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N A C I Ó N Y T E R R I T O R I O

aspectos institucionalesde la prestaciónde los servicios públicosdomiciliarios de agua potabley saneamiento básico

henry quijano y enrique maruri*

1. EL MARCO INSTITUCIONAL

Y POLÍTICO DE LOS SERVICIOS

PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Durante las últimas décadas, como resul-tado de los impresionantes cambios glo-bales que se han presentado, diversas so-ciedades urbanas distribuidas a lo largo delmundo han experimentado numerosastransformaciones que, entre otros aspec-

Victor Hugo, definió el buen gobierno en

términos de su capacidad para “incorporar

suficientemente el futuro en el presente”.

El desafío actual en el suministro de los

Servicios Públicos Domiciliarios en el país,

es satisfacer plenamente las necesidades

de los ciudadanos de hoy, sin desatender

las próximas generaciones.

tos, han conducido a la reinterpretacióndel rol que los gobiernos y otros actoresestratégicos deberían jugar en la definicióny logro de las metas asociadas a los proce-sos de desarrollo. Un elemento central deeste proceso de transformación lo consti-tuye la reinterpretación de la gobernabili-dad urbana, un concepto que recientemen-te se ha desplazado desde aproximacionesmeramente tecnocráticas y corporativashacia tendencias mucho “más sensitivas alos ‘consumidores’ de las políticas públi-cas y menos orientadas a atender las nece-sidades de los ‘productores’ gubernamen-tales de políticas”1.

Las restricciones en términos de re-cursos de inversión, la limitada capacidadde aquellos representantes de los gobier-nos, así como la creciente pobreza y la ex-pansión continuada de prácticas violato-

* Profesores de la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales.1. Healy, P. 1997, Collaborative Planning: Shaping places in Fragmented Societies, Macmillan Press Ltd., London.

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rias de los principios de justicia social,entre otros, parecen justificar y explicar lasreciente evolución conceptual de la gober-nabilidad urbana, y sus nuevas formas deexpresión en el marco de la planeación yel desarrollo. El concepto, entonces, se ori-gina en un contexto bajo el cual se ponenen juicio los postulados fundamentales dela modernidad -que pretendía alcanzar eldesarrollo a través de la implementaciónde aproximaciones racionales comprehen-sivas- y, por lo tanto, constituye un retoque soporta las diversas transformacionesinstitucionales que han tenido lugar losEstados en los años recientes.

En el caso particular de Colombia, elelemento central articulador de los cam-bios institucionales que han dado viabili-dad a las nuevas expresiones de la gober-nabilidad corresponde al proceso dereforma constitucional, que tuvo lugar en1991 y que, desde entonces, ha venidosiendo objeto de reglamentaciones en lasdiferentes áreas temáticas que constituyenla gestión pública. La prestación de losservicios públicos domiciliarios, por cons-tituir una actividad en la que los gobier-nos históricamente han jugado un papelprotagónico, representa una de las esferasfundamentales en las que se ha replanteadoprofundamente el rol que diversos actoresinvolucrados deberían jugar.

No es extraño, entonces, que en estaárea se hayan aplicado los tres elementosmás característicos de la nueva concepciónde gobernabilidad: descentralización, par-ticipación y democratización.

Es por las anteriores razones que estedocumento busca realizar un análisis delas transformaciones que en el caso parti-cular de los servicios públicos han ocurri-do, para determinar su alcance y evaluarlos resultados obtenidos una década des-pués de iniciado el proceso de reforma.Este documento, entonces, hace un análi-sis del caso particular de los servicios de aguapotable y saneamiento básico, el cual per-mite establecer los elementos y variablesdeterminantes de la evolución del sector.

2. LA CONSTITUCIÓN DE 1991

Y LA REFORMA ESTRUCTURAL

AL RÉGIMEN DE PRESTACIÓN DE LOS

SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

EN LA LEY 142 DE 1994

2.1. Antecedentes

La falta de credibilidad en las institucio-nes con relación a la deficiente prestaciónde los servicios públicos domiciliarios, laprofunda debilidad financiera y gerencialde las empresas del sector, la imposibili-dad de generar un modelo de desarrollosostenible, así como el impacto negativosobre la productividad y competitividaden la actividad económica, especialmenteen lo relacionado con la crisis energéticade los años noventa, constituyeron los fac-tores decisivos que hicieron reflexionar allegislativo para dar un nuevo rumbo altema de los servicios públicos domicilia-rios en el país. Estos factores exigieron lareestructuración y saneamiento financie-

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ro de las empresas, utilizando mecanismosfinancieros para asumir las pérdidas patri-moniales del pasado.

El tema de los servicios públicos domi-ciliarios fue de tal importancia que los cons-tituyentes del año 1991 resolvieron dedicarletodo un capítulo de la Carta Constitucio-nal, reconociendo fundamentalmente que:a) Los indicadores de calidad de vida y saluddependen en alto grado del acceso a éstos,b) Para mejorar la productividad de las em-presas, especialmente en un mundo globali-zado, es indispensable contar con la dispo-nibilidad de servicios domiciliariosproducidos en forma eficiente y eficaz, y c)Por las dos razones anteriores, el Estado debedestinar una importante cantidad de recur-sos de inversión y crédito a proyectos de acue-ducto, saneamiento básico, generación y dis-tribución de energía y telecomunicaciones.

Existían algunos interrogantes que sin-tetizaban los problemas estructurales de losservicios público en el país, antes de imple-mentar el proceso de reforma institucionalque inspiró la Asamblea Constituyente2:¿Cómo financiar el aumento de cobertu-ras? ¿Cómo suministrar los servicios a todala población, teniendo en cuenta la capaci-dad económica? ¿Cómo mejorar la eficien-cia de las empresas prestadoras? ¿Cómosuperar las restricciones que impone la li-mitada capacidad de pago de los usuarios,principalmente en lo que tiene que ver conla recuperación de los costos del servicio?

Los preceptos contenidos en la Constitu-ción señalan de manera precisa los derrote-ros para solucionarlos.

2.2. Principios Constitucionalesde los Servicios PúblicosDomiciliarios y su Régimen Legal

La expresión “servicios públicos domici-liarios”, que no era de uso común en lasleyes colombiana, se incorpora en el textoconstitucional por primera vez en 1991.Los servicios públicos domiciliarios, sinduda, son concebidos como una especiedel género “servicios públicos”; es decir,actividades organizadas para permitir eldisfrute de ciertos bienes (como el agua oel gas), o servicios (como el aseo), que serequieren para que el domicilio cumplasus funciones de protección de intimidado para adelantar actividades productivas.

Al examinar la Constitución se pue-de hacer una identificación específica deestos servicios, dada la existencia de cier-tas características particulares:

• Su prestación depende de que exista unacobertura física3. En esto hay una dife-rencia sustancial frente a otros servicios,como el de administración de la justi-cia, pues no se concebiría por ejemplo,que las leyes dijeran que las personasno tienen derecho a recibir servicios delas autoridades judiciales mientras no

2. Ley 142 de 1994.3. Constitución Política de Colombia, Artículo 367.

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exista determinada estructura física.• Son susceptibles de controles objetivos

de calidad y eficiencia, respecto a losbienes y servicios que les sirven de ob-jeto4. Así, es posible medir la calidaddel agua, así como la rentabilidad deuna empresa de telecomunicaciones.

• Pueden ofrecer los bienes y serviciosrespectivos a la población por medio deun régimen tarifario5. Esto implica quelas personas no pueden esperar su pres-tación en forma gratuita, como podríaesperarse de otros servicios como el dedefensa.

Asimismo, la carta política de 1991definió que los servicios públicos domici-liarios son inherentes a la finalidad socialdel Estado, para lo cual estableció los si-guientes principios fundamentales:

• Derecho a la prestación eficiente6: Eneste sentido, el texto político señaló eldeber del Estado de asegurar su presta-ción eficiente a todos los habitantes delterritorio nacional. Para tal fin los ser-vicios públicos fueron sometidos a unrégimen jurídico particular, el cual in-dica que éstos pueden ser prestados porel Estado, directa o indirectamente, porcomunidades organizadas, o por parti-culares, impidiendo así la creación de

monopolios oficiales. Especificó, asi-mismo, la responsabilidad del Estadode garantizar su regulación, control yvigilancia, fijando competencias y res-ponsabilidades relativas a su cobertura,calidad y financiación; y definiendo lasautoridades competentes para definir elrégimen tarifario, el cual tendría encuenta, además de los criterios de cos-tos, los de solidaridad y redistribuciónde los ingresos.

Sobre este último asunto, se indicó quela Nación, los departamentos, los distritosy las entidades descentralizadas podríanconceder subsidios, en sus respectivos pre-supuestos, para que las personas de meno-res ingresos pudieran acceder a los servi-cios públicos domiciliarios que lespermitieran cubrir sus necesidades básicas.De la misma forma, se definió que la leydeterminaría los deberes y derechos de losusuarios, el régimen de su protección y susformas de participación en la gestión y lafiscalización de las empresas prestadoras delos servicios7. Por último, el texto constitu-cional estableció la responsabilidad del Pre-sidente de la República de señalar, con su-jeción a la ley, las políticas generales deadministración y control de eficiencia delos servicios, y ejercer, por medio de la Su-perintendencia de Servicios Públicos, la

4. Constitución Política de Colombia, Artículos 367 y 370.5. Constitución Política de Colombia, Artículo 367.6. Entendida ésta como “el logro del máximo rendimiento con los menores costos, siempre y cuando exis-tan condiciones de competencia”.7. Constitución Política de Colombia, Artículos 368 y 369.

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inspección, vigilancia y el control de lasentidades que los presten8.

• Derecho a la libre iniciativa empresa-rial: Su aplicación se basa en la consi-deración según la cual la actividad eco-nómica y la iniciativa privada son libres,dentro de los límites del bien común9.

• Derecho a la libre competencia econó-mica: La competencia, según la Cons-titución, no es un medio que se da a loscolombianos para obtener un propósi-to determinado, sino para estimular eldesarrollo empresarial y, por ende, la efi-ciencia económica. El Estado, por man-dato de Ley, impedirá que se obstruyao se restrinja la libertad económica yevitará o controlará cualquier abuso quepersonas o empresas hagan de su posi-ción dominante en el mercado nacio-nal. En otras palabras, aunque se admi-te que es inevitable que ciertas empresastengan una posición dominante en losmercados, se asigna a las autoridades latarea especial de evitar el abuso.

• Derecho de las personas a un ambientesano: En este sentido, se enfatiza en laresponsabilidad del Estado de protegerla diversidad e integridad del ambientey fomentar la educación para el logro deestos fines. Esto conlleva a la mejor pla-nificación del manejo y aprovechamientode los recursos naturales para garantizar

su desarrollo sostenible, su conservación,restauración o sustitución10.

En desarrollo de los anteriores princi-pios constitucionales, se expidieron las le-yes 142 y 143 de 1994. La primera estable-ció el ámbito de aplicación del régimen delos servicios de acueducto, alcantarillado,aseo, energía eléctrica, distribución de gascombustible, telefonía fija pública básicaconmutada y local móvil en el sector rural,así como de las actividades que realicen laspersonas prestadoras de servicios públicos.La segunda, se concentró en la definicióngeneral del régimen de las actividades degeneración, interconexión, transmisión,distribución y comercialización del sectoreléctrico, en concordancia con las funcio-nes constitucionales y legales que le corres-ponden al Ministerio de Minas y Energía.

Del marco normativo emergente sedesprende que el Estado, sin haber renun-ciado a prestar directamente los servicios,ni a orientar el desarrollo del sector, reser-vó de manera exclusiva las funciones deregulación, vigilancia y control. Aunqueestas funciones no se pueden considerarcompletamente nuevas, si lo son bajo elnuevo marco institucional, dada la diver-sidad de los mercados y de los agentesinvolucrados.

Estas razones explican la creación denuevas entidades, las cuales estructuran la

8. Constitución Política de Colombia, Artículo 370.9. Constitución Política de Colombia, Artículo 333.10. Constitución Política de Colombia, Artículos 79 y 80.

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separación funcional de las diversas for-mas de intervención estatal en los servi-cios públicos domiciliarios. Así, a las co-misiones reguladoras, una para cada grupode servicios, se les encomendó la funciónbásica de regular monopolios y promoverla competencia, para que las operacionesde los que prestan los servicios sean eco-nómicamente eficientes, no impliquenabuso de la posición dominante y produz-can servicios de calidad11. Por otra parte,a la Superintendencia de Servicios Públi-cos le encomendó la vigilancia, el controly el cumplimiento de la regulación porparte de las entidades prestadoras12.

Al nivel departamental se le asigna-ron funciones de apoyo financiero, técni-co y administrativo a las Empresas de Ser-vicios que operen en su jurisdicción.Igualmente, se le designaron funciones deapoyo a los municipios para el estableci-miento de asociaciones, que faciliten laprestación de los servicios públicos. Enservicios de transmisión intermunicipaladquirieron compromisos de gestión, re-lacionados ante todo con la administra-ción y financiación inmediata del servi-cio, lo cual conduce a la adquisición deresponsabilidades de apoyo financiero ycoordinación respecto a los municipios.

Los municipios aparecen, por su par-te, con una competencia de gestión y tie-nen la responsabilidad directa, en cuanto

a asegurar que se presten los servicios demanera eficiente. Adicionalmente, debengarantizar la participación de los usuariosen la fiscalización y gestión de las entida-des prestadoras, otorgar los subsidios a losusuarios de menores ingresos, con cargoal presupuesto del municipio y garantizarla estratificación de los inmuebles residen-ciales de acuerdo con las metodologías tra-zadas por el Gobierno Nacional.

El objetivo último de la Ley 142 es,básicamente, aumentar la cobertura y me-jorar la calidad en la prestación de los ser-vicios domiciliarios. Para ello se formula-ron los siguientes objetivos específicos,conducentes a incrementar la generacióninterna de recursos y hacer más eficientesu utilización:

• Mejorar la eficiencia operativa de lasempresas prestadoras para liberar recur-sos del gasto corriente y destinarlos a lainversión.

11. Ley 142 de 1994, Artículo 73.12. Ley 142 de 1994, Artículo 79.

REGULACIÓN(CRA)

CONTROL(S.S.P.D.)

PRESTACIÓN(EMPRESAS)

TARIFAS SERVICIO’

’

LEY 142 DE 1994ESQUEMA BÁSICO

CONSUMO(USUARIOS)

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• Crear las condiciones adecuadas paraque las empresas puedan operar en unambiente de eficiencia empresarial.

• Regular las actividades monopólicas con elfin de evitar abusos y proteger al usuario.

• Promover la vinculación y la inversióndel capital privado con el fin fortalecerla competencia y estimular nuevas fuen-tes de capital.

• Ejercer vigilancia y control del Estadopara garantizar el respeto a las leyes ynormas, asegurando así la buena ges-tión de las empresas prestadoras e im-pedir prácticas restrictivas a la libre com-petencia.

• Aumentar la contribución de los usua-rios a la financiación de los servicios.

Estos objetivos no significan que sepropendiera por unos servicios públicoscompletamente auto costeados por cuen-ta de los usuarios. Como se señaló, la leypermite subsidiar el consumo básico o desubsistencia13 a los usuarios de los estratospobres, con los recursos provenientes delos ingresos corrientes y de capital, los in-gresos corrientes que la Nación transfierea los municipios y, para los servicios deacueducto, alcantarillado y aseo, con losrecursos provenientes del 10% del impues-to predial unificado al que se refiere el ar-tículo 7 de la ley 44 de 199014.

3. INSTRUMENTOS Y MECANISMOS

Es muy amplia la gama de instrumentos ymecanismos que la ley contiene para po-der alcanzar los objetivos antes mencio-nados. A continuación se relacionan losmás relevantes.

3.1. Control de Gestión y Resultados

El control a la gestión en las empresas noes un instrumento nuevo en el sector pú-blico, como quiera que a principios de losaños noventa, por iniciativa de los organis-mos multilaterales de crédito, el GobiernoNacional adoptó los llamados Convenios deDesempeño, que buscaban mejorar la ges-tión empresarial en los servicios públicosdomiciliarios, particularmente en el eléc-trico15. A pesar de las limitaciones de éstaherramienta, la ley previó el control de lagestión de las empresas, a través de la for-mulación de los Planes de Gestión y Resulta-dos, pues buena parte de ellas operaban enambientes monopólicos de baja competen-cia, que no generaban, por sí mismos, in-centivos a la eficiencia. Esta herramientacorresponde al conjunto de acciones queuna empresa se obliga a ejecutar duranteun horizonte determinado de tiempo, conel fin de alcanzar objetivos de corto, me-diano y largo plazo, normalmente expresa-

13. En el caso del servicio de acueducto por ejemplo, no se permite subsidiar mas allá del costo del serviciocorrespondiente al consumo básico (valor de la factura para un consumo de 20 m3).14. Artículo 100 de la Ley 142 de 1994.15. DNP, 1996, Hacia una Gestión Pública Orientada a Resultados, DNP, Bogotá.

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dos en términos de metas e indicadores.Adicionalmente, permite ejercer las funcio-nes de control interno, auditoria externa,control fiscal de la gestión y evaluación fi-nanciera, técnica y administrativa. La leyasignó a las comisiones de regulación la fa-cultad de definir los criterios de eficienciay desarrollar los indicadores y modelos quepermitan evaluar la gestión financiera, téc-nica y administrativa. A la Superintenden-cia, por su parte, se le responsabilizó dehacer la evaluación periódica respectiva16.

3.2. Transformación Empresarial

Antes de la Ley 142, los servicios públicosdomiciliarios eran prestados básicamentepor empresas estatales organizadas como es-tablecimientos públicos y, para el caso es-pecífico de los servicios de acueducto y al-cantarillado, directamente por losmunicipios o a través de una empresa des-centralizada. Analizando algunas evaluacio-nes sectoriales, buena parte de los proble-mas de los servicios públicos derivaban delrégimen empresarial generalmente imple-mentado en las entidades prestadoras, elcual les restaba autonomía y responsabili-dad a los administradores, haciéndolos ob-jeto de toda suerte de injerencias políticas.

Para dar respuesta a estos problemas,la ley creó la figura de las empresas de ser-

vicios públicos –ESP-, que son sociedadespor acciones. Dispuso que todas las enti-dades prestadoras adoptarían esta formao, excepcionalmente, la de empresa indus-trial y comercial del Estado17. Igualmente,en casos muy especiales, sólo cuando lascaracterísticas técnicas y económicas del ser-vicio lo demostraran, los municipios po-drían prestar estos servicios directamente.

3.3. Viabilidad Empresarial

La ley estableció que todas las empresasde servicios públicos o quienes estuviesenprestándolos, al entrar en vigencia, en untérmino de dos años, deberían realizar unaevaluación de su viabilidad empresarial amediano y largo plazo, de acuerdo con lasmetodologías elaboradas por las respecti-vas comisiones de regulación. En caso quela evaluación concluyera que el valor pa-trimonial era negativo o que las obliga-ciones existentes excedieran su capacidadoperativa, las comisiones exigirán la pre-sentación de un plan de reestructuraciónfinanciero y operativo18.

3.4. Regulación de las Tarifasy la Calidad de los Servicios

La insuficiente generación de ingresos fue,probablemente, la tendencia de la mayo-

16. Estos controles de gestión y resultados se reafirman en la reciente Ley 689 de 2001, la cual modificóparcialmente la Ley 142 de 1994.17. Ley 142 de 1994, Artículo 17.18. Ley 142 de 1994, Artículo 181.

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ría de las empresas de servicios públicosen los años ochenta y principios de losnoventa. Por esta razón, el Estado se vioobligado a intervenir periódicamente, in-yectando cuantiosos recursos financierospara salvar la crisis de entidades incapacesde pagar sus deudas, aumentar los índicesde cobertura o, con alta frecuencia, cubrirlos costos de su operación corriente. Conla Ley 142, el principio de autofinancia-ción se extendió a todos los servicios pú-blicos, en el que el criterio de suficienciafinanciera del régimen tarifario fue un ejecentral y su definición muy precisa:

Se entiende que las fórmulas de tarifas garan-

tizarán la recuperación de los costos y gastos de ope-

ración, incluyendo la expansión, la reposición y el

mantenimiento; permitirán remunerar el patrimo-

nio de los accionistas en la misma forma que lo

habría remunerado una empresa eficiente en un

sector de riesgo comparable; y permitirán utilizar

tecnologías y sistemas administrativos que garanti-

cen la mejor calidad, continuidad y seguridad a los

usuarios”19.

3.5. Régimen de Subsidios

La Ley 142 de 1994, estableció que el ré-gimen tarifario de los servicios debe estarorientado, entre otros, por los principios

de solidaridad y redistribución. Esto expli-ca por qué se asignaron recursos a los Fon-dos de Solidaridad y Redistribución, paraque los usuarios de los estratos altos, co-merciales e industriales, ayudaran a losusuarios de estratos bajos a pagar las tari-fas de los servicios que cubren sus necesi-dades básicas20. Como se entenderá, eldescuento posible a los usuarios de estra-tos bajos por concepto de aportes solida-rios dependería exclusivamente de la com-posición de los usuarios y consumos. Setrata, entonces, de un sistema de subsi-dios cruzados, de acuerdo con el cual losusuarios residenciales de los estratos 5 y6, así como los industriales y comerciales,deben pagar una contribución parafiscalequivalente a un 20% del costo del servi-cio para cubrir los subsidios otorgados alos estratos 1, 2 y 3.

El régimen tarifario y de subsidios ycontribuciones está concebido para garan-tizar la suficiencia financiera de la mayorparte de los servicios públicos. No obs-tante, reconociendo la existencia de losgraves problemas de pobreza del país queimpiden el acceso de muchas personas aéstos servicios, aún siendo subsidiadas enlas condiciones del régimen general, y ad-mitiendo la posibilidad que las contribu-ciones y subsidios internos no se equili-

19. Ley 142 de 1994, Artículo 87.20. En ningún caso el subsidio será superior al 15% del costo medio del suministro para el estrato 3, al 40%del costo medio del suministro para el estrato 2, ni superior al 50% de éste para el estrato 1. Ley 142 de1994, Artículo 99.

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braran, la Ley 142 contempló la opciónde que el Estado y las entidades territoria-les realizaran aportes presupuestales parafinanciar las inversiones de la infraestruc-tura requerida. En otras palabras, los mu-nicipios pueden apoyar con inversiones alas empresas de servicios públicos21 y, aligual que la Nación y los departamentos,aportar recursos a los Fondos de Solidari-dad y Redistribución de Ingresos22.

3.6. Libertad de Empresa,Promoción de la Competenciay Control de los Monopolios

La Ley 142 abrió el camino a un cambiofundamental en la estructura industrial delos servicios públicos que venían siendoprestados bajo esquemas de monopoliosgeográficos, (departamentales o munici-pales), o de monopolios por tipo de servi-cio (telefonía de larga distancia y telefo-nía local). Ninguna norma expresaprohibía la participación privada, pero sedaba como un hecho sin apelación el quelos servicios fueran el objeto de entidadespúblicas y que estas eran dueñas de susmercados.

El sector eléctrico se separó en susdistintas actividades y se introdujo la com-petencia en aquellas donde era factible: lageneración y la comercialización. La trans-misión y la distribución se mantienen re-

guladas por sus características de mono-polio. En telecomunicaciones se liberaronen diverso grado prácticamente todos losnegocios: allí la competencia ha sido in-tensa y ha dado lugar un notable creci-miento del sector. En acueducto y alcan-tarillado las posibilidades de competenciadirecta son muy limitadas; sin embargo,el sector está abierto a nuevos entrantesque pueden disputarse los mercados enlicitaciones competitivas.

3.7. Régimen de Protección, Deberesy Derecho de los Usuarios

Probablemente a causa de la creencia, tangratuita como infundada, según la cual lasempresas estatales por su propia naturale-za buscan el bienestar colectivo y la satis-facción de los consumidores, bajo el mo-delo monopolístico de empresas estatalesel tema de los derechos de los usuarios delos servicios públicos y de su proteccióntuvo muy poco desarrollo legal. El temade la regulación de la competencia y de laprevención de las conductas anticompeti-tivas tuvo, por la misma razón, un espa-cio aún menor.

Bajo un modelo que tiene como nú-cleo los incentivos y la racionalidad eco-nómica, la protección del consumidor yla preservación de la competencia se con-vierten en cuestiones fundamentales. La

21. Ley 142 de 1994, Artículos 5 y 6.22. Ley 142 de 1994, Artículo 99.

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búsqueda de beneficio por parte de lasempresas se traduce en beneficios para losconsumidores en términos de disponibi-lidad, calidad y precio de los servicios si ysólo si las empresas operan en un ambien-te competitivo o, en su defecto, si una re-gulación eficaz las obliga a comportarsecomo si así lo fuera.

3.8. Participación de los Usuariosen la Gestión y Fiscalizaciónde las Empresas Prestadoras

La tarea de fiscalización en el nivel local,se atribuyó a los Comités de Desarrollo yControl Social, cuyo objeto principal es elde proteger al usuario. Este mecanismopermitió a la comunidad participar de lagestión y fiscalización en la administraciónde la empresa. De esta manera se configu-ró un medio ágil, inmediato y descentra-lizado para corregir deficiencias en la pres-tación de los servicios, sin tener querecurrir al nivel nacional o a la Superin-tendencia de Servicios

4. EVALUACIÓN DE LA PRESTACIÓN

DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS

DOMICILIARIOS EN ACUEDUCTO

Y SANEAMIENTO BÁSICO EN

COLOMBIA, DESPUÉS

DE LA LEY 142 DE 1994

En general, la teoría justifica la produc-ción de bienes y servicios por parte delEstado cuando se presentan las siguientescircunstancias: a) cuando el sector priva-

do no pueda movilizar los recursos de in-versión necesarios para el establecimientode las empresas, b) cuando el bien se pro-duzca en condiciones de monopolio y, c)cuando los beneficios sociales de produc-ción del bien o servicio sean mayores a losbeneficios privados. En Latinoamérica, sellegó a la conclusión de que estas excep-ciones eran comunes y el Estado acabóinvirtiendo directamente en un gran nú-mero de empresas productivas que prefe-riblemente se debían haber reservado alsector privado, desviando recursos quedebían haber sido asignados a la provisiónde los bienes públicos que sólo el Estadopuede proveer.

Pero en la década de los años ochen-ta comenzó a crecer un consenso en la re-gión, en el sentido que los gobiernos de-berían disminuir su intervención en laproducción de bienes y servicios, y aumen-tar la calidad y cantidad de los bienes pú-blicos que son su primordial responsabili-dad y razón de ser. La discusión de estecambio en las prioridades de inversiónentre el sector público y privado ocurriódentro del debate de la privatización.

En este contexto aparecen la Consti-tución Política de 1991 y la Ley 142 de1994, con el objetivo modernizar la fun-ción del Estado, limitando su capacidadintervencionista y permitiendo la partici-pación privada o de comunidades organi-zadas en la gestión empresarial de los ser-vicios públicos. Pero, si bien los serviciospúblicos domiciliarios pueden ser presta-dos por empresas públicas, industriales y

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comerciales, privadas o mixtas; es respon-sabilidad indelegable, inherente e impres-criptible del Estado, la función social, quepor naturaleza y carácter esencial, tienerelación directa con el ejercicio de los de-rechos consagrados en la Constitución. Enrespuesta a estos postulados, el marco nor-mativo para la prestación de los serviciosde agua potable y saneamiento básico seconfigura de la siguiente manera:

4.1. Nivel Nacional

Las instituciones del nivel nacional, cum-plen entre otras, las siguientes funciones23:

• El Ministerio de Desarrollo Económi-co, a través de la Dirección de AguaPotable y Saneamiento Básico24, tienecomo funciones elaborar máximo cadacinco años un plan de expansión de co-berturas, el cual determinará las inver-siones públicas a ejecutar y buscarácomplementariamente la estimulaciónde la inversión privada. Adicionalmen-te, identificará las respectivas fuentes definanciamiento, apoyando las negocia-ciones necesarias y procurando que lasempresas prestadoras puedan competiren igualdad de condiciones por los re-cursos gestionados. Otra tarea impor-tante es la de brindar asistencia técnica

a los prestadores con el fin de fortalecerla capacidad técnica del nivel regionaly local, directamente o en colaboracióncon otras entidades públicas o privadas.

• El Departamento Nacional de Planea-ción es el encargado de diseñar la polí-tica para la prestación de los serviciospúblicos domiciliarios y promover suadopción por parte de las empresas pres-tadoras. Esta entidad, además, es res-ponsable de definir las políticas y pla-near las estrategias a seguir en lavigilancia y control, para la adecuadaprestación de los servicios. Adicional-mente, a través de la Dirección de De-sarrollo Urbano y Programas Regiona-les Especiales, orienta y promueve laformulación de políticas, planes, pro-gramas, estudios y proyectos de inver-sión en el sector, conjuntamente con lasentidades del nivel nacional. Igualmen-te, como función de planeación macro,formula el Plan Nacional de Desarro-llo, coordinando el seguimiento, ejecu-ción y evaluación de resultados de laspolíticas, planes, programas y proyec-tos, recomendando las modificacionesy ajustes necesarios.

• El Ministerio de Hacienda y CréditoPúblico, con el fin de armonizar los pla-nes de expansión identificados por elMinisterio de Desarrollo conjuntamen-

23. La Ley 489 de 1998, otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la República, para la reestructu-ración del Estado colombiano, con el fin de consolidar un estado más liviano y eficiente en el uso de losrecursos públicos.24. Ley 142 de 1994.

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te con los programas de inversión sec-torial inscritos en el Plan de Desarro-llo, da viabilidad y apoya la gestión derecursos de crédito con organismosmultilaterales para ser administradospor la entidad financiera de apoyo a lasregiones y empresas de servicios públi-cos domiciliarios.

• La Superintendencia de Servicios Pú-blicos Domiciliarios, adscrita al Depar-tamento Nacional de Planeación25, tie-ne la función de ejercer las actividadesde vigilancia y control de todas las em-presas prestadoras, para el eficaz cum-plimiento de sus funciones, apoyándo-se en las auditorias externas contratadaspor cada empresa. De otra parte, debevigilar que los subsidios presupuéstalesde la Nación, los departamentos y mu-nicipios, sean destinados a las personasde menos ingresos de acuerdo con lasnormas pertinentes; así como verificarque las obras, equipos y procedimien-tos de las empresas cumplan con losrequisitos técnicos que señale el Minis-terio de Desarrollo Económico.

• La Comisión de Regulación de AguaPotable y Saneamiento –CRA-, adscri-ta al Ministerio de Desarrollo Econó-mico tiene la función de regular tantoel marco tarifario como el de la gestiónempresarial, definiendo criterios de efi-ciencia a través de modelos e indicado-

res para evaluar la gestión financiera,técnica y administrativa.

• El Ministerio de Salud establece lasnormas técnicas26 sobre la calidad delagua suministrada a los usuarios por lasempresas y, a través de las Secretaríasde Salud Departamentales, realiza acti-vidades de seguimiento y control en lasáreas urbanas. Además, es la autoridadcompetente para modificar los paráme-tros de calidad del agua para consumohumano en el país. En el nivel munici-pal, los análisis del agua solo puedenser realizados por laboratorios autori-zados por el Ministerio y el InstitutoNacional de Salud, en coordinación conla Superintendencia de Industria y Co-mercio, quien los acredita.

• El Ministerio del Medio Ambiente, esel responsable de formular la políticanacional en relación con los recursos na-turales y, con la asesoría del Departa-mento Nacional de Planeación, formu-lar los planes, programas y proyectos enesta materia y en el ordenamiento am-biental. Adicionalmente, establece loslímites máximos permisibles de emisióny descarga de las aguas residuales a lasfuentes naturales, con el fin de evitarsu deterioro ambiental.

• Ingeominas, adscrito al Ministerio deMinas y Energía, tiene como funciónprincipal la exploración, cuantificación

25. Decreto 1165 de 1999, Reestructuración de la Superintendencia de Servicios Públicos.26. Decreto 475 de 1998, por el cual se expiden normas técnicas de la calidad del agua potable

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y cualificación de las fuentes de aguasubterránea en el país.

4.2. Nivel Regional y Local

• En el nivel regional, los departamentosson los encargados de articular la polí-tica nacional con los municipios. Igual-mente, su rol se ha centrado, a travésde las Unidades Departamentales deAgua, en prestar la asistencia técnica alas empresas, especialmente para el di-seño y construcción de los sistemas, ypara el desarrollo de los componentesde administración operación, control depérdidas y aspectos comerciales.

• Las Corporaciones Autónomas Regio-nales son autoridades ambientales concompetencia para otorgar concesiones,licencias de agua y aprobación de pla-nes de manejo ambiental. Igualmente,controlan y hacen seguimiento a la ca-lidad y cantidad de vertimientos de losdiferentes sectores usuarios del recursohídrico.

• En el nivel local, el municipio es el eje-cutor de la política social del Estado.La competencia de gestión que corres-ponde a los municipios es clave, ya quees el responsable directo de la presta-ción, teniendo, entre otras, las siguien-tes funciones:

1. Definir una estrategia para em-prender el proceso de modernización enla prestación de los servicios, seleccio-nando, mediante el procedimiento quedefine la Ley 142 de 1994, la forma em-presarial que mejor se adecue a las ne-cesidades locales, de manera que se ga-rantice el criterio de eficiencia,soportada en autocosteabilidad, cober-tura y calidad.

2. Formulación de un plan de in-versiones en agua y saneamiento, comoparte integral del Plan de Ordenamien-to Territorial27 -POT-, el cual incluya lazona urbana y rural, con recursos dis-ponibles para el diseño, construcción ysupervisión, para la ampliación y mejo-ramiento de la calidad de los servicios,teniendo en cuenta la focalización delgasto.

3. Garantizar que las empresas queprestan el servicio público de acueduc-to se responsabilicen de su calidad, has-ta el punto en donde la tubería ingresea la propiedad privada y, en caso de exis-tir dispositivos de regulación o medi-ción, hasta los sitios de instalación deestos28.

4. Por último, el ente local deberáresponder por la correcta administra-ción, operación y mantenimiento de lossistemas vía tarifas.

27. Ley 388 de 1997, Plan de Ordenamiento Territorial28. Decreto 475 de 1998, Por el cual se expiden normas técnicas de la calidad del agua potable.

157


Organigrama Institucional del Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Ministeriode Desarrollo

Económico

Ministeriode Salud

DepatamentoNacional

de Planeación

Ministeriode MedioAmbiente

Ministeriode Minasy Energía

Ministeriode Hacienda y

Crédiro Público

Presidentede la República

Consejo Nal.de Política

Económica ySocial

Ingeominas

CorporacionesAutónomasRegionales

IDEAM

Direcciónde Desarrollo

Urbano

Superintendenciade Servicios

PúblicosDomiciliarios

InstitutoNacionalde Salud

CRA

Subdirecciónde Ambiente

y Salud

Seccionalesde Salud

Departamentos

Municipios

Direcciónde Acueducto

y Alcantarillado

UnidadesDepartamentales

de Agua

Empresasde Servicios

Públicos

158


5. CARACTERIZACIÓN ACTUAL

DE LOS SERVICIOS DE ACUEDUCTO

Y SANEAMIENTO BÁSICO EN

COLOMBIA EN EL MARCO DEL PLAN

DE DESARROLLO “CAMBIO

PARA CONSTRUIR LA PAZ”

5.1. La Realidad del Servicio deAcueducto y Saneamiento Básico

Analizando la situación actual del sectorde acueducto y alcantarillado, se estimaque aproximadamente 9.5 millones dehabitantes carecen del servicio de acueduc-to y 15.5 millones de alcantarillado, deun total de 40 millones de colombianos.Este indicador se refleja principalmente enlas zonas rurales y municipios con pobla-ciones entre 2.500 y 30.000 habitantes,en los que la cobertura de acueducto parael año 1997 era del 38.1% y tan solo del13% en alcantarillado.

En lo relacionado con la calidad deagua para consumo humano, se considerano satisfactoria, pues de 1.709 entidadesprestadoras de servicio de acueducto, 467no tienen planta de tratamiento, lo cual

equivale al 35% del total29. Además, de750 plantas de tratamiento existentes, el50% no funciona30. Otro de los proble-mas que afectan a la población es la faltade continuidad del servicio de acueducto,encontrándose que en los municipios conpoblaciones entre 2.500 y 12.000 habi-tantes el tiempo de servicio promedio al-canza tan sólo 16.6 horas por día31.

En materia empresarial, la situacióndel sector es preocupante. Al evaluar lagestión de una muestra de entidadesprestadoras, que cubre el 79% de la po-blación urbana del país, se observó quelas mejoras alcanzadas son precarias deacuerdo con indicadores financieros y ope-rativos reportados, al igual que el cumpli-miento de acciones para mejoramiento dela gestión. Se identifican, entre otros as-pectos, las siguientes falencias:

• Las empresas tienen aún problemas encuanto al recaudo de recursos por losservicios prestados. Para el conjunto delsector, el porcentaje recaudado de la fac-turación pasó de 78% a 81%. En lasgrandes ciudades pasa de 81% a 84%32.

29. Ministerio de Desarrollo Económico, 1997, Inventario Nacional del Sector de Agua Potable y Saneamien-to Básico, Ministerio de Desarrollo Económico, Bogotá.30. Ministerio de Desarrollo Económico, 2001, Políticas, Estrategias y Perspectivas para el Desarrollo delSector de Agua Potable y Saneamiento Básico, Ministerio de Desarrollo Económico, Barranquilla.31. Ministerio de Desarrollo Económico, 2000, Política Pública para el Sector de Agua Potable y Saneamien-to Básico de Colombia, Ministerio de Desarrollo, Bogotá.32. Andesco, 2001, El Desarrollo del Sector de Acueducto y Alcantarillado bajo el Modelo de la Ley 142: LosLogros Alcanzados y las Dificultades por Superar (http://www.univerciudad.net).

159


Gráfico 1

Fuentes: DNP (1992), Mindesarrollo (1997)

• El 91% de los ingresos operativos se des-tinan al pago de costos de administra-ción y operación, lo cual no garantizarecursos para los planes de inversión, me-joramiento y expansión de los sistemas.

• Existen altos pasivos laborales en las em-presas y deudas de energía para el caso desistemas que operan por bombeo y seabastecen por pozos de agua subterránea.

• El actual rezago tarifario alcanza el 80%de los costos reales del servicio.

Estas debilidades son el resultado deun lento proceso de transformación ymodernización empresarial, lo que ha li-mitado el desarrollo del sector.

5.2. Política del Sector de Acueductoy Saneamiento Básico en el marcodel plan de desarrollo “Cambio paraConstruir la Paz”

Teniendo en cuenta la situación actual yel marco normativo de los servicios deacueducto y saneamiento básico, el gobier-no nacional, a través de su plan de desa-rrollo “Cambio para Construir la Paz”,señalo los siguientes aspectos, que confi-guran la política sectorial33:

5.2.1. Financiamiento del Sector

De acuerdo con los principios que rigenla prestación de los servicios públicos, seestableció que el financiamiento del sec-tor debe provenir fundamentalmente delas siguientes fuentes: a) cobro de tarifas alos usuarios; b) aportes de los municipioscon cargo a la Ley 60 de 1993, e impues-tos locales (subsidios acordes con el mar-co legal vigente y las inversiones para op-timización y expansión de los servicios);c) recursos de crédito a las entidades pres-tadoras o municipios y, d) aportes del sec-tor privado. De esta manera, se logra lasostenibilidad financiera de las empresas,lo cual tiene repercusiones directas sobre

Eficiencia en Recaudo por municipios(% recaudo/facturación)

Pequeños

Medios

Grandes

Total

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

1992 1997

33. Esto, con las restricciones que implica la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley del Plan deDesarrollo hecha por la Corte Constitucional.

160


la calidad del servicio que se ofrece.No obstante, de manera complemen-

taria, la Nación podrá asignar recursos deapoyo para solucionar los problemas estruc-turales del sector, promoviendo la moder-nización empresarial para asegurar la sos-tenibilidad de las inversiones y la eficienciay eficacia34 de los servicios. Así, formanparte de la política de financiamiento delsector de agua potable y saneamiento bási-co los aportes de la Nación realizados a tra-vés del Ministerio de Desarrollo Económi-co y los aportes del Fondo Nacional deRegalías destinados a este sector.

5.2.2. Transformación

y Ajuste Institucional

En este sentido, la política sectorial buscacrear las condiciones institucionales, regu-latorias, de inspección, vigilancia y con-trol en el nivel nacional, de manera queexistan señales claras, estables, flexibles yacordes con las condiciones locales, sobreel funcionamiento del sector.

En el marco de la descentralización,teniendo en cuanta las responsabilidadesasignadas a los municipios, el subprogra-

ma de Modernización Empresarial planteaapoyar la creación de entidades prestado-ras autónomas, técnica y financieramenteviables, la aglomeración de mercados enempresas regionales, la creación de empre-sas comunitarias, y de pequeños y media-nos empresarios –PYMES- del agua, asícomo la vinculación del sector privado35.

Con la puesta en marcha de este pro-grama, además, se espera subsanar las de-bilidades identificadas en los procesos deprivatización correspondientes a la primerageneración36. En particular, se busca su-perar problemas relacionados con la faltade transparencia y de criterios de selecciónobjetiva, la asignación de recursos incier-tos de las entidades estatales como soportede garantía, la carencia de una estrategiaarticulada e integral del Estado37 y la insu-ficiencia de condiciones estatales que ga-ranticen la vinculación del sector privado,disminuyendo su percepción de riesgo.

5.2.3. Mejoramiento de la Prestación

de los Servicios Públicos Domiciliarios

Sobre este aspecto, se planteó la necesi-dad de que los municipios y entidades

34. Tratándose de servicios públicos domiciliarios, la eficacia tiene relación con el cumplimiento de lasmetas trazadas en materia de cobertura y calidad.35. Las razones para involucrar al sector privado en la prestación de los servicios de acueducto y saneamien-to básico se fundamentan principalmente en caso de necesitarse: a) requerimientos de capital, b) conoci-mientos específicos del sector (know-how), y c) capacidad administrativa gerencial.36. Realizados en forma autónoma y por iniciativa municipal entre 1993 y 1996 – Cartagena, Barranquilla,Tunja, Florencia, entre otros.37. Ochoa, Francisco, 1996, Evaluación de la Participación del Sector Privado en Acueducto y Alcantarillado,Departamento Nacional de Planeación, Bogotá.

161


prestadoras de los servicios adelantaranproyectos para ampliar las coberturas deacueducto y saneamiento básico, mejoran-do la calidad del servicio. En este progra-ma también se previó la modificación alrégimen de transición para el desmontede subsidios extralegales y la aclaración delos factores de contribución en las tarifasque se cobran por este servicio.

En las zonas rurales, el Ministerio deDesarrollo Económico adquirió la respon-sabilidad de coordinar, conjuntamente conel Ministerio de Agricultura, la formula-ción de las políticas, planes, programas yproyectos en materia de inversiones y asis-tencia técnica.

6. ANÁLISIS ESTRATÉGICO

DEL SECTOR DE ACUEDUCTO

Y SANEAMIENTO BÁSICO

Una vez presentada la situación y políti-cas actuales de la prestación de los servi-cios de agua y saneamiento en el país, estecapítulo presenta un análisis estratégico,donde se determinan las principales for-talezas y aspectos críticos identificados.

6.1. Coberturasy Calidad del Servicio

La evolución del sector en los últimos añosen relación con aumento de coberturaspara las cabeceras urbanas ha sido impor-tante, alcanzando en 1998 un promediodel 89.2%. No obstante, se evidencia unproblema estructural persistente a lo lar-

go del tiempo por parte de algunos pres-tadores de servicios, particularmente en laszonas rurales, donde sin incluir sistemasno convencionales, la cobertura de acue-ducto es bastante menor que para las áreasurbanas.

Gráfico 2

Fuente: DANE, DNP

Gráfico 3

Fuente: DANE, DNP

Por otra parte, “aunque todavía faltaun camino importante por recorrer, espe-cialmente en el área rural, los avances encobertura dejan muy bien situado al paísen el contexto suramericano. En acueduc-

Cobertura de Acueducto(% de la población)

0102030405060708090

100

1985 1993 1998

Total

Urbana

Rural

Cobertura de Alcantarillado (% de la población)

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

1985 1993 1998

Total

Urbana

Rural

162


to y alcantarillado urbanos, Colombia apa-rece en segundo lugar, después de Chile,y por encima de países que tienen un ma-yor PIB por habitante, como Argentina,Brasil y Venezuela”38.

Cuadro 1

SuraméricaCoberturas Urbanas (% de población)

Acueducto Alcantarillado

Argentina 85 62

Bolivia 87 45

Brasil 91 80

Chile 99 89

Colombia 94 82

Ecuador 81 70

Paraguay 67 13

Préu 87 76

Uruguay 94 50

Venezuela 83 69

Fuente: CEPIS-OPS

Al análisis de los aspectos relacio-nados con la calidad del servicio mues-tra la existencia de una alta continuidaden las áreas metropolitanas y las gran-des ciudades intermedias mayores de70.000 habitantes. En el resto de lascabeceras municipales esta situacióncambia, especialmente en el caso de lascapitales de departamentos con poblacióninferior a 100.000 habitantes, donde lacontinuidad del servicio alcanza en pro-

medio 13 horas al día.Las áreas rurales, por su parte, se ca-

racterizan porque su servicio es altamenteintermitente. Las actividades actuales quese desarrollan para las zonas rurales sondispersas, rompiendo con la filosofía deltrabajo de la participación comunitaria enla generación y apropiación de los proyec-tos y sistemas. La falta de formulación deun programa integral concertado con lasinstituciones responsables, afecta a un sig-nificativo grupo de poblaciones, pues lasinversiones y obras que se ejecutan no al-canzan los resultados esperados. Además,se diluyó la responsabilidad del sector enlas regiones, afectando seriamente la pres-tación de estos servicios en las áreas me-nores y zonas rurales, al eliminarse el apo-yo de los departamentos en funciones depromoción, construcción y supervisión ala operación de los sistemas. Adicional-mente la ausencia de articulación de losproyectos sectoriales con proyectos pro-ductivos genera ineficiencias y subutiliza-ción de las inversiones.

6.2. Aspectos Normativos

El marco legal vigente representa un im-portante avance. Éste reconoce la respon-sabilidad del municipio en la prestaciónde los servicios de agua y saneamiento,separa las funciones y crea mecanismosespecíficos para la participación del sec-

38. Andesco, Op. cit.

163


tor privado en la prestación de los mis-mos. Esto se refleja en la obligatoriedad degarantizar servicios efectivos a todos loshabitantes, la aplicación del concepto deequidad, la exigencia de la permanente efi-ciencia, sumada a la separación clara de res-ponsabilidades para el cumplimiento deestos principios. Además, la legislación dis-tingue y caracteriza las diferentes funcio-nes que deben cumplir cada una de las agen-cias con sus respectivas responsabilidades.

6.3. Criterios de Planificacióndel Sector

En materia de planificación, el sector deagua potable y saneamiento ha tenidoavances significativos. No obstante, sub-sisten aspectos que merecen atención,como son:

• La transición actual que vive el sector,reflejada en la mayor competencia, lacreciente participación privada y la con-solidación de la descentralización, exi-gen la adopción de planes de acciónpara mejorar las tendencias de desarro-llo y evolución presentadas. Este pro-ceso no se puede dejar en manos de lasreglas del libre mercado, lo cual plan-tea la necesidad de definir directricesque garanticen la adecuada asignaciónde recursos.

• La poca experiencia vivida bajo el nue-

vo modelo institucional del sector, quese refleja en el corto período de trabajocon las nuevas reglas, demuestra la ur-gencia de ir ajustando las políticas. Ladeficiente estructuración de los proce-sos de participación privada, realizadosen forma autónoma y por iniciativamunicipal,39 así como la baja capacidadde respuesta local, son situaciones quemuestran la necesidad de estudiar y eva-luar la evolución del sector en el me-diano y largo plazo. En este sentido, elMinisterio de Desarrollo adelanta al-gunos procesos de participación del sec-tor privado, en el marco del Programade Modernización Empresarial, quepermitieron la entrega de la responsa-bilidad del servicio a operadores espe-cializados, con capacidad para garanti-zar la eficiencia y calidad.

• Se debe evaluar el esquema de planifi-cación sectorial, de manera que se in-volucre a todos los niveles territorialesque tienen injerencia en la prestacióndel servicio de acueducto y saneamien-to básico. Esto resulta fundamental, sise considera que la planificación se hacaracterizado por ser un proceso en elcual el nivel nacional establece objeti-vos, metas de cobertura y la asignaciónde los recursos nacionales para contri-buir en la financiación, sin contar conla participación y necesidades reales delos municipios y departamentos. Adi-

39. Plan de Desarrollo “Cambio Para Construir la Paz”, 1999.

164


cionalmente, la cultura de planificaciónque se ha promovido y desarrollado enel nivel local es la del proyecto, que con-duce a ampliaciones de infraestructuraque no atienden los requerimientos quede manera integral requiere el sector.

6.4. Regulación de los Servicios

Según la Ley de Servicios Públicos Domi-ciliarios, las empresas de acueducto, alcan-tarillado y aseo deberían lograr una totalrecuperación de los costos de operaciónantes del año 2001. Sin embargo, los al-caldes y demás autoridades municipalesmanifestaron la existencia de impedimen-tos para cumplir con la fecha límite, dadala estructura tarifaria del servicio, la cuales compleja e impide la recuperación delos costos.

La tarifa del servicio de acueducto yalcantarillado está comprendida por uncargo fijo más tres niveles de cargos porconsumo40. Los usuarios de las áreas resi-denciales se dividen en seis categorías so-cioeconómicas41. El sistema de precios se

estableció de manera que los consumido-res de mayores ingresos (el 10% de los usua-rios) subsidien a los de menores ingresos.

Esta estructura tarifaria ha generadodéficit en las empresas prestadoras, crean-do así un importante problema para lainversión del sector. Actualmente, las ta-rifas que pagan los usuarios de menoresingresos apenas cubren una pequeña frac-ción de los costos medios de largo plazo42.Esta situación motivó al gobierno nacio-nal a ampliar el plazo para la recuperaciónintegral de los costos hasta el año 200543.

Pero la regulación de las entidadesprestadoras debe ir más allá de las tarifas yabarcar la gestión de las empresas. Actual-mente se detectan varios problemas, quese resumen así:

• Desconocimiento del mercado: Sieteaños después de haber sido emitida laLey 142 de 1994 no se cuenta con undiagnóstico detallado de las caracterís-ticas de las empresas, lo que implica quela industria del agua no se conoce conel detalle requerido para ser regulada.

40. De 0 a 20 m3 se considera básico, de 20 a 40 complementario y mayor de 40 suntuario.41. Artículo 102 de la Ley 142 de 1994. 1) bajo-bajo, 2) bajo, 3) medio-bajo, 4) medio, 5) medio-alto y 6) alto42. Comisión de Regulación de Agua Potble y Saneamiento Básico, 2000, Bases del Nuevo Marco Regulato-rio para el sector de Agua Potable y Saneamiento Básico, CRA, Bogotá.43. Artículo 2 de la Ley 632 de 2000, Por la cual se realizan modificaciones a las leyes 142 y 143 de 1994.Las entidades prestadoras de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo deberán alcanzar los límitesestablecidos en el artículo 99.6 de la Ley 142 de 1994, en materia de subsidios, en el plazo, condiciones yceleridad que establezca, antes del 28 de febrero del 2001, la Comisión de Regulación de Agua Potable ySaneamiento Básico. En ningún caso el período de transición podrá exceder el 31 de diciembre del año2005 ni el desmonte de los subsidios realizarse en una proporción anual inferior a la quinta parte deldesmonte total necesario.

165


• Carencia de Información: La regulaciónvigente ha enfatizado en aspectos que,si bien tienen injerencia directa sobreel comportamiento de la industria, noresponden a las necesidades del sector.

• Desconocimiento de la normatividad:Muchos de los conflictos que hoy exis-ten en materia regulatoria se originanen el simple desconocimiento de la Leypor parte de las empresas, las autorida-des locales y comunidades

• Existen problemas para atender adecua-damente la heterogeneidad del sector:Es difícil regular y controlar un univer-so de 1097 municipios y por lo menos25.000 acueductos rurales con las mis-mas reglas de juego por la heterogenei-dad de las regiones del país y el tamañopoblacional.

• La participación del sector privado:Desde la perspectiva teórica, la regula-ción de la competencia es una podero-sa herramienta de control. Una vez elmonopolio se encuentre en poder de losparticulares las dificultades para el re-gulador son críticas, dada la asimetríade información y la posible captura delregulador, entre otros. En el país, estemecanismo no está en manos de la CRA

sino de los Concejos Municipales y aúnno existe un marco regulatorio para laparticipación privada.

Estas limitaciones en regulación hantenido incidencia grave en la dinámica delsector. Además, ponen de relieve el pro-blema de fondo que enfrentan los regula-dores y las empresas, relacionado con lanecesidad de balancear dos objetivos an-tagónicos: por una parte, aquel de tipoeconómico y financiero, que busca asegurarla eficiencia a través de la recuperación decostos; y de otro lado, el objetivo social,orientado a mejorar la distribución del in-greso y facilitar el acceso de los servicios alos pobres44.

Actualmente se encuentra en análisispor parte de las agencias y organizacionesdel sector un nuevo marco regulatorio, elcual reconoce que la regulación en el paísno ha funcionando bien, al igual que su-cede en América Latina. Esta realidad in-vita a la búsqueda de soluciones innova-doras y originales45.

6.5. Desarrollo del Talento HumanoProfesional y Tecnológicopara el Sector

La deficiencia en la gestión de los servi-cios responde, entre otras, a la continuarotación de personal en las empresas y lafalta de capacitación para desempeñar coneficiencia los diferentes cargos. Con el pro-ceso de descentralización esta situación se

44. Rivera, D. y Praquive, G., 1997, Potencial para la Participación Privada en Colombia, DepartamentoNacional de Planeación, Bogotá.45. Taller internacional “Construcción Participativa Nueva Regulación de los Servicios de Acueducto, Al-cantarillado y Aseo”, Cartagena, octubre de 2001.

166


agudizó, pues las autoridades locales venen los servicios públicos la oportunidadde retribuir los compromisos políticos,generándose continua rotación de perso-nal. Esto explica, por ejemplo, por qué elpaís cuenta con un importante número deplantas de tratamiento que, sin embargo,no suministran agua potable, en gran partepor la falta de operadores calificados46; locual contrasta con la existencia de diver-sas instituciones dedicadas a la capacita-ción en el sector.

Con respecto al personal profesional,el país cuenta con un número importantede personal especializado tanto en las áreasde ingeniería civil y sanitaria, como enadministración, ciencias sociales y econo-mía para un manejo integral de las em-presas de agua y saneamiento. Sin embar-go, se requiere del entrenamiento encampo que garantice la capacidad paraapropiarse de las tecnologías.

6.6. Investigacióny Desarrollo Tecnológico

El desarrollo tecnológico del sector ha es-tado relacionado tímidamente con aspec-tos de ingeniería, dando poca importan-cia a tópicos de mercadeo, administración

o gerencia. En la actualidad no existenpolíticas ni estrategias definidas sobre as-pectos de investigación y desarrollo tec-nológico para el sector, generando una li-mitación muy grave en la dinámica ynecesidades de desarrollo tanto para aguacomo saneamiento. Este aspecto se ve re-flejado en el actual Plan de Desarrollo Sec-torial, el cual no destina recursos para tanimportante propósito47.

6.7. Educación Sanitariaa los Usuarios

Sobre este asunto, sólo el Ministerio deSalud ha realizado acercamientos con laspoblaciones para introducir cambios dehábito entre la población que permitanmejorar las condiciones de higiene. Espe-cíficamente, se han adelantado trabajoscon las madres comunitarias, así comootros programas de promoción y preven-ción de la salud. No obstante, la labor hasido muy limitada y, sobretodo, fragmen-tada, sin lograr cubrir un porcentaje re-presentativo de la población.

El nuevo enfoque exige que las em-presas y sus municipios no limiten su pro-pósito exclusivamente a la instalación detuberías de agua potable o alcantarillado

46. De acuerdo con un documento del Ministerio de Desarrollo Económico de 750 plantas de tratamientoexistentes en el país sólo el 50% se encontraban operando en noviembre de 2001.47. El problema de inversión en investigación y desarrollo del sector ha sido recurrente. Mientras en laadministración del presidente Ernesto Samper existió un rubro por $3.000 millones, que tan sólo represen-taba el 0,16% del total de las inversiones previstas para el sector, en el gobierno de Andrés Pastrana estapartida desapareció.

167


frente a las viviendas de las clases popula-res; su misión, para alcanzar el principiode equidad, debe ir mucho más allá deestos propósitos.

6.8. Coordinación Interinstitucional

Las funciones de cada una de las agenciasy organizaciones que componen el sectordeterminan una relación temática, pero sinarticulación programática y de concerta-ción. De otra parte, la falta de coordina-ción de programas ha conducido a la du-plicidad de esfuerzos y a confusión entrelas entidades prestadoras de los servicios.Además, no se ha consolidado aún un es-quema eficiente de apoyo a los munici-pios48 y no se dispone de sistemas eficacesde seguimiento y evaluación de las políti-cas, ni de las entidades encargadas de suejecución. Estas limitaciones del marcoinstitucional del sector del agua han afec-tado gravemente su desarrollo.

En el ámbito nacional, en lugar deldesmonte de entidades y de la racionaliza-ción de la gestión, se presentó una disper-sión de funciones y responsabilidades, quea la larga produjeron problemas, tales como:

• Tensiones entre entidades, como la ve-rificada en aquellas que pretendíanmantener un enfoque articulado entrela salud y el saneamiento ambiental.

• Enfoques marcadamente eficientistas,

centrados en los equilibrios financierosy en la racionalización predominante-mente administrativa y comercial, lide-rados por el Departamento Nacional dePlaneación.

Como todo esto ocurrió en un con-texto de deterioro de las finanzas nacio-nales y locales, lo cual se manifiesta en elconsecuente recorte de recursos de todaslas entidades del sector, la intervención dela Nación sufrió un proceso de continuodesdibujamiento y debilitamiento, que enel mediano plazo ha conducido a una ex-cesiva concentración en ciertos aspectos yen áreas geográficas específicas.

6.9. Uso Eficientede los Recursos Hídricos

En la medida que aumenta la demandadel recurso hídrico como consecuencia delcrecimiento de las zonas urbanas, y de lasnecesidades industriales, energéticas y agrí-colas, así como por la concentración de lapoblación en las principales cuencas abas-tecedoras, el gobierno debe propiciar ac-ciones para la adecuada racionalización yregulación del recurso. En este sentido, seexige implementar una estrategia que ga-rantice el uso racional y ahorro del agua,que capitalice los avances ya realizados porlos ministerios de Desarrollo Económicoy del Medio Ambiente. Desde el punto

48. Plan de Desarrollo “Cambio Para Construir la Paz”, 1999.

168


de vista económico, el uso eficiente tienelos siguientes beneficios internos para elsector:

El control de pérdidas, permite exten-der coberturas sin aumento de la produc-ción, así como también posibilita diferir in-versiones en captación y producción.

El uso eficiente del agua, más la ra-cionalización de los consumos, disminu-ye la generación de volúmenes de aguasresiduales, reduciendo los costos de trata-miento y el monto a pagar por tasas.

En este sentido es importante resal-tar las conclusiones del Estudio Nacionaldel Agua realizado por el Instituto de Hi-drología, Meteorología y Estudios Am-bientales – IDEAM- en 1998, el cual afir-ma que para el año 2016, el 70% de lascabeceras municipales del país, presenta-rán problemas de escasez por deterioro eintervención de las cuencas productorasde agua.

6.10. Aspectos Financierosy Costeabilidad de los Servicios

Sobre este asunto es conveniente destacarlos siguientes aspectos:

• Valoración Económica de los Servicios:No existe una cultura sectorial sobre esteparticular; por el contrario, hay sínto-mas preocupantes que pueden llevar a

una situación grave: a) el usuario, novisualiza con claridad el costo real delservicio y espera que el Estado le resuel-va el problema; b) el responsable por laadministración no tiene como meta unagestión eficiente, ni interés en cuidar ymantener la infraestructura pues espe-ra que la Nación se la vuelva a cons-truir; c) la dirigencia política, no deseaasumir el costo político de establecertarifas que cubran los costos de opera-ción. En conclusión, ninguno de losactores del sector, desde el usuario has-ta los agentes administradores de lossistemas, otorgan una valoración eco-nómica a los servicios que se prestan.

• Política Financiera del Sector: No exis-te una política financiera claramentedefinida para el sector. Su aplicación estan flexible que confunde con señalescontradictorias a los agentes del nivellocal, dada la dispersión de fuentes derecursos existentes49. Adicionalmente,no se distingue la heterogeneidad delsector, donde cada actor presenta pro-blemas y capacidades diferentes. Ade-más, los plazos de los créditos, el débilmercado de capitales, las tasas e instru-mentos financieros existentes en el mer-cado no fueron diseñados teniendo encuenta las características de tiempos deinversión frente a recuperación de lasmismas y la viabilidad de éstas, de tal

49. Por ejemplo, la cofinanciación perdió su función de orientación de la política del sector y se convirtióen fuente de sustitución de los recursos de crédito y Ley 60.

169


manera que las inversiones sean recu-perables a través de las tarifas. Todo loanterior, conduce a que el nivel de ries-go de las inversiones sea asumido porla Nación.

• Los Recursos de las Transferencias: Enlo relacionado con los recursos que se-ñala la Ley 60 de 1993, es claro que losmunicipios no los están destinando alsector, lo que implica una disminuciónimportante de fuentes para recuperar lasinversiones o ampliar los respectivos sis-temas. Esta situación pretende ser su-perada con las modificaciones propues-tas en la Ley del Plan Nacional deDesarrollo de 199950. Así, el cambio dedestinación para propósitos generales uotros sectores de inversión, de los re-cursos destinados para el sector de aguapotable y saneamiento básico, estarácondicionado a la certificación que ex-pida la CRA, la cual se expedirá sólo enlos siguientes casos:

1. Cuando el municipio cuente concoberturas reales superiores al noventapor ciento (90%) en acueducto y ochen-ta por ciento (80%) en alcantarillado,

2. Cuando las contribuciones a quese refiere el Artículo 89 de la Ley 142 de1994, cubran el monto de los subsidiosa otorgar a los usuarios residenciales delos estratos subsidiables, de acuerdo conlos topes establecidos en dicha ley.

3. Cuando no se tenga previsto larealización de obras de infraestructurade servicios públicos domiciliarios en elterritorio del municipio.

6.11. Asistencia Técnica parael Uso de Tecnología Apropiada

Para efectos de una mayor claridad en esteanálisis, se entiende por asistencia técnicael apoyo que se brinda a una entidad paraque ésta desarrolle en un plazo previsto supropia capacidad, lo cual se concreta a tra-vés del uso de tecnologías modernas. Parael nivel local el objetivo de asistencia téc-nica es la ayuda para lograr su capacidadde autogestión. El enfoque actual de laasistencia técnica brindada no busca for-talecer las debilidades del mercado paraenfrentar sus problemas reales, por lo tan-to los resultados no son los esperados.

7. RECOMENDACIONES PARA

LA MODERNIZACIÓN DEL SECTOR

DE ACUEDUCTO Y SANEAMIENTO

BÁSICO EN COLOMBIA

El desempeño del sector de acueducto yalcantarillado bajo el nuevo modelo queseñaló la Constitución de 1991 y que re-glamentó la Ley 142 de 1994 ha presenta-do aspectos positivos: “se ha elevado la co-bertura y ha mejorado la calidad delservicio, el mayor la eficiencia operativa de

50. Ley del Plan Nacional de Desarrollo.

170


las empresas, menores las pérdidas y mu-cho más eficiente su gestión comercial. Sinduda alguna a ello ha contribuido la trans-formación institucional del sector y la vin-culación del capital privado cuyo aporte ala inversión sectorial ha permitido la libe-ración de recursos públicos”51. No obstan-te, subsisten enormes problemas que ha-cen necesarias algunas correcciones, quepermitan superar ciertos obstáculos, los cua-les se resumen en los siguientes aspectos:

• Aumentar la cobertura y calidad de losservicios de acueducto y alcantarillado,mejorando a la vez los niveles de ges-tión, vinculando de ser necesario al sec-tor privado. En este sentido, las insti-tuciones del nivel nacional se deberánadecuar y propiciar los incentivos parala entrada de empresas operadoras es-pecializadas.

• Dinamizar el componente ambiental,con lo cual se espera avanzar en temasrelacionados con el tratamiento deaguas residuales y el impacto que gene-ran sobre los cuerpos de agua.

• En lo relacionado con la regulación yel tema tarifario se deberá considerarla diversidad de mercados, evaluandovariables como tamaño de municipios,formas de organización y grado de de-sarrollo, especialmente para localida-des menores de 2500 habitantes y zonasrurales. La regulación debe hacerse más

exigente a la hora de aplicarse, con la de-bida gradualidad y con parámetros de efi-ciencia y calidad previamente regulados.

• Por ser tan amplio el número de em-presas de servicios de acueducto y al-cantarillado, se hace operativamenteimposible la inspección, el control y lavigilancia por parte de la Superinten-dencia de Servicios Públicos Domici-liarios, para lo que se plantea fortalecerel control social y fiscalización, dadoque son los usuarios quienes evidenciany sufren las consecuencias e impacto deun servicio ineficiente.

• El apoyo financiero se hará a través delos recursos provenientes de los ingresoscorrientes de la Nación (oferta) y los sub-sidios permitidos por la ley de serviciospúblicos (demanda). Dichos subsidiosdeberán ofrecerse donde se maximicenlas externalidades positivas y se minimi-cen los efectos distributivos regresivos.Adicionalmente, como en toda actividadempresarial, los servicios de agua pota-ble en el mediano plazo, deberán finan-ciarse exclusivamente con el producto dela venta de los servicios. Así lo ratifica eldesmonte gradual de los subsidios en elmediano plazo.

• Dado que las entidades que prestan losservicios de acueducto y alcantarilladodesarrollan una actividad empresarial,deberán ser tratadas jurídica, fiscal yadministrativamente como cualquier

51. Andesco, Op. cit.

171


otra empresa, con similares derechos yobligaciones.

• Teniendo en cuenta que la descentrali-zación no genera eficiencia con la trans-ferencia de responsabilidades, los mu-nicipios aún no están preparados paracumplir a cabalidad con este reto. Porlo tanto, desde la perspectiva local seplantean tres opciones para llegar a laeficiencia y calidad: (i) aprendiendo enel proceso (learning by doing), (ii) reci-biendo apoyo y asistencia técnica engestión de servicios por parte del nivelcentral y regional, ó (iii) comprando lagestión en el mercado, mediante la vin-culación del sector privado a la gestióny administración de los sistemas consus empresas.

La cobertura y la calidad de los servi-cios en el sector rural y en los pequeñosmunicipios, principalmente, dejan aúnmucho que desear. La regulación y la polí-tica sectorial del Ministerio de Desarrolloson elemento fundamental para impulsarlos procesos de transformación empresarialy la vinculación de nuevos agentes (Peque-ños y Medianos Empresarios del Agua –PYMES) para la prestación del servicio enestos entornos y zonas del país.

Las empresas pueden y deben mejoraren productividad, eficiencia y control decostos eficientes del servicio. Sólo sobre éstabase se puede mantener, de forma durade-ra, tarifas razonables para los usuarios y ren-table para las empresas prestadoras.

Es conveniente revalorizar los servi-cios públicos domiciliarios en la dimen-

sión política de la descentralización y re-tomar o replantear su inserción en las di-námicas territoriales entendidas no sola-mente desde la perspectiva político,administrativa y fiscal, sino desde la arti-culación sistemática de las dimensiones am-biental, social, tecnológica y de planeación.Asimismo, se deberán analizar y estudiardesde una perspectiva sectorial enmarca-da dentro del desarrollo territorial y eco-nómico de las localidades (el manejo delrecurso agua ligado a criterios ecológicosy económicos, la definición de reglas parael acceso y utilización del agua, valoracióndel agua por parte de los usuarios).

La Nación debería fortalecer una desus competencias, que ha sido descuida-da, cual es la promoción y apoyo en la in-vestigación de tecnologías apropiadas y debajo costo. Las tecnologías convenciona-les implican incremento en los costos ope-rativos e incluso limitaciones a nivel deeficacia de equipos e infraestructuras porsu inadaptación a los contextos específi-cos de clima, altitud, disponibilidad derecurso humano.

Se debe enfatizar en la evaluación degestión y resultados de las empresas pres-tadoras de servicios, y no en el cumpli-miento de los requisitos legales que día adía se reglamentan. Para tal efecto, se re-quiere de procesos de interiorización y le-gitimización a la clase política regional ylocal, con relación a la importancia deentregar servicios con calidad.

El problema de la debilidad institu-cional es común a la Nación y a las enti-

172


dades territoriales y no puede ser un argu-mento para que el gobierno nacional im-ponga cada vez más controles y tiendahacia una actitud sancionatoria. El diag-nóstico de los funcionarios nacionales ex-plica la situación sobre todo por el cam-bio sucesivo de las normas, y lasadministraciones municipales están some-tidas a los mismos cambios y lo que es másgrave, poco participan en la justificacióny el diseño de las sucesivas reformas.

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