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ÉTICA Y TRANSPARENCIA

Ética públicay desarrollo

institucional:el caso de Chile

88 BuenGobigm Para pensar en la democracia

Por Alvaro V. Ramírez Alai* as

El artículo presenta un análisis actualizado y detallado de la situación que Chile tiene en materia de luchacontra la corrupción y la estrategia institucional que ha venido desarrollando de manera sostenida en losúltimos 20 años, que le ha valido no sólo para situarse en una posición de liderazgo en el contexto latino-americano, sino que además, le ha permitido ir configurando una adecuada (aunque imperfecta) infraes-tructura ética y relevantes avances en mejorar la transparencia y el acceso a la información en el sectorpúblico. Asimismo, se discuten las diversas aristas y componentes que ha tenido este proceso, sus puntoscríticos y aprendizajes obtenidos, y se analizan las brechas que aún quedan por superar y las propuestasque, desde una perspectiva más integral y sistémica, podrían permitir mejorar la situación actual y promo-ver una ética de los asuntos públicos más allá de las fronteras institucionales, desde una mirada que, fun-dada en la concepción democrática, fomente una nueva cultura ciudadana y emergentes espacios para sercómplices y protagonistas en el desarrollo y bienestar de nuestros pueblos.

INTRODUCCIÓN

En los últimos años, los temas de desarrollo institucional y

fortalecimiento democrático han sido ejes preferentes de

preocupación en los distintos países iberoamericanos. Con

diferencias de alcance y amplitud, se puede decir que los

procesos de reforma institucional y democratización han

favorecido de manera creciente la posibilidad de contar con

administraciones públicas que estén a la altura de los desafí-

os que enfrentan los Estados latinoamericanos en el actual

contexto y ello ha llevado a una lucha permanente por erra-

dicar el flagelo de la corrupción y propender a la configura-

ción de un sector público cada vez más probo, transparente,

Para pensar en la democraciaBuenGoblemo 89


justo y que dé muestras de accesibilidad y apertura en las

relaciones e información disponible hacia la ciudadanía.

Chile no ha sido la excepción a este fenómeno global y en

los últimos 20 años ha venido desarrollando diversas estrate-

gias que han tenido resultados reconocidos internacional-

mente. Entre los países en vías de desarrollo, Chile es el que

tiene uno de los mejores desempeños en avance hacia la

democracia, lucha contra la corrupción y manejo económico.

p

or otro lado, para que este desarrollo sea integral y sostenido en el tiempo, se requiere deun Estado de excelencia. Entre otras cosas, esto supone que el Estado sea ejemplo de

transparencia y probidad, eficiente en el uso de los recursos, promotor de igualdad de

oportunidades en lo social y un adecuado garante de la plena competencia y de la defen-sa de los derechos de todos los ciudadanos (Ramírez, 2004). Todo ello ha requerido un esfuerzo

institucional considerable en estos años que ha permitido no sólo contar con nuevos y mejores

mecanismos de control ciudadano, acceso a la información y marcos de actuación regulados quefaciliten una gestión pública proba y transparente, sino que ha requerido de acuerdos estratégicos,voluntad política y rigurosidad y compromiso de parte de todos los actores tanto políticos, econó-

micos como sociales.

En el presente artículo se comentan y analizan los principales avances en la relevante tarea dis-ponder de un sector público ético, transparente, probo y democrático a partir de tres momentos:

a) Un diagnóstico de la situación actual; b) Una mirada a la infraestructura ético-institucional dispo-

nible en Chile; y c) Una síntesis global a partir de la cual poder hacer propuestas de mejora institu-

cional con sus respectivas estrategias de implantación. Todo ello en el interés de presentar unmarco de referencia del caso chileno que pueda ser de utilidad y experiencia para los permanentes

esfuerzos realizados por los distintos gobiernos de la región.

1. DIAGNÓSTICO SOBRE ÉTICA Y CORRUPCIÓN EN EL SECTORPÚBLICO CHIENO

Chile tiene una reconocida tradición histórica republicana (pese a los oscuros años de la dictadura

militar entre los 1973 y 1990) y una trayectoria institucional arraigada y fuerte, lo cual ligado a la cul-

90 BipenGobiemo Para pensar en la democracia

Randel

erritorio Pudel 1

esviacién Tñterv—álólde 'Encuesta"estándar confianza utilizad~

23 Chile

6,9

0,5

," — 7,2 7

tura cívica y a la conciencia de sus habitantes ha permitido que los temas vinculados a la ética públi-ca hayan sido y sean en la actualidad uno de los tesoros más preciados y a los que mayor cuidado

se ha entregado con progresivas e innovadoras medidas correctivas, sobretodo a partir de la recu-

peración de la democracia en los años 90.

Lo anterior, se ha visto reforzado en estos años por el prestigio internacional que ha logradoel sector público chileno en materia de modernización institucional y calidad de su gestión, que le

han puesto como referente en la región en estos temas. No obstante todos estos méritos y como

ocurre en no pocos casos, la corrupción se ha manifestado de diversas e insipientes formas, sobre-

todo en niveles de responsabilidad superior, lo que ha llevado a los gobiernos de la Concertación aimpulsar grandes acuerdos, reformas y cambios institucionales durante los últimos 20 años. A con-

tinuación y dado que no existen muchos instrumentos y/o mediciones rigurosas - o aceptadas uni-versalmente que provean de información comparable- sobre el tema de la corrupción en la esferapública, se ha privilegiado el uso del Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) utilizado por

Transparencia Internacional para analizar y comentar el caso chileno, a lo que complementariamen-

te agregaremos antecedentes de contexto que permitan entender a modo de síntesis las aristas deldiagnóstico actual para nuestro caso.

1.1 LA SITUACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO CHILENO A LA LUZ DELIPC

Una de las principales fuentes de análisis para poder observar y contrastar la situación por la queatraviesa un país en materia de ética y corrupción en el sector público lo constituye el llamadoIndice de Percepción de la Corrupción (IPC) de Transparencia Internacional,. En el informe del

año 2008, se sitúa a Chile en el lugar 23 entre 180 países, con una puntuación del 6,9 en una esca-la de O a 10 (a mayor puntaje menor percepción de corrupción). Lo anterior se desglosa en dichoinforme del siguiente modo:

Tabla N°1. Índice de Percepción de la Corrupción: ChileFuente: Transparencia Internacional, 2008.

Lo anterior, contrasta con la puntuación que Chile ha tenido en los últimos años. En la siguientetabla podemos observar dicha tendencia y la posición relativa que Chile ha tenido desde que sehace la medición.

Para pensar en la denwrauta Buert~o 91


Tabla N°2. Índice de Percepción de la Corrupción: Chile en el Ranking, cantidad depaíses por año y percentil en el que se ubica (Periodo 1995 — 2008)

1995 1991 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Posición deChile 14 21 23 20 19 18 18 17 20 20 21 20 22 23

Total depaísesMedidos

41 54 42 85 99 90 91 102 133 146 159 163 180 180

Percentil enque Seubica Chile(superior)

34% 39% 55% 24% 19% 20% 20% 17% 15% 14% 13% 12% 12% 13%

Fuente: Capítulo Chileno de Transparencia Internacional (2009)

En acuerdo a esta medición y comparando con los resultados del resto de países en la mues-

tra (que han variado de año en año), Chile ha venido liderando el ranking como el país menoscorrupto de Latinoamerica, incluso superando en la última medición a países desarrollados como

España e Italia.

Por otro lado y en acuerdo a lo que informa el Capítulo Chileno de TransparenciaInternacional (2009), "desde las primeras versiones del 1PC, Chile se encuentra entre las posicio-nes más avanzadas de este ranking. En el año 1995 ocupó la posición 14 de un total de 41 paí-ses participantes, en 1998 ocupa el lugar 20 entre 85 países en el 2002 alcanzó a ocupar laposición 17 entre 102 países y en el año 2008 se encuentra en la posición 23 (entre 180 países)".

No obstante, conviene analizar en mayor detalle la evolución del puntaje de Chile a lo largo de

los años.

Gráfico N° 1. Puntaje de Chile a través de los años

8,5 -

7,94

7,56.9

8

7,5

7

6,5

66,05

5,5

5 - -1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008


92 IluenClublex® Para pensar en la democracia

Si observamos el gráfico N° 1, Chile experimentó una fuerte baja en los primeros años de apli-

cación del índice para luego tener un alza significativa (1997 — 2000), estabilizarse (2000 — 2006) y

finalmente, experimentar una baja hasta la fecha. Ello contrasta, por ejemplo, con el hecho de queen el año 2002 bajara el índice (por los escándalos de corrupción del llamado caso MOP-Gate ysobresueldos bajo el mandato del Presidente Lagos) pero subieran el siguiente año por efecto, tal

vez, de la agenda de reformas impulsadas tras un gran acuerdo nacional entre la oposición y el

gobierno, los empresarios y la sociedad civil.Considerando lo anterior, Chile ha presentado un comportamiento relativamente estable y

consistente en relación al índice, y ha mantenido un alto puntaje promedio en el tiempo. Ello si

bien no consolida su situación, es un importante activo que es necesario cuidar, potenciar y prote-ger mediante la adopción de nuevas medidas en el futuro próximo.

1.2 CHILE EN EL CONTEXTO LATINOAMERICANO COMPARADO

Un elemento interesante es contrastar la situación de Chile en el contexto de la región. Como

observamos en el gráfico N° 2, Chile ha mantenido de manera sistemática el liderazgo casi exclusi-vo en latinoamerica.

Gráfico N° 2. Puntaje de Chile en relación a los países de América del Sur

o1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008


—eb:Arg e ntirale

Bolivia

Brazil

elgee• Ch He

—a—Colombia

--e— Ecuador

--e—Paraguaya

Por otro lado y como se puede observar en el gráfico N° 3, si comparamos al país con la situa-

ción general de América del Sur (excludio Chile), existe una distancia de casi 4 puntos que da cuen-

ta de una diferencia significativa en los niveles de corrupción percibidos en relación al resto de

países de la región.

Para pensar en la democraciaBuoiclubizno 93

1

is— Américadel sur

—*—Chile

6,96,8

1.5 r ey 7,4 7,37 6,9

3,3 jrs 3,3 ' 3,1 3,2

3,0 3,2

8

7

6

5

4

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4,1

3

2

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Gráfico N° 3. Puntaje de Chile comparado con puntaje promedio

de los países de América del Sur

10

9

8

7

6

5

4

3

2

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008


1.3 CHILE Y LOS PAÍSES DE IA OCDE

Dando un paso más en el análisis e intentando hacer una comparación que permita entregar un

diagnóstico más acabado de la situación de Chile en materia de corrupción, es relevante contrastarlos resultados obtenidos comparándolos con los países miembros de la Organización para laCooperación y el Desarrollo Económico OCDE2. En el gráfico N° 4, vemos la posición que tieneChile respecto de los países de la OCDE. En él observamos que Chile se encuentra entre los prime-

ros 20 países de la OCDE para la medición del año 2008.

Gráfico N° 4. Puntaje de Chile en relación a los países de la OCDE (2008)

94 Buentlobkrno Para pensar en la democracia

Esta buena posición relativa comparada con los países industrializados y que presentan altos

niveles de gobernabilidad democrática, se ve algo soslayada al observar la evolución temporal del

fenómeno como vemos en el gráfico N° 5. Allí observamos que de una situación donde Chile supe-raba al promedio de los países de la OCDE (por ejemplo entre los años 2000 - 2002), desde el año

2003 se ha venido ubicando bajo el umbral definido como media para dichos países.

Adicionalmente, los valores de la OCDE se han mantenido estables en los últimos 5 años frente al

puntaje de Chile que ha descendido en las últimas mediciones.

Gráfico N° 5. Puntaje de Chile en relación al puntaje promedio de los países OCDE

7,4 7,4

6,9

7,1 7 '1 7 17,2

7 1 7 1II 1111

7,2

dall111111111117.2___

/, 3 1,37,3 -.1o, I —lo— OCDÉ

Chile, —*--

t. ;. 6,9yrillir 7 6,9

'

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008


Lo anterior nos lleva a la conclusión que al comparar a Chile con los países con los que busca

homologarse y compartir políticas y estándares comunes, se experimenta un deterioro en sus con-diciones relativas y ello representa un tremendo desafío si lo que se pretende es formar parte deesta agrupación de países y beneficiarse de dicha incorporación.

1.4 EL CONTRASTE BAJO LA MIRADA NACIONAL: LA ENCUESTASOBRE PERCEPCIÓN DE LA CORRUPCIÓN Y EL BARÓMETRO GLO-BAL DE LA CORRUPCIÓN 2009

a) La Encuesta sobre Percepción de la Corrupción en Chile — Instituto Libertad y Desarrollo

Desde hace unos años el Instituto Libertad y Desarrollo (un lhink lank ligado a la alianza) viene

desarrollando una encuesta sobre la percepción del nivel de corrupción en Chile 3 . En su séptima

versión publicada en abril de 2009 y bajo el título de "Una señal de alerta", informa que la percep-

ción para e12008 es de 5,3 (dentro de un rango de O —mínima percepción- y 10 —máxima-), subien-

do con respecto a la de 2007 que fue de 5,1.

8,5

8

7,5

7

6,5

6

Para pensar en la democracia Buen_Gobisnv 95

AduanasRegistro Civil -

Sil

- a /P 42 3,5

7

FF AA llingralall1~33Carabineros wilm~~r 23-

Contralcna I111n111191112-•

20CX15o 2CC17


Gráfico N° 6. Nivel de Percepción de Corrupción (Escala Mínimo O — Máximo 10)

Erro PúblicasMunicipalidades lill~~1~11~11111~1.1111111.1~Oli,6.0

Ministerios 5.5

Poder Judicial "a"

Gob Regionales 5.4

Hospitales 1.3.~. 52

Investigaciones 5.0

Entes F.sc. y Reg t

C de Diputaaos 4 _1

Crac Compra " 43

Mm loübéico 4.3

Senado-~11111~111~~.11111~1112

C 1 2 3 4 S

Fuente: Encuesta Corrupción 2009, Instituto Libertad y Desarrollo.

Como se observa en el gráfico N° 6, dicho aumento de percepción de la corrupción se ve refle-jado en que todas las instituciones suben respecto al año anterior (con excepción del Servicio deImpuestos Internos, SII). El ranking lo encabezan las empresas públicas (6,1), las municipalidades

(6,0), los ministerios (5,5), el Poder Judicial (5,5) y los Gobiernos Regionales (5,4). Por otro lado,

las instituciones que más suben son los hospitales (4,3 a 5,0), la Policia de Investigaciones (4,3 a 5,0)y el Servicio de Aduanas (3,5 a 4,2).

Otro interesante hallazgo que se presenta en los resultados de la encuesta dice relación con

los tipos de corrupción conocidos: Aumenta el tráfico de influencias de un 41% a un 47%; descien-de el pago ilícito de 39% a 32% y el mal uso de recursos o bienes fiscales aumenta de un 13% a un

17%. Asimismo, con respecto a los propósitos de estos hechos, siguen siendo los más importantes

el ganar una licitación (33%), la entrega de permisos (15%) y acelerar un trámite (14%).

b) El Barómetro Global de la Corrupción 2009

Otra medición reciente que merece ser observada la constituye el El Barómetro Global de la

Corrupción 20094, aplicado por IPSOS y Chile Transparente. Entre sus principales resultados, des-taca que el 55% de la población considera que Chile es un país muy corrupto y que el 84% cree que

la corrupción causa mucho daño al país y según la experiencia de la gente, las instituciones en que

se percibe que la corrupción está más extendida son los partidos políticos, el Congreso y el PoderJudicial. En un rango intermedio se ubican el sector público, las municipalidades y el sector priva-do, lo cual contrasta con los resultados del estudio mencionado anteriormente.

g6 BueyWobiernº Pan pensar en la democracia

Por otra parte, un 41% de los chilenos considera que el principal responsable de que exista

corrupción en Chile es el Gobierno, aunque también asigna responsabilidad a los ciudadanos con

un 35%, y al sector privado con un 23%. En el mismo sentido, un 58% de la población considera

poco efectivas las acciones del gobierno actual en relación a la lucha contra la corrupción.Finalmente y en relación a los sobornos, un 9% de los encuestados señalan que ellos mismos o

alguien viviendo en su hogar pagaron sobornos de cualquier forma en el último año. Sólo un 16% de

ellos presentó una queja formal al respecto. Las principales razones para no presentar un reclamo son

considerar que no hubiera ayudado en absoluto, no saber cómo hacerlo y miedo a las represalias.

1.5 IAS ÚLTIMAS MEDICIONES QUE REFUERZAN EL LIDERAZGO DECHILE EN MATERIA DE ANTICORRUPCIÓN Y BUEN GOBIERNO ENAMÉRICA LATINA: EL INFORME DEL BANCO MUNDIAL SOBRE "LOSINDICADORES MUNDIALES DE BUEN GOBIERNO"

Según el último informe anula del Banco Mundial sobre "Indicadores Mundiales de BuenGobierno"5, Chile es uno de los países del mundo más efectivos en el control de la corrupción, y se

erige como el líder de América Latina (Gráfico N° 7).

La octava edición de Los Indicadores Mundiales de Buen Gobierno destaca también las efica-ces políticas contra la corrupción de Uruguay, que está al igual que Chile por delante de otras gran-

des economías de la región como México, Brasil o Argentina.

Gráfico N° 7. Control de la Corrupción 2008 (Selección de Países)

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Fuente: Governance Matters 2009 — Worldwide Governance Indicators 1996 — 2008,Instituto del Banco Mundial (2009)

Parapmwelladammcia i3uenGsklam 97

1


Un elemento a destacar, es que los autores del informe definen gobernabilidad como las tra-

diciones e instituciones mediante las cuales se ejerce la autoridad en un país, lo que incluye la forma

en la que se seleccionan, controlan y reemplazan los gobiernos, así como la capacidad de estos para

formular e implementar políticas sólidas. A eso se suma el respeto de los ciudadanos y el estado porlas instituciones que gobiernan las interacciones económicas sociales y económicas entre ellos.

1.6 CONCLUSIÓN PRELIMINAR

Los datos que proporciona el IPC ayudan a reflexionar la situación de Chile desde una mirada com-parada y temporal. Ello deriva en que Chile ha sido percibido durante estos años como un país conun bajo nivel de corrupción relativa, sobretodo en el contexto latinoamericano. Sin embargo, al

comparar con países más desarrollados, como los que agrupa la OCDE, aun cuando se mantiene

una posición favorable, se detecta que falta avanzar en comportamientos institucionales que seanfuncionales a las metas de desarrollo trazadas y que permitan neutralizar adecuadamente los focos

potenciales de corrupción (Chile Transparente, 2009). Dichas decisiones no sólo implican cambios

de carácter jurídico sino que requieren la urgente modificación de conductas individuales, organi-zativas, culturales y políticas de forma tal que se puedan asumir integralmente los valores esencia-les de servicio público que promueve la OCDE en el marco de la llamada "infraestructura ética"

(imparcialidad, legalidad, integridad, eficacia, transparencia, responsabilidad, igualdad y justicia)como también, el fortalecimiento de prácticas que mejoren la calidad de la democracia y hagan dela corrupción una excepción poco frecuente en la gestión pública y en el ejercicio del gobierno.

Por otro lado, los contrastes son evidentes al evaluar la progresión de resultados que Chile

presenta (tanto en el caso del IPC de Transparencia Internacional como del análisis del BancoMundial) con la opinión que se deriva de la aplicación de encuestas (tanto en el caso de la percep-

ción de corrupción como el barómetro global). Existe allí una cierta brecha entre los esfuerzos ins-

titucionales llevados a cabo y reconocidos internacionalmente (en términos comparados) y lo quelas personas perciben internamente (que en algunos casos contradice de manera radical la destaca-da posición que Chile ha alcanzado en los últimos años), todo ello mediado por el rol que han ejer-

cido los medios de comunicación de masas, por la coyuntura político-económica (año deelecciones, entre otros) y por deficiencias en la manera a través de la cual se entrega la informacióny se involucra al ciudadano de manera activa en este tipo de esfuerzos institucionales.

2. AUDITORÍA DE LA INFRAESTRUCTURA ÉTICO-INSTITUCIONAL DECHILELa infraestructura ética es un término acuñado por la OCDE que implica considerar la voluntad y el

compromiso político para prevenir y erradicar la corrupción; la eficacia del marco institucional,tanto en sus aspectos legales como administrativos; la capacidad de la sociedad civil organizada; y

la sinergia que se produce entre todos estos elementos (OCDE, 1997). En este marco y dadas las

particularidades del caso chileno en esta materia, hemos querido presentar la auditoría de la infra-

98 Etue ►~ Para pensar en la democracia

estructura ético-institucional desglosándola en acuerdo a los principales hitos en su desarrollo enlos últimos 15 años yen correspondencia a los periodos de gobierno en los que fueron impulsadas

dichas medidas, contextualizando en cada caso sus orígenes y contenidos implícitos de manera tal

que no sólo se pueda disponer de una línea cronológica de avances sino que además se tenga unamirada integral y sistémica de los pasos que Chile ha venido dando y las consecuencias y efectos

que ello ha tenido en el mejoramiento de la democracia y el desarrollo institucional.

Es así, como el recorrido que Chile ha realizado en materia de ética pública, desarrollo institu-cional y lucha contra la corrupción en las últimos 15 años se puede resumir de la siguiente manera:

. fi* ,',:.A li .z-,,,,,,,,~-,,,,4, , rincipales Hitos

1994 Propuestas de la Comisión Nacional de Ética Pública

2003 Acuerdo Político-Legislativo para la Modernización del Estado, la Transparencia y laPromoción del Crecimiento

2006 Agenda de Probidad, Transparencia, Calidad de la Política y Modernización del Estado

2008 Creación y puesta en marcha del Consejo para la Transparencia

2009 Entrada en vigencia de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a laInformación del Administración del Estado

2.1 PRINCIPALES AVANCES PERÍODO 1994-2000 (GOBIERNO DELPRESIDENTE FREI)

a) Comisión Nacional de Ética Pública & Ley N° 19.653 sobre Probidad AdministrativaUno de los principales hitos del proceso ha sido la creación, en 1994, de la Comisión Nacional

de Ética Pública. que propuso 41 recomendaciones en su informe final (que se han ido transforman-

do en la carta de navegación para el periodo en análisis) que, en términos generales, aludían a temastales como: probidad funcionaria; conflictos de intereses; contratos y licitaciones; control y fiscali-zación; control social; reformas penales; y financiamiento de la actividad política. Uno de sus frutos

más importantes fue la Ley N° 19.653, de 1999, también conocida como "Ley de Probidad". quereguló materias como el acceso a la información administrativa, perfeccionó el régimen de inhabi-lidades e incompatibilidades funcionarias o el tráfico de influencias y los conflictos de intereses a

que pueden verse sometidos los servidores públicos (sancionando administrativamente el tráfico y

uso indebido de información privilegiada). Asimismo, incorporó la declaración de intereses en altoscargos, reguló el paso de los funcionarios fiscalizadores al sector privado, estableció la propuesta

pública como regla general para contratar y perfeccionó el procedimiento para determinar respon-

sabilidades administrativas.

Lo anterior debe complementarse con la Ley N° 19.645, también de 1999, que modernizó las

disposiciones del Código Penal sobre delitos de corrupción.

Para pensar en la democraciaBUCFIGO*MM 99


b) Otras medidas adoptarlas en el periodo

Desde la perspectiva de los mecanismos de control interno:

Creación del Consejo de Auditoría General de Gobierno (1997).Creación de la Comisión Defensora de los Derechos del Ciudadano (2000 — 2001).

Desde la perspectiva de los mecanismos de control externo:

Ley N° 19.817, de 2002, que refuerza el rol de la Contraloría General de la República.

Evaluaciones de programas sociales y de fomento.Tratados suscritos:

Convención Interamericana contra la Corrupción (1998)

Convención contra el Cohecho de Funcionarios Extranjeros en Transacciones ComercialesInternacionales, OCDE (2001)

c) Medidas desde el ámbito del proceso de modernización de la gestión públicaEs natural considerar que son múltiples las iniciativas y herramientas que de una u otra forma

permiten fortalecer las instituciones públicas, protegerlas de prácticas corruptas y aportar de mane-

ra sustantiva en lo relativo a transparencia y probidad en el sector público. En este periodo, seimpulsó un cúmulo de acciones concretas orientadas a modernizar la gestión pública y ello se vióreflejado en el Plan Estratégico de Modernización (1997) que, más allá de sus implicancias globales

e impactos en el proceso de reforma del Estado en Chile, consideró dentro de sus 6 dimensioneso principios fundamentales 6 la:

Probidad y responsabilidad. 12s personas que se desempeñan en el servicio público deben

observar una conducta laboral correcta basada en los valores de la honestidad, integridad,

lealtad en el desempeño de su función y en concordancia con la misión institucional.Transparencia. Todo servicio público debe otorgar el acceso a la información sobre su orga-

nización y gestión. la transparencia es una condición de diálogo y de concertación con los

usuarios.

Desde este marco orientador, se desplegaron diversos proyectos para lograr dicho objetivo dentro

de lo que se destacan:

Transparencia y probidad de la gestión pública. Esta línea se inscribía en el marco valórico delconcepto de ética pública que debe observar toda acción que se ejecute al interior del Estado. Eneste caso, tiene relación con el ejercicio honesto y transparente de la función pública. La estabilidad

y fortalecimiento de las instituciones y la adhesión ciudadana a las mismas implica enfrentar con

éxito este desafío.las siguientes son las iniciativas que se trabajaron al respecto:

Compras y contrataciones gubernamentales Sus objetivos eran aumentar la transparencia en

el manejo de los recursos públicos; elevar el ahorro de este ítem de gasto, mejorar la calidadde las compras y promover mayor acceso y competencia en este mercado. Para ello se con-templó: perfeccionar la normativa y procedimientos de compras; instaurar un sistema elec-

trónico de intermediación y uno de información que apoyen esta labor; y crear un

procedimiento claro para impugnación de quienes se sientan afectados por la acción del

loo Bue ►tiol~ Para pensar en la democracia

Estado. Todo ello se vio reflejado con los años en el Portal ChileCompra (http://www.chile-

compra.c1 ).Balances presupuestarios y de gestión. Esta iniciativa pretendía normar las publicaciones debalances y memorias anuales de servicios públicos, a fin de que la ciudadanía conociera los

resultados de la gestión operativa y económica del año precedente, incluido el cumplimien-

to de objetivos, tareas y metas a que se hayan obligado. Hoy en día los Balances de Gestión

Integral (BGI) son un mecanismo institucionalizado de cuenta pública desde los servicios

hacia la ciudadanía y son publicados anualmente en sus sitios Web.

Ley sobre probidad administrativa y acceso a la información. Supuso incorporar a la norma-tiva constitucional los principios de probidad administrativa y transparencia como marcoreferencial para toda actuación de los entes públicos. Normas que propendan a seguir prin-

cipios de desempeño honesto y preeminencia del interés público por sobre el privado y con-

sagren el libre acceso a los documentos de los servicios públicos.Sistemas de información e Internet. A través de este proyecto se buscaba establecer una polí-

tica de acceso a la información de la administración pública mediante un uso inteligente de

las nuevas tecnologías de información, en especial de Internet. Este es un instrumento estra-tégico de modernización que facilita la coordinación y flujos de información intersectorial.

2.2 PRINCIPALES AVANCES PERÍODO 2000-2006 (GOBIERNO DELPRESIDENTE LAGOS)

Este periodo se caracterizó principalmente por una fuerte crisis de confianza: Desde mediados delaño 2002, comenzaron a conocerse una serie de escándalos públicos relacionados con corrupción yfalta de probidad de importantes autoridades públicas. Desde la prensa, cada día aparecían nuevos

antecedentes acerca de la utilización de coimas en procesos de licitación de unidades de revisión téc-nica, de concesión de infraestructura vial, de uso indebido de recursos públicos, de pagos de hono-rarios sin contraprestación real, de sobresueldos a altos directores de servicios públicos, etc. Todo

esto, fue generando un complejo escenario para el Gobierno que día a día iba perdiendo legitimidad

y credibilidad en los ciudadanos, toda vez que la aparición pública de sus personeros eran espaciospara la defensa, la argumentación y la justificación (en algunos casos exagerada) de las reales causasde las irregularidades detectadas frente a los medios de opinión pública (Ramírez, 2004).

En este escenario y dada la compleja situación que se enfrentaba, el 30 de enero de 2003 elGobierno alcanzó un amplio acuerdo político-legislativo al que se sumaron todos los sectores polí-

ticos para la modernización del Estado, la transparencia y la promoción del crecimiento, que facili-

tó la aprobación de un nuevo y significativo conjunto de reformas. Entre ellas destacan las

siguientes por su relevancia para los fines del presente trabajo:

a) Ley N° 19.863 sobre regulación de los gastos reservados y creación nuevas asignaciones

para las altas autoridades y los funcionarios que desempeñan funciones críticas (2003):

Para 'rasar en la democracia BuenGobian4 101

IT

1110ascos reservaddill~ción de Dirección Superior Asignación de funciones críticasRestringe definición;

Prohibe expresamenteciertos USOS;

Perfecciona el mecanismode rendición.

- Entre 100 y 150% de remuneracionespara altos directivos que señala la Ley;

- Dedicación exclusiva e incompatiblecon otras rentas (salvo contadasexcepciones).

- Ificsta 100% de remuneraciones, parafuncionarios que designe el Jefe deServicio por desarrollar tareasestratégicas;

- Dedicación exclusiva e incompatiblecon otras rentas (salvo contadasexcepciones).


1994 Propuestas de la Comisión Nacional de Ética Pública

2003

Acuerdo Político-Legislativo para la Modernización del Estado, la Transparencia y laPromoción del Crecimiento

2006

Agenda de Probidad, Transparencia, Calidad de la Política y Modernización del Estado

2008

Creación y putta en marcha del Consejo para la Transparencia

2009

Entrada en vigencia de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a laInformación del Administración del Estado

b) Leyes N° 19.880 N° 19.886 sobre procedimientos administrativos y contratación (2003):

c) Ley N° 19.882 sobre Nuevo Trato Laboral y Alta Dirección Pública (2003):

Crea la Dirección Nacional del Servicio CivilCrea el Sistema de Alta Dirección Pública (SADP)- Sistema de reclutamiento y selección mediante concursa, para los cargas de I y 11 NivelJerárquico (Jefes de Servicio, Directores y Subdirectores) en Servicios Públicos que ejecutanpolíticas o entregan prestaciones directamente a los ciudadanos;

Adniiitistrado ix.run Cu:1,0<i de Alta Dirección Pública tautOntirmq;

- Bajo un régimen de aplicación gradual (21)04 — 2010).

Genera cambios en la carrera funcionaria:

- Se extiende hasta jefes de departamento (concursabilidad 111 Nivel Jerárquico);

- Ascensos por concurso y no por antigiiedad salvo plantas de administrativos y auxiliarespn nnociún por mérito).

Incentivos:- Se reemplaza el incremento por desempeño individual tic la Ley N" 19.553 por uno de

desempeño colectivo;

- Se crea el Premio Anual por Excelencia Institucional.

nuentiol~ Vara pensar en la democracia

Ley N° 19.896 sobre administración presupuestaria y de personal (2003)

Establece márgenes de flexibilidad presupuestaria durante la ejecución del presupuesto aprobado.

Regula la publicidad de los organismos públicos.

Obliga a evaluar anualmente I Os programas sociales, de fomento productivo y de desarrollo.

Obliga a los servicios públicos a rendir cuenta anual sobre su gestión operativa y económica.

Perfecciona regulación de contratos a honorarios.

Leyes N° 19.884 y 19.885 sobre gasto electoral, transparencia en el financiamiento de las

campañas electorales y los partidos políticos (2003); Leyes N° 19.963 y 19.964, (2004); y Ley N°20.053 (2005):

Establece limites al gasto electoral.

Financiamiento de campañas políticas: Aporte público se entrega por primera vez (aplicado encampañas municipales de 2004 y parlamentarias de 20(16) Aportes privados: Se regulan suscondiciones.

Deberes de transparencia.

Prohibiciones

f) Ley N° 20.088 sobre Exigencia de una Declaración de Patrimonio a las autoridades y altos fun-cionarios que se sumó a la Declaración de Intereses introducida en 1999 y contratación pública (2006)

Exige declaración de patrimonio a los altas directivos públicos y jefaturas:

- Es una declaración pública que se presenta en Contraloría;

Debe ser actualizada cada • años, cada vez que el declarante sea nombrado en un nuevo cargo yal concluir sus funciones.

Crea delito de "incremento patrimonial relevante e iniustificadd de los funcionarios públicos(incluido en el nuevo artículo 241 bis del Código Penal).

Crea incompatibilidades para que organismos contraten con sus directivos y parientes osociedades relacionadas, salvo que:

- Sea en condiciones de equidad similares a las del mercado;

• Sea aprobado lmr resolución fundada, comunicada al superior jerárquico del suscriptor, laContraloría y la Cámara de Diputados.

Debe también mencionarse la profunda reforma constitucional y el nuevo artículo octavo (LeyN° 20.050, de 2005), que incluyó dentro de las bases de la institucionalidad chilena los principios

de probidad y publicidad, y la ratificación de importantes convenios internacionales para luchar

contra la corrupción, especialmente la "Convención Interamericana Contra la Corrupción" (firmadaen 1998) y la "Convención de las Naciones Unidas en contra de la Corrupción" (finalmente ratifica-

da el 2007). Ello se vió reflejado en principios tales como:

- Ejercicio de funciones públicas obliga al estricto cumplimiento del principio de probidad;

- Publicidad de actos y resoluciones de órganos del Estado, de sus fundamentos y de sus procedi-

Para pensar en la democracia BUenfiCiaiern0 K)3

El


mientos sólo puede limitarse vía Ley de Quórum Calificado cuando afecte: El debido cumpli-

miento de las funciones del órgano; los derechos de las personas; la seguridad de la nación; elinterés nacional.

Finalmente y de modo complementario, se impulsaron otras medidas como:- Creación de una Unidad Especializada de probidad, Delitos Económicos y Funcionarios en el

Ministerio Público (2003);

- Transparencia a nivel municipal (Ley N° 20.033, de 2005).

Por último, es necesario destacar que en este periodo se implementó la Reforma Procesal

Penal que es el mayor cambio estructural realizado en los últimos años en la justicia chilena,. Esta

reforma reemplazó el viejo sistema inquisitivo y escrito que operaba en Chile desde principios del

siglo XX, por un sistema acusatorio y oral, cuyos protagonistas son los Fiscales del MinisterioPúblico y los Defensores, que deben litigar (acusando o defendiendo al imputado respectivamen-

te) en procedimientos orales, ante los Juzgados de Garantía o Tribunales de Juicio Oral en lo Penal,según sea el caso. Lo anterior, no sólo favoreció la erradicación de prácticas corruptas (como lasconocidas coimas) que erosionaban el antiguo sistema, sino que por su configuración ha permitido

la disminución de la discrecionalidad de los funcionarios judiciales en relación con los jueces, la

publicidad (todos los juicios son públicos) y transparencia en los procesos, mejora en los tiemposde respuesta y la calidad de los procedimientos, entre otros tantos beneficios.

Parte del éxito que ha tenido dice relación con que este modelo de justicia no se aplicó de una

sola vez en todo el territorio, sino que utilizó una estrategia gradual de implantación. El procesocomenzó el año 2000 con las regiones IV y IX; en 2001 siguieron las regiones II, III y VII; en 2002fue el turno de las regiones I, XI y XII; en 2003 llegó a las regiones V, VI, VIII y X, y concluyó el 16

de junio de 2005 cuando entró en vigencia en la Región Metropolitana.

2.3 PRINCIPALES AVANCES PERÍODO 2006-2010 (GOBIERNO DE LAPRESIDENTA BACHELET)

Transparencia, probidad y democracia

"El desarrollo e implementación de la agenda de Probidad y Transparencia constituye una de lasprioridades del actual Gobierno, puesto que un Estado moderno y democrático debe garantizar laprobidad y la transparencia como condición para desarrollar políticas públicas eficientes y de cali-dad, que tengan a las personas y sus derechos, necesidades y problemas en el centro de su diseño eimplementación.Prevenir la corrupción es defender a nuestra democracia de los que no desean someterse a la ideauniversal de igualdad, de diversidad y de transparencia. Es defenderla de los grupos de presión, deltráfico de influencias, de los intereses particulares, muchas veces poderosos, que suelen contraponer-se a los intereses de la mayoría de los ciudadanos.

104

BuenGo1~ Para pensar en la democracia

Un Estado al servicio de los ciudadanos necesita un personal permanentemente capacitado, pero nosólo en las destrezas técnicas de su profesión u oficio. También debe ser formado en la cultura delservicio público, que no es otra que atender y satisfacer permanentemente las necesidades colectivascon calidad y honestidad".

Michelle Bachelet feriaPresidenta de la República de Chile

A fines de noviembre de 2006 la Presidenta de la República, Michelle Bachelet, anunció una

nueva agenda gubernamental en materia de probidad, transparencia, calidad de la política y moder-nización de Estado. Para incrementar la transparencia del sector público se dictó un InstructivoPresidencial (el N° 8, diciembre de 2006) 8, que exigió publicar en Internet información relativa a

materias como el personal público o las contrataciones públicas en los sitios Web de cada institu-ción pública, creando para ello el banner "Gobierno Transparente", y se dio un decidido impulsoal Proyecto de Ley de Transparencia de la Función Pública yr de Acceso a la Información de la

Administración del Estado (aprobado en 2008 y que entró en vigencia en abril de 2009), incorpo-

rándole una institucionalidad autónoma y moderna para incrementar los niveles de transparenciaen el sector público. Se presentó, además, un proyecto de reforma constitucional que establece que

las declaraciones de intereses y de patrimonio serán siempre públicas, de manera de superar la

interpretación restrictiva del Tribunal Constitucional que restringió el acceso a los puros tercerosque invocasen finalidades legítimas.

En materia de probidad se contempla aprobar la regulación del Lobby, perfeccionar el régimen

de incompatibilidades posteriores al cese en las funciones públicas (para evitar la llamada "puerta

giratoria"), como también las inhabilidades que afectan a los parlamentarios, y transformar a la LeyN" 19.886, de 2003, en una Ley General de Contratación Pública que promueva la transparencia y la

eficiencia. Todo lo anterior ha dado origen a una serie de indicaciones a proyectos de Ley en trámi-

te y nuevos proyectos de ley, destacando la Ley N° 20.205, de 2007, que protege de represalias a losfuncionarios públicos que denuncien de buena fe irregularidades y faltas a la probidad.

Las medidas relativas a la modernización de la gestión pública se orientan a ampliar la cober-

tura del Sistema de Alta Dirección Pública y perfeccionar su institucionalidad, modernizar laContraloría General de la República, regular legalmente el control interno de la AdministraciónPública y crear una Agencia de Calidad de las Políticas Públicas.

Por último, se contempla un grupo de iniciativas destinadas a mejorar la calidad de la política,

como reformar la Ley N° 19.884, de 2003, para transparentar aún más el financiamiento político.

Otras medidas relevantes:

- Publicación de diversos textos de orientación y promoción de estándares éticos dirigidos al per-

sonal del sector público, entre ellos se destacan:- Buenas Prácticas en Probidad, Transparencia y Acceso a la Información en la

Para pensar en la democracia BuenGobl~


Administración del Estado, Secretaría Ejecutiva Agenda de Probidad y Transparencia

(2007).- Manual de Transparencia y Probidad de la Administración del Estado, Presidencia de la

República de Chile (2008).

- La Dirección Nacional del Servicio Civil es responsable de implementar el Programa ChileProbidad, una iniciativa pionera en América Latina e inédita en Chile, destinada a capaci-tar y formar a los funcionarios/as públicos/as en materia de probidad, transparencia y acce-

so a la información, entregando herramientas técnicas y metodológicas a objeto defortalecer estos ámbitos en la gestión de los servicios públicos.

Este programa es un compromiso gubernamental que se extenderá entre los años 2009 y 2012,

período en el que se proyecta capacitar a los 160.000 funcionarios/as aproximadamente de la

administración central del Estado. Comprende diferentes modalidades (cursos), metodologíasde educación a distancia (e-learning) e instancias formativas presenciales.

El Programa Chile Probidad contempla el desarrollo de tres subprogramas: a) un programa de

capacitación especializada, presencial, dirigida a directivos y funcionarios/as que desempeñan

cargos de responsabilidad en áreas críticas en materia de probidad y transparencia; b) un progra-ma de capacitación básica y general, impartida a través de plataforma e-learning, dirigida a todos

los demás funcionarios, cualquiera sean sus cargos y funciones; y c) un programa de inducción

general, también impartido a través de plataforma e-leaming, dirigido a nuevos funcionarios quese incorporen a la administración central del Estado.

2.3 LA LEY DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN Y LANUEVA INSTITUCIONALIDAD: EL CONSEJO PARA LATRANSPARENCIA

La Ley N° 20.285 sobre Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la

Administración del Estado tiene por objeto regular el principio de transparencia de la función públi-

ca, el derecho de acceso a la información de los órganos de la Administración del Estado, los pro-cedimientos para el ejercicio del derecho y para su amparo, y las excepciones a la publicidad de lainformación9. Fue promulgada el 20 de agosto de 2008 y entró en vigencia el 20 de abril de 2009.

La norma estipula que: "Toda persona tiene derecho a solicitar y recibir información de cual-quier órgano de la Administración del Estado, en la forma y condiciones que establece esta ley.El acceso a la información comprende el derecho de acceder a las informaciones contenidas enactos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información ela-borada con presupuesto público, cualquiera sea el fonnato o soporte en que se contenga, salvolas excepciones" (art. 10).

Por otro lado, el Consejo para la Transparencia (cT) es una corporación autónoma de dere-

cho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio (creado por la Ley N" 20.285), que tienepor objetivo promover la transparencia de la función pública, fiscalizar el cumplimiento de las nor-mas de transparencia y garantizar el derecho de acceso a la información.

106 Buen Para pensar en la democracia

Al respecto, podemos desglosar las orientaciones estratégicas fundamentales del Consejo, a

saber:

Los objetivos del Consejo son:

Misión: Existimos para promover y cooperar en la construcción e institucionalización de unacultura de la transparencia en Chile, garantizando el derecho de acceso a la información públi-

ca de las personas.

Visión: El Consejo para la Transparencia promueve la consolidación de un modelo de gestióngubernamental que, inspirado en el Principio de Transparencia y el Derecho de Acceso a la

Información Pública, profundiza la democracia y fomenta la confianza en la función pública

sobre la base de la participación y el control ciudadano.

Promover el principio de transparencia y difundir el derecho de acceso a la información pública,generando información relevante sobre los niveles de implementación en el sector público y

buenas prácticas instaladas.

Garantizar el derecho de acceso a la información pública velando por su accesibilidad, exigibili-

dad y disponibilidad, y fiscalizando el cumplimiento de los deberes de transparencia a través delos medios y procedimientos que establezcan las normativas aplicables.Perfeccionar la regulación de la normativa en materia de transparencia y del derecho de acceso a

la información, favoreciendo la eficiencia de la gestión pública y el control ciudadano.

Instalar el Consejo para la Transparencia en base a un modelo de gestión pública de calidad quepromueve la participación ciudadana, incorporando experiencias comparadas y mejores prácti-

cas institucionales.

La instalación y funcionamiento del CT refleja la culminación de un proceso por avanzar en profun-dizar la democracia chilena por la vía de velar por el cumplimiento del principio de probidad y con-

tribuir a la transparencia y el acceso a la información pública de los organismos estatales.

3. CONCLUSIONES

En primer lugar, hay que señalar que desde la recuperación de la democracia en el año 90, en Chile

no existen fenómenos de corrupción sistémica. Considerando los antecedentes expuestos, no

puede afirmarse que Chile sea un país corrupto o que sus instituciones estén irreversiblementedañadas por ese flagelo. Más aún, en Chile no existe una cultura de la corrupción al interior del

sector público, fenómeno que lamentablemente esta presente en varios países de la región (y a

veces con carácter endémico). Los casos que se han detectado y que en general corresponden a fal-

tas graves en niveles directivos y de autoridades superiores, son situaciones aisladas que no se

Para pensar en la democracia BuenGobierm 107


corresponden con una práctica sistemática y corrosiva de actividades corruptas o fenómenos simi-

lares al interior del aparato público.Por otro lado y mirando en perspectiva las iniciativas, leyes y acciones concretas desplegadas

por los gobiernos democráticos en estos casi 20 años es factible el afirmar que Chile cuenta hoy con

una adecuada (pero imperfecta) infraestructura ético-institucional. Es evidente que tanto la tradi-ción de probidad y responsabilidad de los funcionarios públicos chilenos como el rechazo culturalarraigado frente al fenómeno de la corrupción y sus derivados, son una base que sustenta el cami-

no recorrido pero, como sabemos, ello si bien es necesario no es suficiente frente a la realidadactual y a los desafíos de futuro (sobretodo después del descalabro financiero global y la crisis eco-nómica que hoy en día enfrentamos).

En consecuencia, hay que insistir en los matices. Lo importante es que, a pesar de los buenos

resultados obtenidos en estos años y a los variados casos de corrupción que se han presentado(sobretodo a nivel mediático), en Chile existe conciencia a nivel gubernamental de la potencial gra-

vedad que genera la corrupción y ello ha llevado a un accionar responsable que además de contar

con la activa participación de los actores políticos, públicos, empresariales y sociales, ha solventadoacuerdos estratégicos y políticas de Estado que han venido configurando un entorno y una arqui-tectura institucional que poco a poco instala una lógica de check and balances y una plataformareal para un accountabilit-y de cara a la ciudadanía (como lo demuestra la aplicación de la Ley de

Acceso a la Información cuyo cumplimiento formal por parte del sector público a dos días de supuesta en vigencia alcanzó el 87%, valor que ha mejorado sustancialmente en los últimos meses).

No obstante lo anterior, persisten desafíos por alcanzar. Entre ellos podemos mencionar a la

luz de lo analizado en este trabajo los siguientes:

- La consolidación y diversificación de las acciones que desde la sociedad civil permitan niveles demonitoreo y de participación más complejos y sofisticados. Ello va ligado no sólo a mejorar los

espacios de participación ciudadana en los asuntos públicos sino a profundizar en el aprendizaje

cívico y el actuar ético a través de mecanismos de educación, socialización y opinión pública.- Mejorar progresivamente los mecanismos de rendición de cuentas en los distintos poderes del

Estado y propender a la entrega clara, precisa y suficiente de frente a la ciudadanía.

- Impulsar y promover el debate sobre ética más allá de los límites estatales incorporando demanera más proactiva al sector privado, de manera que efectivamente las soluciones que sevayan generado respondan a una responsabilidad compartida y asuman una voluntad y orienta-

ción común de enfrentar la corrupción y definir marcos de actuación y códigos de conducta de

público conocimiento (en particular, ello actualmente es parte del debate nacional por losrecientes escándalos de colusión de precios en las empresas farmacéuticas que ha generado

potentes movilizaciones ciudadanas de rechazo y la reacción categórica de la Presidenta Bacheleten su último discurso del 21 de mayo respecto a las conductas deseables, los mecanismos decontrol y la penalización de este tipo de conductas).

- Es obvio que el avanzar en medidas pro transparencia y acceso a la información ayudan directa-

mente a evitar prácticas corruptas, sin embargo ello no es suficiente y se hace necesario el reflexio-nar sobre nuevas medidas que prevengan y eviten la aparición de la corrupción en sus múltiplesfacetas. Ello es aún más claro en los temas relativos a manejo y gestión de empresas públicas

108 BuinGobterno Para pensar en la democracia

(donde además la OECD ha sido crítica respecto al actual modelo) y a los organismos que manejan

grandes flujos de recursos para programas y proyectos públicos en las áreas de deportes, educa-ción, entre otros.

- Seguir fomentando una cultura de probidad y eficiencia en el servicio público, asumiendo valo-

res de una ética postconvencional (Villoría, 2007) y fortaleciendo los avances en materia de servi-

cio civil, profesionalización de la función pública, capacitación y "predica con el ejemplo" desdelas más altas autoridades y directivos superiores, entre otros.

- Finalmente, mientras más contrapesos efectivos existan para controlar los abusos de poder y

más conciencia social y ciudadana se desarrolle, será más sencillo ir reduciendo progresivamentela corrupción. Ello no sólo favorece la gobemabilidad y el desarrollo institucional sino que per-

mite alcanzar mejores niveles de justicia social, más bienestar para los pueblos y una convivencia

democrática de mejor calidad, más sana y próspera, que promueva el respeto a los derechoshumanos y los principios y valores que lo sustentan motivando una participación más activa delas personas en la vida pública.

4. PROPUESTAS DE MEJORA INSTITUCIONAL Y ESTRATEGIAS DEIMPLANTACIÓN

Como hemos visto, Chile no sólo ocupa una posición de liderazgo en la lucha contra la corrupción

y fomento de iniciativas que potencien la ética pública, sino que además ha venido desarrollando

medidas adecuadas e importantes reformas institucionales que le han valido para ser un referenteobligado en la región. Pero hay que cuidar el "no dormirse en los laureles" o en palabras deKaufmann (2008) evitar la "complacencia- institucional. Al mirar la trayectoria desplegada vemos

que en los últimos años más que una estrategia articulada y consensuada proactivamente para asu-

mir estos desafíos, Chile ha sido un caso paradigmático de transformación de crisis en oportuni-dades, y ello le ha servido para impulsar, consolidar y proyectar grandes paquetes de reformas(legales y de gestión) que han tenido un impacto positivo en el desarrollo institucional pero que en

la mayoría de los casos, son una respuesta reactiva a los problemas enfrentados. De allí que seanecesario al menos lo siguiente:- Dar continuidad a la agenda de reformas en actual desarrollo y hacerle trascender más allá del

gobierno de turno como un compromiso de Estado. La voluntad política existe y la preocupa-

ción de todos los sectores está disponible... Sólo resta seguir la senda de los consensos o pac-tos políticos de largo aliento y tener en cuenta que los cambios reales son procesos que

requieren tiempo.

- Fortalecer la estrategia que se ha ido configurando a partir de los años 2003 y 2006, abonandomás nutrientes en la institucionalidad y dispositivos ya validados (como son el Servicio Civil,ChileCompra, etc.), y potenciar el desarrollo de los cambios más recientes, en particular el

Consejo para la Transparencia.En términos más específicos, se presentan las siguientes propuestas de mejora institucional en

concordancia al análisis realizado y sobre la base de estrategias que favorezcan un camino de gra-

Vara pensar en la democracia suenCobkroo 109


dualidad, aprendizaje social y en algunos casos, una lógica incremental que permita ir paso a paso,evaluando resultados y sumando aportes y energías, sobretodo de las fuerza vivas de la sociedad:

Seguir potenciando una infraestructura ética que dé cuenta de nuevos valores y supere el pragma-tismo implícito en los procesos de mejoramiento de la gestión pública. Disponer de una infraestruc-tura ética que permita educar y fomentar valores de probidad es parte del proceso de modernización

del Estado de cualquier país. Por ello yen concordancia con que es necesario superar la mera visión

basada en valores de eficiencia, eficacia y economía en el sector público que si bien son relevantes,pues utilizar adecuadamente los recursos fiscales para alcanzar el bien común es un imperativo ético,

no es suficiente para dar un sentido y cargar de contenidos las tareas cotidianas de los servidores

públicos. Los reciente avances desplegados en Chile van en el camino correcto (de la transparencia alderecho de acceso a la información; foco en la capacitación a los funcionarios públicas; adecuación

de las prácticas administrativas al nuevo marco normativo e institucional; etc.), sin embargo este tipo

de procesos son de largo aliento y requieren una mirada estratégica de largo plazo que sea catalizada

incluso más allá de los compromisos legales definidos, incorporando formas creativas e innovadorasde plasmar dichos principios de manera práctica e inventar espacios para el intercambio, el aprendi-

zaje colectivo y la colaboración por medio de -buenas prácticas" tanto a nivel individual, organizacio-

nal como institucional.

Profundizar las reformas que perfeccionen el Servicio Civil y el fortalecimiento del Sistema de

Alta Dirección Pública. Tal como se ha venido afirmando en los últimos arios, la existencia de unafunción pública configurado como sistema de mérito resultaría una variable decisiva de un nivelde profesionalidad capaz de garantizar la limpieza de los procedimientos y la reducción de la

corrupción (longo, 2004; Villoria, 2007). En el contexto chileno, más allá de la necesaria consoli-

dación de la reforma en marcha, se espera que el SADP se amplíe y termine de legitimarse entodos los sectores (su prueba de fuego será el próximo año frente al nuevo cambio de gobierno)

y ello depende, entre otras cosas, de dotar al sector público de la capacidad de ofrecer remunera-

ciones competitivas para atraer a los mejores profesionales, de orientar los estímulos a los resul-tados, y de la posibilidad de flexibilizar la gestión de los organismos estatales.

Es menester tener presente que en los Estados ineficientes, la corrupción penetra más fácil,

pero el problema central es mejorar la gestión pública y en acuerdo a la evidencia empírica dispo-nible en las experiencias internacionales, jamás se han logrado modernizaciones exitosas sin bue-

nos directivos públicos. Ello requiere como contrapunto el disponer de buenas herramientas de

gestión en los servicios y de mecanismos que permitan hacer maniobrable el cambio institucional(flexibilidad, rediseño, gestión por resultados, etc.). Dicho de otro modo: nada obtenemos con

reclutar y seleccionar a los mejores talentos que puedan liderar el sector público para que al final,

tengan que lidiar con vetustas, anquilosadas y reticentes estructuras organizativas cuya inmutabili-dad reside en normativas creadas para solventar un modelo de Estado que ya no existe.

c) Mejorar de manera sustantiva el rol de la Contraloría para pasar de un modelo basado en la

legalidad de los actos de gobierno (controles formales) a un enfoque más orientado a auditoría y

no BuenGobi~ Rara pensar en la democracia

evaluación efectiva. Ello supone, en paralelo, superar la lógica implícita de un sistema presu-

puestario que históricamente ha estado centrado en insumos y no productos, y cuyo peso relati-

vo se vertebra más en decisiones de gasto que en evaluaciones de impacto y resultados de laacción pública.

Promoción y aplicación de estándares de transparencia y supervigilancia de conductas éticasen empresas nacionales e internacionales, organizaciones de cooperación internacional, ONGs,

etc.

Seguimiento de la implementación de las convenciones y tratados internacionales suscritos.

Más allá de buscar nuevas normas de aplicación global, se requiere de un seguimiento real del

cumplimiento de las obligaciones que imponen las normas existentes para los países que han

ratificado dichas convenciones (Zalaquett, 2004). Ello no solo es tarea del gobierno de turnosino que debe favorecer espacios de evaluación permanente con los organismos de la sociedadcivil y la institucionalidad disponible (en particular, es relevante el rol que puede cumplir en esta

materia el Consejo para la Transparencia).

- f) Desarrollo de programas de investigación, educación superior y capacitación profesional. Se

requiere profesionalizar aún más el campo de la ética y la lucha contra la corrupción, tanto a

funcionarios públicos, activistas de la sociedad civil o académicos e investigadores. Ello suponeintegrar esfuerzos que hoy se impulsan de manera fragmentada y articular las acciones que tantouniversidades como centros de pensamiento e investigación llevan a cabo de manera autónoma

en los ámbitos de educación ciudadana, capacitación, currículums académicos y materiales deestudios, programas de investigación, publicaciones y becas de formación, entre otros. Lo ante-rior podría materializarse a partir de un trabajo conjunto entre el Servicio Civil y el Consejo para

la Transparencia, y la generación de núcleos académicos sobre el tema en universidades, ONGs y

otros centros ligados a los asuntos públicos.

g) Coordinación y redes entre distintas organizaciones dentro y fuera del país. Uno de los objeti-

vos de este tipo de iniciativas seria la realización de campañas unificadas de presión social paraforzar a los gobiernos a implementar los estándares generalmente aceptados y las "buenas prác-

ticas" que han tenido éxito en otras latitudes. Al mismo tiempo, ello contribuiría al fortalecimien-

to del tejido de organizaciones de la sociedad civil y otros actores que trabajan en este ámbito,permitiendo aprendizajes compartidos y facilitando su posición de interlocutor válido frente alEstado y el sector público (como se dice frecuentemente "a problemas globales, conversación

global y búsqueda de soluciones compartidas").

Finalmente, sobre probidad y transparencia: "No hay mejor desinfectante que la luz del sol". Ya

que:

- Favorece el control social respecto de los actos de la administración.

- Inhibe y disuade de malas prácticas.

Para pensar en la democracta BuenGobkyno

1 T

Álvaro V. RamírezAlojas

Atiministrador Público yNt; ISsier en Gestión y Poli-tical Pública de hl Univer-sidad de Chile. Actualmentese encuentra desarrollandosus estudios de Doctoradoen Gobierno y Adminis-tración Públiza en el Insti-tuto Universitario deInvestigación Ortega y Ga-sset, adscrito a la Uni-versidad Complutense deMadrid. Se ha daempe-

nado corno académico,investigador y consultor endiversas universidades yorganismo: públicos, tantoen Chile como a nivel

, internacional. Sus áreas deintenls. sable las que hapublicado variados articu-las y un libro, son kis pro-cesos de reforma delEstado y modeminción dela gestión púbhca, geren-cia y función pública enIbero América; el fenó-meno de b amerar& y bgelión del cambio en elsector público: entre otros.El autor agradece el apoyode Lt Agencia Española deCrxitxratión Internacionalpara el Desarrollo (AECID)del Ministerio de AsuntosExteriores y de iopeba-eión dd Gobierno de Es-PU.las opiniones venidas enel siguiente articulo nohan sido sometidas arevisión editorial y son deexclusiva responsabilidaddel autor. Contacto:aharo. ramirez.alMas11?-gmail.com


- Motiva desempeños probos, eficientes y adecuados éticamente.

- Es parte sustantiva de la libertad de expresión y de la participación ciudadana.

Por todo ello, y en el entendido que estos esfuerzos suponen una acción

coordinada, transversal e integrada entre sus diversos componentes, asumi-

mos que los desafíos van mucho más allá de los parámetros institucionales,

lo que nos exige nuevas capacidades para entender e intervenir en la reali-

dad, profundizar permanentemente en la comprensión sistémica del fenó-meno y, finalmente, intentar nuevas formas de actuación desde los esfuerzos

que cada actor puede poner a disposición para mejorar nuestras democra-

cias y arquitecturas institucionales, alcanzar mayores niveles de bienestar

social y favorecer vías más expeditas al desarrollo y calidad de vida de nues-tros pueblos.

REFERENCIAS

El IPC de Transparency International mide los niveles de percepción de

corrupción en el sector público en un país determinado y consiste en

un índice compuesto, que se basa en diversas encuestas a expertos yempresas. El IPC 2008 clasifica 180 países (la misma cantidad que el IPC2007) en una escala de cero (percepción de muy corrupto) a diez (per-

cepción de ausencia de corrupción).

El IPC se centra en el grado de corrupción percibido como existenteentre los funcionarios públicos y políticos y la define como el abuso del

servicio público para el beneficio particular. Fuente: http://www.trans-

parency.org2 En la actualidad, Chile se encuentra en pleno proceso de incorporación

a la OCDE y ello involucra adherir a un conjunto de estándares que sus

países miembros comparten y promueven, de tal forma que este grupode países se presentan como una excelente medida de comparación en

distintas áreas de desarrollo económico, político y social.

3 Realizada anualmente a ejecutivos y empresarios mediante un cuestio-nario estructurado anónimo (enviado por correo certificado entrenoviembre de 2008 y marzo de 2009) que es respondido por 405 per-

sonas.4 Este estudio de Transparency International es la única encuesta mun-

dial de opinión pública sobre la corrupción. Para mayor información:

http://www.chiletransparente.cl/home/noticia89.html

112 Buen( iobierino Para pensar en la dernocracta

Los Indicadores mundiales de buen gobierno se aplican a 212 países y territorios y se confec-

cionan sobre la base de 35 fuentes distintas. El informe recoge las opiniones de decenas demiles de encuestados en todo el mundo, así como de miles de expertos del sector público y

el privado y de organizaciones no gubernamentales. La versión dada a conocer este año es la

séptima actualización de estas indicadores, cuya elaboración constituye un esfuerzo que rea-lizan desde hace una década los investigadores del Instituto del Banco Mundial a fin de con-solidar y poner al día el conjunto más exhaustivo de indicadores sobre buen gobierno

aplicables a diversos países del que se dispone en la actualidad. Para mayor información:h tt p://www.govindicators.org

b Los cuatro principios adicionales fueron: Igualdad y no discriminación; accesibilidad y simpli-

ficación; gestión participativa; y eficiencia y eficacia. Como vemos, el tema de transparencia

y probidad ha tenido un espacio relevante en la agenda de reformas al sector público chile-no desde los años 90 hasta nuestros días.

7 La separación de funciones del juez tiene que ver con el tema de la imparcialidad. En el siste-

ma inquisitivo se es juez y parte en una causa, investiga, acusa y sentencia. Ahora las tareasde investigación recaen sobre el Ministerio Público, entidad autónoma creada para este efec-to. En el nuevo sistema la investigación de un delito y posterior acusación al infractor son res-

ponsabilidad de los fiscales de dicho ministerio. Es el fiscal quien tiene que reunir las

evidencias de un delito, con la ayuda de la policía, para presentarlas ante el juez, que debesólo preocuparse de conocer la causa, escuchar a las partes y dictar sentencia.

El juicio oral y público permite que el proceso judicial sea, en primera instancia, más trans-

parente: los juicios que se llevaban a puerta cerrada ahora pueden ser presenciados por cual-quier ciudadano para que sea testigo de la administración de justicia. Se establece tambiénque el juicio debe ser único: en una sola audiencia deben exhibirse las pruebas, presentarse

los argumentos y darse el fallo. Además el juicio oral hace que la relación entre el imputado,

la víctima y el juez sea directa, sin necesidad de actuarios, diligencias por escrito ni interme-diarios de ninguna clase. Todo lo anterior redunda en un proceso más rápido, que en el sis-

tema escrito de antaño demoraba meses y hasta años si la causa era compleja.

La celeridad también se expresa en que, como alternativas a un fallo condenatorio, existe laposibilidad de que las partes lleguen a un acuerdo reparatorio o que el juez dicte la suspen-

sión del procedimiento bajo condiciones impuestas al acusado. También existen procedi-

mientos simplificados para delitos leves.

La Defensoría Penal Pública tiene como labor proveer defensa legal a los acusados que nopuedan pagar su propio abogado. Uno de los principios regentes de la reforma es que los

imputados deben tener derecho a una defensa letrada, es decir, profesional. De allí que los

defensores deben ser abogados particulares o integrantes de la Defensoría Penal Pública,quienes son titulados, a diferencia de lo que ocurría con la Corporación de Asistencia Judicial,

integrada por egresados de derecho que estarían en amplia desventaja frente a un fiscal pre-

parado.Además hay más garantías para las víctimas de un delito, como mecanismos para que meno-res de edad declaren sólo ante las jueces, protección policial o audiencias reservadas. Todo

Para pensar en la demperaoa Buen~ 113

I


es realizado a través del Ministerio Público, que tiene una división llamada Unidad deAtención de Víctimas y Testigos (Fuente: Biblioteca del Congreso Nacional).

8 Este instructivo exigió que los organismos de la Administración Pública publicaran en sus

sitios web las adquisiciones y contrataciones de bienes y servicios, el personal de planta, acontrata y a honorarios, las transferencias de fondos que realicen a personas jurídicas, la nor-mativa vigente y los actos y resoluciones que tengan efectos sobre terceros. Se trata de un

conjunto de acciones en pos de la transparencia activa, esto es, de proporcionar informaciónsin necesidad de requerimiento alguno.

9 Uno de los aspectos más relevantes de esta norma radica en la obligación de los servicios de

operar bajo las dimensiones de transparencia activa (deber de poner a disposición del públi-

co información relevante sobre su gestión sin mediar requerimiento alguno) y pasiva (deberde entregar información en poder de la administración a quien lo requiera conforme a los

mecanismos legales). Lo anterior, ha tenido un tremendo impacto en semanas recientes

dado que obliga a los servidos públicos a contar con la información actualizada y disponibleen sus sitios Web, disponer de los mecanismos adecuados de respuesta y las prácticas que

permitan cumplir la normativa, ya que no sólo existen sanciones expresas por incumplimien-

to de lo establecido en la Ley sino que además se pueden iniciar procesos por infracciones,amparos y reclamos, entre otros.

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