deingobernabilidadlocal,suscitanelinterésdelosacadémicosdelaregiónque,como
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en el caso emblemático de la Argentina, vinculan los análisis desde el DerechoAdministrativodeSabsayet.ál. (2002)yde laEconomíadesdeCoraggio (2000);el fenómeno a escala sub-continental es tratado desde la Ciencia Política porRosembaunyRodríguez-Acosta(2005).Obviamente,ellosofrecenvisionesdiversassobreun fenómenoque revisteunagrancomplejidad.Estosúltimos realizanunanálisisdel“estatusdegobierno”delasáreasmetropolitanasdelsubcontinente,comenzandoporeldelaCiudadAutónomadeBuenosAiresysuÁreaMetropolitanaqueincluyea19municipalidadesyqueacogíaen2005acercade13millonesdepersonas,másdeunterciodelapoblacióndelaArgentina.
BuenosAiresysuáreametropolitana,aligualquelasmetrópolislatinoamericanascarentesde capital públicopara extender las infraestructurasde soportede losbienespúblicos,haenfrentadoseriosproblemasasociadosa taldebilidad, talescomolaprovisióndeaguapotable,elsaneamientobásico,laenergíayeltransporte.ElmarcolegaldelaArgentinanoreconoceopermiteoficialmentelacreacióndeuna“autoridadmetropolitana”,yenelcasodelaCiudaddeBuenosAiresysuáreametropolitana,lasdiferenciasyrivalidadespolíticasentreelgobiernodelaCiudadylosintendentesdelosmunicipioscircundanteshacenestoaúnmásdifícil.Perolalegislaturaprovincialfacilitaalosmunicipioslaconformacióndeconsorciosentrelosdiferentesnivelesjurisdiccionales.
Sabsay et. ál. (2002) precia que “en el ámbito de la región metropolitanade Buenos Aires coexisten una multiplicidad de poderes, organismos einstituciones–deloscuatronivelesdegobierno–queejercensuscompetenciasdemodoexclusivoy/oconcurrentesobrelasmásvariadasmateriasyparcelasdesuterritorio”.Laausenciadearticulaciónregionaldelaspolíticasdealcancemetropolitanoes latente:“Elordenjurídicoargentinonoprevé,adiferenciade otras legislaciones, instrumentos específicos para el ordenamiento defenómenos metropolitanos, y por lo tanto, estas diferencias no han sidoconsideradas”(Sabsayet.ál.2002).PorsuparteCoraggio(2000),convencidode las bondades de la economía popular metropolitana, sostiene que hayquienes “tiendena concentrar la acciónpolíticaen la luchaelectoralporelpoder estatal, incorporando discursivamente tanto una dosis de realismoeconómico como de idealismo humanista, pero en la práctica dejandoel desarrollo local y nacional librado a la dinámica de procesos globalesconsiderados ingobernables. Por la demás, un sistema político centrado enlacompetenciaelectoral,enelcontextodeunmercadoglobaltodopoderoso
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tiende a reproducir el clientelismo y la “responsabilidad” por la estabilidadfinanciera en las principales fuerzas políticas, estén en la oposición o en elgobierno”.
La figura del “consorcio”, con limitados alcances hasta el momento, ha sidoimpulsadaporelgobiernodelaProvinciadeBuenosAiresydelGobiernoNacional,habiendo contado con la aceptación del sector privado y de las organizacionescivilesqueoperanenelárea,quedandoaúnporsalvarciertosinconvenientescomolacarenciadepersonalpropioy,comodecostumbre,losrecursosmonetariosparasuoperación.Eldesafíodelagobernabilidadmetropolitana,comoloseñalaPírez(2009,301),seoriginaenque:
LoscambiosocurridosenlasociedadargentinayenelÁreaMetropolitanadeBuenosAires,desdemediadosdelossetenta,hanincrementadoelpesodelasorientacionesprivadas,tantoensuproduccióncomoensusproductos,dandolugaraunaciudadmásdesigual,concentradoraysegregada.
El área metropolitana de Santiago de Chile, con sus 34 comunas, ejerce unaconsiderable primacía sobre la vida política y económica del país, siendo lacontaminación del aire el problema más conocido. Según se deduce de losargumentosdeRosenbaunyRodríguezAcosta(2005),ladescentralizaciónhasidomuylimitadamientrasquelaburocratizaciónesconsiderable.LaCEPALhainsistidoenqueelmejoramientode laadministraciónpúblicade laregiónmetropolitanadeSantiagorequiereesclarecerelrol,lasatribucionesyresponsabilidadesdecadaagenciadel Estado involucradas anivel central, regional y local. Enel planodelordenamientoterritorialmetropolitano,lamodificacióndel2008alPlanReguladorMetropolitanodeSantiagoprocuró:
Desplazar el límite urbano e incorporar 9.300 hectáreas y reconvertir 1.600hectáreas de suelo industrial a residencial. De estas 10.900 hectáreas sepretende destinar 60 por ciento para uso residencial y 40 por ciento paraáreas verdes, exigiendo a los dueños de la tierra el cumplimiento de unaseriedecondicionescomoelfinanciamientodeáreasverdes,infraestructuray equipamiento, y el destino del 18 por ciento de las viviendas nuevas aprogramassociales,condicionesqueaúnnohansidoformuladasendetalle(Trivelli2009,221).
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Esosdesafíosdelaexpansiónurbana,originadoscasisiempreenlaescasezfísicay económica de suelo edificable, son comunes a otras zonas metropolitanaslatinoamericanasque, comoenel casodeLima–ElCallao, compuestapormásde 40 municipios, enfrenta también los problemas del desempleo, el déficitde vivienda, la provisión de los servicios públicos y colectivos domiciliarios y lainfraestructura de transporte, a más de la escalada del crimen y la violencia.Entradoslosnoventa, laestructuraeconómico-espacialmetropolitanahasufridograndestransformaciones:
Por muchas décadas, la mayoría de las actividades industriales en LimaMetropolitanasehabíaconcentradoencorredores industrialesdedicadosalaindustriapesadayplantasdeproducciónenserie.Mientraselnúmerodenegociosytrabajadoresenestoscorredoresindustrialespermanecíaestableosereducía,muchasactividadesindustrialessetrasladaronanuevoscentrosespecializados,loscualesdefinenlasnuevasformasdeorganizaciónespacialqueelcasodeGamarraejemplifica(Chion2009,84).
En 2002 la provincia del Callao se autonomizó de Lima, pues fue erigida comoprovinciaconstitucionalconautonomíaregional,hechoparadójicoenelcontextolatinoamericanoenelque,porlogeneral,losgobiernosmetropolitanosenfrentancomogranlimitaciónlapersistenciadeesasautonomías.ElBrasillashaenfrentadoconrelativoéxito.UnaleyFederalpromulgadaen1973establecióungrupodeochoáreasmetropolitanas,entreellasladeSãoPaulo,yposteriormentefueorganizadalaRegiónMetropolitanadeRíodeJaneiro.Elnivelcentraldegobiernocontinúainterviniendoconsuspolíticasfiscalesenlaindustria,perosusresultadossonpocoeficacescomolorevelalaexperienciarecientedelaindustriadelosautomóvilesque, en 2012, recibió una reducción en el IPI (impuesto sobre los productosindustrializados) de acuerdo al cilindraje de los vehículosmanufacturados en elBrasilque,segúnunconcesionario,sonrebajastributariasquese“aprovecharonpararecomponerganancias”(Leite2012,35).Losnivelesdeempleoenlaindustriasemantuvieron,peroelpreciodelosvehículosnoseredujo.
La Agencia Metropolitana para el Gran São Paulo (EMPLASA) asumióresponsabilidadessobreeltransporteyelmanejodelosrecursosdelaguadelaregiónpaulistanadesde1975,perosuinjerenciasehaidodiluyendoconelpasodeltiempo.ElGranABCPaulistaloconformanademásSantoAndré,SãoBernardoySãoCaetano,yhoyendíalaDdeDiademaque,juntoconlaBaixadaSantistay
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la zonametropolitana de Campinas, conforman unamegalópolis de reconocidadinámicasocio-económicaenelmundo.LaRegiónMetropolitanadeSãoPaulolaconforman39jurisdicciones,peronoesunaunidadpolíticaúnica,yensudinámicapoblacionalrecienteseadviertelallegadadeunfenómenosecular:
LaRMSPconstituyeeláreaconelmayorvolumenpoblacionaldelpaís,demayordinamismomigratorioydemayordestaqueentérminosdelasalteracionesensurecientedinámicademográfica.Enesesentido,unhechomarcanteparalapróximadécadadelsigloXXIenlaRMSPestambiénelenvejecimientodelapoblación;comoesaáreayanovienecontandoconel“rejuvenecimiento”desupoblacióndebidoa lasmigraciones, concontingentespoblacionalesmásjóvenes, tenderáa caracterizarnuevosespacios ynuevaspobrezasurbanaspara grupos etarios específicos, en particular para aquel que abarca a loshabitantesconmásde60añosdeedad(Baeninger2011,227).
Elpaulatinoenvejecimientodelapoblaciónquemueveaunaporciónsignificativaalocalizarseenelcicloimproductivodelavidaguardarelación,generalmente,conel declive urbanode la economía asociado a la contracciónde la productividadaparente del trabajo metropolitano y, por tanto, desencadena el ciclo dedesurbanización. Ese fenómenopuede alcanzar considerables dimensiones que,de hecho, pueden ser paliadas con ciertas políticas demo-económicas. En otrasmegalópolis latinoamericanas, comoenel casodeCiudaddeMéxico, endonderesidecercadel30%de los100millonesdehabitantesdeMéxico, losvallesdeMéxico, Guadalajara, Monterrey y Puebla acogen las dinámicas poblacionesmetropolitanas de mayor dinamismo. El Distrito Federal ha sido sometido avariasreformaspolíticasquehanalteradosugobernabilidadasícomolasformasde interactuar conotrosmunicipiosde suáreade influencia inmediatay conelGobiernoFederal.Enrelaciónconsucuestiónfiscal,elDistritoFederaldeMéxicoysusdelegacionesenfrentanseriasdificultades:
EnelcasodelDF,suestructurafiscalpresenta,porotraparte,seriasdistorsiones.Losingresostributariosyporelpagodederechosporlaprestacióndeservicios,aunque deberían constituir la principal fuente de recursos, presentan unadebilidad estructural que se ha profundizado en los años recientes. A estaestructuradistorsionadade losrecursospropiosseagregaunalto índicedeevasiónfiscal,queenelaño2004fuedelordendel52%(Santacruz,2005).SegúnEmilioPradilla,estasubrecaudaciónfiscalhallevadoalgobiernodelDF
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arecurriralendeudamientocreciente,mientras“serechazacualquierreformadefondoalainequitativaeinjustaestructurafiscalparaevitarelcostopolíticoelectoralqueestareformaimplica”(Coulomb2012,359).
El devenir de la zona metropolitana ha estado mediado por la realización deesfuerzosde coordinaciónmetropolitanaa travésde comisiones y comitésparala provisión de ciertos servicios públicos, habiendo dado losmagros resultadosesperablesdeestructurasinstitucionalesendebles.
1.5. Corolario: de la ingobernabilidad al enriquecimiento metropolitano en Colombia
Lateoríaeconómicaconvencionaldelgobiernolocalsostienelaideadequeunapoblación que habita un territorio requiere de un gobierno local. Los votanteseligensusgobernanteslocales,paganlostributosinmanentesalusodelterritoriodecierta jurisdicciónyexigen laprovisiónde losbienespúblicosquefaciliten lahabitabilidad, la accesibilidad y la sociabilidad para sus residentes-electores. Sesabequesobrelosgobernantesdetaljurisdicciónrecaenciertasresponsabilidadesque le fueron encomendadas en el marco de la descentralización política yadministrativayque,portanto,sueficazrealizaciónacercaelEstadoalciudadanode manera más pertinente que el nivel central de gobierno que, de un lado,desconocelasaspiracioneslocalesenmateriadeesosbienespúblicosy,delotro,proponeunaoferta relativamente inflexible. Lanación le cedeunas rentasque,sumadasa lostributos locales,conformanunflujoparaelgastoenburocraciaybienes públicos que se incrementa con las transferencias intergubernamentalesy,enciertasocasiones,porotrastransferenciasdecapitalprovenientesdelnivelcentraldegobierno.
¿Quétandifícilesgobernarunmunicipio?Ladisputapolíticaporlareproducciónpartidariaenelpoderesunadelosgrandesescollosdelosgobiernosdeelecciónpopular, a laquehabráqueañadir la colusióndel cacicazgo local conel interésprivado para acelerar su enriquecimiento a costa del erario. Ceteris paribus lacorrupciónyladisputapolítica,lastareasdelosgobiernossetornanmásfácilesderealizarcuandogozandelalegitimidadganadaenlacontiendademocráticayensutransparencia,cuandolasmetasdifundidasenlosplanesdegobiernosealcanzanconceleridad,cuandolavidasetornamásllevaderaporqueelgobiernoejecutacon
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eficienciasupresupuestoycuando,comoresultadodetodoloanterior,elriesgoylaincertidumbredelosmercadoslocalessonreemplazadosporsuestabilidad.
¿Quétandifícilesgobernarunmunicipiometropolizado?Elterritoriometropolitanorequiereungobiernometropolitano.Losgobernantesdeunmunicipioquehacepartedeuna zonametropolitanaenfrentan,por tanto,desafíosadicionalesquepuedentornarseventajososodesventajososparasugestiónlaque,porsuparte,tiene la potencia para dejar huellas imborrables en el territorio. Ademásde lascondicionesmencionadas,elgobiernodeunmunicipiometropolizadonopuedeabstraersedequelehasidoencomendadounaporcióndeunterritorioyque,portanto,lamaneracomolointervengaloafectaráasímismoyatodoslosdemás:sonlasexternalidadesmetropolitanas.
Cuandoungobernantedecidequevaauniversalizar laprovisiónde losbienespúblicos que facilitan la habitabilidad, la accesibilidad y la sociabilidad local,constata que buena parte de esos esfuerzos benefician a una porción de noresidentesy,portanto,novotanteslosque,además,seguramentetributaránenotromunicipiovecino.Enloscasosenlosquelametropolizacióndelapoblacióntomalaformadeuncambioderesidenciapermanente,lapresióndelcrecimientopoblacional inducido por esas migraciones inter-metropolitanas le exigen larealizacióndemás esfuerzos colectivosque los quedeberían realizarsepara laprovisión de la población autóctona y su crecimiento vegetativo. Lamovilidadcotidiana intra-metropolitana de pasajeros, cuando prevalecen las autonomíaslocalesyestasseempleanpararestringirsuflujo,generadistorsionesenelmercadode trabajo que se revelan en la contracciónde la productividad laboral. El usodeloscuerposdeaguaentrañaunaexternalidadnegativacuandolosmunicipioslocalizadosaguas-arribanotratanadecuadamentelosvertimientosy,delamismamanera,losubicadosaguas-abajoloseráncuandoelmunicipionotratalasaguasresiduales.Deconjuntolacuencasedegrada,encontrandoenlasdescargasdelosestablecimientosindustrialesunelementoaceleradordeldeterioroambiental.
En el mismo sentido, si todos los municipios o jurisdicciones de una zonametropolitanacompartenunmismoterritorio,entodossehandetenerlasmismasreglasde tributación. Pero cuando los gravámenesde la jurisdicción vecinahansidorelajadosenusodelaautonomíalocal,losgobernantestienenlaintencióndeseguiresaconductaafindecaptarunaporcióndelasnuevasactividadeshumanasque se juzga benéfico acoger en elmunicipio. Ese comportamiento es elogiado
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los adversos a la tributación que ven institucionalizada una forma de eludir losgravámenes hasta que, tarde o temprano, constatan el empobrecimiento localfrutodelaslimitacionesenlaprovisióndelosgobiernoslocalesparalaprovisióndelosbienespúblicosconlosquesefavoreceríalavalorizacióndesuscapitales.Lagénesisdelacompetencialocalconexoneracionestributariaslocalesseencuentraeneldesconocimientodelospodereslocalesdeldevenirdelacompetenciaglobalpues,deentrada,sedesconoceelcontrincantepues,enefecto,elmodoglobaldeacumulacióndecapitalhacolocadoenelcentrodelprocesolacompetenciainter-metropolitana.Cuandoocurrelacompetenciaintra-metropolitanasusresultadosinmediatosson,comoenunaguerradesecesión,eldesangrede lashuestesencontiendade laque losgeneralessaldránderrotadosperoconsuarmamentoalhombro,esdecir,consusautonomíasintactas.
Laingobernabilidadmetropolitanaapareceentoncescomounaregladevidaduraqueesinmanentealapersistenciadelasautonomíasirreflexivas.Esunasituaciónen la que los poderes locales aspiran: i) a producir beneficios locales en tantoperjuiciosalosvecinosempleandoinstrumentospocoidóneos;ii)abuscarenlosnúcleosmetropolitanoselchivoexpiatorioparajustificarelfracasoenellogrodesusmetas;iii)acederanteelpoderdegremiosycorporacionesquebuscanextraersobre-gananciasdelterritoriosinretribuirconlosgravámenesequivalentes;y,iv)alegitimarsusactitudesfrentealametropolizacióncomoelresultadodeladefensaante las aspiraciones anti-democráticas de los municipios con mayor jerarquíapoblacionalyfuncional.
Enelarmisticiometropolitanoquepermitasuperarelestadiodeingobernabilidades ineludible lacesióndepoder.Esacesiónnotienerasgosanti-democráticosniatentacontralaautonomíamunicipalcuandolauniversalizaciónenlaprovisióndebienespúblicossealcanzamásrápidamenteconlagestiónmetropolitanaqueconlaprovisiónlocaly,además,cuandoelcostodeprovisiónsereducesustancialmentepara el usuario; es decir, cuando la autonomía se emplea en aras del beneficiogeneraldelapoblaciónmetropolitanaynoenprodelamerareproducciónpolíticalocal. La densidad poblacional alcanzada por las jurisdicciones metropolitanas,formapeculiardelaocupaciónterritorial,tieneunpotencialinéditoparaviabilizarla gestiónmetropolitana de los servicios públicos y colectivos domiciliarios, asícomo de los bienes públicos de escala metropolitana. Las autonomías son uninstrumentomuydúctilparaencararlaofertacualificadadeserviciospúblicosdeescalaauténticamentelocal;esdecir,aquellosenlosquenohayningunagarantía
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enel aprovechamientodeeconomíadeescala yque,en cambio, sondemayorinteréspara lossufragantes localestalescomolaeducaciónbásicao laatencióna la terceraedad.Elcampode lacompetencia intra-metropolitanamáspropicioparapromoverelevacionessustancialesen losnivelesdevidade los residentes,asícomoparamejorarlacompetitividadmetropolitanaporunavíadiferentealadestrucciónde lasbasesfiscales,es laofertadeamenidadesqueenriquezcanelterritoriolasque,enelmododegestiónprivado,seconcretanenlosbienesclubmetropolitanostalescomolosautódromos,losparquesprivadosociertasclínicasespecializadas.
La competencia fiscal, en su forma actual, se soporta en dos grandes falacias:la primera es la creencia de los poderes públicos locales de los municipioscircunvecinos de que la competencia es con Bogotá y, la segunda, que losinstrumentosmásidóneosparaentablartalcompetenciasonlasexoneracionesdelostributoslocalesaloscapitalistasindustriales.Enrelaciónconlaprimerafalaciahabríaqueconsiderarque:i)Puestoqueelcapitalrequeridoparalainstauracióndeprocesos industrialesnuevosnoabundaenColombia,esecapitalfluiráhaciadondeencuentremejoresopcionesparasuvalorizacióny,porello,lasdotacionesdebienespúblicosysu incidenciaen laproductividaddel trabajosondemayortrascendenciaenlaeleccióndelocalizaciónqueunaexoneracióntemporaldelosgravámeneslocales;ii)Talescasezdecapitalcontrastaconlaabundanciadesueloproducidoparaactividadesindustriales,demaneraqueelexcesoenlaproducciónde suelo en polígonos industriales y zonas francas afecta negativamente elrecaudodetributosalapropiedad;iii)LaspotencialidadesdelarelocalizacióndeestablecimientosoriundosdeBogotásereducenamedidaquelosprocesosfabrilessetornanmáspropensosalaprovechamientodelaseconomíasexternassurgidasdeunaestructura conmayoresnivelesdeaglomeración, tornando inocuasesasdesgravaciones;y,iv)Cuandounmunicipiorecurrealasexoneracionestributariaspara entablarle competencia a Bogotá por las localizaciones y relocalizacionesindustriales, también compite con otros municipios de la zona que tendrán latentaciónaexonerarporunmayorlapsodetiempooarelajarciertasregulacionesambientales, dando como resultado un costo socio-territorial mayor que losbeneficiosperseguidos.
La competencia fiscal intra-metropolitana empleando las exoneraciones de lostributos locales por cierto lapso de tiempo y con arreglo al cumplimiento deciertasregulacionesenmateriaambientalydecontratacióndepersonaloriundo
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delmunicipioadolece: i)Deunsistemadeverificacióndelasreglasambientalescomolanocontaminaciónolaimplantacióndeprocesosdebajoymedioimpactoambiental pues, de hecho, elementos de la estructura ecológica regional comoel Humedal de Canavita han sido virtualmente pavimentados para acoger estetipo de establecimientos y sus ensanches; ii) De un sistema de verificación delasreglasderesidenciadelosempleadoscontratadostalescomoqueellosseanoriundosdelmunicipio,quepreviamentealacontrataciónhayanresididoallíporalmenostresañosoquecompruebeneldomicilio;iii)Laconsideracióndequelaproductividaddel trabajo industrial esnotoriamentemáselevadaqueel salariopromediodeltrabajadorfabrilsabanero,siendoesabrechaunadeterminantedelocalizaciónqueoperaaúnsinelrégimendeexoneracioneslocales;iv)Unanálisisquedemuestrelasventajasdeexoneraralosgrandescapitalespues,comosehavisto,esasexoneracionesoperan,enespecial,paralasfirmasdemedianoygrantamaño y, por tanto, discriminan en contra de los pequeños establecimientos yfami-empresasmanufactureras;y,v)Lasexoneraciones leshapermitidoampliarlasbasestributariasalosprimerosmunicipiosquelohicieron,CotayTocancipá,yentercerlugaraMosquerapero,deallíenadelante,operanenelsentidocontrario;esdecir,delimitarconsiderablementelacapacidaddegastolocal.
Esa competencia fiscal, así demal entendida, se ha entablado al amparo de laautonomíalocalconsagradaenelartículo287delaConstituciónPolíticadeColombia.Peroellamismatieneunpotencialdiferentecuandoesempleada,inclusiveconelmismopropósitodelacompetencia,peroenescenariosinstitucionalesdiferentes.
TalcomosepresentaenlaTabla1,lasituaciónactualesladeunafragmentación aceleradapuessebasaenunasexoneracionesfiscales falacesyenunesquemarígido de poderes en pues ninguno de los entes territoriales con dinámicas deinteracción perseverantes han considerado la posibilidad de la cesión de unaparte de los poderes legados por el nivel central bajo la creencia, débilmenteargumentada,dequeotrajurisdicción,generalmentelametrópoli,usurparáunaparte de su autonomía. Al usar los instrumentos inadecuados para competir y,además,tenerunobjetivoerradoalhacerlo,elresultadoeselempobrecimientopersistentedelapoblaciónresidenteenlajurisdicciónyenlazonametropolitana.
Enelescenariodelafragmentación paulatina, lasjurisdiccionesnocedenpoderperotampococompiteny,portanto,losresultadosesperablesson,deunlado,lapreservacióndelstatu quoen términosdecreaciónderiquezaysudistribución
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y, por el otro, la pérdidapaulatinade competitividadde la zona ante el avancedeotraszonasmetropolitanasdelpaís,delcontinenteydelmundo,quesehanpuestoenmarchaotrotipodearreglosinstitucionales.
Tabla 1 Modalidades de metropolización a partir de la cesión de poder y la competencia fiscal como
determinantes de los acuerdos institucionales metropolitanos
Escenarios institucionales posibles en una Región Metropolitana
Cesión de Poder
No Si
Competencia Fiscal Si Consolidación
paulatinaFragmentación
acelerada
No Consolidación acelerada
Fragmentación paulatina
La consolidación paulatina es una modalidad de mayor jerarquía que las dosprecedentes,algoasícomoGargantua,enlaqueenefectolagestión,elcontrolylaregulacióndelosfenómenossupralocalesdealcancemetropolitanosecedeaunaautoridadmetropolitanaperoenlaque,siguiendolaestrategiamixtasugeridaporBriffault(1996),tieneninjerencialospodereslocalesy,dehecho,algunodelosgobernanteslocalesdehoypuederegirlosdestinosmetropolitanosdelmañana.Lacuestiónproblemáticaenesteescenarioesquelasjurisdiccionesenfrentaríanciertaslimitacionesparacompetiry,conello,lariquezaproducidaysudistribuciónseregiránporelprincipiodelaausteridad.
En el escenario de la consolidación acelerada, que es el ideal tipo pretendido,actividades como la gestión, el control y la regulación ambiental y del sueloedificable,ydelamovilidadcotidianaeinclusivedelempleo,correspondenaunaautoridadmetropolitana elegida democráticamente y, como lo sugiere Lèfevre (2010),dotadadeunequipodetécnicosque formulanygestionan laspolíticasmetropolitanasenlamateria¿Porquéesdeseablelacompetenciafiscalenesteescenario?Porquealcederesasresponsabilidadesaunaautoridadmetropolitana,lasautoridadeslocalestieneninjerenciaformalenlaformulacióndelaspolíticasmetropolitanas y encuentran que, por efecto de las economías de escala, losaportesquerealizansonmenoresalosbeneficiosqueobtienen.Simultáneamente,la gestión de los asuntos puramente locales como la educación básica, porejemplo, puede ser ampliada mediante la competencia con la producción denuevasamenidadeslocales.Esdecir,quelacompetenciaesdeseablecuandosesustituyeelinstrumentodelaexoneraciónporeldelaampliacióndelosbienespúblicoslocales.
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La armonización de las reglas que orientan la construcción y operación de lasbases tributariasencualquier zonametropolitanadeColombia,esunpropósitoestratégicoporcuantoestaszonasquedeporsícuentanconuntamañopoblacionalconsiderable,tiendenaacoger lamayorproporcióndel crecimientopoblacionaly,por tanto,esnecesario fortalecer lasbases tributariasen lasque reposan lasposibilidadesdeensanchamientodelgastopúblico local requeridoparaatenderesasdemandascrecientes,procurandoalavezelevarelniveldevidaysucalidadparalosresidentesenesaszonas.Laseconomíasdeenclavequehanpermitidoaalgunasregionesensancharsugasto,sonefímeras.Másaún,seprevéqueagotadaesa riquezamineral y luegodeque sehayan agotado los fondos paradistribuirlas regalías de esa explotación, los costos de la regeneración de la tierra seráncuantiosos. Por tanto, esos acuerdos para la armonización fiscal promuevenrecaudosestructuralmentemásestables.
Enel casode la zonametropolitanadeBogotáy losmunicipios identificados, laagendaparalaarmonizaciónfiscalqueseestablezcanopuedeabstraersenidelosprocesosdeconformacióndelÁreaMetropolitanaBogotá-Soacha,comotampocode la existenciade clubesde convergenciametropolitanaen los que imperaunambientepolíticoreticenteaestetipodeacuerdos.
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22. CAPÍTULO II. METROPOLIZACIÓN, ESTRUCTURA ECONÓMICO ESPACIAL Y RASGOS DE LA TRIBUTACIÓN A LA PROPIEDAD Y A LA ACTIVIDAD ECONÓMICA EN LA ZONA METROPOLITANA DE BOGOTÁ
ElinterésporarmonizarlaestructuratributariadelazonametropolitanadeBogotá,esunainiciativaque,hoyporhoy,compartenalgunosdelospodereslocalesqueoperanenelterritorio.Delladodelametrópoli,seintentasuperareldiscursodela“guerratributaria”paraestablecerundiálogointer-jurisdiccionalfundadoenelconvencimientodelanecesidaddeunasreglastributariascomunesquepermitanrelocalizar una porción de los beneficios de la aglomeración en los poderespúblicoslocales,evitandolasexternalidadesnegativasquesepuedanoriginarenlacompetenciaverticalquesuscitanlasreformastributariasregresivasdelordennacional.Puestoque,comoseverá,lapresiónfiscalderivadadelosgravámenesa la actividad económica y a la propiedad sonmuy bajos, este es un propósitoalcanzableconlosquesealcanzaríanmejoresresultadossocio-espacialesquelosobtenidoshastaelmomentoenlazona.
2.1. Identificación de la zona metropolitana de Bogotá y los clubes de convergencia en la región
¿QuéjurisdiccionesconformanlaregiónmetropolitanadeBogotá?ConelusodelÍndice de Metropolización (verRecuadro1),esposible responderaesacuestiónsin recurrir a criterios ad hoc. Su revisión periódica permite, además, constatartantoelnivelalcanzadocomolaprolongaciónterritorialdelfenómeno.Empleandolasestadísticascensalesesposibleestablecer los lugaresdenacimientoy losderesidencia para verificar, con su empleo, con qué jurisdicciones interactúamásintensamente el núcleo metropolitano y, además, como lo hacen de conjuntotodas las jurisdicciones hasta conformar una unidad espacial nueva a la que sedenomina comozonametropolitana. Pero, enocasiones, esamedidapuede ser
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cuestionadaconcriteriosgeográficosy,paraello,espertinentequelosresultadosobtenidosseanverificadoscon lacartografíade lazonaenqueseestablezcasuunidadgeográficaentantojurisdiccionesquecomponenunterritorioencomún.
Recuadro 1: Índice de Metropolización
ElÍndicedeMetropolización–Z-esunamagnitudqueindicaenprincipiolaproporcióndemigrantesdelnúcleourbanoprincipalauncentrosecundariodesuáreadeinfluenciainmediatasobreeltotalderesidentesenésteúltimo;esdecir,sóloelsegundocomponentedelÍndicedeInteracción.Paraconstruirlose mide el número efectivo de emigrantes del núcleo urbano principal alcentrosecundariometropolizado(nacidosenNUPqueemigranhaciam)ysecomparaconeltotalderesidentesenmqueprovienendeM(nacidosenNUP queresidenenmyresidentesenmquenacieronallímismo):
mm
m
m
m
mNUPNUP
MNUPA
+==
Donde,
NUPm, sonlosnacidosenNUPqueresidenenm;Mm, sonlosnacidosenMqueresidenenm;y,mm, sonlosnacidosenmqueresidenenm.
EstamedidasecomparaconlamismaproporciónperoreferidaaltotaldelazonametropolitanaM.EnelnumeradorestánlosnacidosenNUPqueresidenenM,esdecirlosnacidosenNUPqueresidenenmylosquepermanecenenNUP.EneldenominadorestánlosnacidosenMquepermanecenenM,esdecirlasumadelosnacidosenNUPquepermanecenenNUPydelosqueresidenenm,ylosnacidosenmquepermanecenenmydelosqueresidenenNUP.
mNUPm
mNUP
M
M
mNUPNUPNUP
MNUPB
,++
==
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Donde, NUPM, sonlosnacidosenNUPqueresidenenM;MM, sonlosnacidosenMqueresidenenM;NUPNUP, sonlosnacidosenNUPqueresidenenNUP;NUPm, sonlosnacidosenNUPqueresidenenm;mNUP,m, sonlosnacidosenmqueresidenenNUPyenm.
El ÍndicedeMetropolización– Z –es larelaciónA/B.Será iguala1cuandolasdistribucionesdenacidosenNUPyenmsecomportanexactamenteigualenNUPyenmyesinferioralaunidadcuandolaasimilaciónsóloesparcial(Fuente:JaramilloyAlfonso2001;Alfonso2010).
Los resultados de la Tabla 2 indican que, en conjunto, los 20municipios de laSabanadeBogotátienenun saldomigratoriopositivoconBogotá,primer rasgodefinitoriodeunainteraccióndiferentealaquelametrópoliestablececonelrestodeldepartamentodeCundinamarcaydelpaíspues,enefecto,elsaldomigratorioesde signo contrario. Podrá argumentarseque lomismoocurre con Facatativá,Zipaquirá,Fusagasugá,Subachoque,GachancipáyTenjo,perotalesjurisdiccioneshacen parte de la zona porque, de un lado, no obstante ese saldo migratorionegativo el índice demetropolización es positivo y cuantificable y, en segundolugar,porquetalcomoseverificaenelMapa2,hacenpartedelterritorioaludidoinicialmente.Másaún,elvalordelíndiceparaFusagasugá,FacatativáyZipaquiráestá asociado a la distancia aBogotá, delimitandoesas tres jurisdicciones enelumbralmetropolitanoeneltiempopresente.ElmunicipiodeSilvania,intersticiometropolitanopróximoaFusagasugá,nosostieneaúninteraccionesconsiderablesconlametrópoliy,portalrazón,suíndiceescasiincuantificable,perolasrazonesgeográficasexigiránintroducirloenelfuturo(verMapa2b).
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Tabla 2 Impacto migratorio de Bogotá sobre su área de influencia directa, 2005
MunicipioSaldo migratorio
con Bogotá
Proporción (%) del saldo migratorio en relación con: Z
Índice de MetropolizaciónLa población
autóctonaLa población
residente
Soacha 152.995 207,3 38,4 0,724
Mosquera 18.566 199,7 29,2 0,689
Funza 13.259 76,4 21,9 0,497
Chía 16.998 50,0 17,4 0,428
Tocancipá 2.214 45,5 9,2 0,384
Cota 4.157 70,3 21,4 0,452
Sibaté 4.948 39,4 15,9 0,358
Cajicá 4.542 34,4 10,2 0,347
Madrid 6.102 31,0 9,9 0,342
Bojacá (105) (3,7) (1,2) 0,211
Gachancipá (35) (1,3) (0,3) 0,278
Sopó 1.124 15,2 5,4 0,276
Tenjo (205) (3,0) (1,2) 0,225
Tabio 1.412 19,6 6,8 0,288
La Calera 384 2,8 1,7 0,220
Facatativá (2.408) (4,8) (2,3) 0,201
Zipaquirá (4.374) (7,5) (4,4) 0,126
Fusagasugá (11.473) (18,1) (10,7) 0,128
Subachoque (2.003) (22,6) (15,4) 0,087
El Rosal 1.007 26,5 7,5 0,242
Total Sabana 207.106 15,8 49,8
Resto de Cundinamarca (450.757) (43,4)
Resto del País (1.776.186) (6,0)
Fuente: Cálculos con base en Estadísticas Poblacionales Ajustadas del DANE para 2005.
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Mapa 2 El Departamento de Cundinamarca, su relieve y a zona metropolitana de Bogotá
(a) El relieve de Cundinamarca
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BOGOTÁ, D.C.
LA CALERA
SOACHA
SOPÓ
SIBATÉ
TENJO
CHÍA
MADRID
FACATATIVÁ
TABIO
BOJACÁ
COTA
FUNZA
MOSQUERA
CAJICÁ
TOCANCIPÁ
GACHANCIPÁ
N
(b) Los municipios de la zona metropolitana
Fuente: Gobernación de Cundinamarca, Secretaría de Planeación de Cundinamarca
El índice demetropolización, en sentido amplio, capta los efectos de desbordepoblacional inter-jurisdiccional demayor intensidad hasta el 2005, año del quedatan las estadísticas censales de mayor cobertura espacial. Esos efectos de
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desborde son un fenómeno estructural inherente a las regionesmetropolitanasque,aúnenlospaísescentralescomoenNorteaméricayEuropa,serevistendeunaconsiderableheterogeneidad.EnelcasodeEuropa,Dall’erbayLeGallo(2005,127-128)establecieron,medianteelempleodeinstrumentosestadísticosyunamatrizdepuntosespacialesparacaptarlosefectosdederrameen145regioneseuropeas,dosregímenesespacialesoclubesdeconvergencia:96regionespertenecientesalrégimenespacialdel“centro”y49pertenecientesalde la“periferia”.SiguiendolametodologíadeDall’erbayLeGallo(2005,127),seproponeacontinuaciónunestadísticoparaladeteccióndelosregímenesespacialesdelaregiónmetropolitana,encuyaconstrucciónseempleael ÍndicedeMetropolización (Z)calculadoen laTabla2,comoproxyde losefectosdedesborde inherentesa ladinámicasupra-jurisdiccional de la zona de influencia directa del núcleo metropolitano. Talestadísticosecalculacomo:
(1)
dondeZeselíndicedemetropolización, (1)serálamediaarmónicadelamuestra,(1)
esladesviaciónestándardelamuestra,NeseltamañodelamuestrayS=Z2.Esteestadísticoesrealizadoparacadaregiónyelcálculodeestepermiteobservarlapresenciadeautocorrelacionesespaciales:unvalorpositivodelestadísticoparalaregiónquesequieracalcularindicaráunconjuntodemunicipiosqueseencontraránenelclubdeconvergenciamásaltoodemejorescondicionesyunvalornegativodelestadísticoindicará,análogamente,queelmunicipioperteneceráaunconjuntooclubdeconvergenciainferior.LosresultadossepresentanenlaTabla3.
Tabla 3 Clubes de convergencia en Cundinamarca, 2005
Municipio Z-x {[(NS)-Z]/(n-1)}1/2 σ{[(NS)-Z]/(n-1)}1/2 CCnv
Primer club
Soacha 0,488149815 3,276658118 0,561906542 0,868738444
Mosquera 0,443149815 3,075411654 0,52739525 0,840261293
Funza 0,251149815 2,21675937 0,380146951 0,660665079
Cota 0,206149815 2,015512472 0,345635585 0,596436896
Chía 0,182149815 1,908180726 0,327229511 0,556642384
Tocancipá 0,138149815 1,711405701 0,293485016 0,470721869
Sibaté 0,112149815 1,595129429 0,273545066 0,409986613
Cajicá 0,101149815 1,545935588 0,265108928 0,381540584
Madrid 0,096149815 1,523574744 0,261274318 0,368003315
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REG
IÓN Municipio Z-x {[(NS)-Z]/(n-1)}1/2 σ{[(NS)-Z]/(n-1)}1/2 CCnv
Primer club
Tabio 0,042149815 1,282077262 0,219860472 0,191711656
Gachancipá 0,032149815 1,237355414 0,212191226 0,151513406
Sopó 0,030149815 1,22841104 0,210657376 0,143122524
Segundo Club
El Rosal -0,003850185 1,076356427 0,184581881 -0,020858953
Tenjo -0,020850185 1,000328893 0,171544094 -0,121544171
La Calera -0,025850185 0,977967818 0,167709445 -0,154136726
Bojacá -0,034850185 0,937717834 0,160807068 -0,216720478
Facatativá -0,044850185 0,89299555 0,153137747 -0,292874785
Fusagasugá -0,117850185 0,566518453 0,097150943 -1,213062698
Zipaquirá -0,119850185 0,557573691 0,095617026 -1,253439786
Subachoque -0,158850185 0,383146255 0,065704867 -2,417631919
Tercer Club
96 municipios
Fuente: Cálculos con base en Estadísticas Poblacionales Ajustadas del DANE para 2005.
Laexistenciadeesosclubesdeconvergenciaregionalesesunadelaspreocupacionesde las que se ocupan las políticas de desarrollo en la fase contemporánea de laacumulación global de capital. En el caso metropolitano que no ocupa tambiénlo espues tratándosedeun territorio común,noes tolerable la existencia y aúnampliacióndelasbrechasenelnivelycalidaddevidadesusresidentesy,portanto,serequierenintervencionesdeliberadasquereduzcaneltiempoenquesepresentarálaconvergenciaanivelesdevidamáselevadosdelosqueenlaactualidaddetentaelconjuntodelapoblaciónmetropolitana.Entalbúsqueda,acontinuaciónsepresentaunanálisisinter-temporalymetropolitanodelaestructuraindustrialdelazona.
2.2. La estructura económico-espacial de la región metropolitana y las particularidades de la organización fabril reciente
Laconfiguracióneconómico-espacialdeBogotáespolicéntrica,destacándoseelcentrotradicionalcomosedede losserviciosterciariossuperioresde laeducaciónyde laadministraciónpública,Chapineroorganizadoalrededordeunapoderosacentralidadaxialdelcomercio,laAvenidaChilecomocentrodelasactividadesfinancierasySanVictorinoyelbarrioRestrepocomocentralidadesdelcomerciopopular,entreotras.UnavisióndeconjuntodeladensidadpoblacionalydeladisposicióndelaactividadeconómicaenBogotásepuedehaceranalizandoelMapa3.
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Porsuparte,laestructuraresidencialesmuydensaenlaslocalidadespopularesdelsur-occidente,BosayKennedy,ydelnor-occidente,Suba.Sinembargo,denuevoes la localidad de Chapinero sobre la que gravita lamayor porción del recaudodel impuesto predial, en razón a que es el eje históricamente constituido de lasegregaciónsocio-espacialbogotana,quedesde1919comenzóaacogerafamiliasdeingresosaltosymuyaltos.Portanto,esunalocalidad,juntoconsuvecinadeTeusaquillo, con familias que residen en viviendas de estratos socioeconómicosrelativamentemáshomogéneosqueenelrestodelocalidadescomo,porejemplo,ladeUsaquénqueacogefamiliasadineradasperotambiéndesarrollosresidencialespopularescomolosdeSanCristóbalNorteyelsectordeElCodito.
Mapa 3 Bogotá, densidad poblacional y policentrismo
SUBA
USME
USAQUEN
CIUDAD BOLI VAR
SANTA FE
BOSAKENNEDY
ENGATIVA
FONTIBON
CHAPIN ER O
SAN CR ISTO BAL
TEUSAQUILL O
PUENTE ARAND A
TUNJUELITO
BARRIOS UNIDOS
RAFAE L URIBE URIBE
LOS MART IRES
ANTONIO NAR IÑO
CANDEL ARI A
1 - 15 0
15 1 - 205
206 - 238
239 - 284
N
Personas por Ha
(a) Densidad Poblacional 2010 - Fuente: Secretaría Distrital de Planeación 2011
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(a) Densidad Poblacional 2010 - Fuente: Secretaría Distrital de Planeación 2011
11. Suba
10. Engativá
9. Fontibón
8. Kennedy
7. Bosa
16. Puente Aranda
18. Rafael Uribe
19. Ciudad Bolívar
6. Tunjuelito
Concentración empresarial CCB
PequeñaMedianaGranResto Microempresas
5. Usme
4. San Cristobal
15. Antonio Nariño
17. Candelaria
3. Santafé
14. Los Martires2. Chapinero
13. Teusaquillo
12. Barrios Unidos
1. Usaquén
N
(b) Estructura Empresarial 2010 - Fuente: Molina 2010 con base en R Cubillos - CCB
En relación con las actividades manufactureras, Amézquita y Palencia (2013)construyenuníndicedeconcentraciónnormalizadoqueesunacombinaciónlinealdelcocientelocacional,delindicadordeconcentraciónydelaparticipaciónrelativa,destacándose dentro de sus resultados, en primer lugar, la identificación de 10ramasdeactividad industrialen lasqueBogotáhaacumuladoelmayorpotencialde desarrollo empresarial industrial, siendo estas las prendas de vestir,muebles,alimentos y bebidas, edición e impresión, :productos metálicos simples, textiles,sustanciasquímicas,cauchoyplástico,cueroymaquinariayequipoy,ensegundolugar, que esas firmas se dispersan en el territorio bogotano sin que se pueda
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establecerconalgunaclaridadlaexistenciadeundistritoindustrialconsolidado.Enesteenfoqueseemplean las localizacionesde lassedesempresariales reportadasalmomentoderealizarorenovarel registromercantilen laCámaradeComercioy,portanto,nonecesariamenteelresultadoserefierealalocalizacióndelprocesoproductivo.Elbajogradodediferenciacióndelproductodeesasramasylaexistenciadeunrégimendecostosdetransportesoportableporlasfirmasfabrilesdecualquierescaladeplanta,danlugarataldifuminaciónespacialdelaactividadindustrialquese imbricaenelaludidopolicentrismo.En laTabla4sepresentan lasvariablesdecaracterizacióndelaindustriabogotanaen2004conbaseenestataxonomía.
Tabla 4 Variables de caracterización de la industria por ramas de actividad, Bogotá 2004
Ramas de actividad industrial
Participaciones(%)
Variables del trabajo($ por trabajador/año) Proxy de la mecanización
(Valor de la producción/energía consumida)Valor
agregadoPersonal ocupado
Productividad media
Remuneración media
Fabricación de prendas de vestir; preparado y teñido de pieles
3,7 11,1 18.480.895 8.129.918 17.780
Fabricación de muebles; industrias manufactureras ncp
4,8 5,9 44.142.664 10.705.163 20.702
Elaboración de productos alimenticios y de bebidas
23,6 15,3 84.817.734 15.172.840 18.236
Actividades de edición e impresión y de reproduc-ción de grabaciones
8,8 7,7 63.315.009 20.103.421 22.609
Fabricación de productos elaborados de metal, ex-cepto maquinaria y equipo
3,3 4,2 43.206.981 13.308.428 13.110
Fabricación de productos textiles
7,7 10,5 40.033.016 12.918.174 5.010
Fabricación de sustancias y productos químicos
17,6 11,7 82.674.276 24.602.217 22.701
Fabricación de productos de caucho y plástico
7,8 9,2 46.864.093 14.248.860 5.739
Curtido y preparado de cue-ros; fabricación de calzado, fabricación de artículos de viaje, maletas, bolsos
1,5 3,5 23.858.456 8.657.089 14.720
Fabricación de maquinaria y equipo ncp
2,3 4,3 30.121.842 11.637.175 15.098
Sub-total ramas con poten-cial
81,1 83,3 53.566.010 14.766.614 12.112
Resto de la industria 18,9 16,7 62.227.466 17.073.037 19.803
Total 100 100 55.013.042 15.151.938 13.392
Fuente: Cálculos con base en la Encuesta Anual Manufacturera de 2004, DANE
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De conjunto, los procesos fabriles en Bogotá orientan alrededor de una quintapartedesuproducciónalosbienesdecapital,mientrasquedosquintaspartessededicanalaproduccióndebienesparaelconsumofinalyotraporciónsemejantepara el consumo intermedio. Las localidades de Puente Aranda y Fontibón seconcentran algomás de lamitad del personal ocupado y de la producción delvalor agregado industrial de la ciudad, habiéndose aglomerado allí un conjuntode establecimientos que se desenvuelven, principalmente, en las ramas de laElaboracióndeproductosalimenticiosydebebidas, la fabricacióndeproductostextilesyprendasdevestirylafabricacióndesustanciasyproductosquímicosydeproductosdecauchoyplástico.Comoseinfieredelasvariablesdecaracterización,en la ramade la fabricacióndesustanciasyproductosquímicosseencuentra laproductividadaparentedeltrabajomáselevadaylamejorremuneraciónpromedio,ademásdequelasfirmastienenunelevadogradodemecanizacióndesusprocesosproductivosenrelaciónconelrestodelosprocesosfabrilesmetropolitanos.
2.2.1. Las comparaciones internacionales como punto de partida
Lasdiferencias en los ritmosde acumulaciónde capital, los diferenciales en losnivelesdevidaylasbrechaseneldisfrutedelbien-estarplanetario,seacostumbranencuadrarenlataxonomía“paísesindustrializados”ylosquenolosonointentanserlo.Comosediscutióenacápite1.2,unamaneramásconsecuentedeverificaresasdiferenciastienequever,enloestrictamenteeconómico,conelanálisisdelaproductividadaparentedeltrabajo,entendidacomoelaportepromedioalvaloragregado industrial por trabajador ocupado en la manufactura. El crecimientotendencialdelaproductividadaparente,recuérdese,esunaproxypoderosadelaincorporacióndelcambiotécnicoque,segúnseargumentó,desencadenademaneracoetáneadostransformaciones:lareestructuraciónproductivaylarecomposicióndelaestructuraeconómico-espacialdelasregionesmetropolitanas.
Lospaísescentrales,estoes,lospaísesindustrializados,accedenmásvelozmentealcambiotécnicoporque,entreotrasrazones,laelasticidad-preciodelademandade los nuevos bienes manufacturados lanzados al mercado es muy elevada ypermite, además, la asimilación por los consumidores y lamaduración de talesbienespor susproductores.Por tanto, lasbrechasen laproductividadaparenteagregada–elsectorsecundario–debenreflejartalregla.Pero,aescalasectorial,estononecesariamentedebeocurrir.
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El análisis que se propone a continuación pretende, de un lado, verificar lamagnitud de esas brechas en dos momentos del tiempo y, en segundo lugar,precisarlaveracidaddeciertasmagnitudesdelaproductividadaparentemediantela comparación internacional. La Gráfica 1-a permite inferir la existencia deconsiderablesbrechasdelaproductividadaparentedeltrabajoconelCanadá,entodaslasagrupacionesindustrialeshaciamediadosdelosañosnoventa,situaciónqueubicaríaaBogotá comounametrópoli envíasde industrialización.PeroenlaGráfica1-b sedetectaque, recientemente, tales brechas sehan acotado conEuropa,demaneraque laproductividadaparentedel trabajoenBogotáesmuysuperiorenlafabricacióndeproductoselaboradosdemetalyenlafabricacióndemueblesdemadera,ylevementesuperiorenlafabricacióndeprendasdevestiry enel curtido y fabricaciónde calzado. Lasmetrópolis europeas, por suparte,sonmáscompetitivas/productivasenelrestodedivisionesindustrialespero,másnotoriamente,enlacoquizaciónyderivadosdelarefinacióndelpetróleoyenlafabricacióndelassustanciasyproductosquímicos.
Gráfica 1 Las brechas de la productividad aparente del trabajo de Bogotá con Canadá (1996) y con
Europa (2010)Gráfico 1 Las brechas de la productividad aparente del trabajo de Bogotá con
Canadá (1996) y con Europa (2010)
(a) Canadá 1996 – CIIU Rev. 2
321
322 331 332
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Canadá
(a) Canadá 1996 – CIIU Rev. 2 (en miles de dólares canadienses)
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Bo
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Europa
(b) Europa 2010 – CIIU Rev. 4 (en miles de Euros)
Fuente: Cálculos con base en estadísticas de la Encuesta Anual Manufacturera para Colombia; Rao et. al. 2002, 20 para Canadá y Eurostat (http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/
Manufacturing_statistics_-_NACE_Rev._2) para Europa.
Esasbrechas,entantosusórdenesdemagnitud,nosonexuberantesy,portanto,nohayrazónparaescandalizarseconlosresultadosquesepresentanacontinuaciónpuessonlosmismosvaloresperoexpresadosenmonedanacional.Elanálisispordivisionesindustrialesespertinentepero,nohayqueolvidarquelaescaladeplantaincidedecididamenteenlaproductividadaparentedeltrabajopues,enefecto,ladiferenciacióndetareasaumentaconeltamañodelasfirmas.Ennuestromedioabundanlasfirmasdemedianaypequeñaescalay,además,lasatelizacióndelaproducciónentalleresfabrilescomoenelcasodelostextiles,lasubcontratacióny la maquila, son fenómenos inmanentes a una estructura económico-espacialdifusa.
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2.2.2. Transformaciones en la estructura industrial bogotana 2004-2010
La estructura industrial bogotana a comienzos del presente siglo, en el que elmercado metropolitano de las localizaciones ha aflorado bajo el signo de lacompetenciafiscalporlavíadelasexoneracionestributariaslocales,tienecomorasgo central la volatilidad de los indicadores fundamentales de desempeño enlasdivisiones industrialesconmayorcomplejidadproductiva,y laestabilidadenaquellasdivisionesorientadasfundamentalmentealmercadointerno.EnlaTabla5sedetectaelconjuntodefenómenosenqueseexpresatalvolatilidad.Enprimerlugar,delas21divisionesindustrialesenqueseagrupaelconjuntodefirmasfabriles,ladefabricacióndemaquinariadeoficina,contabilidadeinformáticaesderecienteaparición en la estructura económico-espacial de la ciudad; en segundo lugar,entre2004y2010lamitaddelasrestantesdivisionesperdieronparticipaciónenelempleoyelvaloragregadoindustrial,entantoquelasdiezrestantesloganaron,destacándoseelconsiderableavancerelativodelafabricacióndeprendasdevestirydelasactividadesdeedicióneimpresiónyelnotableretrocesodelaelaboracióndeproductosalimenticiosybebidas.
Tabla 5 Participación (%) en el personal ocupado y en el valor agregado por divisiones industriales,
Bogotá 2004-2010
División CIIU Rev. 3PersonalOcupado
ValorAgregado
# Descripción 2004 2010 2004 2010
15 Elaboración de productos alimenticios y bebidas 15,3 8,9 23,6 3,7
17 Fabricación de productos textiles 10,5 6,5 7,7 4,9
18 Fabricación de prendas de vestir 11,1 15,9 3,7 24,6
19 Curtido y fabricación de calzado 3,5 8,7 1,5 10,5
20 Transformación de madera y fabricación de sus productos 0,7 6,0 0,2 4,1
21 Fabricación de papel y cartón y elaboración de sus productos 2,8 8,6 2,6 5,5
22 Actividades de edición e impresión 7,7 12,0 8,8 15,9
23 Coquización y derivados de la refinación de petróleo 0,2 10,0 1,1 7,6
24 Fabricación de sustancias y productos químicos 11,7 3,4 17,6 1,3
25 Fabricación de productos de caucho y plástico 9,2 5,4 7,8 2,9
26 Fabricación de productos minerales no metálicos 2,3 0,8 3,2 0,3
27 Fabricación de productos metalúrgicos básicos 1,0 1,5 1,3 1,9
28 Fabricación de productos elaborados de metal 4,2 0,5 3,3 1,6
29 Fabricación de maquinaria y equipo NCP 4,3 2,5 2,3 2,7
30 Fabricación de maquinaria de oficina, contabilidad e informá-tica - 1,2 - 0,8
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División CIIU Rev. 3PersonalOcupado
ValorAgregado
# Descripción 2004 2010 2004 2010
31 Fabricación de maquinaria y aparatos eléctricos NCP 3,1 0,1 2,5 0,1
32 Fabricación de equipos y aparatos de comunicación 0,9 3,2 0,5 3,2
33 Fabricación de instrumentos médicos y de precisión 0,8 0,2 0,5 0,1
34 Fabricación de vehículos automotores 4,4 0,9 6,4 0,5
35 Fabricación de otros tipos de equipo de transporte 0,5 3,3 0,5 6,0
36 Fabricación de muebles, Industrias manufactureras NCP 5,9 0,5 4,8 1,6
Total 100,0 100,0 100,0 100,0
Fuente: Cálculos con base en la Encuesta Anual Manufacturera, DANE
Talrasgopuedeseratribuidoa laexposicióndelaparatoproductivocolombianoa la competencia global y a la pérdida de competitividad de ciertas divisionesindustriales conelevadoperfil exportadordebidoal impactonegativodel pactorevaluacionista iniciadoen2003,comotambiéna la incidenciadeldeclivede lademandaenelmercadointernoocasionadaenlasreiteradascrisis,ceterisparibuslosproblemasoriginadosen lamaladistribucióndel ingreso.Pero la cuestiónadilucidaressieldeclivedeciertasdivisionesenBogotáesatribuiblealmercadodelocalizaciones.Lasdivisionesindustrialesquemásrepuntaronensuparticipaciónen el valor agregado industrial bogotano fueron la fabricación de prendas devestir,lasactividadesdeedicióneimpresiónyelcurtidoyfabricacióndecalzado,mientrasquelaelaboracióndeproductosalimenticiosybebidasylafabricacióndesustanciasyproductosquímicossehanrezagadonotablemente.SisecontrastanestosresultadosquesepresentanenlaGráfica2conlosdelaparticipaciónenelpersonalocupadoquesepresentanenlaGráfica3,elresultadonodifieresinoenciertosórdenesdemagnitud.
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CAPÍ
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2Gráfica 2 Cambios en la participación de las divisiones industriales en el valor agregado, Bogotá 2004-2010
0.0%
0.0%
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Fuente: Elaborada con base en la Encuesta Anual Manufacturera, DANE
Gráfica 3 Cambios en la participación de las divisiones industriales en el personal ocupado, Bogotá 2004
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Fuente: Elaborada con base en la Encuesta Anual Manufacturera, DANE
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En2010elDANEdetectó158establecimientosadicionalesalosquehabíaen2004dedicadosalaelaboracióndeproductosalimenticiosybebidas,estoes,unaumentoconsiderabledel51,1%,mientrasqueenlafabricacióndesustanciasyproductosquímicos ese incremento fue de 112 establecimientos, un 44,4% adicional. Portanto, hay incentivos para que las firmas de estas divisiones se instalen en lametrópolipero,comoseanalizarámásadelante,tambiénlostienenparainstalarseensuáreade influenciadirecta, tornandodeesamanera inocuoelmercadodelaslocalizaciones,almenosenestasdivisionesindustriales.Lacuestiónesindagarahoraporlacontraccióndeestasensuparticipaciónenelpersonalocupadoyenelvaloragregadoindustriales.
Durante este atribulado período económico, ocurrió tanto una crisis económicamundial originada en el mal funcionamiento de los mercados inmobiliariose hipotecarios en los Estados Unidos, como un desabastecimiento mundialde alimentos que, de una u otra forma, irradiaron sus secuelas a los aparatosproductivoslocalesdelplaneta.Losajustesdelasfirmasparaenfrentarlascrisispasan,enprimerlugar,porlasvariablesasociadasalempleoy,ensegundolugaroenalgunoscasosdemanerasimultánea,por lasnegociacionesfinancierasconlos acreedores. Enel casode la industriabogotana, lasfirmasde seisde las21divisiones industriales estudiadas contrajeron sensiblemente la productividadaparente del trabajo, ocho la incrementaron sensiblemente y en las restantessiete divisiones las oscilaciones no fueron tan abruptas, contándose en esteúltimo grupo precisamente a las aludidas divisiones que contrajeron su nivelde actividad económica. Este fenómeno se aprecia en la Gráfica 4, en dondeademásserevelaqueen lacoquizacióny fabricacióndederivadosdelpetróleo,la contracciónde la productividad aparentedel trabajoha sido lamás abrupta,mientrasqueenlafabricacióndeproductoselaboradosdemetalydemuebleseindustriasmanufacturerasnoclasificadaspreviamenteenotradivisiónsedetectaelincrementomásnotable.
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CAPÍ
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2Gráfica 4 Cambios en la productividad aparente del trabajo por divisiones industriales, Bogotá 2004-2010
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Fuente: Elaborada con base en la Encuesta Anual Manufacturera, DANE
EnestasdosúltimasramasesenlasquelaremuneraciónaltrabajosehamejoradoostensiblementesegúnsemuestraenlaGráfica5,mientrasqueenlasfirmasquecontrajeronelproductoyelempleoseevidenciaunacontracciónabruptade laremuneraciónaltrabajo.Sienlasdemásdivisionessehubieseseguidolamismaconducta, el resultado agregado hubiese alcanzado mayores proporciones quelasquealcanzóensumomento, loqueponedemanifiesto lanecesidaddeunapolíticaindustrialqueorientedemejormaneralaconductadelostomadoresdedecisiónindustriales;pero,másalládeestaespeculación,espertinenteverificarloocurridoconestasdivisionesindustrialesenlaSabanadeBogotáparainferirsihaycomplementariedadesosustitucionesenlaspautasdelocalizaciónqueincidanenlasaludidascontraccionesenelempleoyenelproducto.
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Fuente: Elaborada con base en la Encuesta Anual Manufacturera, DANE
Las firmas fabriles operan, generalmente, en mercados oligopólicos o cuasi-oligopólicos,enlosqueunadelascaracterísticasdeldesempeñoeselexcesodecapacidadinstalada,queesempleadoparaenfrentarciertascoyunturasenlasquesepuedanpresentardemandassúbitaseneltiempoinmediato.Estaesunacondicióndelapermanenciadeesasfirmasenlosmercadosque,enalgunamedida,sepuedecaptarconunamedidadelgradodemecanizaciónde laproducción,demaneraqueciertosincrementosenlaproducciónbruta,estoes,enlatransformacióndebienesdeconsumointermedioylaconsecuentegeneracióndevaloragregadoquesedistribuiráenlaremuneraciónalcapitalyalostrabajadores,estánasociadosauncrecimientomenosqueproporcionalenelconsumodeenergíaal interiordelasfirmas.Comoseapreciaen laGráfica6, la fabricacióndepapelycartóny laelaboracióndesusproductos,lacoquizaciónyderivadosdelarefinacióndepetróleoylafabricacióndeproductosmetalúrgicosbásicossondivisionesquemantienenunelevadoniveldemecanizaciónque,además,sehaincrementadoenellapsodetiempoanalizado,alcontrariode loqueocurriócon la fabricacióndeproductosdecauchoyplástico,deproductostextilesydeproductosmineralesnometálicos,divisionesen lasqueelgradodemecanizaciónsecontrajosensiblementey,por
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CAPÍ
TULO
2
tanto,espresumiblequeen susfirmas sehayaampliado la capacidad instaladaexcedente.
Gráfica 6 Cambios en la proxy de mecanización, Bogotá 2004-2010 (Kwh por trabajador)
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Fuente: Elaborada con base en la Encuesta Anual Manufacturera, DANE
Elanálisisdelautilizacióndelacapacidadinstaladaespertinente,entantoloscostosqueentrañasusub-utilizaciónsonelevadosy,enalgunoscasos,puedeconstituirseenundeterminantedelcierredelasfirmas,conlasimplicacionesnodeseadasenproductoyenempleo.Lapolíticaindustrialqueatenúetalesefectosytornemenosvulnerables a lasfirmas fabriles a los efectosde la inestabilidaden lademandatiene, sin embargo, un espectro espacial que trasciende al espacio económicode lametrópoli pues, enefecto, elmundoasiste a la configuraciónde regionesmetropolitanasque,portanto,seconfigurancomoelespaciollamadoaejercerlaregulacióndelcapitalismocontemporáneo.Seproponeentoncesunanálisisyanointer-temporaldelaindustriabogotana,sinounanálisisintra-metropolitanoconelempleodelosmismosindicadores,cuyosresultadossepresentanacontinuación.
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2.2.3. Estructura industrial metropolitana en 2010
LaEncuestaAnualManufacturerade2010delDANEabarcó3.868establecimientosfabrileslocalizadosenBogotáque,comoseanalizóenelacápiteprecedente,operanen 21 divisiones industriales,mientras que el operativo en Cundinamarca recogióinformación de 481 establecimientos industriales que operan en 17 divisionesindustriales,noteniendopresenciaenelDepartamentohastaentonceslafabricacióndemaquinaria de oficina, contabilidad e informática, la de equipos y aparatos decomunicación,ladeinstrumentosmédicosydeprecisiónyladeotrostiposdeequipodetransporte.Comoresultadodelmercadodelocalizaciones,eltrasladodelaSiemensalmunicipiodeTenjoen2009vaaalterarestosresultadospues,enefecto,suactividadsecentraenlafabricaciónde“transformadores,motoresmonofásicosytrifásicosqueincluyenmotoresdealtaeficiencia, tablerosdecontrol,demando,deprotección,demaniobraydistribucióndeenergía,debaja,mediayaltatensión(fabricaciónyensamble),celdasparainstalacionesdemaniobraydistribucióndeenergía,debaja,mediayaltatensiónylosSiemensPowerRooms,[queesuna]solucióncompactaparatransformaciónydistribucióndeenergíaenmediaybajatensiónconalojamientodeequiposdepotenciaycontrol,juntoconequiposdecomunicación,quepermitenunfáciltrasladoeinstalaciónendistintaslocaciones”(Siemens2013,5);recientementeesta firma está desarrollando innovaciones en el campo de los “transformadoresecológicos,motoreseficientesqueahorranenergíaytransformadoresparaparqueseólicos y solares”. La relocalización de esta firma es presentada como un casoemblemáticodelmercadodelocalizacionesqueafectanegativamenteelrecaudodelosimpuestoslocalesalcapitalylapérdidadepuestosdetrabajoenlametrópoli.Elanálisisquesigueintentaaportarreflexionesagregadasendireccióndedilucidarlosdeterminanteseimpactosintra-industrialesmetropolitanosdeestasdecisiones.
UnprimerresultadoquesevislumbraenlaGráfica7esque,precisamentelasdosdivisionesenlasquelametrópolihaexperimentadounacontracciónnotableenmateriadevaloragregadoypersonalocupado -laelaboracióndeproductosalimenticios ybebidas y la fabricación de sustancias y productos químicos-, son las divisionesque tienen lamayor participación en la estructura industrial de Cundinamarca. Eldesempeñodelasfirmasproductorasdebebidasesespecialmentesensiblealcostodelconsumointermediodelaguaaptaparaelconsumohumano,cuyaprovisiónesmáscostosaenBogotáqueenlaSabanay,portanto,esediferencialesunpoderosoincentivoparasurelocalización.Este fenómenohasido impulsado, recientemente,porlasalidadelmercadodelafloriculturadeexportacióndeunasfirmasqueseauto-
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CAPÍ
TULO
2
proveíandelaguaconelempleodelatécnicadelospozosprofundosyque,comoresultadodelpactorevaluacionista,hanenfrentadodificultadesfinancierasque lashanconducidoalaquiebra.Losmunicipiosquelasacogíanacarreanentoncesconloscostosambientalesdelaauto-provisióndelaguayconloscostossocialesdelamanodeobradesempleadaconlaquiebradelasfirmasagroindustriales,poniendoentoncesdepresentequelapolíticaindustrialdebeincorporarlademandadecompensacionesalnivelcentraldegobiernocuyaspolíticashanpropiciadotalsituación.
En el intertanto, la fabricación de prendas de vestir, las actividades de edición eimpresión y el curtido y fabricación de calzado son divisiones dominantes en laestructura industrialbogotanayno lo sonenel casocundinamarqués,demaneraquelacomplementariedadindustrial intra-metropolitanaesevidente.Elvalorpesode sus productos finales esmarginalmente influenciado por el de los bienes quetransformany,portanto,lalocalizaciónestápocoasociadaaloscostosdetransportedelosinsumosybienesmejoradosoalaestructuradelconsumointermediocomoenlacasodelafabricacióndebebidas.
Gráfica 7 Participación (%) de las divisiones industriales en el valor agregado y en el personal
ocupado, Bogotá y Cundinamarca, 2010
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(a) Valor Agregado - Fuente: Elaborada con base en la Encuesta Anual Manufacturera, DANE
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(b) Personal Ocupado - Fuente: Elaborada con base en la Encuesta Anual Manufacturera, DANE
Elanálisisdelosdiferencialesdeproductividadlaboral,delasremuneracionesaltrabajoydelgradodemecanizacióndelosprocesosproductivosysuconexiónconelniveldeutilizacióndelacapacidadinstaladaesindispensableparacomprenderla estructura industrial metropolitana y los incentivos que de allí se deducenincidirenelequilibrioodesequilibriodelmercadodelocalizacionesindustriales.Elanálisistransversalquesepresentarevelaqueencincodivisionesindustriales–laelaboracióndeproductosalimenticiosybebidas,lacoquizaciónyderivadosdelarefinacióndepetróleo,lafabricacióndeproductosmineralesnometálicos,depapelycartónyelaboracióndesusproductosydesustanciasyproductosquímicos–laproductividadmedia laboralcundinamarquesaesnotablementesuperiora ladelasfirmasdeesasmismasdivisionesquese localizanenBogotá,al contrariodeloqueocurreenlafabricacióndeproductoselaboradosdemetal,demueblesyotrasindustriasmanufacturerasnoclasificadaspreviamenteydeprendasdevestir,mientrasqueenlasrestantesdivisioneslosdiferencialesnosontanelevados.SisecontrastanestosresultadosdelaGráfica8conlosdelaremuneraciónmedialaboraldelaGráfica9sededuce,primero,quelosdiferencialesintra-metropolitanosnoson tan elevados y, segundo, que en general las remuneraciones por divisionesindustrialesestánasociadaspositivamenteconlasdelaproductividadmedia.
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2Gráfica 8 Productividad aparente del trabajo por divisiones industriales, Bogotá y Cundinamarca, 2010
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Fuente: Elaborada con base en la Encuesta Anual Manufacturera, DANE
Gráfica 9 Remuneración media al trabajo por divisiones industriales, Bogotá y Cundinamarca,
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Fuente: Elaborada con base en la Encuesta Anual Manufacturera, DANE
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El grado de mecanización de los procesos fabriles es, según se desprende delanálisisdelaGráfica10,menorenBogotáqueenelrestodelazonametropolitana.Estopuedeestarasociadoconlavetustezdelcomplejodemáquinas.LasdivisionesindustrialesdelasfirmaslocalizadasfueradeBogotáydedicadasalacoquizacióny los derivados de la refinación de petróleo, la fabricación de maquinaria yaparatoseléctricos,lafabricacióndemueblesyotrasindustriasmanufacturerasnoclasificadaspreviamente,lafabricacióndevehículosautomotoresylaelaboracióndeproductosalimenticiosybebidas,sonen lasquesepresentan los indiciosdemecanizaciónmáselevaday,portanto,demayorniveldeutilizacióndelacapacidadinstalada.
Gráfica 10 Proxy del grado de mecanización de los procesos productivos por divisiones industriales,
Bogotá y Cundinamarca, 2010
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Fuente: Elaborada con base en la Encuesta Anual Manufacturera, DANE
2.2.4. Particularidades espaciales de la estructura industrial metropolitana en 2010
Conelfindeverificarlaexistenciadeparticularidadesespacialesodeterminismosmetropolitanosdela industria localizadaporfueradelametrópoli,serealizóenjunio de 2013 un reconocimiento visual de la actividad industrial en el área de
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CAPÍ
TULO
2
influenciainmediatadeBogotárealizadodesdelasvíasprincipales,quepermitióidentificarciertosrasgosgeneralesde laocupacióndelterritoriosabanero,talescomo la intervención de la riqueza natural de la estructura ecológica principalen tanto la ocupación del abundante manto verde y de los cuerpos de aguaaprovechablesparausoshumanos; labajadensidaddeocupacióndel territoriocoherenteconsugeografíafísica,fenómenoquecontrastaconlaelevadadensidadmediadeotraszonascomo ladeMedellín -ValledeAburráoBucaramangay lameseta; y el persistente desorden territorial constatable en la proliferación demezclas deusosdel suelo en las zonasurbanas y suburbanas. Por suparte, losprincipalesrasgosparticularesson:
i. La proliferación de los parques industriales y de espacio construido dentro de ellos para el bodegaje.Celtaesunodelospionerosysucapacidadinstalada es, a la vista, la más elevada del conjunto sabanero, habiendoasumido, además, la promoción de nuevos emplazamientos fabriles en elmercadodelocalizacionesdelazonametropolitanamedianteladifusióndelas exoneraciones tributarias que ofrece el municipio de Tenjo. Pero Celtaenfrentaahoraunacompetenciaquesecaptaenlaaludidaproliferacióndeparquesdemenorescala,aproximadamentedeunahectáreaenpromedio,localizadosdesdeelnortedeBogotácomoa lo largode lavíaqueconectaalaconurbacióndeoccidente.UnodelosmásllamativosesAcrópolisenlaVeredaCanavitadeTocancipáporcuanto, comoseverá,esunconjuntodezonas duras implantadas en inmediaciones delmanto verde que sobrevivedelhumedaldeCanavita.DesdeFunzayendirecciónsursehanimplantadolaszonasdurasdeparques industriales talescomoSanJosé,SantaLucía,ElCacique,LaGloria,Argelia,Perú,SanDiegoySanJorge,queofrecenespaciospara bodegaje, oficinas, locales y terrenos con bajos índices de ocupación.A diferencia de Celta y Corona, estos parques son iniciativas inmobiliariasrecientesen lasqueseevidenciaunaconsiderablevacancia surgidadeunaexpectativaindustrializantemuyriesgosa.
ii. Esbozos de distritos industriales. El bajo grado de diferenciación dela producción manufacturera ha permitido la difusión espacial de ciertasactividades en el territorio metropolitano y la implantación de procesos adiferentesescalasdeplanta.Enlosdistritosindustrialespropiamentedichos,ladiferenciacióndelproductoylacomplejizacióndelosprocesosproductivoses notable y, por tanto, las economías de proximidad y de aglomeración
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son muy elevadas. Aunque escasos, poco estudiados y resultantes de laespontaneidad y no de la planificación, es posible detectar algunos trazosde distrito industrial como en el caso de los productos cerámicos para lamampostería entre Sopó y Tocancipá, actividades clasificadas en la divisióndefabricacióndeproductosmineralesnometálicos.Elconsumointermediodelaarcillacuyovalor-pesoeselevadoy,portanto,suscostosdetransportetambiénloson,esprobablementeelprincipaldeterminantedelalocalizaciónin situdefirmascomoelParque IndustrialdeCorona,Celmat,Carrara,SanLorenzoyMatco.Procesos complementarios como la fabricacióndevidriostempladoshancomenzadoaubicarseen inmediacionesaestosesbozosdedistritoindustrial.Otrotantoocurreconlafabricacióndeartículosdepapel,cartón y otras pastas celulósicas en plantas como las de Colpapel, Packing,Pulpacky JosperenTocancipá,ProtisaenGachancipáyGreenpack,Omega,TaponyKartonenMosquera.
iii. El elevado impacto ambiental de algunas implantaciones manufactureras. En contraste con el discurso del bajo impacto ambientalpromovidoenlosacuerdostributarioslocalescomocondicióndelocalizaciónpara el acceso a las exoneraciones tributarias, se verifican en el territorioiniciativasdemuyelevadoimpactoambiental.DesdelaladrilleraMatcoyendirección de la carreta Central del Norte, en donde se instaló inicialmentecerveceríaLeona(1992)que,desdeel2007eslacerveceríaBavaríahabiendorecibidoañosatrásreconocimientosporsulaborecológica,sehanlocalizadolas zonasdurasdelparque industrialAcrópolis,Colpapel yotrasfirmasquehandegradadoelmanto verdedel humedal y reguladoarbitrariamente loscaudales.EntreSopóyTocancipáseofrecenparalaventaalrededorde60.000m2de sueloparauso industrial de “alto impacto ambiental”,mientrasquela producción residencial para ingresos medios y medios-bajos se localizaen los intersticiosoenproximidadesdealgunosdeestosprocesos fabriles.Finalmente, los procesos de cargue y descargue de mercancías que sonrealizadosdentrode las instalaciones fabriles,ocasionancongestiónyruidoy,comoenelcasodeCanavita,ocupanlugaresnoaptosparaelparqueosdecamionescontenedoresysumantenimiento.
iv. La terciarización de la innovación.Adiferenciadelosserviciossuperioreslocalizadosenlaszonasurbanastalescomolasactividadesdeconsultoría,laeducaciónsuperiorylasactividadescualificadasdelahotelería,entreotras,
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CAPÍ
TULO
2
en laszonassuburbanasde lazonametropolitana laactividadterciariamásprominente es la de los servicios a la explotación de petróleo, con firmasnacionales que ofrecen el mantenimiento, rectificación y reparación deválvulas y otros aditamentos empleados por las petroleras, pero tambiéncon presencia de firmasmultinacionales como SLA-COL yWeatherford queofrecen tecnología y servicios superiores para “optimizar” y “maximizarlas operaciones de perforación, evaluación, completamiento, produccióne intervención”de lospozos. La relativa lejaníade las zonasdeexploracióno explotaciónpetrolera y de los gasoductos, indica que estetipodefirmassonpocosensiblesa loscostosdetransportey,portanto, lasdecisionesdelocalizaciónenlazonametropolitanaobedecenarazonescomolaabundanciadelcapitalhumanorequeridoylaspotencialeseconomíasdeproximidadydeaglomeraciónquecaptanenlaSabana.
Lacaracterizacióninter-temporalymetropolitanadelaindustriaqueseacabadepresentareseltelóndefondoparalainterpretacióndelaobradelmercadodelocalizacionesfabrilesquetienealosgobiernoslocalescomounodesusprincipalesrepresentantes.
2.3. Tributación y estructura económico-espacial metropolitana
Comoseapreciaen laGráfica11A, la centralidadcomercialdeChapineroes laque realiza elmayor aporte a la tributación sobre la actividad económica de lametrópoliy,delejos,elrecaudoenlaciudaddependeenbuenamedidadeldevenirdelcomercio.Paradójicamente,lacentralidadindustrialconformadaalrededordeCentralMontevideoenPuenteArandanoproducetributostanconsiderablescomoChapineroquesoloparticipaconcercadeldosporcientodelvaloragregadoydelempleofabrily,dehecho,esunalocalidadatravesadaporunacentralidadcomercialaxialdenotabledinámica.EnChapinerohayotrascentralidadescomolafinancieraalrededor de la Avenida Chile, ElNogal y, recientemente,Quinta Camacho, queaglomeralasprincipalessedesdelsistemafinancieroconpresenciaenelterritorionacional,peroquenotributanpor industriaycomercioallípuesestetributoserealiza en el sitio endonde se realiza la actividad, es decir, en las localidades yciudadesendondeelsistemafinancierotienesussucursalesyagencias.
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IÓN Gráfica 11 La tributación predial per-cápita en la zona metropolitana de Bogotá 2000-2010 (Precios
constantes de 2000)Gráfica 10 Proxy del grado de mecanización de los procesos productivos por divisiones industriales,Bogotá y Cundinamarca, 2010
100.000
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Usaquén
Chapinero
Santa Fe
San Cristóbal
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Bosa
Kennedy
Fontibón
Engativá
Suba
BarriosUnidos
Teusaquillo
Los Mártires
AntonioNariño
(a) Bogotá y sus localidades - Fuente: Cálculos con base en estadísticas de la Secretaría de Distrital de Hacienda, el Departamento Nacional de Planeación y el Banco de la RepúblicaGráfica 10 Proxy del grado de mecanización de los procesos productivos por divisiones industriales,
Bogotá y Cundinamarca, 2010
100.000
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300.000
400.000
500.000
600.000
700.000
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Bojacá
Cajicá
Chía
Cota
El Rosal
Facatativá
Funza
Fusagasugá
Gachancipá
La Calera
Madrid
Mosquera
Sibaté
Soacha
Sopó
Subachoque
Tabio
Tenjo
Tocancipá
Zipaquirá
(b) Los municipios de la Sabana - Fuente: Cálculos con base en estadísticas de la Secretaría de Distrital de Hacienda, el Departamento Nacional de Planeación y el Banco de la República
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CAPÍ
TULO
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Elrecaudodepende,entreotrosfactores,deladistribuciónespacialdelossujetospasivos losque,por suparte, respondenapautasde localización relativamenteautónomas de las tarifas de los tributos locales a la actividad económica. Laausencia de instrumentos idóneos para clarificar la estructura redistributiva deltributoalapropiedad,talescomounaestratificaciónsocioeconómicauniversalyajustadaalaproducciónsegmentadadeactivosinmobiliariosasícomolasreglasdeactualizaciónperiódicade los avalúos catastrales, noha sidoóbiceparaquelas familias tomen sus decisiones de localización residencial, como tampoco loscomerciantesyprestadoresdeservicios.
EnelcasodelosmunicipiosdelaSabana,elrecaudodelimpuestolocalalaactividadeconómicaexhibeunparticulardinamismoenCotayTocancipáy,seguidamente,deMosquera(verGráfica12).Setienenoticiadequelosdosprimerosiniciaron,hacia 1990, las estrategias de exoneración del tributo de industria y comercioa los procesos fabriles, momento en el que, además, el precio del suelo en lametrópolierasometidoalasprácticasespeculativasconparticularintensidad.LaCerveceríaLeonaseerigióensumomentocomoelestablecimientoemblemáticodelaindustrializaciónsabaneracontemporánea,alquelesucedieronlaladrilleraMatcoyColombianaKimberlyColpapel,entreotros.EnSabanaOccidenteseerigióunejededesarrollo localmuydiversificadoyquegravita sobreelmunicipiodeMosquera,enelqueseaglomeralamayorporcióndelafloriculturadeexportacióncon actividades industriales especializadas en la producción de alimentos parahumanosyparaanimales,asícomoalgunasactividadesdeapoyoalasempresascomo la plataforma logística Celta y a los gobiernos locales. La estructuraresidencialsabaneratieneenSoachalaprincipalpuertadeentradadeloshogaresdebajosingresosalazonametropolitanay,portanto,elrecaudopredialnoestansignificativo como debería ser en otrosmunicipios que,mediante instrumentosdeintervenciónestatalsobreelsuelo,lehancerradoelaccesoalospobrescomoenel casodeChía, cuyonivelde recaudoesmuybajo si se lemiraen relaciónconsudinámicaresidencialsuburbanayconelrecaudodeotrosmunicipiospluri-clacistas.
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2010 (Precios constantes de 2000)
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Usaquén
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Santa Fe
San Cristóbal
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Engativá
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Teusaquillo
Los Mártires
AntonioNariño
(a) Bogotá y sus localidades - Fuente: Cálculos con base en estadísticas de la Secretaría de Distrital de Hacienda, el Departamento Nacional de Planeación y el Banco de la República
200.000
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Bojacá
Cajicá
Chía
Cota
El Rosal
Facatativá
Funza
Fusagasugá
Gachancipá
La Calera
Madrid
Mosquera
Sibaté
Soacha
Sopó
Subachoque
Tabio
Tenjo
Tocancipá
(b) Los municipios de la Sabana - Fuente: Cálculos con base en estadísticas de la Secretaría de Distrital de Hacienda, el Departamento Nacional de Planeación y el Banco de la República
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Otroaspectodecisivoqueincideenelnivelderecaudoeslaconductaestratégicadeciertoscontribuyentesqueconocenunafalenciaestructuraldelsistemaderecaudocuáleslaprescripcióndelcobrodelostributostranscurridoscincoañosdelaexigenciadelpagosinquehayamedianomandamientodepago,juiciocoactivooprocedimientoadministrativoalgunoparahacerloefectivo.Lapropensiónaesaformainstitucionaldeelusióndelostributosestáasociadapositivamenteconelmontodelgravamenyobedecetantoaldesgreñoadministrativocomoalaincapacidaddeciertosmunicipiospara contar conel equipodeabogadosque requiere la instauración y seguimientodeunprocedimientojudicialparaelcobrocoactivoalosmorosos.Lavíapersuasivaexigiendo,medianteelmandamientodepago, lacancelaciónde lasacreenciasconlosmunicipios,operaeficazmentesobrepequeñoscontribuyentesqueentraronenunperíododeinsolvenciayqueacuerdanactualizarseenlospagosdelostributosanteeltemordelainmovilizacióndesusactivos,principalmentelosfinancieros.
LapresiónfiscalsobreelniveldelaactividadeconómicalocalesrelativamentebajaenBogotásiselecompara,porejemplo,conladelospaísescentralesyenparticularconlosdeEuropa(cfr.Hugounenqét.al.1999,67).Analizadassegúneltipodegravamen,talcomosepresentaenlaGráfica13,ellasexhibenciertacomplementariedad,puescuando lapresiónfiscal surgidade la imposicióna laactividadeconómicaseeleva,laatribuiblealapropiedadsecontraeyviceversa,siendoelprimeroelmovimientodominantedel2003al2008,peroapartirdel2009lapresiónfiscalpredialtiendeacompensareldescensoenladelimpuestodeindustriaycomercio.
Gráfica 13 Presión fiscal relativa de los impuestos a la actividad económica y a la propiedad en Bogotá, 2000-2010Gráfica 13 Presión fiscal relativa de los impuestos a la actividad económica y a la propiedad en Bogotá, 2000-2010
0,0%
0,1%
0,2%
0,3%
0,4%
0,5%
0,6%
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0,8%
0,9%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Ica
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Fuente: Cálculos con base en estadísticas fiscales de la Secretaría Distrital de Hacienda y de cuentas nacionales del DANE
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Porúltimo,vienehaciendocarreraeldiscursode ladesindustrializaciónbasado,erróneamente,enelargumentodelareducciónpaulatinadelaparticipacióndelvaloragregadoindustrialenelproductointernobrutonacionalyregional,anteelavancedelaactividadextractivadelamineríaydelasramasdelosservicios.Lociertoesque tantoelvaloragregado, como laproducciónbruta,determinantescruciales del recaudo del impuesto de industria y comercio, vienen creciendotendencialmente, así tal crecimiento se haya ralentizado en ciertos períodos(AlfonsoyAlonso2013).Esediscursoesaprovechadoestratégicamenteporunafracción de la dirigencia industrial metropolitana para reclamar las exencionesa losgravámenes localesque,a su juicio, lespermitirán responderlea la regiónmetropolitanaconmásempleoymásproductoindustrial.
2.4. El mercado de las localizaciones industriales en la región metropolitana
AunqueelArticulo294delaConstituciónPolíticaestableceque“laleynopodráconceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributosdepropiedaddelasentidadesterritoriales”resultaque,desde1904,a losentesterritorialeslesestáprohibidogravarciertasactividades,entrelasquesecuentalaagroindustriadeexportación,prohibiciónquefuereafirmadaen1983pormediodelaLey14.Ademásdeesaprohibición,elartículo38deesaúltimaleyconfierealosmunicipioslapotestadparaexonerardelostributoslocalesaciertossujetospasivosdelostributoslocalesporunperíododehasta10años.Alincorporaresasreglasensusestatutosderentas,losmunicipiosdelazonametropolitanaimpulsanladinámicadefragmentaciónterritorialqueterminaempobreciendolazona.Esasautonomíasdanlugaramúltiplesformasdeexenciónque,paraelcasodeltributoalaactividadeconómica,sesintetizanenTabla6.Cuandoademás,ycomoocurreconfrecuencia,lasnormasdelordenamientoterritorialqueafectanlaestructuraecológicaregionalnocoincidenconlasquetomanlosmunicipioscircunvecinos,eldañoalabaseterritorialdelareproduccióndelavidaesaúnmásduradero.
93
CAPÍ
TULO
2Tabla 6 Regímenes de exenciones al impuesto de industria y comercio para establecimientos
industriales que se localicen en la jurisdicción de los municipios de la zona metropolitana de Bogotá
MunicipioRango de la Tarifa (Por
mil)Régimen de exenciones
Bogotá 4.14 -11.4 No hay
Al sur: Soacha, Sibaté y Fusagasugá
Soacha 4.0 – 10.0 (2010) Exenciónese por un término de dos (2) años a partir de la fecha de su instalación, en la forma como se dispone en el Artículo 203 del Acuerdo 043 de 2000, del pago de los impuestos de Industria y Comercio y su Complementario de Avisos y Tableros de las empresas industriales, comerciales y de servicios, sector solidario y de la construcción, que establezcan su domicilio u operaciones en el Municipio de Soacha. Deben generar al menos 2 a 5 empleos. Para el primer año el 50% y para el segundo el 25%.
Sibaté 5.0 – 7.0 (2010) Las empresas que se instalen en el Municipio de Sibaté tendrán una exención del Impuesto de Industria y Comercio, durante los primeros cinco (5) años de actividades en los siguientes porcentajes: año 1 el 70%, año 2 el 35%; año 3 el 20%; año 4 el 15% y año 5 el 10%. Debe desarrollar una actividad no contaminante y en su nómina debe contener al menos un 20% de residentes en el municipio.
Fusagasugá 5.0 – 7.0 (2012) Con una participación de los residentes en al menos 50% de la nómina tienen derecho a una exoneración del 80% en el primer año; 60% en el segundo; 40% en el tercero; 20% en el cuarto y 10% en el quinto. La exención se puede prorrogar hasta por diez años.
Al occidente: Sabana Occidente
Facatativá 6.0 – 7.0 (2009) No hay.
Tenjo 3.0 – 7.0 (2009) 90% el primer año; 80% el segundo; 60% el tercero; 40% el cuarto y 20% el quinto. Las empresas “podrán obtener un beneficio adicional consistente en una exoneración del veinte por ciento (20%), si más del cuarenta por ciento (40%) de sus empleados y trabajadores operativos y el diez por ciento (10%) del personal administrativo, profesional y técnico de su nómina es personal residente en Tenjo, por más de cinco (5) años y posean una antigüedad o permanencia en la empresa mayor a un (1) año”.
El Rosal 5.5 - 7.0 Cualquier industria no contaminante que se instale en la jurisdicción del municipio y que genere empleos directos a personas residentes en el municipio con mínimo 3 años de antigüedad, estará exento del impuesto de industria y comercio durante 2 años de la siguiente forma: 10 a 50 empleos, 20%; 51 a 10 empleos, 30%; y, 100 en adelante el 40%.
Subachoque 3.0 (2002) Se exime por tres años del pago del impuesto a empresas “no contaminantes” en un 30% si genera entre 10 y 50 empleos, 40% si genera entre 51 y 100 empleos y en 50% si genera más de 100 empleos. Las fami-empresas que generen al menos 5 empleos disfrutarán por dos años de esa exención.
Funza 4.5 (2009) Primer año el 20%; segundo año el 40% y del tercer al quinto año el 70%. “Adicionalmente las nuevas empresas podrán obtener un 10% adicional en la exoneración si los empleados y trabajadores de nómina son en un 20% personal discapacitado y/o madres cabeza de familia residentes en el municipio”
Madrid 5.0 – 8.0 (2010) Las empresas que desarrollen actividades industriales no contaminantes que empleen al menos el 50% de su planta con residentes en el municipio podrán reducir su base gravable en 90% de los ingresos brutos durante el primer año, 70% en el segundo, 50% en el tercero, 30% en el cuarto y 10% en el quinto año.
Mosquera 6.0 – 7.0 (2008) Grandes contribuyentes del impuesto de industria y comercio que generen empleos directos en un 50% del personal que requieran para el desarrollo de sus actividades y que sean oriundos o con domicilio probado en el municipio, serán exonerados del pago de impuesto de Industria y Comercio en el 50% durante los cinco primeros años continuos.
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MunicipioRango de la Tarifa (Por
mil)Régimen de exenciones
Bojacá 6.0 (2008) Las actividades industriales no contaminantes en cuya nómina aparezcan al menos el 50% de residentes, tendrán un descuento en los ingresos brutos del 50% en el primer año; 40% en el segundo año; 30% en el tercer año; 20% en el cuarto año y 10% en el quinto año.
Al norte: Sabana Centro
Cota 4.0 – 6.0 (2010) Primera exención: 70% el primer año; 60% el segundo año; 50% el tercer año; 40% el cuarto año; 30% el quinto año; 20% el sexto año y 10% el séptimo y octavo año. Segunda exención: “veinte por ciento (20%), si más del veinte por ciento (20%) de sus empleados y trabajadores operativo y el tres por ciento (3%) del personal administrativo, profesional y técnico de su nómina es personal residente en Cota, por más de cinco (5) años, conforme con el certificado expedido por la autoridad competente, porcentaje que deberá sostenerse durante todo el periodo de la exoneración”.
Zipaquirá 3.0 - 6.0 (2005)4.1 - 7.0 (2009)
Estímulo a la constitución de empresas nuevas: primer año, 100%; segundo año, 100%; tercer año, 90%; cuarto año, 80%; quinto año, 70%; sexto año, 60%, y, séptimo a décimo año, 50%.
Tabio 3.5 -7.0 (2010) El 100% para el primer año; el 80% para el segundo; el 60% para el tercero; el 40% para el cuarto y el 20% para el quinto, comprobando “la vinculación continua y permanente desde la iniciación de la empresa durante los años que se beneficie de estas exenciones y por los siguientes cinco (5) años más, de por lo menos el 20% de la totalidad de su nómina como empleados que vivan en el municipio”.
Gachancipá 3.0 - 7.0 Se exonera por diez (10) años del pago de los impuestos de industria y comercio predial unificado a las empresas industriales, comerciales y de servicios, sector solidario y de la construcción, así: primer año, 50%; segundo año, 40%; tercer año, 30%; cuarto año, 20%, y quinto año, 10%. Del sexto año en adelante la exoneración será del 5%.
Chía 2.0 – 7.0 (1994-2000) Si genera más de 20 empleo directos la exención es del 50% en el primer año, 50% en el segundo, 40% en el tercero, 40% en el cuarto y 30% en el quinto; si genera más de 10 y menos de 20, la exención es de 50%, 40%, 30%, 20% y 10%, respectivamente.
Cajicá 5.0 – 7.0 (2008) Exención por tres años para empresas industriales que realicen actividades de bajo y medio impacto ambiental y que empleen al menos el 50% de su planta con residentes en el municipio: el primer año, el 35%; el segundo, el 30% y el tercero, el 15% del impuesto. Para las inversiones de las firmas ya instaladas en el municipio la exención es del 30, 20 y 10%, siempre que esa inversión supere los 3.000 salarios mínimos legales vigentes y la planta lo haga al menos en un 5%.
Sopó 5.0 Se concede exención parcial del impuesto de industria y comercio, por tres años, a todas las empresas que se establezcan en el municipio, demostrando que mínimo el 60% de sus empleados son residentes en Sopó. La exención parcial será: primer año, el 50%, del impuesto a pagar, el segundo año, el 30% del impuesto a pagar y el tercer año, 15%, y partir del cuarto año toda empresa pagará el 100% del impuesto.
Tocancipá 4.5 – 7.0 (2008) Exención por cinco años del impuesto en cuantía que va del 50 al 10% a empresas industriales de bajo y medio impacto ambiental que contraten a residentes en el municipio como personal no calificado (del 55% de la planta de personal en el primer año hasta el 75% en el quinto año), técnico (del 40 al 70%), administrativo (del 20 al 30%) y profesional (del 10 al 30%). Esas exenciones operarán también cuando hayan inversiones de ampliación que superen los 1.000 salarios mínimos legales y se amplíe la planta en al menos un 20%.
Al oriente: La Calera
La Calera 4.0 - 7.0 Entre 20 y 30%
Fuente: Elaborada con base en los estatutos de rentas o tributarios locales.
Unanálisissomerodeestasestrategiasponedepresentelasestrategiasde19delos20municipiosdelazonametropolitanaconlasque,enusodesuautonomía,le
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CAPÍ
TULO
2
entablanlacompetenciaporlocalizacionesindustrialesaBogotáyalosmunicipioscircunvecinos.SegúnlaSecretaríaDistritaldeHacienda,paralavigenciafiscalde2010elimpactodelcambiodellugardetributacióndefirmasqueteníansedeenBogotáseestimóenel1%delrecaudo,siendolosmunicipiosdeCundinamarcalosprincipalesreceptoresdeesasfirmas,seguidosdelejosporlosdeBoyacá,elValledelCaucaySantander.
Losdiferencialesenlastasassonnotables,salvoenelcasodeSoacha,mientrasquelasmodalidadesdelaexencióndifieretantoelmonto,enlabaseyeneltiempodeduración,comoenlassofisticadasexigenciasalossujetospasivosparaaccederalaexoneraciónque,enlamayoríadeloscasos,sonvirtualmenteinverificables.Enelcasodelempleo,porejemplo,laverificacióndelaantigüedaddelaresidenciaenelmunicipiosehaintentadorealizarconlosinformesperiódicosdelasagenciasque captan las cotizaciones financieras obligatorias del régimen de salud pero,comosesabe,cuandoseinstalanallí,esasfirmaslleganconunaplantadepersonaldirectivode lasfirmasmanufacturerasydemandosmediosqueresidenenotrolugar,generalmenteenlametrópolioenalgunazonasuburbana,ycuyoscostosfamiliares de relocalización sonmuy elevados, demanera que es el trabajo nocalificado el que potencialmente se contrataría en el municipio, asumiendo lasfirmas los costos del aprendizaje de ciertas rutinas –“aprender haciendo” – enprocesos productivos cada vezmásmecanizados que garantizan un incrementoconstanteenlaproductividadfactorial.
2.5. Los costos de la competencia fiscal
¿ExistealgunaasociaciónentrelosdiferencialesfiscalesconBogotádelosmunicipiosmetropolizados de acuerdo con los clubes de convergencia? Para resolver estacuestióncentralseformulandosmodelosqueconlosquesebuscaidentificarloscostos y/o beneficios de la armonización fiscal y que reflejan las diferencias enlosregímenesespacialesmetropolitanos.Elprimermodeloserefiereal impactodelastarifassobreelrecaudoyelsegundoaldelrecaudodelosdosgravámenessobreelniveldegastopercápitaencadajurisdicción.Elpuntofijoeselrecaudoyel gastoper cápitadeBogotá (X) contraelque se calculan lasdiferencias concadamunicipio(Yj)paraestablecerlasdiferenciasporcentualesqueserálavariabledependiente y que se buscará explicar con las diferencias porcentuales en lastarifasdelosimpuestosdeindustriaycomercioydepredial(Tj)yconunavariable
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dummy(denotadaporC)queindicalapertenenciadelmunicipioaunodelosdosregímenesespacialespreviamentedetectados:
µβββ ++−
+=−
CT
TT(2)
XXY
x
xjj210
Losdiferencialesenlatarifadelimpuestodeindustriaycomercioseestablecieronconbaseen la tarifamáselevadaa laactividadfabrilencadaunode losveintemunicipios(verTabla6),procedimientoquenoesfactibledehacerenelcasodelimpuestopredialporcuantoesastasasvaríanporzona–urbana,ruralosuburbana–,clase de uso, rango de avalúo o estrato socioeconómico. Se optó entonces porcalcularunatasanominalresultadodedividirelmontodelrecaudoporelavalúocatastral total de los inmuebles en cadamunicipio. La hipótesis nula es que eldiferencialdelosrecaudosnoestácorrelacionadoconeldiferencialdelastasasniconlosregímenesespacialesmetropolitanos,casoenelcualnosejustificaríaunpactodearmonizacióntributaria.
La variable dependiente enel segundomodelo es el diferencial en el gastopercápitamunicipal, de nuevo tomando como punto fijo el gasto per cápita de laCapital(Gx).Lasvariablesexplicativassonladiferenciaenelrecaudoper cápitadeambosgravámenes(Y*yX*),losdiferencialesdelastasasimpositivaslocales(T)y lapertenenciadelmunicipioaalgúnrégimenespacial (C).Lahipótesisnulaesqueeldiferencialdelgastonoesafectadoporlosdiferencialesenelrecaudoyenlastasasniporlapertenenciaaalgúnrégimenespacialy,portanto,tampocosejustificaríaenestecasounpactodearmonizacióntributaria.
(3)µββββ ++−
+−
+=−
CT
TTX
XYG
GG
x
xjj
x
xj32*
**
10
Cuando se rechace la hipótesis nula y el valor de los parámetros (3)µββββ ++−
+−
+=−
CT
TTX
XYG
GG
x
xjj
x
xj32*
**
10 y (3)µββββ ++−
+−
+=−
CT
TTX
XYG
GG
x
xjj
x
xj32*
**
10 seanpositivosytengansignificanciaestadística,elresultadoindicaráuncostorelativodelosdiferencialesenlastasasimpositivassobreelrecaudoydelrecaudoagregadosobreelgastoper cápitamunicipal,resultadoqueindicaquesiserequiereelpactode armonización. De manera complementaria se propone un sencillo ejerciciopredictivo,quenotieneelpropósitodeanticiparelfuturosinoeldeadvertirsiesprevisiblequelatendenciaobservadaseaduradera,razónquetornaelpactodearmonizaciónnosolamentenecesariosinoperentorio.Sielparámetro (3)µββββ ++
−+
−+=
−C
TTT
XXY
GGG
x
xjj
x
xj32*
**
10 tienelasmismascaracterísticas, indicaqueesosdiferencialesafectansignificativamentealosmunicipiosdelprimerclubdeconvergencia.Sinembargo,hayqueadvertirque
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elimpactodelosdiferencialesdelastasasimpositivaspuedecambiardemanerasignificativaeneltiempoylarazóndetalinestabilidadsedebebuscarenelmanejodelastarifasdelosgravámenesenunambienteterritorialfragmentado;esdecir,eneldesordenfiscalmetropolitano.Estaúltimacuestiónacarreadosdecisionesmetodológicas:larealizacióndeestimacionesinter-temporalescoherentesconlavigenciadelosestatutostributariosy,deverificarsetal inestabilidad,realizar lasestimacionesomitiendotalesdiferencialescon loqueseobtendríanestadísticosconmejorrepresentatividad.
(4)µβββ ++−
+=−
CX
XYG
GG j
x
xj2*
**
10
Enelplanometodológicohayotrodesafíoyesconvertirlasseriesdetiempodelasvariablesdependientesenvectorescolumnaqueexpliquendemanerasintéticaelcomportamientointertemporal,paraloquesesugiereemplearelcomponenteprincipal de la serie o, alternativamente, una media armónica que resuma sucomportamiento estructural. Adicionalmente, estos modelos teóricos precisan,para su estimación, de los valores monetarios a precios reales, lo cual se harealizadoempleandoeldeflactorimplícitoenlademandafinaldelaadministraciónpública.Loscálculospercápitasehanconseguidoconelempleodelasestadísticaspoblacionalesy susproyeccionespara losdosúltimosperíodos intercensales.Eldiferencialde las tarifasdel ICAsecalculó,comoyasedijo,conbaseenelmáselevado a la manufactura en los estatutos tributarios de cada municipio cuyavigenciadatadecomienzosdesiglo,ensumayoríay,portalrazón,lasestimacionesserealizaránparadossub-períodos(1984-1998y1999-2011),esperándosemejorrepresentatividad en las estimaciones robustas para el último sub-período. Lamencionada heterogeneidad estructural de las tarifas del impuesto predial nopermite realizar elmismo cálculo efectuadopara el ICA. Se recurrió entonces acalcular unas tasas nominales para cada jurisdicción resultantes de dividir elrecaudodeunavigenciaporelvalordelosactivosinmobiliariosqueconformanlabasedelgravamen.
2.5.1. El impuesto a la propiedad, el predial
Los resultados de la estimación delmodelo (2) que se presentan en la Tabla 7,indicanqueelanteriormodelonoexplicasatisfactoriamentelavariabledependienteya que las variables independientes no son estadísticamente significativas para
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explicarlasvariacionesdelavariabledependiente.ElR2esde5,4%,siendotambiénunargumentoparaafirmarqueelmodelonosirveparaexplicar,enestecaso,ladiferenciaentreelrecaudodelpredialdeBogotáyeldelosmunicipiosdesuáreadeinfluenciadirecta.Asimismo,lasignificanciaconjuntamuestraquelasvariablestampoco son significativasparaexplicar la variabledependiente. ¿Quéocurre sise robustecen las estimaciones?. La respuesta se deriva de los resultados de laTabla6.Paraelmodelorobusto,elR2 esde5,4%también.Pesealarobustezdelaestimación lasvariablesexplicativastampocosonestadísticamentesignificativas.Tantoelclubalquepertenececadamunicipiocomoladiferenciadelastasasdelpredialnoexplican ladiferenciaenel recaudodeeste impuestoentreBogotáycadaunodelosmunicipios.
Tabla 7 Resultados de estimación del modelo asociado al impuesto predial, 1984-1998
Parámetro t P>|t| R2 F
Modelo (2) - Impuesto Predial
0β -0.4049335 -3.89 0.01
0.0545 0.62131β -0.0422038 0.83 0.417
2β 0.1122581 -0.36 0.725
Modelo (2) - Impuesto Predial – robusto
0β -0.4049335 -3.54 0.003
0.0545 0.62731β -0.0422038 -0.51 0.620
2β 0.1122581 0.84 0.411
Fuente: Estimaciones realizadas con base en estadísticas fiscales del Departamento Nacional de Planeación y el Banco de la República, poblacionales del DANE y catastrales del IGAC.
¿Ocurre lomismoenelsiguientesubperíodo?.Losresultadosde laTabla8paraelsub-período1999-2011,arrojanunR2 mayorquelasanterioresdosregresiones(11,54%),pero los valorespde cadaunade las variablesexplicativas continúansiendomayoresquesuniveldesignificancia(5%),porloqueseafirmarquedichasvariablesnosonestadísticamentesignificativas.
99
CAPÍ
TULO
2Tabla 8 Estimaciones del modelo asociado al impuesto predial, 1999-2011
Parámetro T P>|t| R2 F
Modelo (2) - Impuesto Predial
0β -0.2846431 -2.70 0.015
0.1154 0.35281β -0.1472565 -1.23 0.234
2β -0.1458156 -1.07 0.301
Modelo (2) - Impuesto Predial – robusto
0β -0.2846331 -2.05 0.056
0.1154 0.09721β -0.1472565 -1.67 0.113
2β -0.1458156 -2.05 0.056
Fuente: Estimaciones realizadas con base en estadísticas fiscales del Departamento Nacional de Planeación y el Banco de la República, poblacionales del DANE y catastrales del IGAC.
La robustez de estemodelomejora la significancia de la diferencia de la tarifadelpredial,mientrasqueelvalor-pdelclubalqueperteneceaumentasuvalor.Sin embargo, las variables explicativas no son estadísticamente significativas aunniveldel5%.Porel ladodelR2 la robustezno cambia suvalor respectoa laanteriorestimación,por loque ladiferenciaen la tarifadelpredial yel clubnoestaríanexplicandoladiferenciadelrecaudoentreBogotáycadamunicipio.Conestos resultados no es pertinente el ejercicio predictivo. Los resultados puedenmejorarsignificativamentesiserealizanestasmismasestimacionesconsiderandolosdiferentessegmentosinmobiliarios,loqueexigemayoresrecursoshumanosymástiempo.
2.5.2. El impuesto al capital, el ICA
Lanotacióndelasvariablesessemejantealadelimpuestopredial.Losresultadosdeestimaciónparaelprimersub-períodosepresentanenlaTabla9.ElR2 esde22.22%yenlaestimacióndelasvariablessededucequeelmodelocaptaelefectodeperteneceralprimerclubqueindicaque,demaneraestadística,elparámetroessignificativoal5%,pero,porotrolado,elparámetrodeldiferencialdetasanoloes.
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TITI
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IÓN Tabla 9 Estimaciones del modelo planteado para el ICA, 1984-1998
Parámetro t P>|t| R2 F
Modelo (2) _ Impuesto de Industria y Comercio
0β -1.006905 -2.26 0.037
0.2222 0.11821β -0.3478192 -0.37 0.714
2β 0.4951679 2.20 0.042
Modelo (2) - Impuesto de Industria y comercio – robusto
0β -1.006905 -3.94 0.001
0.2222 0.05081β -0.3478192 -0.63 0.539
2β 0.4951679 2.65 0.017
Fuente: Estimaciones realizadas con base en estadísticas fiscales del Departamento Nacional de Planeación y el Banco de la República, poblacionales del DANE y los estatutos tributarios municipales.
Encuantoalmodelorobusto,elparámetrodelrégimenterritorialreferentealprimerclubdeconvergenciaesestadísticamentesignificativoenun5%yeldeldiferencialdelatasanoloes,porloqueseconcluyequeaunqueelR2 esrelativamentebajo,encadavariableseveunasituacióndiferenteyaqueunaessignificativaylaotrano.¿Ocurrelomismoenelsub-período1999-2011?LosresultadosdelaTabla10indicanqueno.
Tabla 10 Estimaciones del modelo planteado para el ICA, 1999-2011
Parámetro t P>|t| R2 F
Modelo (2) _ Impuesto de Industria y Comercio
0β -1.232501 -2.98 0.008
0.2379 0.09941β -0.9783089 -1.13 0.275
2β 0.4550784 2.18 0.044
Modelo (2) - Impuesto de Industria y comercio – robusto
0β -1.232501 -5.50 0.000
0.2379 0.02111β -0.9783089 -1.92 0.072
2β 0.4550784 2.61 0.018
Fuente: Estimaciones realizadas con base en estadísticas fiscales del Departamento Nacional de Planeación y el Banco de la República, poblacionales del DANE y los estatutos tributarios municipales.
101
CAPÍ
TULO
2
Elparámetro (3)µββββ ++−
+−
+=−
CT
TTX
XYG
GG
x
xjj
x
xj32*
**
10 tieneunasignificanciadel5%,peroel (3)µββββ ++−
+−
+=−
CT
TTX
XYG
GG
x
xjj
x
xj32*
**
10 noesmuysignificativoestadísticamente,mientrasqueelR2 de23.79%esuntantomejorqueloencontradoenelcasodelimpuestopredial.Losresultadosrobustosexplicanmuchomejorelmodeloyaque,estadísticamenteseencuentraque (3)µββββ ++
−+
−+=
−C
TTT
XXY
GGG
x
xjj
x
xj32*
**
10 essignificativoenun7%,aligualque (3)µββββ ++
−+
−+=
−C
TTT
XXY
GGG
x
xjj
x
xj32*
**
10 siguesiendosignificativoal5%paraelsub-período1999-2011,conunR2 queesmenorparalasignificanciaquelasvariablespresentan.Losresultadosparaestesub-períodoindicanqueladiferenciadelastarifasdeindustriaycomercio,aligualquelapertenenciaalprimerclubdeconvergencia,siexplicanlasdiferenciasenelrecaudo.Otrasvariablescomoelnúmerodeestablecimientosy,másaún,elrégimendedesgravacionespodríanmejorarelpoderexplicativodelmodeloy,sinembargo,nomodificaríansustancialmentelosresultadosencontradosquerevelanlaexistenciadeunnotabledesordenfiscalterritorialenmateriadelgravamenalcapital.
Asociando el vector de errores con el diferencial de tarifas de impuesto ICA seestableció laausenciadecorrelación, loquetambiénsucedecon lapertenenciaa algún club de convergencia. Esa ausencia de correlación indica que ante unaumento en la tarifa del impuesto el residuo disminuye, siendo un resultadofavorablealmodelodearmonizacióntributaria.Enelcasodeldiferencialdetarifasdel sub-período 1984-1998, existe correlación ya que, con el transcurso de losaños,eldiferencialdetasasvaaumentando,corroborandoasíquelaarmonizacióntributaria en curso es menor a medida que nos aproximamos a los años másrecientes.Portanto,nosencontramosenunprocesodefragmentaciónterritorialquegenerainequidadenlosplanoseconómicoysocial.Elpronósticoserealizóparaelmodeloderecaudodelimpuestodeindustriaycomerciodelsub-período1999-2011,yaquenotendríasentidosiserealizaelejercicioparaelsub-período1984-1998puestoqueyasabemoscuál fueelcomportamientoy losacontecimientosocurridos.
En la Gráfica 14 se evidencia que las observaciones se encuentran dispersas e,incluso,unaestá fuerade labandade confianza y solouna seencuentra sobrela tendencia, caso último que indicaría un tipo de armonizaciónmetropolitanaasociado a las políticas que se tomen frente al ICA. También se observa que labandadeconfianzaesanchaencomparacióncon lasqueseobservaranparaelcasodelgasto,peronoesconsistenteentodosurecorridoaunmismointervalodeconfianza,abarcandocasilatotalidaddelasobservaciones,exceptoenelcasomencionado.
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IÓN Gráfica 14 Forecasting del modelo de ICA 1999-2011
-8
-2-1
01
-6 -4Dif_TICA
95% CI Fitted values
a 1999-2011
-2 0
El hecho de que la línea de tendencia vaya en descenso, indica que el recaudoper-cápitadisminuiráamedidaquepasen losaños.Reconocidoeste fenómeno,convieneentoncesinferirsitalcomportamientodelrecaudoper-cápitaesinocuoo si tiene alguna incidencia relevante en la convergencia del gasto per-cápitaen la zonametropolitana; es decir, si contribuirá decididamente a la inequidadsubsecuentealafragmentaciónterritorial.
2.5.3. Los impuestos predial e ICA como explicación del gasto público local per cápita
En esta sección se presentan las estimaciones resultantes del modelo (3).Nuevamente,lasestimacionesserealizaránparalosdossub-períodos.Laprimeraestimaciónarrojólossiguientesresultados:
103
CAPÍ
TULO
2Tabla 11 Estimación del modelo del Gasto, 1984-1998
Parámetro t P>|t| R2 F
Modelo (3) – Gasto per cápita
0β -0.2819216 -0.89 0.387
0.6191 0.0015
1β 0.7333063 3..50 0.003
2β -0.7811183 -1.42 0.177
3β -0.0289505 -0.30 0.767
4β 0.1089751 0.65 0.527
Modelo (4) - Gasto per cápita con omisión de tarifas
0β 0.1049049 0.70 0.494
0.5610 0.00031β 0.7876213 4.13 0.001
2β 0.0620537 0.43 0.671
Fuente: Estimaciones realizadas con base en estadísticas fiscales del Departamento Nacional de Planeación y el Banco de la República, poblacionales del DANE, catastrales del IGAC y los estatutos tributarios
municipales.
El valor del estadístico R2 es elevado (0.6191). Al igual que en las anterioresestimacionesque se llevarona cabodentrodeunámbitoespacial, el hechodereportarlosresultadosdemanerarobustaesclaveparacontrolarelproblemadeendogeneidaddentrodelasregionesyestopermitetenerunosestadísticosmásconsistentes de lo que se trabajan normalmente. Al estimar el efecto conjuntodel recaudo de los gravámenes al capital y a la propiedad, los resultados sonsignificativosparaexplicarelniveldegastodentrodelosmunicipiospuestoqueelestadísticot tomaunvalorde3.5yelvalor-pdelmismoes iguala0.003.Noobstanteloanterior,sepuedeobservarquelosdiferencialesdelastarifas,tantodelICAcomodelPredial,nosonsignificativos,siendoelpeordeelloselasociadoalPredialconunvalor-pdel0.767.Loanteriorseexplicaporlasrazonesteóricasyaexplicadas.Reconocidoslosresultadosobtenidosseprocedióaestimarelmodelo(4)conlasomisionessugeridasycuyosresultadossepresentanenlaTabla11.
ComosereportaeneltítulodelaTabla11,elprocedimientorealizadofuelaomisióndelosdiferencialesdelastarifas,tantodepredialcomodeICA.NótesequeaunqueelvalordelR2 disminuyó,siguesiendounresultadosignificativo.Adicionalmente,elvalordelestadísticoFaumenta,loquesugierequeapesardequelasvariables
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delmodelodemaneraestadísticaexpliquenenmenormedidael sentidocausalquesepersigue,demaneraconjuntalasvariablestienenunmejorusoqueeldelmodelopresentadoenlaTabla12.Losresultadosparaelsub-período1999-2011sereportanenlaTabla12.
Tabla 12 Estimación del modelo del Gasto, 1999-2011
Parámetro t P>|t| R2 F
Modelo (3) – Gasto per cápita
0β -0.0992081 -0.62 0.546
0.7759 0.001
1β 0.6118544 6.29 0.000
2β 0.0119112 0.04 0.968
3β -0.0725204 -1.18 0.258
4β -0.0912067 -0.62 0.546
Modelo (4) - Gasto per cápita con omisión de tarifas
0β -0.0745791 -1.06 0.305
0.7547 0.00001β 0.6421402 7.87 0.000
2β -0.0811836 -1.31 0.206
Fuente: Estimaciones realizadas con base en estadísticas fiscales del Departamento Nacional de Planeación y el Banco de la República, poblacionales del DANE, catastrales del IGAC y los estatutos tributarios
municipales.
Obsérveseque,adiferenciadeloreportadoenlasestimacionesdelsub-período1984-1998, los diferenciales de tasas cambian de manera sustancial siendo elmenosestabledeelloseldel ICAynoeldelpredialcomoeraelcasocontrario.Adicionalmente, el pertenecer al primer club de convergencia se vuelve mássignificativodentrodeesteperíododetiempo;además,comobien lodenotaelalto valor del estadístico t para el recaudo conjunto del predial y del ICA, estoresultaserdegranexplicaciónparaelmodelo.Aligualquesetratóenelprimercaso,seprocedióarealizarotraestimaciónconlaomisióndelosdiferencialesdelastarifas,resultadosquesepresentanenlaTabla12.
Como se reporta en los resultados obtenidos en la Tabla 12, la recaudaciónconjunta es significativa para explicar el nivel de gasto en los municipios deestudio.Adicionalmente,sepuedeverquecomounadiferenciaimportanteentre
105
CAPÍ
TULO
2
ambosperíodosestudiados, resultasermásrelevanteperteneceralprimerclubdeconvergenciaduranteelperíodo1999-2011queparaelperíodo1984-1998.Loanteriorseexplicaporelhechodequealolargodeltiempo,lasrelacionesentrequienesposeenlaautoridadentrelasdistintasjurisdiccioneshaprevalecidocomouna relación destructiva antes que una constructiva lo que de forma inmediataotorgaunprocesocontrarioaldearmonizacióndentrodelasregiones.Noseestáhaciendomuchoporcambiarlasituacióncomobienindicanlosresultadosobtenidosy,porencimade todo, cadavez sonmás las inequidadesentre regiones y cadavezmássevedistantelametaquesepersigueconunescenariodeconsolidación duradera.
Comoya semencionóes conveniente, al tratarunanálisisde seriesdetiempo,observar si efectivamente las condiciones de ruido blanco se están cumpliendoenloserrorespuestoqueestoaseguraunacorrectaestimacióndelmodeloalnoincurrir en correlaciones conperíodosatrás y, asimismo,proseguir a realizarunejerciciodepronósticoelcuálesfundamentalparadeterminarelimpactodelaspolíticas vigentes en un período futuro de continuar el escenario presente. LosresultadosdeesteejercicioseobservanenlosGráficos15y16.
Gráfica 15 Autocorrelación de los errores: Modelo Gasto 1984-1998
0
-0.5
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.00
0.5
0
2 4Lag
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Eartlett’s formula for MA(q) 95% confidence bands
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IÓN Gráfica 16 Autocorrelación de los errores: Modelo Gasto 1999-2011
0
-0.5
00
.00
0.5
0
2 4Lag
Au
toco
rre
latio
ns o
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2
Eartlett’s formula for MA(q) 95% confidence bands
6 8
Como se puede observar en ambos gráficos, al determinar el coeficiente deautocorrelacióndeloserroresconsusperíodosinmediatamenteanteriores,cadaunodeellos,conapenas8períodosderezago,semantienendentrodelasbandasdeconfianza locual indicauncomportamientoóptimoamedidaque laserievaavanzandoeneltiempo.Elhechodequenohayaautocorrelaciónenloserroresindicaquefactoresexógenosestánsiendocontroladosdemaneraadecuada.Porotrolado,sibienesciertoqueelhechodequeexistaunproblemadeendogeneidadentrelosmunicipiosharepresentadounabarreraeneldesarrollodelejercicio,eldividirlaseriedetiempoentredosperíodospermitequesedelimitelapresenciadecambiosestructuralesenlaseriey,enespecial,permiteabordarelproblemadeendogeneidadenlasregionesporcuestionesestructurales.
Finalmente,comoseobservaenlasGráficas17y18,lapredicciónyelforecasting realizadosparaelsegundoperíododeanálisis(1999-2011),losresultadossonmásconsistentes en el pronóstico que en la predicción. Puesto que durante el sub-período 1984-1998 se detectó lamisma tendencia y esto, demanera intuitiva,indicaunapautaenlaquesepuedepensarqueen26añosdeinteracción–siendodébilalprincipioyfuerteenlosúltimosaños-entreelnúcleometropolitanomás
107
CAPÍ
TULO
2
importantedelpaísconlosdemásmunicipiosdesuáreadeinfluenciainmediata,nosehaalcanzadoynohaysignosdeunprocesodeconsolidaciónterritorialsino,másbien,defragmentación persistente.
Gráfica 17 Predicción del Gasto para el período 1999-2011
-1
-1-5
05
-5 0PI1999-2011
95% CI Fitted values
G 1999-2011
5 1
Gráfica 18 Forecasting del Gasto para el período 1999-2011
-1
-1-5
05
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95% CI Fitted values
G 1999-2011
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Como semencionó,obsérvesequeparael escenariodel pronóstico, lasbandasde confianza abarcan más ampliamente las observaciones correspondientes algastoper-cápita,adiferenciadeloquesepresentaparaelejerciciodepredicciónhaciendousodelmismo intervalodeconfianza.Adicionalmente,nóteseque lasobservacionesenelpronósticotratandedistribuirsedeunamaneramásnormaladiferenciadelopresentadoenelgráficoprecedente.Noobstanteloanterior,elhechodequelosvalorestomenrelevanciaenlaparteizquierdadelgráficoesunindiciodelodescritoalolargodeltrabajo,puessepuedeverquedefinitivamentenoseestápresentandounaequidad frentealgastoy los recaudosdelpredialydelICA;sinembargo,elencontrarseunodelosvaloressituadossobrelalíneadetendenciaesesencialparademostrarquelaposibilidaddearmonizacióntributariaestá abierta al cambio en las políticas fiscales de las regiones. Adicionalmente,pareciese que demanera definitiva las políticas fiscales locales trazan un sesgoenlainteraccióndelnúcleoconlosmunicipiosconsideradosylasdiferenciasquesesuscitanpormediodelacompetenciaporlocalizaciones,masnodelacesiónde poder, hacen que el efecto spillover sea significativo al momento de tomardecisionesdepolíticaeconómicaenlaregiónmetropolitana.
109
CAPÍ
TULO
33. CAPÍTULO III. DE LA COMPETENCIA TRIBUTARIA LOCAL A LA CONSOLIDACIÓN DE LA REGIÓN METROPOLITANA A TRAVÉS DE UNA AGENDA PARA LA ARMONIZACIÓN FISCAL
Labúsquedadeunterritorioconsolidadoesunpropósitoque,conlosinstrumentosactuales,difícilmentesealcanzaráenlospróximossiglos.Portanto,esperentoriointervenirparacontenerlafragmentaciónterritorialperseveranteyavanzarenlaconvergenciaenelnivelycalidaddevidadelaregiónmetropolitanadeBogotá.Enestecapítulosepresentaunapropuestadeagendaquetomacomoreferentelaarmonizaciónfiscal,peroquetrasciendeaotroscomponentesqueinevitablementeserándiscutidos,nosinantespresentarunsomerobalancedealgunosantecedentesnacionalesconcernientesaladescentralizaciónfiscalyelpapeldelasautonomíaslocales,sobreelquesehainsistidoalolargodeltrabajo.
3.1. Antecedentes nacionales
ElpanoramapolíticoenlazonametropolitanadeBogotáparalaconcrecióndeunaestrategiametropolitanadearmonizacióntributaria,universalyduradera,noesplenamentefavorableenlaactualidadaesepropósito,comotampocolohasidoenlasúltimasdécadaspues,enefecto,lasautonomíaslocaleshansidoempleadaserróneamente, contribuyendo ello al deterioro las bases tributarias locales yrestringiendoelavancedelgastopúblicolocalenlaprovisióndebienespúblicossobreelquereposa,enbuenamedida,losavancespotencialesenelniveldevidadelosresidentesdelazonametropolitanadeBogotá.Lasideologíasdeizquierdaodederechae,inclusive,lasauténticamentemoderadas,notienenensuagendalacuestiónmetropolitana,ycontinúandebatiendoelmodeloterritorialdeEstadoenlaarenadelaranciapolarizaciónentrecentralistasyfederalistas.Haceunadécada,losvocerosmásacreditadosdelnivelcentraldegobiernososteníanque:
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Elcasocolombiano,porsucarácterdemodelohíbrido,hacebastantedifícilla definición precisa de responsabilidad y la coordinación de fuentes definanciamientodelosdistintossectores.Lasdificultadesquesehanenfrentadoenunoyotrofrente,asícomomúltiplesobstáculosdecarácterinstitucional,handeterminadolahistoriarecientedeladescentralizaciónennuestropaís(Ocampo1995,13).
Esahibridacióncomprende,deunlado,unesquemaenelquelosentesterritoriales(agentes)sonlosejecutoresdelaspolíticasdelnivelcentraldegobierno(principal)aquién,además,debenrendirlecuentasy,delotro,otroesquemaenelqueesosagentesgozandeautonomíaeneldiseñoyejecucióndepolíticas(elecciónpúblicalocal),lerindencuentaasuselectores/residentesycaptanlamayorpartedesusingresostributariosdelosgravámeneslocales.Estediscursoleasignólasfallasdelmodeloalaausenciadeliderazgodelnivelcentraldegobiernoylaslimitacionespara la gestión local amedida que se abocan procesos demayor envergadura.Laagenda reformista se referíaal sistemade transferencias,a las reglaspara lacofinanciaciónyalasrestriccionesalendeudamientoterritorial,ideasenmarcadaseneldiscursodelos“sanosprincipiosdeeficienciatributaria”:
En su ponencia en este seminario, el profesor Charles McLure ha puesto enevidencia, utilizando como ejemplo la situación de nuestro vecino Brasil, lanecesidaddeque laestructura tributaria territorial seadecuea lasexigenciasimpuestas por un manejo más descentralizado de la hacienda pública. EnColombia, el impuesto sobre la renta y el IVA están en cabeza del gobiernonacional, asignación que se ajusta a sanos principios de eficiencia tributario.A nivel territorial, sin embargo, tenemos ejemplos en los que no ocurre lomismo. Algunos impuestos están asignados a los municipios cuando por suscaracterísticasadministrativasytécnicacorresponderíanalniveldepartamental,yviceversa.Otrosimpuestos,especialmentelosheredadosdelaépocacolonial,sencillamentesonanacrónicos.Tenemosaquíunaimportantetareaquerealizar,pero hay necesidad de convencer a las autoridades territoriales de que nosiemprelatradiciónvadelamanoconlaeficiencia(Perry1995,37).
Enelintertanto,elprocesodemetropolizacióncontinuóconfigurándosecomoelrasgodominantedelprocesodeurbanizacióndelapoblacióncolombianainiciadocuatrodécadasatrás,peroenlamentedeloscuadrosdelnivelcentraldegobierno,como el director del Departamento Nacional de Planeación y el Ministro de
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HaciendayCréditoPúblico,prevalecíalaideatradicionaldequeelmunicipioyelDepartamentoeranlasunidadesterritorialesllamadasaorganizarlapresenciadelEstadoenelterritorio.Unadécadadespués,sonescasoslosaportesintelectualesqueactualicen losdebatessobreelmodeloterritorialdeEstadoy,portanto,espertinentedestacaresetipodecontribuciones:
Detodasformas,laventajacompetitivaenlosmunicipiosperiféricosdeBogotárequiereconurgencialaadopcióndeláreaolaregiónmetropolitana(Revéiz2013,222).
PeroelconjuntometropolitanoBogotá-Sabanacontinúasufragmentaciónconsuimprontaempobrecedora,mientrasqueenotraszonasmetropolitanasdelpaísydelmundoelavancedelaculturametropolitanasetraduceenacuerdosduraderosque promueven mejores condiciones de competitividad y niveles de vida máselevadosparasusresidentes.Laarmonizacióntributariaentrejurisdiccionesquehacenpartedelazonametropolitanasehatornadoperentoriaypuedepromoversedediversasmanerasycondiversosparticipantes,dependiendodelosmunicipiosqueinvolucreydelostributosenjuego,perotambiéndelaculturametropolitanaqueexistapues,enausenciadeestaúltima,lainflexibilidaddelasautonomíasencontradelaconsolidaciónterritorialcontinuaráimperando.
LaparticipacióndelaNaciónencabezadelnivelcentraldegobiernoescrucialporcuantoelrégimendeprohibicionesvigentedesde1904,ratificadoporelartículo39 de la Ley 14 de 1983 y que ha pasado incólume en las reformas tributariassucesivas,esunrégimeninconvenienteenloquecorrespondealamineríayalaagroindustriadeexportaciónpues,luegodemásdeunsiglo,esasactividadesylasformasempresarialesquelasgestionenhantenidoeltiempomásquenecesariopara tornarse competitivas en los mercados internacionales y, además, porqueotrasactividadesemergentespodríanreclamaresemismotratamiento.Laactividadagroindustrial,enparticularlafloricultura,usaelterritoriodemaneraintensivaylospozosprofundosparalautilizacióndelaguadelosacuíferosaceleraneltransumomaterialdelatierradelaSabana.Lasdivisasreintegradassondepropiedaddelanaciónque lascompraa losfloricultores sinque losentes territorialespercibanningúnbeneficiopues,dehecho, el empleoqueproducenesdebaja calidad y,generalmente, le correspondea losmunicipios atender lamayorporciónde loscostossocialesdelamigraciónqueacarrean,mientrasquelaresponsabilidadsocialdelosempresariossehatraducidoenmarginalesplanesdevivienda.Portanto,la
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responsabilidaddelaNacióndebeexpresarseenladerogatoriadelaprohibiciónparaelcobrodetributoslocalesaesasactividadeso,demaneraequivalente,enlacompensaciónalosmunicipiosfloricultoresporlostributoslocalesnocobradosyporeldeterioroecológicocausadoporlaagroindustria.
Elescenariomáspertinenteparalaarmonizacióntributariaeseldelaconsolidaciónterritorial duradera, por cuantoesun acuerdoqueevita los elevados costosdetransacción inmanentes a la reedición de pactos y/o acuerdos cada que ocurrael relevo de las administraciones locales comprometidas. En ese escenario ycomo se explicó en la parte teórica, tanto losmunicipiosmetropolizados comoelnúcleourbanoceden lapartedesupoderqueoperasobreasuntosdeescalametropolitana,a sabiendasdeque tal cesión les representamásbeneficiosquecostosa lasadministraciones locales.Alusardeestamanera lasautonomías,serestauralaunidaddeunterritorioquesuinadecuadousofragmentó.Lacuestiónque queda irresoluta es la de una agenda que promueva la armonización demanera eficaz. La ausencia de cultura metropolitana y el ambiente político encontra se imbrican para crear la necesidad de una negociación estratégica que,enprincipio,debeinvolucraralosdirigenteslocalesquereconozcanlasventajasdelaarmonizaciónpara,ulteriormente,vincularalosquegradualmentetambiénlas reconozcan.Entalperspectiva, lecorrespondea lametrópolidar lasseñalesnecesariaspararestaurarlaconfianzadeunanegociaciónhorizontal,entrepares,ynounaentreunsuperioryuninferior.
Losbeneficiosde laarmonizaciónfiscal sonconsiderablementesuperioresasuscostos.Silarelacióncosto/beneficioesmuyfavorablealaarmonizaciónfiscal¿Porquérazónnoexisteuntratamientotributariocomúnalcapitalyalapropiedadenelmismoterritorio?O,enotraspalabras:¿porquénohaexistidoarmoníafiscalen la regiónmetropolitana de Bogotá, almenos desde iniciado el programa dedescentralización?Laconductanocooperativadelospodereslocalesacostumbrajustificarseenlacompetenciaconlametrópoliporlomejordelcapital,estoes,lasactividadesindustrialesycomercialesmáspromisoriasentérminosdeempleo,yporlomejordelapropiedad,esdecir,loshogaresmásadineradosquedemandanactivos residenciales costosos. Y el instrumento para librar esa competencia hasidolaautonomíaenelmanejodelosgravámeneslocales,elimpuestodeindustriaycomercioy,enmenormedida,elimpuestopredial.
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3.2. Hacia un pacto para la armonización tributaria
Detrás de la conducta no cooperativa de los mandatarios locales, existe unfenómeno de considerable trascendencia socio-económica y político-territorialqueeslaausenciadeuninterésdiáfanodelospoderesdelaregiónmetropolitanaenelfuturodelamismao,entérminosdeLatour(1992,106-110),delatraduccióndeinteresesparagestaraliadosparaesacausa.Enelplanoeconómico,talausenciasehagestadoenelsenodelacontradiccióndeunarepúblicaunitariaorganizadademaneradescentralizadaque,enlaeconomíadeltiempopresente,severificaenlaimposicióndetratadosdelibrecomercioporelnivelcentraldegobiernoaunasregionesmetropolitanassumisasencuyaagendanoseencuentralaformulacióndeunapolítica industrialenqueseplasmesu interéso,enelmismosentido,elinterésnacionalnocoincideconelinterésregional,peroseimponeelprimero.Paratraduciresos intereses, se sugiereacontinuación loselementosqueorientaríanunpactodearmonizacióntributaria,enelentendidoqueloqueesbuenoparalametrópolitambiénloesparalosmunicipiosconlosquecomparteelterritorio.
3.2.1. Los principios
La incoherencia entre los principios que orientan los desarrollos legislativos ylasnormasquedeellossedesprendenhasidounodelosgrandesviciosdeunatradiciónpocoeficazenmateriaderesultadosdeleyesorgánicas,principalmente.EncasoscomoeldelaLOOT,sontantoslosprincipiosque,enmásdeunaocasión,se tornan contradictorios. Por el contrario, la experiencia brasileña en tantolegislaciónurbanamuestraqueunampliodebateparaalcanzarclaridadenunospocosprincipios orientadores, esmásdeseablequeundecálogodepropósitos.Siguiendo esta regla de la entropía de los principios, o sea, que aquellos máscomúnmente enunciados son los que menos ayudan al logro de los objetivospretendidos,sesugierensolamentetresprincipiosparaladiscusióndelcontenidodelpactodearmonizacióntributaria:
a. Progresividad.Laprogresividadtemática,eneltiempoyenelterritoriopersiguequeelpactomuestreresultadosyque,productodeello,seaseguidoporlaciudadaníaenarasdeavanzarenlaculturametropolitana.Enseguimientodeesteprincipio, losparticipantesrefinaránlaagendaestableciendolostributosquesevanaarmonizar,lasvigenciasfiscales
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enqueentraráaoperarelpactoy las jurisdiccionesque,por razonesdeeficaciaen ladiscusión,estén involucradas.Aesteúltimorespectosesugierequelaagendainvolucresecuencialmentealostresclubesdeconvergencia.
b. Perdurabilidad.Elprincipiodeperdurabilidadbuscareducirloscostosde transacción de un acuerdo público y la garantía para los sujetospasivosqueesosacuerdostendránestabilidadeneltiempo.Portanto,las autoridades que suscriban el pacto diseñarán y adoptarán losmecanismosmás idóneos para garantizar que los términos del pactotrasciendanalosperíodosdegobiernodelosmandatarioslocales.
c. Solidaridad territorial.Elmercadodelaslocalizacionesy,enespecial,el uso inadecuado de los instrumentos fiscales locales, ha retrasadoelyaparsimoniosoritmohacia laconvergenciaenniveldevidade losresidentes en la región metropolitana y, por tanto, el principio de lasolidaridad territorial persigue revertir esa tendencia, tornándolamásveloz a partir de las iniciativas regionales que deriven en un mayorbienestar de la población residente en los municipios con mayoreslimitaciones.Enelmismosentido,siunmunicipiollegaréaserafectadonegativamenteconelpactoensueconomíaoensuordenamiento,losdemássuscribientesconvergeránensuapoyo.
3.3. Agenda para acelerar la convergencia de los municipios que componen la zona metropolitana de Bogotá y la región central
LasuscripcióndeunpactointerinstitucionalentornoaunmodelodearmonizaciónfiscalesunimperativoparalasjurisdiccionesdelazonametropolitanadeBogotá,en tanto la persistente fragmentación territorial en curso es riesgosa en tantoal deterioro de la estructura ecológica principal y en la pérdida innecesaria delpotencialdeejecuciónlocalenlaprovisióndebienespúblicos.
Los problemas de coordinación inter-jurisdiccional en la zonametropolitana deBogotá son más evidentes que en el resto de zonas semejantes del país. Esosproblemasnopermitenenfrentarlasamenazasquedíaadíaseciernensobrelas
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estructurasresidencialesyeconómicasyquehancolocadoazonasdediferentespartesdelmundo,inclusivedelospaísescentralescomoDetroit,enunaceleradoprocesodedesurbanizacióndelapoblaciónasociadoaldeterioroenelaccesoalosprincipalesdeterminantesdelniveldevida,elingresopersonalyelsobresalariorepresentadoenunaadecuadaprovisióndebienespúblicos.
Con el proceso de armonización tributaria de Bogotá y los municipios de suáreade influencia inmediata,mediante la concertación, sepretendeavanzarenun proceso de integración orientado a establecer reglas comunes y duraderasde tratamiento tributario al capital y a la propiedad en cada jurisdicción y, demanera complementaria, establecer las áreas prioritarias que la zona en suconjuntorequiereatenderparaampliarlaprovisióndebienespúblicosdeescalametropolitanayfacilitarsuadministración.Laproliferacióndetarifas,deestrategiaslocalesdedesgravaciónydecalendariostributarios,asícomoelusodiscrecionaldelosmecanismosdecobrodelosgravámenesenmorapreviosalcoactivo,sonlos síntomas más evidentes de la descoordinación interjurisdiccional que estáocasionandolafragmentaciónterritorialdelazonametropolitanadeBogotá.
Esa fragmentación, antagónica a la de un territorio consolidado que resiste aembatescomolosdelavariabilidaddelclima,entreotros,selebuscahacerfrenteal“adoptaraccionesdeplanificaciónconcertadas,lascualesgaranticenelrespetoy protección de las estructuras sociales y ambientales regionales existentes,propendiendo por la convergencia en términos de calidad de vida de todos loshabitantes de la región” (PD 2012-2016, art. 24). La estrategia de las accionesconcertadasconlasautoridadesdelaregiónenmateriadearmonizacióntributariaseesperaconcretarenelmarcodelainstitucionalizacióndelaintegraciónregionalydebeestaroperandoantesdeconcluirelperíododeestaadministración.
3.3.1. Directrices comunes
Losprincipiosfilosóficosqueorientaneldesarrollodelaagendadearmonizaciónson:
i. Construirunatemporalidadpropiaparadesarrollarlastareasinmanentesa la armonización en el entendido que, como acumuladohistórico, ladescoordinaciónlatenteconllevalaconcrecióndeacuerdosdediferenteenvergadurainstitucional;
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ii. Sumar las autonomías municipales, distritales y departamentalespara enfrentar satisfactoriamente la competencia con otras regionesmetropolitanasdeColombiaydelmundoque,enlaactualidad,sitúanalanuestraenelcampodelasperdedoras;
iii. Evitarlaslimitacionesdelasautonomíasmunicipales,puesellassonlabasesobrelaqueseedificaránlasnuevasfuentesdelmejoramientodela calidad de vida de los residentes en la zonametropolitana y en elconjuntodelaRegiónCentral;
iv. Promover la localización duradera de firmas industriales que seancompetitivas y que, por tanto, generen empleo estable y contribuyanconsustributosalenriquecimientodelterritorio;y,
v. Propiciarmecanismosdetomadedecisiónquesuperenlavisiónlimitadadelamayoríaporaportes,privilegiandolosmecanismosdecooperaciónsolidariaentrelasjurisdiccionespartícipesdelprocesodearmonización.
3.3.2. El contenido del proyecto de armonización y sus horizontes temporales
Elproyectodearmonizaciónpersigueconcretaracuerdosorientadosalacooperaciónrecíproca enmateria de estrategias ymecanismos paramejorar la eficacia en larealización de los encargosmisionales de los entes encargados de la fiscalizaciónyel recaudo,a laadopcióndecalendarios tributarioscomunes,a laactualizaciónpermanentedelasbasestributarias,alaadopcióndereglascomunesdetratamientotributarioalcapitalyalapropiedadentantotarifasyrégimendeexenciones,yalaadopcióndeunmodeloderecaudodeescalametropolitanaquehagatransparenteelprocesoparalossujetospasivos,yconfiableparalasunidadesdegasto.
Los acuerdos son de diferente envergadura institucional y, por tanto, exigen dediferentesesfuerzoseneltiempohistórico.Ellargo plazoeselrequeridoparaqueeláreametropolitanaestéformalmenteconstituidaylaautoridadmetropolitanaesté ejecutando los programas supralocales de alcance regional; el mediano plazo es el requerido para que los acuerdosmetropolitanos concertados esténincorporados como parte de la legislación local de todas las jurisdicciones quehacenpartedelazonametropolitana,aunquenosehayaconformadoformalmenteeláreametropolitana;y,elcorto plazoeselrequeridoparaquealgunosacuerdosconcertadosentrelasdiferentesjurisdicciones,quenorequierenserincorporadosenlalegislaciónlocal,esténoperando.
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3.3.2.1. El Corto Plazo
Dentrode losacuerdosquesonfactiblesdeejecutarpor lavíade losconvenios de actuación,porlassecretaríasconcompetenciasenmateriadetributaciónydefiscalización,sehanidentificadocomoprioritariosyfactiblesdeejecutarenestehorizontetemporal:
i. Elestablecimientodeuncalendariotributariocomún;ii. Larealizacióndeactividadesconjuntasparaeldiseñodeunprograma
fiscalización,decontroldelaevasiónydeluchacontraelcontrabando;iii. La ejecución de acuerdos de cooperación horizontal en materia de
asistenciarecíprocaenasuntoscomoelsistemadecobrospre-jurídicosqueevitenlaprescripcióndelcobrodelostributosenmora,mediantelavinculacióndelosfuncionarioshaciendistasdelaregiónalaEscuela Tributaria Distrital, entre otros instrumentos, espacio propicio paraacordar estrategias comunes en materias como el impuesto a losvehículosyalconsumodelicores;
iv. LaexigenciamancomunadadeunacompensaciónfiscalalaNaciónporlas prohibiciones de cobro de gravámenes locales a la agroindustriaexportadora y la ulterior abolición de esa parte del régimen deprohibiciones;
v. LareciprocidadenelintercambiodelainformaciónsobretransaccionesinmobiliariasparaevitarlaevasióndeltributoalaBeneficenciayalastesoreríasdistritalymunicipales;y,
vi. La realización de los estudios técnicos de soporte para los tópicos aconcertarenelmedianoplazo.
La entrada en operación de esta etapa de la agenda de armonización tiene unvalorentantohecho emblemático o simbólicoqueemiteunaseñalpositivaparala realizaciónde losdemásacuerdosconcertadosdemedianoy largoplazo.Losbeneficios públicos que se derivan de ese pacto son, en el plazo inmediato, elincrementoenel recaudoy laconsecuenteampliaciónen lacapacidaddegastolocal de las jurisdicciones que hagan parte del pacto y, en elmediano plazo, elalcancedelaestabilidadfiscalrequeridaparaatenderelincrementoenlademandadebienespúblicosderivadosdelnotablecrecimientopoblacionalqueenfrentanlosmunicipioscomprometidos.Elcostodelareproducciónpolíticadelospodereslocales es menor cuanto mayor sea el número de jurisdicciones que suscriban
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el pacto, mientras que la ampliación de la capacidad de producción de bienespúblicoscompensaesecostopuesellasetraduceenlaampliacióndelpotencialdeelectores.
3.3.2.2. El Mediano Plazo
Laagendadearmonizacióntributariarequieredeunesfuerzoadicionalquesoloesfactiblederealizarenelmedianoplazocuando,porfuerzadeladeliberaciónenloscabildoslocales,seelevenaacuerdomunicipal:
i. Un articulado común en materia de tratamiento tributario similar alcapitalyalapropiedad,conénfasisenlastarifasyenlosdescuentosy/oexoneraciones,asícomoenlaaplicacióndelasreglasdeactualizacióncatastral y de procedimientos administrativos de cobro para evitar laprescripcióndelosimpuestosyenlaparticipacióndelosmunicipiosenelefectoplusvalíaquegeneresuintervenciónurbanística;
ii. Lasreglasyentradaenoperacióndeunmodelounificadoderecaudo;y,iii. LaclarificacióndelaterritorialidadparaelcobrodelICA.
Elfortalecimientodelaculturatributariayelincrementoenlosrecaudosquesonesperablesconlarealizacióndelaagendademedianoplazo,sondeseablescomoantecedentesdelaformalizacióndeláreametropolitana.
3.3.2.3. El Largo Plazo
Lascesionesdepoderlocalenfavordelacreaciónyconsolidacióndeunaautoridadmetropolitana,exigequeciertasautonomíasqueyaposeen losentesterritorialesinvolucrados–elDistritoCapital,losmunicipiosdelasprovinciasdeSoacha,SabanaCentroy SabanaOccidente, LaCalerayeldepartamentodeCundinamarca– seanmovilizadashaciatalautoridadque,superadoelvacíolegalcreadoporelparágrafodelartículo1ºdelaLey1625de2012,deberíaserorganizadademocráticamentehastaalcanzar laetapaenquesusconsejerosydirectoresseandeelecciónpopular.Lasfuncionesquedesarrollaríaeláreaasíconformadagiraríanentornoadospropósitosmisionales:laformulacióndelaspolíticaspúblicasterritorialesylaidentificaciónyejecucióndeproyectosdedesarrollodealcancemetropolitanoyregional.
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A. Formulación de las políticas públicas territoriales
Este propósito misional implica una ruptura con los paradigmas vigentes en lamateria, encasillados en las opciones centralistas que promueven la RepúblicaUnitaria y las federalistas que acostumbran justificar la profundización de ladescentralización.Laszonasmetropolitanasemergencomoelparadigmadominanteparalaorganizaciónterritorial,entantosudinamismodemo-económicoylageo-políticadeldesarrolloenelmundoglobal.
PolíticaIndustrial
Laszonasmetropolitanasdemundosonelcorazóndelasregionesmásatractivasparaelcapital industrialdebidoal tamañodelmercado, laposibilidaddecaptarconsiderableseconomíasdeaglomeraciónydeeconomíasexternasa lasfirmas.Laregulacióndelcapitalindustrialconreglasestablesylapromociónderamasydivisionesquecualifiquenelperfilproductivodelazonametropolitana,esunatareanecesariaparaeliminarlassecuelasdelpactorevaluacionistainiciadoen2003yqueporahoraluceinfranqueablepesealasintervencionesdelBancodelaRepública,paraenfrentarlacompetenciaqueleplanteanotraszonasmetropolitanasdelpaísydelexterior,aupadaestaúltimaporlaentradaenvigenciadelosTratadosdeLibreComercio,paraprevenirladesindustrializaciónmaterialy,enespecial,parasuperarlaconfrontaciónfratricidapropiciadaporlacompetenciainter-jurisdiccionalenlazonametropolitanadeBogotá.EnelanálisisdelapolíticaindustrialenlaszonasmetropolitanasdeEuropa(Carré&Levratto2013)ydeAsia(Nishijima2009),sehanidentificadocomoejesdelamisma:
- Lapromocióndeunaarticulaciónvirtuosadeloscircuitosdeinvestigación,innovaciónyactividadindustrial;
- La eliminación de las asimetrías que redundan en deficiencias decoordinación de las firmas industriales y que provienen de la sub-movilización de las capacidades de innovación presentes en la regiónmetropolitanaydeldesperdiciodelosefectospositivosdelaaglomeración;
- Elfomentodelasindustriasendesarrolloylafacilitacióndelasalidadelasindustriasdecadentes;
- La intervención deliberada para crear nuevas estructuras industrialesconlasquesepuedanenfrentarlosciclospronunciadosdelaeconomía(i.e.cártelcontralarecesión);
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- El favorecimiento de la cooperación y la aglomeración que entrañaun trabajo en red, se juzga benéfico, en elmarco de la competenciamercantil,eldiseñoconcertadodeincentivosquefaciliteneldesarrolloylaespecializacióndeterritoriosestratégicos;y,
- El diseño de estrategias territorializadas que, además de propiciar elsurgimientodenuevasdivisiones,polosysistemasproductivos,procurelavalorizacióndelasrelacionesdeproximidad.
EnlosEstadosUnidoslaadopcióndeunapolíticaindustrialsejustificasolamenteenloscasosenlosqueseintentensubsanaroeliminarlasfallasdemercado.Enelrestodelmundodesarrollado,elcontenidodelapolíticaindustrialcorresponde,salvoenlosaspectosdeordenmacroeconómico,alasregionesmetropolitanasysetratadeintervencionesdeliberadasparaenfrentarlacompetenciaindustrialenunmundoglobal.
Políticadeusosdelsuelo
Elusodel sueloes asignadoenunmercadodeanticipaciones acercadelordeneconómico-espacialdelfuturosobreelquelosagentesqueparticipanespeculany toman decisiones para captar rentas extraordinarias o para blindarse ante laposibilidaddelaimplementacióndelaregulaciónurbanaosuburbana.Enelcasodelsuelodeusoagrícola,lareiteracióndelosparoscampesinoshapuestoenevidenciaqueelmercadonoasignaadecuadamentetalesusosygenerapobrezayadviertesobre la potencial reducción de la oferta alimentaria interna, principalmente.Reconocidaslasdinámicasurbanas,suburbanasyruralesprevalecientesenlazona,lapolíticadeusosdelsuelodeberíaperseguircuatropropósitosbásicos:
- Laproducciónactivadesueloedificableparahogaresdebajosingresos,conloquesegarantizaríaelobjetivodeinclusiónlocalylamoderaciónsustancialdeloscostosdelaintervenciónurbanísticaestatalenproyectosderegularizacióndelapropiedadymejoramientobarrial;
- Laconcertaciónmetropolitanadeáreasparaparques industrialesqueeviteneldesordenterritorialencursoyquefacilitenlavalorizacióndelaproximidadindustrial;
- La regulación de la ocupación residencial e industrial suburbana paracontenerelincrementoenelcostodelaprovisióndelosbienespúblicosdeescalametropolitana;y,
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- La promoción de las actividades agrícolas con mayor potencialproductivodelaregiónmetropolitana,estoes,lasdemayorrendimientopor hectárea en relación con los estándares nacionales, y conmenorproporcióndepérdidadeáreasembradaconbaseenestándaresdeesamismaescala.
A diferencia de la geografía física y de los procesos de ocupación del territoriode otras zonasmetropolitanas que, como en el caso deMedellín y el Valle deAburrá operan bajo un modelo denso, en la Sabana de Bogotá se trasluce unmodelo disperso debido a su extensión física y a la proliferación de intersticiosmetropolitanosquetiendenaocuparsedemaneradesordenada.Lossistemasdetransportecolectivosonlosllamadosareordenarenelfuturocercanolosusosylasdensidadesdeocupación.
Políticasambientalesydeordenamientoterritorial
Enelplazoinmediatosoninaplazableslasmedidasparaenfrentarlavariabilidad del clima,mientrasqueparaelmedianoylargoplazolosonlasquerequiereadaptarseactivamentealcambioclimático
- La disminución de la afectación humana a la estructura ecológicaprincipal, procurando evitar el desvío de los cauces originales de lasfuentes superficiales con el uso de elementos artificiales y el usosostenibledelmantoverde;
- La renovación y descontaminación de las fuentes superficiales ysubterráneas de agua y la regeneración del manto verde en vías dedesertificación;
- La reposición al agro del equivalente de las tierras ocupadas porla residencia suburbana, en condiciones semejantes de fertilidad yaccesibilidad;
- Laadopcióndeunapolíticametropolitanadelaguaquecontemplelasetapasdelciclodelconsumohumanodesdelaaducción,lapotabilización,laconducción,eltratamientoyladisposiciónfinaldelasaguasusadasbajoelprincipiodelvertido cero;y,
- Eldiseñodeunaestrategiadefiscalizaciónalosusuariosdelosserviciosambientalesdelaregiónorientadaalcobrodetalesservicios.
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El PRICC es el más adelantado en la materia, en tanto diagnosticó, iniciativasconcertadascomolaReddePáramos,porejemplo,yestrategiasregulatoriascomolasdiseñadasparaenfrentarelaumentodecaudalesenlacuencadelRíoBlancoylasustitucióndeusosagrícolasporusosresidencialessuburbanosenmunicipiosdeclimacálido.
B. Instrumentos para la identificación de prioridades de inversión para
el desarrollo y consecución de fondos complementarios
Lamagnituddeestatareaesconsiderableycomienzaporlarecapitulacióndeloyahecho.Elpuntodearranqueestáenelbalancedelinventario analítico de proyectos regionales realizado por los funcionarios del departamento de Cundinamarca,laCAR,elDistritoCapitaly laNaciónqueparticiparonenelprocesode laMesade Planificación Regional Bogotá-Cundinamarca y en los grupos de gestión delConsejo Regional de Competitividad Bogotá-Cundinamarca. La información encuantoalalocalizacióndelasiniciativasdeproyectosdedesarrolloylainversiónrequerida y sus fuentes de financiación, así como el tiempo necesario para suejecución, se basó en los proyectos registrados en los bancos de proyectos deinversión hasta 2004. Los 145 proyectos identificados se clasificaron en sietegrupos dependiendo de su naturaleza y vocación: i) estructura productiva; ii)medioambiente;iii)transporte,movilidadyaccesibilidad;iv)serviciospúblicos;v)viviendayequipamientoscomunitarios;vi)marcoinstitucional,legalyfinanciero;y,viii)sistemadeinformacióngeográfica.Duranteelprimersemestrede2005sedetectaronotros38proyectosquefueronclasificadosenestosgrupos.
Las administraciones que sucedieron a este esfuerzo público no impulsaron sucontinuidad,peroamedidaquesefueronrenovando losmandatariossefueronformulando otras prioridades, siendo cruciales en la actualidad los proyectosasociadosalaguaya laseguridadalimentariaregionaly,ensegundaescala, losdemovilidadyvivienda.LaanuenciadelaparticipacióndelosdepartamentosdelMeta,BoyacáyelTolimaenelproyectodeRegión Capital,exigeunadepuracióny actualización de este inventario y la necesidad de un banco de proyectos deinversiónregional.
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ALES4. REFLEXIONES FINALES
Unpactodearmonizacióntributarianosatanizalacompetencia.Talcomoseanalizóenelsegundocapítulo, laausenciadereglasenelmercadodelocalizacionesenelterritoriometropolitanohacreadounarestricciónduraderaa lacapacidaddeejecuciónlocalenlaprovisióndebienespúblicos.Lasreglasqueseacuerdenenelpactodebencontribuiraconseguirmejoresresultadossocialesyterritorialesquepermitanelevarelnivelgeneraldevidayacelerarlaconvergenciahaciaesenivelde los residentes de todas las jurisdicciones; es decir, alcanzar la consolidaciónterritorial de la región metropolitana. En un estado como ese, es posible quesubsista la competencia que se juzga favorable, en tanto contribuye a resolverdemandassocialesnoconsideradasenelpacto,comoenelcasodelosservicioslocalesdeeducaciónbásica,mediaysuperior,cuyacalidad/costoseráunelementodecisivodeapalancamientodelperfilproductivoobjetodelapolíticaindustrialydeordenamientoterritorialdelaregiónmetropolitana.
Otraáreapocoexploradaen laqueesfactibleynecesaria lacompetencia inter-jurisdiccionaleslaprovisióndebienesclubdeescalametropolitana,cuyaofertano satisface adecuadamente la demandade turismohebdomadario citadino. Esreconocida ladeficienciaen ladotacióndebienespúblicosdeescala localen lametrópoliy lacrecientedemandademovilizaciónconmotivoturismodelfindesemana.ClubescomoelSerrezuelaenMosquera,elautódromoyelparqueJaimeDuque de Tocancipá, el ParqueNatural Chicaque y losmás frecuentes usos delecosistemaporlosescaladoresenSuesca,sonejemplosdetalesbienesclub.
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