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TEMA 5

El presupuesto

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Estructura del tema

1. Concepto y caractersticas del presupuesto pblico 2. Estructura y contenido del presupuesto 3. El ciclo presupuestario 4. Los principios presupuestarios

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1. Concepto y caractersticas del presupuesto pblico CONCEPTO

PRESUPUESTO: documento financiero en el que se refleja el conjunto de gastos que se pretenden realizar durante un periodo determinado, y el detalle de ingresos que constituyen su financiacin (concepto general)

Presupuesto pblico = Presupuesto privado

PRESUPUESTO PBLICO: documento jurdico-poltico elaborado

peridicamente, en el que de forma contable se recoge la autorizacin del techo de gastos y las previsiones de ingresos que realizar la hacienda pblica durante el ejercicio econmico correspondiente en consonancia con el plan econmico de la misma

Carcter

Presupuesto privado

Indicativo: variaciones segn necesidadesmax. beneficio

Presupuesto pblico

Vinculante: -Gastos: limitativos -Ingresos: estimativos

principal instrumento del Gobierno para alcanzar objetivos econmicos sociales polticos

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CARACTERSTICAS

1) Establece prioridades entre los objetivos econmicos y sociales que desea alcanzar y se realizan las funciones de la Hacienda pblica

2) Atiende a los objetivos polticos 3) Vertiente jurdica: elaborado por el poder ejecutivo y aprobado por el poder legislativo

3 funciones de la Hacienda (Musgrave)

Objetivos Cmo los consigue

Estabilidad econmica Pleno empleo Estabilidad precios

Influencia gastos e ingresos en sistema econmico

Redistribucin de la renta Distribucin renta ms equitativa Impuestos progresivos Gastos sociales

Asignacin eficiente recursos Conseguirla en el funcionamiento del mercado

Prestacin de servicios pblicos, de carcter esencial

Gobierno: mantener apoyo sus votantes ltimas elecciones/aumentarlo. Para eso: Presupuesto Leyes Repercute en la sociedad (electores) Regulaciones

Art. 134.1 Constitucin Espaola 1978: Corresponde al gobierno la elaboracin de los presupuestos generales del estado y a las cortes generales su examen, enmienda y aprobacin Ley de presupuestos

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Previsin de Ingresos

c/p (ejercicio presupuestario): imprescindible elaborar presupuesto m/p (3-4 aos):plurianual

Ingresos fiscales (presin fiscal) Ingresos no fiscales Ingresos procedentes del endeudamiento (Dficit presupuestario)

Estimacin de Gastos

En funcin Ingresos que se espera recaudar (SP/DF)

Produccin bienes y servicios para ciudadanos (defensa, sanidad, justicia) Transferencias a los ciudadanos (pensiones, subvenciones, paro) Inversiones pblicas (infraestructuras y equipamientos)(investigacin y formacin)

4) Previsiones de ingresos y gastosDficit/Supervit/Equilibrio presupuestario

5) Estructura contable (contabilidad pblica)permite realizar controles 6) Periodicidad en todo el proceso (elaboracin-aprobacin-ejecucin-control) En Espaa, la ejecucin del presupuesto coincide con el ao natural

Tambin se realiza una planificacin a m/p (3/4 aos)

Presupuesto siempre equilibrado contablemente, por definicin (equilibrio contable) Equilibrio contable no implica equilibrio econmico:

Dficit (G>I): Estado debe endeudarse Supervit (G

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2. Estructura y contenido del presupuesto Qu contiene el presupuesto? El plan financiero del Estado y otros entes pblicos: Conjunto de gastos necesarios para llevar a cabo el plan econmico del gobierno Conjunto de ingresos necesarios para financiar esos gastos

Cmo se estructuran los ingresos y gastos?

CLASIFICACIN PRESUPUESTARIA DE LOS

GASTOS

FUNCIONAL O POR

PROGRAMAS para qu se

gasta?

ORGNICA quin gasta?

ECONMICA en qu se

gasta?

CLASIFICACIN PRESUPUESTARIA DE LOS

INGRESOS

ECONMICA

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Clasificacin presupuestaria de los Gastos

a) Clasificacin funcional: Para qu se gasta?

o Expresa la finalidad del gasto en funcin de los objetivos perseguidos por el Gobierno (para que el Estado cumpla sus funciones) o Clasificacin del ciudadano: presenta la informacin ms til y comprensible para el ciudadano o Existen varias clasificaciones funcionales, ej. ONU:

1. Servicios generales (administracin general, gastos de defensa y de justicia, polica) 2. Servicios comunes (carreteras y otras vas de comunicacin, abastecimiento aguas,

saneamiento, extincin incendios, otros servicios) 3. Servicios sociales (educacin, sanidad, Seguridad Social, otros servicios) 4. Servicios econmicos (agricultura y recursos no minerales, transportes,

comunicaciones, otros servicios) 5. Gastos no clasificables

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o Espaa:

Grupo funcional

Funcin

Subfuncin

Programa

Grupos funcionales de los Presupuestos

Generales del Estado

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b) Clasificacin orgnica: Quin gasta?

o Expresa cules son los rganos que realizan el gasto (centros gestores del gasto pblico =secciones)

Secciones de los Presupuestos

Generales del Estado

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c) Clasificacin econmica: En qu se gasta?

o Expresa el tipo de gasto que se realiza. Clasificacin por captulos o Clasificacin muy til porque agrupa el gasto en categoras econmicas que luego se usan para las cuentas pblicas que se integran en la contabilidad nacional

o 9 captulos

9 captulos

Operaciones financieras Operaciones no financieras Gastos corrientes Gastos de capital

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oContenido de los captulos:

o Captulo 1. Gastos de personal. Remuneraciones a funcionarios y personal contratado o eventual

o Captulo 2. Gastos en bienes corrientes y servicios. Gastos necesarios para el funcionamiento corriente de los servicios pblicos

o Captulo 3. Gastos financieros. Crditos necesarios para satisfacer los intereses de la deuda pblica y otros prstamos

o Captulo 4. Transferencias corrientes. Gastos unilaterales, sin contraprestacin a otros sujetos pblicos o privados para realizar operaciones corrientes. Ej. Pensiones, desempleo, a otras administraciones pblicas (CC.AA., CC.LL., UE)

o Captulo 5. Fondo de contingencia y otros imprevistos. Captulo ltimos aos. Financiacin situaciones extraordinarias/imprevisibles

o Captulo 6. Inversiones reales. Inversiones directas de los entes pblicos (terrenos, edificios, maquinaria)

o Captulo 7. Transferencias de capital. Gastos unilaterales, sin contrapartida a otros sujetos pblicos o privados para financiar operaciones de formacin de capital (ayudas a la inversin)

o Captulo 8. Activos financieros. Adquisicin o incremento de activos financieros ( concesin prstamos, compra acciones u otros ttulos financieros)

o Captulo 9. Pasivos financieros. Amortizacin o disminucin de los pasivos financieros (amortizacin deuda pblica, devolucin anticipos BE u otros crditos del sector pblico)

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Clasificacin presupuestaria de los Ingresos

a) Clasificacin econmica:

o Slo tienen una clasificacin presupuestaria, la econmica

o 9 captulos, con la misma estructura que los gastos

o Contenido de los captulos:

o Captulo 1. Impuestos directos. Gravan manifesta- ciones directas de la capacidad de pago, como la renta o la riqueza (excepto el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurdicos Documentados) o Captulo 2. Impuestos indirectos. Gravan la manifes- tacin indirecta de la capacidad de pago (consumo) Tambin se incluye el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurdicos Documentados o Captulo 3. Tasas y otros ingresos. Ingresos provenientes de la venta de bienes y servicios o Captulo 4. Transferencias corrientes. Ingresos sin contraprestacin, que los entes pblicos reciben de otros sujetos pblicos o privados para realizar operaciones corrientes o Captulo 5. Ingresos patrimoniales. Ingresos de activos patrimoniales pero NO de su venta (intereses, dividendos, alquileres) o Captulo 6. Enajenacin de inversiones reales. Ingresos por venta de activos reales de propiedad pblica o Captulo 7. Transferencias de capital. Ingresos sin contraprestacin, que los entes pblicos reciben de otros sujetos pblicos o privados para realizar operaciones de inversin o Captulo 8. Activos financieros. Ingresos de la venta de acciones o reintegro de prstamos concedidos por el sector pblico o Captulo 9. Pasivos financieros. Emisin de deuda pblica (c/m/l/p), prstamos del exterior

Operaciones financieras Operaciones no financieras Ingresos corrientes Ingresos de capital

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Clasificacin presupuestaria conjunta de Ingresos y Gastos

Una visin econmica del presupuesto slo se puede hacer a partir de la ordenacin econmica y contable de ingresos y gastos (contabilidad pblica) La clasificacin econmica ms conocida por captulos

Captulos

Artculos

Conceptos

Subconceptos

Ej. Ingresos Captulo 1. Impuestos directos y cotizaciones sociales Artculo 10. Sobre la renta Concepto 100. De las personas fsicas Subconcepto 00. IRPF

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Presupuesto consolidado

Sector pblico ha crecido (fondos que gestiona y servicios que presta):

administracin tradicional + organismos + empresas pblicas + fundaciones estatales

Nos ofrece la principal visin sobre los Presupuestos Generales del Estado (grandes cifras presupuestarias) Cuenta General y Financiera:

General: ofrece cantidades totales de I y G del presupuesto consolidado visin general de su volumen y relieve Financiera: permite anlisis financiero de I y G:

Cada una con un presupuesto distinto Necesidad de consolidar

Ahorro bruto= I corrientes G corrientes

+: Icorrientes>Gcorrientesbuen indicador econmico y financiero del presupuesto -: Icorrientes

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Capacidad (SP)/Necesidad de financiacin(DF)= I no financieros G no financieros

Capacidad (SP)/Necesidad de financiacin(DF)= (I corrientes + I capital) (G corrientes + G capital)

=

Ahorro bruto +: Capacidad de financiacin: con los ingresos no financieros se tienen fondos suficientes para abonar no slo los gastos corrientes sino tambin los gastos en inversiones y transferencias de capital -: Necesidad de financiacin: hay que pedir prestado (deuda) para financiar las inversiones de capital

Es el resultado de las operaciones corrientes ahorro bruto- ms las operaciones de capital En las operaciones de capital, normalmente: I

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Endeudamiento neto o saldo neto a financiar= (I no financieros + I por activos financieros) (G no financieros + G por activos financieros)

2. Operaciones financieras

Capacidad (SP) o Necesidad (DF) de financiacin

+: los gastos no financieros (corrientes+capital) ms las inversiones financieras, pueden financiarse con los ingresos no financieros ms los obtenidos a travs de activos financieros -: interpretacin inversaen este caso: Saldo neto a financiar o Endeudamiento netoaumenta el endeudamiento de la administracin pblica

Ejemplo

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Endeudamiento bruto= G totales (I no financieros + I por activos financieros)

Endeudamiento bruto= Endeudamiento neto + G por pasivos financieros

=

Una parte financia el endeudamiento neto y la otra se dedica a amortizar la deuda pblica (pagos para devolverla) Tambin recibe el nombre de Endeudamiento Total Es la partida de cierre del presupuesto: conocidos el total de gastos y de ingresos, menos stos de los pasivos financieros

Ejemplo

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Realicen los clculos correspondientes a la Cuenta General y Financiera

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3. El ciclo presupuestario

Elaboracin Discusin y aprobacin

Ejecucin

Control

3 aos Ciclo o proceso presupuestario

a) Fase de elaboracin

Proceso de negociaciones Propuestas presupuestarias (nivel inferiorniveles superiores) Protagonismo: poder ejecutivo

b) Fase de discusin y aprobacin

Nuevo ejercicio y presupuesto an no aprobado: prrroga automtica Protagonismo: poder legislativo (Parlamento Ley)

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c) Fase de ejecucin

Ejercicio presupuestario (1 enero, en Espaa) dura 1 ao Administracin actividad I y G previstos en el presupuesto Vinculacin de la Administracin con el documento presupuestario:

Gastos: limitacin legal (techo de gastos que no se puede sobrepasar) Ingresos:

o Ordinarios: presupuesto es una estimacin del nivel de I deseable para cubrir G o Extraordinarios (endeudamiento): idem G (existe un lmite al endeudamiento pblico)

Procedimiento de ejecucin:

Acuerdo del rgano que va a realizar gasto: clculo aproximado de la cantidad

Compromiso no implica reconocimiento de deuda por la Administracin

Autorizacin o compromiso

Obligacin firme SP frente 3os

Valorar el G comprometido antes (s se cuantifica)

Disposicin o liquidacin Ordenador da orden

de pago al pagador en nombre de la Administracin

Ordenamiento

El contable pagador entrega el dinero al acreedor del SP

Pago

Gastos Ordenador-Pagador: malversacin fondos pblicos (control)

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Ingresos

SPmedios coactivosobligaciones tributarias particulares Difcil una norma general de funcionamiento: I diversos procedimientos ejecucin variados

d) Fase de control

Parte de ella se solapa con la fase de ejecucin 3 formas de control presupuestario:

Control interno (o administrativo)

Control externo Control judicial Control parlamentario

(o poltico) Poder ejecutivo (rgano independiente organismos gestores) Ej. Espaa: Intervencin General de la Admon. del Estado Controla todas las fases ejecucin

Poder judicial (tribunal especial con competencias exclusivas) Ej. Espaa: Tribunal de Cuentas Regularidad contable y destino del gasto

Poder legislativo (Parlamento) Comprobar si ejecutivo cumplido mandato presupuestario

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4. Los principios presupuestarios

Quin debe disear el presupuesto? Principios

polticos

Cmo debe ser dicho diseo? Principios

contables

En funcin de qu criterios econmicos se elabora el presupuesto?

Principios econmicos

OBJETIVO: mximo control del ejecutivo

Competencia Universalidad Unidad presupuestaria Especialidad Publicidad Claridad Anualidad o Temporalidad Anticipacin Control

OBJETIVO: traducir a tcnica contable la aplicacin prctica de

los principios polticos

Presupuesto bruto Unidad de caja Especificacin Ejercicio cerrado

OBJETIVO: limitacin Gasto pblico (intervencin), equilibrio presupuestario, mnima deuda pblica y neutralidad impositiva

Limitacin del Gasto pblico Neutralidad impositiva Equilibrio presupuestario Mnima deuda pblica

Responder a 3 preguntas bsicas para alcanzar la racionalidad presupuestaria. Dirigidas a OBJETIVO LTIMO

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1. Los principios polticos 1. Principio de competencia

Quin tiene competencia para aprobar el presupuesto? El Parlamento Garanta del control por los ciudadanos al gobierno (monarquas absolutas) Posibilidad Parlamento modifique presupuesto mnima

2. Principio de universalidad

El presupuesto debe recoger la totalidad de ingresos que el gobierno tiene previsto recaudar

y la totalidad de gastos que tiene estimado realizar Para que el Parlamento tenga una visin de conjunto de actuaciones previsibles y conozca la

poltica que piensa desarrollar el gobierno Este principio se incumple:

Crditos extraordinarios o crditos ampliables Contabilidad diferente para disminuir el gasto (maquillar el dficit) Operaciones ocultas (se conocen con posterioridad), etc.

3. Principio de unidad

El presupuesto deber ser nico: todos los I y G en un solo presupuesto contenido en un solo documento

Para que el Parlamento tenga una visin de conjunto de la poltica del gobierno Este principio se incumple:

Presupuestos especiales y extraordinarios Anexos al presupuesto, etc

Presupuesto General del Estado consolidado

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4. Principio de especialidad

La autorizacin que se le da al ejecutivo para gastar a travs del presupuesto- no es general, sino especial y condicionada. 3 acepciones: Principio de especialidad cualitativa

Los recursos deben asignarse a los objetivos fijados en el presupuesto y no para otros Incumplimiento: transferencias de crdito entre partidas presupuestarias (flexibilidad

del gobierno en la ejecucin del presupuesto: uso excesivo: 1/5) Principio de especialidad cuantitativa

Se asigna una cantidad de dinero para un objetivo determinado y esa cantidad es el lmite mximo que se puede gastar en ese objetivo

Gasto realizado no puede superar el presupuestado Muy vinculada con la cualitativa Incumplimiento: fondo de accin coyuntural y fondo de contingencia

Principio de especialidad temporal La autorizacin es vlida para un determinado periodo de tiempo: los I y G

presupuestados se deben realizar dentro del ejercicio presupuestario (Espaa: ao civil: 1 enero-31 diciembre)

Periodo de ejecucin del presupuesto: 1 ao. Al final, se cierra el ejercicio y se liquida el presupuesto

5. Principio de publicidad

Las distintas fases por las que atraviesa el documento presupuestario deben ser pblicas (elaboracin y presentacin por el gobierno, aprobacin y posiciones de los grupos polticos, desarrollo y resultado final de la ejecucin, etc)

Incumplimiento: materias reservadas o secretos de Estado

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6. Principio de claridad La designacin de las diferentes partidas presupuestarias (I y G) debe permitir reconocer su

procedencia y su finalidad Miembros Parlamento antes aprobarlo deben: examinarlo, interpretarlo, analizarlo

presupuesto es lenguaje contable y debe estar estructurado de forma que permita interpretarlo sin dificultad

ltimos aos: complejo, volumenoficina presupuestaria en Parlamento Incumplimiento: por rutina (aspectos que podran ser mejorados pero as se ha hecho

otros aos) o por demasiada informacin (dificulta el trmite de examen en su totalidad por el Parlamento antes de su aprobacin tiempo limitado-)

7. Principio de anualidad o temporalidad

El presupuesto es un mandato temporal Suele tener carcter anual (mejor control por el Parlamento), pero tambin puede ser bienal,

quinquenal, etc Incumplimiento: proyectos e inversiones programadas por periodos>1 ao (infraestructuras,

sanidad, educacin, medio-ambiente) o crditos no gastados totalmente en el ejercicio presupuestario (regulacin expresa)

8. Principio de anticipacin

Los presupuestos deben estar aprobados antes de que comience el ejercicio presupuestario en el que se ejecutan

Espaa y Francia: ao natural; EEUU: 1septiembre-31 agosto; Reino Unido: 1abril-31 marzo Puede un gobierno encontrarse sin presupuesto al inicio de un ejercicio presupuestario?

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No. Previsin constitucional art. 134: prorrogar el presupuesto del ejercicio anterior Incumplimiento: actualmente, inusual un gobierno con presupuesto prorrogado

(inconveniente para su poltica econmica). Excepciones: Elecciones al final del ejercicio presupuestario y posibilidad cambio gobierno CCAA en Espaa (mayoras parlamentarias)

9. Principio de control

Parlamento debe comprobar si la ejecucin del presupuesto se ha ajustado al que fue aprobado (4 fase del presupuesto)

2. Los principios contables

No suelen existir incumplimientos Incremento volumen operaciones sector pblico desarrollo contabilidad presupuestaria Contabilidad pblica

1. Principio de presupuesto bruto

Se corresponde con el principio poltico de universalidad Las partidas presupuestarias deben aparecer por su valor bruto: No deducir de los ingresos

los gastos de recaudacin y de los Gastos los beneficios que puedan generar

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2. Principio de unidad de caja Se corresponde con el principio poltico de unidad Todos los ingresos y pagos deben centralizarse en una caja nica: la Tesorera (Ministerio de

Hacienda) No afectacin de ingresos a gastos: los I que se recaudan no se guardan para financiar un

tipo de gasto concreto Prctica: diversas cajas: servicios pblicos autnomos, etc

3. Principio de especificacin

Se corresponde con el principio poltico de especialidad Los I y G del presupuesto deben registrarse de acuerdo a la especialidad cualitativa y

cuantitativa que se haya fijado en el presupuesto aprobado Principio fundamental para conocer la asignacin de recursos a objetivos:

Generales (educacin, sanidad, justicia, etc) Especficos (construccin colegio, etc)

Permite conocer desviaciones presupuesto (cantidades sobrepasadas, dinero no gastado en lo previsto, etc) y grado cumplimiento de objetivos establecidos fundamental para el control del presupuesto

4. Principio de ejercicio cerrado

Se corresponde con el principio poltico de anualidad Las cuentas del presupuesto se cierran con su ejercicio (liquidacin del presupuesto)

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3. Los principios econmicos

Economistas clsicos Se incumplen casi en su totalidad

1. Limitacin del Gasto pblico

El presupuesto debe ser lo ms reducido posible (A. Smith) Si un pas quiere desarrollarse debe limitar el consumo y fomentar el ahorro Gasto pblico debe limitarse a: defensa, justicia, establecimientos y obras pblicas y pocos

ms, indispensables Incumplimiento: Gran Depresin 1929, I y II Guerra Mundial (1914-18 y 1939-45). Teora

keynesiana intervencin Estado en economa (poltica fiscal y monetaria). Desde fin s. XX, Estados intentan G no sea excesivo en relacin PIB

2. Neutralidad impositiva

Los impuestos deben tener un comportamiento neutral respecto al funcionamiento del mercado slo deben servir para recaudar y no para alterar las conductas de los particulares

Incumplimiento total: Estado Bienestar, sistema fiscalredistribucin renta

3. Equilibrio presupuestario

El concepto de equilibrio presupuestario ha variado a lo largo del tiempo: Clsicos: I corrientes = G corrientes Actualidad: I (corrientes + capital) = G (corrientes + capital)

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NO equilibrio econmico

S equilibrio econmico

S equilibrio contable

Incumplimiento: objetivo conseguido muy pocas ocasiones. Predominado el Dficit (guerras, inversiones Estado ferrocarriles, etc-)

4. Mnima deuda pblica

Clsicos: contrarios a que el Estado emita deuda pblica. Excepcin: guerra Incumplimiento:

Inversiones pblicas (carreteras, ferrocarriles y dems obras pblicas) Teora keynesiana: usa Dficit y deuda pblica para incidir en demanda global Fin s. XX UE: deuda pblica