resumen final de tap i

5/12/2018 Resumen Final de TAP I - slidepdf.com

http://slidepdf.com/reader/full/resumen-final-de-tap-i 1/71

1 TEORÍA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / AÑO CUATRO / CIENCIA POLÍTICA / UNR

UNIDAD NÚMERO I

GUERRERO EL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO ANTES DE WILSON

El pensamiento administrativo en la Antigüedad no puede ser deslindado del pensamiento políticoporque administración se confundía con política. De alguna manera, la administración públicaera entendida como una rama de los estudios políticos. Por ello es los estudios especializados enadministración pública son casi inexistentes antes de 1887, año en que W. Wilson publica suEstudio sobre la Administración Pública. Sin embargo, no podemos decir que fue a partir de laobra de Wilson que se desarrolla el interés hacia la administración pública, no surge en esemomento una nueva área de estudio. Más bien lo que sucede es que se genera un nuevo interéssobre un viejo objeto de estudio al que las nuevas técnicas de teorización son aplicadas.

En la Antigüedad se destacaron tres pensadores: Frontino (Imperio Romano), Filoteo (Imperio

Bizantino) y R. Fils Neil (Inglaterra). Las obras de estos tres pensadores constituyeron esfuerzosaislados por describir y explicar la administración pública en determinados contextos. Por ellomismo no podemos considerar que hayan escrito teorías generales sobre la administración sinoque más específicamente, lo que hicieron fue aportar cuasi teorías o estructuras conceptuales quesólo tienen validez descriptiva, explicativo y predictiva en los contextos históricos dentro de loscuales fueron producidas.

Más adelante en el tiempo, otros pensadores políticos elaboraron también teorías sobre la AP. Tales el caso de Bodin y de Tocqueville. Ambos se dieron a la tarea de explicar los cambios queacaecían en la Europa del advenimiento (y posterior fortalecimiento) del Estado Moderno) a partir

del análisis de la AP como un factor condicionante y explicativo de dicho proceso. Si bien ningunode ellos estudió a la AP como objeto específico, su aporte constituyó el haberla pensado yentendido como un factor causal de las generalizaciones políticas.

También Hobbes y Stuart Mill estudiaron aspectos de la AP. El primero de ellos nos legó unadefinición de ministro público, al cual entiende como empleado y servidor del Soberano. Elsegundo, cuando analiza el proceso de surgimiento del Servicio Civil Británico, ya lo caracterizacomo un cuerpo burocrático permanente.

En el siglo XIX, además de Wilson se destacan otros 3 pensadores: Busto, Bonnin y Von Humboldt.Busto es recordado por ser el autor del primer tratado de política comparada. Bonnin es

considerado el antecesor inmediato a Wilson puesto que formuló un conjunto de principiosuniversales de la A. Para Bonnin, la doctrina administrativa era universal, más allá del tiempo y delespacio. Von Humboldt se dio a la tarea de probar la veracidad de los postulados universales sobrela A, como ser el de unidad de mando. Las obras de estos tres teóricos demuestran que, paraesos momentos, se estaba dejando atrás la etapa de identificación del objeto de estudio parapasar a otra de definición del mismo.




Guerrero nos dice que al estudio de la AP a lo largo del tiempo podemos separarlo en dos grandesmomentos: una etapa llamada ortodoxa (que se extiende desde 1887 hasta 1945aproximadamente) y otra etapa conocida como política (que se inicia en 1946 aproximadamentey alcanza nuestros días).

La etapa ortodoxaLa etapa ortodoxa se inicia simbólicamente en 1887 porque ese es el año de publicación delEstudio de la Administración de W. Wilson. Esta obra es sumamente importante porque fue laprimera en tratar a la A como un objeto específico de estudio y en postular la necesidad deintegración de una ciencia de la A.

Para Wilson era necesario construir un campo de estudio de la A escindido del terreno de laCiencia Política. Para él, la AP era esencialmente un campo de negocios y como tal, se encargabade formular medios específicos. En cambio, la ciencia política se ocupaba de establecer planesgenerales. Esa distinción hacía a la A y a la P, opuestas.

Wilson nos habla de la A como un tipo de comportamiento universal que se manifiesta encualquier forma de organización social independientemente de su naturaleza particular. Estosignifica que la A posee determinadas cualidades que le son propias y que son independientestanto del momento histórico, como del tipo de sistema político, cultural, económico, etc. queposea un Estado.

En toda la era ortodoxa vamos a ver que la ciencia administrativa es entendida como unaconstrucción artificial montada sobre principios generales apriorísticos de pretendida validezuniversal.

Esta era se caracteriza por la exacerbación de la dicotomía entre P y A y por interés en hacer de laeficiencia el principio rector de todo proceso administrativo.

Dentro de esta etapa podemos reconocer tres grandes orientaciones de pensamiento: el grupowilsoniano ortodoxo, el movimiento de la administración científica y la tendencia disidente.

y El Grupo Wilsoniano Ortodoxo

Dentro de esta corriente se destacaron Goodnow y Willoughby.

Goodnow sostiene que la división de poderes del Estado es artificiosa porque no expresa

fielmente el comportamiento estatal. Para este autor, el Estado no debe ni puede cosificarse enlas instituciones legislativa, judicial y ejecutiva. Además, entiende que la P se relaciona con lasnormas o expresiones de la voluntad del Estado, mientras que la A está ligada a la ejecución dedichas normas. En esta idea se infiere claramente la separación tajante que Goodnow estableceentre P y A; relacionando a la primera con voluntad y a la segunda con ejecución.

Willoughby también se esforzó por diferenciar radicalmente P y A y llegó al extremo de pensar a laA como el cuarto poder del Estado. Para este autor, la diferencia entre P y A era la diferencia




entre ejecución y A. Nos habla de la política como una función ejecutiva que tiene que ver con larepresentación del Estado como un todo y con cuidar que las leyes sean obedecidas por todas suspartes. Así, la función ejecutiva está vinculada a la facultad de tomar decisiones en el sentido de ladirección de los asuntos públicos. Por el contrario, la función administrativa tiene que ver con laadministración del DD y se limita a la ejecución de las órdenes. Este autor cosificó sus conceptos

hasta un punto irremediable. Su desmedido afán por ahondar la dicotomía P/A lo llevó a defenderla absoluta carencia de A en la P y viceversa.

En líneas generales, los teóricos de esta orientación sostienen que la división entre P y A nopretende identificar fenómenos reales sino más bien proporcionar una diferenciación analítica decomportamientos presumiblemente diferentes.

y El movimiento de la Administración Científica.

En este grupo se destacan Taylor y Fayol. El mayor interés de estos pensadores es promover laeficiencia en las organizaciones administrativas. Consideraron los principios wilsonianos como

pautas prescriptivas y a partir de ello sostuvieron que para lograr la eficiencia en la A, lascondiciones imprescindibles formales eran dos: la unidad de la ciencia administrativa y laseparación de la P de la A.

Para estos autores, el principio central que rige todo proceso administrativo, sea público o seaprivado, es la eficiencia. De esta manera, la consideraban el principio rector y el bien de toda A.

y La Tendencia Disidente.

Entre sus máximos exponentes encontramos a White, Gaus, Dimock y Pffifner. Este grupo seopuso a las dos tesis centrales de Wilson, a saber: la unidad de la ciencia administrativa y ladicotomización de P y A. Entendían que era necesario rescatar las raíces políticas de la AP yabogaban por la formación del campo disciplinar dentro del más amplio espacio de la CienciaPolítica. Fundaban estas ideas en el hecho de que la AP se mueve dentro del ámbito de losfactores políticos.

La labor de esta corriente en Estados Unidos fue dando sus frutos en los años posteriores a la2GM, cuando se abrió una brecha dentro del pensamiento ortodoxo que permitió el posterioringreso a lo que llamamos la era política.

La era política

Esta etapa se inicia aproximadamente en 1946 y se extiende hasta nuestros días. Es un momentode impugnación de la etapa ortodoxa, un momento de evolución de la ciencia administrativa en elque triunfan las ideas de la Tendencia Disidente, se refutan los principios ortodoxos y se consolidael campo de estudio de la AP.

Los teóricos de la posguerra centraron su atención en una de las tesis wilsonianas que losortodoxos habían pasado por alto. Esta tesis decía que la A era la parte más visible del gobierno,




era el gobierno en acción, el poder ejecutivo. Así, Wilson entendía que la acción gubernamentalse vinculaba con la práctica de medidas políticas con decisión, mientras que la administración seencargaba de ejecutar dichas prácticas.

A partir de este postulado, estos teóricos entendieron que si la P tenía que ver con planes

generales y la A con medios específicos, no había ninguna razón para diferenciar tajantementevoluntad y ejecución y puede superarse el prejuicio de entender a la AP como campo denegocios. Si la A como gobierno en acción se encargaba de poner en práctica planes generalesa través de medios específicos, su acción era también política debido a que el gobierno es siemprepolítico, mire desde donde se lo mire.

Del mismo modo, entendían que la A no era meramente ejecución, sino que también poseíacapacidad de decisión y, al mismo tiempo, la P no era meramente decisión sino que tambiénimplicaba un potencial de ejecución.

De esta ideas surge la concepción del gobierno como una unidad de P y A. Esta es la piedra basal

de todo el pensamiento de la era política y al mismo tiempo constituye la herencia de Wilson hacialos nuevos teóricos.

Si la era ortodoxa es la etapa wilsoniana por excelencia, en la era política no vamos a encontraruna corriente preponderante ni un paradigma unificador de la comunidad científica. Por elcontrario, las tres orientaciones que la conforman defienden postulados compartidos y ostentanfuerzas equivalentes. Dentro de la era política encontramos entonces a: el enfoque de la PolíticaPública, la Teoría Política de la AP y el enfoque conductista o conductualista.

y El enfoque de la Política Pública

Como una prolongación de la Tendencia, este grupo está conformado por White, Gaus, Dimock,Pffifner, Appleby, Martin, etc. Estos teóricos no distinguían entre AP y Ciencia Política porqueentendían que si bien el gobierno era diferente, lo era en comparación con la administración delos negocios, es decir, con la administración privada.

Toda teoría de la AP es también una teoría de la P, ya que la A es un problema de la P.

Entendían que entre P y AP existía una relación de completa identidad y el concepto de políticapública venía precisamente a borrar las fronteras entre ambas categorías. La P es vista como todoaquello que hace el gobierno en el sentido de la política pública. La A, por su lado, se vincula con el

qué y el cómo de lo que hace el gobierno.Es muy interesante esta concepción de la política pública ya que echa luz sobre un espacio decristalización y consolidación de los distintos intereses de los diferentes grupos y personas queconforman la sociedad, en un interés público compartido.

y La Teoría Política de la AP




Los más destacados dentro de este enfoque son M. Marx, Waldo y M. Fritz. La idea primordial deestos autores es que la disciplina de la AP debe conformarse dentro del campo de la CienciaPolítica. Waldo respalda esta afirmación diciendo que el objeto de estudio de la AP (el gobiernoen acción) es un aspecto crucial del objeto de estudio de la Ciencia Política (el poder).

y La orientación conductista o conductualistaDentro de este grupo encontramos a Simon, March y Grodzins, entre otros. Estos pensadoresestaban de acuerdo en mantener la macroenvolvencia política de la AP pero se negaban a aceptarel patronazgo de la P dentro del contexto académico.

Las tres corrientes compartían el desprecio por la vieja AP basada en sus principios y concepcionescerradas. También compartían la idea de asentar la disciplina administrativa sobre supuestospolíticos. Sus diferencias no provienen del objeto de estudio sino más bien del enfoque con el que

se aproximan a él. Mientras que las dos primeras orientaciones sostienen que la disciplinaadministrativa deben conformarse dentro del campo de la Ciencia Política, la última orientaciónentiende que el objeto de estudio de la AP pertenece al campo de las Ciencias delcomportamiento.

Ya para la segunda mitad del S. XX la Ciencia Política va a reclamar definitivamente para sí elestudio de la AP. El mayor legado que deja la era política es la conformación del ámbito disciplinarde la AP, bien definido y con un cierto grado de autonomía.

WOODROW WILSON EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN

Wilson sostiene que el objeto de estudio de la administración es descubrir qué puede hacer elgobierno bien y legítimamente y cómo puede hacerlo con el menor gasto de energías y recursos;es decir, con la mayor eficiencia.

Si bien el estudio de esta disciplina data de la época actual, la administración es tan vieja como elgobierno. En este sentido, Wilson discrimina tres períodos en el desarrollo histórico de todos losgobiernos. Un primer momento es el de los gobiernos monárquicos o absolutos donde el sistema

administrativo está adaptado a las necesidades y normas de ese tipo de gobierno. Un segundoperíodo es el de los gobiernos populares, momento en el que se redactan las constituciones y serelega a un segundo plano el desarrollo de la administración. Y el último momento es el queatraviesan actualmente los Estados, donde una vez ya establecidos los gobiernos populares elpueblo debe darse a la tarea de desarrollar una administración conforme a las instituciones queconsagró constitucionalmente.




Wilson nos dice que lograr una buena administración es más difícil en una democracia que en unamonarquía porque es más fácil influir a un solo hombre que instruir y convencer a un monarcamultitudinario. Ese monarca multitudinario es el pueblo, la opinión pública (OP). Ésta está formadapor muchos y diferentes intereses y opiniones y eso mismo es lo que hace que sea tan difícil llegara un acuerdo. Además, el pueblo se encuentra siempre bajo la influencia de favoritos (ideas u

opiniones preconcebidas y prejuicios) que nublan el discernimiento del mismo.Con respecto a la opinión pública, Wilson nos dice que se nos plantea un problema fundamental.Éste tiene que ver con establecer qué participación debe tener la OP en la conducción de al AP.Para Wilson, la OP debe cumplir el rol de un crítico autorizado. Ahora bien, ¿cómo lograr que la OPcumpla ese papel eficientemente sin ser al mismo tiempo entrometida? Ante esta pregunta,Wilson responde que la OP no debe prestar atención a las actividades administrativas cotidianassino más bien debe vigilar el desenvolvimiento de las grandes fuerzas formativas de la política.

La OP es la fuerza motriz de una democracia y por ello es necesario instruir muy bien a loshombres que van a integrar los organismos estatales. Es necesario que el Servicio Civil de un paísdemocrático cuente con funcionarios que hayan recibido una gran educación técnica. Estoshombres deben, además de ser muy bien instruidos, servir fiel y sinceramente al gobierno. Sólo deesa manera se evita la mancha del burocratismo en la política.

Lo ideal sería que los funcionarios técnicos de la administración constituyeran un organismo cultoy autosuficiente, que esté lleno de vigor y sinceridad y que se encuentre estrechamenterelacionado con el pueblo por intermedio de elecciones y un continuo asesoramiento público.

Wilson define a la AP como la parte ejecutiva y operativa del gobierno, es el gobierno en acción. LaAP es un campo de negocios alejado de las prisas y las pugnas de la política. Sólo participa de lavida política en tanto es la creadora de las máximas de la sabiduría política, es decir, lasverdaderas permanentes del progreso político. Pese a que la política fija las tareas de la AP, lasactividades administrativas no son políticas y la política no sería nada sin la administración. Losfuncionarios de la AP no deben permitir que los políticos se inmiscuyan en sus funciones. Susámbitos de desempeño están estrictamente desvinculados: el campo del político es el campo delestadista. El ámbito de la administración es el ámbito del funcionario público.

Además de esta división entre P y A, Wilson nos habla de otra división, también importante, quees la que existe entre A y Ley o Constitución. Con respecto a este tema, Wilson sostiene que la APes la ejecución detallada y sistemática de la ley pública. Toda aplicación particular de una leygeneral constituye un acto administrativo. En cambio, los planes generales de la accióngubernamental, no son actos administrativos (lo son las aplicaciones detalladas de dichos planes).Esa es la distinción que realiza Wilson entre planes generales y medios especiales o específicos.

También nos dice que desde un punto de vista filosófico, el estudio de la A se relaciona con elestudio de la distribución apropiada de la autoridad constitucional.




Por último, también nos dice que el método idóneo para el estudio de la A es el métodocomparativo, ya que éste nos permite aprehender nuestras virtudes y flaquezas a partir de lacomparación con los demás.

GOODNOW POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN

Goodnow dice que existen tres tipos de autoridad que se encargan de ejecutar la voluntad delEstado:

y Las autoridades ejecutivas: que supervisan el cumplimiento de la voluntad del Estado.y Las autoridades judiciales: que aplican la ley a los casos concretos.y Las autoridades administrativas: que cumplen las actividades científicas, técnicas y

comerciales del gobierno.

Estas tres autoridades, a medida que el gobierno complejiza su estructura, se van diferenciandocada vez más.

De la misma manera, el autor plantea que en todo gobierno existen dos tipos muy diferentes defunciones: las funciones políticas (que se relacionan con las normas y las expresiones de lavoluntad del Estado) y las funciones administrativas (que se encargan de ejecutar dicha voluntad).Estas dos funciones son muy diferentes entre sí, sin embargo, en la realidad no es factible deencomendarlas a organismos diferentes. Por ello es que Goodnow plantea que la división depoderes del Estado en tres es artificiosa, puesto que no expresa fielmente el comportamientoestatal. Ningún Estado puede ni debe cosificarse a las instituciones legislativas, judiciales yejecutivas.

Debe existir una armonía entre la expresión de la voluntad del Estado y su respectivocumplimiento. Para lograr este objetivo es menester sacrificar la independencia de uno u otroorganismo. Esto significa que la P debe subordinarse a la A o viceversa. En la realidad, es la funciónpolítica la que ejerce un cierto control o dominio sobre la función administrativa. El problema esque ese dominio no sea exagerado hasta el extremo de que el control y la supervisión de lafunción administrativa queden en las mismas manos de quienes ejercen la función política.

TAYLOR LA ADMINISTRACIÓN CIENTÍFICA (AC)

Taylor sostiene que la AC presenta dos grandes ventajas con respecto a la vieja A. La primera deellas es que con al AC la iniciativa de los trabajadores va a ser lograda casi con absolutaregularidad. La segunda, que enormes cargas y deberes van a ser voluntariamente aceptados porquienes están del lado de la A. En estas simples ideas se nota claramente como Taylor piensa queen una organización existen fundamentalmente dos grandes grupos: el de los trabajadores y el delos administradores.




Estas nuevas y enormes cargas y deberes pueden clasificarse en cuatro grupos que, al mismotiempo, constituyen los denominados Principios de la AC.

1. El primer principio nos habla de la masa de conocimientos que tradicionalmente seencontraba en la cabeza de los trabajadores y de las habilidades y esfuerzos físicos que

éstos adquirían con los años de experiencia laboral.Taylor sostiene que cuando esas reglas, leyes y fórmulas son aplicadas al trabajo cotidianomerced de la cooperación entre trabajadores y administradores, el resultado es el de unamayor producción por hombre, una mejora en la calidad del producto y un aumento de lossalarios.

Este principio, en definitiva, nos habla de la necesidad de transformar todo el cúmulo deconocimientos empíricos que poseen los trabajadores en una ciencia.

2. El segundo principio tiene que ver con la selección científica de los trabajadores y suprogresivo desarrollo.

Es necesario instruir a cada trabajador de acuerdo con sus capacidades para que rinda lomáximo posible en su puesto de trabajo y de esa manera no sólo beneficie a laorganización en su conjunto sino que además mejore su situación económica.

3. El tercer principio es el de la unidad entre el 1 y el 2.

Es necesario unir ciencia y trabajadores científicamente seleccionados por medio de una

cooperación estrecha y cordial entre los obreros y los administradores de acuerdo a losprincipios científicos que la organización adoptó como referencia.

4. El último principio se refiere al establecimiento de una división del trabajo real en dospartes casi iguales.

En la vieja administración, el trabajo era hecho casi enteramente por el obrero. En la AC,se establece una división prácticamente equitativa de la labor entre los trabajadores yquienes están del lado de la A.

La idea guía que recorre todos estos principios es la de la cooperación. Taylor sostiene que la

cooperación íntima entre trabajadores y administradores es la característica más saliente de la ACy la condición que permite la maximización de la eficiencia de la organización.

WHITE INTRODUCIÓN AL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

White parte de cuatro supuestos:




1. La A es un único proceso sustancialmente uniforme en sus características esencialesindependientemente del punto de vista desde el que se lo mire.

2. El estudio de la A debe partir de una base administrativa y no desde los fundamentos delDerecho.

3. La A es un arte que puede y debe ser transformado en una ciencia.

4. La A es y va a seguir siendo el corazón de los problemas del gobierno moderno.Los desarrolla de la siguiente manera:

1. La unidad esencial de la A es visible en todos los niveles del gobierno y eso hace imposiblecualquier estratificación sobre el tema. La AP es la ejecución de los negocios públicos, es laadministración de los hombres y los materiales para el cumplimiento de los propósitos delEstado. Su objetivo es cumplir de la manera más eficiente posible con los propósitos públicos através del uso de los recursos de que disponen los funcionarios y empleados. Para cumplir eseobjetivo, la AP debe estar estrechamente vinculada con todas las otras ramas del gobierno.

2. El Derecho (DD) Administrativo es un parte del DD Público que se encarga de fijar laorganización, determinar las competencias de las autoridades administrativas y establecer lossanciones individuales a la violación de este DD. De esta manera, la AP se mueve en un campofijado por los límites tanto del DD administrativo como del DD constitucional y su laborparticipa de los tres tipos de actividad estatal (legislativa, judicial y ejecutiva). Pese a ello, unadivisión estricta de los poderes del Estado relega la AP meramente al campo ejecutivo. Larealidad marca que la AP avanza cada vez más sobre el terreno de la legislación y la asignacióngenerando nuevo e importantes problemas.

3.

La A es un arte que es deseable de ser transformado en una ciencia, aunque esto impliquereconocer ciertos límites culturales que nos son impuestos por el mismo sentido común.

4. La A está muy limitada e influenciada por el medio político y cultural general de cada época.Hoy en día vivimos un momento histórico en donde constantemente vemos al EstadoModernos asumir nuevas funciones y ello implica que nuevas tareas sean asignadas a la AP.Por ello es que White nos dice que el gran desafío que debemos enfrentar hoy en día esencontrar una manera de utilizar más eficientemente los recursos (RR) públicos debido alrápido y constante incremento de los costos y gastos que enfrentan los gobiernos actuales.

WALDO EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Waldo sostiene que no existe ninguna buena definición de AP aunque existen dos que son típicaso populares.

La primera de ellas define a la AP como la organización y la dirección de los hombres y losmateriales para el cumplimiento de los propósitos del Estado. Con respecto a esta definición,Waldo resalta la idea de que la AP pertenece al género de la A que, a su vez, pertenece a la familia




mayor de la acción cooperativa humana. Así, la A es un tipo de acción cooperativa humana queposee un alto grado de racionalidad y tiene dos características esenciales: la organización y ladirección. Estas dos son, en realidad, dos maneras diferentes de enfocar el mismo procesoadministrativo: una nos ofrece una lectura más estática y la otra una visión más dinámica. Laorganización tiene que ver con la estructura de relaciones de mando y obediencia más o menos

firmes que existen en un sistema administrativo; y la dirección es la acción tendente a lograr lacooperación en el sistema administrativo.

La segunda definición de AP nos dice que es el arte y la ciencia de la dirección aplicada a losasuntos del gobierno. Esta definición trae a colación un gran debate dentro del campo de ladisciplina sobre la naturaleza de la A, sobre si es un arte o es una ciencia. Hoy en día, sostiene elautor, se habla de la A como un arte y una ciencia para destacar que posee características deambos.

Estas dos definiciones son correctas pero el problema es que no agregan demasiado alconocimiento de la disciplina. A partir de ellas, Waldo nos dice que podemos pensar a la AP comouna acción racional, es decir, una acción orientada a maximizar fines que son públicos pordefinición. Así, la tarea del administrador (lo que constituye al mismo tiempo el objeto de ladisciplina) es orientar la racionalización especializada a la consecución de los fines perseguidospara maximizarlos.

Waldo también aborda la relación existente entre A y cultura. Nos dice que la A es parte delcomplejo cultural y que por ello acciona sobre la cultura pero ésta también influye sobre ella. La Afue creada como una herramienta para controlar a la cultura en las civilizaciones avanzadas yalcanzar los fines de estabilidad y transformación; fines que por ser contrapuestos no dejan de serigualmente deseables. Debido a esto, no es aconsejable pensar que la A es A en cualquier partedel mundo. Cuando abordamos el estudio de un sistema administrativo en particular tenemos quehacerlo desde la perspectiva de la comparación intercultural para de esa manera evitarnos el errorde designar como universal una característica que solamente es válida para un determinadosistema administrativo en una determinada cultura o país.

WALDO EL ESTADO ADMINISTRATIVO: CONCLUSIÓN

El autor sostiene que en el corazón del pensamiento ortodoxo está la idea de que el gobierno esdivisible en dos: voluntad o decisión y ejecución, siendo la primera la P y la segunda la A. Tambiénencontramos la idea de que la A es una ciencia o que por lo menos puede llegar a serlo. Hoy en

día, estos supuestos están siendo puestos en tela de juicio, pero aconseja ser cautelosos debido aque transitamos un período de cambios.

El movimiento teórico que más influencia ejerce es el de la AC. Waldo opina que quizás elloobedezca a que en sus doctrinas existe la fuerza suficiente como para reconstruir las pautas delpensamiento administrativo. Además, nos dice que en las escuelas de A es el pensamientoortodoxo el que sigue siendo dominante y que ello puede que responda a que los aires de




certidumbre que ofrece tal vez sigan representando la verdad para nuestros tiempos ynecesidades.

De cualquier manera, existe la gran posibilidad de que el pensamiento ortodoxo se diluya en lasíntesis de uno nuevo. Si eso ocurre, Waldo sostiene que es necesario que ese nuevo pensamiento

administrativo establezca una relación de trabajo con todas las áreas más importantes delaprendizaje humano.

SIMON LOS PROVERBIOS DE LA ADMINISTRACIÓN

Simon nos dice que la actual teoría de la A está llena de proverbios para los cuales podemosencontrar otros contrapuestos de igual validez o plausibilidad. Los principios más comunes de la Ason cuatro y postulan que la eficiencia administrativa aumenta:

y mediante la especialización de las tareasy por medio del establecimiento de una jerarquía entre los trabajadoresy si limitamos el alcance del control a un número pequeñoy si organizamos a los trabajadores según: propósito/proceso/clientela/lugar.

Simon analiza cada uno de estos cuatro proverbios básicos para demostrarnos su idea inicial.

Con respecto a la ESPECIALIZACIÓN, sostiene que este proverbio en sí mismo no dice nada.Especializar significa solamente que dos personas realizan al mismo tiempo tareas diferentes, locual es lógico ya que es imposible que hagan lo mismo al mismo tiempo. Por ende, laespecialización en sí misma no genera un aumento de la eficiencia, para cumplir con este objetivoes necesario que especialicemos las tareas en una determinada dirección, por ejemplo,atendiendo al criterio de función o lugar, etc.

El segundo de los proverbios es el de la UNIDAD DE MANDO. Este principio implica la creación deuna estructura jerárquica de relaciones de mando y obediencia en la que existe una solaautoridad. Este principio es incompatible con el de la ESPECIALIZACIÓN, ya que éste último implicaespecializar el proceso de toma de decisiones con el objetivo de que éstas sean determinadas enaquellos espacios de la organización donde se supone que existe la mayor competencia ypreparación para hacerlo. En otras palabras, implica tomar las decisiones allí donde se puedahacerlo con mayor pericia que si tiene que decidir cada uno de sus trabajadores en su ámbito deempleo. Simon dice que podemos mejorar este principio si restringimos el concepto de lasiguiente manera: en el caso en que entren en contradicción dos órdenes, sólo debe haber una a

la que se espera que el subordinado obedezca.El tercer principio es el del LÍMITE DEL CONTROL, el cual implica determinar el número desubordinados que cada superior tiene a su cargo. Para este principio encontramos otro,absolutamente válido pero opuesto, el de la SIMPLIFICACIÓN DE PROCEDIMIENTOS. Simplificarprocedimientos significa que se aumenta la eficiencia administrativa si disminuimos al mínimo lacantidad de niveles jerárquicos por los que un asunto debe transitar antes de ser resuelto. Es




evidente que enfrentamos un dilema. Si nos decidimos por un limitado alcance del control,tenemos las desventajas de un excesivo papeleo y de una gran cantidad de niveles por subir antesde tomar las decisiones. Si abogamos por un mayor alcance del control, al reducir los nivelespermitimos que la toma de decisiones sea más rápida pero enfrentamos la consecuencia deldebilitamiento del control del superior sobre sus subordinados (precisamente porque estos son

muchos). De esta manera, ambos tienen ventajas y desventajas. Debemos sopesarlas y decidirnospor uno es desmedro del otro.

El cuarto y último principio que Simon analiza es el de la ORGANIZACIÓN SEGÚNPROPÓSITO/PROCESO/CLIENTELA/LUGAR. Desde el vamos encontramos ya una incongruenciainterna porque P/P/C/L son bases organizativas diferentes que compiten entre sí. Por lo tanto, sidecidimos priorizar una de ellas, elegimos también sacrificar las ventajas de las demás. Tambiénexiste una confusión terminológica. El propósito es el objetivo final de una organización y elproceso implica el camino o las etapas que debemos transitar para poder alcanzarlo. Sin embargo,el proceso también puede ser pensado como diferentes niveles de propósitos menores con

respecto al propósito mayor. Lo mismo sucede con CyL. Ambos son parte del propósito, ya quetoda organización cuando define su objetivo lo hace pensando en el producto o servicio que va aofrecer y en el área de demanda que pretende satisfacer.

El error está en tomar estas ideas como principios cuando en realidad son sólo normas que sirvenpara describir y diagnosticar una situación administrativa.

Así, para combatir estos proverbios, es necesario establecer categorías realmente operativas parapensar el sistema administrativo. La norma guía de toda organización debe ser la eficiencia y elequilibrio de las desventajas. Un método sencillo para medir la eficiencia de una organizaciónconsiste en determinar los límites a la calidad y la cantidad de los productos, ya que esos límitestambién nos marcan los límites a la capacidad de la organización para desempeñarse y lacapacidad para tomar buenas decisiones. A medida que se vayan suprimiendo esos límites, laorganización se va a ir acercando a la eficiencia.

Luego debemos estudiar los límites a la racionalidad (las habilidades, los conocimientos y losvalores que poseen los miembros de la organización) para determinar criterios válidos para valuarla organización administrativa.

También es necesario asignar mayor o menor peso a los diferentes criterios o proverbios queentran en contradicción.

Por último, hay que realizar una investigación y experimentación empírica para determinar ladeseabilidad de disposiciones administrativas. Para toda buena investigación, hay dos condicionesindispensables: determinar concretamente los objetivos para luego poder medir con precisión losresultados y ejercer un suficiente control experimental para aislar el efecto que estamosestudiando de las posibles influencias que pueda perturbar la correcta medición del mismo.




GULICK NOTAS SOBRE LA TEORÍA DE LA ORGANIZACIÓN

Gulick nos dice que la división del trabajo obedece al simple hecho de que los hombres difieren ensus capacidades, sus conocimientos y sus intereses y que la especialización contribuye a aumentarsus destrezas.

La división del trabajo tiene 3 límites claros:

1. HORAS/HOMBRE: de nada sirve subdividir el trabajo si como resultado obtenemos unatarea que requiere menos del tiempo completo de un hombre para su realización.

2. CULTURA Y TECNOLOGÍA: a la hora de subdividir el trabajo hay que tener en cuenta elnivel de desarrollo tecnológico y la capacidad cultural de adaptación a estos cambios parano desarrollar funciones o tareas que luego no rindan sus frutos.

3. La división del trabajo no debe pasar nunca de la FÍSICA a la ORGÁNICA.

A mayor subdivisión del trabajo, mayor necesidad de coordinación y supervisión para evitar

pérdidas de tiempo y que los trabajadores se molesten entre sí. Hay dos maneras o principios decooperación que no son excluyentes entre sí:

1. La Cooperación por Organización: implica el establecimiento de una estructura derelaciones de mando y obediencia bien definidas, el establecimiento de una estructura

jerárquica de autoridad. Así, el trabajo se coordina por órdenes dadas desde lo más altohasta lo más bajo de la organización. Al existir una única autoridad ejecutiva y directora esnecesario que esté muy bien capacitada para coordinar las diferentes subdivisiones deltrabajo de manera eficiente.

2. La Cooperación por el Predominio de una Idea: supone el establecimiento de una idea

clara de propósito en las mentes y en las voluntades de los trabajadores para que laslabores de éstos se combinen de manera armoniosa.

Hay dos factores que limitan el desarrollo de la cooperación: el tiempo y el tamaño. En estesentido, a la hora de abordar el tema de la cooperación en una organización, hay que tener encuenta el tamaño de la misma y también la sencillez o complejidad de las situaciones.

Otros principios:

1. Límites al alcance del control: surge de las limitaciones que enfrenta una persona paradirigir de manera directa a otras. El superior necesita de otros para poder dirigir a los

demás.2. Unidad de mando: hace al trabajo eficiente y al trabajador responsable. La multiplicidadde mando genera ineficiencias e irresponsabilidades porque causa confusión en elsubordinado que no sabe qué orden debe obedecer cuando se superponen más de una.

3. Homogeneidad: la eficiencia técnica está vinculada con la homogeneidad del trabajo.Desde lo más alto hasta lo más bajo de una organización el trabajo debe ser homogéneo yrealizarse en conjunto.




Pautas de la organización (o maneras de considerarla):

y Desde arriba hacia abajo: la organización considerada como un conjunto de subdivisionesdel trabajo a las órdenes de la autoridad principal.

y Desde abajo hacia arriba: se pone el acento en la combinación de unidades individuales de

trabajo en agregados subordinados a la autoridad.El autor considera que ambas miradas deben siempre estar presentes a la hora de analizar unaorganización y considerar el problema de la coordinación y la eficiencia.

El trabajo del ejecutivo principal (POSCORB o POP-D-CIP en castellano).

1. Planeación: establecimiento de los objetivos y los métodos para lograrlo.2. Organización: establecimiento de una estructura de subdivisiones del trabajo.3. Personal: selección y capacitación del personal y mantenimiento de condiciones laborales

favorables.

4. Dirección: capacidad para traducir decisiones en órdenes e instrucciones generales yespecíficas.5. Coordinación: mantenimiento aceitado del funcionamiento de las subdivisiones del

trabajo en aras de lograr la eficiencia.6. Información: función de informar sobre el estado de las cosas a todos aquellos frente a los

cuales el ejecutivo es responsable.7. Presupuestación: cálculo de las utilidades, realización de los presupuestos fiscales,

contables, etc.

Todas estas tareas pueden organizarse como subdivisiones del ejecutivo.

HOLLOWAY FUNDAMENTOS TEÓRICOS PARA UNA CRÍTICA DE LA AP

Los estudios sobre la AP estuvieron siempre dominados por la teoría burguesa. La teoría marxistase contentó con hacer una teoría del Estado y no le dio demasiada importancia a la AP. Sinembargo, hoy en día se ve un creciente interés en desarrollar un enfoque marxista de la AP. Dehecho, Holloway sostiene que es necesario hacerlo debido a varias razones:

y Expansión del Estado.Cada vez hay más trabajadores que tienen como patrón al Estado. Las luchas clásicasentre el capital y el trabajo que antes se desarrollaban al interior de la fábrica hoy se ven

suplantadas por otro tipo de luchas en donde el trabajador se enfrenta directamente alEstado.y El incremento de las luchas con implicancias políticas, como ser las de acceso a la

educación, a la vivienda, a la salud, etc.y El rol cada vez más activo del Estado en relación al mantenimiento del sistema capitalista.y Pérdida de importancia de los canales tradicionales de apoyo político, como los partidos

políticos y el Parlamento. Hoy, la dominación capitalista se basa cada vez más en la




aceptación pasiva de medios considerados apolíticos, como la AP. De hecho, el Estadoresponde a las nuevas formas de lucha a través de la AP.

y Antes de ejercer la coerción, el Estado trata de resolver la conflictividad social de manerapacífica, utilizando a la AP. Ésta es así un instrumento del Estado para acallar elantagonismo social. La AP tiene como objetivo desintegrar la lucha de clases y para ello

conforma comités encargados de estudiar los problemas, trata de cooptar a los dirigentes,niega la legitimidad/legalidad de determinadas organizaciones de representación detrabajadores y se las proporciona a otras, establece patrones estrictos de comportamientoy proceder, etc.

Holloway dice que hay que comprender las implicancias políticas de la AP porque ésta se convirtióen un problema cada vez más práctico de la lucha.

Teoría burguesa (TB) y teoría marxista (TM): objetivos.

La TB tiene como objetivo mejorar el funcionamiento de la maquinaria estatal. Por ello, está

vinculada con los fines del capitalismo, ya que pretende mejorar y acrecentar al Estado.La TM es una antiteoría, es una teoría de la lucha de clases contra la sociedad burguesa y contra elEstado y por ello, su objetivo es el opuesto al de la TB: quiere destruir al Estado y al capitalismo.

Fundamentos de una TM de la AP.

Una TM de la AP debe partir de la idea de la lucha de clases y no de la AP en sí misma. Las TBparten de una mirada de la sociedad desde arriba hacia abajo (porque lo hacen desde la óptica dela clase dominante) y por ello conciben a las reformas administrativas como intentos por ordenarel desorden. Una TM debe modificar el enfoque de la lectura, debe hacerlo desde abajo hacia

arriba.

Debe hacerse una crítica política de la AP. No hay que centrarse en la idea de los abusos de la APporque no sólo las TB ya consideran esa cuestión sino fundamentalmente porque hablar deabusos implica reconocer la existencia de un buen eso de la AP, un uso justo y legítimo. La críticapolítica de la AP debe hacerse al concepto mismo, a la existencia misma de la AP porque allí radicasu expresión clasista.

Concepto burgués de ciudadanía y separación de lo político y lo económico.

Las TB conciben a la sociedad como una masa de ciudadanos individuales y a la AP como larelación entre el Estado y esos ciudadanos. De aquí que reduzcan la AP a la administración justa yeficiente de los ciudadanos.

Este concepto de ciudadanía conlleva las ideas de igualdad y libertad formales que son la base delEstado Burgués. Esa ciudadanía, en apariencia, expresa una igualdad básica frente al Estado. Sinembargo, para Holloway, tal concepto no hace sino expresar y confirmar la dominación de la clasecapitalista porque trata como iguales a quienes son desiguales. A partir de ello niega la existencia




de clases antagónicamente estructuradas y, por ende, niega la lucha de clases. Así, el conceptoburgués de ciudadanía se fundamenta en una abstracción de las relaciones de producción, en unaseparación de lo político y lo económico que es privativa del capitalismo.

Cuando se produce el paso del feudalismo al capitalismo, el siervo feudal troca en obrero

asalariado y en ciudadano. En el plano económico el patrón se queda con la plusvalía del trabajo yen el plano político el Estado es el que ejerce la coerción. De esta manera, cambia el modo deexplotación pero ésta sigue intacta.

Dilema con Sharkansky.

Holloway resalta que el Estado no es autónomo sigue que está al servicio de la clase dominante.Sostiene que la AP redefine la lucha de clases en los términos de demandas de los ciudadanos yde apropiación de las respuestas a esas demandas. Además, la AP filtra la lucha de clases yelimina ciertos elementos a partir de trabas institucionales y barreras burocráticas.

Un enfoque marxista sobre la AP tiene que centrase en estudiar cómo es que la AP filtra, diluye yredefine la lucha de clases para así poder crear estrategias que eviten esa redefinición por mediode la intervención administrativa.

SHARKANSY -

El sistema administrativo se compone de numerosos elementos:

1. MEDIO AMBIENTE.o Estimula a los administradores y recibe los frutos de su trabajo.o Incluye los fenómenos políticos, sociales, económicos y culturales que plantean

problemas a los administradores.o En él se encuentran los grupos de interés, los mercados, los usuarios, etc.

2. INSUMOS (INPUTS).o Transfieren las demandas del medio ambiente hacia los administradores.o Son demandas del pueblo sobre bienes, servicios, artículos, etc.o Incluye los recursos humanos, económicos, tecnológicos, etc. con los que cuentan

los administradores.o Las demandas también provienen de otras ramas del gobierno.

3. PROCESO DE CONVERSIÓN.o Es el terreno administrativo propiamente dicho,o Los insumos se transforman en servicios.o Contiene insumos propios:

Las estructuras de las dependencias administrativas. Las experiencias y la disposición de los administradores. Las reglas de procedimiento internas.

4. SERVICIOS (OUPUTS).o Llevan los resultados de la acción administrativa de vuelta al medio ambiente.




o Implican servicios, bienes, artículos, regulaciones, etc.o Hacia las otras ramas del gobierno: información, asesoramiento técnico, etc.

5. RETROALIMENTACIÓN.o Los servicios llegan al medio ambiente y afectan a los ciudadanos dando origen a

la formación de nuevas demandas que por medio de este sistema de

retroalimentación, las conducen nuevamente al proceso de conversión.El sistema administrativo y sus límites.

El sistema administrativo no es únicamente la unidad administrativa contenida en el proceso deconversión. Es ella más todos los procesos con los que interactúa (servicios, retroalimentación,insumos). No constituye un conjunto de patrones fijos sino que es un instrumento analíticopensado para contribuir al estudio de la AP.

Si bien no es fácil distinguirlos, podemos pensar que por fuera quedan: los Jefes del Ejecutivo, los jueces y legisladores y todo el personal que los sirve personalmente. En otras palabras, todos

aquellos que tratan de controlar y dirigir a la rama administrativa. Por dentro: las diferentesunidades que prestan servicios, recaudan impuestos, imponen regulaciones, etc.

A través de esta distinción Sharkansky distingue, a su vez, entre la rama administrativa (quecontribuye a ejecutar la política del gobierno) y la rama ejecutiva que se incluye con todos losotros fenómenos políticos que dan órdenes a los administradores y pretenden controlar susactividades.

UNIDAD NÚMERO II

MOUZELIS ORGANIZACIÓN Y DEMOCRACIA

La pregunta que guía a Mouzelis en todo el texto es la siguiente: ¿la B sigue siendo un simpleinstrumento en manos del poder político o se convirtió en el propio dictador de los fines que serealizan?

Las teorías clásicas que estudiaron la burocracia (B) pueden considerarse como diferentesmomentos de un continium que va desde posiciones más optimistas (Marx) hasta posiciones más

pesimistas (Weber y Michels) marcadas por la creciente desilusión y pérdida de fe en el ideal delprogreso humano inevitable y continuo.

Estas teorías comparten la preocupación por los efectos que la B podía tener sobre la libertad ypersonalidad individual (en Marx, la alienación; en Weber, el automatismo con discrecionalidadnula y en Michels, la explotación directa). También comparte la característica de ser estudios muyamplios sobre la B que abarcan la estructura social total. Por esto mismo son análisis faltos derigurosidad y emplean conceptos pobremente definidos.




1. MARX, LENIN Y TROTSKY

Marx constituye el punto de partida para el resto de los clásicos. Aborda el tema de la B en elmarco de su teoría de la lucha de clases, crisis del capitalismo y advenimiento del comunismo. La Bes entendida en el sentido estricto de administración del Estado. Sostiene que si bien no

constituye una clase en sí misma, sí es un grupo social muy definido.Es el instrumento por medio del cual la clase dominante ejerce su dominación. Posee ciertaautonomía con respecto de la clase dominante pero los conflictos con ella nunca exceden ciertoslímites definidos por las relaciones de producción. Su tarea es imponer al resto de la sociedad unorden de cosas que consolide y perpetúe la dominación de la clase capitalista. Además, encubreesta tarea bajo la cortina de humo del interés general. De aquí que Marx la considere como unainstancia del proceso de alienación. La B deviene una fuerza autónoma y opresiva que es vista porel pueblo como una entidad que si bien maneja sus destinos, escapa a su control.

Entre sus características más importantes encontramos: la irresponsabilidad, el

autoengrandecimiento, la lucha interna por la promoción (carrerismo) y la defensa del status y losprivilegios.

En el Estado Comunista, las tareas parasitarias de la administración van a desaparecer y ésta va aser ejercida por todos los miembros de la sociedad. La B va a ser la administración de las cosas yno de las personas (como lo es en el capitalismo).

Para Marx la burocratización es el incremento de los funcionarios y las actividades del gobierno. Elburócrata en un instrumento de la clase dominante. La B está condenada a desaparecer cuandoemerja la sociedad sin clases.

Lenin.

Para el autor, la desaparición de la B tiene que empezar al mismo tiempo que la dictadura delproletariado. Para ello, es necesario poder elegir y revocar instantáneamente a los funcionarios,disminuirles su sueldo al nivel del salario de un obrero y simplificar las tareas para que puedan serrealizadas por cualquier miembro de la comunidad.

En cuanto al problema del crecimiento de la B post revolucionaria, Lenin dice que se debe a lainmadurez del socialismo y que la B va a desaparecer en cuanto termine el proceso de desarrolloeconómico.

Trotsky .

Este autor entiende que no se puede explicar el problema del incremento del carácter opresivo dela B a partir de la tesis de la inmadurez del socialismo, que a las raíces del mal burocrático hay quebuscarlas en el preciso momento en que la B del partido se escindió de sus bases obreras. Además,entiende que si bien la revolución no fue prematura, la estructura predominantemente agrícola deRusia hace que sea difícil la implantación de un gobierno socialista. Por ello, es necesario que los




países industrializados tomen la posta. Hay que mundializar la revolución y mientras tanto, enRusia, los trabajadores tienen que librar una nueva batalla, esta vez contra el régimen stalinista.

2. Weber

Weber analiza la B dentro de su teoría de la dominación, la cual estudia un tipo específico depoder, el que existe entre un gobernante que cree tener el DD a mandar y unos gobernados quecreen tener la obligación de obedecerlo. En las grandes sociedades es necesario que exista unaorganización administrativa que sirva de puente entre gobernantes y gobernados y que seencargue de ejecutar las órdenes de los primeros. Los tres tipos de dominación que analiza son:carismática, tradicional y legal.

En el caso de la B la que nos ocupa es la dominación legal. En ella, el principio legitimador delpoder es la ley (los gobernados obedecen porque creen que los métodos utilizados para laselección de los gobernantes son los correctos). La organización administrativa típica es la B.

El tipo ideal de B se construyó como una estructura conceptual a partir de la recolección de datosempíricos. Fue concebido como un instrumento para comparar por discrepancia con fenómenosreales. Posee un carácter histórico, comparativo y explicativo.

Las características más salientes del tipo ideal de B son:

y Alta especialización.y Selección y promoción de los funcionarios de acuerdo a sus conocimientos y capacidad.y Establecimiento de una estructura de autoridad jerárquica basada en reglas impersonales.y Discrecionalidad reducida al mínimo por la existencia de reglas de procedimiento muy

estrictas.y Estricta separación de la renta y la fortuna pública y privada.

Pasos para la construcción del tipo ideal de B:

y Selección y conceptualización de los datos empíricos recogidos.y Exageración de éstos hasta su extremo lógico.y Reorganización de los mismos en un conjunto dotado de lógica.

La burocratización implica:

y La proliferación de un tipo racional de organización que penetra en todas las institucionessociales (ejército, Iglesia, universidades, etc.)

y Incremento de la racionalización en los sistemas de creencias y relaciones humanas.

Sin embargo, para Weber el incremento de la burocratización no genera, necesariamente, unadominación burocrática completa.

El burócrata es concebido como un instrumento al servicio del político que debe obedecer susórdenes con imparcialidad, con devoción y poniendo en juego todo su conocimiento profesional.




Es precisamente este conocimiento especializado el que a veces genera conflictos; ya que lacabeza política de la administración por lo general no posee el conocimiento adecuado como parasaber si el burócrata está haciendo lo que debe y si está o no empeñando todo su esfuerzo paracumplir con los objetivos.

Burocracia y democracia.Weber entiende que la B y la democracia se contrabalancean mutuamente. Por ejemplo, elmétodo de selección de la B basado en el conocimiento, la capacidad y la alta educación, se oponeal acceso privilegiado; pero por otro lado, este mismo método destruye la igualdad deoportunidades y favorece la plutocracia ya que al acentuar la necesidad de alta educación, recortalas posibilidades de ingreso solamente para aquellos que tienen los medios económicos necesariospara costearse dichos estudios.

Weber también expresa que la B se hace cada vez más independiente de la opinión pública y conesto pretende decir que la B llegó para quedarse, que no va a desaparecer, que la B desempeña

sus tareas tan bien en una democracia como en otro tipo de régimen político.3. Michels

Michels continua las ideas de Weber pero haciendo hincapié en la idea de la existencia detendencias oligárquicas al interior de la B. En este sentido enuncia su famosa ley de hierro de laoligarquía, la cual establece que en toda gran organización existe una tendencia inherente adesarrollar estructuras burocráticas que impiden cualquier posibilidad de organizacióndemocrática interna. Esto se debe fundamentalmente a dos razones:

y El gran número de miembros de la organización sumado a la complejidad que revisten las

tareas hace imposible que todos puedan participar del proceso de producción delprograma político.

y La concentración en la cúspide de los medios coloca al líder en una posición de desmedidaimportancia. El líder se hace irremplazable debido a su conocimiento técnico y sucapacidad política y además, una vez que llega al poder, tiende a enquistarse en él para novolver más al llano.

Este problema de la imposibilidad de democracia interna afecta no sólo al capitalismo sinotambién al socialismo. Para Michels, una vez que triunfa una revolución popular, losrepresentantes de las masas pasan a ocupar los cargos de la vieja oligarquía y a representar su

mismo rol (idea de las distintas olas que siempre rompen contra una misma orilla).Las teorías de la democracia externa.

1. El colectivismo burocrático Rizzi

Este autor sostiene que la B soviética oprime al proletariado tanto como lo hacía el capitalismo,con la sola diferencia de que la opresión se hace por vía colectiva y no por vía individual. Los




medios de producción no están socializados (en manos del pueblo), están estatizados y esosignifica que, en definitiva, están en manos de la B que es la que roba la plusvalía por vía colectiva.

Para Rizzi esto supone un nuevo tipo de régimen en donde la B deja de ser instrumento paraconvertirse en la misma clase dominante.

Sostiene que es la última forma de explotación que habremos de ver antes del definitivoestablecimiento de una sociedad sin clases.

2. La revolución de los directores Burnham

El autor entiende que la vieja clase económica se está volviendo incapaz de controlar el sistemasocial debido, entre otras cosas, al aumento de la complejidad tecnológica y al crecimiento de lasorganizaciones de gran escala tanto en el plano político como en el plano económico.

Por ese camino se produce el traspaso del poder económico y de sus consiguientes poderes alestrato de los directores (administradores estatales, ejecutivos, etc.). Al mismo tiempo vansurgiendo ideologías que tratan de legitimar dicha dominación. Como antecedentes de esasnuevas ideologías directoriales podemos encontrar las ideologías tecnocráticas del fascismo-nazismo, leninismo-stalinismo y newdealismo.

Las teorías postweberianas.

Se caracterizan por ser más ahistóricas, microscópicas y etnocéntricas, por estudiar casosconcretos, por utilizar conceptos más precisos y elaborar hipótesis más reducidas que conlleva unamayor posibilidad de comprobación de las mismas.

Estas teorías tienen un carácter dialéctico y dinámico que pone el foco en el cambio social apequeña escala surgido por tensiones y dilemas inherentes a toda organización burocrática.

La B es concebida como un sistema social creado intencionalmente pero tambiénespontáneamente. Esto se debe a que conciben al burócrata como un hombre completo ycomplejo que tiene creencias, valores e intereses propios que pueden no coincidir con los de laorganización. Existe siempre una tensión entre lo formal y lo informal y es esa tensión la queimposibilita el control total de la organización ya que la discrepancia entre los intereses propios delos miembros de la organización y los intereses de ésta última, ponen en riesgo la consecución delos objetivos.

Las funciones son acciones tendentes a satisfacer necesidades. Cuando los efectos de una acciónperjudican tal satisfacción, hablamos de consecuencias disfuncionales. Así, FUNCIÓN APARENTEimplica toda acción premeditada y voluntaria, mientras que FUNCIÓN LATENTE/DISFUNCIÓNimplica las consecuencias no previstas ni esperadas.

OLSEN QUIZÁS SEA EL MOMENTO DE REDESCUBRIR LA BUROCRACIA.

Olsen distingue tres significaciones de B.




1. La existencia de una ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL DISTINTIVA (bureau u oficina):o está racionalizada, especializada y formalizada.o Posee una clara división funcional del trabajo.o Se asienta sobre reglas impersonales y estandarizadas.o Tiene una jurisdicción bien delimitada.

2. La existencia un PERSONAL ADMINISTRATIVO PROFESIONAL que:o se dedica full time a un empleo de por vida.o Tiene una carrera bien diseñada y remunerada.o Es premiado por su mérito, su educación formal y el ejercicio de los cargos.

3. La existencia de una extensa ESTRUCTURA NORMATIVA Y ORGANIZACIONAL:o donde el gobierno se fundamenta en la autoridad.o La legitimidad proviene de la creencia en un orden racional legal y legítimo.

Además, la B depende de si se la concibe como:

1. INSTRUMENTO RACIONAL.o Su función es obedecer las órdenes de los líderes electos.o Su objetivo es la realización de los fines establecidos con la máxima eficacia

posible.o Es evaluada a partir de criterios de eficacia y eficiencia en la realización de sus

objetivos.2. INSTITUCIÓN.

o Posee una razón de ser y principios normativos propios.o Es la expresión de determinados valores políticos y de una determinada forma de

gobierno.o

No se pone el foco en los resultados en sí mismos sino más bien en lascaracterísticas de los procedimientos utilizados para la consecución de los fines(racionalidad y justicia).

3. TIPO IDEAL.Weber sostiene que la capacidad de los burócratas para aceptar órdenes y cumplir connormas depende de varios factores entre los que se cuentan:

o La motivación en forma de incentivos materiales.o La socialización y habituación producida en las instituciones educacionales y

burocráticas.o La capacidad para dirigir de los líderes.o La existencia o no de recursos permanentes.

Ahora bien, como el burócrata es un hombre como cualquier otro, tiene sus intereses y poderpropios. Por ello,

4. En la PRÁCTICA, surge una tensión potencial entre el burócrata, los gobernados y losgobernantes que obedece a la dificultad de determinar claramente qué es la norma y cuáles el bien común.




De aquí que Olsen entienda que el hecho de que muchas veces las reglas no seanacatadas, las órdenes no sean obedecidas o se cambie el contenido de las políticaspúblicas al pasar por el aparato administrativo; tranquilamente puede reflejar lacomplejidad de la administración y no el poder burocrático en sí mismo.

Por lo general se hacen dos tipos de crítica a la AP.1. La AP no está lo suficientemente burocratizada. La AP no coincide con el tipo ideal porque:

o no existe una dirección profesionalizada.o No está verdaderamente jerarquizada.o No está basada realmente en normas.o Los administradores:

no ejecutan las leyes con justicia. Son irresponsables. Hacen un mal uso de su posición y del poder que esta les confiere.

2. La AP está demasiado burocratizada.o Las normas son acatadas demasiado servilmente.o La AP debería organizarse y administrar según principios no burocráticos o

directamente no debería existir ningún tipo de intervención pública.

La crítica a la AP y el gobierno es propia de la dinámica democrática. La visión democrática surgecuando la experiencia inmediata con las instituciones burocráticas no puede conciliarse con losvalores democráticos. La B se convierte en tema político y el sistema democrático pierdelegitimidad.

Los Reformadores de la Nueva Gestión Pública sostienen que la AP debe adaptarse a unaeconomía global. Hablan del fin de la era de la administración jerárquica y limitada por normas ydel salto inevitable hacia la convergencias de formas administrativas a nivel global.

Para Olsen es muy poco probable que la AP pueda organizarse sobre la base de un solo principio.Una AP que debe simultáneamente responder a demandas y estándares contradictorios, a unsistema de coordinación equilibrado y a una legítima multiplicidad tecnológica y organizacional;requiere de una complejidad mucho mayor que la que puede proporcionarle un solo principio.

Además, nos dice que en las sociedades cada vez más plurales, la B aún puede cumplir un rolimportante como parte de una AP organizada sobre la base de muchos principios en competencia.La organización burocrática es sólo una manera de organizarse. En un sistema democrático existenmuchas otras que se superponen, se enlazan y compite con la forma burocrática. Para Olsen es esamezcla, esa interrelación de formas la que cambia con el tiempo.

También nos dice que no hay pruebas fehacientes de que la B esté desapareciendo ni de lainviabilidad de la organización de tipo burocrática. Por ello, la tesis del salto inevitable es para elautor, falsa.




Para Olsen la B aún tiene un rol que cumplir en tanto custodio institucional de los principiosdemocráticos. Por un lado, aconseja volver a lo básico, volver a la idea weberiana de B; y por elotro, estudiar la situación propia de cada país, entender que no hay recetas válidas para todo yque no se puede trasplantar modelos y visiones de la organización de otros países. Parareorganizar y rediseñar la AP es necesario tener en cuenta las tradiciones, los valores y los recursos

del sistema político en el cual está inmersa. En definitiva, Olsen aconseja también apostar tantopor el cambio como por la continuidad, pensar a la B como instrumento pero también comoinstitución y prestarle igual atención tanto a las características internas del bureau como al ordensociopolítico en el cual la B está inmersa.

GRACÍA PELAYO BUROCRACIA Y TECNOCRACIA

Para García Pelayo hay 4 maneras de concebir a la B:

1. Como un sistema de administración y gestión altamente racionalizado y de máximaeficiencia cuyas características esenciales son:

y estructura jerárquica.y Competencias bien delimitadas.y Selección del personal por capacidades y conocimientos objetivamente probados.y Procedimientos y acciones basadas en sistemas de reglas impersonales.

2. Como un sistema de racionalidad y funcionalidad aparentes y de arbitrariedad ydisfuncionalidad reales cuyo único resultado es siempre la ineficiencia.

y Rutina administrativa.y Dilación en las resoluciones.y Irresponsabilidad.y

Formalismo ignorante de la realidad.3. Como cuerpo o conjunto institucional.y Como instrumento de administración y gestión rígidamente subordinado a las

esferas del poder político.y Constituye así un eslabón intermedio entre los gobernantes y los gobernados pero

se encuentra atado a los primeros por un vínculo ético de lealtad y jurídico desubordinación.

4. Como un sistema político dirigido y administrado por funcionarios.y Los más altos de esos funcionarios provienen del estrato del que se recluta la clase

política.y B y clase política se aúnan, el poder político y el poder administrativo se acumulan.y La típica trilogía (Gte./B/Gdos.) se reduce a dos términos: B-Gdos.y Es una clase funcional asentada sobre el pdoer y los privilegios que se derivan de

sus funciones.

Dicotomía de Fleiner.

Estado Burocrático: los cargos administrativos son desempeñados por funcionarios profesionales.




Estado Popular: los funcionarios son elegidos popularmente y una vez concluido su mandatoregresan a la esfera privada.

Si bien estos dos tipos no se corresponden con los tipos tradicionales de Estado, García Pelayo diceque el EB se adapta perfectamente a los principios de la monarquía y que el EP hace lo propio con

la República. Por eso, si cambiamos monarquía por monocentrismo y república por pluralismo,aún podemos conservar la utilidad de esta dicotomía en tanto y en cuanto la pensemos como losdos extremos de un continium que expresa distintos grados de burocratización.

Racionalidad legal y racionalidad técnica.

RACIONALIDAD LEGAL (basada en normas) RACIONALIDAD TÉCNICA (basada en reglas)Vincula personas (u objetos en función depersonas).

Vincula objetos (o personas consideradas comoobjetos).

Se asienta sobre una legitimidad axiológica. Se asienta sobre una legalidad natural.Prescribe conductas debidas por referencia a

valores.

Prescribe manipulaciones adecuadas para la

consecución de objetivos.Establece expectativas de conducta personales. Considera situaciones reales de los objetos.Juzga a la acción por su licitud. Juzga a la acción por su eficacia.El orden normativo (legal) es rígidamentemonocéntrico y jerárquico.

El sistema de reglas es plural y la jerarquíadepende de los objetivos o problemas.

Su función es mantener un sistemasociopolítico.

Su función es acrecentar el área de dominiosobre los objetos.

De estos dos tipos de racionalidad se desprenden:

1. Estructura jurídico institucional.2. Estructura tecnoeconómica.

Ambas poseen su propia dialéctica pero están relacionadas en tanto forman parte de un mismosistema sociocultural global.

Las posiciones que puede adoptar la 1º son respecto a la 2º son básicamente 4:

1. Bloqueo a las posibilidades o intenciones de desarrollo tecnoeconómico (típico de lassociedades tradicionales).

2. Apertura para el desarrollo de determinadas áreas pero no comprometerse con eseobjetivo (el desarrollo queda en manos de las empresas privadas).

3. Promoción del desarrollo de determinadas áreas afines a sus intereses.

4. El estado asume como propia la función permanente de contribuir al desarrollotecnoeconómico.

Cuando tiene lugar la 4º situación, estamos ante el punto de partida de la irrupción de unmomento tecnocrática, ya que la penetración de la técnica en la esfera institucional puedeprovocar que los objetivos y resultados tecnoeconómicos se transforen en valores del sistemainstitucional.




La tecnocracia.

y Es un término surgido en los EE. UU. en los años `30.y Se basa en la imagen del Estado, la sociedad global y las sociedades sectoriales como

sistemas técnicos que deben configurarse y orientarse según los principios y los objetivos de

la Razón Técnica.y La Razón Técnica llega a identificarse con la Razón Política e incluso con la Razón General.y Parte del principio de que para cada problema existe una solución óptima ante la cual no

existe posibilidad razonable de discrepancia (así se excluyen los antagonismos ideológicos ode intereses).

y La estructura político-estatal se adapta a las exigencias y las posibilidades de la RazónTécnica y la dialéctica de los sistemas.

y Puede ser considerada como un subproducto de la CIVILIZACIÓN TECNOLÓGICA.

La CIVILIZACIÓN TECNOLÓGICA:

y implica los sistemas de reglas y medios técnicos y la conformación de una nueva estructurao realidad histórica derivada; por un lado, de la unión entre la investigación teórica y latécnica y del otro, por el aprovechamiento de sus posibilidades por parte del sistemaeconómico y también del poder político.

y Al nivel de la infraestructura.o La unión entre ciencia y técnica sumada a la integración de las disciplinas genera el

borrado de las fronteras entre: la expansión económica y el desarrollo tecnológico,la capacidad tecnológica de un pueblo y su poder político, y especialmente entre laestructura político-estatal y la estructura tecnoeconómica.

y Al nivel de la superestructura.o Esta se constituye a partir de la trasmutación de f act um tecnológico en formas

conscientes e inconscientes de pensamiento y de percepción.

En definitiva, una civilización es tecnológica en la medida en que sus diferentes esferas seanaclaradas por medio de la expansión de modelos y resultados transmitidos por lenguajesoriginariamente tecnológicos.

Tecnocracia y orden político.

Hoy en día la dominación sobre las personas tiende a dejar de ser directa y a basarse en

regulaciones legales, para pasar a convertirse en la dominación de los sistemas en los que las cosasy las personas se integran.

Los gobiernos necesitan cada vez de menos violencia y represión porque los medios masivos decomunicación y el incremento del bienestar económico logran una inserción prácticamenteespontánea del hombre en el sistema. Sin embargo, los gobiernos necesitan adaptar susestructuras a las de una sociedad propia de la era tecnológica. Como tales estructuras son muycambiantes, el proceso de adaptación debe ser constante.




No importa cómo se lo haga mientras sea funcional.

García Pelayo sostiene que la estructura tecnológica constituye la infraestructura del poderpolítico estatal y del potencial económico nacional.

Los gobiernos no pueden ignorar los avances tecnológicos y no pueden dejar que la estructuratecnoeconómica escape a su control. Por ello, el control y la promoción de la tecnología debe seruno de los objetivos primarios de todo gobierno. Para ello, se puede estatizar todos los mediostecnológicos y su gestión o bien estatizar sólo algunos pero sin desentenderse de aquellos que sedejan fuera de la órbita gubernamental.

Asistimos al surgimiento de un nuevo principio legitimador que sostiene que es legítimo todo loque es eficaz y que es eficaz todo lo que contribuye o promueve el desarrollo tecnoeconómico.Este nuevo principio racional y funcional propio de la era tecnológica asume el rol de variableindependiente haciendo que todos los otros criterios de legitimidad sean subsidiarios de él.

MEYNAUD Por lo general se habla de tecnocracia como la disminución de la importancia del factor político yel incremento de la importancia del factor técnico. En el caso extremo, se entiende la desaparicióndel 1º en aras del 2º.

Para Meynaud, la tecnocracia supone la renuncia del hombre político frente al técnico o bien, laadquisición por parte del técnico de una influencia determinante sobre el político. Implica unasituación en donde el poder efectivo pasa a estar en manos de los técnicos, denominadostecnócratas. Para el autor, tal situación supone una corrupción, una aberración.

La BUROCRACIA es un sistema en el que las oficinas tienen cierto poder. Su objetivo es cumplir conlos propósitos que le asignan con la máxima eficacia posible. En este sentido la TECNOCRACIAsupone la interpretación técnica de la burocracia. Le añade a ésta una matriz dinámica y un factorde poder y prestigio que no son consustanciales a ella.

La TECNOBUROCRACIA supone la pretensión de dominio de la técnica en las áreas económica,administrativa y de las ciencias humanas. La TecnoB pensada como la realización de una capacidadde dirigir y orientar a sistemas administrativos complejos prevalece sobre los intentos depenetración tecnocrática.

No todo técnico es un tecnócrata. Aunque en todo técnico exista un tecnócrata en potencia, paraMeynaud el paso de uno a otro no es inevitable. El pensamiento técnico tiene la función de aplicarlos recursos científicos al descubrimiento de nuevas áreas y a la fabricación de nuevos productos.Sin embargo, también es indispensable para el cálculo y la realización de los planes sociales ypolíticos del gobierno. Es gracias a la técnica moderna que podemos utilizar eficientemente losrecursos no sólo para satisfacer necesidades sino también para cumplir ideales colectivos.




El técnico es un especialista, un experto en una determinada cuestión. Se le opone el generalista,el manager, que se ocupa de elaborar una visión general o una síntesis de los problemasconsiderados.

El paso del técnico al tecnócrata se produce cuando éste adquiere la capacidad de decidir o al

menos una influencia determinante sobre las decisiones del líder político. A partir de esemomento, las decisiones políticas pasan a asentarse sobre consideraciones técnicas. En el caso enel que se produzca esta situación, Meynaud cree que no es irreversible, que la capacidad dedecisión que adquiere el técnico no es irrecuperable.

Por lo general se le hacen al tecnócrata las siguientes críticas:

y Tendencia al secretismo y a dejar de lado el debate público.y Propensión al autoritarismo y el absolutismo (dictadura de los tecnócratas).y Desinterés por los valores políticos y las contingencias parlamentarias.

Tecnocracia y democracia.El retroceso de los aparatos políticos frente a la técnica constituye un fenómeno de sumaimportancia para el devenir de la democracia. Muchas veces, la intervención tecnocrática quedaen el consejo o la influencia: el líder político conserva la apariencia del poder pero pierde lasustancia del mismo. La intervención tecnocrática se produce de hecho pero no supone laemanación de una orden. Sin embargo, otro escenario es posible: el líder político transformado enun simple ejecutor de la voluntad del técnico. Este último adquiere entonces facultades propiasque son independientes tanto de los gobernantes como de los gobernados. El técnico no asume laresponsabilidad frente a la ciudadanía y eso es algo absolutamente opuesto a la democracia.

Conclusiones.

El autor sostiene que no hay que sobrestimar ni tampoco ignorar el peligro de la tecnocracia.Entiende que la tesis de la absorción política por parte de la técnica carece de fundamentos y deque la idea de la existencia de una pretensión tecnocrática orientada a dotar a los técnicos de unpoder de decisión auténtico no goza de completa aceptación. Sí reconoce que existen ciertospeligros como los que abre la cibernética en tanto perspectivas de regulación automática y los quese desprenden de aquellas técnicas que dicen actuar sobre las almas y las voluntades de loshombres sin ninguna necesidad de violencia o confrontación. No es que Meynaud avale laviolencia sino que simplemente entiende que tales técnicas ignoran uno de los aspectos

fundacionales de la democracia que es el de la diferencia y su tolerancia.El autor dice que hay que enderezar la situación, hay que volver a subordinar al técnico alpolítico y volver a colocar a la técnica al servicio de la sociedad. Para ello, la única vía es obligarla arendir cuentas de sus actos frente a un poder democrático.




FERNÁNDEZ Los aportes de la Ciencia Política a la problemática

En la década del ´50 se entendía que el subdesarrollo generaba los altos grados de corrupción queeran visibles en los países periféricos. En la década del ´60 esta visión sufre un giro de 180 gradosya que se pasa a considerar que es la corrupción generalizaba la principal causa de la marginalidad

de los países. En la década del ´80 se afianza esta última lectura.De hecho, Kliegaard va a proponer una fórmula para pensar a la corrupción:

C = MONOPOLIOS + DISCRECIONALIDAD TRANSPARENCIA.

Así, disminuir la C implicaría luchar contra la monopolización, limitar la discrecionalidad de losfuncionarios políticos y administrativos e implementar mecanismos que garanticen latransparencia en los procesos de toma de decisiones y en la ejecución de las mismas.

Cada sociedad posee su propia cultura y cada cultura junto con sus leyes desarrolla una miradapropia de la C que muchas veces puede no coincidir con la lectura de la C que hace otra sociedad.Por ello para el autor no es posible establecer patrones comunes y universales para entender a laC. En este sentido, Johnston propone calificar de actos corruptos a aquellos que generan oagravan conflictos sociales y políticos dentro del contexto en el cual se producen.

Si el subdesarrollo genera C, el desarrollo no la elimina de manera automática. La lucha contra lacorrupción debe asumirla la sociedad en su conjunto y sólo va a tener completo éxito cuando sereformen de plano las instituciones del poder central. Sin embargo, para lograr cambiosverdaderamente profundos (y por ende reales y duraderos) es necesaria una sociedad civil que seacapaz de controlar a los gobernantes, limitar su discrecionalidad y garantizar la transparencia.Fernández dice que sólo una fuerte opinión pública puede obligar a los gobernantes a hacer lo que

es correcto.

Fernández también le otorga mucha importancia a la institucionalización en los gobiernos localesde una fuerte participación ciudadana y de formas de autogestión. Además dice que en losgobiernos municipales la transparencia debe estar garantizada por la constante publicidad de lasdecisiones legislativas y ejecutivas.

En conclusión, sostiene que es la propia cohesión nacional la que se encuentra en peligro si noerradicamos desde el poder central hasta las comunas a las prácticas corruptas. Distingue entreacto de corrupción (equivale a lo que llamamos la pequeña C, la existencia de actos corruptos

más o menos aislados) y el Estado de C (donde todos los niveles de gobierno lucran con susfunciones). El Estado de C constituye una característica del mundo subdesarrollado.

Un funcionario es corrupto cuando:

y actúa movido por las recompensas que le ofrece un actor privado cuyo objetivo esobtener decisiones (u omisiones) favorables a sus intereses particulares.




y Obtiene garantías privadas en detrimento del patrimonio público y en perjuicio delcuerpo administrativo o político al cual pertenece.

En definitiva, la C implica un mal uso del poder público, por medio del cual el funcionario adquierebeneficios para su persona, su familia, sus amigos o su partido político.

PEGORARO La corrupción como cuestión social y como cuestión penal.

El autor sostiene que la C debe ser entendida como un delito pero también como un fenómenosocial, cultural, económico y político. Nos dice que la C existió siempre pero que en el pasadotendía más a asumir la forma de actos más o menos frecuentes pero que en las actualessociedades de mercado, la C se transformó en la práctica de funcionarios que están amparadosbajo la impunidad. Por ende, la C penetró en toda la vida pública y es necesario estudiarla porquetiene incidencias muy negativas sobre el tejido social. No sólo porque permite y reproduce unorden social que es inhumano, cruel y represivo; sino también porque abre muchas dudas sobre laefectividad de las políticas administrativas y penales orientadas a prevenir, reducir o castigar la C.

La mayoría de los trabajos que abordan la C la entienden como, por ejemplo, la piensa Hungtinton,como la desviación de la conducta de un funcionario público que se aparta de las reglasestablecidas para ponerse al servicio de un interés privado. Pegoraro sostiene que si bien estaclase de definiciones son formalmente ciertas no dan completa cuenta de todo lo que implica elfenómeno de la corrupción.

Hoy en día, en el marco de las políticas neoliberales de mercado y de un nuevo modo deacumulación capitalista, hay que entender que la C se transformó en una palanca o herramientaindispensable para los cambios que se producen en la vida social. La característica más saliente de

la C de hoy en día es su impunidad y ésta constituye un problema que excede el ámbito legal-penalpara implicar al conjunto de las instituciones. La C como conducta no puede ser explicadaúnicamente a la luz de la utilidad económica, hay que pensar también en la red de relacionessociales que se entretejen con la vida política, la lucha por el poder, el arte de gobernar y losvínculos y conflictos sociales y políticos. En definitiva, hay que abordar el problema de la C y suimpunidad desde una óptica que haga foco en lo relacional y no tanto en la C como conductaindividual o acto de una persona individual o privada.

La balcanización del Estado supone, según Sapelli, la ocupación del Estado por grupos de poder yentiende que los funcionarios responden más a estos grupos que al propio Estado. Todo estepoder acumulado asume la forma de un poder oculto que si bien no tiene cabida institucional enun sistema político republicano y democrático, sí tiene una existencia real, opera sobre la sociedady tiene la capacidad de neutralizar al derecho. Además, existe toda una red de relaciones socialesque garantizan la inmunidad y la impunidad. No hay que pensar, entonces, en la C como en unacto individual sino más bien como un acto de gestión gubernamental porque el soporte o la basepara la impunidad es precisamente la verticalización de la C atravesando todos los niveles delEstado. Así, la C responde a una organización verticalizada unida por la disciplina y la pertenencia aun grupo social, a un partido político e incluso a facciones internas.




Dos las características centrales de la C actual son: 1) la existencia de un pacto de silencio en virtuddel cual aquel que es descubierto no puede bajo ningún punto de vista involucrar a los restantesmiembros de la organización o grupo que realiza las acciones corruptas. El pacto de silencioevidencia la existencia de toda una estructura de C que posee reglas secretas pero fuertementeimperativas para aquellos miembros del grupo que ocupen puestos públicos. 2) el transformismo,

que describe la situación en la que un miembro de la oposición política brinda su apoyo a cambiodel ejercicio de un cargo público.

El modo de describir y explicar la C se relaciona con un tipo determinado de concepción sobre lasociedad. Si entendemos a ésta como el organismo que se orienta a la armonía y el mayorbienestar de todos; no hay lugar para pensar a la C como fenómeno sino tan sólo como actoindividual. Lo mismo sucede si entendemos que sobre la sociedad se erige el Estado comoexpresión moral y social. Sin embargo, Pegoraro recalca que en la sociedad real, existe grupos queson expresión de diversos vínculos e intereses, en la sociedad existen facciones y es precisamentela C entendida como fenómeno la que echa luz sobre la lucha por la supervivencia de estas

diferentes facciones dentro de un Estado de Derecho Moderno.En vista de todo esto, hay que dejar de pensar a la C como acto individual y entenderla como unapráctica de gobierno. La lógica racional de la C generalmente se supedita a la lógica del arte degobernar y ésta incluye a la C no sólo como insumo sino fundamentalmente como herramientatáctica cuyos resultados más visibles implican el uso, la apropiación, la adjudicación o la desviaciónde recursos públicos hacia manos privadas. Pero además, la C es una práctica de gobiernoorientada a neutralizar o integrar a las oposiciones, es decir, orientada a mantener el poder degobernar. Eso es, precisamente, lo que explica la impunidad.

CONVENCIÓN INTERAMERICANA CONTRA LA CORRUPCIÓN - OEA

La C es un fenómeno que afecta a las instituciones democráticas y al sistema política, que atentacontra el desarrollo económico y que profundiza las desigualdades sociales. Si bien el problema dela C es de larga data, su inclusión en la agenda pública recién data de fines de los años ´80, cuandose empieza a entender las implicaciones negativas que genera sobre el sistema económico y lasinstituciones.

La Convención Interamericana Contra la Corrupción (CICC) fue adoptada en 1996. En virtud de ella,los países firmantes reconocen el problema de la C dentro de sus fronteras y en la región y asumenun compromiso político compartido para luchar contra ella de manera individual y colectiva.

Antes de la sanción de la CICC cada uno de los países asumía la lucha contra la C según las normaspropias de su Derecho interno, es decir que no rendía cuentas a nadie. Esta situación cambiaradicalmente a partir del año 2001, cuando se firma el Acta de Buenos Aires, el cual establece laintegración de un mecanismo de seguimiento para el control del cumplimiento de la Convención.A partir de este mecanismo se constituye un comité de expertos que se encarga de revisar yevaluar la situación de cada país adherente para determinar si pusieron en marcha los medios




necesarios para cumplir con las disposiciones de la CICC. Una vez evaluado, se redacta un informeque contiene los cambios y reformas que son necesarias para cumplir con lo que estipula la CICC.

La CICC es muy importante porque:

y Nuclea a más de 30 países con una agenda antiC común.y Establece un mecanismo de control que permite las comparaciones entre países,

fomenta el compromiso y permite la colaboración entre los Estados.y Incluye medias punitorias y preventivas, lo cual deja entrever el cambio de lectura

hacia un enfoque más amplio sobre la C.o Medidas preventivas: establece estándares de conducta para los

funcionarios públicos y sistemas de control y recaudación de los ingresos,incluye programas de protección para los testigos denunciantes, etc.

o Medidas punitorias: exige penas determinadas para quienes llevenadelante actos corruptos, establece mecanismos destinados a lograr una

mejor asistencia mutua entre los Estados para el cumplimiento de la ley(especialmente para los casos de extradiciones e investigaciones queinvolucran a más de un Estado), etc.

y Otorga gran importancia al fomento de la participación ciudadana y de las ONGs através de sistemas de control.

y Fomenta la cooperación internacional para prevenir, detectar y sancionar casos deC en los Estados-parte.

OSZLAK Notas críticas para una teoría de la Burocracia estatal.

La complejidad y el dinamismo de la B estatal no se condice con la ausencia de estudios que

rastreen y expliquen el funcionamiento y la expansión de la B latinoamericana. Por ello, existenpor lo menos 3 grandes razones para emprender una investigación:

1. la falta de estudios con una perspectiva teórica y una rigurosidad metodológicaaceptables.

2. La mayoría de los estudios están basados en experiencias o investigaciones realizadassobre ámbitos no públicos (organizaciones privadas).

3. Ausencia de una contextualización histórica y cultural en la mayoría de los enfoques.

Una teoría de la B estatal debe identificar tanto las características distintivas de la B que la

diferencian de las otras unidades como las determinaciones contextuales e históricas que incidenen su especificidad.

EL ENFOQUE HISTÓRICO-ESTRUCTURAL.

y El término B surge para dar cuenta de un fenómeno que tenía lugar en la Franciadel siglo XVIII y se caracterizaba por el surgimiento de un grupo de funcionariospara quienes la tarea de gobernar se había convertido en un fin en sí misma.




y Se resalta la capacidad de la B para generar intereses propios. Este es un factorfrecuentemente olvidado en las teorías más contemporáneas.

y MARX: la B, en el proceso de satisfacción de las demandas asociadas con losintereses particulares que existen en la sociedad civil, desarrolla los suyos propios.Éstos pueden tranquilamente no coincidir con el idealizado interés general.

Hegel había pensando a la B como parte de una estructura tripartita que actuabacomo nexo entre la sociedad civil y el Estado. Para Marx esta relación no esarmoniosa ya que las interrelaciones de la B con el Estado y las corporaciones sonde carácter dialéctico y conflictivo. La B está vinculada con la clase dominante apartir de intereses que son contradictorios y cambiantes.

y WEBER: piensa a la B como la organización administrativa típica en un tipo dedominación legal. Es la forma de organización racional que mejor se adapta almodo de producción capitalista.

2. LAS TEORÍAS ADMINISTRATIVO-ORGANIZACIONALES.y Los estudios de la TRADICIÓN GERENCIAL tienen como uno de sus mayores

exponentes a TAYLOR, del Movimiento de la Administración Científica.o Estos estudios tiene como objetivo diseñar el mejor modo de organizar

el esfuerzo humano para la consecución de los objetivos de laorganización.

o Entienden que las soluciones técnicas y científicamente fundadas soncapaces de solucionar el conflicto de clases y evitar así el inútilantagonismo entre el capital y el trabajo.

o La maximización de la eficiencia en el logro de los fines de la organizaciónse alcanza a partir de la cooperación de los directores o administradorescon los trabajadores. Tal cooperación también redunda en beneficios paraambos.

y La TEORÍA D ELA ORGANIZACIÓN hace foco en la estructura organizacional global.o En un primer momento el interés estaba enfocado en el producto de las

organizaciones o en las consecuencias de la acción organizacional. Luegose corre hacia los insumos (elementos como los recursos humanos,materiales, la tecnología, el dinero, etc.) que permiten o dificultan larealización de los fines de la organización; y más recientemente se volvió amudar prestando atención especial a los procesos de conversión.

y Los enfoques administrativo organizacionales hacen hincapié en la estructura y los

procesos internos a la organización y desde allí rastrean las restriccionescontextuales que operan sobre ella. En cambio, los enfoques politológicos tienencomo referente a la sociedad global y tratan de explicar las consecuencias que lainserción de la B produce en ella.

y El COMPARATIVE ADMINISTRATION GROUP (CAG) parte de la observación delcrecimiento del poder burocrático. Sostiene que el único modo de contrarrestarlos efectos disfuncionales del poder burocrático y avanzar hacia una etapa de




modernización implica suplantar los valores tradicionales por otros modernos ypromover el desarrollo político (el desarrollo de instituciones que regulen ycontrabalanceen el creciente poder de la B).

3. EL PARADIGMA EMERGENTE.y Vuelve a concebir a la B en el sentido hegeliano, es decir como nexo entre la

Sociedad Civil y el Estado, como instancia de conciliación de intereses conflictivos.y La B debe su existencia precisamente a la oposición entre los intereses

particulares presentes en la sociedad civil y el interés general del Estado.y Se entiende que las decisiones de la B están limitadas por 3 tipos de restricciones:

o Restricciones NORMATIVAS: refieren a todos los factores relativos aldeber ser, tales como las normas, las orientaciones y las políticas que semanifiestan en complejas combinaciones.

o Restricciones ESTRUCTURALES: se relacionan con los múltiples patronesde combinación de recursos que están institucionalizados a través desistemas y procedimientos formales que permiten ajustar elfuncionamiento de la B a los criterios de la racionalidad técnica.

o Restricciones COMPORTAMENTALES: aluden a las pautas actitudinales ycomportamentales socialmente aceptadas y predecibles que al serinternalizadas a nivel individual generan parámetros para la acciónburocrática.

o Estos tres tipos de restricciones constituyen premisas para la acción. Sondiferentes momentos de un mismo fenómeno y por ello siguen un ordensecuencial: NORMAS ORIGINAN ESTRUCTURAS ORIGINARCOMPORTAMIENTOS.

y Todas las decisiones y funciones de la B deben ajustarse así a pautas normativas,estructurales y comportamentales. Cualquier desviación o incumplimiento de ellasimplica una acción correctiva.

y Se entiende todos los grupos e individuos de la sociedad civil poseen similarcapacidad de presión y oportunidades de acceso al estado.

y El sistema se supone en equilibrio cuando las instituciones logran satisfacer oresponder satisfactoriamente a las demandas y las presiones de la sociedad.

El ámbito de competencia de la B es el de la arena de la lucha política en donde se cristalizan losprocesos históricos que hacen imprecisas las fronteras entre la sociedad civil y el Estado y ellorepercute aumentando la heterogeneidad de la B. Esta arena es, además, una arena movedizadebido a los cambios en las demandas, reivindicaciones y necesidades de los actores civiles yestatales y también por las transformaciones que sufre el propio aparato estatal en virtud de losprocesos sociales. Así, el terreno de la B es el terreno de una lucha cambiante.

La B puede asumir 3 roles:

y ROL SECTORIAL: la B se asume como actor desagregado del Estado ya que seenfrenta a él en representación de sus propios intereses por grupo o sector.




y ROL MEDIADOR: la B expresa, neutraliza, promueve o agrega determinadosintereses en beneficio de la clase económicamente dominante.

y ROL INFRAESTRUCTURAL: la B provee de la energía y los conocimientos requeridospara el cumplimiento de los fines del interés general, es decir, de los objetivosformales del Estado.

Por lo general se tiende a estudiar la B únicamente en función de su rol instrumental pero Oszlaksostiene que es necesario tener en cuenta los 3 roles que asume para una consideración máscomprensiva del desempeño burocrático.

UNIDAD NÚMERO III

OZSLAK Estado y Sociedad, ¿nuevas reglas del juego?

La Agenda estatal está constituida por los desafíos y los problemas que debe encarar el proceso deconstrucción social en un determinado momento de su desarrollo histórico. Implica a losdiferentes actores sociales con las posiciones que éstos adoptan y también los recursos quemovilizan para resolver los problemas. Así, la agenda estatal es el espacio problemático de lasociedad porque contiene todas las cuestiones no resueltas que deben ser objeto de la acción delEstado. Por esto mismo el autor sostiene que el trasfondo de la agenda estatal está conformadopor las tensiones sociales frente a las cuales los diferentes actores del Estado deben asumir unaposición.

Las relaciones entre el Estado y la Sociedad se desenvuelven en tres planos:1. PLANO FUNCIONAL O DE LA DIVISIÓN SOCIAL DEL TRABAJO.

Si bien el Estado y la Sociedad son esferas distinguibles entre sí que poseen sus propiascompetencias y responsabilidades, entre ellas existe un área en común en virtud de la cual sele exige al Estado que provea de servicios a su cargo y que establezca diversas formas deregulación y promoción de la actividad privada.

2. PLANO FISCAL, MATERIAL O REDISTRIBUTIVO.

En este plano se hace referencia a la distribución del excedente social. Entre el Estado y laSociedad existe un área de superposición que, en este caso, expresa la masa de recursos queel Estado extrae de la sociedad y que le devuelve en la forma de gastos, inversiones ytransferencias que benefician a los diferentes sectores de la sociedad. Así es como el Estadoasume un rol redistributivo: estableciendo un pacto fiscal con cada uno de los distintossectores sociales en virtud del cual se determina qué proporción del producto retiene para sícada uno de los sectores.




3. PLANO DE LAS RELACIONES DE DOMINACIÓN O DE LA CORRELACIÓN DE PODER.

En este plano se hace hincapié en el tema de la gobernabilidad y se entiende que él expresasimbólicamente los recursos de poder que pueden movilizar tanto la Sociedad como el Estadoy que el área en donde las dos esferas se entrecruzan presupone el espacio en donde el poder

del Estado es legitimado por la sociedad. Para el autor, mientras ese espacio se mantenga, selo puede considerar como un recurso de poder del Estado. De hecho, el poder estatal contienetres elementos principales:

a. AUTONOMÍA: facultad para establecer prioridades o preferencias conindependencia de los grupos de poder que actúan en su seno.

b. CAPACIDAD INSTITUCIONAL: capacidad para efectivizar las opciones efectuadas.c. LEGITIMIDAD: el consenso social acerca del orden social establecido y los roles

que desempeña el Estado.

Estos tres planos poseen reglas del juego propias que, a su vez, están subordinadas a otras de

orden superior que surgen de las interacciones que se producen entre ellos. Por esto es que lostres son interdependientes y se condicionan mutuamente. Además, los planos están influidos porvariables del contexto internacional, como ser los procesos de internacionalización del Estado, deglobalización, de integración económica. Entre los tres se dirime la agenda social vigente y entrelos tres configuran los roles que asume un Estado en un momento histórico dado.

Las reformas de los años 80 y `90, en su modalidad quirúrgica, se orientaron a eliminar partesenteras del Estado, ya sea por vía directa (como la venta de empresas); como por vía indirecta(eliminación de gran variedad de regulaciones). En el caso argentino, el Estado se desprendió de latotalidad de las empresas productoras de bienes y proveedoras de servicios.

Las privatizaciones sistémicas son aquellas que precisamente se orientan a reconfigurar porcompleto al conjunto de la sociedad alterando no sólo a los intereses económicos sino también alas instituciones. Las privatizaciones acrecientan la deslegitimación del sector público ya quesocavan su poder relativo en el juego de las relaciones de fuerza. Además, implican unareestructuración irreversible en el plano de los acuerdos institucionales de la sociedad ya que laconfianza pública se desplaza hacia soluciones privadas u orientadas al mercado.

Los procesos de descentralización generaron un peor desempeño del sector público y, si bienpermitieron un achicamiento de la dotación pública a nivel nacional; este efecto se viocontrarrestado por el aumento de las burocracias subnacionales.

La REFORMA DEL ESTADO responde al declive de la matriz social estado-céntrica y a la pugna pordefinir las características de la nueva matriz en surgimiento. Precisamente la característicaprincipal que va a adoptar esta nueva matriz social es la de una diferente incorporación de lasestancias estatales nacionales y subnacionales, de los demás sectores de la sociedad y de losactores supranacionales.




Reforma del Estado no implica necesariamente achicamiento del Estado ya que puedeorientarse a reforzar la autonomía de éste y de su rol articulador. Sin embargo, cualquier reformaimplica necesariamente una revisión del espacio de legitimidad de lo público y lo privado comofrontera deseable entre el Estado y la Sociedad.

OSZLAK El mito del Estado Mínimo.

En los años `90 se produjeron, en la Argentina, grandes transformaciones que afectaronprofundamente el tamaño, la configuración y el rol del Estado.

La disminución del empleo público nacional se debió, fundamentalmente, a 5 razones:

1. Transferencia de empleados públicos hacia las dependencias del gobierno autónomo delBuenos Aires.

2. Exclusión estadística (como agentes públicos) del personal de las UniversidadesNacionales.

3. Transferencia de empleados hacia las provincias y municipios en virtud de ladescentralización de la salud y de la educación (aproximadamente 290 mil).

4. Transferencia de empleados públicos hacia el sector privado debido a la privatización deempresas públicas (aproximadamente 240 mil).

5. Desvinculación de personal mediante los programas de retiro voluntario y jubilaciónanticipada (aproximadamente 125 mil).

Este desguace del Estado tuvo amplias consecuencias. A nivel general, se produce un nuevoesquema de división del trabajo entre el Estado Nacional, los Estados subnacionales, la sociedad y

el mercado.

La delegación de funciones del Estado Nacional hacia las provincias (descentralización) tuvo seriasconsecuencias para los gobiernos provinciales y municipales. Éstos se vieron en la obligación deasumir nuevas y grandes tareas, de administrar un aparato administrativo mucho más extenso ydenso de lo que era hasta entonces y sin haber adquirido las capacidades de gestión necesariaspara ello. El resultado más visible fue, necesariamente, altos grados de ineficiencia en sus sectorespúblicos. El autor plantea que no es casual que justamente aquellas provincias que másengrosaron su sector público hayan sido las que sufrieron fuertes endeudamientos, crisis fiscalescrónicas y conflictos sociales recurrentes.

En un plano general, el Estado Nacional se convirtió en un aparato orientado a las funcionespolíticas y coercitivas. Con respecto a las primeras: el PL y el PJ aumentaron sus dotaciones y lomismo pasó con el Ministerio del Interior, el cual es un organismo puramente político). Conrespecto a las segundas: las 2/3 partes de la dotación pública se reparte entre las dependenciaspoliciales y militares. La dedicación del Estado a funciones políticas y coercitivas supuso unabandono y/o limitación de las funciones sociales y empresarias.




Además, frente al creciente desempleo, el Estado respondió implementando programas deempleo transitorio cuyos resultados fueron el aumento del subempleo, la precarización laboral y laextensión del trabajo subsidiado.

La relación entre el Estado Nacional y los Estados subnacionales con respecto al gasto público.

Entre 1990 y 1999 pareciera ser que el Estado Nacional creció a un ritmo menor de lo que lohicieron los Estados subnacionales.

El gasto público nacional, por un lado, disminuyó debido a la transferencia de funciones, es decir,debido a la descentralización. Ésta, sin embargo, se vio acompañada del desarrollo de un vínculofuertemente dependiente de las provincias hacia el erario nacional (las provincias dependían engran medida de los fondos suministrados por el Estado Nacional a partir de los mecanismos decoparticipación federal de impuestos y también a través del otorgamiento de adelantos del Tesorono reembolsables). Por otro lado, el gasto público nacional se incrementó en gran medida por elegreso de recursos nacionales para transferencias y servicios de la deuda. Así, la conclusión de

Ozslak es que el Estado, en los ´90, lejos de haberse achicado, se incrementó visiblemente y elgasto público nacional, lejos de haberse reducido, se incrementó porque el Estado Nacionalasumió indirectamente el financiamiento de los gastos públicos subnacionales y se cargó en susespaldas la pesada mochila de una deuda externa constantemente creciente.

ESTADO MÍNIMO: responde a la visión o pretensión de una determinada corriente político-ideológica que considera deseable disminuir el tamaño y el rol del Estado. La reducción del Estadoimplica achicar su estructura administrativa, su planta fiscal y los alcances de su intervención. Parael autor, la idea de minimizar al Estado no debería tener una connotación tan negativa en tanto yen cuanto el Estado garantice y mantenga su rol como custodio del sistema democrático,

promotor del desarrollo económico y defensor de la justicia social. De hecho, un Estado reducidoal mínimo puede desempeñar estos roles sin ningún problema.

ESTADO AUSENTE: pertenece a una línea de pensamiento que se propone descubrir y entender lasconsecuencias que se podrían derivar de la extinción del Estado (nunca total, o sea, a lo Marx).Su característica principal supone la reducción del peso de la acción estatal en la resolución desituaciones o conflictos sociales críticos. Implica la renuncia del Estado al desempeño de ciertosroles.

En la Argentina, tras las reformas de los ´90 tenemos un menor Estado, lo cual no es lo mismoque un Estado Mínimo (su estructura sigue aún muy sobrecargada) y mucho menos un mejorEstado. Por el contrario, el Estado argentino asumió la forma de un Estado Ausente en muchasáreas de gestión social ya que manifestó una deliberada renuncia o incapacidad para asegurar elbienestar de aquellos sectores menos favorecidos. De esta manera, el Estado renunció a uno desus roles históricos, aquel que lo hacía uno de los más fuertes promotores de la equidad social pormedio de la intervención estatal para la regulación de las actividades socioeconómicas. Este es uncambio fuertísimo que se produce en el plano funcional del Estado.




En este proceso de redefinición del Estado resalta la adquisición, por parte del mismo, de un rol decajero, es decir, de principal recaudador de los recursos y principal asignador de los mismos através de un presupuesto de gastos consolidado. Pese a la descentralización (la delegación demuchas funciones), el Estado conservó y amplió una de ellas: la del control de la caja. Así, el Estadomantiene un grado de supervisión sobre el modo en que las políticas estatales se cumplen de

manera descentralizada. Este rol de cajero no solamente es visible en el vínculo que mantiene conlos Estados subnacionales, también es factible de encontrarlo en la relación que mantiene con lasburocracias subnacionales y con las inversiones públicas; ya que es el propio Estado Nacionalquien las mantiene y financia.

La calidad de las instituciones del Estado es de vital importancia para asegurar el cumplimiento delEstado de un rol como garante del sistema democrático, como regulador del crecimiento de losdistintos sectores productivos y laborales, como garante de la igualdad de oportunidades y laequidad en la distribución del excedente social y como propiciador de la incorporación sólida delpaís en la economía globalizada.

UGALDE Las empresas públicas en la Argentina.

Ugalde distingue 3 períodos:

1. 1816-19292. 1929-19433. 1943-1982

a. 1943-1955b. 1955-1966c. 1966-1976

d. 1976-1982

1. 1816-1929

Si bien en líneas generales podemos decir que este período se caracteriza por una actividad estatalesporádica, las necesidades de: integrar a la Nación, proveer de servicios básicos, ejercer uncontrol sobre cierta injerencia extranjera y paliar la ausencia de un capital nacional y privado quepudiera llevar adelante por sí mismo proyectos empresarios; hicieron que el Estado asumiera unacreciente actividad empresarial.

En el plano bancario y financiero:

1816 creación del 1º Banco de la Provincia de Buenos Aires.

1885 creación del Banco Hipotecario Nacional.

1891 creación del Banco de la Nación Argentina.




Se crean algunas empresas para proveer de servicios públicos:

y agua.y Ferrocarriles.y Correo.

El Estado también incursionó en algunas actividades comerciales e industriales:

y En vistas a la gran actividad agrícola del país creó el Mercado Nacional de Hacienda.y A partir de que en 1907 se descubre petróleo en el territorio argentino comienza el

camino que lleva a la creación de YPF en 1922.

2. 1929-1943

La 2º Guerra Mundial y la Crisis del ´29 generaron serias dificultades para el comercio exteriorargentino afectando los precios, las importaciones y las exportaciones. En vista de estasdificultades, el Estado tuvo que asumir un rol más activo no sólo en el plano financiero y cambiario(establecimiento del control de cambios) sino también en el área del mercado de productosbásicos. Por ejemplo, creó algunos organismos destinados a la regulación de la producción deproductos en cuyos sectores existían conflictos crecientes:

y yerba.y Algodóny Cereales Junta Nacional de Granos.

También implementó diversas políticas y medidas destinadas a reducir los efectos perjudicialesque ocasionaba la caída de los precios internacionales.

Se dio a la tarea de generar una industrialización por sustitución de importaciones:

y siderurgia.y Petroquímica.y Creación de la Dirección Nacional de Fabricaciones Militares.y Comienza a formarse una Flota del Estado.

3. 1943-1982.

a. 1943-1955

El gobierno peronista le otorgó un papel protagónico al Estado en el ejercicio de la soberanía conrespecto a los servicios públicos, los recursos esenciales y la promoción de la industria.

El Estado compró numerosas empresas privadas y las hizo públicas:

y Teléfonos ENTel.




y Ferrocarriles Ferrocarriles del Estado.

Creó sus propias empresas para proveer de servicios públicos o estimular sectores productivos:

y Gas del Estado.y Agua y Energía Eléctrica.y YCF (Yacimientos Carboníferos Fiscales).y SOMISA (Sociedad Mixta Siderúrgica Argentina).y Expropió empresas que eran propiedad de países de El Eje y creó el DINIE (Dirección

Nacional de Industrias del Estado).

El Estado también creó numerosos organismos destinados a regular la producción ycomercialización de los productos, así como también para fomentar el desarrollo:

y INTA (Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria).y INTI (Instituto Nacional de Tecnología Industrial).y IAPI (Instituto Argentino de Promoción del Intercambio).

Para estimular al sector privado nacional industrial, implementó una serie de políticas crediticiasque se ofrecían desde el Banco Industrial.

Se nacionalizaron, entre otras cosas las actividades de reaseguros y los puertos.

b. 1955-1966

El cambio político que implicó el golpe de Estado tuvo, como uno de sus objetivos, disminuir lainjerencia de políticas económicas. Así, muchas empresas y organismos estatales fueron

liquidados (IAPI, DINIE, etc.)Sin embargo, el Estado también creó otras:

y EUDEBA (Editorial de la Universidad de Buenos Aires).y YMAD (Yacimientos mineros de agua de Dionisio).

Y también compró algunas privadas, como SEGBA (Servicios Elécttricos del Gran Buenos Aires).

Durante este período los Estados provinciales fueron muy activos en la creación de empresas yorganismos destinados a regular o brindar servicios bancarios, de electricidad, de seguros, etc.

c. 1966-1976

El nuevo gobierno militar:

y Inició proyectos de gran envergadura (Atucha I, Yaciretá, Salto Grande, etc.)y Apoyó activamente la producción de aluminio y papel.y Promovió el desarrollo de las comunicaciones.




y Tuvo una participación decisiva en las industrias siderúrgicas y petroquímicas.

Con la vuelta a la democracia, en 1973:

y Se intentó ampliar la esfera de algunas empresas públicas (YPF, teléfonos).y Muchas empresas privadas cercanas a la quiebra pasaron a manos del Estado para

evitar cesen en su funcionamiento por problemas económicos o financieros (losfrigoríficos Swift, Siam Di Tella, etc.).

d. 1976-1982

El gobierno militar que asume en 1976 tuvo como uno de sus grandes objetivos la eliminación delas empresas estatales y la reducción de la actividad estatal. Así:

y Algunas empresas de poca envergadura fueron alquiladas o vendidas.y Se descentralizaron empresas públicas que proveían de servicios importantes como

agua, electricidad y cloacas.Sin embargo, también se crearon empresas estatales:

y CONUAR (Combustible Nuclear Argentino).y SATECNA y ASTILLEROS MANUEL DOMECQ GARCÍA (fabricación de submarinos).

Debido a la crisis económica imperante, algunas empresas privadas de gran envergadura tambiéndebieron de pasar a manos del Estado para evitar su quiebra:

y Compañía Ítalo-Argentina de Electricidady Austral Líneas Aéreasy Entidades financieras que pasaron a manos del Banco Central.

Debido a esto último, Ugalde sostiene que el resultado neto de este período (si bien el objetivo eraeliminar las empresas estatales) bien puede haber sido una ampliación del sector de empresaspúblicas, aunque fuera temporariamente.

ESTESO Estado y economía: las razones y las modalidades de la intervención estatal.

El autor plantea que existen dos grandes grupos de enfoques que estudian la intervención estataly la gestión del Estado.

El primer grupo se centra en la problemática de la magnitud del aparato estatal mientras que elsegundo otorga tanta importancia a la magnitud como a la orientación de la intervención delEstado y hace hincapié en los conceptos de acumulación y hegemonía.

Dentro del primer grupo podemos encontrar 2 grandes corrientes:

1. La economía del sector público.




a. LA LEY DE WAGNER: sostiene que el gasto público aumenta más rápidamente queel crecimiento del Producto Nacional debido, entre otras cosas al aumento de lacomplejidad legal, al incremento de las funciones administrativas del Estado y a laampliación de la división del trabajo.

b. EFECTO DISLOCAMIENTO: Peacock y Wiseman tratan de probar la tendencia de la

Ley y corroboran que ésta se cumple durante los períodos de guerra. Finalizado elconflicto la tendencia se mantiene a un ritmo menor pero igualmente a un nivelmás elevado en comparación con el que ostentaba antes de la contienda.

c. ENFOQUE MUSGRAVE: entienden que el gasto estatal se corresponde con undeterminado estadio del proceso de desarrollo. Los países atrasados tienen unmayor gasto estatal y una mayor intervención del Estado porque éste tiene quecrear la infraestructura necesaria para promover el desarrollo económico.

Para el autor estas teorías se quedan en el plano descriptivo y no permiten descubrir las causasque explican la expansión del Estado ni entender el por qué de la direccionalidad de la

intervención estatal.2. Las teorías económicas:

a. NEOCLÁSICA: sostiene que el mercado puede articular más eficientemente laproducción y la distribución social de lo que pueden hacerlo las políticasinstitucionales. La sociedad (como conjunto de individuos) solamente deberecurrir al Estado (como voluntad general) en casos excepcionales.

b. VARIANTE KEYNESIANA: indican que la intervención del Estado permite paliar losdesequilibrios del mercado y al mismo tiempo propiciar la consecución de losvalores nacionales que encarna el propio Estado.

c.

MARXISTA o del CAPITALISMO MONOPOLISTA DE ESTADO: el Estado espresentado ya como una instancia clasista que interviene para garantizar larentabilidad de los monopolios.

Estas tres teorías piensan al Estado como un agente externo a la reproducción social, está afueradel proceso de constitución de las relaciones sociales. Para la 1º y la 2º es un agente externoneutro (expresa la voluntad general y los valores nacionales, respectivamente). Para la 3º, si bienconstituye una instancia clasista, su función de garantizar la rentabilidad monopólica lo haceigualmente externo a la reproducción social.

El segundo grupo de enfoques (magnitud + orientación) incluye las ideas de Esteso. Para estos

pensadores, el Estado:y Es un agente co-constitutivo de las relaciones sociales, es quien articula el proceso

de reproducción social en su conjunto.y Se encarga de garantizar las condiciones necesarias para el proceso productivo

que no pueden ser garantizadas por las unidades individuales de capital.




y Su intervención se amplía en la medida en que aumentan las demandas delproceso laboral que no son satisfechas o que son directamente ignoradas por lasmismas unidades individuales de capital.

y Es el garante del orden social y es esta función la que legitima su accionar frente acada uno de los capitales indidivudales. Es un poder hegemónico, una instancia de

la reproducción que organizar y articula el consenso social entre las clases y demássectores sociales hacia una forma determinada de organización social.

La intervención del Estado se explica por la misma contradicción que existe entre:

y Producción capitalista: producción realizada a partir de unidades privadas.y Reproducción social capitalista: reproducción de un vínculo social a nivel global

que no puede ser garantizada por las unidades privadas de capital.

Así, el Estado interviene en la economía como agente co-constitutivo de las relaciones sociales yno como agente externo ya que es él quien expresa al capital como relación social.

Esteso llama la atención también sobre el problema que genera la tensión entre el proceso dehegemonía (que tiende hacia adentro, hacia las fronteras nacionales) y el proceso de acumulación(que tiende a rebasar las fronteras e internacionalizarse). Esta tensión nos obliga a encontrar lamanera de articular el consenso al mismo tiempo que garantizamos la expansión del capital.

A lo largo del tiempo argentino podemos encontrar diferentes formas de intervención y gestiónestatales. Esteso distingue 3 períodos:

1. 1850-1929: la Constitución del Estado y una forma extrema de internacionalización.

Durante este período, el Estado oligárquico tenía como principales funciones las de:y Crear la infraestructura básica de transportes y comunicaciones.y Promover la educacióny Fomentar la inmigracióny Etc.

La intervención del Estado estaba orientada a lograr una mayor inserción de la economíaargentina en el mercado mundial. La internacionalización del Estado llegó al punto de que elpropio ciclo de reproducción del capital escapó al control del Estado. Esto se produjo,

principalmente, porque la propiedad y el control de la producción estaban en manos extranjeras.2. 1929-mediados 1960: establecimiento de un nuevo patrón de autonomía capitalista

nacional.

Las consecuencias negativas producidas por la crisis del ´29 obligaron al Estado a adoptar un rolmás activo en la economía. Lo que primero fue pensado como roles o funciones coyunturales, conel paso del tiempo se afianzaron y gestaron una nueva forma de ordenamiento capitalista. El




estado asumió funciones coordinadoras de la valorización a escala nacional implementandomedidas proteccionistas y su intervención se vio motivada por razones de fuerza o porpretensiones de hegemonía regional. En este último sentido, Esteso habla del impulso dado asectores del Ejército para el desarrollo de industrias de base, de energía, etc.

Durante este periodo el Estado creó las reglas del juego y por lo tanto era quien promovía ocastigaba a los actores sociales.

Se redujo la internacionalización del Estado, se dio prioridad al tipo industrial de capital y seestableció un patrón monetario subsidiador.

La burocracia tenía como principal función la de ser una articuladora política. Se aumentó elempleo estatal y se politizaron las actividades administrativas.

3. Mediados 1960-1990: surgimiento de nuevas formas de acción estatal y de una nuevadinámica de internacionalización.

A partir de la década del ´60 se reconstituyen los canales de comunicación con el mercadomundial. Esta nueva relación se propició por medio de tres tipos de internacionalización:

y DE MERCADOS: expansión de los flujos comerciales internacionales.y PRODUCTIVA: fuerte incremento de las inversiones extranjeras directas.y FINANCIERA: acelerado proceso de endeudamiento externo.

Estos tres tipos de internacionalización tuvieron lugar en el contexto de un CAPITALISMODEPENDIENTE que dejaba muy poco margen de maniobra para la acción del Estado y que hacíaineficaces o condicionaba las tradicionales herramientas de intervención que poseía el Estado (por

ejemplo sobre los créditos, la moneda, el tipo de cambio, etc.).Además, comienzan los intentos por reducir el tamaño de la burocracia, modificar los métodos deselección y reclutamiento y sus modalidades operativas.

MADOERY La reestructuración del Estado Empresario.

El contexto internacional de las reformas de los años ´90.

Las reformas de los años ´90 se produjeron en un marco internacional de redefinición del papel delEstado y del intervencionismo estatal producido a partir del severo cuestionamiento a los modelos

de intervencionismo expandido. También se produjeron en el contexto de reconversión de laseconomías a nivel nacional e internacional, proceso signado por las crisis fiscales de las economíasdesarrolladas, las crecientes dificultades para mantener la estructura de gastos de los Estado deBienestar, la caída de las economías del Este y la puesta en marcha de programas de ajuste yachicamiento de gastos en los demás países.

En América Latina, este panorama internacional tuvo amplias repercusiones. La mayoría de lospaíses asistieron a una crisis del patrón sustitutivo y enfrentaron numerosas críticas hacia sus




Estados. Así, se va a cuestionar el rol del Estado como gestor social, aludiéndose a la caducidad delos esquemas centralizados de organización política, integración económica y control social. LosEstados enfrentaron también una crisis de autoridad política e ideológica por el surgimiento denumerosos actores privados que cuestionaban su autoridad. El Estado perdía progresivamente sucapacidad para internalizar una identidad colectiva y sintetizar los intereses del conjunto de la

sociedad. A su vez, en su plano funcional, los Estados sufrieron un doble desbordamiento: hacia lointernacional, como espacio económico integrado se vieron obligados a seguir los movimientos dela economía global; y hacia lo local, frente al cuestionamiento del propio Estado como ámbito máspropicio para la gestión social debido a la proliferación de las tendencias favorables a ladescentralización.

La Argentina, desde mediados de la década del ´60 asistió a la destrucción de las bases de losmecanismos de reproducción del Estado subsidiador. Tuvo que hacer frente a la pérdidaprogresiva de las ventajas comparativas de las que tradicionalmente gozaba el sectoragroexportador (fundamentalmente por la caída de los niveles de comercio internacional y de sus

precios), tuvo también que enfrentar una crisis provisional y la fuerte caída de las inversionesextranjeras. Por todo esto, Madoery entiende que la reforma de Estado producida en los ´90 tuvolugar en el marco de la ruptura del Pacto Fiscal que implicó un fuerte cuestionamiento al rolejercido por el Estado.

El panorama de las empresas públicas hacia 1989 era sumamente sombrío:

y Enfrentaban graves déficits que en su mayoría eran cubiertos con aportes delTesoro Nacional y con divisas obtenidas vía endeudamiento externo.

y Sufrían la caída constante de los niveles de producto, productividad, inversiones yventas.

y Debían enfrentar el constante incremento de los costos de producción y de losintereses de la deuda externa.

Con respecto al endeudamiento externo, Madoery sostiene que éste estaba vinculado no sólo acuestiones de política económica global y a la lógica de los intereses sectoriales predominantes;sino que también se vinculaba con su vulnerabilidad frente a los vaivenes políticos, su vinculacióncon los lineamientos macroeconómicos y políticos centrales y con la existencia de una gestiónadministrativa distorsionada por una incorrecta vinculación con el regulador. De esta manera, parael autor, hacia finales de los ´80 y principios de los ´90 asistíamos a la existencia de un inadecuadomodelo de gestión empresarial.

El principal argumento que se utilizó para promover el proceso de privatizaciones fue el de laenorme ineficiencia de las empresas públicas a la hora de prestar servicios y de producir bienes.Además se hizo hincapié también en el altísimo costo social y operativo que conllevaba ese déficit.

Hacia mediados de los ´90 el gobierno menemista presentó su hipótesis del agotamiento delEstado Empresarial y argumentó la necesidad de reducir el déficit fiscal y redefinir al sectorpúblico.




En este contexto, las privatizaciones eran entendidas como concepto genérico, es decir, iban aconsistir únicamente en la trasferencia o la devolución de la gestión y/o las responsabilidades deactividades del sector público al sector privado. Se entendía que con las privatizaciones se iba alograr liberar las energías morales y materiales del Estado, dado que éste no debía prestarservicios que podían ser prestados por terceros. Así, la acción estatal se consideraba abusiva.

Igualmente, el Estado conservó las funciones de control y regulación.Por detrás de estos argumentos formales estaba la enorme incidencia de poderosos gruposeconómicos (tales como entidades bancarias, empresas transnacionales, organismos financieros ygrandes grupos económicos) que fueron los que diseñaron la reforma del Estado conjuntamentecon el PEN. ¿El Congreso? ¡Bien, gracias! Se l imitó al seguimiento de la aplicación del programa dereformas.

Así, el gobierno quedó expuesto a las pujas sectoriales por la repartición de los activos públicos.Perdió su rol de diseñador de políticas para pasar a constituir un mero instrumento de legalizaciónde los acuerdos previamente definidos por los grandes factores de poder.

ASPIAZU Las privatizadas I y II

El impacto socioeconómico del proceso de privatizaciones.

y Efectos regresivos sobre la distribución del Ingreso (Y):o básicamente se vio en los aumentos tarifarios aplicados que afectaron de

sobremanera a los hogares con menores Y.o También hacia dentro de las empresas privatizadas: los empresarios

pasaron a retener una mayor proporción del excedente generado por los

trabajadores.y Gran concentración y extranjerización del Capital (K):

La centralización económica que fundamentalmente se debía al desinterés del gobierno porfragmentar o atomizar la propiedad de las empresas privatizadas implicaba, a su vez, eldebilitamiento del rol de regulador del Estado. Se permitió así la configuración de una situación enla que los grandes conglomerados económicos que controlaban una variada gama de actividadesadquirieron un enorme poder de coacción.

Aspiazu sostiene que se configuró en la Argentina un triple nivel de concentración del K:

o a la hora de la transferencia de los activos públicos es muy notoria lapresencia decisiva de un número muy acotado de grandes gruposeconómicos que se hicieron con el control de la mayoría de las empresaspúblicas. Muchas de estas empresas estaban asociadas a firmasextranjeras.

o Las acciones de las empresas públicas se concentraron en sólo 3 o 4firmas, las cuales, a su vez,




o detentaban el control de grandes porciones de los mercados.

Este nivel de concentración del K, sumado a la disolución de las sociedades originarias de lasempresas públicas, favoreció la extranjerización de los Ks.

y Endeudamiento externo.

Entre 1993 y 2001, las empresas privatizadas quintuplicaron su endeudamiento externo. Esto fueposible, en gran medida, por la falta de control y regulación del Estado que les permitía nocomprometer sus recursos propios y acudir directamente a los circuitos financierosinternacionales. Las empresas privatizadas cumplieron un rol protagónico en el endeudamientoexterno del país precisamente por su acceso privilegiado a los mercados internacionales.

y Completan este panorama:o Las empresas privatizadas iniciaban sus actividades con un pasivo en cero

porque éste era absorbido por el Estado.o Tenían la rentabilidad asegurada normativamente.

La estrategia de financiamiento de las empresas privatizadas consistía básicamente en la:

y minimización del aporte de recursos propios.y Puesta en marcha de una agresiva política de distribución de dividendos y de casi

nula re inversión (I).y Dependencia hacia los créditos otorgados por las casas matrices (muchas veces

eran las propias utilidades económicas remitidas por las empresas privatizadas yrecicladas).

y Sistemática recurrencia a la financiación de terceros (especialmente a créditosotorgados por bancos del exterior).

La evolución del proceso de privatizaciones.

El proceso de privatizaciones transformó sustancialmente el concepto de la comunidad denegocios nacional e internacional. Este proceso puso en marcha una serie de mecanismos detransferencia de activos, protección y consolidación en áreas ya beneficiadas con una altísimarenta extraordinaria y con casi nulo riesgo empresario.

En el caso de los acreedores externos, las privatizaciones posibilitaron retomar el pago de losservicios de la deuda externa e incluso disminuir el monto del K adeudado por medio demecanismos de capitalización de los títulos de la deuda en la transferencia de activos estatales.

En el caso de los grupos económicos nacionales y de los conglomerados radicados en el país, elproceso privatizador permitió la apertura de nuevos mercados, en la medida en que se trataba dela transferencia o la concesión de activos a ser explotados en sectores monopólicos u oligopólicoscon una renta extraordinaria garantizada por los mismos marcos regulatorios de la actividad y enalgunos casos también por los contratos establecidos.




La manera en que se desarrolló este proceso de privatizaciones fue posible debido a gravesdeficiencias en el plano económico que incluyeron:

y subvaluaciones de los activos.y Desinterés del gobierno por garantizar la competencia.y Graves distorsiones en la estructura de precios y la rentabilidad.y Desentendimiento del Estado en cuanto al saneamiento del las empresas previo a

su privatización.y Existencia de marcos regulatorios y normativos con grandes deficiencias e incluso

graves insuficiencias.

Este proceso de privatizaciones fue, sin embargo, muy exitoso en lo político debido a que lepermitió al gobierno cumplir con los objetivos que se había propuesto. Las privatizacionesafianzaron la confianza de la comunidad de negocios y le garantizaron al Estado un sólido apoyoeconómico además de que le permitieron resolver de manera superadora los conflictos

existentes entre las fracciones predominantes del K externo e interno.La Triple Alianza.

Aspiazu dice que podemos verificar la existencia de una triple alianza en casi todos los consorciosadjudicatorios de empresas públicas. Ésta está conformada por los siguientes actores:

y Un grupo importante de empresas económicas locales que constituyen losmiembros más preeminentes de la llamada patria financiera; quienes aportaronsu capacidad de l oobying doméstico y su conocimiento de la infraestructuraeconómica argentina.

Estos grupos habían sostenido un peculiar vínculo con el gobierno de la últimadictadura militar y con el gobierno alfonsinista en virtud del cual habían obtenidograndes subsidios estatales y, por ende, eran grandes responsables de la quiebradel Estado hacia fines de la década del ´80.

y Un número considerable de bancos locales y/o extranjeros que eran losprincipales acreedores del país y se encargaron de capitalizar buena parte de ladeuda pública argentina externa e interna. Esta capitalización tuvo un rol muyimportante a la hora de la renegociación de los títulos de la deuda externa en elmarco del Plan Brady.

y Algunas empresas transnacionales que aportaron su capacidad y experiencia

tecnológica y de gestión.Las asociaciones de K se constituyeron en el núcleo hegemónico del poder económicodominante y en el principal sostén político para las reformas estructurales propiciadas porMenem. Durante la 1º mitad de la década del ´90 estas asociaciones se fueron disolviendo por supaso a manos extranjeras.

El gobierno de De la Rúa, la Carta a la Argentina.




La C arta a l a Argentina contenía los principales lineamientos de las propuestas electorales que laAlianza ofrecía a los ciudadanos en vistas de los comicios presidenciales de 1999. En cuanto a lasprivatizaciones sostenían que si bien no iba a cuestionar lo actuado bajo los gobiernosmenemistas, sí iban a poner en marcha una nueva actitud frente a las empresas privatizadas quebrindaban servicios públicos. Esta nueva actitud suponía garantizar el pleno respeto a los

contratos establecidos y adecuar los marcos regulatorios y normativos privilegiando el interéspúblico y de los usuarios. Además, la Alianza prometía establecer entes regulatorios autónomos,transparentes, justos y estrictos que contaran con la participación de usuarios y consumidores.(vaya lectura del pueblo en usuarios y consumidores)

En la práctica, el gobierno de De la Rúa se condijo poco y nada con lo que habían propuesto. Lastan esperadas y necesarias renegociaciones contractuales supusieron una continuidad, una réplicade las que ya se venían dando bajo los gobiernos menemistas y llegaron al punto de consistir en lasimple formalización de lo acordado con anterioridad. Además, en algunos casos lasrenegociaciones implicaron el desconocimiento de fallos judiciales que intentaban proteger o

beneficiar los intereses de la población. En otras palabras, se siguió estableciendo negocios queprivilegiaban los intereses de las empresas privatizadas.

En definitiva, durante esta gestión el desquicio normativo y regulatorio y la grave asimetría entregastos y beneficios; persistieron.

Tras la debacle política y económica de fines del 2001 y la renuncia del Presidente De la Rúa, lasituación argentina siguió empeorando.

La sanción de la Ley de Emergencia Pública y de Reforma del Régimen Cambiario en enero de 2002 generó una oleada de presiones e intervenciones que tenían como objeto garantizar el

mantenimiento de los privilegios de las empresas privatizadas. Reclamaban al gobierno no sólo lasmismas empresas privatizadas sino también organismos internacionales y los gobiernos deaquellos países que tenían las adjudicaciones de las empresas.

Las empresas privatizadas amenazaban con abandonar el país, declararse en de f aul t o enconvocatoria de acreedores, con despedir masivamente personal o con recurrir a tribunalesinternacionales.

Frente a esta situación y a la propia emergencia económica, el gobierno se vio reducido a tratar deasegurar el menor incremento posible de tarifas y, por otro lado, a concertar algunas concesionescon determinadas empresas. La necesitada renegociación de los contratos quedaba nuevamentependiente para el próximo gobierno.

Hacia finales de 2001 Duhalde puso en marcha una estrategia renegociadora en la que podemosdistinguir dos planos:

y Se garantizó la dolarización de los Ys de los empresarios y/o se pesificó buenaparte de egresos y ciertas responsabilidades contractuales y/o se otorgaroncuantiosos subsidios estatales.




y Hacia los sectores socialmente más sensibles (como agua, luz, teléfonos, gas,transporte, etc.) el gobierno no emprendió una revisión aguda de los contratossino que se centró en la cuestión tarifaria. Así, postergó la renegociaciónindefinidamente no pudiendo prácticamente aplicar ningún aumento tarifario.

Los tan pedidos aumentos de tarifas y su vuelta a la dolarización, dice Aspiazu que solamentehubieran contribuido a engrosar los Ys y la rentabilidad de las empresas privatizadas endetrimento de los recursos de la población. Los resultados contables de estas empresas estabanen realidad más comprometidos por el grado de endeudamiento externo que había adquiridoantes del fin de la convertibilidad que por la evolución de las respectivas tarifas. En otras palabras,Aspiazu nos está diciendo que pese a la debacle económica y política, las privatizadas seguíanteniendo resultados más o menos positivos. Sin embargo, las empresas intentaban trasladar susmayores costos financieros o hacia los usuarios (por intermedio de los aumentos de tarifas) ohacia el Estado (por medio del acceso a un seguro de cambio).

UNIDAD NÚMERO IV

SCHNEIDER La política de la Reforma Administrativa: dilemas insolubles y solucionesimprobables.

La modalidad ideal para lleva adelante una Reforma exitosa implica atravesar tres etapas:

1. ELECCIÓN: los partidos políticos y los líderes políticos y de la Sociedad Civil eligen a los

candidatos para la Reforma.2. APROBACIÓN: los legisladores favorables cooperan con el Presidente reformista para la

aprobación de las medidas de Reforma.3. IMPLEMENTACIÓN: el Presidente (Principal) delega en sus subordinados (agentes) la

implementación de las medidas de la Reforma.

Existen, a grandes rasgos, tres tipos de Reforma:

1. La REFORMA WEBERIANA o DEL SERVICIO CIVIL:y Se orienta a reducir la corrupción, el clientelismo y la politización (pretende aislar

a la burocracia de la política).y Propone el establecimiento de reglas generalizadas para regir el comportamiento

burocrático.y Supone la implementación de procedimientos de selección, promoción y

estabilidad laboral basados en el mérito.2. La REFORMA DE LA RESPONSABILIZACIÓN:

y Pretenden reintroducir el control político de la burocracia a través de los canalesinstitucionalizados del control legislativo sobre el comportamiento del Ejecutivo.




y Proponen medidas tales como la formación de comités de vigilancia, la exigenciade informes periódicos y exhaustivos, la exigencia de confirmación del Congresohacia los altos funcionarios asignados, etc.

2. La REFORMA GERENCIAL:y Es el tipo más nuevo y controversial.y Su objetivo es reducir la ineficiencia y las rigideces de la burocracia.y Propone desestimar una gran cantidad de reglas (especialmente las de personal) y

también incrementar la discrecionalidad de los funcionarios administrativos. Encontrapartida de la mayor discrecionalidad, éstos quedan obligados a asumir laresponsabilidad frente al desempeño y los resultados de sus gestiones.

Para Schneider las reformas requieren de la cooperación de los agentes que la propician y deaquellos que la van a sufrir. Una estrategia viable a largo plazo supone nuevas reglas y nuevosburócratas que no tengan compromiso con el régimen anterior y que al mismo tiempo sean losbeneficiarios directos de las reformas.

Las reformas de 2º generación hay que orientarlas a abordar a los sectores de la burocraciatradicional que aún no fueron reformados. Es necesario tener en cuenta no sólo al grupo promotorde la reforma sino también al contenido social: al electorado sindical, rural, periférico y los rolesque éste juega y también, obviamente, a la clase media.

Las reformas parasitarias son aquellas que se acoplan a otras reformas globales que gozan demayor consenso o favor político. Se trata de utilizar a las reformas globales como huéspedespara hacer avanzar a las reformas administrativas. Obviamente, los huéspedes deben ser losuficientemente poderosos como para hacer avanzar y consolidar las reformas administrativas.

Los reformadores centrales, aliados pasivos y asociados periféricos.Por lo general las ideas de reforma surgen de pequeños grupos de la rama ejecutiva que cuentancon el apoyo del Presidente. Por ejemplo, las reformas de principios de los años ´90 en laArgentina fueron ideadas por un grupete de tecnócratas que tenía estrechos vínculos con algunosfuncionarios del Banco Mundial.

Los aliados naturales de los reformadores deberían ser los ciudadanos de clase media, ya que éstaes la que exige servicios efectivos a cambio de los impuestos pagados. Sin embargo, para lograr elapoyo de la clase media existen dos obstáculos importantes: 1º la inexistencia de partidos políticosespecíficos de clase media y 2º el arraigado voto clientelista en este sector social.

Así es que los reformadores deben de salir en busca de otros aliados o asociados pasivos.Schneider nos habla, por ejemplo, de los sindicatos organizados. Si bien en un primer momentosuelen mirar con desconfianza a las reformas administrativas, por lo general se constituyen enaliados pasivos (o por lo menos no llevan adelante una oposición activa).




Por otro lado encontramos también a los políticos periféricos. Estos son los que provienen de lasáreas más pobres y lejanas del país y que por lo general están abiertos al intercambio de favorespolíticos (lo cual los hace socios baratos para las negociaciones en el Congreso). Además, a lamayoría de estos políticos periféricos les tiene sin cuidado la suerte de la burocracia de clasemedia alta que vive en la Capital o en las principales ciudades. Los políticos periféricos pueden ser

más que aliados pasivos, pueden ser reales aliados activos.GROISMAN Políticas administrativas para el sistema democrático.

El uso más difundido del término Reforma Administrativa (RA) hace referencia a proyectosglobales que se proponen transformar a la AP en su conjunto. Para el autor, estas reformas conmayúsculas por lo general se quedan en el plano enunciativo. No es que no sean aconsejables lasreformas globales o que sean inviables; pero los cambios profundos y duraderos por lo general sonmás fáciles de lograr a través de reformas parciales y graduales. Así, podemos pensar otroconcepto de RA más restringido: como el conjunto de acciones cuyo fin es generar cambiosparciales en algunas estructuras o procedimientos de la AP.

La estrategia para la RA.

Uno de los aspectos esenciales que tenemos que tener en cuenta a la hora de emprender una RAes la necesidad de involucrar a la burocracia. Es necesario que ella comprenda y asuma elproyecto, que lo haga propio. Es así porque la RA requiere de una acción convergente que parta almismo tiempo desde el poder político, la cúpula administrativa y la sociedad civil.

Además, los procesos de reforma deben ser permanentes. Cuando no se hace de maneracontinua, tarde o temprano se vuelve necesario replantearse la posibilidad de reformas generales

porque se acumularon muchos aspectos a revisar y problemas a resolver. En tal caso podemostomar dos caminos:

1. Estrategia globalista inmediatista: pretende hacer todo de una vez, es decir, abordartodos los cambios al mismo tiempo. Parten de considerar que la RA es de índoleexclusivamente técnica y dejan así de lado los elementos políticos y sociales que laconforman. Buscan conseguir soluciones rápidas, definitivas y completas.

2. Enfoque sectorial, selectivo y gradualista: entiende que es necesario ir de a poco, que esmejor asentarse en éxitos parciales pero sólidos y desde allí impulsar nuevas reformas.Este enfoque reconoce la importancia de los valores y de los comportamientos; entiendeque es necesario calar hondo en ellos y transformarlos en la orientación deseada parahacer exitosa una RA.

3. Toda RA debe fundamentarse sobre una serie de valores compartidos. Estos valorescompartidos deben difundirse y hacerse explícitos para evitar el problema de que lareforma quede trunca si cambian los hombres y/o los gobiernos. Además, estos valoresdeben corresponderse con la sociedad y el momento que ésta está atravesando. Estaúltima idea es de singular importancia ya que nos remite a aquella de no hay recetaválida para todo y a la necesidad de no trasplantar patrones de reforma foráneos sin




ninguna crítica porque toda reforma debe diseñarse según su propio ambiente,costumbres, valores, etc.

4. No hay que hacer hincapié en pensamientos del tipo todo anda mal o nada funcionaporque eso implica una renuncia a priori al esfuerzo que implica hacer exitosa una RA. Porel contrario, hay que partir de los casos positivos y de las experiencias buenas para

desentrañar las causas de su éxito y luego pensar cómo aplicarlas a otros casos.5. Es necesario definir claramente qué organismos o sectores se pretende reformar (no hay

que ser vagos en las definiciones sino muy precisos en ellas y en el planteamiento de losobjetivos).

6. Valores como la crítica, la responsabilidad, la creación, etc. son funcionales al éxito de loscambios. De la misma manera, es imprescindible asentar las reformas sobre la base delconsenso social porque precisamente lo que se pretende modificar son valores, creencias,actitudes, prácticas, etc.

CROZIER La transición del paradigma burocrático.

El autor sostiene que el crecimiento de todas las actividades administrativas está sobrecargandolos recursos financieros y humanos asignables y que ya no pueden ser administrados con lasherramientas tradicionales de la administración jerárquica. Además, plantea que estamos viviendouna verdadera revolución de las actividades humanas y del funcionamiento de los sistemas derelaciones de poder. Por estas dos razones clave, es necesario el cambio de paradigma. Crozierhabla de una nueva gestión pública. Nos dice que estamos atravesando una etapa de cambio ode transición desde el viejo paradigma burocrático hacia el nuevo paradigma.

El paradigma burocrático es la piedra angular del Estado Moderno y de la Civilización Moderna. Elproblema es que ya no funciona eficientemente y que los patrones burocráticos ya no lograndominar la creciente complejidad de los procesos administrativos. Por estas razones,fundamentalmente, la burocracia de hoy en día enfrenta el desprestigio, la crítica y el desorden.

Además, la obediencia, que constituye la virtud cardinal del paradigma burocrático es cada vezmás cuestionada por la sociedad y por los propios trabajadores que exigen mayor libertad yautonomía en sus ámbitos de trabajo. Estamos avanzando hacia un ciclo de alta tecnología y deservicios cuyo motor es la necesidad de una constante innovación. Por ello es necesario dejar atráslos patrones burocráticos: porque son contrarios a la innovación, ya que suponen situaciones desubordinación y fragmentación que limitan la comunicación y por ende, restringen la innovación.

En este proceso de cambio, el problema fundamental es resolver la contradicción que existe entrela necesidad de resolver la creciente complejidad de los procesos administrativos y, por el otro,resolver la necesidad de paliar la constante disminución de los recursos implicados para hacerlo.Para el autor, la solución a este problema viene de la mano de la desregulación: hay que darlemayor poder de decisión a los hombres, hay que dejar que asuman mayores responsabilidades y,en definitiva, que cooperen para la resolución de sus conflictos. Como esto no es fácil de lograr, esnecesario desarrollar una nueva cultura de gestión pública que se oriente a desarrollar en todas




las personas la capacidad para cooperar y para comunicarse abiertamente a pesar de lasdiferencias que genera la especialización.

Este proceso de transición va a ser largo y difícil porque no solo buscamos modificar técnicas sinotodo un sistema humano y cultura, todo un conjunto de complejas relaciones de poder. Para

hacerlo funcionar, debemos: por un lado, entrenar a todas las personas para que sean capaces decooperar sin esperar órdenes o decisiones emanadas desde arriba; por el otro, hay que modificarel razonamiento de la gerencia para que ésta pueda responder a la creciente complejidaddesarrollando la sencillez en las estructuras y los procedimientos. Por esto mismo la cultura esfundamental. Tenemos que desarrollar una cultura fuerte en confianza, comunicación abierta ycooperación para lograr la sencillez.

Con respecto a la nueva estrategia para el cambio, Crozier plantea que el conocimiento en laherramienta especial para generar transformaciones en los sistemas sociales. Es necesario generary socializar el conocimiento. Hay que invertir en conocimiento y esa inversión debe darse en tresdirecciones:

1. La preparación de las decisiones: hay que invertir en los sistemas de toma de decisionespara transformar las actitudes mentales y las relaciones de sus miembros. Hay que crearcélulas especializadas para la preparación de las decisiones y la renovación de la cultura delas comisiones. También hay que entrenar a los nuevos jóvenes profesionales que integrano van a integrar la planta de personal.

2. La evaluación de los resultados: ésta es una de las herramientas más importantes con lasque se cuenta para influir a la burocracia sobre la necesidad de cambiar el paradigma.Además, es la evaluación la que va a ayudarnos a determinar los objetivos y las metas. Esnecesario crear un instituto de investigación, entrenamiento y acción al que losprofesionales vuelvan periódicamente a seguir formándose.

3. El entrenamiento de los operadores y de los líderes institucionales: solamente mediante elentrenamiento de las personas vamos a poder propiciar el acostumbramiento a una nuevacultura. Debemos entrenar a los líderes en la innovación y éstos deben comprometer a sussubordinados a hacer lo mismo.

OSZLAK Quemar las naves (o cómo hacer reformas estatales irreversibles).

Las Reformas de 1º Generación se orientan hacia afuera. Tienen como objetivo correr lasfronteras entre la sociedad civil y el Estado y pretenden minimizar el aparato de éste último. En

este tipo de reformas predominan las consideraciones financieras y jurídicas. Sus resultadospueden variar desde beneficios inmediatos hasta efectos neutros. Pueden darse dos tipos desituaciones:

1. El Estado deja de hacer algo (prestar servicios, producir bienes, regular el comportamientode ciertos actores, etc.) siendo reemplazado por un tercero (que puede ser la manoinvisible del mercado). Es el caso de las privatizaciones, desregulaciones,descentralizaciones, tercerización de servicios, etc.




2. Se prescinde totalmente de una proporción de prestadores estatales. Por ejemplo, losempleados públicos. Se reduce la dotación de personal por medio de programas como losde jubilación anticipada, retiro voluntario, etc.

Las Reformas de 2º Generación, en cambio, se orientan a producir transformaciones hacia

dentro del Estado intentando mejorar sustancialmente su gestión. En estas reformas adquierenrelevancia las transformaciones en los planos cultural y tecnológico. La recuperación de losgrandes costos que implican puede ser incierta, indirecta y producirse a largo plazo.

El autor nos dice que es más fácil hacer irreversibles a las reformas de 1ºG porque éstas pretendenreducir la intervención del Estado en diversos planos de su relación con la sociedad. En cambio, enlas reformas de 2ºG no se puede traspasar a nadie la responsabilidad de la gestión y siempreexiste el riesgo latente de que los cambios introducidos sean revertidos.

Las reformas pendientes (de 2ºG) son prácticamente las mismas en casi toda América Latina.Oszlak explica su relativo fracaso a partir de la contradicción que se produce en la práctica entre

los valores sobre los que se fundamentan las reformas (equidad, transparencia, mérito,responsabilidad, etc.) y los intereses, no sólo económicos, que éstas afectan (prácticas extensivasde privilegios, altos grados de discrecionalidad, falta de responsabilización, etc.).

Podemos agrupar a las reformas pendientes en 6 categorías:

1. Re estructuración del aparato administrativo.

Una estructura bien diseñada debería reflejar un esquema racional de diferenciación,especialización e integración que prevea una óptima asignación de los recursos y lasresponsabilidades para facilitar la consecución de las metas. Sin embargo, en la realidad, las

estructuras se crean en función de las personas, debido a la necesidad de ubicar a alguien ya seapara premiarlo como para castigarlo. En este sentido, el autor plantea la necesidad de quemar lasnaves e instalar una cultura completamente diferente.

2. Re diseño de la planta de personal estatal.

Para conocer cuál sería el tamaño ideal del aparato estatal, primero hay que saber qué roles opapeles pretende desempeñar el Estado, ya que la magnitud y el tamaño de su aparato debencorresponderse con los objetivos que se plantea. Una estrategia posible sería la de determinar unavisión de la sociedad deseable y de una misión legítima para el Estado, clausurar el ingreso al

empleo estatal e ir renovando las vacantes que se producen con personas que respondan al perfilrequerido.

3. Desburocratización de normas, procedimientos y trámites administrativos.

Oszlak plantea que algunas de las razones más importantes que hacen difícil la erradicación delexceso de burocratismo en la AP es la falta de una clara delimitación de responsabilidades y larenuencia a aceptarlas. En este plano, el autor resalta los avances dados en la implementación y la




difusión de sistemas informáticos que le permiten a la ciudadanía el seguimiento de losexpedientes y el control de los trámites vía internet.

4. Implantación de una carrera administrativa basada en el mérito.

Recorrer una carrera administrativa supone atravesar todo un ciclo vital que implica: incorporarseal trabajo, formarse, ir cambiando de puestos y aceptando mayores responsabilidades, progresaren el escalafón, obtener mejoras salariales, ser evaluado periódicamente y luego de determinadosaños de servicios y a determinada edad, retirarse.

Uno de los problemas fundamental que enfrentamos es precisamente que la promoción en lacarrera administrativa no está basada en el mérito, no existen evaluaciones, no se respetan losconcursos, etc. En los últimos 15 años los mayores avances se dieron en la capacitación, pero suorientación acusa deficiencias y además se deja a iniciativa del trabajador el hacerlo o no.

5. Capacitación y desarrollo permanente del personal.

Es necesario que el Estado ponga en marcha programas de formación de alcance nacional paracapacitar a los capacitadores, para evaluar la capacitación efectivamente realizada, para fijarestándares de calidad, etc. Es necesario tener en claro que el desarrollo e los RR. HH. esconsustancial con la implantación de un Servicio Civil profesional.

6. Mejoramiento de los sistemas de información y de sus soportes computacionales.

Es importante coordinar las prioridades del Estado, con las técnicas y con un timing adecuado parala aplicación y extensión de los nuevos sistemas. Hay que desarrollar una cultura que promueva lasoperaciones en redes (networking) y el acceso a bases de datos comunes.

El éxito de las Reformas depende, en gran medida, de que las pautas valorativas sobre las que sefundan dichas reformas logren permear la cultura político-administrativa vigente. Sólo si puedenhacerlo podemos pensar en cambios irreversibles. Además, es importante tener en claro que hayque diseñar a las RA de acuerdo con los valores y los rasgos culturales propios del país. No sepuede trasplantar acríticamente modelos provenientes de otros países, aunque vengandisimulados como tecnologías organizacionales neutras. Por último, es fundamental contar conemprendedores políticos con grandes convicciones, con una enorme capacidad de trabajo y conuna fuerte decisión porque el éxito depende de la perseverancia en el tiempo y de la valentía paraquemar las naves cuando es necesario hacerlo.

SALINAS La reforma administrativa.

La naturaleza de la RA es dinámica porque se orienta a hacer de la AP un organismo de renovaciónconstante. De hecho, reformar no sólo implica rehacer o poner en orden; implica,fundamentalmente, institucionalizar un movimiento autosostenido de renovación y revisiónconstantes. Además, también tiene que ver con mejorar la capacidad para influir o responder de




manera adecuada y oportuna a las presiones del medio circundante. Es esencial a la naturaleza decualquier RA la institucionalización de un proceso que devenga en una acción deliberada ysostenida, interna a la AP, capaz de anticiparse a los cambios en el entorno y de evitar el deterioronatural de las respuestas y los comportamientos al interior de la organización.

Para evitar simplificaciones a la hora de pensar una RA es fundamental tener en cuenta ciertoselementos:

y La naturaleza cambiante del medio y la influencia normativa que se ejerce sobreél.

y El hecho de que la ineficiencia y la ineficacia son producidas por la tendencianatural a la des-adecuación que sufre la relación entre demandas y respuestas.

y Todas las respuestas tienden, además, a incorporarse al marco de los valores queson defendibles en el plano psicológico. Con el tiempo alcanzan cierto nivel derutina y deviene su deterioro.

y Las necesidades de autocrítica y revisión permanentes, de incorporación deelementos innovadores y de gestión sostenida de los cambios.

Las variables que influyen en el proceso de RA son 3:

1. Las relativas a la NATURALEZA de la RA:y La orientación de la RA puede variar en función de las propias características de

los agentes que la propician como en función de la naturaleza del mediocircundante.

y Variable DEPENDIENTE o DE RESULTADOS.2. Las relativas a los AGENTES que intervienen en los fenómenos.

y Se relacionan con las características de los actores individuales, es decir, con elgrupo que guía, promueve y lleva adelante la RA.

y También tiene que ver con la estructura interna del organismo institucional rectordel movimiento.

y Variable INDEPENDIENTE o MANIPULATIVA.3. Las relativas al MEDIO.

y El medio político es el que determina, en gran medida, el éxito o el fracaso de laRA.

y Las decisiones políticas son de particular relevancia a la hora de iniciar una RA. Hayque distinguir entre aquellas decisiones con compromiso (que involucra ladecisión de poner a disposición los recursos necesarios) y las decisionesmeramente declarativas (que son las hechas generalmente cerca de losprocesos electorales).

y Influyen también las oportunidades históricas, por ejemplo las crisis políticas, quefacilitan la toma de conciencia acerca de la necesidad de RA, de mejorar elfuncionamiento de la AP.

y Variable CONDICIONAMENTE o CAMPO DE OPERACIONES.




Sintetizando estas tres variables podemos crear otras dos:

1. OPORTUNIDAD PARA LA ACCIÓN: combina el medio con las estructuras políticas.2. LIDERAZGO DE LA REFORMA: comprende a los agentes y a la estructura interna (con sus

ramificaciones) del organismo central.

La MATRIZ DE ESTRATEGIAS se forma a partir de la combinación de estas 2 variables con susdimensiones polares favorables y desfavorables.

1 y 2 FAVORABLES: situación propicia para procesos de reforma muy ambiciosos en suprofundidad y ritmo.

1 y 2 DESFAVORABLES: la única estrategia posible debe provenir desde afuera de la AP.

1 FAV y 2 DESFAV: la iniciativa de reforma proviene desde adentro de la AP pero no puede ser muyambiciosa por las limitaciones (políticas) que encuentra.

1 DESFAV y 2 FAV: la iniciativa de la reforma proviene desde afuera de la AP o de autoridadespolíticas.

KELLEMBERGER La cultura en la Administración Pública.

Kellem-verga sostiene que la RA es necesaria por el grado de interrelación y dependencia quetienen las diferentes organizaciones entre sí. La RA debe tener como objetivo el de flexibilizar lascreencias, valores y estructuras que forman parte de la tradición administrativa y que por eso seconsideran intocables.

Además, la crítica situación económica, social y política que atraviesa la Argentina hace necesariauna urgente reflexión acerca del funcionamiento de la AP. Males como la corrupción, lamalversación de fondos, la ineficiencia están arraigados en el cuerpo social y eso hace que lasociedad los naturalice y vea como normales. Así, la RA debe orientarse a cambiar no sólo a la APsino también a la sociedad en su conjunto. Debe crear nuevos canales de participación en lagestión estatal y debe garantizar que el Estado cumpla la función de enseñar a los ciudadanos aejercer sus derechos.

La cultura organizacional (CO) es el conjunto de valores, creencias, prácticas, etc. que se conjugan

en un determinado modo de obrar y de posicionarse en el medio en el cual la organización estáinmersa. La CO influye sobre el tipo de comportamientos que se premian y se castigan, sobre losvalores y los comportamientos de las personas dentro y para con la organización, sobre laspercepciones acerca de la realidad organizacional, etc. La CO puede modificarse, de hecho, loscambios que introducimos en ella son los que conocemos como RA de tipo normativo uorganizacional pero que en cualquier caso tiene como horizonte mejorar el funcionamiento de laAP.




La nueva cultura de gestión pública innova en el reconocimiento a las tecnologías de gestión y lacapacidad de adaptación que deben tener las organizaciones para evitar su parálisis en el tiempo ypara evitar que sus estructuras (tanto formales como informales) desarrollen actividadesdesarticuladas entre sí y alejadas de su misión institucional.

La CO de los sectores públicos presenta similitudes y diferencias con respecto a la CO de lossectores privados.

Similitudes DiferenciasTamaño estructural y localizacióngeográfica.

Necesidad de tiempo libre y devaloración del propio trabajo: mayoresen el sector privado.

Altos grados de apatía Necesidad de libertad y buen climalaboral: mayores en el sector público.

Importancia dada a: ingresos,estabilidad laboral, buena relación con

el jefe, posibilidad de crecimiento en lacarrera administrativa y cooperación.

Racionalidad política: rige lo público.Racionalidad económica: rige lo

privado.Se intentan reducir los niveles deincertidumbre por intermedio deregulación y normatización.

Niveles de paternalismo más altos en elsector público.

Farabollini realizó un diagnóstico a partir de las percepciones sobre la propia situación laboral queefectuaron los trabajadores de la AP santafesina. Analizó los aspectos organizacionales comotambién los relativos a los RR. HH.

Con respecto a los primeros, concluyó que:

y la cultura burocrática está fuertemente arraigada.y Las deficiencias estructurales pesan más que las necesidades reales.y La promoción laboral se funda en la antigüedad y no en la capacidad de los

trabajadores.y Faltan sistemas de información.y Existen altos niveles de power distance (distancia jerárquica entre el jefe y los

subordinados, distancia entre las instancias que toman las decisiones y aquellasque las ejecutan).

Respecto a los RR. HH. encontró que la insatisfacción laboral, el descreimiento hacia el futuro, laapatía, la incertidumbre, etc. generan desconfianza, frustración personal y desaliento. Estossentimientos son los que predominan entre los trabajadores de la AP santafesina.

A modo de conclusión la Kellem-verga nos dice que la RA es una empresa ardua que debe serdiseñada por especialistas para pensar las estrategias más adecuadas a cada realidadorganizacional. Los cambios van a ser mayormente viables en la medida en que seanimplementados por un personal preparado y profesional. Lo primero es generar cambios en los




estudios de formación y capacitación. Lo más difícil es modificar y mantener una nueva cultura, yaque precisamente implica transformar y/o eliminar reglas universales. Es necesario generar uncambio sustancial en los niveles decisorios de la AP, hay que establecer pautas adecuadas para laselección del personal, hay que propiciar su promoción, hay que establecer políticas defuncionamiento bien definidas y entrenar a las personas para que se adapten a los cambios.

MENDEZ PARNES y BLUTMAN Modelos de la cultura organizacional en la AP argentina.

Los autores sostienen que entre la formulación de las políticas y su aplicación se interpone unaserie de fenómenos que condicionan la vinculación inmediata entre estos dos elementos. A esaserie de fenómenos los engloban bajo el nombre de CO. Así, entienden que la CO es un factor tancapaz de promover como de obstaculizar los procesos de Reforma del Estado concebidos bajo elparadigma mecanicista tradicional.

Entienden que en la Argentina, los procesos de Reforma del Estado por lo general tendieron aignorar o desestimar el papel que la CO y que eso explica parcialmente la ineficacia de los procesos

de reforma en los organismos públicos. Así, plantean que existe una relación profunda entreReforma del Estado y CO.

La CO influye en:

y valores y comportamientos que las personas desarrollan dentro y para con laorganización.

y Tipos de comportamientos que se premian y se castigan.y Percepciones sobre la realidad organizacional.y Actitud frente al cambio.y Grado de compromiso para con la organización.y El funcionamiento de la organización, ya que opera en niveles invisibles sobre los

métodos y las técnicas de gestión y administración.y El cómo se enfrentan los problemas y se piensan las soluciones.y Etc.

El mapa cultural de la Administración Pública Central (APC) se corresponde con los modelosorganizacionales tradicionales. Esto implica que:

y Entre lo que se valora y estima más, primero encontramos a los valores laboralesbásicos y luego a los valores sociales. Menos importantes son los valores deautorrealización y reconocimiento.

y Los tipos culturales dominantes son los modelos tradicionales. La CO espredominante apática y parcialmente paternalista.

y El cambio es visto con desconfianza, como una transgresión, en lugar de serentendido como el resultado del progreso y la maduración institucional.

y Existe una importante percepción de distancia para con los ámbitos o centro detoma de decisiones.




y Existe un bajo nivel de tolerancia hacia las situaciones de incertidumbre.

Por todo esto concluyen que la APC es una organización rígida, altamente burocratizada y pocoflexible.

FELCMAN Marco conceptual y referencial para el análisis de la CO de la AP argentina.

Felcman entiende que la cultura es un modelo de presunciones básicas creadas o descubiertas porla organización para resolver sus problemas. Estas presunciones básicas ejercen tanta influenciacomo para ser consideradas válidas y ser enseñadas a los nuevos miembros de la organizacióncomo el modo correcto de sentir, percibir y pensar tales problemas. La cultura implica undeterminado modo de ver lo que pasa en la organización y tiene manifestaciones visibles(vestimenta, distribución de las oficinas y las comodidades, etc.) como invisibles (el conjunto dereglas no escritas en ninguna parte que condicionan fuertemente los comportamientos y

determinan lo que está bien y lo que está mal, lo que se puede hacer y lo que no).A la hora de diseñar una Reforma es necesario tener en cuenta a la CO. Sin embargo, el paradigmaorganizacional predominante enfatiza la racionalización y entiende que lo central para lograr eléxito es orientar a la organización según su estrategia (su visión, misión y objetivos) y alinear elresto de las variables a ella. El problema es que en muchas organizaciones la cultura orienta paraun lado y la visión para el otro. Por ello no sólo es necesaria alienar estructura y organizacióndetrás de una visión compartida, también hay que alinear a la cultura.

Los cambios en la CO de la AP requieren de un diagnóstico previo. Para realizarlo, Felcmanintroduce los conceptos de Schein para describir e interpretar a las culturas organizacionales.

Schein parte de tres elementos que entiende como niveles de la cultura organizacional que vandesde lo más visibles hasta lo realmente tácito e invisible. Son los siguientes:

1. ARTEFACTOS CULTURALES: todo lo que podemos ver, oír, sentir, tocar, percibir a medidaque atravesamos el espacio físico de una organización. Tales elementos generanreacciones distintas en las diferentes personas. Son manifestaciones visibles (desorden,amplitud, oficinas grandes con muchas personas o cubículos apartados para cada uno,etc.).

2. VALORES EXPUESTOS: tienen que ver con lo que la organización valora y se empeña entrasmitir, con aquello considerado más importante. Son ejemplos: el trabajo en equipo, la

privacidad, la obtención de resultados rápidos, la satisfacción del usuario o cliente.3. PRESUNCIONES BÁSICAS COMPARTIDAS: en este nivel realmente invisible es necesarioconocer un poco de la historia de la organización para poder rastrear aquellas ideas yvalores que los líderes clave impusieron y que con el tiempo se convirtieron en verdadesincuestionables. La génesis de las presunciones es más o menos la siguiente: el líderimpone sus creencias y valores. Si a esta imposición le sigue el éxito y el fortalecimientoinstitucional, sus seguidores van a comenzar a pensar que son verdaderamente




funcionales al éxito. Con el tiempo se convierten en axiomas, es decir, en presuncionesbásicas. Constituyen la esencia de la esencia de la cultura, son el inconsciente colectivoorganizacional y fruto de un proceso de aprendizaje compartido.

Diferentes tipos de cultura organizacional.

1. PATERNALISTA.y Se le da preeminencia al cuidado de las relaciones interpersonales por sobre la

orientación a los objetivos, las metas y los resultados.y Se consideran importantes:

o La lealtad entre la gente y la organización.o La complacencia con la autoridad.o La buena comunicación.o El bienestar de los miembros de la organización

2. APÁTICA.y

Se desarrolla en organizaciones con bajas orientaciones tanto hacia la gente comohacia los resultados.y Son características de este tipo:

o Fuerte conservadurimo.o Excesiva prudencia.o Mayor tendencia a escribir que a hablar.o Desconfianza o subestimación de la innovación.

y Este tipo de cultura está fuertemente vinculada con las organizaciones con un tipoburocrático de gestión.

3. ANÓMICA.y Es sinónimo de desinterés e indiferencia.y Implica sentimientos y situaciones como:

o Falta de entusiasmo.o Confusión.o Poca estabilidad laboral.o Ausencia de recompensas para premiar los éxitos.

y Por lo general se desarrolla en organizaciones que sufrieron recientemente (osufren) cambios muy fuertes como privatizaciones, fusiones, ventas o políticas dedespido masivo.

4. EXIGENTE.y Se desarrolla en organizaciones que le otorgan gran importancia a la existencia de

un vínculo laboral exigente y demandante.y Se caracteriza por:

o Énfasis en los resultados.o Orientación a la competencia interna.o Prioridad a la eficiencia y los aportes individuales.




y Es típica de las organizaciones privadas con un modelo de gestión por objetivos yresultados.

5. INTEGRATIVA.y Combina altos niveles de orientación hacia la gente y hacia los resultados.y Implica:

o Percepción de los errores como instancias de aprendizaje y crecimiento.o Importancia al trabajo en equipo y la cooperación.o Existencia de una dirección estratégica.o Gran compromiso.o Fuerte comunicación.

y Las organizaciones con este tipo de cultura se consideran inteligentes.

Cuatro presunciones básicas:

1. POWER DISTANCE: distancia jerárquica desde el jefe hasta los subordinados. Desde los

espacios de toma de decisión hasta los espacios de ejecución de las mismas.2. UNCERTAINTY AVOIDANCE: tendencia a preferir o eludir situaciones de incertidumbre.3. INDIVIDUALISMO/COLECTIVISMO: preferencia a valores individualistas o colectivistas.4. FEMENINO/MASCULINO: preferencia a valores masculinos (carrerismo, ingresos) o valores

femeninos (relaciones interpersonales, interacción).

KRIEGER y FELCMAN Programa de Reforma Administrativa.

F al ta parte del texto porque se incluye en el tema (model os de gestión por normas o por

resul tados).

Pensar a la organización como una UNIDAD DE GESTIÓN Y DE RESULTADOS implica tener encuenta que el modo de combinar los recursos para la satisfacción de los objetivos se define dentrode cada organización. Esto implica:

y Mayor transparencia en su gestión.y Mayor vinculación con la clientela específica.y Posibilidad de tomar decisiones autónomas y rápidas.y Posibilidad de resolver los problemas allí donde se generan.y Posibilidad de utilizar los mecanismos de control social.

Los autores hacen hincapié también en la necesidad de establecer nuevos sistemas de premios ycastigos que se orienten a enfatizar la consecución de los resultados y que premien la eficacia y laeficiencia.

Los programas tradicionales de RA históricamente se caracterizaron por ser:

y GLOBALES: pretendían cambiar todo el conjunto de la AP.




y CORTOPLAZISTAS: pretendían generar soluciones rápidas e inmediatas.y ELITISTAS: eran diseñados por equipos especializados dejando poco margen de

participación para la sociedad y la propia AP.y INSTRUMENTALISTAS: se orientaban a generar el éxito a partir de la aplicación de

herramientas económicas, administrativas o jurídicas que supuestamente

contaban con gran potencial de transformación.Los 5 ejes que estructuran un programa de RA son los siguientes:

1. GLOBAL/SECTORIAL: las reformas pueden implicar a la AP en su conjunto, pero hay quetener en cuenta que cada organismo interior a la AP tiene sus propios objetivos, su propiafunción, su propia identidad y que en muchos casos alcanzaron niveles de tecnologíadiferentes. No se puede pensar a la AP como un conjunto indiscriminado o amorfo.

2. CORTO/LARGO PLAZO: los resultados de las reformas se evalúan, generalmente, en ellargo plazo. Sin embargo, es necesario contar con algunos avances inmediatistas para

obtener el consenso social y político fundamental para proseguir y profundizar la reforma.3. ELITISMO/PARTICIPACIÓN: para que una reforma de buenos resultados es fundamentalcomprometer a los propios agentes cuyos intereses se van a ver afectados. De otramanera, tarde o temprano, los esfuerzos van a fracasar.

4. ESTRUCTURAL/PSICOSOCIAL: es fundamental entender que no existen solo técnicas yestructuras, sino que las técnicas son manejadas por personas y las estructuras secomponen de ellas. Por ello, hay que tener en cuenta a la CO, hay que pensar en loselementos psicosociales o socioculturales.

5. LOS ROLES DEL ESTADO: toda reforma debe dirigirse hacia una meta que concuerde conlos roles que el Estado se plantea cumplir.

SETTEMBRINO Análisis de las estrategias de Reforma de la Administración Pública.

La Reforma Administrativa (RA) es necesaria por la crisis económica que atraviesa el país y por lanecesidad que surge de transformar la capacidad de gestión y operación del Estado para fortalecerel sistema democrático.

Los programas de Reforma en la Argentina, en los últimos 40 años tiene como característicaprincipal y común la inconsistencia. Estos proyectos:

y Tenían marcos conceptuales orientados a la solución de problemas normativos yformales de la gestión y/o se orientaban a los aspectos de la dotación y laracionalización del gasto.

y Adolecían de un abordaje parcial sobre el sector público, basado en enfoquesinorgánicos, aislados y asistemáticos.

y Se encontraban muy expuestos a los vaivenes y la inestabilidad de la situaciónpolítica.

En América Latina, los procesos de reforma:




y Eran el resultado de la aplicación de métodos y conceptos abstractos de la teoríaclásica de la administración que no contaban con una apoyatura empíricasuficiente.

y Dejaban sin consideración a la índole social de los cambios que implica la RA y alas reales restricciones sociopolíticas que subyacen al fenómeno.

y Consideraban que no era necesario transformar las actitudes y los valores delsistema social y cultural de la AP.

y Respondían a modificaciones por agregación.

El problema fundamental de estos proyectos de reforma era la filosofía que subyacía a ellos,porque en la realidad contaron con apoyo político, apoyo técnico de organismos internacionales,recursos financieros, fuerte consenso social, participación de expertos locales adiestrados, etc. Sinembargo, fue la inadecuada comprensión de la realidad del problema del sector público la quellevó a la adopción de estrategias erróneas y condujo al fracaso.

Las causas principales de este fracaso son las siguientes:y Adopción de enfoques reduccionistas que concentraban los cambios en los plano

formal y jurídico.y Primacía del pensamiento dicotómico entre política y administración, que llevó a

ignorar las negociaciones políticas que atraviesan todas las actividadesorganizacionales.

y Desconocimiento de la especificidad del sector público que lo diferencia delprivado.

y Transferencia acrítica de tecnologías foráneas.y

Marginación de la participación ciudadana, que constituye un factor de apoyoindispensable.

Entre los aspectos positivos podemos rescatar el crecimiento del nivel de conciencia sobre laimportancia de la variable administrativa y la formación de especialistas a través de la creación deuna infraestructura dedicada al mejoramiento de la administración.

El MARCO CONCEPTUAL de la Reforma debe orientarse a proveer un enfoque de integración de losdiferentes puntos de vista para interrelacionar los diferentes factores organizacionales.

El replanteo del MARCO TEÓRICO según los nuevos ejes de Kliksberg implica:

y La adopción de una visión multidimensional, en contraposición a las visionesparciales aplicadas hasta el momento.

y El reconocimiento de la doble especificidad del fenómeno administrativo, queimplica tener en cuenta tanto los niveles nacional y sectoriales de la AP en suconjunto como las características culturales y sociales propias que poseen.

y La adopción de un camino selectivo en la reforma que privilegie los problemasestratégicos.




y La necesidad de generar un pensamiento productivo orientado a la innovación, unconocimiento que permita el pensamiento crítico y creativo.

y La revalorización del rol que cumple el factor humano.y El diseño de un modelo de participación que permita aprovechar las experiencias

ciudadanas.y La puesta en marcha de una política tecnológica nacional que se oriente a generar

tanto teoría como tecnología de la AP.y Intentos por lograr una mayor integración latinoamericana para facilitar la

cooperación entre los países y así mejorar la eficiencia de los esfuerzosindividuales por medio de la integración de recursos.

Una Reforma debe cumplir con ciertos requisitos:

y El programa debe guardar su coherencia de principio a fin.y Debe existir un alto consenso social y político a lo largo del tiempo que dure su

aplicación.y El proyecto debe responder a una neutralidad ideológica partidaria.

Los elementos que hay que tener en cuenta a la hora de planificar una Reforma son:

y Propósitos y alcances:o Es necesario que la reforma se oriente a transformar, al nivel de las

estructuras, los mecanismos institucionales del proceso de toma dedecisiones públicas. Hay que crear nuevas estructuras y mejorar lasexistentes.

o El proyecto de reforma no debe necesariamente abarcar a todos losniveles del Estado en forma global.

y Estrategia: hay que elaborar una nueva estrategia que conciba a la Reforma comouna modificación focal y selectiva y que se oriente a hacerla más económica ypolíticamente viable.

o Premisas centrales para la definición de la estrategia: Investigación teórica y empírica local para generar conocimiento

sobre la propia AP. Creación de las condiciones necesarias para lograr el consenso e

identificación con la reforma. Mejoramiento de la capacidad gerencial de la AP para posibilitar

que le brinde al Estado y al Gobierno una mayor capacidad pararesponder satisfactoriamente a las cada vez más exigentesdemandas de la sociedad.

La METODOLOGÍA de la Reforma debe incluir:

y La elaboración de un certero diagnóstico sobre los problemas del sector público.




y La elaboración de una planificación integral de la reforma que tenga como marcode referencia a una política bien definida sobre los instrumentos que ésta va anecesitar.

y La necesidad de generar teoría y metodología en las áreas aún no exploradas.

Los INSTRUMENTOS de la Reforma implican:y La tecnología informática, que debe estar acompañada de una política de cambio

administrativo que se oriente a privilegiar la vigencia de los nuevos valoresorganizacionales.

y La capacitación de los RR. HH. porque ésta es la variable fundamental paramotivar, generar y canalizar la participación de todos los involucrados en elproceso de reforma.

y La realización de una investigación administrativa que realce la especificidad delsector público y cuestione la aplicación indiscriminada y acrítica de los conceptos

empresariales.y La institucionalización de una fuerte participación ciudadana y de los funcionarios

públicos en el proceso de la reforma.

TEMA: De una gestión por normas a una gestión por resultados.

Mientras Europa atravesaba una larga etapa de cambios muy profundos en cuanto a los modos deproducción y los sistemas políticos, Weber se daba a la tarea de tratar de describir, explicar yanticipar las consecuencias que dichos cambios podían producir. Entre otras cosas se dedicó alestudio de un tipo particular de organización administrativa que se había ido gestando, un pocoparalelamente y otro poco en respuesta al surgimiento y la consolidación del capitalismo y de lasformas políticas democráticas y parlamentarias. Este tipo peculiar de organización administrativaes la burocracia. Entendida por Weber como una herramienta racional que mediaba entre losgobernantes y los gobernados, la B como tipo ideal se caracteriza, fundamentalmente por: 1º unalto grado de especialización de las tareas y las funciones; 2º la existencia de una estructurarígidamente jerárquica en donde las relaciones que entabla el burócrata con los gobernantes, los

gobernados y sus propios colegas están basadas en reglas impersonales; 3º el establecimiento demétodos de selección basados en el mérito, los conocimientos y las capacidades posibles de serobjetivamente probadas; y 4º la estricta separación de la renta y fortuna pública y privada,quedando los medios de administración concentrados en la cúspide jerárquica.

Esta caracterización de la B y su funcionamiento es la base de lo que hoy conocemos comogestión por normas (GxN). Durante muchísimos años los sistemas administrativos le otorgaron




una importancia suprema a las normas y procedimientos y descuidaron otras variables tambiénfundamentales para el desarrollo de las actividades administrativas.

Krieger y Felcman dicen que la GxN está asentada sobre una idea peyorativa del hombre que loentiende como un ser que por sus carencia intelectuales o por su supuesta tendencia a la

inmoralidad y la vagancia, necesita de reglas y de normas para organizar racionalmente su trabajoya que por sí mismo es incapaz de hacerlo. Así, se entroniza el procedimiento por sobre la meta yla gestión se ocupa, obsesivamente, de que no quede paso sin normar.

La excesiva cantidad de normas genera la hipertrofia del orden jurídico, ya que las incontablesleyes, reglamentaciones, disposiciones, etc. se encuentran superpuestas unas con las otras singuardar entre sí ninguna vinculación ni lógica ni ideológica. Con el correr del tiempo se siguieronagregando normas sin cuidad que el conjunto estuviera dotado de coherencia y congruencias.

Resulta más que claro que el sistema de GxN dice mucho del cómo pero nada del qué. Elénfasis desmedido en anclar procedimientos descuida significativamente la explicitación de las

metas y los procesos de control y evaluación de su consecución.Si nada se dice del qué, mucho menos se habla del quién. El hombre está absolutamentesubordinado a las reglas formales y a los procedimientos estrictos y esto conlleva a una situaciónen donde la discrecionalidad y la libertad individual para crear y para innovar es prácticamentenula. No sólo no existe sino que más aún, no se permite.

Felcman dice que el sistema, en lugar de otorgarle al funcionario público la responsabilidad de subuen comportamiento y en lugar de incentivarlo y premiarlo por su buen desempeño, sustituyeesa responsabilidad por reglamentaciones. Así, la racionalidad del modelo de GxN recrea

constantemente a la B.Lo fundamental es que la AP debería ser el organismo institucional encargado de canalizar lasdemandas públicas y de ejecutar las políticas orientadas a satisfacer esas demandas; pero con unmodelo de gestión fuertemente arraigado en normas y en procedimientos (muchas vecesobsoletos por haber sido diseñados en tiempos lejanos y con ópticas muy diferentes a lasactuales); la AP desempeña muy ineficientemente su rol, desvirtúa la función administrativa delEstado y corroe su propia legitimidad.

Es necesario un cambio de paradigma. Hay que ajustar la lente con la que miramos, valuamos yorientamos a la AP en función de los cambios que experimentó tanto ésta como el Estado, la

sociedad y las relaciones entre sí. Las nuevas tecnologías y la cambiante situación política, social yeconómica requieren que la modernización del sector público se oriente a enfrentar los desafíosque las nuevas demandas ciudadanas implican en un contexto como el que estamos atravesando,caracterizado por un alto dinamismo social y por una complejidad creciente.

Crozier dice que el crecimiento de todas las actividades administrativas está sobrecargando losrecursos tanto financieros como humanos que son asignables y que éstos ya no pueden seradministrados a partir de las herramientas tradicionales de la administración jerárquica. Por otro




lado, sostiene que estamos viviendo una verdadera revolución de todas las actividades humanas ydel funcionamiento de los sistemas de relaciones de poder. Por todo esto, es necesario cambia lamanera con que miramos a la organización. Es necesario desarrollar una AP gerencial orientada ala prestación de servicios con calidad y que sea capaz de pegar el salto desde una AP basada ennormas a una AP orientada a los resultados.

Esta nueva visión o paradigma implica enormes y fundamentales cambios.

1. LA ADMINISTRACIÓN COMO PROCESO.

Se deja de pensar a la Administración como un conjunto de normas y procedimientos estrictospara pasar a entenderla como un flujo constante de demandas y expectativas ciudadanas y decreación de bienes y servicios orientados a satisfacerlas.

Si pensamos en la GxN, muchas veces los derechos ciudadanos eran olvidados o no respetados porla propia ineficiencia del sector público. Otras veces resultaban directamente avasallados por la

maraña jurídica que envuelve a la administración y que la hace incomprensible e inabordable parael ciudadano corriente.

En la GxR se avanza hacia una nueva concepción de la ciudadanía. El ciudadano como protagonistaque es consultado, atendido y satisfecho. Esta nueva inclusión del ciudadano en la visiónadministrativa implica llevar adelante una constante evaluación de las actividades administrativasen función del cómo se responde a lo que se demanda. Esta evaluación asume la forma del controlpor resultados, a posteriori ; a diferencia del típico y rígido control paso a paso característico delos modelos de GxN.

Por otra parte, el objetivo de la AP debe ser, necesariamente, el de la prestación de servicios con

calidad. La AP debe orientarse a instrumentalizar políticas, metas, objetivos y resultados queprivilegien la satisfacción del ciudadano. Esas metas y objetivos deben ser definibles y claras yfácilmente mediables por la propia sociedad.

2. NO ES EL FIN DE UNA ADMINISTRACIÓN NORMADA.

Implementar un modelo de GxR no implica la desaparición de una AP sujeta a reglas. Por elcontrario, lo que se pretende es simplificar y reformular los sistemas de procedimientos y reglasformales para darle cabida al razonamiento y la decisión de los propios agentes.

En este sentido, un punto fundamental es el de la devolución al funcionario público de sucapacidad para crear y para decidir con la consecuente responsabilidad que ello conlleva.

Se hacen sumamente importantes el trabajo en grupo y la motivación. Como dice Crozier, hay quedesregular, hay que darle mayor poder de decisión a las personas y dejarles que asuman mayoresresponsabilidades para que, en definitiva, tengan que cooperar para la resolución de susconflictos.




Se resalta la importancia de generar nuevos sistemas de premios y de castigos que permitantrasladar el énfasis desde el respeto hacia las normas hasta la consecución de los resultados, elcumplimiento de los objetivos.

Se persiguen la eficacia y la eficiencia pero también la agilidad, la sencillez, la simplicidad.

3. CAMBIO EN LA VISIÓN DEL SECTOR PÚBLICO.

Otra cuestión clave es la del reemplazo de una visión del sector público como una globalidadindiferenciada por otra que resalta las particularidades de cada organización que integra la APcomo conjunto. Este reconocer la heterogeneidad, implica valorar la cultura, la historia, losobjetivos y los límites que posee cada organización a la hora de asignarle recursos anuales para laconsecución de determinados objetivos. Así, se entiende que cada organismo público es, en símismo, una unidad de gestión de objetivos y resultados.

Cada organismo público concerta sus metas, sus objetivos, su presupuesto (por objetivos) y su

programa de actividades, pero el modo específico de combinación de los recursos que le sonasignados pasa a ser un problema propio de cada organización; y así es como se preserva laracionalidad de cada una de ellas en un marco de adecuación a la economía global del gasto.

Esto implica dotar de una autonomía relativa a los organismos que forman parte del sectorpúblico. Tiene lugar un proceso de descentralización política a partir de la delegación de recursos yde atribuciones a los niveles políticos regionales y locales; y una descentralización administrativapor medio de la delegación de autoridad para los administradores públicos.

Como conclusión, el modelo de GxR inmerso en una nueva óptica de la organización, permitedinamizar la gestión de las organizaciones públicas dotándolas de una mayor transparencia en sugestión y propiciando una mejor vinculación con cada clientela específica. También permite laadopción de decisiones estratégicas en cada organismo y la resolución de los conflictos en elmismo lugar donde se producen. Todo esto trae aparejado una mejora sustancial en la evaluaciónde los resultados.

resumen final de tap i

Documents