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Septiembre 1998 139 15- Artículo de conclusión de Kaufmann 9/17/98, 4:58 PM

Septiembre 1998 139

Desafíos en la Próxima Etapa

de Anti-corrupción Daniel Kaufmann

I Un día jueves en Octubre de 1994, en la Misión Residente del Banco Mundial en Kiev, se realiza el debate semanal con la prensa, oficiales públicos y la sociedad civil. El tópico de esta tarde en este foro participativo post-Soviético es el interminable potencial para las reformas y reconstrucción económica. El Vice-Premier encargado de Economía, un reformista recientemente designado, está sumergido en una acalorada discusión sobre las intenciones de reforma del gobierno, con el argumento de que esta vez es de verdad. El escepticismo es palpable entre muchos de los participantes en el debate, y se hizo más bien explícito cuando un participante recordó al grupo la perenne pobre experiencia al implementar reformas–desde la independencia a finales de 1991.

Uno de los más prominentes periodistas en el país retó al Vice-Premier al señalar que no importa cuáles reformas macro-económicas se proponga implementar el nuevo Gabinete, las expectativas de crecimiento permanecen sombrías. El periodista elocuentemente indicó, que esto se debe a que el crecimiento sólo surgirá de un sector privado próspero. Sin embargo, los prospectos no existen, expresó, porque la Mafia privada de Ukrania, cobra un alto peaje a cualquier empresa privada.

El nuevo Vice-Premier calmadamente coincide con la necesidad de enfocarse en las empresas pequeñas del sector privado emergente. Además, está de acuerdo en que existe una Mafia privada, que cobra un “impuesto” a las empresas privadas. Pero entonces él hace una mala salvedad, indicando que él ha hecho cálculos “propios” (back of the envelope) que sugieren que en promedio dicho “impuesto” cobrado en privado por la Mafia se aproxima al 10% de las ganancias de la empresa. Esto, además de lamentable, añadió, no es nada en comparación con la conducta depredadora de la “Mafia del gobierno”. Sus cálculos rápidos indican que dicho “impuesto” cobrado al sector privado por los oficiales del gobierno y políticos supera el 50 por ciento!

Desde entonces han transcurrido cuatro años. Desafortunadamente, informes recientes sugieren que dicha situación podría aún ser relevante, y no sólo en Ukrania. El desafío de afrontar la depredación gubernamental no es universal, sino ubicuo. Sin embargo, a un nivel más profundo, vale la pena hacer una pausa para considerar la ingeniosa sabiduría de la respuesta del Vice-Premier en la reunión de ese jueves y preguntarse sí se le ha prestado atención a la advertencia oculta, o sí por lo menos el desafío está todavía por emprenderse.

Al reflexionar, había una sabiduría básica en su entendimiento del poder de la transparencia en un forum participativo público1, admitiendo tal falibilidad básica del gobierno en la temprana era post-Soviética en el contexto de un debate abierto con la sociedad civil y la prensa. Asimismo él mostró un punto de vista inusual al 1 Nuevas Perspectivas en el Combate de la Corrupción.

Desafíos en la Nueva Etapa de Anti-corrupción

141 Nuevas Perspectivas en el Combate a contra la Corrupción 15- Artículo de conclusión de Kaufmann 9/17/98, 4:58 PM

conceptualizar la corrupción como un reto en desarrollo para el sector público, en lugar de sólo una actividad delictiva privada. Adicionalmente, él implícitamente nos retó a cuantificar el problema entre manos, ya que los pronunciamientos generalizados acerca del perjuicio causado por uno u otro factor no serían suficientes. El ha ejemplarizado que afirmaciones no empíricas desvían la atención de los verdaderos problemas tales como el culpar a la Mafia privada en vez de a los políticos y burócratas depredadores. Y por último, pero no menos importante, él estaba insinuando la conveniencia de afianzar la interpretación de la corrupción dentro de una aparente disciplina convencional, denominada finanzas públicas, quizás sin el propósito de retar los numerosos escritos prevalecientes sobre “arreglos” institucionales y legales, o las innumerables exhortaciones de poca ética. De golpe, al encuadrar el problema en términos de “carga impositiva”, él sugirió que examináramos de manera integral la tributación, el soborno, la merma de los ingresos públicos, y la ausencia de normas legales. El nos estaba retando a todos a afrontar la corrupción sobre bases analíticas cabales.

Indudablemente, se han hecho progresos en la lucha para combatir la corrupción en muchos rincones del mundo, debido particularmente al liderazgo y los esfuerzos unidos de concientización que durante los últimos años han realizado organizaciones tales como Transparencia Internacional, con ayuda de muchos grupos locales y otras organizaciones. Como lo ilustra el texto de este compendio, el conocimiento sobre este problema crucial ha avanzado recientemente. Sin



embargo, la mayor parte del desafío explícito en la salvedad hecha por el Vice-premier de Ukrania hace cuatro años atrás, todavía está presente ante nosotros. Las tentativas participativas todavía requieren una integración más rigurosa con reformas concretas de incentivos, sistemas e instituciones. Y necesitan ser ampliados el role de fondo y el trabajo empírico en detalle, mientras que el soborno y la corrupción requieren ser examinados dentro de un esquema analítico amplio, bien sea dentro de las finanzas públicas u otras disciplinas auto-estables existentes, o a través de propuestas Inter-disciplinarias. En este artículo, discutimos cuatro retos generales que surgen de las lecciones de nuestro trabajo reciente en colaboración, e ilustrados en la anécdota anterior. Estos retos tienen en común la “primacía del empirismo”. Sin embargo, debido a que el creciente campo de la investigación empírica de causas, consecuencias y “curas” a la corrupción está todavía en pañales, la intención del presente no es presentar respuestas definitivas, sino que surjan preguntas y problemas sobre los retos venideros en este campo. I. La Agenda Inconclusa de la Participación de la Sociedad Civil El creciente compromiso de la sociedad civil y las ONGs en la lucha contra la corrupción es un hecho indiscutible, como lo es también su role creciente de concientización y apoyo de movilización. Pero el progreso está lejos de ser universal. El problema es que tal compromiso presume un cierto nivel de organización de la sociedad civil como tal, ej. la existencia de la sociedad civil como un socio o comunidad compartiendo un bien u objetivo común. Además, a menudo se da por sentado que la sociedad civil no es sólo sofisticada, sino que también opera en un ambiente donde las libertades civiles están protegidas. En muchos países ninguno de estos supuestos tiene cabida. Entonces la evidencia es clara acerca de la importancia de la libertad civil: investigaciones empíricas en curso indican que los países con libertades civiles mejoradas son significativamente más exitosas en afrontar la corrupción (ver Figura 1)–aún después de controladas por otros factores. (Kaufmann y Sachs 1998). Como consecuencia, un gran desafío para la próxima etapa será promover propuestas para que la sociedad civil opere más efectivamente donde tradicionalmente no haya sido así, y donde las libertades civiles no hayan sido totalmente garantizadas. En este escrito no damos una respuesta amplia a tal reto. Sin embargo, los empíricos nos ayudan a emitir seis dimensiones particulares para incrementar el debate.



Primero, la necesidad de reconocer y utilizar ampliamente el “poder de la información y la tecnología” como instrumentos cruciales para ayudar la movilización de la sociedad civil y aplicar presión a las estructuras políticas. La tecnología de hoy permite una sofisticada y rápida diseminación de la información y los análisis empíricos. Por ejemplo, cuadros comparativos sencillos, bien presentados, ilustrando los hallazgos sobre corrupción pueden ayudar la movilización y a darle voz a grupos anteriormente de ciudadanos silentes y desiguales. El impacto puede ser aún mayor donde la diseminación de información está basada en encuestas diagnóstico de fondo de empresas, domésticas y oficiales públicos de un país particular. El seguimiento a dichos trabajos tecnócratas de diagnóstico son a menudo talleres públicos y discusiones focales de grupos realizados en el país. Cuando estos eventos se complementan con la participación de la prensa y varios representantes de la sociedad, sirven para dar impulso y encabezar nuevos niveles de actividad de la sociedad civil y las ONGs.



Segundo, y aparentemente paradójico, muchos en el sector público pueden convertirse en aliados significativos, aunque silenciosos al principio, para afrontar la corrupción. Muchas instituciones públicas pueden estar afectadas por la corrupción, sin embargo dentro de ellas se encuentran personas esmeradas y honestas, algunos inclusive en altos cargos, quiénes, con el debido estímulo y apoyo, están preparados para confrontar la corrupción en sus medios. En los ambientes donde no se ha desarrollado completamente la sociedad civil, la colaboración entre funcionarios públicos reformistas y las ONGs suele ser particularmente productiva.

En efecto, los resultados de encuestas en más de sesenta países, si sugiere un marcado grado de consenso entre la sociedad civil y el sector público en relación a la gravedad del reto de la corrupción (Figura 2). Ambos, los representantes de la sociedad civil y los funcionarios de gobierno, opinaron que la corrupción del sector público, y sus relacionadas, instituciones gubernamentales y empresas del estado inefectivas, oponen los más severos obstáculos al desarrollo y crecimiento de sus países. Ambos también coinciden acerca de la necesidad y viabilidad de tomar acciones para combatir la corrupción, y explícitamente están de acuerdo sobre determinadas medidas, que si se adoptaran probablemente ayudarían a controlar la corrupción. En efecto, las incipientes ONGs y los ciudadanos activistas pueden formar coaliciones con reformistas en el gobierno que están preparados para tomar acciones. Los contribuyentes de la comunidad internacional pueden a su vez apoyarlos para que alcancen sus objetivos comunes.

Tercero, se requiere de mayor atención en el otorgamiento de poder a las mujeres para movilizar la sociedad civil, y particularmente en el contexto de anti-corrupción. El análisis de información sugiere que donde los derechos de la mujer están restringidos, la corrupción es más usual (figura 3). Aunque que el significado estadístico de esta relación requiere pruebas adicionales, esta relación podría ser importante. Será que la ausencia de los derechos de la mujer es un “agente” importante para la ausencia en general de libertades sociales en una sociedad? O es que la participación de la mujer puede tener un efecto particular de inhibición sobre la tolerancia de la corrupción por la sociedad?

Cuarto, están surgiendo nuevas herramientas e incentivos en relación con propuestas participativas para despertar conciencia y movilizaciones de apoyo al gobierno y en contra de la corrupción. Un número de esas herramientas, incentivos y propuestas han sido recientemente exploradas por otros, tales como organizaciones locales de Transparencia Internacional, ONGs en la India (tales como el plan de ciudadanos “anotadores”), etc.



Quinto, se requiere un mejor entendimiento de los intrincados enlaces entre la política y las libertades civiles, con el fin de profundizar el conocimiento de las raíces de la corrupción. El grado de las libertades políticas, ej. democracia, se ha determinado que tiene una positiva correlación con un mejor control de la corrupción, sin embargo esta relación puede ser menos fuerte que en el caso de libertades civiles. Donde exista la voluntad política del ejecutivo, el rol de las ONGs y la sociedad civil pueden estar emparentados como socios del gobierno en la implementación de programas contra la corrupción. En los lugares donde dicha voluntad política no existe, el rol de la sociedad civil toma diferentes dimensiones; este podría necesitar adoptar estrategias que alienten los deseos de reformar de los políticos y líderes.



ideología de derecha o izquierda (ver Figura 4). Los retos permanecen en otra parte, como se sugirió previamente. II. El Reto de la Convergencia entre el Proceso y la Substancia:

Integración del Proceso Participativo con Reformas Institucionales Concretas.

Los economistas durante mucho tiempo desestimamos la importancia central de la participación en el desarrollo. Nosotros la considerábamos como un concepto “débil” que no estaba sujeta al tratamiento o medición estricta, y algunas veces manejada por agendas “políticamente correctas”. Nosotros estábamos equivocados. La evidencia es clara que la participación en el desarrollo de proyectos es fundamental. Además, ha habido avances en el conocimiento analítico de los procesos de participación. En el contexto de la lucha contra la corrupción, los mayores avances se están realizando al desarrollar y aplicar una buena “tecnología” a la raíz misma de la participación. Dicha “tecnología” se sigue desarrollando como el proceso de toma de conciencia y la difusión de la movilización de la sociedad civil. En forma paralela, se han dado pasos en el conocimiento de reformas económicas e institucionales. Además, existe una creciente concientización de la relevancia de dichas reformas económicas e institucionales para el control de la corrupción. Aún comparándola con pocos años atrás, hoy existe una mejor comprensión de que la corrupción es síntoma de la debilidad de las instituciones fundamentales. Por eso, en lugar de atacar tal síntoma con una limitada intervención destinada a “eliminarla” (o suprimirla), en forma creciente se viene entendiendo que la manera de abordarla debe enfocarse hacia un amplio conjunto de determinantes institucionales fundamentales. Sin embargo, a pesar de estos avances importantes tanto en los procesos como n la sustancia, por mucho tiempo estos han seguido su curso en forma paralela, cada uno ha sido promovido por diferentes grupos con diferentes puntos de vistas (y experiencia) sobre lo que es importante para combatir la corrupción. El reto de convergencia entre ambas opiniones apenas ha comenzado. Aunque en realidad estos dos enfoques son elementos esenciales uno del otro, pero no sustitutos. Cualquier proceso de participación, aunque sofisticado, debe conducir a resultados concretos más allá de la intensificación de la participación y una exaltada concientización. Igualmente importante, la implementación de reformas institucionales se puede beneficiar significativamente del proceso participativo particular que ha sido desarrollado contra la corrupción. Sería fácil “aparentar estar de acuerdo” con la integración sólo con que el “proceso” aconseje ser responsables con la primera etapa de cualquier iniciativa que exista contra la corrupción, por lo cual los talleres de concientización se realizan primero–y sólo después se traen los expertos en reforma institucional. Esto sería un error: el reto de convergencia e integración requiere del



trabajo de equipos interdisciplinarios desde el principio. Dichos equipos no deben están conformados por “luchadores contra la corrupción”, sino por expertos en propuestas de participación, técnicas de encuestas, reformas legales e institucionales, administración de aduanas e impuestos, y similares. Al identificar las reformas institucionales claves para cada país en particular que asuma este reto, y movilizando el apoyo a tales reformas, es menester estar completamente integrado en el proceso de participación desde muy temprano. Es probable que dicha integración temprana promueva un mejor balance entre las medidas de prevención y la observancia de la ley al combatir la corrupción. Hasta hace poco, el péndulo se inclinaba hacía la “observancia de la ley”. El movimiento gradual hacia el campo medio ha tenido lugar por el reconocimiento de las limitaciones de posteriores medidas legales de observancia de la ley–particularmente en sociedades donde las mismas instituciones legales son actualmente parte del problema de corrupción. Para incrementar la atención en la prevención dentro de un país se requiere de una detallada revisión de los incentivos y oportunidades que conducen a actividades corruptas. Esto incluirá realizar encuestas empíricas de diagnóstico de fondo y un amplio análisis institucional. A su vez, esto promoverá un debate interno, previamente, para identificar e iniciar el diseño de reformas institucionales y estructurales claves, así como también defi nir las prioridades de implementación y secuencia óptima. Y para ser efectivo, este debate interno y preparación del programa – que incluirá la identificación de prioridades y la naturaleza de las reformas de agencias específicas - , implica un proceso de participación que toma tiempo. Por lo tanto, por definición, la preparación de las medidas de prevención no puede iniciarse en una etapa tardía de este proceso.

Asimismo, es probable que sea crucial durante la implementación de las reformas, un proceso de participación sostenible que se extienda más allá de las iniciales etapas de concientización y “movilización”. La experiencia del método anotador, cuyo pionero fue Sam Paul, un especialista en reforma del sector público, director de una ONG en Bangalore, India, revela cuán poderosa puede ser dicha integración. La aplicación periódica de la evaluación de los servicios públicos locales por la ciudadanía ( incluyendo reportes de soborno y extorsión), así como también la discusión y diseminación posterior de cada encuesta, proporciona información para mejorar la gobernabilidad y la reforma a nivel municipal. Otro ejemplo lo provee las iniciativas reformadoras del gobernador de Mendoza, en Argentina. Entre otras innovaciones, la sociedad civil se involucra tanto en el diseño de una nueva propuesta para las adquisiciones o procura pública (participando en la toma de decisiones sobre regulaciones transparentes que regirán las adquisiciones públicas), así como también en la ejecución de dichas reformas institucionales relacionadas con procura públicas (reuniones abiertas al público y procedimientos de licitaciones, diseminación de la información en forma transparente, etc.). De la misma manera, numerosas localidades en todo el mundo han adoptado el proceso de participación al adjudicarse los presupuestos municipales, aquél que implica la realización de reuniones abiertas al público, toma de decisiones por parte de la comunidad y la difusión en forma transparente y pro-activa de la información a través del sistema electrónico y los medios impresos. III. Hacia un Rigor Metodológico Importante para la Acción:

Discernimiento en las Finanzas Públicas? Profesionales en el campo de la lucha contra la corrupción a menudo sienten que los investigadores están fuera de la realidad, actuando en un universo de conceptos abstractos, en contraste con las urgentes necesidades de acciones prácticas en la tierra. La constante naturaleza



abstracta y no-empírica de muchas investigaciones sobre gobernación y áreas relacionadas ha perpetuado la noción de un “divorcio” entre los investigadores y los profesionales. Sin embargo, recientes investigaciones empíricas de las causas de la corrupción han proporcionado nuevas visiones y políticas de influencias. Adicionalmente, los avances en el campo de las encuestas diagnóstico crean un puente entre la investigación y la acción. Es de admitir que este progreso es todavía naciente; refinar tales instrumentos mientras se realizan encuestas en otros países es una meta importante a corto plazo. El refinamiento promete mejorar nuestra habilidad de trasladar dichas herramientas de diagnóstico de fondo y el análisis de la información hacia opciones como programas concretos de anti-corrupción y políticas. Tal progreso empírico en el estudio de la corrupción no es suficiente, sin embargo: los marcos analíticos que sustentan dichos análisis de la información son importantes para enriquecer y detallar el enlace entre la información y las políticas recomendadas. Al principio podría parecer irreal aspirar a tales resultados concretos y directamente operativos de las investigaciones sobre la corrupción. Hay quienes argumentan que el diseño de programas operativos debe dejarse a “policy wonks” o expertos en observancia de la Ley con larga experiencia operacional. Sin embargo, en el campo particular de la corrupción tal enfoque puede significar perder una oportunidad. Los programas serios de acción “contra la corrupción” están en pañales, todavía habitados por mitos y conceptos errados en relación a estrategias e implicaciones de las políticas. Tales conceptos errados a menudo son resultado de la ausencia de análisis de fondo y esbozos empíricos de las acciones propuestas contra la corrupción. La constante asesoría ofrecida a los gobiernos para crear Comisiones Contra la Corrupción (ya sea según el modelo de ICAC en Hong Kong o no), es sólo un ejemplo. En el otro extremo del espectro, muchos artículos analíticos sobre la corrupción concluyen con un solo párrafo superficial y bastante genérico de “implicaciones de las políticas” (policy implications) (lo cual es también debatible, tal como “advertencia” contra liberación rápida, “cuidado” en reformas consecutivas, diseño de programas “a la medida” según la cultura del país, “precaución” contra la privatización, etc.). De esta manera, se requiere en el campo un enlace más explícito entre las investigaciones empíricas y las políticas de acción prácticas y de posible implementación. Los avances del pasado en las áreas de investigación del intercambio comercial y macro-economía podrían ser de ayuda para colocar el nexo con un “qué hacer” más práctico acerca de la corrupción en algunas perspectivas. Desde finales de los años setenta hasta finales de los ochenta, había una “revolución” en la investigación y el pensamiento acerca de las políticas de intercambio, dando como resultado el consenso de los beneficios de regímenes de intercambio ligeramente liberalizados. Un consenso similar surgió durante los ochenta y principio de los noventa sobre los beneficios de políticas austeras de estabilización, o sea, la interacción entre políticas fiscales y monetarias disciplinadas, un sistema cambiario estable y una inflación baja. Durante los últimos doce años, la investigación jugó un role crítico para alcanzar el consenso sobre el asesoramiento de políticas y a su vez influenciar amplias reformas económicas en esas áreas en todo el mundo. Adicionalmente, a menudo fueron los investigadores académicos quienes jugaron un role crucial en la promoción de esta nueva política de consenso. En parte, lo paralelo podría aplicarse aquí: el estado de la técnica en términos de “qué hacer” en relación a la corrupción se encuentra hoy donde nuestro conocimiento sobre las opciones de políticas en macro-economía y comercio internacional se encontraba hace quince años atrás. En tal estado inicial, el valor agregado de las investigaciones rigurosas puede ser considerable. Sin embargo, en un sentido importante, el paralelismo con los campos económicos está lejos de ser perfecto: la corrupción es mas compleja y mas difícil de enfrentar debido a su naturaleza interdisciplinaria, sus raíces históricas y políticas, y el amplio rango de tópicos y asuntos que están normalmente contenidos bajo el paraguas de la “corrupción”. En consecuencia, para que sea relevante, las investigaciones de corrupción requieren de mayor demostración, no sólo de forma empírica desde el punto de vista económico, sino también en sus fases multi-disciplinarias.



Además, un desafío mas bien básico, todavía no abordado, se refiere a la mejor manera de enfrentar la corrupción como un campo de investigación. Debería orientarse a ser un campo auto-estable de investigación y preparación académica, consistente con su demorada y aún así reconocida importancia para el desarrollo y bienestar social? O, en vista de que la corrupción es continuamente reconocida como un síntoma importante de la debilidad de instituciones fundamentales, debería integrarse dentro los campos de investigación, que hasta el presente no han prestado suficiente atención a la corrupción? Si este último fuese el caso, dentro de cuál campo de investigación debería estar ubicada la corrupción? La Economía, la Sociología, las Ciencias Políticas, la Alternativa Pública y la Macro-economía, entre otros, han aportado algunas herramientas y espacio intelectual para el estudio de la corrupción. Sin embargo, como lo sugirió el Vice-premier de Ukrania, debe hacerse un caso sólido para profundizar en el tratamiento de la corrupción en el marco de las Finanzas Públicas. Al hacerlo, es probable que surja una mejor comprensión sobre una variedad de preguntas importantes:

• Qué costo tiene la corrupción como un “impuesto” (sobre el ciudadano o a la empresa), y, más concretamente, cuáles tipos de corrupción son más costosos que otros? En este contexto, la literatura sobre la carga impositiva puede suministrar herramientas y apreciaciones, y ayudarnos a distinguir entre los tipos particulares de actos de corrupción existentes y su costo para la sociedad.

• Cómo pueden ser evaluadas rigurosamente el costo y beneficio de las diferentes intervenciones gubernamentales, particularmente aquéllas que pueden aumentar o disminuir las oportunidades e incidencias de la corrupción?

• Cuáles son las pérdidas en las finanzas públicas (merma de la renta pública y gastos inútiles) como resultado de la corrupción? En qué forma tales pérdidas socavan las disposiciones de reglamentos legales, y a su vez aumentan el combustible de la corrupción y la pérdida de los ingresos públicos?

• En qué forma podemos profundizar nuestra comprensión de la relación que existe entre los diferentes sistemas reguladores y la corrupción y la gobernabilidad? Las finanzas públicas proporcionan poderosas herramientas para comprender el rol, los costos y los beneficios de las intervenciones reguladoras, las cuales a su vez han demostrado interrelacionarse con la corrupción en muchas circunstancias.

• Qué tipos de incentivos pueden ser utilizados para complementar OECD y otros tratados y resoluciones internacionales similares que desalienten el soborno por inversionistas extranjeros? Eliminando la deducción fiscal de sobornos cometidos en el exterior, y analíticamente hablando (aunque no lo sea en términos de ejecución), su penalización por decreto podría ser la primera etapa más fácil. El próximo desafío será diseñar y poner en



práctica amplias estructuras de incentivos contra el soborno transnacional. Esto podría incluir, por ejemplo, sanciones diferenciales para la parte involucrada en un acto de corrupción que lo denuncie primero, y una estructura de incentivos para acciones colectivas entre asociaciones mercantiles, ONGs y entidades gubernamentales, para reducir el soborno.

• Cuál es el vínculo entre el nivel y la arbitrariedad de impuestos y regulaciones, la corrupción resultante y el soborno, y la evolución de una economía paralela? Cuál es la relación entre dicha economía paralela, la solidez de las finanzas públicas en un país determinado, y la habilidad del país para generar regulaciones oficiales legales?

• Cuál es la mejor manera de reformar los organismos de finanzas públicas? Muchos de los retos de implementación en las próximas fases del trabajo anticorrupción necesitará estar enfocado en una acción concreta dentro de dichos organismos. La renovación de las aduanas y la administración fiscal ha surgido como prioridad en los programas anticorrupción desarrollados por algunos países. Mientras existe cierta claridad respecto a qué tipo de institución renovada se desea; existe un menor conocimiento de cómo hacer que esto suceda.

• Qué tipo de instrumentos presupuestarios pueden utilizarse para combatir efectivamente la corrupción? Particularmente donde las instituciones reguladoras son lamentablemente impropias, se requieren iniciativas anticorrupción que circunden dichas instituciones legales. Las instituciones de finanzas públicas proporcionan algunas oportunidades para la “circunvención” . Por ejemplo, estudios a fondo del costo de las unidades del suministro público de mercadería, le proporciona al Ministro de Finanzas una herramienta poderosa para identificar la merma y desvío de fondos, y de esa manera reestructurar la distribución de los gastos del presupuesto.

• Descentralización, “Municipalización”, y Federalismo Fiscal son áreas relacionadas donde también abundan desafíos claves. Cuál es el adecuado conjunto de incentivos y las responsabilidades de la distribución del gasto público y fiscal entre el ente central y las localidades, y cómo las diferentes modalidades afectan el esfuerzo para controlar la corrupción?

Adicionalmente, las herramientas de nuevos campos académicos (relacionados a las finanzas públicas) probablemente también proporcionarán importantes aportes para ahondar en el análisis de la corrupción. Recientes descubrimientos teóricos en las áreas de finanzas corporativas y teoría del contrato (Grossman y Hart) proporcionan nuevas propuestas para entender la teoría empresarial y sus aplicaciones. Dicho marco y herramientas manejan entre otras cosas la capacidad de control de la empresa, así como la capacidad de su flujo de caja, incentivos



para optimizar el desempeño, y el rol y acuerdos alternativos de las juntas supervisoras y los derechos de los accionistas. Con las modificaciones apropiadas, este marco también puede ser aplicado para gobernar en el sector público, para entender por qué los burócratas y los políticos actúan de la manera en que lo hacen (y no siempre con un marcado interés público, ver Shleifer y Vishny), y podamos entender cómo las funciones de la “junta supervisora” y de los “accionistas activistas” pueden (de manera significativa) ser desempeñadas por la sociedad civil y también por instituciones especializadas tales como organismos de auditoria del Parlamento. A su vez, este amplio marco de administración empresarial nos podría ayudar a comprender mas específicamente cuál estructura de incentivos de gobernabilidad en el sector público es la mas inclinada a encarar la alta corrupción y el desempeño deficiente, y así evaluar de manera técnica las diferentes opciones para la reforma de políticas.

Recientes avances en el campo de la teoría de licitaciones y su aplicación (e.g. para bandas espectrales de telecomunicaciones en los Estados Unidos) podrían asimismo ofrecer oportunidades para optimizar la transparencia y minimizar la búsqueda de provechos en los procesos de licitación. Asimismo, las nuevas propuestas que están siendo desarrolladas para las licitaciones de concesiones de infraestructuras por el sector privado (e.g. la construcción de una autopista en Chile bajo franquicia–ver Engel, Fisher y Galetovic), utilizando herramientas de costo-beneficio, sugieren que pueden existir beneficios producto de la colaboración entre los que están involucrados en la lucha contra la corrupción y los investigadores que están trabajando en asuntos analíticos fronterizos relacionados con el diseño de licitaciones, suministros y concesiones.

IV. El Desafío Empírico: La facultad de la Información.

No hace mucho tiempo cuando el concepto de que la corrupción por su “naturaleza intrínseca” era imposible de medir, fue aceptado como un truismo. Esta apreciación demoró el surgimiento de serios análisis empíricos sobre la corrupción. Como resultado, muchos de los mitos se perpetuaron por su frecuencia (“África como continente es desesperadamente corrupto”), por sus causas (“culturales”, “ausencia de leyes contra la corrupción”, “privatización y liberalización”), y por sus consecuencias (“la grasa para las ruedas del comercio en los países en desarrollo sobre-reglamentados”).

Adicionalmente, la ausencia de sólidos trabajos empíricos proporciona a los gobiernos corruptos una “cubierta” conveniente, debido a que la plétora de escritos y reportes sobre corrupción fueron relativamente fáciles de refutar o ignorar mientras faltase la evidencia empírica. Con el advenimiento de innumerables nuevas encuestas y otras técnicas de recolección de información y enfoques, esa era terminó. Un rico conjunto empírico de información está surgiendo sobre las



variables de gobernabilidad y desempeño del gobierno en general, y particularmente sobre corrupción. El desafío inmediato es ampliar substancialmente y profundizar la recolección, análisis, y diseminación de este conjunto de nueva información. Durante la etapa anti-corrupción de concientización, la confiabilidad y rigor de la información sobre la corrupción no fue objeto de escrutinio. Sí las estimaciones suministradas por un índice particular de corrupción eran acertadas (o metodológicamente veraces) o no, era de poco interés durante este período reciente, ya que se puso en uso sensibilizando a la sociedad civil en los desafíos de la corrupción, y la movilización de los hasta ahora habían sido grupos de indiferente o de desiguales. Sin embargo, han surgido expectativas de rigor metodológico y empírico. En forma creciente, los medios y los políticos de oposición están utilizando e interpretando estos índices como si estos dieran fiel cuenta de los niveles de corrupción en todo el mundo (aunque típicamente sólo cerca de cincuenta países aproximadamente están comprendidos por la mayoría de los índices, y el margen de error en el rango de un país puede ser muy grande). De este modo, la información veraz de las encuestas y la metodología han sido llamadas para que de manera concreta y responsable asistan en la elección de alternativas sobre programas detallados de acción para controlar la corrupción. Donde la metodología y las mediciones carezcan de rigor, la información ha demostrado ser demasiado general para concebir programas relevantes. Afortunadamente, es posible mejorar la medición de la corrupción, en la elaboración de la composición de los índices de corrupción, y en el diseño e implementación de encuestas. Se pueden conseguir encuestas que contienen preguntas más específicas y mejor enmarcadas acerca de sobornos y corrupción. Por este motivo, en un futuro cercano podemos esperar obtener un banco de información mejorada y mas confiable acerca de estos indicadores de gobernabilidad. Sin embargo, el desafío de continuar mejorando en esta área todavía existe, reconociendo de momento y en forma transparente las deficiencias de la información y metodología con que se cuenta de inmediato. En realidad, el reconocer los límites de cada indicador o índice de corrupción no apunta hacia lo deseado (para investigadores y hacedores de políticas por igual) de siempre aplicar una propuesta empírica multi-dirigida en las investigaciones y las guías de orientación en este campo. Un hallazgo basado en un indicador aislado, independientemente de su prominencia, no puede ser suficiente. Por ejemplo, el hallazgo inicial de una investigación que relaciona los derechos de la mujer con el control de la corrupción (como antes se indicó), requiere mayores fundamentos utilizando varias medidas independientes (y controles estadísticos apropiados). Igualmente, no es suficiente el obtener información únicamente de las percepciones de los ciudadanos acerca de la prestación del servicio público, con el fin de inferir que una institución judicial o fiscal particular debe ser prioridad en una campaña contra la corrupción. En su lugar, los hallazgos consistentes en los resultados de información similar (aún mas detallada) identificando la corrupción



en, digamos, la judicatura a través del uso de encuestas adicionales de empresas y funcionarios públicos, y complementada con “información sólida” recolectada a través de análisis jurimétricos del tiempo de procesamiento y acumulación de trabajo en los tribunales (Buscaglia), mejora significativamente la confiabilidad de la evidencia empírica y de la credibilidad de la acción que la misma sugiere. Además, necesitamos movernos mas allá del mero desafío de alcanzar mejoras empíricas a través de una propuesta multi-dirigida para encuestas, hacia una de crear un marco que relacione la investigación analítica y empírica con la utilización operacionalmente relevante. Necesitamos utilizar efectivamente los análisis empíricos en el diseño e implementación de programas de acción. Hasta ahora sólo hemos sugerido algunos de los elementos de este marco empírico para la elaboración de políticas concretas; mucho del desafío está por venir. En este momento, con colegas del World Bank-EDI (con la colaboración de Transparencia Internacional y ONGs locales) estamos desarrollando, y haciendo pruebas de campo de una propuesta metodológica particular que integra dentro de un marco empírico varios componentes. Este marco está siendo aplicado en selectivas economías en transición, comenzando con Georgia, Albania y Latvia, y será extendido pronto a otros países. Debido a las limitaciones de espacio aquí, y la naturaleza progresiva de tal investigación, los detalles del marco propuesto y los desafíos en curso de su implementación serán presentados detalladamente en otra oportunidad. Como sumario diagramático de la propuesta empírica general en desarrollo, ver el anexo A, el cual describe sus variados componentes interrelacionados.

Conclusiones: El Desafío de la Acción Concreta e Informada

Los desafíos discutidos aquí de ninguna manera son detallados. Otros debates y escritos adicionales se enfocarán sobre retos tales como el relacionado, no obstante, extenso desafío de comprender el porqué existe una relativa escasez de reformas exitosas del sector público en los países en desarrollo. Y donde pareciera que se han logrado los éxitos, el desafío se convierte en el identificar cuáles medidas e instituciones en particular se acredita la mayor parte de tal éxito. Polonia podría ser un interesante caso de estudio para tomarse en consideración en este contexto: un país donde la gobernabilidad y el desempeño económico han sido más bien extraordinario durante la transición, especialmente así en contraste con muchos otros países de la región. La región fue valientemente comprometida en algunas áreas, pero realmente ¿cuáles fueron las áreas que produjeron la mayor parte de los resultados extraordinarios ? En otras áreas los esfuerzos de reformas se retrasaron; ¿Cómo se atenuaron los efectos potencialmente negativos de esa acción? En efecto, ¿Qué es lo que realmente cuenta para el notablemente superior desempeño del gobierno de Polonia en comparación con los vecinos del Este, incluyendo Ucrania, el hogar del antiguo Vice-premier ? Un estudio comparativo de Polonia y Ucrania podría dar respuesta a algunas de estas interrogantes. Asimismo, en otra parte, existen muchas posibles combinaciones de pares de países para ser comparados, donde un riguroso estudio de gobernabilidad podría proporcionar discernimientos valiosos. El



extender el concepto de “pares” a un nivel micro-institucional también promete. Por ejemplo, ¿A qué se debe que un país pueda manejar un servicio aduanal honesto y efectivo, mientras que un país similar sufre de un servicio aduanal dominado por la corrupción? Este mismo enfoque de caso de estudio comparativo de fondo puede ser utilizado para comparar el desempeño institucional de puertos, instituciones judiciales, o agencias públicas de vigilancia, donde la efectividad difiere notablemente. Igualmente, las comparaciones entre dos instituciones públicas contrastantes dentro del mismo gobierno, una que haya sido exitosamente reformada y otra que no, pueden producir discernimientos. Más generalmente, en este artículo hemos hecho un caso para expandir significativamente el enfoque empírico general para apoyar las metas de controlar la corrupción y mejorar la gobernabilidad. Necesitamos continuar probando, explorando, e innovando, estando conscientes de que estamos solo en medio de un rápido proceso de aprendizaje. Lo que sí sabemos es que es esencial el trabajar en asociación con instituciones y expertos locales. Los ciudadanos del país, estén dentro o fuera del gobierno, conocen mejor su contexto que los extranjeros. Al mismo tiempo, la información y las lecciones recopiladas de la experiencia en todo el mundo están comenzando a proporcionar algunos discernimientos bien claros que necesitan ser diseminados confiada y ampliamente. Estos discernimientos, sí son efectivamente adaptados a las condiciones del país y son complementadas con la voluntad política, podrían demostrar ser decisivas en la producción de resultados concretos. El desafío de resultados exitosos reales sigue estando muy lejos de nosotros. Para abordar tal desafío, necesitamos adoptar nueva experiencia en este campo, uniendo fuerzas en colaboración con expertos institucionales, así como estadísticos y otros profesionales capacitados dentro y fuera del gobierno. Ha llegado el momento para esta experiencia tecnocrática para hacer una contribución importante, aún sí ellos no estuvieron involucrados durante la primera generación de combate a la corrupción. Ciertamente, estos tecnócratas podrían no ser “expertos anticorrupción”. No obstante, su potencial impacto en la próxima etapa puede ser tan importante como la de la primera generación de visionarios y activistas anticorrupción, cuyos enormes logros hasta ahora pueden multiplicarse en muchas partes en la próxima fase mediante una estrecha asociación con los tecnócratas. Nosotros proponemos que en la próxima etapa anticorrupción, la reforma de instituciones judiciales claves, o en adquisiciones públicas, o de una agencias regulatoria no funcional (o, la desmonopolización de las telecomunicaciones, serían más importantes que los muchos artículos anticorrupción y conferencias d de “alto nivel” (y genéricas) sobre corrupción. El desafío se refiere a la acción concreta e informada sobre las difíciles reformas institucionales.



Daniel Kaufmann es el Gerente de División de la Reforma Regulatoria y de la División de la Empresa Privada del Instituto de Desarrollo Económico (EDI) en el Banco Mundial. La utilización de índices e información de agencias externas de ninguna manera constituye la convalidación oficial del Banco Mundial en sus clasificaciones precisas de países en cuanto a las variables incluidas en el presente. Notas 1. Las circunstancias de las políticas económicas (y deficiente creación de

políticas) que prevalecieron en Ucrania hasta finales de 1994 no fueron consistentes con el préstamo otorgado por IFI. De este modo, se puso de manifiesto el esfuerzo consciente de llevar a cabo una educación pública (sin préstamos); esta involucró a las partes interesadas de la sociedad de una forma participativa. Las mesas redondas semanales con los medios de comunicación, los creadores de políticas y la sociedad civil fue uno de los muchos componentes de este esfuerzo.

2. La información es mucho más que una herramienta pasiva de investigación. Cuando esta está bien recopilada, analizada y presentada, la información de las encuestas complementada con una sólida información financiera, es virtualmente imposible que las autoridades la ignoren (ver detalles más abajo).

3. Ver figura 2 y el texto explicativo en el capitulo de Kaufmann y Gray en este Tomo.

4. Para una elocuente exposición de las limitaciones de las medidas de observancia, ver los escritos de Luis Moreno Ocampo, así como el de Roberto de Michele. Su conocimiento y rol en la asistencia a la provincia de Mendoza en sus reformas orientadas a la transparencia también es digno de admiración. También ver este autor “Más Allá de las Normas Jurídicas: Nuevas Iniciativas Anticorrupción” (1998).

5. El amplio consenso de la primera etapa no ha sido fundamentalmente desafiante a pesar del hecho que tópicos de la segunda generación han surgido en ambos campos, tal como las implicaciones ligeras y esporádicas de la política “estratégica” de intercambio establecidas versus regímenes de tasas de cambio flotantes, y el grado preciso de “austeridad” fiscal y niveles de tasa de intereses deseadas (particularmente controversial en el caso de la reciente crisis del Este Asiático).

6. B. Balassa, A. Kruger, J. Bhagwati, y M. Corden, por ejemplo, sobre la apertura de regímenes de intercambio, M. Bruno y S. Fisher sobre macro-fundamentalismo, J. Sachs y R. Dornbush sobre ambas áreas de los tópicos anteriores, así como sobre los enlaces de los regímenes de tasa de cambio.



7. Entre otras cosas, el rigor mejorado en el entendimiento de lo que constituye la corrupción, sus costos y consecuencias son probables que revelen que es sumamente necesario el mejoramiento en la medición de indicadores anticorrupción.

8. Ver Kaufmann, Pradhan y Ryterman (1998) para mayores detalles. Este trabajo es de naturaleza interdisciplinaria, lo cual implica la estrecha colaboración entre investigadores, economistas, administración del sector público, la sociedad civil y expertos de economía política a través del Banco Mundial y otras agencias. Adicionalmente a los autores del artículo, muchos han contribuido en este trabajo en curso, por lo cual se le debe particular mención a HACER Institute en albania, GORBI en Georgia, así como a A. Mukherjee, P. Keefer, N. Manning, P. Zoido-Lobaton, S. Paul, J. Anderson, S. Bloemenkamp, K. Henderson, Z. Preci, M. O’Donnell, E. Sutch y otros. Anexo A: Nuevas Fronteras Empíricas Anticorrupción: Diagnósticos y Programas de Acción Fuente: Kaufmann, Pradhan, y Ryterman (1998).

Etapa 1: Base de datos y Análisis a nivel

mundial

Etapa 4: Programa de

Acción del país

• Base de Datos y análisis empírico a nivel mundial y regional

• Prevalencia de

la corrupción • Consecuencias

de la corrupción

• Análisis

“externo” de los factores de gobernabilidad de un país: ¿Cuáles son los puntos resaltantes?

• Regulatorio • Impuestos/Adua-

nas • Monopolio • Poder Judicial • Servicio Público

profesional • Administración

Financiera / Adquisiciones

• Libertades Civiles • Elites No

Democráticas • Tamaño de País /

Federalismo? • Incentivos a los

Inversionistas Extranjeros

• Factores específicos de un país.

Etapa 2: Determinantes de Corrupción:

Empírica

Etapa 3: Análisis de

fondo dentro del país

¿Cuáles son los puntos resaltantes del país estudiado? Análisis profundo

para Acciones Concretas

Grupos de Enfoque y Fuerza de Trabajo

Entendimiento de la voluntad política y la sociedad civil

Encuestas multi-dirigidas y diagnostico de “datos sólidos”

• Utilización del “poder de la información”

• Prioridades institucionales

• Implementación concreta de las reformas

• Actividades pilotos

• Rol de la voluntad política y el gobierno

• Sociedad Civil / ONG

• Parlamento • Rol de la

Comunidad internacional/OECD/contribuyentes

• Datos producto de la experienca



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World Bank (1997). Helping Countries Combat Corruption: The Role of The World Bank. Poverty Reduction and Economic Management, New York: Oxford University Press.

Figure´s Vocabulary - Vocabulario de los Gráficos Figure 1: Bribery and Civil Liberties Figura 1: Soborno y Libertades Civiles Fuente: Kaufmann y Sachs (1998) Figure 2: What Do Elites View as Crucial Impediments to Development? Figura 2: ¿Cuáles son los impedimentos cruciales que ven las elites para el desarrollo? Severity of impediment Severidad del impedimento Civil Society Respondents Voceros de la Sociedad Civil All Respondents Todos los voceros Moderate impediment Impedimento moderado Severe impediment Impedimento severo Very severe impediment Impedimento muy severo Public Sector Corruption Corrupción del Sector Público Ineffective Government Institutions Instituciones Gubernamentales Inefectivas Ineffective State Enterprises Empresas del estado Inefectivas

Infrastructure Constraints Restricciones de Infraestructura Undeveloped Financial Institutions Instituciones Financieras sin desarrollar Political Instability Inestabilidad Política Private Sector Corruption Corrupción del Sector privado Based on survey of 165 high level public officials and civil society representatives in 63 countries. For details see Daniel Kaufmann, “Corruption: The Facts.” in Foreign Policy, No. 107; summer 1997. Basado en la encuesta realizada a 165 funcionarios públicos de alto nivel y representantes de la sociedad civil en 63 países. Para mayores detalles ver daniel Kaufmann, “Corrupción: Los Hechos” en Política Exterior, No. 107; verano 1997. Figure 3: Women’s Rights and Corruption Figura 3: Drechos de la Mujer y la Corrupción Women's Economic and Social Human Rights Corruption Index (ICRG 1990s) 10 Indice de Corrupción de los Derechos Económicos y Sociales de la Mujer (ICRG 1990) 10 Source of Women’s Right Variable: Stohl, Michael (Convenor) Global Studies Program, Global Governance of Human Rights Fuente de la variable de los Derechos de la Mujer: Stohl, Michael (Convenor). Programa de Estudios Globales, Gobernabilidad Global de los Derechos Humanos Figure 4: Government’s Ideology and Corruption Figura 4: Ideología del Gobierno y Corrupción Corruption Index (ICRG 1990s) Indice de Corrupción (ICRG 1990) GovernmentÕs Political Ideology Ideología Política del Gobierno Source: Poe, Steven C., and C. Neale Tate, “Repression of Human Rights to Personal Integrity in the 1980’s: A Global Analysis,” American Political Science Review, Dec. 1994; ICRG; Kaufmann and Sachs (1998). Fuente: Poe, Steven C., y C. Neale Tate, “Represión de los Derechos Humanos a la Integridad personal en los años 80: Análisis Global” American Political Science Review, Dic. 1994; ICRG; Kaufmann y Sachs (1998). “Leftist” Izquierdistas “Non-Leftist” No-Izquierdistas

septiembre desafíos en la próxima etapa de...

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