reyes_f
DESCRIPTION
NPMTRANSCRIPT
FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES
SEDE ACADÉMICA DE MÉXICO
Maestría en Políticas Públicas Comparadas
V (quinta) promoción
2012-2013
Marco Normativo y los Efectos sobre la Gobernanza y el Desarrollo Innovador en
los CPI
Tesis para obtener el grado de Maestro en Políticas Públicas Comparadas
Presenta:
Francisco Reyes Baños
Directora de tesis: Dra. Mónica Casalet Ravenna
Lectores: Dr. Daniel Hugo Villavicencio Carbajal
Mtra. Sughei Villa Sánchez
Seminario de tesis: Mercado Laboral y Productividad
Línea de Investigación: Sociedad del Conocimiento, Innovación y Redes
México D.F. Diciembre de 2014
Se agradece al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT, México) por la
beca otorgada para efectuar la Maestría
Resumen
El propósito general de la presente investigación es, a partir de la descripción y el
análisis del marco normativo bajo el cual operan los Centros Públicos de Investigación,
conocer el efecto que tiene éste sobre el desarrollo de la capacidad innovadora y la
gobernanza en dichas instituciones. Mediante una revisión a la literatura que aborda las
características de las políticas públicas y su fase de implementación asociadas a la
directriz de un marco jurídico, se pretende valorar cómo una política bajo una definición
normativa específica, favorece o no el desarrollo de instituciones dedicadas a la
investigación científica-tecnológica.
En ese sentido, serán objetivos específicos de este proyecto el describir y evidenciar, si
es el caso, la presencia de incompatibilidad entre los objetivos de política pública y los
elementos estatutarios que rigen la acción de los Centros Públicos de Investigación;
valorar los efectos que esta condición tiene sobre el gobierno y las relaciones entre los
actores involucrados en el sistema de Centros Públicos de Investigación y así como
valorar el efecto sobre la capacidad de respuesta de los CPIs sobre los incentivos a la
innovación establecidas por la propia política pública de Ciencia, Tecnología e
Innovación
Palabras clave.- Centros Públicos de Investigación, innovación, política de ciencia y
tecnología, implementación y marco jurídico, gobernanza
Abstract
The overall purpose of this research is based on the description and analysis of the
regulatory framework under public research centers operate, to know the effect of the
development on innovative capacity and governance in these institutions. Through a
literature review that addresses the characteristics of public policies and their
implementation phase associated with the guideline of a legal framework is intended to
value how a policy under a specific rule definition, favors or not the development of
institutions engaged in scientific and technological research.
In that sense, be the specific objectives of this project to describe and demonstrate, if
applicable, the presence of incompatibility between public policy objectives and
statutory elements that govern the action of public research centers; assess the effects
this condition has on the relationship between government and stakeholders in the
system and public research centers and to evaluate the effect on the responsiveness of
the CPIs on innovation incentives established by the policy itself public of Science,
Technology and Innovation.
Key words.- public research centers, innovation, science and technology policy,
implementation and legal framework, governance
A Aquello por lo que se vive,
Quien con sólo un suspiro
Hace mover a los mundos
A mi esposa Elisa, mi principio y mi motivo en esta vida,
A mis hijos, Erika, Uriel y Victor Hugo, mi orgullo
A mis padres, Hayde y Ramón, el origen de lo que soy
A mis hermanos, Elizabeth y Fernando, grandes compañeros de esta existencia
Agradecimientos
Siempre se dice que “hay un momento para todo en la vida”, y normalmente se asume
que el reto de realizar un posgrado es poco compatible con la vida laboral y familiar.
Con ese reto en mente, asumí el compromiso de realizar la Maestría en Políticas
Públicas Comparadas. Ésta tarea no habría sido posible, en primer lugar, sin la
comprensión y apoyo de mi familia, quienes sin duda tuvieron que adaptarse, junto
conmigo, a una dinámica familiar diferente, en donde cumplir con los encargos
académicos de la Maestría representó ceder tiempo de convivencia familiar. Mil gracias
por tanta comprensión, ahora me toca recuperar ese tiempo para ustedes.
Así también, no puedo dejar de agradecer la confianza que tuvo en mí la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público (SHCP) al proponerme como becario ante el Consejo
Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT) en el Programa de Formación de Alto
Nivel para la Administración Pública Federal 2012; mi agradecimiento tanto a la
Secretaría de Hacienda como al CONACYT por la oportunidad otorgada. Muy en
particular, deseo agradecer a mi jefe, el Mtro. Jorge D. Esquinca Anchondo, Director
General Adjunto de Programación y Presupuesto de Educación en la SHCP, pues sin su
confianza y decidido apoyo difícilmente habría podido contar con las condiciones
necesarias para realizar este posgrado.
De igual manera, mi agradecimiento a mi equipo de trabajo en la SHCP, ellos hicieron
posible, con su profesionalismo, aminorar mi carga de trabajo durante el tiempo que me
tomó completar la Maestría, sin que ello significará nunca la pérdida de la calidad y los
resultados de nuestro trabajo. Gracias a Alejandra Ochoa, Erika Barba, Jeniffer Murillo,
Oscar Olvera, Antonio Olvera y Seidy Pérez; ejemplo todos ellos de calidad y
dedicación en el servicio público. Siempre ha sido para mí un honor y un orgullo
trabajar con ustedes.
Particularmente deseo señalar mi admiración y agradecimiento a mi directora de tesis,
Dra. Mónica Casalet, auténtica guía en el desarrollo de esta investigación. Su
generosidad y permanente disposición por orientar mis inquietudes y aclarar mis dudas
es un claro signo de la pasión y entrega con que la Dra. Casalet realiza una labor
profunda de investigación y enseñanza del más alto nivel. Dra. Casalet, gracias por
aceptar dirigir este trabajo, y gracias por la paciencia que tuvo para con un servidor.
ÍNDICE
1. PROPUESTA DE INVESTIGACIÓN .......................................................................... 1
1.1 Planteamiento del Problema ........................................................................................ 1
1.2 Pregunta de Investigación ........................................................................................... 4
1.3 Justificación................................................................................................................. 4
1.4 Objetivo General ......................................................................................................... 5
1.5 Objetivo Especifico ..................................................................................................... 5
1.6 Hipótesis ...................................................................................................................... 5
1.7 Metodología ................................................................................................................ 6
2. ANTECEDENTES DE LA POLÍTICA EN LOS CENTROS PÚBLICOS DE
INVESTIGACIÓN (CPIS) ................................................................................................ 9
2.1 La Sociedad del Conocimiento y el surgimiento de los Centros Públicos de
Investigación ................................................................................................................... 10
2.2 Evolución Institucional del Sistema de Centros Públicos de Investigación ............. 14
2.3 Características de la regulación de los Centros Públicos de Investigación ............... 21
3. PERSPECTIVA TEÓRICA ......................................................................................... 27
3.1 La Implementación para Sabatier y Mazmanian ....................................................... 28
3.2 La Implementación para Rein y Rabinovitz.............................................................. 31
4. ANÁLISIS DE LA POLÍTICA APLICABLE A LOS CENTROS PÚBLICOS DE
INVESTIGACIÓN ........................................................................................................... 37
4.1 Análisis Comparativo de las Normas aplicables en los Centros Públicos de
Investigación ................................................................................................................... 37
4.2 Gobernanza, Procesos Híbridos y Conflictos en la Aplicación de la Norma............ 48
4.3 Distanciamiento Perverso en la Implementación, la Dinámica de las Políticas
Públicas e Institucionales ................................................................................................ 60
CONCLUSIONES ........................................................................................................... 66
BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................................. 74
ANEXO 1.- SIGLAS Y ABREVIATURAS .................................................................... 79
ANEXO 2: INSTRUMENTO PARA RECOLECCIÓN DE INFORMACIÓN .............. 80
ANEXO 3: ATRIBUCIONES DE LOS ÓRGANOS DE GOBIERNO EN LOS
CENTROS PÚBLICOS DE INVESTIGACIÓN ............................................................. 84
Indice de cuadros y gráficos
1. Sistema de Centros Públicos de Investigación………………………………….16
2. Sistema de Centros Públicos de Investigación (cifras representativas)…………19
3. Estructura de Análisis…………………………………………………………...39
4. Análisis al Marco Normativo de los CPIs………………………………………41
5. Matriz de actores ……………………………………………………………….52
6. Grafico 1. Propuesta de mapa de actores………………………………………..60
1
1. PROPUESTA DE INVESTIGACIÓN
1.1 Planteamiento del Problema
Si un matiz determina el signo de nuestros tiempos es la prevalencia del avance
científico y tecnológico en nuestras vidas, las sociedades en lo general se desarrollan en
la vorágine de un constante avance en la aplicación de la ciencia y en el uso intensivo de
desarrollos tecnológicos en la vida cotidiana, este hecho caracteriza también el
desarrollo productivo de nuestras sociedades en el sentido de que el conocimiento
transformado en innovación marca el avance de las economías con mayor desarrollo.
En la actualidad la Economía o Sociedad del Conocimiento constituye un amplio
abanico de tecnologías y modalidades de organización, donde la educación, la tecnología
y la innovación figuran como los elementos relevantes asociados al crecimiento y al
desarrollo económico, siendo el conocimiento elemento fundamental por su capacidad
para incrementar la productividad y el crecimiento (Valenti, 2008:14). En ese sentido, el
interés de las naciones se orienta a realizar esfuerzos (en las políticas industriales,
tecnológicas y científicas) para llevar a sus economías hacia la sociedad del
conocimiento, en la consideración de que la innovación es un ingrediente sustantivo para
generar un desarrollo1 sostenido. Las políticas públicas en la materia se caracterizan por
fomentar un conjunto de objetivos, acciones e instrumentos que el Estado formula y
ejecuta para apoyar la generación y difusión de las capacidades científicas, tecnológicas
e innovadoras en la economía (Cimoli, 2008:131).
En el diseño de las políticas de ciencia, tecnología e innovación (CTI) dos elementos son
básicos, en primer lugar, la generación de conocimiento e innovación promueve
externalidades positivas por lo que es deseable su desarrollo; en segundo lugar, es
necesario reconocer que el conocimiento y la innovación son bienes “no apropiables”, es
decir, el beneficio por invertir en ellos difícilmente es apropiado en su totalidad por
quien invierte, aunado a que por su naturaleza corresponden a inversiones de
relativamente larga maduración; estas condiciones de incertidumbre, por supuesto, no
1 “Schumpeter consideraba que la innovación era el verdadero motor del desarrollo, capaz de generar y
mantener en el tiempo ciclos prolongados de crecimiento” (Cimoli, 2008:131)
2
constituyen un incentivo para su producción privada. Lo anterior determina que sea el
Estado quien decida y fomente, a partir de políticas públicas, el financiamiento y
desarrollo de la ciencia y la tecnología.
En el caso de México, la política pública en ciencia y tecnología se ha hecho necesaria
no sólo por los beneficios esperados de la misma, sino también como un recurso para
recuperar la posición competitiva perdida en los años recientes; economías que eran
comparables con la nuestra en los años 60´s o 70´s (como es el caso de Corea, Taiwan y
Chile) en la comparación actual es fácil reconocer la existencia de una brecha en el
desarrollo económico; lo cual, en buena medida, es atribuible a un impulso muy
señalado en el fomento del conocimiento y la innovación.
En nuestro país, la promulgación de la Ley de Ciencia y Tecnología en 2002, definió con
mayor claridad una propuesta de política pública en la materia, el nuevo marco
normativo pretendió estructurar una serie de objetivos y acciones dirigidas al fomento y
el desarrollo del conocimiento nacional y su apropiada transferencia hacía el sector
productivo. En este dispositivo normativo quedó establecido que la instancia central,
rectora y conductora de la política en la materia sería el Consejo Nacional de Ciencia y
Tecnología (CONACYT), así también, se sentaron las bases para la estructuración del
Sistema de Centros Públicos de Investigación (CPIs), instituciones distribuidas a lo largo
del país y cuyos objetivos se concentran en la formación de recursos humanos de alto
nivel, la investigación científica y tecnológica y la vinculación y transferencia de
conocimiento hacía el sector productivo. La relevancia de este Sistema de Centros
Públicos de Investigación en los objetivos de la política en comento es lo que atrae la
atención de la presente investigación.
La Ley de Ciencia y Tecnología, en su exposición de motivos, presentaba como uno de
sus argumentos principales el que “Para otorgar una mayor autonomía de gestión
técnica, administrativa y presupuestal a los centros públicos de investigación, se propone
incorporar disposiciones orientadas a que cuenten con autonomía para regular los
aspectos académicos de la investigación y la educación superior que impartan, así como
el que los centros tengan capacidad para otorgar reconocimiento de validez oficial a los
estudios que impartan, cuidando preservar la calidad. Asimismo, se propone que la Ley
3
expresamente establezca el propósito de vinculación de la investigación tecnológica con
el sector productivo. Como resultado de la experiencia en la aplicación de la Ley es que
se propone otorgar mayores facultades a los órganos de gobierno de los centros públicos
de investigación.”2
En la aplicación de la normatividad se constató la disfuncionalidad de distintos
preceptos (particularmente los relacionados con las atribuciones exclusivas de los
órganos de gobierno) que regulan la actividad de los Centros Públicos de Investigación
(CPIs) dado que no son operables o entran en contraposición con otras disposiciones
jurídicas de rango similar, lo que ha ocasionado en múltiples ocasiones la inconformidad
entre los directivos e investigadores de los CPIs así como tensiones en el gobierno y
dudas sobre la correcta aplicación estatutaria en la operación de los CPIs.
A pesar de los obstáculos que surgen por la normatividad en la gestión cotidiana, los
CPIs han operado y se han consolidado como una de las fuerzas más dinámicas de la
investigación científica y tecnológica a nivel nacional, con productividad y buen
desempeño como fuentes de generación y transferencia de conocimiento al sector
privado, lo que sin duda se ha conformado como una de las actividades que han
desarrollado con un ímpetu sobresaliente en los últimos años.
En este contexto, las preguntas que surgen, es si los objetivos de la política se han
realizado a plenitud o si en realidad se han visto limitados; si el desarrollo innovador de
los Centros Públicos de Investigación es un producto del esfuerzo afortunado más que
del concierto consistente entre la política y la serie de fundamentos legales que rigen sus
acciones.
El presente trabajo de investigación se interesa en conocer cómo la implementación de la
política reflejada en la Ley de Ciencia y Tecnología ha sido útil para lograr los objetivos
de la política aplicable a los CPIs, interesa saber si el desarrollo de entidades con
objetivos y necesidades tan específicos ha sido convenientemente considerada en la
política que les corresponde, o si en realidad estamos ante el caso de instituciones que
han debido adaptarse a un entorno restrictivo, sacrificando áreas de oportunidad en su
gestión y en el desarrollo de nuevo conocimiento e innovación, con tal de evitar
2 Exposición de motivos, iniciativa con proyecto de Decreto de Ley de Ciencia y Tecnología
4
tensiones entre sus actores o sanciones por la inobservancia de las disposiciones
correspondientes. Interesa conocer cómo la política plasmada en una ley cuenta con los
atributos suficientes para alcanzar sus objetivos, que en el caso particular de los Centros
Públicos de Investigación, se refiere básicamente a lograr la autonomía de gestión y el
desarrollo de conocimiento para transferirlo al sector productivo nacional.
1.2 Pregunta de Investigación
Las preguntas antes expuestas se propone consolidarlas en la siguiente pregunta de
investigación que orientará la investigación:
La aplicación de las actuales disposiciones normativas en ciencia, tecnología e
innovación (CTI) plantean una nueva gobernanza y gestión de la innovación en el
sistema de CTI, por lo tanto, el interés es determinar cómo influyen estas
disposiciones en el desarrollo innovador de los CPIs. Qué nuevos impactos positivos y
negativos se generan en la trayectoria de los mismos y en la vinculación con los
sectores productivos. Qué beneficios aportan al desarrollo competitivo del país, las
regiones de inserción y los sectores productivos. Qué elementos de las disposiciones
normativas permiten o no el desarrollo de la innovación
1.3 Justificación
La investigación que se propone es relevante ya que la demanda por un marco normativo
específico a las necesidades de la actividad en CTI ha sido una asignatura constante en la
agenda del sector científico-tecnológico nacional. Por ello, la importancia de identificar
los obstáculos encontrados a nivel de gestión y de la implementación de los programas,
para ubicar cuáles son los aspectos que efectivamente han limitado la transferencia de
conocimiento hacía el sector productivo, es un aspecto determinante para explicar la
inserción de los CPIs a nivel regional y sectorial.
Esta información será importante para identificar las desarticulaciones en la operación
que promueve en los Centros Públicos de Investigación el marco normativo que los
regula, de tal manera que podrán identificarse en la Ley de Ciencia y Tecnología, como
reflejo de la política pública propuesta a los CPIs, los elementos que no fueron
adecuadamente previstos o consensuados para garantizar la gobernanza y la capacidad
de respuesta a los incentivos que promueve dicho marco.
5
Con esta investigación se pretende generar recomendaciones para:
1) Determinar si la política de ciencia, tecnología e innovación (CTI) aplicable hoy día a
los CPIs establece limitaciones derivadas del marco jurídico, lo cual haría suponer la
necesidad de adecuaciones al mismo a fin de hacerlo congruente con los objetivos de la
política,
2) Valorar el impacto que esta circunstancia tiene sobre la viabilidad del desarrollo
innovador de los CPIs, y
3) Mostrar cómo la gobernanza que la política de CTI promueve en los CPIs, se ha
desarrollado y en su caso, identificar las áreas de oportunidad que pudieran existir para
alcanzar la consolidación esperada de la misma.
1.4 Objetivo General
El objetivo general de la investigación es explicar los efectos del marco normativo que
sustenta la operación de los CPIs sobre la capacidad de desarrollo innovador y de la
gobernanza de los mismos.
1.5 Objetivo Especifico
Describir la presencia de incompatibilidad entre los objetivos de política pública y su
configuración en los dispositivos jurídicos que la deben hacer operable
Valorar los efectos sobre el gobierno y las relaciones entre los actores involucrados en el
sistema de Centros Públicos de Investigación (gobernanza)
Identificar el efecto en la capacidad respuesta de los CPIs de los incentivos a la
innovación establecidas por la propia política pública de CTI.
1.6 Hipótesis
A mayor nivel de conflicto entre los componentes del marco normativo de actuación de
unidades de investigación y desarrollo (CPIs en particular), menor será la capacidad de
gobernanza y de desarrollo innovador. En ese sentido, el diseño normativo de la política
pública, tiene influencia directa sobre el desarrollo de la CTI en los CPIs.
6
En este orden, la explicación tentativa, es que hay una correspondencia directa entre un
tratamiento regulatorio inapropiado con respecto a las características particulares de los
CPIs, lo que propicia problemas diversos en la operación de los mismos y sobre todo
propician obstáculos para alcanzar objetivos institucionales.
1.7 Metodología
Se propone realizar un análisis descriptivo-comparativo de la normatividad aplicable a
los CPIs, esto es, analizar las leyes que son necesarias atender por parte de los CPIs para
llevar a cabo sus funciones sustantivas. Esta labor implicará analizar no sólo a la Ley de
Ciencia y Tecnología, sino también a las disposiciones que de manera complementaria
rigen las acciones de los CPIs, principalmente la Ley Federal de Entidades Paraestatales
y la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Este análisis
comparativo pretenderá mostrar qué tanto es realizable la autonomía de gestión de los
CPIs ante la posibilidad de que las leyes referidas se encuentren en condiciones que no
permitan claridad o definición en la toma de decisiones de sus órganos de gobierno, en
ese sentido, se pretenden identificar casos de omisiones, oposiciones, deficiencias
jurídico-formales o insuficiencia en la jerarquía normativa.
Por otra parte, a partir de una serie de entrevistas a actores cuya labor profesional haya
correspondido a la operación en algunos de los CPIs, se pretende ubicar los casos en que
por causa de la condición normativa los CPIs han debido redefinir sus acciones de
transferencia de conocimiento o, en su caso, buscar alternativas para poder realizar sus
objetivos de vinculación.
Bajo la propuesta presentada se dividirá la exposición en los siguientes capítulos:
Inicialmente se propone un capítulo con los antecedentes o contexto correspondiente a
los CPIs, se contextualizará el nacimiento de los CPIs en su aspecto histórico y en el
marco del concepto de la Sociedad del Conocimiento. Así también se explicará el
desarrollo de los CPIs hasta las características que los define actualmente. Se
presentarán los términos y características de la regulación aplicable a los CPIs.
En el siguiente capítulo se presentará la perspectiva teórica que sustenta la presente
investigación, en ese sentido, se definirá la etapa de la implementación en las políticas
7
públicas como el elemento relevante para explicar la brecha que eventualmente puede
aparecer entre los objetivos de la política pública y el marco estatutario que al final
resulta y que define las acciones específicas para la operación de los programas
propiamente. En este marco, se abordaran las propuestas de Sabatier y Mazmanian así
como de Rein y Rabinovits, ambas propuestas representan exposiciones generales para
explicar que la implementación de políticas, que encuentra como expresión de acción en
la “Ley”, está condicionada por diversos elementos que permiten que la misma sea
capaz de estructurar el proceso de implementación, en ese contexto, la implementación
representa un proceso de relaciones de poder y negociaciones, por lo mismo, está inserta
en un proceso que se caracteriza por la existencia de imperativos potencialmente
conflictivos entre sí.
En el capítulo Análisis de la política se presentará un análisis del marco regulatorio
aplicable a los CPIs. Con fines de operacionalización, el marco normativo se definirá
como el conjunto de normas que establecen la forma en que deben operar las entidades
para realizar sus acciones y alcanzar sus objetivos institucionales, este marco será
simplificado por lo que sólo incluirá a la Ley de Ciencia y Tecnología, la Ley Federal de
Entidades Paraestatales y la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
El propósito será identificar los elementos que impiden que se realicen las acciones
encomendadas a los CPIs para el cumplimiento de sus fines, para ello, la desarmonía al
interior del marco normativo se identificará a partir de los indicadores propuestos:
omisiones, oposiciones, deficiencias jurídico-formales e insuficiencia jerárquica
normativa. En ese orden, se pretende también identificar si las desarmonías en el marco
jurídico afectan la gobernanza y el proceso innovador de los CPIs, a partir de una serie
de entrevistas; las entrevistas se realizaron a científicos y tecnólogos cuya experiencia
no solo abarca el aspecto operativo de un CPI sino también la perspectiva de la
administración y la regulación del sistema de CPIs, se realizaron de manera presencial y
con duración de al menos una hora y media. Entre los actores entrevistados están Dr.
Felipe Rubio Castillo, actualmente director general del Centro de Ingeniería y Desarrollo
Industrial (CIDESI) y ex director adjunto de centros de investigación en CONACYT;
Dr. Inocencio Higuera Ciapara actual director adjunto de centros de investigación en
8
CONACYT, ex director general del Centro de Investigación Científica de Yucatán
(CICY) y ex director general del Centro de Investigación en Alimentación y Desarrollo
(CIAD); y el Ing. Samuel Colunga Urbina director general de Corporación Mexicana de
Investigación en Materiales S.A. de C.V. (COMIMSA).
En el contexto de la presente investigación, la gobernanza se concretará al conjunto de
normas e instituciones mediante las cuales se ejerce la autoridad en los CPIs; así
también, por la capacidad de desarrollo innovador se comprenderá principalmente el
esfuerzo por generar innovaciones, es decir, el mejoramiento o creación de nuevos
productos, diseños, procesos, servicios, métodos o modelos organizacionales o añadir
valor a los ya existentes.
Finalmente, se presentarán las Conclusiones a partir de las reflexiones que el presente
trabajo de investigación haya propiciado en su proceso de elaboración.
9
2. ANTECEDENTES DE LA POLÍTICA EN LOS CENTROS PÚBLICOS DE
INVESTIGACIÓN (CPIS)
Una demanda histórica del sector científico de nuestro país es la necesidad de considerar
a la Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI) como un elemento estratégico y
fundamental para el desarrollo, reconocer su relevancia en la agenda nacional se
reflejaría en tres vertientes fundamentales: i) lograr un nivel de inversión significativa a
fin de alcanzar en el mediano y largo plazo suficiente infraestructura y una masa crítica
de investigadores capaces de generar un círculo virtuoso en el contexto de la Sociedad
del Conocimiento (convencionalmente se ha definido ese nivel de inversión óptimo
como el equivalente, al menos, al 1 por ciento del Producto Interno Bruto); ii) alcanzar
una regulación ad hoc que permita que las instituciones dedicadas a la CTI cuenten con
la suficiente autonomía y flexibilidad a fin de que el proceso de investigación científica
llegue a concretarse en productos definidos y comercializables que redunden en mayores
niveles de productividad sin que obstáculos normativos o burocráticos entorpezcan el
proceso; y iii) lograr un nivel de integración suficiente entre los distintos actores a fin de
que las políticas públicas en CTI se realicen en un marco de consenso y participación
que incluya a los propios científicos y tecnólogos en las decisiones de gobierno.
El tema del financiamiento no sólo depende de la voluntad o el consenso político, sino
que también, depende de las condiciones y el entorno económico. Pero sobre la
regulación del ejercicio de las instituciones de CTI y la integración de los actores en la
definición de las políticas del sector, existen áreas de oportunidad relevantes desde el
punto de vista de las Políticas Públicas pues ambos elementos (la gestión de las
instituciones dedicadas a la CTI y la gobernanza del sistema), dependen del diseño
normativo.
El sector científico-tecnológico nacional, ha expresado en diversas ocasiones que las
condiciones de la regulación de la CTI es un elemento limitante para que se realice de
manera óptima el desarrollo innovador de las universidades y centros de investigación,
así también, se considera que la gobernanza del sector tiene grandes áreas de
10
oportunidad no atendibles, mientras que el marco normativo aplicable no aborde de
manera adecuada las condiciones que requiere de manera particular el sector.
No obstante, la Ley de Ciencia y Tecnología (LCYT, 2002) representó una innovación
desde su aparición, se considera como un dispositivo jurídico que aporta flexibilidad en
la operación y mantiene como uno de sus premisas más importantes el otorgar la mayor
autonomía al gobierno de los Centros Públicos de Investigación. Por ello, es pertinente
revisar cómo un marco normativo como el aplicable a los Centros Públicos de
Investigación (CPIs) podría ser un elemento perverso para alcanzar la consolidación de
la innovación y la gobernanza en los CPIs.
Para poder abordar el propósito de la presente investigación, es necesario establecer
algunos elementos a manera de antecedentes, a fin de comprender los hechos y
circunstancias que explican el interés de un país por emprender un esfuerzo en generar
conocimiento e innovación a partir de la creación de instituciones dedicadas a la CTI; en
ese sentido, en este capítulo abordaré en primer orden el contexto económico y
estratégico que fundamenta la aparición de los CPIs, para ello, abordaré las ideas que
explican la relevancia del conocimiento como un elemento para el desarrollo y la
evolución de estas ideas hasta el concepto de la Sociedad del Conocimiento; en seguida,
abordaré algunos elementos significativos en el surgimiento y evolución de los CPIs, su
organización y los elementos que los caracterizan hasta hoy día; finalmente, haré un
recuento del diseño institucional y normativo del sistema de CPIs en la actualidad.
2.1 La Sociedad del Conocimiento y el surgimiento de los Centros Públicos de
Investigación
Desde sus inicios, la ciencia económica ha ponderado al avance tecnológico como un
elemento fundamental para explicar el desarrollo económico de los países. En un
principio, se le consideraba simplemente como un elemento más que caracterizaba a las
economías exitosas, sin profundizar más; concretándose en señalar que el desarrollo
tecnológico se incorporaba en los bienes de capital.
En una revisión del análisis del papel del avance tecnológico sobre el desarrollo de la
sociedad por la teoría económica, podemos señalar que: Adam Smith analizó cómo los
11
avances técnicos y la división del trabajo eran elementos que propiciaban las
invenciones especializadas; así también, Marx incorporó en su análisis de la economía
capitalista a la innovación, como un componente fundamental en el desarrollo de los
bienes de capital; por su parte, Marshall no soslayó como motor del progreso económico
al “conocimiento” (Véase Casas y Dettmer, 2008).
El conocimiento y desarrollo tecnológico y su impacto en la economía fue un tema de
análisis incipiente por mucho tiempo, es hasta la década de los 50´s del siglo pasado que
un grupo de economistas neoclásicos se enfocó en el análisis detallado de su efecto. En
ese orden, surge la propuesta de Robert Solow (1950) a partir de un modelo con un
destacado énfasis en el progreso técnico. En su modelo alternativo Solow asimiló los
desplazamientos de la función producción a lo que él denominó “cambio técnico”, por lo
que en su planteamiento las aceleraciones, desaceleraciones, mejoras en la educación de
la fuerza de trabajo y muchos otros elementos se explicarían a partir de lo que denominó
“cambio técnico”. En ese marco, al realizar el análisis sobre la contribución de los
factores de capital y trabajo al crecimiento económico de los Estados Unidos, Solow
encontró un “residuo” que concluyó correspondía al llamado “cambio técnico” el cual se
expresaba concretamente en los avances y mejoras en la maquinaria y en la educación de
la fuerza de trabajo.
Así también, Shumpeter por su parte, propuso una teoría del crecimiento a partir de la
cual “consideraba que la innovación era el verdadero motor del desarrollo, capaz de
generar y mantener en el tiempo ciclos prolongados de crecimiento” (Cimoli et al.,
2008:131) en su teoría, argumenta que en el mercado competitivo, caracterizado por
estar en permanente cambio, sólo sobreviven las empresas capaces de desarrollar nuevos
productos o procesos, y al ser estas innovaciones producto del desarrollo científico-
tecnológico, son precisamente los empresarios los interesados directos “en ampliar las
fronteras del conocimiento de una sociedad” (Véase Peña y Archundia, 2006:133).
Diversos economistas realizaron propuestas a partir de la teoría del crecimiento de
Schumpeter, corriente que se denominó “evolucionista”3, y que mostraron como aspecto
común la consideración de que el desarrollo tecnológico es un proceso evolutivo,
3 Incluye a N. Rosenberg, G. Mensch, C. Freeman, C. Pérez, R. Nelson, S.G. Winter, G. Dosi y K. Pavitt.
Sanchez Daza, 2000, citado por Casas y Dettmer, 2008.
12
dinámico, acumulativo y sistémico, llegando a la conclusión de que la innovación es el
elemento que explica de manera fundamental el desarrollo, “el cual es endógenamente
determinado por la conducta de agentes heterogéneos, que tienen una capacidad de
aprendizaje desigual en función del ambiente y su propia naturaleza (Tapia y Capdeville,
1995, citado en Sánchez Daza, 2000)” (Casas y Dettmer, 2008:17).
En este orden, autores como Nelson y Winter conciben al cambio tecnológico como el
resultado de interacciones en la economía, es decir, diferentes conocimientos se
combinan para formar nuevo conocimiento el que, eventualmente, puede producir un
nuevo producto o proceso. Nelson y Winter comprenden el cambio tecnológico como un
“proceso evolutivo generador de innovaciones”.
Las nuevas teorías económicas del crecimiento consideraron al conocimiento como “el
principal recurso estratégico para asegurar el crecimiento económico en los países
desarrollados” (Conceicao y Heitor, 1999:37), así también Etzkowitz, Webster y Healy
argumentaron que “el desarrollo económico se apoya crecientemente en la utilización de
los recursos o capacidades de investigación, lo cual permite la generación de ambientes
regionales para la innovación” (Casas y Dettmer, 2008:18).
Bajo esta breve revisión, queda de manifiesto que el conocimiento y el avance
tecnológico constituyen elementos relevantes en el desarrollo económico de las
sociedades, pero vale destacar también, que ha sido en las últimas décadas que se ha
valorado con mayor ímpetu el papel del conocimiento como fuente de riqueza para la
sociedad, es por ello que se ha dado por hablar de la “Sociedad del Conocimiento”. El
concepto se ha hecho relevante por el vertiginoso ritmo con el cual ha emergido el
conocimiento (surgimiento incesante de avances científicos-tecnológicos), así como por
la velocidad con la que también el conocimiento puede hacerse obsoleto. Idealmente,
una Sociedad del Conocimiento presupone más que una sociedad educada, una sociedad
altamente educada, la que no solo demanda trabajadores calificados, sino “trabajadores
del conocimiento”; en ese sentido una Sociedad del Conocimiento estaría caracterizada
por tres importantes atributos: capacidad creativa, talento innovador y capacidad para
determinar relevancia (Casas y Dettmer, 2008:13).
13
El concepto “Sociedad del Conocimiento” surge en 1969 con Peter Drucker4, y
posteriormente es robustecido con las aportaciones de Robin Mansell5 y Nico Stehr
6. En
todo caso, la Sociedad del Conocimiento (o Economía basada en el Conocimiento) tiene
que ver con la velocidad con la que el mismo conocimiento es creado, acumulado e
incluso depreciado en términos de relevancia y valor económico (David y Foray,
2002:472). La Sociedad del Conocimiento corresponde a un paradigma en el cual los
factores asociados con la educación, la tecnología y la innovación se asimilan como los
principales elementos que apoyan al crecimiento y al desarrollo económico (Valenti,
2008:14).
En la perspectiva de lo expuesto, un país tendrá suficientes incentivos para proponerse
como un objetivo de política la creación de condiciones e instituciones que aporten
nuevo conocimiento a fin de poder integrarse a la Sociedad del Conocimiento a través de
la generación de innovación. Así, mientras que en la década de los noventa México (de
manera similar a los países de la región latinoamericana) privilegió un modelo de
crecimiento basado en la estabilidad macroeconómica y en el control inflacionario, es en
la primera década del nuevo siglo que cobra relevancia la innovación y el desarrollo
productivo como un elemento estratégico del desarrollo.
Con relación a los Centros Públicos de Investigación, cabe señalar que éstos nacieron en
su mayor parte en la década de los setentas7, y aunque el contexto de fundación de cada
uno de ellos se matiza entre circunstancias específicas, se puede generalizar que su
surgimiento obedeció en buena medida a una política de descentralización de la ciencia
y la tecnología con el objetivo declarado de estudiar y proponer soluciones a los
problemas nacionales y regionales. En este proceso de descentralización y creación, se
4 Drucker, Peter, The age of discontinuity, guidelines to our changing society, Harper and Row, Nueva
York, 1969. 5 Mansell, Robin y Ulrich Wehn, Knowledge societies: information technology for sustainable
development, Comisión de ciencia y tecnología para el desarrollo de las Naciones Unidas, Nueva York,
Oxford University Press, 1998 6 Nico Stehr, Knowledge societies: the transformation of labour, property and knowledge in
contemporary society, Sage, Londres, 1994. 7 En la década de los 70´s surgen 15, en los 80´s surgen 6, en los 90´s surgen 4 y en la primera década del
nuevo siglo surge uno más. En este recuento no se considera al Fondo para el desarrollo de recursos
humanos (FIDERH), ni a las instituciones que no fueron creadas ex profeso para el sistema CONACYT y
que finalmente se separaron del sistema: la sede académica de la Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales y el Colegio de México. (Consultado en México, Ciencia y Tecnología
http://www.mexicocyt.org.mx/noticias_eventos/5648 ).
14
debe reconocer el impulso que en buena parte de los casos se recibió por parte de
instituciones de educación superior ya consolidadas, principalmente de la Universidad
Nacional Autónoma de México (UNAM). No obstante, se reconoce que la creación de
estas instituciones de investigación, junto con el resto de la infraestructura científica
creada en este período, se debió más al proceso de industrialización “y a la necesidad de
crear un ámbito de conocimientos especializados para enfrentar problemas tecnológicos
puntuales y sectoriales del crecimiento industrial, con nuevos modos de intervención”
(Casalet, 2008:332).
En ese contexto, los Centros Públicos de Investigación surgieron bajo un enfoque
“lineal” de innovación, el modelo lineal considera que el proceso de innovación es una
sucesión de etapas claramente definidas, desde la ciencia básica hasta llegar a la
innovación y difusión, “en este enfoque no se considera ningún mecanismo de
retroalimentación, ni tampoco se tienen en cuenta las dificultades que plantea el paso de
una etapa a otra. El modelo lineal fue funcional para las grandes inversiones en
laboratorios y para contar con mediciones que especificaran la innovación en la
producción, a través de indicadores basados en el volumen de gasto en I+D, número de
patentes, número de citas y el grado de educación alcanzado por los recursos humanos.”
(Casalet, 2012:113). Podemos afirmar que los CPIs surgen como parte de la inquietud
del Estado Mexicano por extender las capacidades de Educación Superior en el territorio
nacional. Bajo el enfoque lineal de la investigación, se suponía que la presencia de
instituciones de este tipo sería suficiente para generar círculos virtuosos de generación
de conocimiento y su posterior aplicación en la solución de problemas locales o
nacionales. En otras palabras, la política de CTI en la cual surgen los CPI´s es una
orientada hacía un enfoque lineal o académico, basado en la idea de que la investigación
empujaría y produciría desarrollo tecnológico por sí mismo (Dutrenit et al, 2010).
2.2 Evolución Institucional del Sistema de Centros Públicos de Investigación
El Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT) fue fundado en 1970, y
entre sus atribuciones iniciales tuvo la encomienda de llevar la subcoordinación de los
Centros Públicos de Investigación, así este grupo de entidades (es decir el CONACYT y
15
los CPIs) serían coordinados8 por la Secretaría de Programación y Presupuesto (SPP) a
partir de febrero de 1979.
Posteriormente, con la reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
en 1992 se determina la extinción de la SPP, como consecuencia, las funciones y
atribuciones correspondientes al sector CTI fueron asimiladas por la Secretaría de
Educación Pública (SEP), concediendo nuevamente la coordinación del subsector de
Centros Públicos de Investigación al CONACYT a partir del 1º de marzo de 19929. Se
crea a partir de ese momento lo que formalmente se denominó como el Sistema SEP-
CONACYT.
Posteriormente, y como consecuencia de la aprobación de la Ley de Ciencia y
Tecnología en 2002, el CONACYT (junto con los Centros Públicos de Investigación) se
separan de la SEP, por lo tanto a partir de ese momento se le reconoce al agrupamiento
de CPIs como Sistema de Centros Públicos de Investigación-CONACYT. Para efectos
formales el nuevo sector de ciencia y tecnología se configura y opera propiamente a
partir de 2003, pues es a partir de ese momento que se ejecutan los preceptos de la Ley
de Ciencia y Tecnología, el Decreto de sectorización correspondiente10
y la instrucción
del Titular del Ejecutivo Federal (expresado en el acuerdo del Consejo General del 6 de
agosto de 2002) en el sentido de que la Secretaria de Hacienda y Crédito Publico
realizaría las adecuaciones necesarias a fin de constituir un ramo presupuestal para que
el CONACYT, como entidad no sectorizada, ejerciera las funciones de coordinador
sectorial sobre las 27 entidades del Sistema de Centros Públicos CONACYT bajo un
8 El concepto de “coordinación sectorial” hace referencia a la entidad pública (usualmente una
Dependencia) que asume la responsabilidad de ordenar la programación, presupuestación, conocer la
operación, evaluar resultados y participar en los órganos de gobierno de un determinado conjunto de
entidades agrupadas en un sector a su cargo, sector que es definido por la naturaleza y objeto de
competencia de las entidades que lo conformen. Adicionalmente, es atribución del titular de la entidad
pública que ejerce la función de Coordinadora Sectorial el poder agrupar a las entidades incluso en
“subsectores”, cuando así convenga, para facilitar su coordinación y dar congruencia al funcionamiento de
dichas entidades. (Véase artículos 48 y 49 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal) 9 Con oficio 1.0.0031 del 28 de febrero de 1992 por acuerdo del Secretario de Educación Pública se
estableció el Subsector Ciencia y Tecnología, denominado SEP-CONACYT, otorgando al CONACYT las
funciones de coordinación sectorial 10
“Acuerdo por el que se resectorizan las Entidades Paraestatales que conforman el Sistema de Centros
Públicos CONACYT, en el sector coordinado por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología”, Diario
Oficial de la Federación, 14 de abril de 2003.
http://www.conacyt.gob.mx/ElConacyt/Documentos%20Normatividad/ACUERDO-
%20RESECTORIZAN-LAS-ENTIDADES-14-04-2003.pdf
16
régimen especial de coordinación sectorial. Es a partir de 2003 que el Decreto de
Presupuesto de Egresos de la Federación consigna por primera vez las erogaciones del
ramo 38, formado por el CONACYT como cabeza de sector y los Centros Públicos de
Investigación.
Hoy día, el Sistema de Centros Públicos-CONACYT se le reconoce como un conjunto
de instituciones de investigación dedicadas a los principales campos del conocimiento
científico y tecnológico. Este conjunto se puede dividir a partir de su orientación de
estudios en 3 subsistemas: de Ciencias Sociales y Humanidades (8), de Ciencias Exactas
y Naturales (10) y de Desarrollo Tecnológico y de Servicios (8). Desde el punto de vista
de la organización el sistema se integra por 16 Centros, 4 Colegios, 4 Institutos, 2
Fideicomisos11
y una Sociedad Anónima.
Cuadro 1. SISTEMA DE CENTROS PÚBLICOS DE INVESTIGACIÓN
CONACYT
Centro Siglas Constitución jurídica
Ciencias Exactas y Naturales
Centro de Investigación en Alimentación
y Desarrollo
CIAD Asociación Civil
Instituto Nacional de Astronomía, Óptica
y Electrónica
INAOE Organismo
descentralizado
Instituto de Ecología INECOL Asociación Civil
Centro de Investigación en Materiales
Avanzados
CIMAV Asociación Civil
Instituto Potosino de Investigación
Científica y Tecnológica
IPICYT Asociación Civil
Centro de Investigaciones Biológicas del CIBNOR Asociación Civil
11
Vale aclarar que no obstante se ha incluido dentro del Sistema de Centros Públicos de Investigación al
Fondo para el Desarrollo de Recursos Humanos (FIDERH), esta entidad corresponde a un fideicomiso
administrado por el Banco de México con el objeto de financiar estudios de posgrado; en sentido estricto,
y no obstante que fue incluido en el Decreto de Sectorización como un CPI, no colma las características
que definen a los Centros Públicos de Investigación, por lo que para efectos de esta investigación no
consideramos al FIDERH en el conjunto de CPIs.
17
Noroeste
Centro de Investigaciones Científicas y
Educación Superior de Ensenada
CICESE Organismo
descentralizado
Centro de Investigación Científica de
Yucatán
CICY Asociación Civil
Centro de Investigación en Matemáticas CIMAT Asociación Civil
Centro de Investigación en Óptica CIO Asociación Civil
Desarrollo tecnológico
Corporación Mexicana de Investigación
en Materiales
COMIMSA Sociedad Anónima
Centro de Innovación Aplicada en
Tecnologías Competitivas, CIATEC
CIATEC Asociación Civil
Centro de Ingeniería y Desarrollo
Industrial
CIDESI Organismo
descentralizado
Centro de Investigación y Asistencia en
Tecnología del Estado de Jalisco
CIATEJ Asociación Civil
Centro de Investigación en Química
Aplicada
CIQA Organismo
descentralizado
CIATEQ, Centro de Tecnología
Avanzada
CIATEQ Asociación Civil
Centro de Investigación y Desarrollo
Tecnológico en Electroquímica
CIDETEQ Asociación Civil
Fondo de Información y Documentación
para la Industria
INFOTEC Fideicomiso público con
estructura
Ciencias Sociales y Humanidades
El Colegio de la Frontera Norte COLEF Asociación Civil
El Colegio de Michoacán COLMICH Asociación Civil
Centro de Investigaciones y Estudios
Superiores en Antropología Social
CIESAS Organismo
descentralizado
El Colegio de la Frontera Sur ECOSUR Organismo
18
descentralizado
Centro de Investigación y Docencia
Económica
CIDE Asociación Civil
Centro de Investigación en Geografía y
Geomática “Ing, Jorge L. Tamayo”
CIGGET (o
Centro Geo)
Asociación Civil
El Colegio de San Luis COLSAN Asociación Civil
Instituto de Investigaciones Dr. José
María Luis Mora
MORA Organismo
descentralizado
Fuente: Elaboración Propia a partir de los documentos de creación de cada CPI
De acuerdo con CONACYT el Sistema de CPIs debe ser considerado como:
Un instrumento del Estado Mexicano que contribuye a la solución de problemas
nacionales mediante investigación científica y desarrollo tecnológico
Un generador de conocimiento altamente especializado y competitivo
internacionalmente
Un instrumento de investigación orientada y vinculada a los sectores
público, social y privado
Un promotor de la cultura nacional, la innovación y el desarrollo de
tecnología en asistencia al sector productivo
Parte de la infraestructura nacional para la preparación de científicos, tecnólogos
y en general profesionales de alto nivel
El sistema tiene como Misión:
“Es una red multidisciplinaria de investigación científica, tecnológica, de educación
superior y de innovación, con calidad internacional, cobertura nacional y pertinencia
regional. Impulsa el bienestar de la sociedad por medio del conocimiento.”
Y como Visión:
Ser un Sistema de Centros Públicos de Investigación, autónomos, especializados
temáticamente, con cobertura nacional y pertinencia regional.
19
Integrado por una comunidad con un sólido liderazgo científico, tecnológico y
con vocación de vinculación, que es reconocida en los ámbitos nacional e
internacional, por la calidad de sus graduados, los efectos de su investigación y
su infraestructura de vanguardia.
Que contribuye a la competitividad, al desarrollo sustentable y al bienestar
social, siendo así un referente institucional y actor sustantivo en la sociedad del
conocimiento y el mundo globalizado. (Libro del año 2012, CONACYT)
Es necesario también considerar la posición real del Sistema de Centros Públicos de
Investigación en el contexto de su productividad y de su posición en comparación con
otras instituciones de investigación del país, en ese tenor tenemos que:
20 de las instituciones del Sistema tienen su sede en 16 ciudades del país
Sus unidades o subsedes tienen presencia en 42 poblaciones además de la Ciudad
de México, contribuyendo con ello el poner al alcance del público en forma
desconcentrada la actividad científica y tecnológica de vanguardia.
Constituye la segunda membresía más importante del Sistema Nacional de
Investigadores después de la UNAM.
25 de las 27 instituciones que lo componen ofrecen 79 programas de posgrado
con registro en el padrón del Programa Nacional de Posgrado de Calidad (PNPC)
Cuadro 2 Total Sistema CPI
(2009)
Personal total del Centro 6,765
Personal CyT (investigadores y
técnicos académicos)
4,222
Doctores 2,041
Maestros 791
Licenciados/ingenieros 1,376
Sistema Nacional de Investigadores
Integrantes del S.N.I. 1,600
Candidatos 172
20
Nivel I 790
Nivel II 435
Nivel III 183
Eméritos 20
Ingresos
Ingresos $6,132,477,077
Recursos propios captados $2,373,056,131
Recursos fiscales $3,759,390,947
Formación de recursos humanos
Posgrados totales 138
Posgrados en el Programa
Nacional de Posgrados de
Calidad del Conacyt
118
Posgrados de nivel
internacional
20
Especialidades 16
Alumnos atendidos 5,250
Tesistas atendidos 3,046
Graduados de doctorado
Internos 138
Externos 173
Graduados de maestría
Internos 305
Externos 173
Graduados de licenciatura
Internos 77
Externos 86
Graduados de especialidad
Internos 3
21
Externos 173
Productividad científica
Artículos científicos arbitrados 2,169
Libros 358
Capítulos de libros 965
Número de patentes vigentes 86
Número de patentes en trámite 187
Otros derechos de propiedad
Intelectual
344
Vinculación
Número de clientes 7,281
Número de proyectos de
investigación y/o desarrollo
tecnológico
3,662
Número de servicios realizados 56,182
Fuente: México, ciencia y tecnología, http://www.mexicocyt.org.mx/centros/cifras
Con esta panorámica institucional se puede apreciar que el Sistema de Centros Públicos
de Investigación CONACYT representa una de las fuerzas más destacadas del país en
materia de investigación, formación de recursos humanos y generación de conocimiento
aplicable. De ahí que considerar a los CPIs como unidades de análisis es significativo
desde el punto de vista de su aportación al conocimiento nacional y las circunstancias en
que la política pública abona en el desarrollo o no de estas entidades.
2.3 Características de la regulación de los Centros Públicos de Investigación
Si bien ya se adelantó en la sección previa sobre el entorno en el que surgen los Centros
Públicos de Investigación y algunas de las características de su inserción en la
Administración Pública Federal, queda establecer las características distintivas de estas
entidades paraestatales y el modelo de regulación que las rige. Iniciemos por definir qué
es un Centro Público de Investigación desde el punto de vista de la Ley de Ciencia y
22
Tecnología que es el ordenamiento jurídico que da razón del concepto como tal; así
tenemos que:
“Artículo 47. Para efectos de esta Ley serán considerados como centros públicos de
investigación las entidades paraestatales de la Administración Pública Federal que de
acuerdo con su instrumento de creación tengan como objeto predominante realizar
actividades de investigación científica y tecnológica; que efectivamente se dediquen a
dichas actividades; que sean reconocidas como tales por resolución conjunta de los
titulares del CONACyT y de la dependencia coordinadora de sector al que corresponda
el centro público de investigación, con la opinión de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público para efectos presupuestales, y que celebren el convenio de administración por
resultados que establece el presente Capítulo, para evaluar su desempeño y el impacto de
sus acciones. Dicha resolución deberá publicarse en el Diario Oficial de la Federación.
El CONACyT tomará en cuenta la opinión del Foro Consultivo Científico y
Tecnológico.” (Ley de Ciencia y Tecnología, 2013)
En ese sentido, se establecen 3 condiciones de origen: ser entidad paraestatal12
, que su
instrumento de creación determine que su razón primordial es realizar actividades
científicas-tecnológicas y que en efecto se dediquen a ellas. Así también se establecen 2
procesos que condicionan el reconocimiento: contar con la resolución conjunta del
CONACYT y la dependencia coordinadora de sector junto con la opinión de la SHCP
(en el ámbito presupuestario) y la celebración del Convenio de Administración por
Resultados (CAR). Vale señalar que el concepto de Centro Público de Investigación si
bien tiene su origen en la conformación de un sistema de investigación para el sector
coordinado por el CONACYT, la Ley de Ciencia y Tecnología amplía esta acepción a
cualquier entidad de la Administración Pública Federal que bajo estas características
pueda ser reconocido como CPI; por esta razón existen hoy día Centros Públicos de
Investigación en sectores como el de Energía, Medio Ambiente, Agricultura, etc. Para
efectos de la presente investigación nuestra atención se centrará en el caso de los CPIs
coordinados por el CONACYT, no sólo porque representaron los primeros casos
12
“Los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de
crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y de
fianzas y los fideicomisos, componen la administración pública paraestatal.” (artículo 1º de la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal, última reforma 2013). En general las entidades
paraestatales se caracterizan por contar con personalidad jurídica y patrimonio propio, y por depender
jerárquicamente de un órgano de gobierno.
23
asimilados a la figura de CPI, sino también porque constituyen en el universo de CPIs la
mayoría de las unidades.
Por otra parte, en los términos de la LCYT, los CPIs gozan de autonomía de decisión
técnica, operativa y administrativa, sin perjuicio de las relaciones de coordinación
sectorial que a cada centro corresponda. Regirán sus relaciones con las dependencias de
la administración pública y con el CONACYT conforme a los Convenios de
Administración por Resultados que celebren. El CONACYT será la entidad autorizada
para dictaminar y resolver sobre aspectos científicos y tecnológicos de los Convenios de
Administración por Resultados y sobre la periodicidad de la evaluación de los proyectos
(art. 48, LCYT).
Desde un punto de vista normativo los CPIS se regirán por la LCYT y por sus
respectivos instrumentos de creación. En lo no previsto en estos ordenamientos se
aplicará supletoriamente la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, siempre y cuando
sea para fortalecer su autonomía técnica, operativa y administrativa (artículo 53 de la
LCYT).
Siendo entidades paraestatales de la Administración Pública Federal los CPIs tienen
como máxima autoridad sus respectivos órganos de gobierno13
, quienes cuentan con
determinadas atribuciones indelegables contenidas en el artículo 56 de la Ley, estas son:
“I. Aprobar y evaluar los programas, agenda y proyectos académicos, de investigación,
desarrollo tecnológico e innovación a propuesta del director o su equivalente y de los
miembros de la comunidad de investigadores del propio centro;
II. Aprobar la distribución del presupuesto anual definitivo de la entidad y el programa
de inversiones, de acuerdo con el monto total autorizado de su presupuesto;
III. Aprobar, sin que se requiera autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público, las adecuaciones presupuestarias a sus programas que no impliquen la
afectación de su monto total autorizado, recursos de inversión, proyectos financiados
con crédito externo, ni el cumplimiento de los objetivos y metas comprometidas;
IV. Decidir el uso y destino de recursos autogenerados obtenidos a través de la
enajenación de bienes o la prestación de servicios, por la participación en asociaciones,
alianzas o nuevas empresas de base tecnológica, comercialización de propiedad
intelectual e industrial, donativos o por cualquier otro concepto que pudiera generar
beneficios al centro conforme a esta Ley, ya sea dentro del presupuesto de la entidad o
canalizando éstos al fondo de investigación científica, desarrollo tecnológico e
13
Se asimila como órgano de gobierno a los consejos de administración, juntas directivas de gobierno,
comités técnicos o sus equivalentes (art. 2, fracc. II del Reglamento de la Ley Federal de Entidades
Paraestatales), en cualquier caso, constituyen cuerpos colegiados de gobierno, evaluación y seguimiento.
24
innovación; así como establecer los criterios para el uso y destino de los recursos
autogenerados que se obtengan en exceso a lo programado, informando a la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público sobre el origen, monto, destino y criterios de aplicación
de sus recursos autogenerados, de conformidad con las disposiciones aplicables, y para
efectos de los informes trimestrales y Cuenta Pública;
V. Autorizar la apertura de cuentas de inversión financiera, las que siempre serán de
renta fija o de rendimiento garantizado;
VI. Autorizar en lo general el programa y los criterios para la celebración de convenios y
contratos de prestación de servicios de investigación para la realización de proyectos
específicos de investigación, desarrollo tecnológico, innovación o prestación de
servicios técnicos, así como aprobar las asociaciones estratégicas y los proyectos,
convenios o contratos que tengan la finalidad de establecer empresas de base tecnológica
con o sin la aportación del centro en su capital social;
VII. Expedir las reglas de operación de los fondos de investigación científica, desarrollo
tecnológico e innovación y aprobar el contenido de los contratos de fideicomiso y
cualesquiera modificaciones a éstos, así como la reglamentación interna, o sus
modificaciones, que le proponga el titular del centro para la instrumentación de los
programas sustantivos;
VIII. Aprobar los términos de los convenios de administración por resultados cuya
celebración se proponga en los términos de esta Ley, así como decidir su terminación
anticipada;
IX. Aprobar y modificar la estructura básica de la entidad de acuerdo con el monto total
autorizado de su presupuesto de servicios personales, así como definir los lineamientos y
normas para conformar la estructura ocupacional y salarial, las conversiones de plazas y
renivelaciones de puestos y categorías conforme a las disposiciones legales aplicables,
así como a las específicas que se establezcan en el Sistema Integral de
Profesionalización de cada centro;
X. Establecer el sistema de profesionalización de los investigadores con criterios de
estabilidad y carrera en la investigación, dentro de los recursos previstos en el
presupuesto;
XI. Determinar las reglas y los porcentajes conforme a los cuales el personal del centro
podrá participar en los ingresos a que se refiere la fracción IV de este artículo, así como,
por un periodo determinado, en las regalías que resulten de aplicar o explotar derechos
de propiedad intelectual, que surjan de proyectos realizados en el centro de
investigación;
XII. Fijar los términos de ingreso, promoción y permanencia de su personal académico,
así como regular los aspectos académicos de la investigación y la educación superior que
impartan;
XIII. Aprobar anualmente el informe del desempeño de las actividades de la entidad, el
ejercicio de los presupuestos de ingresos y egresos y los estados financieros
correspondientes, así como la evaluación de su gestión;
XIV. Autorizar las erogaciones necesarias para el cumplimiento de su objeto, sin
sujetarse a los criterios de racionalidad, establecidos en el Presupuesto de Egresos de la
Federación, y
XV. Aprobar y expedir las reglas de operación de sus programas sustantivos.
25
XVI. Aprobar el destino de los recursos por los ahorros que se generen que provengan
de las medidas de eficiencia o de racionalización administrativa;
XVII. Establecer las bases y criterios generales que deberán observar los investigadores
que concluyan su empleo, cargo o comisión en los Centros, para el eventual uso y
aprovechamiento de la información que éstos hubiesen conocido o generado durante o
con motivo de su desempeño como personal de los Centros, en los casos en que una vez
separados de los Centros, decidan colaborar en forma inmediata con otra dependencia o
entidad, pública o privada.
XVIII. Definir la información que corresponda al centro público de investigación y que
debe considerarse de carácter confidencial para efectos de apropiación, así como las
bases y mecanismos para su uso, disposición, protección y resguardo por parte de los
investigadores, y
XIX. Las demás que establece esta Ley.”
Como ya lo habíamos mencionado, en el ejercicio de su autonomía, los CPIs regirán sus
relaciones con la Administración Pública Federal y el CONACYT a través de
Convenios de Administración por Resultados, estos convenios se celebran entre la
dependencia coordinara de sector, el CONACYT, la SHCP y la SFP, y tienen como
propósito fundamental mejorar las actividades de cada centro, alcanzar las metas y
lograr los resultados programados y convenidos, propiciar un ejercicio del gasto y de
rendición de cuentas más eficiente y transparente, así como vincular la administración
por resultados e impactos con el monto del presupuesto que se asigne. La vigencia de los
convenios será de 5 años, concluido satisfactoriamente ese periodo los convenios
continuarán con vigencia indefinida hasta en tanto no se den por terminados
expresamente por la voluntad de las partes. De conformidad con la LCYT la ampliación
del presupuesto de los CPIs se sustenta en la consideración del Programa de Mediano
Plazo y la evaluación de resultados académicos, docentes, de investigación y de
desarrollo tecnológico, así como de la gestión administrativa y financiera en términos de
la propia Ley.
En los Convenios de Administración por Resultados se establecen las siguientes bases
(artículo 59, LCYT):
I. El programa de mediano plazo, que incluya proyecciones multianuales financieras y
de inversión;
II. El programa anual de trabajo que señale objetivos, estrategias, líneas de acción y
metas comprometidas con base en indicadores de desempeño;
26
III. Los criterios e indicadores de desempeño y evaluación de resultados de actividades y
proyectos que apruebe su órgano de gobierno, y
IV. Las demás que se establezcan conforme a las disposiciones legales y reglamentarias
aplicables.
Es sobre estas bases que se realizaran las evaluaciones de resultados e impactos.
Por otra parte, y en orden al seguimiento de los Convenios de Administración por
Resultados (CAR), la LCYT establece las consideraciones bajo las cuales se puede
perder la condición de CPI: i) Por acuerdo de las partes firmantes del CAR a partir de no
renovar la vigencia del mismo, ii) Por determinación del coordinador sectorial y del
CONACYT para anticipadamente dar por terminada la vigencia del Convenio en
atención a los resultados de las evaluaciones, iii) A solicitud de la SHCP o la SFP
derivado de los resultados de las auditorias que se practiquen o de las evaluaciones
conforme a la propia LCYT y, iv) por decisión del órgano de gobierno del centro que se
trate (artículo 60 de la LCYT).
Con este breve recuento de los derechos y prerrogativas aplicables a los CPIs se
pretende mostrar que, en particular para las entidades reconocidas bajo esta figura,
existen una serie de características singulares que en el contexto de la Administración
Pública Federal representan un marco especial para la actuación de las instituciones que
forman parte del grupo de Centros Públicos de Investigación-CONACYT.
27
3. PERSPECTIVA TEÓRICA
Desde el punto de vista de las fases del ciclo de las políticas públicas la presente
investigación se ubica en el ámbito de la implementación, es decir, en la fase de la
política pública en donde se generan propiamente las acciones para resolver el problema
público. La implementación es el complejo escenario en donde los aspectos políticos, la
burocracia, las interacciones entre los actores, los costos de la toma de decisiones, etc.
producen un tinglado complejo, es donde la brecha entre lo propuesto y la realidad de la
aplicación representan todo un objeto de estudio.
En la literatura sobre implementación es constante encontrar la referencia de que es aún
un área de análisis incipiente, pues por mucho tiempo el concepto fue soslayado
acaparando mayor atención la etapa de la toma de decisiones, por considerar que la
implementación no ameritaba mayor estudio. Sin embargo, existe abundante evidencia
de un gran número de casos de estudio que muestran la existencia de una distancia, una
brecha, entre los objetivos originales de las políticas y los resultados que finalmente son
observados (implementation gap).
Para la presente investigación es importante enmarcar premisas generales que expliquen
primordialmente la brecha que se puede dar entre una intención de política pública y las
acciones concretas que se proponen a partir de una legislación específica; es decir, nos
interesa comprender e interpretar un marco conceptual que pueda explicar de manera
general cómo las intenciones de política pueden alejarse de sus principios fundamentales
y desembocar en acciones que no son plenamente coincidentes con dichas intenciones.
Interesa analizar la etapa de la implementación como el momento en que aparecen estas
brechas y se puede desembocar en propuestas operativas que por su propia naturaleza se
alejan de los objetivos propuestos, incluso generando distorsiones en la operación de las
agencias o tensiones entre los actores involucrados.
Bajo esta perspectiva, propongo analizar la etapa de la implementación principalmente
bajo la óptica de un proceso en donde la política pública termina dejando sus principios
28
rectores y operativos en una ley14
. Interesa conocer cuáles son los aspectos o variables
que influyen para que una implementación sea exitosa.
En principio, por implementación se pueden considerar conceptualizaciones con
diversos matices, de ahí que puede corresponder a las “acciones efectuadas por
individuos (o grupos) públicos y privados, con miras a la realización de objetivos
previamente decididos” (Van Meter y Van Horn, 1992:99); pero también podemos
agregar al respecto que “la implementación es el cumplimiento de una decisión política
básica. Ésta se plasma por lo general en un estatuto, aunque también puede presentarse
en forma de órdenes ejecutivas determinantes o como decisiones de los tribunales. En el
mejor de los casos, esa decisión identifica el (los) problema (s) que deben atacarse,
estipula el (los) objetivo (s) a lograr y “estructura” el proceso de implementación de
diversas maneras” (Sabatier y Mazmanian, 1992:329)
3.1 La Implementación para Sabatier y Mazmanian
Inicialmente vale la pena abordar la propuesta teórica a partir de la definición propuesta
por Sabatier y Mazmanian, en ese contexto de definición queda precisar qué es lo que se
va a implementar; pues si bien usualmente se relaciona con implementación la de una
política, ésta puede referirse a diversos objetos; para efectos del presente análisis nos
referiremos a la implementación como la de una política cuyo reflejo directo se da a
partir de una ley aprobada por el poder legislativo, en este caso particular corresponde
con la Ley de Ciencia y Tecnología como la representación concreta de los objetivos de
la política científica y tecnológica del país (sin olvidar por supuesto, que en este marco
también podría referirse a un plan, programa o decreto).
Debo señalar que Sabatier y Mazmanian delimitan su análisis a las “políticas
regulatorias tradicionales”, es decir, aquellas a través de las cuales las dependencias
gubernamentales procuran alterar el comportamiento de grupos objetivos específicos
(Sabatier y Mazmanian, 1992:325), no obstante, los autores amplían la propuesta
14
“La ley, por su propia naturaleza, es un proceso más formal, comparado con la creación de programas,
planes o regulaciones administrativas, ya que la primera ocupa no sólo la intención del ejecutivo, sino la
necesidad de que el legislativo la apruebe. Por tanto, una ley tiene mayor posibilidad de ser preservada en
el tiempo, ya que su posible alteración o modificación requeriría, igualmente, la autorización del poder
legislativo” (Revuelta, 2007:141)
29
considerándola aplicable a aquellas políticas en donde se trata de modificar el
comportamiento de los burócratas directamente relacionados con las directrices legales,
así también para funcionarios locales, estatales y actores particulares que estuvieran
involucrados en la imposición de condiciones para el otorgamiento de fondos de una
política. En ese contexto, se asimila la propuesta conceptual con el hecho de que la Ley
de Ciencia y Tecnología emergió como un cambio de concepción en la Administración
Pública Federal al considerar un esquema sui generis en general y en los Centros
Públicos de Investigación en lo particular15
. En otras palabras, si se considera en el
sentido institucionalista que el comportamiento de los individuos se encuentra
delimitado por las instituciones, propiciar nuevos patrones de conducta supone
introducir cambios en las instituciones, y es precisamente a través del uso de la ley que
pueden ser inducidos los cambios en las instituciones; en el caso de la Ley de Ciencia y
Tecnología se propuso toda una serie de innovaciones que requerían de parte de los
actores una nueva concepción y operación de entidades paraestatales, es decir, de los
CPIs. Es en este sentido que se considera aplicable la propuesta aludida.
Sabatier y Mazmanian enfocan su análisis en la capacidad de la ley para estructurar el
proceso de implementación16
; en ese orden, los autores consideran fundamental en el
análisis identificar los factores que condicionan el logro de los objetivos normativos en
el proceso de implementación, dichos factores los dividen en:
1. La “tratabilidad” del problema al que se dirige la ley
2. La capacidad del dispositivo jurídico para “estructurar”17
el proceso de
implementación
15 Como parte de estas “innovaciones” como ejemplo vale señalar que es a partir de la LCYT que por
primera vez en la administración pública federal mexicana se consideró la posibilidad de que una entidad
paraestatal (CONACYT) pudiera ser “coordinador sectorial”, modificando la percepción de que esa
función solo era atendible por Dependencias o Secretarias de Estado de acuerdo con el diseño institucional
propuesto por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. 16
“Por último, uno de los propósitos de nuestro marco de análisis es mostrar cómo hasta los problemas
relativamente más difíciles pueden disminuir mediante una comprensión más adecuada de la incidencia de
las variables legales y políticas en la movilización del apoyo necesario para producir cambios sustanciales
en el comportamiento” (Sabatier y Mazmanian; 1992:335) 17
“Simon (1973) se refirió a la relación entre un problema (entendida como una circunstancia a resolver
en general), sus factores y su solución como la “estructura” del problema y habló de problemas bien y mal
“estructurados”. Aunque Simon señaló que no es fácil delimitar la frontera entre ambos, se podría decir
que los segundos existen cuando los patrones de relaciones entre circunstancias, factores y soluciones son
vagos o complejos (por ejemplo en los problemas nuevos y/o únicos) (Brightman 1978). Se podría decir
30
3. El efecto neto de las variables “no normativas” que condicionan la
implementación18
El factor de la “tratabilidad” se refiere a los aspectos específicos de un problema social
que afectan la capacidad de las instituciones gubernamentales para lograr los objetivos
normativos (Sabatier y Mazmanian, 1992:331), aunque son varios los aspectos que lo
conforman, cada uno de ellos conceptualmente pueden formar un solo índice de
tratabilidad razón por la cual los autores lo asimilan a una sola variable. En este sentido,
la propuesta es declarar que existen problemas más “tratables” que otros, redundando
esa tratabilidad en que los programas sean más efectivos en producir cambios en el
comportamiento de los grupos objetivos y por lo tanto una más efectiva disminución en
el problema que enfrentan.
La ley cuenta también con la capacidad de “estructurar” el proceso de implementación,
esto se da a partir de la selección de instituciones responsables, de la influencia que
pueden ejercer sobre la orientación política de los funcionarios en las dependencias y de
la regulación de las oportunidades de participación que otorgue la propia ley a actores no
pertenecientes a las agencias. En este sentido, afirman Sabatier y Mazmanian, las
posibilidades de alcanzar los objetivos de la ley serán mayores en tanto mejor se definan
sus objetivos, se incorpore una causalidad adecuada que relacione las modificaciones del
comportamiento con los objetivos respectivos (una teoría) y en la medida en la que, en
su oportunidad, oriente el proceso de implementación hacia dichas modificaciones.
Así también, sobre las “variables no normativas” que afectan el proceso de
implementación señalan al menos dos procesos relevantes: por una parte, la necesidad
que tiene un programa de “infusiones” periódicas de apoyo político a fin de superar la
inercia y la posible afectación en los intereses de grupo por la implementación de
entonces que un problema “se estructura” cuando se clarifican o simplifican dichos patrones. Esta
“estructuración” influirá sin duda en la trayectoria que seguirá el problema. Así el proceso de
problematización va más allá de una definición estricta de un problema”. (Mendez, 2012 “primera
parte”:11) 18
Bajo el marco conceptual de Sabatier y Mazmanian estos factores suponen variables independientes que
afectan las variables dependientes mismas que conforman las etapas del proceso de implementación:
1. Resultados de la acción de las dependencias encargadas de la implementación de la política
2. Acuerdo de los grupos objetivo con los resultados de la acción
3. Impactos efectivos de los resultados de la acción
4. Impactos percibidos de los resultados de la acción
5. Revisión mayor de las normas
31
objetivos normativos; y por otra parte, al efecto que producen los continuos cambios de
las condiciones socioeconómicas y técnicas en las reservas de apoyo que el público, los
grupos de interés y las autoridades brindan a los objetivos de la política.
En este marco teórico, Sabatier y Mazmanian concluyen que existen condiciones
mínimas para que una ley que pretenda lograr una modificación sustantiva al status quo
alcance el éxito, estos son:
1. Una ley debe idealmente contar con objetivos claros y consistentes, o por lo
menos criterios sólidos para resolver conflictos inherentes al cumplimiento de las
metas
2. La legislación debe incorporar una explicación o teoría adecuada que identifique
los principales factores y vínculos causales que influyen en la realización de los
objetivos, y que otorgue a los funcionarios responsables autoridad suficiente
sobre los grupos objetivo y otros mecanismos de influencia para alcanzar,
potencialmente al menos, las metas
3. La ley debe estructurar el proceso de implementación de tal forma que maximice
la posibilidad de que los funcionarios responsables y los grupos objetivo se
desempeñen conforme a lo deseado.
4. Los mandos superiores de la institución responsable deben poseer considerable
capacidad política y de gestión y, a la vez, deberían estar comprometidos con
lograr las metas de la política
5. El programa debería recibir en su proceso de implementación apoyo activo del
público, altos funcionarios o legisladores.
6. Idealmente la prioridad relativa de los objetivos normativos no debería ser
afectada por políticas públicas adversas, o por transformaciones socioeconómicas
tan relevantes que debiliten la teoría causal o el apoyo político en que la ley se
basa.
3.2 La Implementación para Rein y Rabinovitz
Adicional a la perspectiva teórica de Sabatier y Mazmanian, considero importante
también introducir algunos de los postulados de Martin Rein y Francine Rabinovitz
32
(1992) sobre todo en la consideración de que su perspectiva del proceso de
implementación se enfoca en la comprensión del “distanciamiento” con la intención
legislativa original; los autores consideran que el análisis de la implementación permite
detectar el momento preciso en que se dan las desviaciones entre la intención y la
acción.
Rein y Rabinovitz afirman que “si por implementación entendemos 1) una declaración
de las preferencias de gobierno, 2) mediada por varios actores que 3) generan un proceso
caracterizado por relaciones de poder y negociaciones reciprocas, tendremos que
concluir que los actores deben tener en cuenta la existencia de tres imperativos
potencialmente conflictivos entre sí: el imperativo legal de cumplir con la exigencia
legislativa, el imperativo racional burocrático de realizar lo que sea defendible en
términos racionales y el imperativo consensual de facilitar el acuerdo entre las partes
contendientes interesadas en los resultados y con posibilidades de ejercer influencia”
(Rein y Rabinovitz, 1992:148)
Bajo esta concepción se considera que hay una operación conjunta de los tres
imperativos “en la transformación de la política en práctica” lo que explicaría la
desviación entre los preceptos legales y la acción misma. Para explicar cómo se
desarrollan los conflictos entre los tres imperativos se hace necesario primero conocer la
lógica de cada uno de ellos:
El imperativo legal viene del proceso legislativo el cual a partir de su propia
racionalidad resuelve lo que es políticamente posible a la luz del
pronunciamiento de las mayorías, cuyos intereses pudieran ser afectados por la
ley. En ese caso los encargados de la implementación deben sujetarse al
resultado de ese proceso y considerar como uno de los imperativos formales
obedecer la ley tal y como haya sido promulgada. La racionalidad del proceso
legislativo lleva a que una legislación explicita y clara también lleva a la
limitación en la maniobrabilidad en la arena legislativa y dificulta la formulación
de coaliciones “Es por eso que podemos suponer de entrada que cuando la
claridad, el consenso, el prestigio y la experiencia se refuerzan mutuamente, los
imperativos legales serán más estrictos durante la implementación. Aun así, casi
33
nunca es posible resolver por completo los desacuerdos a lo largo del proceso
legislativo, de manera que pudieran surgir lineamientos estatutarios claros desde
el principio” (Rein y Rabinovitz, 1992:152). Por esta razón, los temas polémicos
quedan en la ambigüedad a fin de evitar confrontaciones que atenten contra el
éxito de la ley y su promulgación; así también cuando los tiempos para la
promulgación son limitados y hay una limitada cantidad de medios para alcanzar
una finalidad particular, la legislación suele quedar en términos vagos.
Por su parte, el imperativo racional-burocrático presenta varias perspectivas (la
coherencia entre los principios y la viabilidad) pero en cualquier caso la
racionalidad burocrática procede de la preocupación por el mantenimiento, la
protección y el crecimiento institucional lo que, en otras palabras, se relaciona
con la idea que los burócratas tienen sobre lo que es la política correcta “implica
el juicio acerca de lo que es administrativamente factible –que surge de la
experiencia acumulada en la memoria colectiva de la burocracia- y, también,
incorpora la identificación de las fuerzas que pueden hacer que la legislación sea
operativamente sostenible” (Rein y Rabinovitz, 1992:155).
Por su parte, el imperativo consensual se refiere al interés de los grupos
afectados por determinada legislación, en este sentido, el imperativo exige que el
proceso de implementación se someta a las preferencias de los grupos afectados,
subordinando los imperativos legales y burocráticos. En ese orden, la
preminencia del imperativo consensual determina que el cambio en las relaciones
de poder entre los grupos de interés produzca desplazamientos en el proceso de
implementación.
Por lo tanto, de acuerdo con Rein y Rabinovitz, toda vez que el poder del gobierno es
cooperativo las tensiones entre los imperativos legales, burocráticos y consensuales
aparecen eventualmente. Es por ello que consideran que, la mejor manera de
comprender la política de la implementación, es considerarla como el esfuerzo de
solventar los conflictos entre esos imperativos, lo que depende de los propósitos
(claridad, prominencia y consistencia), los recursos (tipo, nivel y oportunidad) y la
complejidad del proceso administrativo de la implementación. “En términos generales,
34
cuando hay propósitos claros, pertinentes y concretos, cuando las etapas de la
implementación suponen la menor complejidad y cuando se cuenta con gran cantidad de
recursos, se puede prever que los programas limitarán al mínimo posible la
discrecionalidad y las desviaciones, con un amplio margen de consenso” (Rein y
Rabinovitz, 1992:184).
Bajo este marco teórico, se puede comprender de manera concreta que la enorme
complejidad que conlleva la implementación tiene que ver tanto con elementos internos,
que involucran las circunstancias en las cuales es atendida la iniciativa de ley, como con
las características que permiten que el dispositivo jurídico sea consistente con los
objetivos de la política pública y su entorno de operación. En ese sentido la “capacidad
de estructurar” el proceso de implementación por la ley tiene que ver con la buena
definición de objetivos y con una claridad en los elementos causales que definen la
política pública, sin soslayar la intervención e interacción de los “imperativos” ya
mencionados.
En el ideal, una propuesta normativa que pretende reflejar los objetivos de política
pública debe ser capaz de estructurar el proceso de implementación, en ese proceso de
estructuración es imprescindible contar con una clara definición de objetivos y que éstos
sean congruentes con los postulados básicos de la política pública correspondiente
propiciando en todo caso una correcta orientación hacía las acciones. La estructuración
del proceso de implementación debe propiciar una interacción positiva entre los
funcionarios responsables y los grupos objetivos de la política, de ahí que un elemento
esencial en la capacidad de estructuración de la política es que se minimicen las posibles
tensiones derivadas de la interacción de diferentes preceptos normativos, es decir,
garantizar en la medida de lo posible que exista una operación congruente.
En ese sentido, para esta investigación es relevante, bajo una visión top-down, precisar
las condiciones que hacen de la Ley de Ciencia y Tecnología un instrumento normativo
capaz de enfocar la obtención de los objetivos de la política pública correspondiente. Por
lo tanto, este marco conceptual permite visualizar una interacción de variables en donde
la autonomía de gestión y la transferencia de conocimiento dependen de la capacidad de
la ley para estructurar favorablemente el proceso de implementación.
35
La perspectiva teórica presentada explica de manera general las distintas variables que
operan dentro de la posibilidad de contar con preceptos concretos que permitan operar
de manera congruente las acciones de política pública. Al mismo tiempo, nos permite
visualizar que, en el proceso de configuración o traslación de los objetivos de política
hasta alcanzar la construcción del andamiaje jurídico que sustentará dichas acciones,
existen en juego elementos de carácter político, social o económico cuya interacción
conjunta terminan dando por resultado una “Ley” cuya capacidad para regular, conducir
y sustentar las acciones puede estar muy alejada del propósito originalmente
considerado.
En ese orden, reiterando, las políticas públicas pueden asimilarse a estatutos legales
concretos, sin embargo, en la operación, las leyes no actúan de manera aislada sino que
interaccionan con otras disposiciones, normas, leyes o lineamientos, lo que en su
conjunto representan el marco jurídico bajo el cual las entidades encargadas de realizar
las acciones de política deben fundar y motivar su operación. Por lo tanto, un elemento
relevante a considerar es que no sólo se debe observar la identificación de los objetivos
de política con el dispositivo jurídico correspondiente, sino que también está en el
interés de la política pública que sea operable en el marco jurídico integral.
La implementación por lo tanto, para contar con la capacidad de estructurar el proceso,
debe contar con un marco jurídico que permita mantener o reforzar los objetivos de la
propia política; que dicho marco jurídico no opere en contra de la teoría que sustenta la
relevancia de los objetivos y que mantenga sobre los actores responsables la autoridad e
influencia para alcanzar las metas; un marco jurídico que maximice la posibilidad de que
los funcionarios y los grupos objetivo se desempeñen conforme lo deseado; un marco
jurídico que permita que los actores con capacidad de decisión y compromiso con la
política mantengan ese estatus; y que los objetivos de la política sustentados en el marco
jurídico no sean afectados por políticas adversas o efectos socioeconómicos contrarios.
Por lo expuesto, considero que ante la presencia de una Ley, pero sobre todo de un
marco normativo, cuya aplicación consolidada presente elementos de incongruencia, es
presumible que como consecuencia las acciones de las entidades que operan los
programas se enfrenten a diversos problemas en la operación, problemas que en
36
cualquier caso afectan el potencial de alcanzar los objetivos preestablecidos. En todo
caso, es probable que la operación ante un marco jurídico en donde las unidades que lo
integran (leyes, normas, reglamentos, etc.) no sean compatibles, no sólo se pierda la
orientación de la política en los funcionarios que la operan, sino que también se altere la
oportunidad de participación de actores no gubernamentales en diversos aspectos de la
aplicación de la política pública.
En esta consideración, la perspectiva teórica puede explicar que los objetivos de política
pública de entidades como los Centros Públicos de Investigación, los que de manera
general se concentran en alcanzar una gobierno relativamente autónomo e incluyente y
en la aplicación del conocimiento a fin de desarrollar la transferencia de innovación al
sector productivo, pueden ser directamente afectados por un marco jurídico que limita el
alcance de los objetivos que pretendía alcanzar dicha política.
37
4. ANÁLISIS DE LA POLÍTICA APLICABLE A LOS CENTROS PÚBLICOS DE
INVESTIGACIÓN
En este apartado se pretende mostrar las características bajo las cuales los Centros
Públicos de Investigación deben operar a fin de cumplir con su misión de ser agentes de
innovación en el país, generando las relaciones necesarias entre los actores esenciales de
la innovación y en un esquema de gobernanza que permita que tales relaciones sean
productivas para la generación de conocimiento. En ese sentido, inicialmente se
presentan las características de los dispositivos jurídicos que expresan las condiciones
bajo las cuales deben operar, en esencia se pretende mostrar las características que
jurídicamente representan rasgos inconsistentes entre la propuesta de política pública y
la realidad de las condiciones de la operación de los CPIS, lo que en todo caso hace
compleja la implementación de la política de innovación. En seguida, se presentan los
efectos del entorno político y económico en que surge la Ley de Ciencia y Tecnología y
que puede explicar, de alguna manera, las características en las cuales se presentan los
desfases entre la política pública y el aspecto normativo de los CPIs. Así también se
propone un análisis de los procesos híbridos en la gobernanza y los conflictos que
surgen entre los actores de la innovación a partir de la aplicación de la norma.
Finalmente, establecer la distancia que se da entre la implementación, la dinámica de las
políticas públicas y los efectos institucionales en los Centros Públicos de Investigación.
4.1 Análisis Comparativo de las Normas aplicables en los Centros Públicos de
Investigación
Como lo señalamos en términos teóricos, la política pública encuentra su expresión en
los medios estatutarios para definir y normar la política, en ese sentido, consideramos
que esa expresión no siempre representa de la manera más adecuada la esencia de la
política y que, dado diversas circunstancias, el marco normativo termina siendo una
implementación desafortunada por la distancia que se da entre la idea original de la
propuesta de política y las consideraciones propias de la operación de los programas.
38
En el contexto de la presente investigación consideraremos que el Marco Normativo
corresponde al conjunto general de normas, criterios, metodologías, lineamientos y
sistemas que establecen la forma en que deben operar las entidades para realizar sus
acciones y alcanzar sus objetivos institucionales. Para fines de operacionalización se
limitara el análisis de elementos que regulan la acción de los CPIs a solo 5 dispositivos
jurídicos que regulan de manera general su actuación, estos serán la Ley de Ciencia y
Tecnología, la Ley Federal de Entidades Paraestatales (y su Reglamento) y la Ley
Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (y su Reglamento). Estos
dispositivos normativos afectan los aspectos presupuestarios, operativos y de acción
sustantiva en materia de CTI (investigación, formación de recursos humanos y
vinculación con el sector productivo) y para efectos del análisis permiten simplificar y
esquematizar de manera pertinente.
Nuestro interés se centrará en la consistencia y alineación de las disposiciones jurídicas
para su aplicación coordinada y que permita que los Centros Públicos de Investigación
operen en un escenario que les dé oportunidad de actuar en la consecución de sus
objetivos. En nuestra propuesta teórica, consideramos que las políticas en lo general
deberían procurar alcanzar determinados objetivos de claridad y consistencia a fin de
que pudieran de esta manera procurar el mayor éxito posible de la política, no obstante,
también enumeramos una serie de obstáculos para que ello suceda así. Por lo tanto, es
relevante identificar la presencia de elementos que obstaculicen el desempeño pleno de
los CPIs, elementos que pudieron ser considerados en el origen de la propuesta de la Ley
de Ciencia y Tecnología y que, sin embargo, fueron soslayados por la acción de los
imperativos legal, burocrático o consensual definidos en el capítulo previo.
Por lo tanto, nos enfocamos en comparar las leyes antes señalados en el ánimo de
encontrar aquellos elementos que de origen pudieran señalarse como determinantes para
que los objetivos de política pudieran ser poco probables de ser alcanzados, es decir,
indicadores en el marco normativo que nos puedan alertar que lejos de orientar el
proceso de implementación, representan en sí mismos, trabas para alcanzar los objetivos
de política en un contexto jurídico. En esa perspectiva, proponemos visualizar el marco
normativo en términos de dimensiones de análisis específicas para poder identificar y
39
evaluar los elementos que no favorecen el proceso de implementación. Inicialmente
indagaremos la presencia de “oposiciones” en el marco normativo, es decir, partiendo de
las atribuciones indelegables conferidas a los Órganos de Gobierno de los CPIs por
ministerio de la Ley de Ciencia y Tecnología, me referiré a las acciones que derivadas
de dicho ordenamiento se encuentren (para efectos de su realización) en un sentido
contrario a lo establecido por el resto de las leyes aplicables, propiciando en ese sentido,
escenarios de difícil solución.
Por otra parte, consideremos la posible presencia de “omisiones”; con ello nos referimos
a que en la Ley de Ciencia y Tecnología existan disposiciones que permitan a los CPIs
determinada acción y sin embargo, para su plena realización, encuentra una falta o
ausencia de detalle que no permita con plenitud su ejecución. Si bien es cierto que todas
las leyes determinan y regulan de una manera genérica, en este caso en particular, nos
interesa ubicar si la “omisión” puede ser tal que su efecto final termine ejerciendo
efectos sobre la capacidad innovadora de los CPIs o tensiones en la gobernanza.
Por otra parte, también proponemos una dimensión de análisis que podemos nombrar
como “deficiencias jurídicas”, es decir, con ello queremos identificar elementos que
podrían considerarse como “fallas” en la técnica jurídica para definir con claridad las
acciones viables para los CPIs en el contexto del marco jurídico definido. Este indicador
cualitativo de la congruencia de las disposiciones pretende señalar aquellos elementos
que de manera evidente han estado presentes en el marco normativo y que por lo tanto
hayan limitado el cumplimiento de los objetivos de política de los CPIs.
Finalmente, se propone el análisis de una dimensión del marco jurídico que identificaré
como “jerarquía normativa”, con ello se pretende señalar aquellos derechos de los CPIs
propuestos por la Ley de Ciencia y Tecnología que por ser también materia de otro
dispositivo jurídico generen debate para definir, en ese sentido, la normativa que debería
prevalecer sobre otra. Este elemento cualitativo es evidente cuando se tocan temas del
ámbito presupuestario, tema que de manera regular argumenta la Ley de Ciencia y
Tecnología.
Todo lo antes expuesto se sintetiza en el siguiente cuadro:
Cuadro 3.- Estructura del análisis
40
Objetivo del análisis
En orden a la propuesta teórica, el análisis se orienta a
detectar que el marco normativo sea claro y consistente,
así como que oriente al proceso de implementación de tal
manera que maximice la posibilidad de que se alcancen
los objetivos de la política. Es relevante en cada una de las
dimensiones de análisis que exista congruencia entre los
diferentes dispositivos jurídicos que hacen posible la
operación en los Centros Públicos de Investigación.
Dimensiones de análisis al
marco normativo
Descripción
Oposiciones Corresponde a los casos en que la LCYT otorgue una
atribución indelegable al órgano de gobierno del Centro
Público de Investigación y que la misma signifique una
acción, la cual para efectos de su realización encuentra una
disposición adversa a su plena realización.
Omisiones Corresponde a una atribución que la LCYT otorga al
órgano de gobierno del Centro Público de Investigación la
cual para su ejecución encuentra una falta o ausencia en el
detalle de la disposición que no permite definir con
claridad la operación de la misma.
Deficiencias jurídicas Corresponde a la identificación de “fallas” en la técnica
jurídica para definir con claridad las acciones viables por
realizar por parte de los CPIs en el contexto del marco
jurídico definido.
Jerarquía normativa Corresponde a la identificación de los derechos de los
CPIs otorgados por la LCYT que por caer, en el margen,
en el ámbito de otros dispositivos jurídicos pueden generar
controversia en la operación de los CPIs por carecer de
claridad en la preeminencia entre las disposiciones.
Fuente: elaboración propia
41
Vale insistir que con este análisis no se pretende hacer una comparación jurídica
propiamente, en realidad el objetivo se enfoca en validar que la política de innovación
correspondiente a los CPIs se encuentra en una brecha entre los objetivos de política
propiamente y la concreción de la misma en una Ley. En ese sentido, el análisis pretende
señalar los obstáculos que la misma disposición representa para la consecución de los
objetivos de los CPIs.
Cuadro 4.- Análisis al Marco Normativo de los Centros Públicos de Investigación
Disposiciones relacionadas
Oposición
Ley de ciencia y tecnología Otras disposiciones
Artículo 56, frac. III. Aprobar, sin que
se requiera autorización de la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público, las
adecuaciones presupuestarias19
a sus
programas que no impliquen la
afectación de su monto total autorizado,
recursos de inversión, proyectos
financiados con crédito externo, ni el
cumplimiento de los objetivos y metas
comprometidas
La LFEP prevé en su art. 58 frac. II que las
modificaciones al presupuesto serán
aprobadas por el Órgano de Gobierno en los
términos de las disposiciones aplicables.
En ese contexto la LFPRH diferencia entre
adecuaciones presupuestarias internas y
externas, en todo caso es ineludible la
autorización de las adecuaciones externas
por parte de la SHCP (art. 58 y 59 de la
LFPRH, 92 y 99 de su Reglamento).
Omisión
Artículo 56, frac. II. Aprobar la
distribución del presupuesto anual
definitivo de la entidad y el programa
de inversiones, de acuerdo con el monto
Con “presupuesto anual definitivo” se
comprende que se refiere al presupuesto
anual aprobado por la H. Cámara de
Diputados, en esos términos ¿qué es lo que
19
Las adecuaciones presupuestarias corresponden a las modificaciones a las estructuras funcional
programática, administrativa, y económica, a los calendarios de presupuesto y las ampliaciones y
reducciones al Presupuesto de Egresos o a los flujos de efectivo correspondientes, siempre que permitan
un mejor cumplimiento de los objetivos de los programas a cargo de los ejecutores de gasto (Ley Federal
de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, artículo 2, frac. II)
42
total autorizado de su presupuesto decide el órgano de gobierno?
Deficiencias jurídico-formales
Artículo 56, frac. IV. Decidir el uso y
destino de recursos autogenerados
obtenidos a través de la enajenación de
bienes o la prestación de servicios, por
la participación en asociaciones,
alianzas o nuevas empresas de base
tecnológica, comercialización de
propiedad intelectual e industrial,
donativos o por cualquier otro concepto
que pudiera generar beneficios al centro
conforme a esta Ley, ya sea dentro del
presupuesto de la entidad o canalizando
éstos al fondo de investigación
científica, desarrollo tecnológico e
innovación; así como establecer los
criterios para el uso y destino de los
recursos autogenerados que se obtengan
en exceso a lo programado, informando
a la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público sobre el origen, monto, destino
y criterios de aplicación de sus recursos
autogenerados, de conformidad con las
disposiciones aplicables, y para efectos
de los informes trimestrales y Cuenta
Pública
Da lugar a controversia el hecho de que el
concepto de “recursos autogenerados” no
está propiamente definido en la LCYT ni en
ninguno de los dispositivos jurídicos
analizados. Se ha convenido en asimilarlo al
concepto de “recursos propios” sin
embargo, los recursos propios solo
corresponden a los recursos producto de la
venta de bienes y servicios de las entidades,
por lo que el concepto de recursos
autogenerados parece corresponder a un
conjunto mayor de conceptos, por lo que es
una asignatura pendiente su definición.
Adicionalmente, cabe señalar que la
capacidad de decisión de los órganos de
gobierno en esta materia está limitada por
las disposiciones presupuestarias (por lo que
no hay posibilidad de usar recursos propios
en materia de recursos humanos si éstos no
fueron presupuestados de origen) y por
disposiciones en materia de racionalidad del
gasto.
Artículo 56, frac. VIII. Aprobar los
términos de los convenios de
Está atribución del órgano de gobierno
parece contradictoria con respecto a los
43
administración por resultados cuya
celebración se proponga en los términos
de esta Ley, así como decidir su
terminación anticipada
artículos 59 y 61 de la propia LCYT, toda
vez que en ellos se establece que el
convenio de administración por resultados
es consensuado y formalizado por parte la
dependencia coordinara de sector,
CONACYT, SHCP y SFP. Por otra parte,
también se establece que la calidad de CPI
se pierde por el acuerdo de los firmantes del
CAR; por la determinación de la
coordinadora de sector y el CONACYT
para dar por terminado anticipadamente el
CAR por motivo de resultados deficientes
en las evaluaciones del mismo; y por la
solicitud de la SHCP y la SFP con motivo
de los resultados de las revisiones y
auditorias o por los resultados en las
evaluaciones. Así también, como los CPIs
rigen sus relaciones con las dependencias de
la Administración Pública Federal y con el
CONACYT conforme a los CAR (art. 48
de la LCYT) es cuestionable que el órgano
de gobierno tenga la atribución de decidir su
terminación anticipada sin romper el
vínculo del CPI con la Administración
Pública Federal y sin pretender con ello dar
por terminada la calidad de CPI, en todo
caso, parece una atribución que excede las
capacidades legales de un órgano de
gobierno.
Artículo 56, frac.XI. Determinar las La participación de los ingresos generados
44
reglas y los porcentajes conforme a los
cuales el personal del centro podrá
participar en los ingresos a que se
refiere la fracción IV de este artículo,
así como, por un periodo determinado,
en las regalías que resulten de aplicar o
explotar derechos de propiedad
intelectual, que surjan de proyectos
realizados en el centro de investigación
por el CPI queda limitada por las
disposiciones de la LFPRH en sus artículos
2 (frac. XXXIII) y 65 (frac. V) en donde se
establecen las percepciones extraordinarias
(a las que se asimilaría este concepto) y la
necesidad de contar con autorización de la
SHCP para poder realizar este pago por
dicho concepto.
En este caso la LCYT no previó elementos
que hicieran operable esta acción.
Adicionalmente, el tema sustantivo de la
ciencia y tecnología y pasa a elementos
normativos-presupuestarios cuyo ámbito no
le son propios a la LCYT20
.
Artículo 55. Los Centros Públicos de
Investigación contarán con sistemas
integrales de profesionalización, que
comprenderán catálogos de puestos,
mecanismos de acceso y promociones,
tabulador de sueldos, programas de
desarrollo profesional y actualización
permanente de su personal científico,
tecnológico, académico y
administrativo, así como las
obligaciones e incentivos al desempeño
y productividad del trabajo científico y
No obstante el amplio margen que propone
este artículo para los CPIs en materia de
recursos humanos al permitir sistemas
integrales de profesionalización particulares
para cada CPI, el mismo artículo limita su
operación por las normas que establezcan
CONACYT y SHCP. En específico, la Ley
Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria en sus artículos 65 a 68 delimita
con puntualidad las atribuciones en esta
materia para la SHCP y la SFP, y no se
establece excepción o particularidad alguna.
20
Por supuesto que esta afirmación puede ser un elemento de debate, en todo caso, para nuestros fines de
exposición señalamos que la Ley de Ciencia y Tecnología es reglamentaria fracción V del artículo 3º de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: “V. Además de impartir la educación preescolar,
primaria, secundaria y media superior, señaladas en el primer párrafo, el Estado promoverá y atenderá
todos los tipos y modalidades educativos incluyendo la educación inicial y a la educación superior–
necesarios para el desarrollo de la nación, apoyará la investigación científica y tecnológica, y alentará el
fortalecimiento y difusión de nuestra cultura;”
45
tecnológico. La organización,
funcionamiento y desarrollo de estos
sistemas se regirán por las normas
generales que proponga el CONACYT
y que establezca la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público y las
específicas que en cada centro expida su
órgano de gobierno.
En la práctica, este artículo de la LCYT no
ha sido viable atender.
Jerarquía normativa
Artículo 56, frac.IX. Aprobar y
modificar la estructura básica de la
entidad de acuerdo con el monto total
autorizado de su presupuesto de
servicios personales, así como definir
los lineamientos y normas para
conformar la estructura ocupacional y
salarial, las conversiones de plazas y
renivelaciones de puestos y categorías
conforme a las disposiciones legales
aplicables, así como a las específicas
que se establezcan en el Sistema
Integral de Profesionalización de cada
centro
La autonomía de gestión presupuestaria de
los CPIs queda establecida por lo dispuesto
en la LFPRH (art. 5) y demás disposiciones
aplicables (así lo establece el art. 62 de la
LCYT). En ese orden la LFPRH limita la
autonomía de los CPIs, así como también
establece los criterios de interpretación de la
LFPRH (art. 3 y 5). En ese sentido, no
obstante el precepto de la LCYT, queda en
el ámbito de la SHCP y de la Secretaría de
la Función Pública, dentro de sus
respectivas competencias, autorizar la
estructura ocupacional y en general los
aspectos relacionados con las erogaciones
por servicios personales (art. 65 Frac. XI,
LFPRH). Hasta la fecha esta atribución del
órgano de gobierno no ha sido operable en
el aspecto ocupacional y salarial.
Artículo 56, frac. XIV. Autorizar las
erogaciones necesarias para el
cumplimiento de su objeto, sin sujetarse
La autonomía de gestión presupuestaria de
los CPIs queda establecida por lo dispuesto
en la LFPRH y demás disposiciones
46
a los criterios de racionalidad,
establecidos en el Presupuesto de
Egresos de la Federación
aplicables (art. 62 de la LCYT). En ese
orden la LFPRH limita la autonomía de los
CPIs, así como también establece los
criterios de interpretación de la LFPRH (art.
3 y 5). No obstante el precepto de la LCYT,
queda en el ámbito de la SHCP el aplicar
los criterios de racionalidad del gasto en los
CPIs. Desde el surgimiento de la LCYT este
precepto no ha sido respetado,
manteniéndose el debate sobre la jerarquía
normativa.
Artículo 63, La autonomía de gestión de
los centros públicos de investigación
queda establecida de conformidad con
lo dispuesto en la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria y demás disposiciones
legales aplicables.
Bajo esta consideración, la propia LCYT se
auto limita en su autonomía de gestión
presupuestaria, quedando como el resto de
los ejecutores de gasto público, con una
autonomía presupuestaria que se sujeta al
margen que establece el artículo 5 de la
LFPRH. De cualquier manera persiste la
duda razonable sobre la aplicación de la
LCYT por sobre las disposiciones
presupuestarias.
Fuente: elaboración propia
En términos de las atribuciones otorgadas a los órganos de gobierno de los CPIs en el
marco de la LCYT se puede observar que existen preceptos que al ser evaluados y
comparados en el marco normativo general aplicable no resultan congruentes o
armónicos. El gobierno de los CPIs, eventualmente, puede quedar en un margen de
indefinición o debate al momento de decidir o acordar las acciones que debe y puede
ejecutar un CPI. Esta situación se configura básicamente cuando los actores del órgano
de gobierno deben pronunciarse de acuerdo con alguna de las facultades legales de dicho
cuerpo colegiado, en ese escenario, los representantes de la SHCP o de la SFP
47
(comisariato) deben pronunciarse en orden a las disposiciones normativas observables
de manera genérica, mismas que al ser comparadas con lo estipulado en la LCYT entra
en contradicción o indefinición. Por supuesto, en el pleno de un Órgano de Gobierno, el
enfrentamiento entre dos posiciones normativas aparentemente no conciliables genera
como consecuencia eventos desafortunados en sentidos opuestos:
O se asume una decisión por mayoría de votos
O se acepta la decisión en debate sujeta a una revisión técnica-jurídica entre el
CPI-CONACYT-SHCP-SFP
O se termina asumiendo como definitiva la posición de la SHCP o SFP
En cualquiera de los casos, la sesión de órgano de gobierno como arena política se
convierte en un escenario de tensiones, en donde queda la imagen de que las condiciones
necesarias para que los CPIs actúen con autonomía es una asignatura pendiente, no
obstante la existencia de preceptos legales que la fundamenten. Sin embargo, también
queda el precedente de que el marco normativo contiene imperfecciones, que podemos
tentativamente denominar como “desarmonías”, en el sentido de que los preceptos de
una ley no son congruentes o compatibles con el margen de actuación que dispositivos
jurídicos de aplicación general previenen.
Ahora, justo es reconocer que no obstante que el debate por la desarmonía del marco
jurídico aplicable a los CPIs ha sido un elemento constante en las sesiones de órgano de
gobierno, hasta el momento no ha existido una iniciativa para que, en orden a la
capacidad de interpretación legal con la que cuentan la SHCP, SFP y el CONACYT, se
coordine el consenso necesario para definir y armonizar criterios sobre el marco
normativo. Quizá una de las razones por la que dicho consenso no se ha promovido tiene
que ver con cuánto tendrían que ceder cada una de las partes, situación que
eventualmente podría significar la consideración de un tratamiento sui generis lo que no
sólo podría generar un “efecto horizontal”21
con el resto de la Administración Pública
Federal, sino que también podría desembocar en observaciones y/o sanciones por parte
de los órganos fiscalizadores. La presencia de estas “desarmonías” se observan en la
comparación entre las disposiciones, a la par que han sido validadas u observadas por los
21
Es decir, la demanda por parte de otras instituciones en igualdad de circunstancias por ser tratadas de
manera similar a como se pudiera eventualmente tratar a los CPIs en lo particular.
48
investigadores entrevistados en esta investigación. La percepción al respecto es que la
LCYT surgió en un momento sensible a los grandes cambios políticos de la nación
(alternancia política con el mandato de Vicente Fox, 2000-2006), también surge a partir
de alianzas políticas entre algunas fracciones del poder legislativo y el sector de la
academia. En todo caso, es significativo que no se encontró evidencia documental de
que la LCYT haya sido analizada, al menos, por la SHCP antes de ser aprobada por el
Legislativo; lo anterior podría explicar las fallas normativas como limitantes de la
capacidad de estructuración del proceso de implementación a partir de la acción de los
imperativos legal y consensual.
4.2 Gobernanza, Procesos Híbridos y Conflictos en la Aplicación de la Norma
En el contexto de las políticas públicas, como una disciplina orientada al análisis de los
problemas públicos y a las propuestas de intervención para su solución, es relevante el
estudio de la gobernanza como una propuesta teórica que representa una alternativa para
la comprensión del proceso de conducción de la sociedad, reconociendo con ello el gran
papel que tiene el Gobierno, pero a la vez, reconociendo también que no es el único
agente en el proceso. Como un elemento común a las posiciones teóricas de la
gobernanza está el comprenderla como el desarrollo de estilos de gobierno en donde los
límites entre la esfera pública y privada se han vuelto difusos, y derivado de ello, se
observa una sociedad con mayor participación; de ahí que para un grupo importante de
teóricos la gobernanza corresponde a la emergencia de nuevas relaciones entre el Estado
y la Sociedad. Esta idea supone un replanteamiento de las relaciones, por lo que la
sociedad se reconoce involucrada en el contexto de las políticas públicas, situación que
por mucho tiempo se tuvo por reservada como exclusiva del Estado.
En adición, cabe señalar que para otro grupo de autores, la gobernanza supone que el
proceso de gobernación se da principalmente a través de una red de interacciones, entre
una multiplicidad de organizaciones, instituciones y actores en diversos niveles. En esta
gobernanza por redes se prescinde de la idea de un gobierno central y unitario, y en su
lugar hay muchos centros que se vinculan con muchos niveles de gobierno al mismo
tiempo.
49
Avanzando en el concepto, un abordaje de la “nueva gobernanza” nos lleva a definirla
como la que se ocupa de la comprensión de las nuevas estrategias políticas que asumen
los Estados para redefinir su participación en la sociedad. La gobernanza representa
entonces formas nuevas de dirección, que eventualmente remplazan a instrumentos
políticos y sistemas de control y coordinación del pasado. “De esta forma, la gobernanza
garantiza la gobernabilidad de las sociedades y mantiene la legitimidad de las
instituciones a cambio de la cesión de autoridad política a actores productivos, políticos
y sociales” (Puchet et al, 2013:4).
En otras palabras, en el modelo de gobernanza se acentúa la relevancia de las
interacciones estado-sociedad y supone un modo de coordinación de agentes sociales
que hace más efectivo el diseño de políticas públicas. Bajo esta perspectiva se considera
la presencia de una mayor sensibilidad al contexto social; en este esquema la
concertación y la negociación adquieren mayor relevancia como estrategias para hacer
frente a procesos públicos de decisión y diseño de políticas en un contexto plural.
Por lo tanto, podemos vincular el concepto de gobernanza con el de política pública en
CTI, en el entendido de que “los sistemas de gobierno con políticas exitosas son los que
resultan de la interacción de múltiples actores organizados en torno a redes, y no más de
la acción unitaria del gobierno central. Esto implica una nueva organización de recurso
con base en prioridades de agendas consensuadas donde participan múltiples actores
(Casalet, 2006)” (Puchet et al, 2013:5).
Con relación al Sistema de CPIs la gobernanza correspondería a las formas de gobernar
las actividades de los centros a partir de las acciones tomadas en concordancia con las
leyes y disposiciones jurídicas, las formas que se dan el gobierno y los participantes en
el sistema para ejercer autoridad respecto a lineamientos, orientaciones, programas y
proyectos en curso, y el grado en que los individuos, las organizaciones, asociaciones,
consorcios de la sociedad o de las diversas instancias del estado respetan las
instituciones, (comprendiendo éstas como las reglas del juego, sean formales y/o
informales).
50
En este contexto de la gobernanza es conveniente definir los actos de gobierno y
ejercicio de autoridad donde se debe observar el acatamiento de las instituciones
constitutivas del Sistema de CPIs:
1. Proceso de toma de decisiones
2. Participación incluyente en el diseño y formulación de políticas
3. Planeación y articulación
4. Evaluación de políticas
A partir de estos elementos como formas de gobernar, ejercer autoridad y respetar las
instituciones se agrega también la instrumentación de las acciones suficientes para
evaluar y rendir cuentas sobre los resultados alcanzados. Esta concepción de la
gobernanza para el Sistema de CPIs nos permitirá valorar el nivel de cumplimiento del
gobierno de los CPIs en orden a las disposiciones legales aplicables en los Centros
Públicos de Investigación.
En este contexto, y a partir de las entrevistas22
realizadas como parte de las evidencias
para sustentar lo que aquí se expresa, se puede comentar que en la capacidad para la
toma de decisiones de los CPIs hay una condición cuestionable; es decir, no obstante que
el diseño normativo previó una mayor autonomía a partir de cuerpos colegiados con una
constitución que garantizara que, con el concurso de expertos y especialistas alcanzar un
desarrollo institucional robusto; en la realidad lo que se ha observado es que no se
cuenta, por un lado, con los elementos suficientes para que exista una participación
activa y comprometida por parte de los Consejeros, situación que puede deberse a una
falta de incentivos para participar de una manera proactiva o, desafortunadamente, a una
aceptación de que éste no constituye el foro más propicio para promover el debate de
ideas que impulsen al CPI hacia una condición superior.
22
Los entrevistados a los que hago referencia son científicos y tecnólogos que tuvieron la particular
experiencia de ser directivos del CONACYT a la vez que directores generales de Centros Públicos de
Investigación; entre ellos el Dr. Felipe Rubio Castillo, actualmente director general del Centro de
Ingeniería y Desarrollo Industrial (CIDESI) y ex director adjunto de centros de investigación en
CONACYT; Dr. Inocencio Higuera Ciapara actual director adjunto de centros de investigación en
CONACYT, ex director general del Centro de Investigación Científica de Yucatán (CICY) y ex director
general del Centro de Investigación en Alimentación y Desarrollo (CIAD); y el Ing. Samuel Colunga
Urbina director general de Corporación Mexicana de Investigación en Materiales S.A. de C.V.
(COMIMSA).
51
En otras palabras, se percibe que la autonomía de deliberación de los órganos de
gobierno de los CPIs está sujeta a la racionalidad burocrática, es decir, que cualquier
propuesta de política que hoy por hoy pudiera surgir en el seno de un órgano de
gobierno de un CPI está sujeto en su proceso de diseño-implementación al filtro
racional-burocrático que en todo momento imponen tanto la SHCP como la SFP
(Comisariato). Con el señalamiento a esta percepción no significa, ni que se pretenda
evadir cualquier disposición normativa a ultranza o que únicamente es aceptable lo que
esté configurado positivamente en la LCYT, los entrevistados señalaron que
instituciones como los Centros Públicos de Investigación, cuyo materia principal es la
innovación requieren de un grado de flexibilidad suficiente como para responder de una
manera eficiente y oportuna hacía la demanda externa por nuevo conocimiento, lo que
puede entrar en franca oposición con lo que está “permitido” desde el punto de vista
normativo.
La posibilidad de participación en empresas privadas de base tecnológica, la posibilidad
de contratar personal altamente capacitado con sueldos competitivos con el mercado y la
posibilidad de invertir en bienes diversos (como automóviles23
), entre otros aspectos, son
flexibilidades sujetas a la consideración de los órganos de gobierno, atribuciones que sin
embargo han sido contenidas para dar cumplimiento con las observaciones que expresen
las instancias globalizadoras (SHCP y SFP).
Por otra parte, esta distancia entre el marco legal y la implementación en la realidad de
los CPIs afecta también en la posibilidad de interactuar con organizaciones del sector
privado en un foro de gobierno y decisión como son los órganos de gobierno bajo las
limitaciones normativas y burocráticas. No obstante, el testimonio de los directores
generales de CPIs entrevistados nos hace reconocer, que si bien puede ser un obstáculo,
por otra parte no significa que no se estén dando las redes necesarias entre los CPIs y las
empresas u otros centros generadores de conocimiento. Es decir, por una parte la
gobernanza propuesta por el marco normativo se ve limitada por la incompatibilidad de
23
En los años recientes el Gobierno Federal ha mantenido la política de contener y hasta reducir el gasto
en servicios personales, el gasto operativo y hasta de inversión, esta política tiene como fundamento el
optimizar el gasto público y reducir en lo posible el gasto “superfluo”. A través de diversos decretos de
racionalidad del gasto se ha reducido, por ejemplo, la plantilla administrativa y se ha prohibido la
renovación del parque vehicular, afectando inclusive a los Centros Públicos de Investigación.
52
las leyes y posiciones que detenta la burocracia implicada, pero por otra parte, se
observa que la dinámica de los CPIs (particularmente los de orden tecnológico) ha
encontrado mecanismos alternativos para vincularse y establecer redes virtuosas con
empresas e instituciones académicas. Estos casos han sido observado principalmente por
los directivos de los CPIs en el contexto de los Comités Externos de Evaluación (CEE),
los que son cuerpos colegiados formados por expertos en la materia de cada uno de los
CPIs y cuya misión principal es observar y evaluar la gestión y desarrollo de los mismos
desde un punto de vista sustantivo, esto es, a partir de la evolución de las capacidades de
CTI de los CPIs. En este contexto, los CEE se han convertido en un referente interesante
pues éstos se constituyen de una manera bastante flexible, lo que permite que actores de
diferentes procedencia (académicos, tecnólogos, empresarios, etc.) puedan funcionar en
un comité cuya máxima aspiración es diagnosticar desde un punto de vista
interdisciplinario los aciertos y áreas de oportunidad de los CPIs. Si bien los CEE
participan en los órganos de gobierno como “invitados” para presentar la evaluación de
la gestión anual del CPI, su actuación ha apoyado en mucho la generación de interacción
en red, un poco apoyado en la libertad que le proporciona su participación en el diseño
institucional.
En este contexto, en orden a las opiniones de los entrevistados y a la experiencia propia
en los órganos de gobierno de los CPIs, podemos establecer una matriz de actores en
donde se ubican de acuerdo con el rol que juegan en la implementación de la política
pública que deriva de la LCYT y, en ese orden, se define la relación predominante en la
consecución de los objetivos que la Ley propone y, a la vez, el peso específico de cada
una de las instituciones para obtener una posición favorable en los correspondientes
juegos de negociación. La atención se concentra en los ámbitos de competencia de cada
una de las instituciones así como en la capacidad de negociación que las mismas han
mostrado en el juego de negociación de recursos (presupuesto) y flexibilidades que los
CPIs demandan en el seno de los órganos de gobierno.
Cuadro 5.- Matriz de actores
ACTOR ROL RELACIÓN
PREDOMINANTE
JERARQUIZACIÓN
DE SU PODER
53
Consejo Nacional
de Ciencia y
Tecnología
Preside, como
cabeza de sector,
los Órganos de
Gobierno de los
CPIs
Tiene a su cargo,
por ministerio de
ley, la
encomienda de
formular y
proponer las
políticas
nacionales en
materia de
ciencia y
tecnología24
así
como impulsar
la innovación, el
desarrollo
tecnológico y el
fortalecimiento
de las
capacidades
tecnológicas de
la planta
productiva
nacional
A favor. Está en su
interés promover las
acciones de la
LCYT considerando
entre ellas el
fortalecimiento del
sistema de centros
públicos de
investigación.
No obstante,
manifiesta su
posición de manera
mesurada a fin de
mantener una
relación positiva,
sobre todo, con
SHCP y SFP
(Comisariato)
Intermedio25
24
Artículo 2º de la Ley orgánica del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, Diario Oficial de la
Federación, última reforma publicada el 24 de abril de 2006. 25
No obstante, esta clasificación se espera se transforme en la administración del periodo 2013-2018,
dados los pronunciamientos positivos que el Ejecutivo Federal ha emitido sobre la relevancia que dará en
su mandato al tema de la CTI.
54
Centro Público de
Investigación
Constituyen el
aspecto
operativo del
sector CTI
Tienen como
encomienda
realizar
investigación
científica,
formación de
recursos
humanos y
vinculación y
transferencia de
conocimiento al
sector
productivo26
A favor. Es decir,
está en su interés el
cumplimiento de la
LCYT, no obstante,
en la arena de un
órgano de gobierno
el CPI tiene una
posición pasiva,
sujeto a las
resoluciones del
cuerpo colegiado.
Bajo
Secretaría de
Hacienda y
Crédito Público
La posición de
la SHCP es de
orden
presupuestal y
normativa, es
decir, vigila el
cumplimiento de
las disposiciones
presupuestarias.
Dadas las
particularidades
de la LCYT la
En contra. Para la
SHCP es
fundamental que no
se quebrante el
orden
presupuestario, esto
le lleva a intervenir
en contra de
cualquier precepto
contrario a las
disposiciones
presupuestarias, ello
Alto
26
Artículos 47, 51 y 52 de la Ley de Ciencia y Tecnología
55
Secretaría
buscará siempre
que las
disposiciones
presupuestarias
estén por sobre
cualquier otra
norma
Procurará
mantener el
cumplimiento de
las normas
presupuestarias
por sobre los
objetivos de
política.
no obstante suponga
ir en contra de la
LCYT
Secretaría de la
Función Pública
(comisariato)
El Comisariato
tiene por
obligación ser el
órgano de
vigilancia en las
entidades
paraestatales27
Su papel es de
evaluador del
desempeño y
preventivo sobre
los riesgos de la
En contra. Para el
Comisariato de la
Secretaría de la
Función Pública es
inevitable el
cumplimiento de las
disposiciones
normativas
generales, asume
que la LCYT tiene
como ámbito de
aplicación la materia
Alto
27
Artículo 60 Ley Federal de Entidades Paraestatales. Nótese que el Comisario tiene funciones específicas
de vigilancia, evaluación del desempeño y estudios sobre la eficiencia en el ejercicio presupuestario.
56
función de los
servidores
públicos
Desde el punto
de vista
normativo,
deben prevenir
el cumplimiento
pleno de todas
las disposiciones
aplicables a los
CPIs
de CTI, y considera
los aspectos
presupuestarios
como atribución
exclusiva de la
SHCP
Secretaría de
Educación Pública
En la
consideración de
los aspectos
relacionados con
la educación
superior una
parte importante
de los CPIs
mantiene como
consejero a la
SEP
La participación
de SEP en los
órganos de
gobierno es
marginal
Indiferente. No
parecen haber
incentivos para que
SEP se pronuncie
sobre los temas de
debate sobre la
aplicación de la
LCYT
Alto
Gobiernos
Estatales
Los vínculos que
los CPIs han
A favor. Si bien la
participación es
Alto
57
establecido con
los gobiernos
locales parecen
ser cada vez más
estrechos
Para los
Gobierno
Estatales la
fortaleza de los
CPIs representa
un beneficio
para su planta
productiva local
La presencia de
mandos
superiores
estatales en los
órganos de
gobierno de los
CPIs es
relativamente
frecuente.
moderada, es
evidente que los
Gobiernos Estatales
desean CPIs con
mayor capacidad de
gestión.
Instituciones de
Educación
Superior28
Las IES apoyan
a los CPIs por
afinidad gremial
Constituyen una
proporción
relevante del
A favor. Para las
IES es positivo que
la LCYT sea
cumplida a
cabalidad para
beneficio del sector
Bajo
28
En esta categoría se agrupan a las instituciones educativas que han sido invitadas por los CPIs a formar
parte del órgano de gobierno en base a la afinidad de la investigación científica que se realiza, de ahí que
está conformado por la UNAM, IPN, CINVESTAV, UAM, universidades estatales, etc.
58
número de
consejeros en un
órgano de
gobierno
El apoyo es
solidario.
de la CTI, lo que
eventualmente
puede ser asimilado
o aplicables para las
propias IES.
Sector Privado Los
representantes
privados en el
órgano de
gobierno ven
con optimismo
que los CPIs
tengan
flexibilidades en
su gestión
administrativa-
presupuestaria
pues representa
oportunidades
de alianza o
negocios.
Sin embargo,
actúan con
cautela en los
temas de debate.
A favor. Para los
representantes del
sector privado CPIs
con mayor
autonomía significa
socios más efectivos
en la transferencia
de conocimiento.
Sin embargo, su
pronunciamiento se
ha caracterizado por
ser mesurado.
Bajo
Otros Consejeros29
Son consejeros
que tienen como
Indiferente. No hay
elementos para que
Bajo
29
En esta categoría se engloban a Consejeros de dependencias federales como son la Secretaria de
Economía, Secretaria de Comunicaciones y Transportes, Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial,
etc, así como consejeros a título personal.
59
objetivo el
apoyar en
aspectos
específicos de la
gestión de un
CPI
Hay un interés
más específico a
las funciones del
CPI, menos
enfocado en el
debate de las
flexibilidades de
la LCYT.
se pronuncie sobre
la LCYT.
Fuente: elaboración propia
Bajo esta categorización es posible, para efectos de esquematización proponer un mapa
de actores de acuerdo con su capacidad para influir en las decisiones de los órganos de
gobierno. Es de destacar que, invariablemente, el papel de la SHCP es determinante en
la arena de la negociación y aplicación de políticas en el caso de los CPIs.
60
4.3 Distanciamiento Perverso en la Implementación, la Dinámica de las Políticas
Públicas e Institucionales
Para este análisis se tomaron en cuenta dos elementos sustantivos: i) verificar la
congruencia de los documentos normativos que conforman el marco legal de actuación
de los CPIs y ii) realizar una serie de entrevistas a actores que en su momento les
correspondió la implementación de la LCYT y/o juegan el rol actual de directores
generales de un CPI. En el primer caso se hizo una simplificación del marco jurídico
aplicable a los CPIs y se categorizó la congruencia del marco legal a partir de las
atribuciones con las que cuenta el órgano de gobierno de los CPIs, se encontraron
elementos que complican la implementación de la política pública y se definieron como
oposiciones, omisiones, deficiencias jurídico-formales o jerarquía normativa. Por otra
parte, las entrevistas dieron cuenta de cómo las disposiciones normativas plantean una
nueva gestión de la innovación y una nueva gobernanza en el sistema CTI, en ese
sentido, dedicaré este espacio a comentar los hallazgos más importantes sobre los
61
impactos positivos o negativos que se han observado a partir de la influencia del marco
legal sobre la innovación y la gobernanza.
Los actores entrevistados para este trabajo han coincidido en que la LCYT constituye un
“parte aguas” en el desarrollo de la CTI nacional, en particular, comprenden la
influencia de la LCYT como un verdadero “andamiaje legal” que sustenta de manera
decidida y clara el proceso de implementación de la política pública. Otro de los
elementos que fue coincidente en los entrevistados fue el que, por primera vez, existiera
un dispositivo legal que comprendía las características sui generis como las que presenta
el sector ciencia y tecnología, principalmente el hecho de que se establecieran una serie
de prerrogativas aplicables particularmente a los CPIs.
Un concepto que se manejó por cada uno de los entrevistados bajo diferentes matices
pero con el común denominador de considerarlo como un acierto de la LCYT es el
hecho de que, por primera vez, había la apreciación de que los CPIs no eran tratados
como simples “productores de bienes y servicios”, es decir, no quedaban bajo la simple
y llana categoría de “entidades paraestatales”, sino que son considerados propiamente
como “generadores de conocimiento e innovación” con las características legales más
apropiadas para ese fin.
Los entrevistados coincidieron en que la LCYT marca un hito en las disposiciones
federales, es un instrumento innovador por sí mismo. Sin embargo, consideraron
también que la LCYT no representa por si sola una solución a las múltiples necesidades
de flexibilidad normativa que instituciones del conocimiento requieren, es decir, si bien
ha propiciado un avance en la forma de operar de los CPIs, este avance está limitado por
una serie de condiciones que no permiten la operación plena de la LCYT,
evidentemente, en mucho se refieren a las “desarmonías” normativas que hemos
destacado párrafos arriba.
En este sentido, contrario a lo que se esperaba de las entrevistas, parece ser que no hay
una sensación generalizada de que las fallas en la implementación sean un gran
obstáculo en el desarrollo de los CPIs, pues de alguna manera han logrado proseguir con
el esfuerzo de vinculación con el sector público y privado; la existencia creciente de
proyectos de investigación y vinculación parecen derivar de un compromiso creciente de
62
los CPIs (principalmente los de corte tecnológico) por asociarse con el sector productivo
y generar una mayor proporción de recursos propios. Sin embargo, la vinculación con el
sector público y privado, parece estarse abriendo camino paso a paso y bajo
características especiales en cada uno de los CPIs.
Llama la atención la enorme necesidad que tienen los CPIs por contar con flexibilidad
para la contratación de personal. Lo cierto es que en un esquema de generación de
conocimiento e innovación el factor humano es fundamental pues es a partir de esa
flexibilidad que se pueden asumir compromisos por nuevos proyectos y de mayor
envergadura. Hoy por hoy, los CPIs se ven limitados en la posibilidad de contratar
personal y de ofrecer sueldos competitivos con respecto a los que ofrece el mercado.
Esta es una asignatura pendiente desde el punto de vista del marco legal pues no existen
las condiciones para que SHCP y SFP puedan en este punto flexibilizar su posición al
respecto. Sin embargo, los CPIs han encontrado vías alternativas para la contratación de
personal altamente calificado (a través de plazas eventuales, honorarios, por medio de
fideicomisos, etc.), pero estas alternativas no constituyen en realidad una solución y si
pueden, eventualmente, convertirse en presiones de gasto si el ejercicio financiero de los
CPIs no es congruente con los compromisos contractuales que se generen. En otras
palabras, las alternativas seguidas por los CPIs en este rubro son cuestionables desde el
punto de vista normativo y, en algún momento, podrán constituirse en serias
observaciones por parte de los órganos fiscalizadores o en pasivos laborales de difícil
solventación.
Otro elemento que fue reiterado, es que se ha observado una evolución del elemento
burocrático, es decir, se ha podido evidenciar que hay una “asimilación” por parte de la
SHCP y la SFP (Comisariato) en cuanto a las particularidades operativas de los CPIs,
esto ha permitido transitar hacia condiciones de negociación relativamente aceptables, lo
que no significa que haya cambiado la posición burocrática, quizá más bien se ha
relativamente cedido ante las características particulares de los CPIs, tratando de generar
el menor desgaste en el debate posible.
No obstante que la experiencia reciente le ha mostrado a los CPIs que la emisión de una
ley fuera del análisis y el contexto global del marco jurídico general aplicable redunda
63
en problemas diversos para la aplicación plena de la misma; aún existe la consideración
de que la existencia de leyes complementarias abonarían a darle a los CPIs las
características y flexibilidades con las que aún no se cuentan hoy día. Lo anterior ya no
estaría focalizado en modificar la actual LCYT sino en la emisión de un estatuto ad hoc
que en su caso podría ser la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Centros Públicos de
Investigación (LOSNCPI)30
. Como lo hemos abordado en este trabajo, las leyes
requieren de diversos elementos para poder abordar con relativo éxito su
implementación, en este caso la Ley Orgánica ha sido manejada sólo al interior de los
CPIs y no ha sido objeto de retroalimentación de otras instancias, por lo que de no
cubrirse este pendiente podemos suponer que de igual manera su éxito y aplicación
podrían ser parciales.
Otro elemento relevante tanto en la indagación documental como en los datos obtenidos
a través de las entrevistas realizadas tiene que ver con la “tratabilidad” del problema; es
decir, de alguna manera se supone lo evidente del problema público al que se dirige la
LCYT pero queda la inquietud de que no se ha sabido transmitir con suficiente claridad
el planteamiento básico del problema público. En otras palabras, la necesidad de
resolver los problemas sociales del país a partir de la conducción de la economía
nacional hacía una del conocimiento ha sido una asignatura incluso hoy pendiente. Los
actores entrevistados han coincidido en que, aunque debería ser lógico (en opinión del
sector científico-tecnológico) en realidad el sector académico no ha sido suficientemente
asertivo en la manera y esfuerzo de transmitir los objetivos de la política en CTI, por lo
que no debería extrañar tampoco que no haya permeado lo suficiente el mensaje como
para modificar el comportamiento de las instituciones involucradas en la
implementación de la política, y en general en la sociedad.
En ese mismo orden, se ha reconocido por los entrevistados que la LCYT es hasta la
administración del Presidente Peña Nieto, que parece tener alguna influencia en las
30
“Artículo 63. Los Centros Públicos de Investigación integrarán el Sistema Nacional de Centros
Públicos de Investigación, como un órgano colegiado de carácter permanente de representación, asesoría,
apoyo técnico y cooperación de estos centros. Este sistema y estos centros se regirán por la Ley Orgánica
del Sistema Nacional de Centros Públicos de Investigación.”, Ley de Ciencia y Tecnología, texto vigente
(última reforma DOF 07-06-2013)
64
instituciones responsables de la implementación de la misma. Es decir, en los primeros
años de la promulgación la LCYT no parecía contar con el respaldo suficiente como
para inducir el comportamiento de los actores involucrados en su implementación hacia
la consecución de los objetivos de política pública, lo que de acuerdo con la perspectiva
teórica que orienta esta investigación clasificaría como una escasa capacidad de
“estructurar” el proceso de implementación.
La propuesta de la LCYT de incrementar el desarrollo innovador y favorecer la
gobernanza de la política en CTI fue un elemento orientador para la propuesta de Ley,
sin embargo, el consenso y el impulso político necesario para superar la inercia y la
resistencia burocrática parecieron ser, si no efímeros, al menos si limitados y poco
consistentes en el tiempo, razón que podría explicar también la debilidad con la que la
implementación de la LCYT se caracterizó.
Un hecho relevante no sólo a partir de nuestro análisis sino también a partir de las
reflexiones de los entrevistados tiene que ver con una aparente falta de superioridad de
la LCYT sobre el resto de disposiciones del marco normativo. Es decir, ¿cómo es que
los esfuerzos realizados por el gremio de científicos para conseguir que el Poder
Legislativo emitiera una Ley ad hoc no fue suficiente para, de manera efectiva y
contundente, modificar por completo la operación de los CPIs?. En mi opinión, este
fenómeno se explica porque la implementación es un proceso caracterizado por
relaciones de poder y negociaciones entre varios actores; hasta lo que pudimos averiguar
en esta investigación no hay antecedentes de que para la formulación de la LCYT se
haya consensuado sus términos con otras instancias, ni con SHCP ni con la SFP, por lo
tanto, considero que los tres imperativos mencionados por Rein y Rabinovitz (legal,
racional burocrático y consensual) actuaron con su potencial conflictivo en el caso de la
LCYT. En particular, y de acuerdo con los elementos que hemos encontrado en la LCYT
que dificultan y entorpecen su aplicación plena, considero que se explican de una
manera más clara por el imperativo legal ya que las particularidades e innovaciones que
pretendía la LCYT en su origen requerían de una revisión y consenso especifico a fin de
evitar ambigüedades o confusiones que pudieran entorpecer el éxito de la política, este
65
elemento nunca se resolvió y en su lugar se prefirió atender la presión política con una
ley con elementos difíciles de ser atendidos en la práctica.
66
CONCLUSIONES
A lo largo de la presente investigación nos ha ocupado identificar que la implementación
de la política pública a partir de la LCYT en los CPIs se ha enfrentado con elementos
perversos que de alguna manera le han alejado de los objetivos inicialmente propuestos
en la política de CTI; señalamos que las acciones previstas para fomentar la innovación
y la gobernanza no son plenamente aplicables a partir de imprecisiones o “desarmonías”
entre los componentes del marco jurídico, derivado de una carencia de acuerdos previos
que hicieron que la LCYT fuera una propuesta normativa innovadora que, sin embargo,
careció de las definiciones políticas y consensos técnicos necesarios, de tal manera que
no pudo evitarse una propuesta estatutaria relativamente parcial y de operación limitada.
Si bien la LCYT surge en un contexto en que el sector científico-tecnológico identificó
la necesidad de salir del marco jurídico común a las entidades paraestatales para poder
responder a las necesidades y características sui generis de las instituciones generadores
de conocimiento; también hay que anotar que el diseño normativo y la implementación
de una política pública requiere de una estructuración cuidadosa a fin de que cuente con
los debidos impulsos provenientes del consenso y la influencia política que garantice
mayores posibilidades de éxito.
Como parte de la experiencia de la investigación se ha encontrado que, para un proceso
de innovación sea efectivo es relevante la interacción de los actores, en ese sentido, la
generación de conocimiento, la producción de innovación y la asociación entre los
actores del proceso productivo son elementos indispensables; y en ese orden, se refuerza
la idea de una gobernanza basada en la colaboración. También se ha identificado la
relevancia de las regiones, como referencia a espacios geográficos con cierta
homogeneidad que facilita la colaboración entre los actores del sistema de innovación en
virtud de cierta identificación espacial en lo tocante a elementos económicos, sociales y
hasta culturales, que permiten encontrar facilidades en la colaboración y generación de
alianzas que fomentan la innovación. Estos temas, que si bien se intentaban propiciar a
partir de elementos estatutarios que lo fomentaran, en la realidad se han desarrollado
más por la dinámica natural de los CPIs que como resultado de la aplicación de las
67
disposiciones normativas. En otras palabras, la nueva gobernanza necesaria para la
formación del proceso de innovación debe más al esfuerzo de los propios CPIs que a las
facilidades que los aspectos normativos hayan impulsado en la materia. La gobernanza
que se esperaba a partir de la implementación de la política es un tema por consolidar,
sobre todo en el marco de la máxima instancia de gobierno en los CPIs, es decir, de sus
órganos de gobierno. En ese orden, se encontró que los órganos de gobierno no
constituyen la interacción plena o deseable de los diversos sectores de la sociedad para
conducir a los CPIs hacia planos de autogobierno e innovación como se esperaba, a
cambio de ello, se hace evidente que la racionalidad burocrática prevalece en la arena
política. La participación activa de los consejeros en los órganos de gobierno es un tema
pendiente; se requiere superar, o mejor dicho, equilibrar la balanza, entre la racionalidad
burocrática absolutamente limitada por el cumplimiento de las disposiciones generales, y
la participación propositiva y responsable de los consejeros de los sectores académico,
privado y de gobiernos estatales; lo que propiciaría la consolidación de la nueva
gobernanza aún incipiente en los CPIs.
Una reflexión que también sobresale, es que la CTI no solo requiere de la propuesta de
estatutos ad hoc, requiere también de una visión más amplia del problema, de la
instrumentación de programas más amplios en donde se involucre al sector privado
como parte fundamental del proceso innovador. Una política en la materia que sólo se
preocupe en el apoyo de las instituciones generadores de conocimiento está viendo de
una manera parcial el proceso de la innovación. Propiciar las condiciones adecuadas
para que los CPIs se vinculen de manera efectiva con el sector privado a fin de generar
el círculo virtuoso de la innovación no es un hecho que se pueda cumplir “por decreto”,
en realidad la política pública en la materia debe abordar una visión amplia y generar las
condiciones necesarias a fin de que las vocaciones y regiones específicas generen su
propia demanda de innovación. La actual LCYT pretendió atender los síntomas y no las
causas, es decir, propuso generar un esquema normativo de excepción en los CPIs para
facilitar la vinculación e innovación, cuando la estrategia de vinculación requiere, entre
otros, de considerar un entorno regional y económico que propicie la demanda creciente
por innovación, reflexión que nos debe orientar hacia propuestas para generar incentivos
68
adecuados que permitan el desarrollo de dicha demanda. En este sentido, no debe
soslayarse una visión sistémica y relacional aplicable al concepto de innovación; en la
ruta hacia la Sociedad del Conocimiento es necesario considerar en el nivel meso la
dimensión articuladora de los actores sociales y gubernamentales como un eje entre los
agentes individuales (CPIs, empresas, etc) como nivel micro y las estrategias y marco
regulatorio en un nivel macro.
Otra constante de reflexión relevante, fue que encontramos la percepción entre los
entrevistados de que el sistema de centros públicos de investigación se encuentra en una
especie de transición hacia la asimilación del concepto de Innovación, es decir, se
identificó la búsqueda al interior de los propios CPIs de consolidar el compromiso de la
producción de innovación y todo lo que ello representa (la transformación del
conocimiento en un elemento útil para el mercado, la vinculación, la búsqueda de
respuestas a necesidades concretas de la industria, la comercialización de la innovación,
etc.), en ese sentido, el apego a las funciones tradicionales del investigador frente al reto
que representa la innovación es un aspecto presente en los CPIs que aún se encuentra en
vías de asimilación y aceptación. Por supuesto que hay una gama diversa de posiciones
al respecto y que puede incluso depender de la orientación de cada CPI en particular, por
ejemplo, mientras que para los CPIs con orientación tecnológica este dilema es
relativamente menor o superado; en los de corte científico el tema es todavía sujeto de
amplio debate; mientras que para los CPIs dedicados a las ciencias sociales el apego a la
función tradicional del investigador es lo común. Claro está que este es un tema que no
es atendible solamente con diseños normativos. Es necesario que se genere un impulso a
la cultura del compromiso, la aceptación de que todos los empleados del gobierno deben
la rendición de cuentas con quien al final representa el jefe de cada uno de ellos: la
sociedad mexicana. En ese sentido, el llamado a los investigadores, a los creadores de la
ciencia y tecnología nacional, es a la creación de conocimiento útil, al conocimiento
encaminado a la resolución de los grandes problemas nacionales, el conocimiento que
pueda generar competitividad, conocimiento que a fin de cuentas genere beneficio
social. Será función del CONACYT (como coordinador sectorial y responsable de la
política en CTI) propiciar una cultura institucional renovada en donde se fomente la
69
responsabilidad social del investigador, transformando la función tradicional del
investigador hacia la de un investigador más comprometido y audaz en la generación de
conocimiento socialmente útil.
Por otra parte, fue reiterado por parte de los directivos de CPIs entrevistados la
necesidad creciente de propiciar la creación de estructuras de negociación y enlace que
permitan generar el “puente” necesario entre la generación del conocimiento y la
comercialización con el sector industrial. Si bien este tipo de organizaciones intermedias
se han incluido en la LCYT bajo la figura de “Unidades de Vinculación y Transferencia
de Conocimiento” (UVTC), para los mismos CPIs ha resultado complejo (e inclusive
incierta) la naturaleza y certeza jurídica que ofrece esta figura en el contexto del marco
normativo general. Nuevamente, este caso viene a reforzar la consideración de que se
pueden dar brechas entre la intención de la política y el proceso de implementación,
como producto de la falta de revisión técnica, acuerdos y consensos previos a la
definición de los estatutos que definirán en términos legales la política pública.
Ciertamente este caso concreto requiere un estudio específico, sin embargo, queda como
una inquietud manifiesta para los directivos de los CPIs la definición en orden a los
derechos y obligaciones que les corresponde a partir de la creación de una UVTC, tema
a la fecha escasamente analizado por las autoridades competentes.
En términos del desarrollo innovador, también queda como reflexión de esta
investigación el hecho de que, si bien la descentralización de la CTI a partir de la
distribución de los CPIs a lo largo del territorio nacional es un hecho relevante, también
es cierto que los diversos niveles de especialización en cada CPI, los diversos niveles de
vinculación con los actores regionales y las diversas condiciones presupuestarias, han
propiciado con el tiempo la conveniencia de la asociación entre los diversos CPIs, sobre
todo en el tema de la formación de laboratorios. Este hecho, aún incipiente, debe ser
mirado con mayor atención por parte de CONACYT (como coordinador de la política en
CTI) y por la SHCP (como dependencia encargada de la propuesta de asignación
presupuestaria) puesto que la alianza entre CPIs responde no sólo a la dinámica de
interdisciplinariedad que demanda hoy día la Sociedad del Conocimiento, sino que
también responde a una optimización del recurso humano y del propio recurso
70
financiero. Actualmente, CPIs como el INECOL, CIATEQ, CICESE y CIBNOR entre
otros, han estrechado vínculos con otros CPIs a fin de propiciar proyectos
interinstitucionales (aun en etapas incipientes), vínculos que deberían ser impulsados y
fomentados por los beneficios que este tipo de alianzas representan. Considero que un
programa de asociaciones estratégicas entre CPIs debe ser una política prioritaria para el
CONACYT, por lo que sería recomendable incorporarlo como parte de las estrategias
del próximo Programa Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación (PECITI), sobre
todo en la consideración de que este tipo de asociaciones requerirán un trabajo adicional
por parte de CONACYT, SHCP y SFP a fin de flexibilizar normativas relacionadas con
aspectos patrimoniales y de recursos humanos.
En orden a lo anterior, se reitera la asignatura pendiente de articular convenientemente al
Sistema de Centros Públicos de Investigación en un “sistema” propiamente dicho. Es
una reflexión constante, tanto al interior como al exterior de los CPIs: considerar que los
Centros no operan bajo una dinámica organizada, cooperativa y sincronizada; sino más
bien como un conjunto de entidades un tanto aisladas, desvinculadas y con intereses
diversos. Propiciar esquemas de cooperación y participación colectiva es un elemento
que debe ser explorado y fomentado, quizá a partir de esquemas de apoyo a proyectos
que premien la vinculación interinstitucional por sobre el esfuerzo individual. Si bien el
tema de la integración como sistema la LCYT intentó resolverlo a partir de la
conformación de un cuerpo colegiado de representación y cooperación entre los CPIs
denominado “Sistema Nacional de Centros Públicos de Investigación”31
, es justo
recalcar que, a la fecha, dicho órgano no ha sido creado ni ha sido promulgada la Ley
Orgánica del Sistema Nacional de Centros Públicos de Investigación (ambos elementos
enunciados por la propia LCYT); por lo que considero que, más que apostar sólo por el
instrumento jurídico, es necesario establecer los incentivos adecuados para generar las
sinergias apropiadas entre los CPIs, primeramente a nivel regional, a fin de establecer
los elementos propios de un Sistema que potencialice en el conjunto, las fortalezas con
31
“Artículo 63. Los Centros Públicos de Investigación integrarán el Sistema Nacional de Centros
Públicos de Investigación, como un órgano colegiado de carácter permanente de representación, asesoría,
apoyo técnico y cooperación de estos centros. Este sistema y estos centros se regirán por la Ley Orgánica
del Sistema Nacional de Centros Públicos de Investigación.” Ley de Ciencia y Tecnología (artículo
adicionado en el Diario Oficial de la Federación, 12-06-2009)
71
las que ya cuentan las unidades por separado. Se reitera la recomendación de incorporar
este aspecto como parte de las estrategias del próximo PECITI.
Como parte de las recomendaciones que surgen del desarrollo de esta tesis, está la
posibilidad de considerar compromisos más cercanos entre CPIs-Empresa-Gobierno. La
necesidad de abordar como parte de la política de innovación nacional el diseño de
programas e incentivos para que los nuevos CPIs que puedan surgir en el futuro
inmediato no lo hagan bajo el esquema tradicional de la inversión gubernamental, que
asume todos los costos vinculados con la obra pública, materiales y recursos humanos, y
que en su lugar, se analice la posibilidad de esquemas de inversión público-privado en
CTI. Con ello, lo que se pretendería atender es fortalecer aquellos sectores que presentan
ya ciertas características favorables de desarrollo (como la industria aeroespacial,
automotriz, energética y de acuacultura) y donde el proceso innovador puede demandar
una capacidad de respuesta más vinculada con las dinámicas de mercado que con el
orden y restricciones que establece la normativa de la administración pública. En este
sentido, hay un amplio margen de reflexión para diseñar esquemas de inversión y
participación pública-privada que presenten los incentivos adecuados para la
participación de los particulares, a la vez que permitan participar de una manera
estratégica y responsable al gobierno con los recursos públicos pertinentes para este tipo
de proyectos. En este sentido, lo que podría proponerse es la creación de CPIs privados
con aportaciones de financiamiento público, subsidios que responderían a una
participación que respalde el interés gubernamental por el desarrollo de este nuevo tipo
de CPIs, pero con una fuerte orientación al resultado del desarrollo innovador. En
vísperas de la publicación del PECITI considero que esquemas de este tipo deben ser
puestos en la mesa para la reflexión y diseño pertinente a fin de ser operados en el
periodo de la presente administración.
El testimonio de los científicos y tecnólogos entrevistados permite ver que, a pesar de las
inconsistencias jurídicas encontradas, a pesar de un apoyo político errático, a pesar de
una participación limitada de los diversos sectores de la sociedad, los CPIs han
continuado con la encomienda de generar continuamente mayor innovación, la cual, sin
embargo, se ha estado realizando en algunos casos bajo condiciones no ortodoxas,
72
operando a través de los “espacios” legales que tiene el marco normativo vigente, lo cual
eventualmente puede significar para los CPIs encontrarse vulnerables ante la estricta
mirada de los órganos fiscalizadores. En otras palabras, se reitera el hecho de que las
“desarmonías” del marco jurídico son un hecho que no sólo entorpece el éxito de la
política pública, sino que también, en el aspecto más perverso, puede redundar en que el
ímpetu por alcanzar el desarrollo innovador conduzca a operar incumpliendo algún
elementos normativo; desde un punto de vista puede ser loable como un esfuerzo por
continuar en el camino hacia la Sociedad del Conocimiento, tiene también el aspecto
negativo de significar eventualmente la aplicación de sanciones administrativas de
graves consecuencias. Este debe ser un elemento adicional para la búsqueda de
consensos y definiciones normativas alineadas a la política de CTI y al marco normativo
general a fin de que se puedan prevenir situaciones legales indeseables para los
directivos y administradores de los CPIs.
A partir del impulso que la actual Administración Pública Federal le está dando a la CTI,
sería deseable generar los consensos necesarios para fortalecer la capacidad innovadora
de los CPIs. Es recomendable que estos consensos surjan a partir de una teoría que
establezca claramente las explicaciones causales que fundamenten la relevancia del
problema público y de la política pública en CTI; que promueva una coordinación por
convicción de las principales instituciones involucradas en el diseño e implementación
de la política, y que a partir de este consenso, surja un marco de acción definido, con
tiempos, acciones y metas específicas a obtener en el mediano y largo plazo. Y sólo
después de este esfuerzo interinstitucional valdrá la pena enfocarse en los elementos
estatutarios, sólo para asentar obligaciones, derechos y prerrogativas de los CPIs, quizá a
partir de un Reglamento de la LCYT, un elemento del marco jurídico aún pendiente de
abordar hasta la fecha.
Finalmente, señalar que este análisis, que si bien se ha concentrado en la LCYT, en el
contexto actual de múltiples reformas legales (reforma hacendaria, reforma energética,
etc), bien vale la pena extenderlo y aplicarlo sobre los nuevos instrumentos jurídicos
propuestos, esto a fin de propiciar la promoción de leyes y normas técnicamente válidos
y operables, consistentes con el marco jurídico integral, con el suficiente impulso
73
político en el corto y mediano plazo para alcanzar los objetivos de política pública
comprometidos y; sobre todo, con el consenso necesario para asegurar el éxito esperado.
En este sentido, este trabajo puede tener como corolario señalar la gran relevancia que
tiene para la sociedad el que se propongan normas que respondan efectivamente con las
necesidades del país a través de un ejercicio de consenso; las políticas públicas tendrán
un margen más amplio para lograr el éxito. Cuanto mayor sea el esfuerzo de conciliar
intereses políticos, de consensuar las posiciones institucionales y burocráticas y de
realizar trabajos detallados en la técnica jurídica aplicable; la complejidad de la
definición estatutaria de las políticas públicas y el éxito en su implementación depende
en mucho de este esfuerzo coordinado de consenso.
74
BIBLIOGRAFÍA
Aguilar, Luis F. (1992) “Estudio Introductorio” en Luis Aguilar (ed) (1992), La
Implementación de las Políticas, editorial M.A. Porrúa, México.
Berrueco, Adriana y Daniel Márquez (2006) “El marco jurídico del sistema de ciencia
y tecnología” en Cabrero Mendoza, Enrique; Diego Valadés; Sergio López-Ayllón
(eds.) (2006) El diseño institucional de la política de ciencia y tecnología en México,
Universidad Nacional Autónoma de México y Centro de Investigación y Docencia
Económicas, México.
Cabrero Mendoza, Enrique; Diego Valadés; Sergio López-Ayllón (eds.) (2006) El
diseño institucional de la política de ciencia y tecnología en México, Universidad
Nacional Autónoma de México y Centro de Investigación y Docencia Económicas,
México.
Casalet, Mónica (2013) “Actores y redes públicas y privadas en el desarrollo del sector
aeroespacial internacional y nacional: el clúster de Querétaro, una oportunidad
regional”, en Mónica Casalet (ed.) (2013) La industria aeroespacial, complejidad
productiva e institucional, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Sede
México. Pp.93-134
Casalet, Mónica (2012) “Las relaciones de colaboración entre la universidad y los
sectores productivos: una oportunidad a construir en la política de innovación” en Jorge
Carrillo; Alfredo Hualde y Daniel Villavicencio (coords.) Dilemas de la innovación
en México, dinámicas sectoriales, territoriales e institucionales, Colegio de la
Frontera Norte, Tijuana, B.C.N., México, pp.109-142
Casalet, Mónica (2008) “El impacto de la sociedad del conocimiento en las estructuras
institucionales y decisionales de los sistemas científicos: el caso de México” en
75
Giovanna Valenti, Mónica Casalet y Dante Avaro (coord.), Instituciones, sociedad
del conocimiento y mundo del trabajo, Plaza y Valdés y Flacso-México, México,
pp.327-349
Casas, Rosalba y Jorge Dettmer (2008), “Sociedad del Conocimiento, Capital
Intelectual y Organizaciones Innovadoras” en Giovanna Valenti, Mónica Casalet y
Dante Avaro (coord.) (2008) Instituciones, sociedad del conocimiento y mundo del
trabajo, Flacso México, Plaza y Valdés.
Cimoli, Mario (Coord). (2008). Espacios Iberoamericanos, La economía del
conocimiento. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL),
Organización de las Naciones Unidas, Santiago de Chile.
David, Paul y Dominique Foray (2002), “Fundamentos económicos de la sociedad del
conocimiento”, Comercio Exterior, Vol. 52, núm. 6, junio 2002.
Dutrénit, Gabriela (et al) (2011),”Un modelo de política para fomentar la co-evolución
entre ciencia y tecnología con la innovación: el caso mexicano” en Álvaro Bracamonte
Sierra y Oscar F. Contreras Montellano (coords.) (2011) Ciencia, Tecnología e
Innovación para el desarrollo económico, El Colegio de Sonora; Consejo Estatal de
Ciencia y Tecnología de Sonora, México.
Dutrenit, Gabriela; Mario Capdeville, Juan Manuel Corona Alcantar, Martin
Puchet Anyul, Fernando Santiago y Alexandre O. Vera-Cruz (2010), El sistema
nacional de innovación mexicano: Instituciones, Políticas, Desempeño y Desafios,
primera edición, Universidad Autónoma Metropolitana, consultada en
http://csh.xoc.uam.mx/produccioneconomica/publicaciones/individuales/sistema_nacion
al_de_innovacion_mexicano.html
76
Estrada, Salvador y Joao Aguirre (2013) “Los centros públicos de investigación
como herramienta de la política de ciencia, tecnología e innovación”, ponencia
presentada en XV Congreso Latino-Iberoamericana de Gestión de Tecnología (ALTEC
2013), Porto 2013, consultado en http://www.altec2013.org/programme_pdf/927.pdf
Lederman, Daniel, Julián Messina, Samuel Pienknagura y Jamele Rogolini (2014),
El emprendimiento en América Latina: muchas empresas y poca innovación-Resumen.
Washington, DC: Banco Mundial. Licencia: Creative Commons Attribution CC BY 3.0
Ley de Ciencia y Tecnología (2013, última reforma), disponible en
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/242.pdf
Ley Federal de Entidades Paraestatales (2012, última reforma), disponible en
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lfep.htm
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (2013, última reforma),
disponible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/153.pdf
Libro del año 2012 Blog Con-ciencia El Universal, Sistema de Centros Públicos de
Investigación Conacyt, Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, México, D.F., 84 pp.
Méndez Martínez, José Luis, “Guía de Estudio de la Materia; Formación de la Agenda
en Política Pública”, Primera Parte, FLACSO, 2012, 1-39.
OCDE/CEPAL (2011), Perspectivas Económicas de América Latina 2012:
Transformación del Estado para el Desarrollo, OECD Publishing. Consultado en
http://dx.doi.org/10.1787/leo-2012-es
Peña Ahumada, José Antonio y Lorena Archundia Navarro (2006), “El marco
institucional de la política de ciencia y tecnología en México” en Cabrero Mendoza
77
Enrique, Diego Valadés y Sergio López-Ayllón (eds), El diseño institucional de la
política de ciencia y tecnología en México, Universidad Nacional Autónoma de
México y Centro de Investigación y Docencia Económicas, México.
Puchet Anyul, Martín (coord.), Mónica Casalet Ravenna, Jorge Espinoza
Fernández, José Antonio Lara Montellano, Federico Stezano Pérez y Daniel
Zavaleta Salinas (2013), Propuestas para contribuir el diseño del PECiTI 2012-2037,
Gobierno y Gobernanza de la CTI; Documento de trabajo 5, Foro Consultivo Científico
y Tecnológico, A.C., México. Consultado en
http://www.foroconsultivo.org.mx/documentos/peciti_2012_2037/peciti_5.pdf
Reglamento de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales (2010, última
reforma), disponible en
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/regley/Reg_LFEP.doc
Rein, Martin y Francine Rabinovitz (1992), “La implementación: una perspectiva
teórica. Entre la intención y la acción”, en La implementación de las Políticas, Luis F.
Aguilar (ed.), Editorial M. A. Porrúa, México.
Revuelta Vaquero, Benjamin (2007), “La implementación de políticas públicas”,
Díkaion, noviembre, año/vol. 21, no. 016, Universidad de La Sabana Chía, Colombia,
pp. 135-156, consultado en
http://www.uca.edu.sv/mcp/media/archivo/4a7899_laimplementaciondepoliticaspublicas
revueltabarquero.pdf
Sabatier, Paul A. y Daniel A. Mazmanian (1992) “El proceso de implementación de
políticas. Un marco conceptual”, en La implementación de las Políticas, Luis F.
Aguilar (ed.), Editorial M. A. Porrúa, México.
78
Stezano, Federico y Ramón Padilla-Pérez (2013), “Gobernanza y coordinación entre
el ámbito federal y estatal en las instituciones y programas de innovación y
competitividad en México”, División de competitividad e innovación, Departamento de
Instituciones para el Desarrollo (IFD/CTI), nota técnica no. IDB-TN-512, Banco
Interamericano de Desarrollo.
UNESCO (2005), Hacia las sociedades del conocimiento, Organización de las Naciones
Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, 7 Place de Fontenoy; 75732 París 07
SP. Consultado en http://unesdoc.unesco.org/images/0014/001419/141908s.pdf
Valenti Negrini, Giovanna (2008). ”Introducción. Situando la agenda de los sistemas
nacionales de innovación” en Giovanna Valenti Nigrini (coord.) (2008) Ciencia,
Tecnología e Innovación. Hacia una agenda de política pública. México: Flacso
México.
Van Meter, Donald y Carl E. Van Horn (1992), “El proceso de implementación de
políticas. Un marco conceptual”, en La implementación de las Políticas, Luis F.
Aguilar (ed.), Editorial M. A. Porrúa, México.
Villavicencio, Daniel (2012), “Incentivos a la innovación en México: entre política y
dinámicas sectoriales” en Jorge Carrillo, Alfredo Hualde y Daniel Villavicencio
(coord.) (2012) Dilemas de la innovación en México, dinámicas sectoriales,
territoriales e instituciones, El Colegio de la Frontera Norte, Tijuana, Baja California,
México. Pp. 27-72
Villavicencio, Daniel (2011), “Retos para el Diseño de Políticas en México en el marco
de la innovación abierta” en Álvaro Bracamonte Sierra y Oscar F. Contreras
Montellano (coords.) (2011) Ciencia, Tecnología e Innovación para el desarrollo
económico, El Colegio de Sonora; Consejo Estatal de Ciencia y Tecnología de Sonora,
México.
79
Anexo 1.- Siglas y Abreviaturas
CAR.- Convenio de Administración por Resultados
CPIs.- Centros Públicos de Investigación
CTI.- Ciencia, Tecnología e Innovación
I+D.- Investigación y Desarrollo
LCYT.- Ley de Ciencia y Tecnología
LFEP.- Ley Federal de Entidades Paraestatales
LFPRH.- Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
LOSNCPI.- Ley Orgánica del Sistema Nacional de Centros Públicos de Investigación
PECITI.- Programa Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación
RLFEP.- Reglamento de la Ley Federal de Entidades Paraestatales
RLFPRH.- Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria
SFP.- Secretaría de la Función Pública
SHCP.- Secretaría de Hacienda y Crédito Público
UVTC.- Unidades de Vinculación y Transferencia de Conocimiento
80
Anexo 2: Instrumento para Recolección de Información
Guía de entrevista
Nombre del entrevistado:
Organización:
Cargo:
Fecha:
Responsable de la entrevista:
Introducción
Agradecimiento por la participación
Contextualizar, se trata de una entrevista con fines académicos. La investigación
pretende conocer el efecto de la aplicación del actual marco jurídico y sobre la
gobernanza y el desarrollo innovador de los Centros Públicos de Investigación
Los resultados de la entrevista formaran parte de los insumos para la
investigación como proyecto de Tesis para la Maestría en Políticas Públicas
Comparadas
Recopilación de la información (grabación)
Tiempo estimado de entrevista 50 minutos.
Objetivo 1.- Compatibilidad entre los objetivos de política pública y su operatividad a
partir de los dispositivos jurídicos que norman la vida de los CPIs
Número Pregunta Elemento buscado
1 ¿Cómo surge la actual Ley de Ciencia y
Tecnología?, ¿cuál es su experiencia o
participación en el nacimiento de la Ley?
- Antecedentes históricos
- Contexto
2 ¿Considera que la aparición de un marco
específico para la CTI significó, en su
momento, una aportación relevante para la
CTI nacional?
- Aportaciones a la
operación institucional
- Elementos disruptivos de
la LCYT en su momento
3 Del 2002, en que surge la LCYT, a la fecha
¿considera que ha habido mejoras
- Involucramiento del
actor en la evolución de
81
pertinentes a la Ley? la Ley
4 ¿Hay claridad en los objetivos de política
pública definidos para la CTI nacional?
- Claridad y pertinencia en
los objetivos de la
política de CTI
5 En el contexto actual del marco normativo
que rige a los CPIs ¿considera que éste
abona en la realización de los objetivos
asignados a los CPIs?
- Reconocer los elementos
que pueden interferir en
el desarrollo de las
capacidades de los CPIs
en términos de las
disposiciones jurídicas
6 ¿Conoce casos concretos de proyectos de
CTI que por razones de tipo normativo han
sido limitados, atrasados o bloqueados en
su realización?
- Conocer casos concretos
que han sido
“obstruidos” en la
realización de proyectos
de CTI
7 ¿Considera que existe una “distancia” entre
los objetivos encomendados a los CPIs y el
margen de actuación que el marco
normativo les permite para esos efectos?
- Conocer la alineación
entre la Política de CTI y
la operación regulada en
los CPIS
Objetivo 2.- Los efectos sobre el gobierno y las relaciones entre los actores en el
sistema de innovación en los Centros Públicos de Investigación
Número Pregunta Elemento buscado
8 ¿Los órganos de gobierno actúan realmente
como máxima instancia de gobierno para el
caso de los CPIS?
- Conocer el marco de
actuación real de los
actores en los CPIs
9 ¿Existen actores, en el marco del órgano de
gobierno, cuya actuación podría ser una
limitante para una gestión pertinente en el
contexto de la operación de un CPI?
- Conocer si los actores
encargados del control y
vigilancia de la
normatividad (SHCP y
82
SFP) se conciben como
actores que limitan las
iniciativas de los CPIs
10 ¿Identifica que se generen tensiones o
conflictos entre los actores, en los órganos
de gobierno, a partir de requerimientos
normativos que limiten una actuación más
flexible y autónoma de los CPIs?
- Ubicar si el origen de las
tensiones en el gobierno
de los CPIs se puede
atribuir a la falta de
alineación de la norma
con la flexibilidad
necesaria en el proceso
innovador.
11 La dinámica de gobierno necesaria para
incentivar los procesos innovadores ¿se da
en los CPIs actualmente?
- Precisar si, a pesar de
cualquier limitante
normativa, el proceso
innovador en los CPIs ha
sido posible.
Objetivo 3.- Los efectos sobre la capacidad de respuesta de los CPIs sobre los
incentivos de innovación establecidos por la política pública en CTI
Número Pregunta Elemento buscado
12 ¿Hay incentivos suficientes para la
vinculación y la innovación en los actuales
programas en CTI?
- Conocer la perspectiva
personal sobre el grado
de pertinencia de los
actuales mecanismos
que incentivan la
innovación
13 ¿Es posible para los CPIs generar alianzas
estratégicas efectivas para generar
innovación?
- Conocer si las alianzas
estratégicas que
promueve la LCYT
encuentran trabas para
83
su realización atribuible
a otros dispositivos
normativos
14 En general, ¿los CPIs pueden responder
con agilidad y eficiencia ante las
perspectivas de generar asociaciones o
negocios de innovación?
- Conocer si las
asociaciones o negocios
que promueve la LCYT
encuentran trabas para
su realización atribuible
a otros dispositivos
normativos
84
Anexo 3: Atribuciones de los Órganos de Gobierno en los Centros Públicos de
Investigación
Ley de Ciencia y Tecnología (artículo 56) Ley Federal de Entidades Paraestatales
(artículo 58)
I. Aprobar y evaluar los programas, agenda y
proyectos académicos, de investigación,
desarrollo tecnológico e innovación a
propuesta del director o su equivalente y de
los miembros de la comunidad de
investigadores del propio centro
I. Establecer en congruencia con los
programas sectoriales, las políticas
generales y definir las prioridades a las
que deberá sujetarse la entidad
paraestatal relativas a producción,
productividad, comercialización,
finanzas, investigación, desarrollo
tecnológico y administración general
II. Aprobar la distribución del presupuesto
anual definitivo de la entidad y el programa
de inversiones, de acuerdo con el monto total
autorizado de su presupuesto
II. Aprobar los programas y
presupuestos de la entidad paraestatal,
así como sus modificaciones, en los
términos de la legislación aplicable. En
lo tocante a los presupuestos y a los
programas financieros, con excepción
de aquellos incluidos en el Presupuesto
de Egresos Anual de la Federación o del
Distrito Federal, bastará con la
aprobación del Órgano de Gobierno
respectivo
III. Aprobar, sin que se requiera autorización
de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público, las adecuaciones presupuestarias a
sus programas que no impliquen la afectación
de su monto total autorizado, recursos de
III. Fijar y ajustar los precios de bienes
y servicios que produzca o preste la
entidad paraestatal con excepción de los
de aquéllos que se determinen por
acuerdo del Ejecutivo Federal
85
inversión, proyectos financiados con crédito
externo, ni el cumplimiento de los objetivos y
metas comprometidas
IV. Decidir el uso y destino de recursos
autogenerados obtenidos a través de la
enajenación de bienes o la prestación de
servicios, por la participación en
asociaciones, alianzas o nuevas empresas de
base tecnológica, comercialización de
propiedad intelectual e industrial, donativos o
por cualquier otro concepto que pudiera
generar beneficios al centro conforme a esta
Ley, ya sea dentro del presupuesto de la
entidad o canalizando éstos al fondo de
investigación científica, desarrollo
tecnológico e innovación; así como establecer
los criterios para el uso y destino de los
recursos autogenerados que se obtengan en
exceso a lo programado, informando a la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público
sobre el origen, monto, destino y criterios de
aplicación de sus recursos autogenerados, de
conformidad con las disposiciones aplicables,
y para efectos de los informes trimestrales y
Cuenta Pública
IV. Aprobar la concertación de los
préstamos para el financiamiento de la
entidad paraestatal con créditos internos
y externos, así como observar los
lineamientos que dicten las autoridades
competentes en materia de manejo de
disponibilidades financieras. Respecto a
los créditos externos se estará a lo que
se dispone en el artículo 54 de esta Ley
V. Autorizar la apertura de cuentas de
inversión financiera, las que siempre serán de
renta fija o de rendimiento garantizado
V. Expedir las normas o bases generales
con arreglo a las cuales, cuando fuere
necesario, el Director General pueda
disponer de los activos fijos de la
entidad que no correspondan a las
86
operaciones propias del objeto de la
misma
VI. Autorizar en lo general el programa y los
criterios para la celebración de convenios y
contratos de prestación de servicios de
investigación para la realización de proyectos
específicos de investigación, desarrollo
tecnológico, innovación o prestación de
servicios técnicos, así como aprobar las
asociaciones estratégicas y los proyectos,
convenios o contratos que tengan la finalidad
de establecer empresas de base tecnológica
con o sin la aportación del centro en su
capital social
VI. Aprobar anualmente previo informe
de los comisarios, y dictamen de los
auditores externos, los estados
financieros de la entidad paraestatal y
autorizar la publicación de los mismos
VII. Expedir las reglas de operación de los
fondos de investigación científica, desarrollo
tecnológico e innovación y aprobar el
contenido de los contratos de fideicomiso y
cualesquiera modificaciones a éstos, así como
la reglamentación interna, o sus
modificaciones, que le proponga el titular del
centro para la instrumentación de los
programas sustantivos
VII. Aprobar de acuerdo con las leyes
aplicables y el reglamento de esta Ley,
las políticas, bases y programas
generales que regulen los convenios,
contratos, pedidos o acuerdos que deba
celebrar la entidad paraestatal con
terceros en obras públicas,
adquisiciones, arrendamientos y
prestación de servicios relacionados con
bienes muebles. El Director General de
la Entidad y en su caso los servidores
públicos que deban intervenir de
conformidad a las normas orgánicas de
la misma realizarán tales actos bajo su
responsabilidad con sujeción a las
directrices fijadas por el Órgano de
87
Gobierno.
VIII. Aprobar los términos de los convenios
de administración por resultados cuya
celebración se proponga en los términos de
esta Ley, así como decidir su terminación
anticipada
VIII. Aprobar la estructura básica de la
organización de la entidad paraestatal, y
las modificaciones que procedan a la
misma. Aprobar asimismo y en su caso
el estatuto orgánico tratándose de
organismos descentralizados;
IX. Aprobar y modificar la estructura básica
de la entidad de acuerdo con el monto total
autorizado de su presupuesto de servicios
personales, así como definir los lineamientos
y normas para conformar la estructura
ocupacional y salarial, las conversiones de
plazas y renivelaciones de puestos y
categorías conforme a las disposiciones
legales aplicables, así como a las específicas
que se establezcan en el Sistema Integral de
Profesionalización de cada centro
IX.- Proponer al Ejecutivo Federal, por
conducto de la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público, los convenios de fusión
con otras entidades;
X. Establecer el sistema de profesionalización
de los investigadores con criterios de
estabilidad y carrera en la investigación,
dentro de los recursos previstos en el
presupuesto
X. Autorizar la creación de comités de
apoyo
XI. Determinar las reglas y los porcentajes
conforme a los cuales el personal del centro
podrá participar en los ingresos a que se
refiere la fracción IV de este artículo, así
como, por un periodo determinado, en las
regalías que resulten de aplicar o explotar
derechos de propiedad intelectual, que surjan
XI. Nombrar y remover a propuesta del
Director General, a los servidores
públicos de la entidad paraestatal que
ocupen cargos con las dos jerarquías
administrativas inferiores a la de aquél,
aprobar la fijación de sus sueldos y
prestaciones, y a los demás que señalen
88
de proyectos realizados en el centro de
investigación
los estatutos y concederles licencias
XII. Fijar los términos de ingreso, promoción
y permanencia de su personal académico, así
como regular los aspectos académicos de la
investigación y la educación superior que
impartan
XII. Nombrar y remover a propuesta de
su Presidente, entre personas ajenas a la
entidad, al Secretario quien podrá ser
miembro o no del mismo; así como
designar o remover a propuesta del
Director General de la entidad al
Prosecretario del citado Órgano de
Gobierno, quien podrá ser o no
miembro de dicho órgano o de la
entidad
XIII. Aprobar anualmente el informe del
desempeño de las actividades de la entidad, el
ejercicio de los presupuestos de ingresos y
egresos y los estados financieros
correspondientes, así como la evaluación de
su gestión;
XIII.- Aprobar la constitución de
reservas y aplicación de las utilidades
de las empresas de participación estatal
mayoritaria. En los casos de los
excedentes económicos de los
organismos descentralizados, proponer
la constitución de reservas y su
aplicación para su determinación por el
Ejecutivo Federal a través de la
Secretaría de Hacienda y Crédito
Público
XIV. Autorizar las erogaciones necesarias
para el cumplimiento de su objeto, sin
sujetarse a los criterios de racionalidad,
establecidos en el Presupuesto de Egresos de
la Federación
XIV. Establecer, con sujeción a las
disposiciones legales relativas, sin
intervención de cualquiera otra
dependencia, las normas y bases para la
adquisición, arrendamiento y
enajenación de inmuebles que la entidad
paraestatal requiera para la prestación
89
de sus servicios, con excepción de
aquellos inmuebles de organismos
descentralizados que la Ley General de
Bienes Nacionales considere como del
dominio público de la Federación. El
Reglamento de la presente Ley
establecerá los procedimientos
respectivos
XV. Aprobar y expedir las reglas de
operación de sus programas sustantivos
XV. Analizar y aprobar en su caso, los
informes periódicos que rinda el
Director General con la intervención
que corresponda a los Comisarios
XVI. Aprobar el destino de los recursos por
los ahorros que se generen que provengan de
las medidas de eficiencia o de racionalización
administrativa
XVI. Acordar con sujeción a las
disposiciones legales relativas los
donativos o pagos extraordinarios y
verificar que los mismos se apliquen
precisamente a los fines señalados, en
las instrucciones de la coordinadora del
sector correspondiente
XVII. Establecer las bases y criterios
generales que deberán observar los
investigadores que concluyan su empleo,
cargo o comisión en los Centros, para el
eventual uso y aprovechamiento de la
información que éstos hubiesen conocido o
generado durante o con motivo de su
desempeño como personal de los Centros, en
los casos en que una vez separados de los
Centros, decidan colaborar en forma
inmediata con otra dependencia o entidad,
XVII.- Aprobar las normas y bases para
cancelar adeudos a cargo de terceros y a
favor de la entidad paraestatal cuando
fuere notoria la imposibilidad práctica
de su cobro, informando a la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público, por
conducto de la Coordinadora de Sector.
90
pública o privada.
XVIII Definir la información que
corresponda al centro público de
investigación y que debe considerarse de
carácter confidencial para efectos de
apropiación, así como las bases y
mecanismos para su uso, disposición,
protección y resguardo por parte de los
investigadores
XIX. Las demás que establece esta Ley