Seguridad en la Zona Metropolitana de Guadalajara

Políticas Públicas

Álvaro Quintero CasillasDr. David Gómez Álvarez

Abstract

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En los últimos años, se ha visto un aumento considerable de la violencia y la inseguridad en la ciudad de Guadalajara y su área metropolitana. Los números no mienten: en cuatro año se pasó de registrarse 73,622 delitos del fuero común a 87,342 en 2011.

La situación parece no mejorar y año tras año los números son peores. Sin embargo, esto no quiere decir que no se pueda revertir esta situación, y así como otras urbes del país y de otras partes del mundo han podido, Guadalajara también puede salir de esta situación.

El propósito de este ensayo es mostrar la situación en torno a la seguridad que se vive en la ciudad, encontrar soluciones que se han aplicado en otras ciudades y países y finalmente adaptar esto al contexto local, buscando realizar esto de una manera multidisciplinaria.

Palabras clave: Seguridad, seguridad pública, Jalisco, Guadalajara, prevención del delito, policía, desarrollo urbano.

Índice

1. Introducción………………………………………………………………… p. 42. Contexto actual…………………………………………………………….. p. 5

1. Acciones del gobierno…………………………………………………. p. 62. Índices y estadísticas………………………………………………….. p. 73. Percepción de la ciudadanía………………………………………….. p. 8

3. Soluciones………………………………………………………………...... p. 81. Ordenamiento territorial……………………………………………...… p. 82. Experiencia en Palermo………………………………………………... p. 93. La importancia de la ética policial.…………………………………… p. 104. Propuestas locales…………………………………………………....…p. 10

4. Una solución integral para Guadalajara.……………………………....…p. 115. Conclusión …………………………………………………………………. p. 126. Referencias………………………………………………………………… p. 13

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IntroducciónDurante los últimos años, hemos visto un aumento en los problemas de seguridad en la Zona Metropolitana de Guadalajara (ZMG). A raíz de la guerra en contra del crimen organizado encabezada por el Presidente Felipe Calderón, la inseguridad focalizada en el estado de Michoacán permeó a los estados vecinos y poco a poco esta ola de crímenes se fue extendiendo por la zona oriental de Jalisco, hasta llegar eventualmente a Guadalajara.

Este problema no se soluciona simplemente añadiendo más tropas a la zona, se necesita de una política pública integral que tenga como punto principal restaurar la confianza de la ciudadanía en su ciudad y así poder salir una vez más sin ese temor de lo que les podría pasar.

Hasta ahora, la actuación del gobierno del Estado de Jalisco se ha limitado a movilizar cuerpos policiacos y a aumentar el número de efectivos; el ejército y la marina han iniciado una persecución en contra de los principales narcotraficantes que radican en la zona, y la policía federal ha emprendido acciones como respuesta a los brotes de inseguridad.

Pese a estos esfuerzos, los resultados han sido muy precarios y han resultado en olas de histeria a raíz de acontecimientos como la aparición de muertos en distintas zonas de la ciudad, el secuestro a unidades de transporte de público para incendiarlos y bloquear rutas transitables, entre otras acciones.

Claramente estamos experimentando una situación donde el estado ya no tiene su legítimo monopolio de la violencia. Esto lleva entre otras cosas a su desprestigio entre la ciudadanía y a que organizaciones criminales realicen actividades propias del estado tales como el cobro de impuestos (el crimen le llama "cobro de plaza").

Para solucionar este problema, se deben de buscar soluciones que hayan funcionado en otras partes de país, del mundo, así como proponer soluciones originales. En este ensayo se buscará identificar la política pública actual para ver sus fallas, ver políticas llevadas a cabo en otras partes del país y del mundo, para finalmente intentar crear una nueva política pública para la ciudad.

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Contexto ActualPara iniciar este ensayo lo más preciso sería ver cuál es la definición de “seguridad pública” de acuerdo a las normas y reglamentos del estado de Jalisco, sin embargo, no se tiene una definición oficial. Lo más cercano a esto lo encontramos en el artículo 2 de la Ley de Seguridad Pública para el Estado de Jalisco, promulgada en 1993:

“La seguridad pública es la función pública que presta en forma exclusiva y en el ámbito de su competencia, el Estado y los municipios, se rige por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez, respetando del gobernado sus derechos humanos y las garantías que consagra la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la particular del Estado; tiene como fines los siguientes:

I. Proteger y respetar la vida, la integridad corporal, la dignidad y los derechos de las personas así como de sus bienes;

II. Mantener el orden y la tranquilidad pública en el Estado;

III. Promover y coordinar los programas de prevención de delitos e infracciones a las leyes y reglamentos del Estado;

IV. Establecer los mecanismos de coordinación con el Ministerio Público, para auxiliarlo en la investigación y persecución de los delitos y de los delincuentes;

V. Disponer la coordinación entre las diversas autoridades para apoyo y auxilio de la población, tanto respecto de la seguridad pública, como en casos de siniestros y desastres conforme a la ley de la materia;

VI. Procurar la seguridad pública mediante la prevención, persecución y sanción de las infracciones y delitos, así como la reinserción social del delincuente y del menor infractor y el auxilio a las víctimas de hechos delictuosos; y

VII. Combatir las causas que generen la comisión de delitos y conductas antisociales, y desarrollar políticas, programas y acciones para fomentar en la sociedad, valores culturales y cívicos que induzcan al respeto a la legalidad.”

Este artículo se refiere más a los fines de la acción de la seguridad pública, pero resultan poco útiles si no se tiene antes una definición certera de lo que es la seguridad pública o la inseguridad. Un ejemplo claro de un estado que sí define a la seguridad pública es Guanajuato, quien en su ley de seguridad pública estatal dicta lo siguiente:

“La seguridad pública es una función a cargo del Estado y sus municipios que tiene como fines salvaguardar la vida, la integridad y los derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos; y comprende la prevención especial y general de los delitos, la investigación para hacerla efectiva,

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la sanción de las infracciones administrativas, así como la investigación y la persecución de los delitos y la reinserción social del individuo, en términos de ley, en las respectivas competencias establecidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la particular del Estado.”

Con esta corta pero certera definición, el estado ya tiene una hoja de ruta a partir de la cual puede establecer las acciones que realizará para garantizar la seguridad pública. La ausencia de una definición de seguridad pública es posiblemente una de las causas iniciales de la pésima política pública implementada que ha llevado a la situación de desorganización que se profundizará en los próximos subtemas.

Acciones del gobierno

Como responsable de dirigir la política pública de seguridad, el poder ejecutivo del estado de Jalisco ha llevado a cabo dos acciones principales para poner un freno a la inseguridad en la Zona Metropolitana de Guadalajara, la primera tratándose de una vinculación con la ciudadanía y la segunda tratándose de una vinculación con otros estados y con la federación. Dado que las cifras de inseguridad han aumentado como más adelante se mostrará, podemos decir que los objetivos de estas dos políticas no se alcanzaron en su totalidad.

La primera es la creación del Consejo Ciudadano de Seguridad Pública, Prevención y Reinserción Social de Guadalajara. Este consejo ciudadano se encarga de ser un órgano de consulta, análisis y opinión en materia, de realizar estudios relacionados con la situación de protección ciudadana y de verificar que se preste adecuadamente el servicio de seguridad pública.

Al ver su estructura interna, no es un órgano plenamente ciudadano. Y es que aunque encontramos representantes de universidades, de la cámara nacional del comercio, de las cámaras industriales locales y de la sociedad civil, este Consejo Ciudadano tiene mucha injerencia gubernamental, empezando con que el presidente de dicho consejo es el gobernador del estado, y cuenta también con los ediles de los municipios de Guadalajara y los diputados integrantes de la comisión de seguridad pública como miembros.

La segunda acción es la creación del Sistema Estatal de Seguridad Pública, que de acuerdo al artículo 41 de la Ley de Seguridad Pública de Jalisco, tiene por objeto desarrollar las bases de coordinación entre la Federación, otros estados y los municipios en materia de seguridad pública.

Sin embargo, estos objetivos o no se han logrado en su totalidad o no se han logrado del todo, esto por los recurrentes reclamos de la federación hacia Jalisco por el incumplimiento de algunas de sus obligaciones, siendo el último caso el de incumplir con los exámenes de confianza a los elementos de la policía, ya que hasta marzo de 2012 de los 23, 612 agentes de seguridad con los que cuenta la entidad, 22,971 no han sido

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evaluados. También, fue destacado el caso de la detención del director operativo de la policía de Tonalá por presunta vinculación con el cártel Jalisco Nueva Generación.

Índices y estadísticas

Al ver los índices y estadísticas, si bien Jalisco no ocupa los primeros lugares en inseguridad, tampoco es un estado digno de presumir ya que en todas las pruebas está un poco por arriba o por debajo del promedio nacional. De acuerdo al índice delictivo 2012 del CIDAC, Jalisco es la 13ª entidad más insegura del país, incluso arriba de estados comúnmente asociados a la falta de seguridad pública como Nuevo León o Veracruz.

De acuerdo a datos del INEGI del 2009, Jalisco tiene una incidencia delictiva de 10,609 delitos por cada 100,000 habitantes, que convertido a porcentaje y probabilidades significa que por el solo hecho de vivir en Jalisco existe una probabilidad del 9.43% de ser asaltado en un año.

La cantidad de delitos del fuero común también ha aumentado año tras año. En 2007 se registró un total de 73, 622 delitos, mientras que en 2011 fueron 87, 342. Esto significa que en 2011 se registran diariamente 37 delitos más de los que se registraban cuatro años atrás.

Esto se refiere únicamente a los delitos registrados por las autoridades. De acuerdo al CIDAC, la cifra negra de delitos, esto es aquellos que no son denunciados, es del 84.1%, superior al promedio nacional. En otras palabras, 8 de cada 10 delitos cometidos en Jalisco no son denunciados.

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Percepción de la ciudadanía

Las cifras de inseguridad repercuten en la manera en la que los tapatíos perciben a su ciudad. De acuerdo a la encuesta de percepción ciudadana de 2011 de Jalisco Cómo Vamos, el 45% de los habitantes de esta ciudad sienten algún grado de inseguridad, mientras que únicamente el 6% se siente muy segura de vivir en Guadalajara.

Yéndonos al nivel más bajo de organización territorial, las cosas no mejoran. 4 de cada 10 tapatíos consideran que su colonia es insegura, registrándose los peores niveles en Tonalá, donde el 52% de las personas consideran que viven en una colonia peligrosa.

SolucionesSolucionar los problemas de falta de seguridad pública no es nada fácil, pero esto no quiere decir que sea imposible. En esta sección se mostrarán políticas públicas y propuestas que han funcionado en otras partes de México y del mundo, así como propuestas hechas para Guadalajara.

Ordenamiento territorial

La propuesta en torno a la seguridad elaborada por los investigadores italianos Clara Cardia y Gian Guido Nobili tiene como tesis principal que hay una clara relación entre el ordenamiento territorial y el desarrollo urbano con la tasa delictiva: entre mejor esté planeada una ciudad, menor será la incidencia delictiva.

El trabajo de estos investigadores se resume en su publicación “Manual de planeación del desarrollo urbano y gestión para la prevención del crimen”, texto que es usado por la Comisión Europea de Justicia, Libertad y Seguridad de la Unión Europea como manual básico para la planeación y diseño urbano desde el enfoque de seguridad.

Las principales líneas a seguir en la planeación urbana son las siguientes:

• Considerar las estructuras físicas y sociales existentes.• Garantizar accesibilidad y evitar enclaves.• Crear vitalidad.• Proveer estratos mixtos, esto es, no segregar a las clases sociales bajas en unidades

habitacionales separadas de otros estratos, ya que esto fomenta la delincuencia.• Crear una adecuada densidad urbana.• Evitar barreras físicas y terrenos baldíos.

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Por su lado, las principales líneas de acción en el diseño urbano son las siguientes:

• Continuidad del tejido urbano: Esto es, utilizar un mismo patrón para las calles y disposición de edificios para que la ciudad facilite el flujo de personas, y con esto crear “vigilancia ciudadana”.

• Focalizar actividades: Tener colonias tanto con uso habitacional, uso comercial y uso recreativo ayuda a tener un flujo constante de personas, evitando así que se pueda tener zonas desoladas que atraen a la delincuencia.

• Visibilidad: Esto se refiere a la habilidad de las personas de ver hacia la calle desde el interior de los edificios, las ventanas amplias de cristal y los restaurantes con mesas a la intemperie añaden unos cuantos ojos a la vigilancia.

• Accesibilidad.• Territorialidad. • Atractivo.• Calidad de los materiales empleados en las obras públicas para evitar la degradación.

Experiencia en Palermo

Muchas otras ciudades del planeta han tenido también problemas de inseguridad que, llevando a cabo las políticas públicas correctas, han logrado abatir este problema. El caso más conocido es el de Palermo, Italia durante la gestión de Leoluca Orlando. Fue gracias a Orlando que Palermo pasó de ser considerada la capital mundial de la mafia a un experimento exitoso de combate al crimen.

La principal razón del éxito de la política pública encaminada a restaurar la seguridad se encuentra en que, en palabras de Subirats, se pudo dar legitimidad al recurso jurídico y con esto se creó un nuevo ambiente de legalidad.

Para crear este ambiente de legalidad podemos dividir en los las políticas llevadas a cabo por la administración de Orlando: aquellas hacia el interior del gobierno y aquellas dirigidas a la población.

Hacia el interior del gobierno se dio una purga en los policías, deteniendo y encerrando a todos aquellos relacionados con la mafia. También se mandó a integrar un nuevo consejo municipal conformado por personas reconocidas dentro de Palermo, para así hacer que la gente volviera a confiar en el gobierno de la ciudad.

Hacia la población, se dieron tres principales políticas: escuelas, “adopta un monumento” y renovación urbana y cultural. La primera política consistió en un nuevo plan de estudio para las escuelas de educación básica de Palermo en la que se incluían materias de civismo y ética, con la intención de que los niños – cuyas mentes no tenían todavía el terror colectivo hacia la mafia – desarrollaran una consciencia de respeto y etiqueta urbana.

La política de “adopta un monumento” era un esfuerzo de hacer que los ciudadanos de Palermo se enamoraran una vez más de su ciudad y salieran a estar en contacto con ella. Consistía en que un individuo o un grupo podía “adoptar” un monumento o un parque público y dedicar cierta parte de su tiempo para su mantenimiento. Con esto se lograron

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dos cosas: hacer que la gente estuviera más tiempo en las calles, creando así una red de vigilancia ciudadana, y también con esto se restauró el estado de los monumentos públicos, ya que los objetos con malas condiciones nos hacen desarrollar un miedo psicológico.

Finalmente, la renovación urbana y cultural de Palermo consistió en aplicar el desarrollo urbano a la práctica, buscando iluminar calles oscuras, reutilizar edificios abandonados, mejorar la infraestructura de los parques y otras accione más para que la gente recobrara la seguridad en su ciudad y la transitara una vez más. La renovación cultural era realizar eventos culturales al aire libre en espacios públicos de la ciudad con la misma finalidad que la renovación urbana.

Ética policial

Al realizar este trabajo tuve la oportunidad de hablar con Carolina R. de Bolívar, presidente del Instituto Cultural von Mises, quien durante 15 años auxilió a autoridades locales para prevenir y combatir la inseguridad en México. Su trabajo se centra en el combate a la inseguridad empezando con el entrenamiento policial.

A través de cursos de ética y desarrollo integral impartidos en San Luis Potosí, Guanajuato, Monterrey y Querétaro, se buscó dar una base común para que el policía entendiera la importancia de su trabajo y fuera más difícil que cayera en las garras de la corrupción. Los resultados los vemos en la tasa de incidencia del delito, donde, sin contar Guanajuato, esta tasa es menor que en Jalisco.

Para apoyar esto, también se editaron en español y se repartieron entre los cuerpos policiacos anteriores dos de los libros más utilizados entre los departamentos de policía de Estados Unidos: No más ventanas rotas de George Kelling e Integridad Policial de Edwin Delattre. El primer libro tiene la tesis de que la mejor manera de evitar que se gesten delitos graves es empezar por evitar y reparar el daño de los delitos menores. El segundo habla de la reivindicación de la figura del policía, diciendo que un policía con ética será menos propenso a caer en la brutalidad y a ser corrupto.

Con esto, vemos que un policía con ética y una buena formación será un mejor funcionario público. Esto es de gran relevancia en el contexto mexicano, ya que como vimos en los reportes, hay poca confianza por parte de la ciudadanía en los cuerpos policiacos.

Propuestas locales

La principal propuesta para acabar con la inseguridad en la Zona Metropolitana de Guadalajara viene del gobernador electo Aristóteles Sandoval, propuesta que tiene 7 ejes de acción principales:

• Establecer esquemas de coordinación estratégica entre los tres órdenes de gobierno.• Incentivar la cultura de prevención del delito• Apoyo y promoción a la cultura de protección civil en el estado.

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• Fortalecimiento de la administración de justicia.• Fortalecimiento de la procuración de justicia.• Atención al sistema penitenciario y post penitenciario.• Promoción a los Derechos Humanos de grupos vulnerables.

Estos punto, y la propuesta de seguridad en su totalidad, resultan muy ambiguos en lo que se refiere a la prevención de los delitos, mientras que el resto del documento es una propuesta de emplear más oficiales, tener mejores juicios, procurar la justicia de mejor manera, etc. Que si bien claro que esto es necesario, no es la única arista por la que se tiene que solucionar el problema de inseguridad como ya se vio anteriormente.

Solución Integral para Guadalajara

Habiendo visto ya la realidad que se vive en Guadalajara a través de las instituciones ya existentes y la respuesta de la ciudadanía, y habiendo visto propuestas locales y foráneas para el problema de la falta de seguridad pública, llegamos al último punto de este trabajo, que es proponer una solución integral para Guadalajara.

Lo primero que se tiene que tener en cuenta es que no se puede combatir la inseguridad o preservar la seguridad pública si no se tiene un concepto de lo que esto es. Es por eso que la primera parte de una propuesta que busca combatir la inseguridad en la ciudad es reformar la Ley de Seguridad Pública para el Estado de Jalisco, y antes de mostrar los fines de la seguridad pública añadir un artículo que la defina, para lo cual nos basaremos en la Ley de Seguridad Pública de Guanajuato y en el Manual Para la Prevención del Crimen de la Unión Europea, y así obtendremos un artículo que diga algo parecido a lo siguiente:

“Se entiende por seguridad pública como una función del Estado y sus municipios que busca salvaguardar la vida, la integridad y los derechos de una persona, así como proteger sus libertades y propiedades. Todo esto para evitar que el individuo sea víctima de intimidación, agresión y actos de violencia, teniendo así en todo momento el sentimiento de estar a salvo, sea esto por la ausencia de un peligro real o por la ausencia de factores que propicien la falta de confianza en el entorno. Se entiende por inseguridad a todo lo contrario de lo anterior.”

Con esta definición como punto de referencia, ya se puede crear una política pública integral y completa que busque preservar la seguridad pública e impedir que se pueda gestar un ambiente de inseguridad.

Para esto se necesitaría en primera instancia crear un Instituto Metropolitano de Planeación y Desarrollo Urbano. Este organismo tiene que ser dependiente del gobierno estatal por tratarse Guadalajara de una ciudad de carácter multimunicipal y porque otros organismos intermunicipales fallaron y tuvieron que pasar a ser administrados por el estado, como el caso del SIAPA.

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El Instituto Metropolitano de Planeación y Desarrollo Urbano se encargaría de crear un manual para el desarrollo urbano para la prevención del delito utilizando como base el que tiene la Unión Europea y el que utiliza Australia. Sin embargo, tiene que adaptarse a la realidad de Guadalajara para reducir el número de déficits que podría contener. Este manual tendría todo lo necesario a considerar por el Instituto, el gobierno estatal, los gobiernos municipales y los desarrolladores privados para crear ambientes donde el delito no se pueda desarrollar de forma fácil. El Instituto sería el encargado de verificar que los diversos desarrolladores lo lleven a cabo.

También, se necesita reformar la Academia de Policía y Vialidad del Estado de Jalisco. Esto por la falta de profesionalidad de los elementos policiales egresados que más del 60% de los jaliscienses perciben como poco o nada confiables de acuerdo a INEGI.

La renovada Academia de Policía y Vialidad de Jalisco también entrenaría a los miembros que deseen participar en las policías municipales, cosa que no contempla el título cuarto de la Ley de Seguridad Pública del Estado, y no se trataría de una simple capacitación de seis meses como ocurre en la actualidad sino que buscaría formar gente de verdad preparada para la carrera policial. Con esto, se busca crear agentes encargados de velar por la seguridad de los habitantes de Guadalajara con las bases éticas, morales y filosóficas necesarias para recuperar la confianza de los ciudadanos con la que en otrora contaban.

Esto, aunado a las propuestas ya realizadas por el gobierno en turno y a aquellas que tiene la próxima administración que atacan a la inseguridad del lado de las consecuencias, crearía una política pública integral donde la la inseguridad es vista ya no sólo por el lado de las acciones a consecuencia de esta, sino que también se tiene el enfoque de las causas iniciales, que si se tiene una implementación correcta puede evitar el crimen incluso antes de que se piense en su realización.

ConclusiónEl problema de inseguridad y falta de seguridad pública existió, existe y existirá a lo largo de toda la civilización humana. Justamente el Estado se inventó como dice Max Weber o Robert Nozick como un mecanismo que garantice la seguridad de sus integrantes, es por esto que nunca se tiene que desatender este problema y siempre tiene que ser una prioridad en cualquier administración.

Con la propuesta elaborada en este ensayo no se busca acabar con la inseguridad, ya que este es un fin casi utópico y además al no haberse aplicado esta política pública anteriormente, no podemos saber cuáles serán las externalidades y los efectos no deseados que puedan ocurrir.

Sin embargo, dado el clima de inseguridad imperante en esta la Perla de Occidente, no se pierde absolutamente nada al desarrollar una política pública innovadora y diferente a lo que se ha llevado a cabo durante los últimos años. Dice un dicho popular español que la violencia sólo engendra más violencia, y por lo tanto si queremos evitarla, no hay que crear un ambiente de represión autoritario donde impere el miedo, sino ir a las fuerzas profundas y evitar crear o hacer todo aquello que la genera.

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Referencias• Jaime Treviño, Edna et al (201a2): “SIIS: Sistema de índices e indicadores de seguridad

pública”. México Evalúa. Ciudad de México, México.• Gómez Álvarez, David et al (2012): “Así vamos en Jalisco. Reporte de indicadores sobre

calidad de vida 2012”. Jalisco Cómo Vamos. Guadalajara, México.• Orlando, L. (2000). 'From a Culture of Lawfulness to an Economy of Legality'. Trends In

Organized Crime, 5(3), 7.

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