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REUNIÓN ESTUDIOS

REGIONALES

Alcalá de Henares, 17-18 de noviembre de 2.005

TITULO DE LA COMUNICACIÓN

“Corresponsabilidad Fiscal a nivel autonómico”

AUTORES David Cantarero Prieto y Natividad Fernández Gómez

FILIACIÓN

Universidad de Cantabria

CONTACTO (DIRECCIÓN E E-MAIL Departamento de Economía. Facultad de CC.EE y Empresariales. Universidad de Cantabria

Avda. Los Castros, s/n. Santander 39005 Cantabria Correo electrónico: [email protected] ; [email protected]

Tel: (34) 942201646 fax: (34) 942201603

RESUMEN (MÁXIMO: 150 PALABRAS) El saldo deficitario de los presupuestos autonómicos viene reflejando insuficiencias financieras, sobre todo en la sanidad, que inducen a la búsqueda de nuevas formulas de financiación o a la actualización de las actuales. El presente trabajo hace una revisión del actual sistema de financiación autonómico, entrando en cada uno de los instrumentos que en él se utilizan. Establece una valoración del funcionamiento de cada uno de estos instrumentos de acuerdo con las pautas establecidas por la Teoría del Federalismo Fiscal y los principios del Sistema de Financiación contenidos en la LOFCA y en la Constitución. Posteriormente, en base a las actuales circunstancias económicas y presupuestarias de las CC.AA. y de la Administración Central, se analizan algunas vías de reforma de actual sistema de financiación de manera que aporten a las CC.AA. una mayor suficiencia financiera y contribuyan, también, a la nivelación o equiparación en la prestación de los servicios esenciales.

PALABRAS CLAVE (DE TRES A CINCO): Solidaridad interterritorial, Corresponsabilidad fiscal, Financiación autonómica CÓDIGOS JEL: H7 y H71

El Estado Autonómico a debate: eficiencia, eficacia y solidaridad

1. Introducción.

En la actualidad, los asuntos regionales vuelven a estar de nuevo en el

centro del debate debido tanto a las propuestas de reforma de los Estatutos de

Autonomía en varias CCAA (Cataluña, Andalucía, Valencia, etc) como al propio

cuestionamiento del modelo autonómico español (mayor gestión de competencias,

propuestas de nuevo modelo de financiación autonómica, etc) (Pou, 2004).

Asimismo, la sanidad se ha convertido en uno de los asuntos principales de

la agenda política siendo esto positivo aunque sólo sea por abordarla en principio

desde la óptica de su financiación regional en la próxima Conferencia de

Presidentes prevista para el mes de Septiembre de este año.

Básicamente, desde 2002 tenemos en España más agentes que deciden

sobre el gasto, pero que cuentan con menos garantías financieras, lo que ha

acrecentado el temor a la insuficiencia general del nivel autonómico. Evitar estos

problemas requeriría revisar el actual sistema de financiación autonómica en la

dirección de incrementar la capacidad financiera de las CCAA.

En este sentido, la literatura relativa al diseño y las implicaciones de los

modelos anteriores de financiación autonómica ha sido amplia obteniéndose en la

mayoría de trabajos como diagnóstico común que la trayectoria de la financiación

de nuestras haciendas intermedias se ha venido caracterizando desde hace años

por su continua y siempre preocupante inestabilidad principalmente debido a

razones de insuficiencia financiera (García y Montero, 2001; Granado y Ruíz Huerta,

2002; Buenaventura y García, 2002; Monasterio, 2002). La reciente publicación en

Julio de 2005 de un avance de la liquidación de 2003, segundo año del sistema

actual, permite ya analizar y cuantificar el funcionamiento del sistema de

financiación en términos de CCAA beneficiadas y perjudicadas. Asimismo, los

trabajos tanto teóricos como empíricos relativos a la estimación de resultados del

modelo actual de financiación autonómica han sido bastante limitados hasta la

fecha dada la falta de información estadística oficial. Como denominador común,

dichas reflexiones apuntan a la dependencia del modelo de las reformas fiscales

estatales autonómicas así como su grado de incertidumbre según la utilización de la

capacidad normativa.

Por tanto, el objetivo de este trabajo es caracterizar y analizar el modelo

actual de financiación autonómica en términos de su grado de solidaridad y

corresponsabilidad fiscal. Para ello, se ha utilizado la información proporcionada por

las liquidaciones del sistema así como los informes de financiación y de recaudación

tributaria proporcionados por el Mº de Economía y Hacienda. Asimismo, se ha

completado el estudio considerando algunas de las vías de reforma del sistema.

La estructura del trabajo es la siguiente. En la Sección 2 se describe el

funcionamiento del sistema actual dados los últimos datos disponibles. La Sección 3

analiza la reforma del modelo de financiación y, en especial, la modificación de los

porcentajes de cesión impositiva en el caso del IRPF. Finalmente, las conclusiones

del trabajo son recogidas en la Sección 4.

2. El modelo actual de financiación autonómica español: Análisis de

resultados (2002)

Con la experiencia de modelos de quinquenios anteriores y la necesidad de

conseguir un nuevo marco de financiación ante un horizonte de una mayor

descentralización del gasto, se plantearon en el año 2001 las negociaciones entre el

Estado y las CCAA de cara a conseguir un Acuerdo satisfactorio y estable para los

próximos años, eliminando la revisión quinquenal mediante la modificación del

artículo 13 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas

(LOFCA). Como resultado y a propuesta del Gobierno Central, el Consejo de Política

fiscal y Financiera (CPFF) aprobó en su reunión de 27 de Julio y, posteriormente, en

las de 16 y 22 de Noviembre de 2001 un Acuerdo a fin de establecer un nuevo

sistema de financiación autonómica para el conjunto de las CCAA de régimen

común y Ciudades con Estatuto de Autonomía aplicable desde el pasado 1 de Enero

de 2002 e incorporado al ordenamiento jurídico mediante la Ley 21/2001, de 27 de

Diciembre, que debía fundamentarse en tres pilares: financieros, tributarios e

institucionales (Cantarero, 2003).

Dicho nuevo modelo incorporaba las siguientes novedades positivas:

1) La implantación de la “cesta de impuestos” como forma de obtención de

recursos de financiación, de diversificación de las bases tributarias, de ampliación

de capacidad normativa y de avance en “corresponsabilidad fiscal” frente a los

fallidos intentos de sistemas anteriores.

2) Se integran los distintos sistemas de financiación hasta ahora existentes

(tanto el sanitario, aunque con particularidades, como el de servicios sociales1), si

bien se siguen manteniendo como submodelos diferenciados constituyendo una

auténtica novedad.

3) Se produce la desaparición de las garantías generales respecto al IRPF

que operaban en el antiguo modelo 1997-2001 y que habían sido objeto de

numerosas críticas respecto a su posible influencia sobre los comportamientos

ineficientes de muchos Gobiernos autonómicos.

4) Es la primera vez en la historia de la financiación de las CCAA que un

Acuerdo del CPFF como éste, después de haber sido aprobado por unanimidad por

las Cortes y todas las CCAA de régimen común frente a lo sucedido en el período

anterior, ha sido incorporado en un texto legal con rango formal de Ley2. No

obstante, la aplicación efectiva del nuevo sistema requería su aceptación por cada

una de las CCAA de modo individual, siendo refrendado en el seno de las

Comisiones Mixtas de transferencias (Disposición Final Segunda de la Ley 21/2001,

de 27 de Diciembre).

5) Se han tenido en cuenta ciertos aspectos de la integración en la UE tales

como la fórmula elegida para ceder IVA y Especiales y la modificación de las reglas

de endeudamiento.

Así, las CCAA aceptaban el nuevo sistema como único para financiar todos

los servicios que pasaban a prestar a sus ciudadanos (Competencias Comunes,

Sanidad o los Servicios Sociales) y se comprometían a financiar, con los

mecanismos de este sistema, todos los nuevos traspasos de funciones que fuesen

recibiendo. De modo idéntico, ambas partes en las Comisiones Mixtas, coincidían en

la plena constitucionalidad tanto del régimen de cesión de tributos como de sus

figuras tributarias.

2.1. Los principales resultados

El modelo de Financiación Autonómica que entró en vigor en el año 2002 de

la mano de la ley 21/2001 ha dado ya sus primeros resultados. Es, precisamente, la

liquidación correspondiente al año 2002 la que analizamos en este documento

1 Dichos servicios sociales se financiaban por transferencias condicionadas de carácter finalista. 2 Acabando así con la situación anterior de disposiciones dudosas, como los Acuerdos del CPFF. También se acaba con la complejidad existente con anterioridad cuando alguna o varias CCAA rechazaban el modelo, lo que podía conducir a que el sistema de financiación fuera enormemente desigual en cada CCAA.

intentando sacar algunas conclusiones que probablemente se confirmen con los

datos de posteriores liquidaciones.

La principal característica del actual Sistema de Financiación es el alto grado

de autonomía financiera que proporciona a todas las Comunidades Autónomas, así

como un notable incremento de la capacidad para variar sus ingresos en función de

sus necesidades. El Estado pasa a compartir prácticamente todos sus impuestos

con las CC.AA., compartiendo, también la buena o mala evolución que los mismos

puedan experimentar.

Mientras que en el sistema 1997-2001, las Comunidades solo tenían

capacidad normativa y recaudaban el 15% del IRPF, además de los clásicos

Tributos Cedidos (Patrimonio, Sucesiones y Donaciones, Transmisiones

Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados y la Tasa sobre el Juego) en el año

2002 acceden al 33% del IRPF, el 35% del IVA, el 40% de los Impuestos Especiales

sobre el Alcohol, la Cerveza, Productos Intermedios, Labores de Tabaco e

Hidrocarburos y al 100% del Impuesto Especial sobre la Electricidad, el Impuesto

sobre Determinados Medios de Transporte y el Impuesto Minorista sobre la Venta

de Hidrocarburos. En definitiva, según el cuadro 1 su recursos autónomos pasan de

suponer el 30% del conjunto de recursos que obtienen en el periodo 1997-2002 al

68% en el año 2002.

Igualmente, incrementan su capacidad normativa sobre los Tributos Cedidos

clásicos y sobre el IRPF y reciben nuevas competencias normativas en el Impuesto

sobre Determinados Medios de Transporte y el Impuesto Minorista sobre la venta

de Hidrocarburos. Los recurso susceptibles de ser modificados por parte de las

CC.AA. suponen en el año 2002 un 40% del total de recursos, mientras que en el

periodo 1997-2001 eran prácticamente la mitad. Todas las Comunidades, sin

excepción, aumentan su autonomía en los ingresos y su capacidad normativa, este

es el primer resultado del nuevo modelo.

Este modelo aporto a las Comunidades un total de 67.578 millones de euros

en el año 2002 o 71.366 millones de euros si nos fijamos en la recaudación real de

los Tributos cedidos en lugar de la normativa. El avance de la liquidación para el

año 2003 sitúa esta cantidad en 78.527 millones de euros lo que supone un 10%

más que en el año 2002 y permite que las CC.AA. obtengan el 31% del conjunto de

recursos consolidados del sector público (Según datos del Ministerio de Economía y

Hacienda).

CUADRO Nº 1

Comunidad Autónoma

Cataluña 40,92 83,91 28,57 52,54 Galicia 20,20 50,75 14,28 26,27 Andalucía 19,50 53,14 14,30 27,80 Asturias 26,94 61,56 18,94 33,46 Cantabria 23,64 58,62 16,42 33,04 La Rioja 26,71 60,60 18,57 36,15 Murcia 20,55 61,69 14,52 31,93 Valencia 31,87 74,49 23,55 43,18 Aragón 30,71 68,26 21,98 39,65 Castilla-La Mancha 16,50 50,44 11,87 24,73 Canarias 24,67 30,02 17,90 28,65 Extremadura 12,57 37,31 9,06 17,06 Baleares 35,19 109,67 24,49 51,41 Madrid 58,27 103,37 40,35 70,64 Castilla y León 22,57 56,10 16,04 30,06

Total CC.AA. 30,40 68,02 21,56 40,28

(*) Homogeneización del nivel competencial

Fuente: elaboración propia a partir de datos de liquidación de 2002 y 1999

Corresponsabilidad 2002 %

EVOLUCIÓN DE LA AUTONOMÍA FINANCIERA Y LA CORRESPONSABILIDAD

Autonomía Financiera

1997-2001(*) %

Corresponsabilidad 1997-2001(*) %


2002 %

Centrándonos en un análisis más detallado de la estructura de las diferentes

fuentes de financiación con que cuentan las Comunidades Autónomas, nos

encontramos con que el Fondo de Suficiencia (transferencia del Estado) sigue

siendo su principal recurso, ya que aporta el 31,6% del total de ingresos (cuadro

2). En segundo lugar están los Tributos enteramente cedidos, tanto los clásicos

como el Impuestos sobre Determinados Medios de Transporte y el de Venta

Minorista de Hidrocarburos, que aportan conjuntamente un 20,5% de los ingresos

de las Comunidades. La cesión del IRPF es equiparable a los tributos cedidos

proporcionando a las CC.AA. un 20,3% de los recursos. El recurso que menos

ingresos proporciona a las Comunidades son los Impuestos Especiales que apenas

suponen un 9,6% del total de ingresos.

En cuanto al peso de cada uno de estos recursos en cada comunidad es

bastante heterogéneo. Nos podemos encontrar con comunidades altamente

dependientes de las transferencias del Estado como Extremadura, cuyo fondo de

suficiencia le aporta más del 62% de los recursos ( Canarias aparece en esta misma

situación dentro del cuadro nº 2 pero está comunidad posee otras fuente de

financiación autónomas derivadas de su especial Régimen Económico Fiscal), frente

a otras como Baleares cuyos recursos autónomos superan sus necesidades de gasto

y le lleva a aportar un 11% de sus ingresos al Fondo de Suficiencia (Madrid se

encuentra en una situación similar a Baleares). Estas diferencias en el peso de los

recursos lleva, también, a una diferente evolución de la financiación que recibe

cada comunidad.

CUADRO 2

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) Cataluña 21,96 27,55 20,57 10,80 1,87 1,16 15,80 0,29 100,00 Galicia 10,03 14,18 15,99 8,49 1,12 0,95 48,56 0,69 100,00 Andalucía 12,53 13,00 16,50 8,84 1,35 0,93 46,71 0,15 100,00 Asturias 12,25 19,14 19,26 8,84 1,16 0,91 37,74 0,71 100,00 Cantabria 14,25 16,62 16,61 8,96 1,17 1,00 41,38 0,00 100,00 La Rioja 16,36 17,62 15,62 8,82 1,17 1,00 38,53 0,87 100,00 Murcia 13,90 14,84 17,71 12,05 1,76 1,42 38,31 0,00 100,00 Valencia 20,53 19,51 19,89 11,42 1,94 1,20 25,48 0,03 100,00 Aragón 16,72 20,40 17,92 10,68 1,25 1,28 31,30 0,45 100,00 Castilla-La Manch 10,19 11,90 14,07 11,64 1,10 1,53 49,33 0,22 100,00 Canarias 12,62 16,03 0,00 1,36 0,00 0,00 69,98 0,00 100,00 Extremadura 6,35 9,09 12,72 7,53 0,77 0,85 62,12 0,57 100,00 Baleares 24,48 23,63 43,09 15,16 2,11 1,19 -11,25 1,58 100,00 Madrid 29,06 37,12 23,20 9,53 3,44 1,03 -3,37 0,00 100,00 Castilla y León 12,55 15,10 15,93 10,10 1,07 1,35 43,10 0,80 100,00

Total CC.AA. 17,18 20,38 18,10 9,63 1,67 1,06 31,69 0,29 100,00

Fuente: Elaboración propia a partir de la liquidación de la financiación autonómica del año 2002 e Informe sobre la financiación de las CC.AA. 1999

ESTRUCTURA DE LOS RECURSOS ASIGNADOS POR EL SISTEMA EN 2002

Comunidad Autónoma

Recaudación tributos

cedidos y tasas según

criterio normativo

IRPF(Tarifa

autonómica sin capacidad normativa)

IVA II.EE.

I. Sobre Determinados

Medios de Transporte

I. Ventas Minoristas

Hidrocarburos

Fondo de Suficiencia

Total financiación

2002 rec. Real

Garantías financiación

sanidad

El cuadro nº 3 nos muestra la evolución que han experimentado los

diferentes recursos que reciben las Comunidades Autónomas entre el año base

1999 y la primera liquidación del 2002.

Como se observa el conjunto de la financiación crece a un ritmo (1,2308)

semejante al crecimiento del PIB entre esos mismos años (1,2313), apenas unas

centésimas por debajo. Sin embargo, si en lugar de fijarnos en la financiación

normativa nos centramos en la financiación que reciben realmente las Comunidades

a través de sus tributos cedidos vemos como su crecimiento (1,2998) es superior al

del PIB.

En cuanto a las fuentes de financiación son los Tributos Cedidos clásicos, en

términos de recaudación real, el recurso más dinámico con diferencia ya que crece

(1,7552) claramente por encima del PIB. El IRPF es otro de los recursos con mayor

evolución y cuyo crecimiento (1,3627) supera también al del PIB, reflejando su

carácter progresivo. Al analizar el crecimiento del IRPF en las diferentes

comunidades vemos como, son algunas de las comunidades con menor renta per

cápita, las que experimentan mayores crecimientos en la recaudación obtenida por

este impuesto. En este caso están Andalucía (1,4514), Castilla la Mancha (1,4821)

y Extremadura (1,4483). Murcia (1,4771) y Valencia (1,40329) también crecen por

encima del 40%. El mayor efecto de la progresividad en los tramos intermedios de

la escala facilita este mayor crecimiento de la recaudación.

El ITE nacional que determina la evolución del fondo de suficiencia crece

(1,2129), sin embargo, por debajo del PIB nominal. Al igual que el ITE, el IVA

(1,2010) y los II.EE (1,1333) se muestran menos dinámicos en su evolución

obteniendo unos índices por debajo del crecimiento de la economía nacional. Tanto

el IVA, como los II.EE. se asignan a las CC.AA. en función de unos índices de

consumo y no de la recaudación real. Estos índices deberían recoger los cambios

derivados de la población en las CC.AA., pero su elaboración en base a datos

oficiales y su retraso, dificultan el reflejo de los incrementos de consumo atribuibles

a la mayor población.

Como vemos los recursos más dinámicos y que más posibilidades de

crecimiento dan a la financiación de las Comunidades son los Tributos Cedidos

clásicos, en los que no existen posibilidades de ampliación y el IRPF cuya cesión

aún se puede modificar. Cualquier incremento en la cesión del IVA o de los II.EE.

aportará un menor dinamismo al total de recursos de las CC.AA.

CUADRO 3

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) Cataluña 1,7863 1,3381 1,1890 1,1244 0,9319 1,1813 1,2129 1,3192 1,2262 Galicia 1,4883 1,3530 1,1839 1,1033 0,8952 1,1342 1,2129 1,2417 1,2187 Andalucía 1,7630 1,4514 1,1857 1,1550 1,0379 1,2183 1,2129 1,2787 1,2287 Asturias 1,3879 1,3485 1,1554 1,1084 1,0124 1,2294 1,2129 1,2398 1,2206 Cantabria 2,0216 1,3679 1,2715 1,1052 0,9492 1,2302 1,2129 1,3065 1,2320 La Rioja 2,0467 1,2825 1,2153 1,0961 0,8274 1,1214 1,2129 1,3037 1,2168 Murcia 2,1621 1,4771 1,2050 1,1894 1,0144 1,2751 1,2129 1,3202 1,2396 Valencia 1,7732 1,4032 1,1895 1,1613 0,9936 1,2306 1,2129 1,3162 1,2308 Aragón 1,6109 1,3561 1,1788 1,1236 0,9172 1,2248 1,2129 1,2764 1,2237 Castilla-La Manch 1,7862 1,4821 1,2219 1,1117 0,9696 1,2045 1,2129 1,2688 1,2273 Canarias 1,4230 1,3510 1,1006 1,2129 1,2551 1,2317 Extremadura 1,4086 1,4483 1,1821 1,0896 0,9118 1,1839 1,2129 1,2310 1,2202 Baleares 2,4405 1,3811 1,1042 1,2064 0,9655 1,1273 1,2129 1,3754 1,2061 Madrid 1,8163 1,3208 1,2779 1,1515 1,2394 1,3301 1,2129 1,4026 1,2672 Castilla y León 1,6623 1,3229 1,2184 1,0628 0,9071 1,1634 1,2129 1,2592 1,2165

Total CC.AA. 1,7552 1,3627 1,2010 1,1333 1,0281 1,2126 1,2129 1,2998 1,2308




EVOLUCIÓN DE LOS RECURSOS ASIGNADOS POR EL SISTEMA ENTRE 1999 Y 2002


Hidrocarburos


Total financiación rec. Real 99-

02

Total financiación

criterio normativo 99-

02

Comunidad Autónoma


cedidos y tasas según recaudación

real)

IRPF(Tarifa

autonómica sin

capacidad normativa)

IVA II.EE.

2.2. El caso de la integración de las competencias sanitarias y sus

garantías

En el modelo de financiación precisamente es la financiación sanitaria3 la

receptora de unos recursos mínimos que se vinculan anualmente a la evolución de

los ingresos tributarios del Estado (ITE) según números 1 y 2 de la Disposición

Transitoria Segunda de la Ley 21/2001, de 27 de Diciembre.

En el caso del ejercicio 2002 en donde la evolución del ITE no ha sido

irregular4, la financiación sanitaria ha ascendido a unos 28.662.909,46 miles de

euros con índices de crecimiento importantes y por encima del índice de evolución

del PIB nominal a precios de mercado 1999-2002 (1,2313) en CCAA como

Cantabria con 492.407,07 miles de euros (índice de crecimiento de 1,2320), Murcia

con 835.604,27 miles de euros (índice de crecimiento de 1,2396), Canarias con

1.274.100,67 miles de euros (índice de crecimiento de 1,2317) y Madrid con

3.788.044,69 miles de euros (índice de crecimiento de 1,2672)

Por otro lado, las garantías de financiación sanitaria pueden entenderse en

este caso de dos modos.

Por un lado, para que aquellas CCAA del antiguo INSALUD-Gestión

Transferida no perdiesen con el cambio del sistema no siendo de aplicación en este

caso dada la positiva evolución de la financiación sanitaria. Así, las CCAA que tenían

la sanidad traspasada antes de 2001, han recibido asimismo en el año 2002 la

liquidación del sistema 97/01, como transferencia finalista.

Por otro lado, las garantías pueden entenderse en el sentido de que se

establece en la propia Ley 21/2001, de 27 de Diciembre, un mecanismo transitorio

de garantía financiera dinámica por el cual durante los tres primeros años de

funcionamiento del nuevo sistema (2002-2004) el Estado garantizará a las CCAA

que el índice de evolución de los recursos asignados para sanidad sea el de la

evolución del PIB nominal a precios de mercado (Disposición transitoria segunda de

la Ley 21/2001, de 27 de Diciembre). Dicho aspecto es importante en sanidad ya

3 A diferencia del resto de competencias como es el caso de las comunes y de los servicios sociales. 4 A diferencia por ejemplo de como puede suceder con el año 2003 como consecuencia de la reforma del IRPF

que su índice de evolución de los recursos era hasta el año 2002 el PIB, por lo que

puede pensarse que esta garantía financiera es una reminiscencia de los Acuerdos

de Financiación sanitaria anteriores de los cuatrienios 1994-1997 y 1998-2001.

En este caso, dichas garantías si han tenido que ser aplicadas y han

ascendido a unos 208.829,37 miles de euros afectando a todas las CCAA excepto a

las CCAA anteriormente mencionadas (Cantabria, Murcia, Canarias y Madrid) en

dónde su crecimiento de financiación sanitaria ha sido superior a la evolución del

PIB nominal a precios de mercado. Precisamente, de las CCAA en dónde se ha

tenido que aplicar dicha garantía con una mayor cuantía son La Rioja y Castilla y

León en dónde su índice de crecimiento ha sido menos favorable en el período

1999-2002 (1,2054 y 1,2064 respectivamente), debiendo estas priorizar el gasto

sanitario frente a otras competencias asumidas en el futuro ante la ausencia de

garantías tras 2004.

Aunque el total de financiación real crece por encima del PIB, a la hora e

determinar la correspondencia o no de garantías para la financiación sanitaria se

utiliza la recaudación estándar o normativa de tributos cedidos para así no

desincentivar los esfuerzos recaudatorios de las CC.AA. Así, de acuerdo con los

índices de evolución de la financiación con criterio normativo son 11 las

Comunidades Autónomas cuyos recursos crecen por debajo del PIB y que, tal y

como se aprecia en el cuadro nº 2, son destinatarias de una transferencia cuya

función es garantizar que los recursos que financian la sanidad crezcan al mismo

ritmo que el PIB nominal. Estas 11 comunidades son, Cataluña (1,2262), Galicia

(1,2187), Andalucía (1,2287), Asturias (1,2206), La Rioja (1,2168), Valencia

(1,2308), Aragón (1,2237), Castilla La Mancha (1,2273), Extremadura (1,2202),

Baleares (1,2061) y Castilla y León (1,2165). De todas estas comunidades es

destacable la situación de Baleares cuyos recursos crecen incluso por debajo del ITE

nacional. El considerable peso del IVA, un 43%, y de los II. EE., 15%, en el

conjunto de sus recursos y su pobre crecimiento (1,1042 y 1,2064

respectivamente) en esta comunidad son el principal motivo de esta evolución.

CUADRO 4. SUFICIENCIA DINÁMICA DEL SISTEMA 1999-2002

(FINANCIACIÓN TOTAL)

Millones de euros e índices de evolución

Comunidad

es

Autónomas

Financiació

n total 2002

(con

garantía)

Garantía

sanitaria

Financiació

n sin

garantía

sanitaria

Cataluña 11257,08 35,48 1,2214

Galicia 5203,02 36,87 1,2086

Andalucía 12937,99 19,61 1,2268

Asturias 2007,09 14,46 1,2119

Cantabria 1114,48 0 1,2320

La Rioja 559,89 5,26 1,2035

Murcia 1896,02 0 1,2390

C.Valenciana 6771,59 2,08 1,2288

Aragón 2316,73 10,80 1,2179

C.La Mancha 3258,92 7,39 1,2234

Canarias 3195,46 0 1,2317

Extremadura 2178,54 12,58 1,2094

Baleares 1344,85 24,29 1,1827

Madrid 8667,88 0 1,2660

C y León 4819,99 40,07 1,2055

Total 67529,54 208,90 1,2261

ITEn 1,2129

Fuente: Ministerio de Hacienda (2004).

En un principio, la valoración del actual sistema de financiación en términos

de suficiencia financiera a corto plazo (1999-2002) resulta positiva en relación con

el modelo anterior de financiación sanitaria vinculado a la evolución del PIB, si

además se tienen en cuenta las garantías establecidas de evolución mínima del

gasto sanitario.

De todos modos, el asunto clave no es tanto de análisis de la suficiencia

financiera del sistema y de sus garantías a corto plazo sino de adecuación de ésta

al ritmo de evolución del gasto sanitario real. A este respecto, la evolución de la

financiación ha estado acorde con la evolución del gasto sanitario en el período

1999-2002.

Así, de la cesta de tributos que componen el ITE, el IRPF es el que ha

registrado un mejor comportamiento (índice de evolución entre 1999 y 2002 de

1,2927), mientras el IVA (1,1628) y los impuestos especiales (1,1054) han tenido

un comportamiento más moderado. A su vez, del conjunto de impuestos especiales

(Cuadro 5), el que ha demostrado una mayor potencia recaudatoria ha sido el que

corresponde a las Labores del Tabaco, con un índice de evolución entre 1999 y

2002 igual a 1,2089, muy por encima del resto. Finalmente, el crecimiento del ITE

nacional acumulado (1,2129) ha sido por primera vez en muchos años inferior al

PIB (1,2313), si bien en la actualidad únicamente se utiliza el PIB nominal como

garantía de crecimiento de la financiación sanitaria, y sólo para los años 2002,

2003 y 2004.

CUADRO 5. CÁLCULO DEL ITE NACIONAL DEFINITIVO

ITEn

Millones de euros

1999 2002 Índice

IRPF 24510,49 31684,72 1,2927

IVA 20825,31 24216,47 1,1628

Alcohol 439,04 511,12 1,1642

Productos Intermedios 9,45 10,02 1,0601

Cerveza 109,02 130,57 1,1976

Tabaco 2441,45 2951,49 1,2089

Hidrocarburos 5487,60 5777,95 1,0529

TOTAL 53822,36 65282,34 1,2129


Asimismo, las necesidades totales estimadas para el año base en

financiación sanitaria, que se cifraban en 23.356,02 millones de euros, han crecido

entre 1999 y 2002 a un índice acumulado de 1,2272 hasta alcanzar los 28.662,91

millones de euros (Cuadro 6). El procedimiento de cálculo para aislar la financiación

sanitaria que corresponde a cada región ha consistido en aplicar a la financiación

definitiva total en 2002 el porcentaje que la restricción inicial sanitaria del año 1999

representaba sobre la restricción inicial total en cada territorio, por lo que las

garantías aplicadas en el primer año del funcionamiento del sistema suponen un

porcentaje relativamente más alto de la financiación sanitaria en Baleares, La Rioja

y Castilla y León.

CUADRO 6

FINANCIACIÓN SANITARIA EN EL NUEVO MODELO.

Comunidad

es

Autónomas

Sanidad

1999

Sanidad

2002

Índice

2002/19

99

%Garantía

sobre

financ.

sanitaria

Cataluña 3975,89 4860,03 1,2224 0,73%

Galicia 1735,67 2100,25 1,2101 1,76%

Andalucía 4402,48 5401,17 1,2268 0,36%

Asturias 744,00 901,63 1,2119 1,60%

Cantabria 399,68 492,41 1,2320 0

La Rioja 202,83 244,49 1,2054 2,15%

Murcia 674,07 835,60 1,2396 0

C.Valenciana 2475,47 3045,97 1,2305 0,07%

Aragón 809,79 986,30 1,2180 1,10%

C-La Mancha 1094,10 1339,77 1,2245 0,55%

Canarias 1034,40 1274,10 1,2317 0

Extremadura 692,02 839,51 1,2131 1,50%

Baleares 516,81 612,06 1,1843 3,97%

Madrid 2989,40 3788,04 1,2672 0

C y León 1609,41 1941,60 1,2064 2,06%

Total 23356,02

28662,9

1 1,2272 0,73%

ITEn 1,2129

PIB 1,2313


En síntesis, hay que señalar que el “supuesto” problema presentado en la

financiación de la sanidad no se deba a su suficiencia financiera, sino que sería más

bien de evolución del propio gasto sanitario. Es necesario, por tanto, profundizar en

las variables que determinan el crecimiento notable del gasto sanitario regional.

3. La reforma de la financiación autonómica

La evolución del sistema actual de financiación autonómica no dejará de

estar sometida a un elevado grado de incertidumbre, a pesar de su pretendido

carácter estable y duradero, por lo que va a depender de una serie de incógnitas

que aún hoy siguen siendo difícilmente predecibles (Cantarero, 2003; Utrilla, 2002

y 2003). En cualquier caso, el dilema a resolver y que sigue aún hoy presente en el

modelo actual es contraponer la suficiencia financiera del modelo con su cohesión

territorial. Con dicho objeto, las reformas en el ámbito de la financiación

autonómica pueden centrarse principalmente en seis grupos de medidas.

1) La primera posibilidad, es la relativa a un mayor endeudamiento, que podría

utilizarse para financiar determinadas inversiones y aceptarse de manera

extraordinaria.

2) Cesión de capacidad de recaudación vía copago, es decir, la introducción de

fórmulas de pago por parte de los usuarios del sistema para determinados tipos de

servicios públicos suministrados por las regiones como puede ser un sistema

óptimo de copago descentralizado para el caso de la sanidad

3) Instrumentar de modo efectivo las asignaciones de nivelación tanto para

educación como para sanidad, en la línea de lo planteado en la Ley Orgánica de

Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) de compensar desequilibrios

en la financiación de servicios públicos. Una variante de estas misma solución

consistiría en la actualización periódica de variables clave del sistema como es el

caso de la población, lo que permitiría una mayor flexibilidad que las actuales

asignaciones de nivelación.

4) Introducción o modificación de las fórmulas tributarias ya existentes para la

financiación de los servicios públicos regionales. Es decir, consistiría en alterar las

cestas impositivas regionales e incrementar los porcentajes de tributos cedidos o

compartidos lo que supondría la modificación del Fondo de Suficiencia5. En esta

misma opción podría considerarse la cesión de diferentes porcentajes de los

5 La opción más simple consistiria en ajustar el Fondo de Suficiencia y volver a hacerlo evolucionar al ITE nacional. Sin embargo, una solución más arriesgada podría ser la de reajustar el Fondo de Suficiencia en el nuevo año base y que sirviera como elemento de cierre año a año.

denominados impuestos compartidos según cada CCAA y su grado de aversión al

riesgo6.

5) Incremento de la presión fiscal en determinados tributos cedidos a las CCAA.

Básicamente, consistiría en que la CCAA hiciese un uso efectivo de su

corresponsabilidad fiscal, si bien la experiencia anterior en España no es tan

alentadora7.

6) Incremento de los recursos para la financiación de los servicios públicos a través

de fondos financiados por el Estado bien modificando los ya existentes bien de

nueva creación.

En cuanto a las soluciones 1-3), señalar que la primera opción relativa a una

mayor capacidad de endeudamiento está claramente más limitada a partir de la

normativa actual de estabilidad presupuestaria y en cualquier caso podría estar

más relacionada con la financiación de inversiones a través de empresas públicas

dependientes de la Administración regional concreta.

La 2ª vía consiste en ceder a las CCAA capacidad normativa amplia para

establecer fórmulas de copago de algunos servicios como los sanitarios de modo

discrecional (visitas médicas o estancias hospitalarias). Desde un punto de vista

económico, las fórmulas de copago podrían regular la demanda inducida por la

oferta sanitaria, e incrementar la eficiencia general del sistema sanitario. A este

respecto, recientemente, esta solución ha sido reclamada desde diversos ámbitos,

si bien puede plantear problemas a las clases sociales con menores recursos, al

limitarles el acceso a los servicios sanitarios aunque siempre podría corregirse con

mínimos o de tratamientos exentos.

En cuanto al caso 3), realmente la actual definición de las asignaciones de

nivelación hace que sean difíciles de implantar. En todo caso, una posible vía de

reforma sería flexibilizar las condiciones requeridas para percibir dichas

asignaciones o bien incorporarlas de modo efectivo mediante la articulación de un

6 Ello dependería lógicamente de si a la CCAA se le cede un mayor porcentaje de los impuestos compartidos con mayor dinámica que el índice de evolución de la transferencia central o Fondo de Suficiencia (ITE nacional). 7 Así, ninguna CCAA ha incrementado hasta la fecha la tarifa autonómica del IRPF y la utilización de capacidad normativa se ha centrado en los tributos cedidos tradicionales de menor capacidad recaudatoria.

verdadero componente nivelador que pase a estar incluido explícitamente en el

Fondo de Suficiencia.

El caso 4 consiste en una cesión de recursos desde el nivel central a las

CCAA de forma que, desde un punto de vista consolidado se cumpla con los

requisitos de la estabilidad presupuestaria.

La 5ª vía consiste en un incremento de la presión fiscal de alguno o varios

impuestos para financiar gasto público regional. En cuanto a la 6ª medida, si bien

puede ser realmente efectiva, habría que diferenciar los factores de incremento del

gasto regional debido tanto a factores coyunturales (por ejemplo, gastos de

personal) como estructurales y a continuación las regiones deberían explicar a la

ciudadanía por qué se necesita la participación de la Administración Central

(cesiones de nuevos impuestos o creación de fondos adicionales) en su resolución.

En definitiva, aún siendo conscientes de la importancia del resto de medidas

a continuación se pasa a explorar mejor la alternativa cuarta consistente en variar

los porcentajes de cesión de impuestos como posibilidad de incremento efectivo de

la suficiencia financiera regional. En los apartados siguientes realizaremos una

valoración de la principal alternativa relativa a la introducción de cambios en la

financiación autonómica: la mayor cesión en el Impuesto sobre la Renta de las

Personas Físicas.

3.1 La cesión del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF)

En el momento actual se están planteando diferentes alternativas para la

reforma del Sistema de Financiación Autonómica. Algunas de ellas se inclinan hacia

un incremento en la cesión de los II.EE. ampliando la capacidad normativa que las

Comunidades Autónomas pueden ejercer sobre los mismos.

Tal y como hemos visto los II.EE. son precisamente los que menos

crecimiento presentan y además son impuestos armonizados a nivel europeo, de

manera que cualquier modificación normativa de los mismos debería ser autorizada

por la Comisión Europea. Igualmente, la recaudación de estos impuestos se hace

en la fase de fabricante o mayorista lo que dificulta una correspondencia entre la

recaudación que se obtiene en cada comunidad y el consumo que se hace en la

misma de los productos sobre los que recaen. El IVA presenta las mismas

dificultades formales para su cesión y un crecimiento también por debajo del PIB.

Cualquier ampliación de los recursos derivados de estas fuentes dificultaría la

suficiencia dinámica de las Comunidades.

El contexto anterior al modelo actual mostraba que a pesar de que el IRPF

estaba ya parcialmente cedido podría seguir estudiándose aumentar su cesión si

bien la disminución de su capacidad recaudatoria y, por tanto, su escasa elasticidad

planteaba serias dudas respecto a lo que realmente podía esperarse de él.

A este respecto, según el Cuadro 3, sus cifras de recaudación global en los

últimos años indicaban que seguía siendo el tributo de mayor poder recaudatorio

con una dinámica (1,3627) por encima del PIB (1,2313) y de la financiación general

(1,2308) en el primer año del sistema (2002) y en cualquier caso más favorable

que los Impuestos Especiales (1,1333) e IVA (1,2010) que serían las otras

opciones, lo que plantea que las CCAA puedan considerar que mediante cesiones

adicionales de este impuesto aumenten su grado de autonomía financiera y de

corresponsabilidad fiscal.

Respecto a los planteamientos teóricos, la solución de descentralización

fiscal señala que, como valoración general, el IRPF sería un impuesto susceptible de

ser descentralizado si bien, en cualquier caso, siempre debería quedar una parte en

poder del Gobierno Central. En este contexto, siguen existiendo dos alternativas de

cara a la negociación del modelo de financiación autonómica: mantener

relativamente una cesión similar al sistema anterior8 o pensar en que aún existe

margen suficiente para aumentar el porcentaje de cesión de este tributo, toda vez

que se contaba con su nueva reforma para 2003. Ante esta disyuntiva, nos parece

que si la opción es seguir considerando al IRPF como elemento central del sistema

se debe apostar por la segunda opción.

8 Así, con los datos disponibles de la liquidación del sistema en 2002, con aproximadamente un 33,06% de cesión del IRPF se hubiera garantizado en términos generales que la financiación de las CCAA hubiese crecido de igual modo que el PIB.

3.2. Modificación de los porcentajes de cesión en la Imposición Directa en 2002: IRPF.

En este ejercicio vamos a suponer que ampliamos un 7% la cesión del Impuesto

sobre la Renta y las Comunidades pasan a gestionar y recaudar el 40% de este

impuesto quedando el 60% restante en manos del Estado. En el año base 1999 se

recalcula el nuevo Fondo de Suficiencia de acuerdo con esta cesión que

evolucionará con el ITE nacional hasta el año 2002. El motivo de la elección de

este porcentaje es el hecho de que conseguiría un crecimiento general de la

financiación superior al PIB y que, por tanto no se precisaría garantía general por

parte del Estado. En este supuesto, la financiación que cada una de las CCAA

obtendría por este impuesto en 1999 aparece reflejada en el Cuadro 7.

En 1999 una mayor cesión del IRPF (40%) que la realmente producida

(33%) hubiera supuesto un total de 12.939,21 millones de euros, lo que supone

unos 2.264,36 millones de euros adicionales para las CCAA. Lógicamente, esto

hubiera supuesto una detracción de recursos de la misma cuantía en el Fondo de

Suficiencia global que actuaría como elemento de cierre del sistema hasta situarse

en los 16.381,80 millones de euros.

A la vista de las diferencias entre una mayor cesión del IRPF (40%) respecto

de la actual (33%), la CCAA más beneficiada, en 1999, en términos absolutos por

este incremento en el porcentaje de cesión del IRPF es Madrid (572,41 millones de

euros), seguida de Cataluña (529,39 millones de euros), Andalucía (255,78

millones de euros) y Valencia (213,83 millones de euros) que verían reducido su

Fondo de Suficiencia. Por el contrario, las CCAA en las que menos crecería el IRPF

en términos absolutos con este cambio serían La Rioja (17,51 millones de euros),

Extremadura (29,35 millones de euros) y Cantabria (30,45 millones de euros), que

serían las más perjudicadas en términos absolutos.

Tal y como se ha explicado anteriormente, en términos generales las CCAA

saldrían ganando con dicha opción ya que estarían incorporando recursos por IRPF

(1,3627 de índice acumulado) con un mayor crecimiento que el ITE nacional

(1,2129 de índice acumulado) que es el que regula al Fondo de Suficiencia.

CUADRO 7

(Miles de euros)

(1) (8)=S(1) a (7)

Cataluña 1.490.339,33 529.395,83 1.049.059,69 9.187.593,31 Galicia 357.572,15 117.980,93 2.006.956,26 4.274.398,68 Andalucía 957.144,83 255.781,19 4.929.527,07 10.529.744,09 Asturias 179.866,09 61.390,55 572.827,47 1.644.268,74 Cantabria 83.299,08 30.455,34 372.796,14 904.601,96 La Rioja 48.029,88 17.512,44 173.338,35 460.837,45 Murcia 129.882,92 43.070,48 595.048,71 1.530.320,45 Valencia 839.302,59 213.832,22 1.309.429,35 5.508.855,91 Aragón 250.836,61 77.133,71 546.494,48 1.893.399,68 Castilla-La Mancha 192.337,69 57.456,28 1.314.199,99 2.657.732,62 Canarias 288.803,75 81.969,82 1.796.721,90 2.594.300,01 Extremadura 99.358,72 29.353,47 1.099.676,02 1.790.886,26 Baleares 154.023,77 55.741,07 -198.187,55 1.116.596,34 Madrid 1.536.271,08 572.415,69 -839.543,33 6.846.606,69 Castilla y León 376.996,87 120.872,86 1.653.457,91 3.965.074,59

Total CC.AA. 6.984.065,36 2.264.361,88 16.381.802,46 54.905.216,78

Fuente: Elaboración propia a partir del Informe sobre la financiación de las CC.AA. 1999

Fondo de Suficiencia 40%

IRPF

IRPF40% - 33%

RESULTADOS DE LA CESIÓN DE UN 40% IRPF EN 1999

Comunidad Autónoma


cedidos y tasas según criterio

normativo

Total financiación 1999

En concreto, las CCAA que obtendrían mayores ganancias al crecer en 1999-

2002 su parte de IRPF por encima de la media (1,3627) serían Andalucía (1,4514),

Cantabria (1,3679), Murcia (1,4771), Valencia (1,4032), Castilla-La Mancha

(1,4821), Extremadura (1,4483) y Baleares (1,3811).

Por otro lado, en el Cuadro 8 se ha simulado la cesión del 40% del IRPF en

2002 para todas las CCAA y sus efectos sobre la financiación sanitaria antes de

incluir sus efectos en el sistema general. Como puede observarse, respecto a la

situación inicial y al mantenerse los porcentajes relativos que representaba la

sanidad en las CCAA la garantía de financiación sanitaria al crecimiento del PIB

desaparecería únicamente en dos CCAA que son Andalucía y Valencia dado que

ahora la cesión del 40% del IRPF hace crecer su financiación (1,2335 y 1,2383) por

encima del PIB (1,2313). Ello hace pensar también en que mayores cesiones del

IRPF harían desaparecer la aplicación de la garantía en más CCAA y que

precisamente esa sería una de las soluciones que podrían darse a las CCAA que

están reclamando actualmente una ampliación del período de la garantía más allá

de 2004. En todo caso, la garantía a entregar a las CCAA en este supuesto pasaría

a ser de 118,04 millones de euros (muy por debajo de los 208,83 millones de euros

que es la cifra real).

En el Cuadro 8, a la vista de las diferencias entre una mayor cesión del IRPF

(40%) respecto de la actual (33%), la financiación de las CCAA al aplicársele las

nuevas garantías sería de 67.856 millones de euros mientras que el sistema actual

les reporta 67.578 millones de euros, 278 millones de euros menos.

Las comunidades ganan 278 millones de euros más y el Estado, por su

parte, deja de recibir un total de 3.085 millones de euros en menores ingresos por

el IRPF, pero a la vez se reducen los pagos que realiza a través de Fondo de

Suficiencia (2.717 millones de euros menos) y de las garantías sanitarias (90

millones de euros menos). En total el saldo negativo para el Estado coincide

exactamente con los mayores recursos que llegan a las CC.AA.

CUADRO 8

(Miles de euros)

Recaudación según criterio

normativo

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9)=(1)+…..+(8)

Cataluña 1.807.632,57 4.047.871,33 2.493.641,22 1.308.750,32 226.588,49 140.075,74 1.274.292,81 6.024,25 11.304.876,73 Galicia 433.699,26 912.148,47 848.777,18 450.458,00 59.301,92 50.166,74 2.437.849,76 28.711,58 5.221.112,92 Andalucía 1.160.920,96 2.121.324,07 2.221.246,73 1.190.575,71 181.387,64 124.894,13 5.987.896,53 0,00 12.988.245,78 Asturias 218.159,58 473.055,71 392.595,53 180.140,31 23.573,90 18.637,02 695.813,53 10.239,07 2.012.214,66 Cantabria 101.033,45 238.060,22 196.305,52 105.944,38 13.879,17 11.812,63 452.835,47 0,00 1.119.870,83 La Rioja 58.255,44 128.340,50 93.819,77 53.012,72 7.003,38 6.025,35 210.554,10 4.587,24 561.598,49 Murcia 157.534,99 363.528,47 357.815,46 243.525,39 35.612,27 28.666,30 722.805,67 0,00 1.909.488,55 Valencia 1.017.990,11 1.714.513,27 1.442.118,59 828.229,20 140.867,62 87.188,98 1.590.563,83 0,00 6.821.471,59 Aragón 304.239,72 597.713,68 433.094,88 258.197,01 30.154,70 30.891,30 663.826,84 5.664,11 2.323.782,24 Castilla-La Mancha 233.286,38 486.589,34 474.618,11 392.662,93 37.237,52 51.581,91 1.596.358,72 64,73 3.272.399,66 Canarias 350.290,07 632.811,18 0,00 44.437,16 0,00 0,00 2.182.478,09 0,00 3.210.016,51 Extremadura 120.512,19 242.924,53 280.522,24 165.998,40 17.056,29 18.658,40 1.335.776,47 9.153,09 2.190.601,60 Baleares 186.815,43 439.912,48 661.833,50 232.862,13 32.416,55 18.306,61 -240.738,41 20.118,78 1.351.527,07 Madrid 1.863.343,19 4.320.203,86 2.227.725,54 915.181,60 330.654,62 98.671,41 -1.019.793,29 0,00 8.735.986,93 Castilla y León 457.259,50 913.701,97 795.533,38 504.207,31 53.184,06 67.400,98 2.008.455,33 33.483,45 4.833.225,97

Total CC.AA. 8.470.972,84 17.632.699,10 12.919.647,66 6.874.182,58 1.188.918,12 752.977,51 19.898.975,45 118.046,29 67.856.419,54


Total financiación

normativa 2002 con 40% y garantías sanitarias

40% del IRPF(Tarifa

autonómica sin capacidad normativa)

Fondo de Suficiencia (40% irpf)


sanidad 40% IRPF

RESULTADOS DE LA CESIÓN DEL 40% DEL IRPF EN EL AÑO 2002

Comunidad Autónoma

Tributos

IVA II.EE.

Rendimiento definitivo en 2002 por el I.

Sobre Determinados


Rendimiento definitivo en 2002 por el I.

Ventas Minoristas

Hidrocarburos

En el Cuadro 9 se comparan los porcentajes de cada unos de los recursos

respecto a la financiación total a la vista de las diferencias entre una mayor cesión

del IRPF (40%) respecto de la actual (33%). Las CCAA pasarían así a depender en

mayor medida del IRPF (25,99%) en comparación con la situación anterior

(20,38%). Esta mayor dependencia sería especialmente acusada en CCAA como

Madrid (49,44%), Cataluña (35,81%), Aragón (25,73%) y Valencia (25,14%). Por

el contrario, CCAA como Extremadura (11,10%), Castilla-La Mancha (14,88%),

Andalucía (16,34%), Galicia (17,48%) y Castilla-León (18,91%) seguirían

dependiendo en menor medida del IRPF aún con esta mayor cesión.

En cuanto a otras modificaciones generales, con la cesión parcial del IRPF al

40% pasarían a depender en menor medida de los tributos cedidos y tasas

normativas (12,49% frente al 17,18% anterior), del Fondo de Suficiencia (29,29%

frente al 31,69% anterior) y de las garantías de financiación sanitaria (0,0018%

frente al 0,29% anterior). Por el contrario, con la cesión parcial del IRPF al 40%

pasarían a depender en mayor medida del IVA (19,05% frente al 18,10% anterior),

de los Impuestos Especiales (10,13% frente al 9,63% anterior), del Impuesto sobre

determinados medios de transporte (1,75% frente al 1,67% anterior) y del

impuesto sobre las ventas minoristas de hidrocarburos (1,11% frente al 1,06%

anterior).

CUADRO 9

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (9) Cataluña 15,99 35,81 22,06 11,58 2,00 1,24 11,27 0,0005 100,00 Galicia 8,31 17,47 16,26 8,63 1,14 0,96 46,69 0,0055 100,00 Andalucía 8,94 16,33 17,10 9,17 1,40 0,96 46,10 0,0000 100,00 Asturias 10,84 23,51 19,51 8,95 1,17 0,93 34,58 0,0051 100,00 Cantabria 9,02 21,26 17,53 9,46 1,24 1,05 40,44 0,0000 100,00 La Rioja 10,37 22,85 16,71 9,44 1,25 1,07 37,49 0,0082 100,00 Murcia 8,25 19,04 18,74 12,75 1,87 1,50 37,85 0,0000 100,00 Valencia 14,92 25,13 21,14 12,14 2,07 1,28 23,32 0,0000 100,00 Aragón 13,09 25,72 18,64 11,11 1,30 1,33 28,57 0,0024 100,00 Castilla-La Mancha 7,13 14,87 14,50 12,00 1,14 1,58 48,78 0,0000 100,00 Canarias 10,91 19,71 0,00 1,38 0,00 0,00 67,99 0,0000 100,00 Extremadura 5,50 11,09 12,81 7,58 0,78 0,85 60,98 0,0042 100,00 Baleares 13,82 32,55 48,97 17,23 2,40 1,35 -17,81 0,0149 100,00 Madrid 21,33 49,45 25,50 10,48 3,78 1,13 -11,67 0,0000 100,00 Castilla y León 9,46 18,90 16,46 10,43 1,10 1,39 41,56 0,0069 100,00

Total CC.AA. 12,48 25,99 19,04 10,13 1,75 1,11 29,33 0,0017 100,00


Total financiación 2002


sanidad

ESTRUCTURA DE LOS RECURSOS ASIGNADOS POR EL SISTEMA EN 2002 CON 40% IRPF

Comunidad Autónoma


cedidos y tasas según

criterio normativo

IRPF(Tarifa

autonómica sin

capacidad normativa)

IVA II.EE.




Hidrocarburos


Por lo que se refiere a la evolución o crecimiento de los recursos con esta

propuesta el cuadro nº 10 recoge el crecimiento del conjunto de recursos y de los

derivados de la cesión del 40% del IRPF y del Fondo de Suficiencia.

CUADRO 10

(1) (2) (3) Cataluña 1,3381 1,2147 1,2305 Galicia 1,3530 1,2147 1,2215 Andalucía 1,4514 1,2147 1,2335 Asturias 1,3485 1,2147 1,2238 Cantabria 1,3679 1,2147 1,2380 La Rioja 1,2825 1,2147 1,2186 Murcia 1,4771 1,2147 1,2478 Valencia 1,4032 1,2147 1,2383 Aragón 1,3561 1,2147 1,2273 Castilla-La Mancha 1,4821 1,2147 1,2313 Canarias 1,3510 1,2147 1,2373 Extremadura 1,4483 1,2147 1,2232 Baleares 1,3811 1,2147 1,2104 Madrid 1,3208 1,2147 1,2760 Castilla y León 1,3229 1,2147 1,2189

Total CC.AA. 1,3627 1,2147 1,2359


Total financiación

criterio normativo 99-02

con garantías sanitarias

EVOLUCIÓN DE LOS RECURSOS ASIGNADOS POR EL SISTEMA ENTRE 1999 Y 2002 CON CESIÓN DEL 40% DEL IRPF

Comunidad Autónoma

40% IRPF(Tarifa

autonómica sin capacidad

normativa)


Como se observa el ITE vuelve a crecer por debajo del PIB, mientras que el

conjunto de la financiación se sitúa ya por encima del crecimiento de la economía.

Los recursos derivados del IRPF mantienen la misma evolución que la liquidación

real y con las mismas diferencias a favor de algunas Comunidades de menor renta.

Por lo que se refiere al total de financiación hay que destacar que todas las

Comunidades ganan recursos y crecimiento siendo 6 las Comunidades que

consiguen una evolución por encima del PIB: Madrid (1,2760), Canarias (1,2373),

Valencia (1,2383), Murcia (1,2478), Cantabria (1,2380) y Andalucía (1,2335).

Otras dos comunidades rozan claramente el crecimiento de la economía: Cataluña

(1,2305) y Castilla la Mancha (1,2313).

Las comunidades que tienen que recibir garantías para la financiación

sanitaria pasan a ser 9 en lugar de las 11 que las han recibido en el año 2002.

Comunidades como Andalucía y Valencia dejarían de necesitar garantías para su

evolución.

En cuanto a la Autonomía Financiera y la corresponsabilidad (cuadro 11), las

comunidades incrementan sus recursos autónomos que pasan del 68% al 70% e

incrementan, también, el conjunto de recursos sobre los que pueden ejercer

competencias normativas que suponen ahora el 41% frente al 40% con el sistema

actual.

CUADRO 11

Comunidad Autónoma

Cataluña 83,91 88,73 52,54 55,04 Galicia 50,75 53,30 26,27 27,87 Andalucía 53,14 53,90 27,80 27,63 Asturias 61,56 65,42 33,46 36,45 Cantabria 58,62 59,56 33,04 32,57 La Rioja 60,60 62,50 36,15 35,55 Murcia 61,69 62,15 31,93 30,65 Valencia 74,49 76,68 43,18 43,40 Aragón 68,26 71,43 39,65 41,44 Castilla-La Mancha 50,44 51,22 24,73 24,71 Canarias 30,02 32,01 28,65 30,63 Extremadura 37,31 39,02 17,06 18,22 Baleares 109,67 117,80 51,41 50,12 Madrid 103,37 111,67 70,64 75,70 Castilla y León 56,10 58,44 30,06 30,86

Total CC.AA. 68,02 70,67 40,28 41,33

Fuente: elaboración propia a partir de datos de liquidación de 2002 y 1999

Corresponsabilidad 2002 con

cesión 40% IRPF %

Autonomía Financiera 2002 con

cesión 40% IRPF %

Corresponsabilidad 2002 %


2002 %

EVOLUCIÓN DE LA AUTONOMÍA FINANCIERA Y LA CORRESPONSABILIDAD

El sistema gana en suficiencia y mejora su capacidad de nivelación al reducir

el número de comunidades que necesitan garantías de evolución y permitir que las

comunidades de menor renta accedan a uno de sus recursos más dinámicos, el

IRPF, y reduzcan su participación en el Fondo de Suficiencia.

4. Conclusiones

En este artículo se han analizado los últimos resultados disponibles del

sistema de financiación autonómica actualmente vigente en nuestro país así como

algunas de sus posibles vías de reforma centrándonos especialmente en el caso de

la cesión del IRPF.

El funcionamiento del modelo de financiación autonómica pone de manifiesto

que el avance en corresponsabilidad fiscal de las CCAA frente a modelos anteriores

es amplio al pasar los recursos con capacidad normativa del 21% al 40% del total.

Sin embargo, el avance en la autonomía el mayor (del 30% al 68% del total de

recuros) dado que muchas de las cesiones impositivas (especialmente, las de IVA y

Especiales) no dejan de ser simples transferencias de recursos desde la

Administración Central pero sin capacidad normativa para las regiones.

Analizando los resultados en 2002 hay que destacar que la financiación que

reciben las comunidades en ese año evoluciona casi al mismo ritmo que el PIB,

siendo los tributos cedidos y el IRPF los elementos más dinámicos en esta

evolución.

Asimismo, se ha planteado que las reformas de financiación pueden abarcar

diferentes tipos de medidas que parecen ir ligadas a la revisión en profundidad del

sistema de ingresos autonómicos. En cuanto a una valoración de las alternativas

relativas a la introducción de cambios en la financiación autonómica utilizando los

datos reales de 2002, el conjunto de CCAA se beneficiaría al incrementarse los

porcentajes de cesión del IRPF frente a los caso del IVA y de los Impuestos

Especiales dado el menor crecimiento de éstos últimos.

En concreto las CC.AA. obtendrían 278 millones de euros adicionales y su

financiación general crecería por encima del PIB, reduciendo las garantías

destinadas a la financiación de la sanidad.

Así, al comparar los porcentajes de cada unos de los recursos respecto a la

financiación total a la vista de las diferencias entre una mayor cesión del IRPF

(40%) respecto de la actual (33%) las CCAA pasarían así a depender en mayor

medida del IRPF (25,99%) en comparación con la situación anterior (20,38%). Esta

mayor dependencia sería especialmente acusada en CCAA como Madrid, Cataluña,

Aragón y Valencia. Por el contrario, CCAA como Extremadura, Castilla-La Mancha,

Andalucía, Galicia y Castilla-León seguirían dependiendo en menor medida del IRPF

aún con esta mayor cesión. Es previsible que las diferencias en la financiación

obtenida por las CCAA como consecuencia del incremento en la cesión impositiva

del IVA fuesen menores que las diferencias resultantes del incremento en la cesión

del IRPF, por lo que se pondría de manifiesto que la base consumo presenta una

distribución interterritorial más equilibrada que la base renta.

El recurrir a una mayor cesión de IVA o II.EE. podría, en el año base,

proporcionar mayores recursos pero su evolución entre 1999 y 2002 nos hace

pensar en una reducción en el crecimiento de la financiación a medio plazo.

Además su carácter de impuestos armonizados impide la asignación de capacidad

normativa, por lo que no dejaría de ser una mera participación sin aportar más

corresponsabilidad al sistema.

La opción del IRPF se presenta por tanto como la más dinámica y la más

corresponsable, aunque en el año 2003 se apreciará el efecto de la reforma del

Impuesto (por primera vez sin garantías), por lo que una extensión natural del

mismo sería la actualización con los datos del año 2003.

Otra opción en la ampliación de la cesión el IRPF, sería ofrecer a todas las

CC.AA. esta posibilidad y que fuesen estas las que decidiesen aplicar o no en

función del peso y evolución de sus fuentes financieras, de su mayor o menor

aversión al riesgo y de su voluntad de obtener o no más recursos derivados de su

capacidad normativa.

En último lugar, no debería olvidarse que en el futuro próximo podría

plantearse la posible reforma del sistema de solidaridad empleado en el modelo

acordado en 2001 debido a que ésta puede ser excesiva, poco transparente, no

estimula el crecimiento de las bases fiscales de las CCAA pobres y ricas y además

no prevé la actualización anual o quinquenal de los datos empleados (anclaje en el

año base 1999) para el reparto de la financiación.

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