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Reformas a la legislacion ambiental mexicana.
Alcance y significado
Contexto
Desde los años ochenta todos hemos visto a los temas ambientales saltar en tropel las cercas del
ecologismo gregario y de los claustros académicos, para ocupar espacios, agendas, medios de
comunicación y preferencias sociales. Así como hemos llegado a ser casi todos (aunque cada quien
muy a su manera) defensores de las libertades y la democracia, también muchos vamos
incorporando al ambiente en el razonamiento, en la moral y en la lógica de nuestras conductas. Los
intereses ambientales, de islotes sin coordenadas claras, han pasado a formar archipiélagos y
continentes, sólidos y vinculados. La solidez no es aquí sinónimo de homogeneidad ni se refiere a
bloques monolíticos.
Los intereses ambientales son tan diversos como el horizonte de los intereses sociales, las
formaciones políticas, la cultura y las teorias económicas. Muy lejos, parece, va quedando el tiempo
donde la defensa de la naturaleza y del ambiente invocaban respuestas uniformes, fáciles y
rotundas. Sólo algún ecologismo obsoleto y desinformado sigue echando mano de reacciones
lapidarias y falazmente sencillas.
Los últimos años nos han enseñado que el adversario más acérrimo de un ecologista puede ser otro
ecologista, dependiendo de la ubicación política de cada uno. El ambientalismo es ahora una
dimensión nueva y afortunada entre el liberalismo y la socialdemocracia (e incluso más allá, hacia la
izquierda) y que ya ha adquirido tonalidades propias, dependiendo del punto del espectro político
donde se inserte. Estos ambientalismos diversos, e incluso antagónicos, extienden y complejizan la
discusión jurídica y el diseño de políticas
También, los temas ambientales han borrado las fronteras sectoriales y disciplinarias que antes los
reducían a compartimentos mas o menos pequeños y claros de la administración pública y la vida
académica y profesional. Hemos constatado como sociedad, que, efectivamente, lo ambiental tiene
que ver con todo, con el desarrollo rural, la política industrial, el desarrollo urbano, el transporte, el
comercio exterior, la cultura y con casi cualquier otro ámbito de interés en la vida nacional. Todos
afectan y se ven afectados por la política ambiental.
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De hecho, la mejor prueba de que ésta es real y activa, es su constante y creciente interacción con
los actores y las entidades más diversas y representativas de la sociedad. En consecuencia, lo
ambiental es un espacio necesariamente demandado y cada vez más concurrido por los actores
sociales y políticos más importantes del país, quienes en los años recientes han desarrollado una
fuerte sensibilidad ecológica, sosteniendo opiniones e intereses cuya claridad y definición aumenta
día con día, y que reclaman ver reflejados en el sistema jurídico e institucional que nos rige.
En el plano académico y político internacional, los circuitos de elaboración teórica y de discusión se
han visto extendidos y multiplicados. La productividad intelectual relacionada con los temas
ambientales y del desarrollo sustentable ha aumentado formidablemente, así como la confrontación
de ideas y proyectos. A ello ha contribuído que lo ambiental, asunto históricamente joven y aún en
busca de paradigmas, se encuentra en la etapa de rendimientos intelectuales crecientes.
También abona en esto el hecho de que se han ido sumando al proceso recursos conceptuales y
metodológicos de importantes disciplinas, notablemente de la economía, de la economía
institucional, y de la ciencia política, provocando un desenvolvimiento vertiginoso de ideas, de
intercambios metodológicos y epistemológicos, encuentros, desencuentros, abandono de
certidumbres viejas y aceptación de nuevas verdades. Y esto se ha dado en un tiempo
relativamente corto, a partir de los ochentas y hasta nuestros días. Es evidente que los aparatos
jurídicos, como infraestructura normativa y de política han ido requiriendo ajustes y transformaciones,
que les permitan operar con eficiencia sin desfasarse ni quedar en la obsolescencia.
El país también ha cambiado, nadie lo duda ni un ápice. En diez años hemos visto derrumbarse
viejos acomodos y costumbres, desaparecer y surgir nuevos usos y actores, despuntar y extenderse
demandas inéditas y asentarse nuevas instituciones, que con mayor o menor definición dibujan
arreglos, normas formales y reglas informales, organizaciones sociales, privadas y públicas,
mecanismos de información, expectativas y formas de relación entre los poderes públicos y entre
éstos y la sociedad, que corresponden en muchos sentidos a un México muy diferente al de apenas
la década pasada.
En esta atmósfera, la legislación ambiental debe ser receptiva y evolucionar al ritmo de la creciente
diversidad y complejidad de los intereses sociales, políticos y económicos que presupone el pais
moderno al que aspiramos. Requiere mantener el paso al cambio, no ser monocromática, ser
incluyente y ordenada, menos conceptuosa y más eficaz, menos discrecional y centralizadora, mas
participativa, más diversificada en sus instrumentos y más eficiente en su aplicación, incorporar
nuevas ideas y mantenerse abierta a lo que ofrezca el proceso de creación intelectual y política, así
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como guardar mejores equilibrios entre jerarquías jurídicas (leyes, reglamentos, normas y
disposiciones administrativas).
La globalización y la integración a bloques comerciales también ha definido nuevas reglas en los
últimos años para muestra política ambiental, y ofrecen oportunidades de cooperación internacional
que es preciso aprovechar. Los temas ambientales han engendrado nuevas instituciones
internacionales en la forma de acuerdos, convenios, organizaciones, intereses y sensibilidades
políticas. Ello, no sólo en lo que se refiere al manejo y protección de recursos comunes globlales,
sino también a procesos transfronterizos o regionales y a los nexos entre ambiente, comercio
internacional y políticas comerciales y de inversión.
Hay incluso una nueva moral planetaria, en donde se reconoce un valor intrínseco o de existencia a
especies o ecosistemas, y que induce el despliegue de intereses y acciones más allá de las
fronteras nacionales, aunque no esté en juego la transferencia o externalizacion de algún costo o
impacto físico o ecológico. En este medio, cumplir con eficacia compromisos, aprovechar
oportunidades de cooperación, lograr una presencia solvente y firme de México en los foros
internacionales y participar activamente en los asuntos de interes global, son cosas que deben
reflejarse en un proyecto jurídico ambiental a largo plazo para nuestro país.
En este marco, y por todas esas razones, asumir la responsabilidad de encabezar un ejercicio de
actualización y modernización jurídica lleva implícito una voluntad de pluralismo, tolerancia, de
apertura y de conciliación, en donde los extremos o soluciones de esquina se cancelan, para dar
paso a un balance minucioso. Cualquiera sabe que no se puede maximizar o hacer prevalecer todas
las variables, ideologías e intereses al mismo tiempo y ante inumerables restricciones o grados de
libertad limitados.
Principios y proceso de reformas jurídicas
La reforma jurídica ambiental en México ha sido un resultado de equilibrio, en donde los beneficios
netos para Mexico son claramente superiores a los del status quo anterior, y en donde muchos
grupos e intereses legítimos se ven reflejados y satisfechos. Se dice fácil, pero lejos de las
decisiones unilaterales, las reformas a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al
Ambiente presentadas conjuntamente por el Poder Ejecutivo Federal y tres fracciones
parlamentarias, son consecuencia de más de 18 meses de un intenso trabajo, conflictivo, gratificador
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o frustrante a veces, pero al final, noble y productivo, donde nadie con alguna opinión seria y legítima
ha dejado de participar.
La Ley General el Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente se ha puesto al día
conceptualmente. La aspiración de sustentabilidad en el desarrollo económico y social se inserta
ahora como filosofía en la definición y aplicacion de instrumentos. Estos se han actualizado, y se han
agregado otros nuevos e indispensables para una gestión ambiental moderna; se han removido
limitaciones, se han potenciado alcances y rectificado errores, incorporándose la experiencia de
varios años en su aplicación. Se han hecho disponibles nuevos recursos jurídicos a la sociedad para
resolver controversias, modernizar la regulación haciéndola más eficiente, abrir e institucionalizar
nuevos espacios de participación social, vincular la gestión ambiental a los procesos económicos,
reconocer derechos y asumir compromisos y oportunidades derivadas del contexto internacional.
Se ha fortalecido el marco de certidumbre y formalización jurídica al esfuerzo sin precedentes que la
sociedad y el gobierno llevan a cabo en favor de la protección ambiental y el desarrollo sustentable, y
que se ha expresado en múltiples mecanismos intergubernamentales de gestión, espacios de
concurrencia pública y privada y nuevos sistemas de información y organización social.
Tal es el caso de la creación, en diciembre de 1994, de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos
Naturales y Pesca, que por primera vez consolida la gestión ambiental del estado en la jerarquía
administrativa del más alto nivel, por derecho propio. En el mismo proceso se inscriben el Programa
de Medio Ambiente 1995-2000, el Programa para Mejorar la Calidad del Aire en la Zona Metropolitana
del Valle de México, el Programa de Areas Naturales Protegidas de México 1995-2000, el Programa
para la Minimización y Manejo Integral de los Residuos Industriales 1996-2000, y nuevos
instrumentos de planeación y regulación en proceso de desarrollo que aplicarán a la vida silvestre, a
los mercados e inversiones ambientales, a la regulación industrial directa, normatividad, instrumentos
económicos, sistemas de información, autorregulación y ecoturismo.
Las reformas se nutren de una renovada voluntad federalista y descentralizadora, que asume una
mayor participación de estados y municipios, así como un mayor compromiso y equilibrio entre los
poderes federales, que garantice la pluralidad y los espacios a todas las expresiones e inquietudes
de la comunidasd nacional. Se trata de un federalismo que articula armónica y eficazmente la
soberanía de los estados, la libertad de los municipios y las facultades constitucionales del gobierno
federal. Este esfuerzo legislativo apunta a establecer un proceso de descentralización ordenado,
efectivo y gradual de la administración, ejecución y vigilancia ambiental en favor de las autoridades
locales.
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Las reformas a la LGEEPA parten de un claro principio de eficiencia y eficacia en la política
ambiental, centrándose en el desempeño y aplicación de instrumentos. Este énfasis instrumental se
deriva de la necesidad de lograr objetivos claros, y evitar que metas, expectativas e intereses
favorables a la conservación del medio ambiente y del desarrollo sustentable se mantengan sólo en el
plano de lo conceptual y de los simples deseos.
La reforma resulta claramente de un propósito de avanzar a nuevas etapas de desarrollo regulatorio e
institucional, y de perfeccionar y modernizar el desempeño de la política ecológica, teniendo como
referencia la experiencia acumulada desde los años setentas y ochentas, la evolución internacional y
las nuevas oportunidades en el diseño de políticas públicas.
Esta filosofía instrumental, que tiene por objeto definir con claridad los medios de que dispone el
gobierno y la sociedad para perseguir fines ambientales, también se refleja en nuevas estructuras
institucionales que se han consolidado en los últimos meses. En el caso del Instituto Nacional de
Ecología se ha dado una reorganización completa y se han fortalecido y añadido capacidades de
gestión y regulación. Ahora, existen Direcciones Generales cuya competencia está definida
claramente en el marco de instrumentos precisos de política ambiental, los cuales ahora encuentran
una sólida correspondencia en la Ley.
En este sentido, se elevó la jerarquía del manejo de las áreas naturales protegidas a un nivel de
Coordinación General; se creó la Dirección General de Vida Silvestre que está a cargo de toda la
regulación directa en materia de flora y fauna; se creó la Dirección General de Regulación Ambiental
que tiene como función el licenciamiento industrial, el desarrollo de la normatividad y el estudio y
promoción de instrumentos económicos. De la misma forma hoy existe la Dirección General de
Evaluación de Impacto Ambiental y Ordenamiento Ecológico del Territorio que tiene bajo su
responsabilidad estos dos instrumentos estratégicos de política; hoy se cuenta también con la
Dirección General, de Residuos, Materiales y Riesgo, que tiene a su cargo toda la regulación,
evaluación y licenciamiento de actividades relativas al manejo de residuos peligrosos, sustancias
químicas y riesgo ambiental. Para atender los temas ambientales, urbanos y metropolitanos, se creó
la Dirección General de Gestión e Información Ambiental, que opera los instrumentos de manejo de
calidad del aire, regulación de emisiones vehiculares e industriales y sistemas de información.
También destaca una nueva Unidad de Promoción Industrial a cargo de la autoregulación y convenios
voluntarios con la industria, así como de la inducción de mercados e inversiones en infraestructura y
equipos ambientales. Los compromisos internacionales en materia de cambio climático, protección
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de la capa de ozono y cooperación con América Central y el Caribe se conducen en la Unidad de
Cooperación y Convenios Internacionales.
Este nuevo diseño institucional encuentra en las modificaciones a la LGEEPA un sólido respaldo, y
permite desarrollar una perspectiva de eficiencia y claridad en la aplicación de los instrumentos de
política ecológica, haciendo mucho más fácil y expedita la asunción de responsabilidades y objetivos
por parte de los funcionarios públicos, así como la evaluación del desempeño y el escrutinio social.
Las reformas a la ley también vienen a ampliar los márgenes de acción y de responsabilidad en el
Programa Nacional de Medio Ambiente 1995-2000, que está basado en la aplicación sistemática y
conjunta de los diferentes instrumentos de política que ofrece nuestra legislación, dentro de
estrategias bien identificadas.
Evaluación de impacto ambiental
Las reformas a la LGEEPA perfeccionan la evaluación de impacto ambiental, como instrumento de
regulación específica para proyectos de desarrollo. Esto, en la medida que establecen una relación
precisa de actividades sujetas al procedimiento, otorgando certidumbre y claridad tanto a los
inversionistas como a la opinión pública y reduciendo la discrecionalidad de los funcionarios. La
cobertura de este instrumento se amplía incluyendo nuevas actividades como es el caso de
plantaciones forestales, desarrollos inmobiliarios en zonas costeras, proyectos de pesca y de
acuacultura y proyectos agropecuarios, estableciéndose una referencia expresa al reglamento
correspondiente para precisar los detalles de magnitud y localización que harán obligatoria la
evaluación de impacto ambiental.
Se crean vínculos entre la evaluación de impacto ambiental y otros instrumentos de regulación
territorial previstos en la Ley de Asentamientos Humanos, como es el caso de los programas de
desarrollo urbano. Asimismo, se prevee expresamente la disposición pública y el derecho a la
participación de la comunidad en mecanismos de consulta en proyectos de interés especial. Se
establecen también responsabilidades a quienes lleven a cabo los estudios de impacto ambiental, de
tal forma que éstos asumen e internalizan costos derivados de análisis deficientes.
Asimismo, se definen principios de equilibrio entre evaluación de impacto ambiental y otros
instrumentos de regulación, como son las normas, el ordenamiento, las áreas naturales protegidas,
los programas de desarrollo urbano y la regulación directa, de tal forma que se evite una
sobrerregulación ineficiente que impida aplicar de manera racional los recursos institucionales
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dedicados a la protección ambiental. Igualmente se definen modalidades, tiempos y procedimientos
de manera más clara que redundarán en su aplicación más eficiente y productiva.
Ordenamiento ecológico del territorio
Las reformas fortalecen y consolidan al ordenamiento ecológico del territorio como instrumento básico
de planeación ambiental y como instrumento de regulación espacial de las actividades productivas a
nivel regional, estatal y local. Se preveen por primera vez mecanismos jurídicos para su expedición y
su observancia, definiéndose cuatro modalidades de ordenamiento ecológico: una general para todo
el territorio nacional que es un instrumento indicativo de planeación, obligatorio en los programas
sectoriales y regionales de gobierno, y base del Programa Nacional de Medio Ambiente; otra
modalidad regional que abarca porciones de dos o más entidades federativas; otra modalidad local
que es expedida por las autoridades estatales y municipales de acuerdo a las leyes vigentes en
concurrencia con la Federación; y, una modalidad costera y marina que es competencia de la
Federación y que ahora encuentra un mecanismo de formalización jurídica. Debe destacarse que se
reconocen operativamente las facultades de estados y municipios y se definen mecanismos de
coordinación con otros instrumentos de planeación y regulación territorial derivados de otras leyes y
reglamentos.
Normatividad
Como se sabe, las normas ambientales son un instrumento básico de regulación, que hasta ahora
estuvo enfocado a la definición de parámetros o límites técnicos de manera postproductiva o al final
del tubo. Ahora, las reformas permiten la definición de normas de calidad ambiental en sistemas
biofísicos a través de la identificación de umbrales de sustentabilidad o capacidades de carga.
Por otro lado se establece la necesidad de una regulación multimedios que evite problemas de
contaminación cruzada y perspectivas reduccionistas en el desempeño ambiental de las empresas
industriales. Asimismo, se plantea la vinculación de las normas con el uso de instrumentos
económicos, y se les otorga una orientación de prevención y de cambio tecnológico en favor de
procesos productivos limpios.
Se reconoce también el papel de la normatividad como orientadora de mercados y generadora de
inversiones ambientales, y como elemento de certidumbre a la inversión privada en tecnologías
limpias y de protección de medio ambiente.
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Autorregulación
Siguiendo las tendencias internacionales y las nuevas oportunidades de desempeño ambiental en las
empresas, se tipifica la autorregulación como un instrumento de política, el cual conjuga las
iniciativas voluntarias de las empresas con mecanismos de compromiso hacia la autoridad a través
de convenios de concertación. La autorregulación implica el desarrollo de normas voluntarias más
estrictas que la normatividad oficial, o bien que llenan vacios regulatorios; la certificación de productos
y de actividades productivas con criterios ambientales que ofrezcan una orientación a los
consumidores y dén un estímulo fiscal a las empresas; y, la auditoría ambiental, como mecanismo
de evaluación de procedimientos y de desempeño que permita cumplir de una manera más eficaz con
la legislación.
Regulación ambiental de los asentamientos humanos
La nueva Ley asume la importancia de integrar las políticas ambientales con las políticas urbanas y
metropolitanas, reconociendo a los procesos urbanos como fundamentos de causalidad en los
problemas ambientales. Así, se define la relación entre el ordenamiento ecológico territorial y los
planes y programas de desarrollo urbano, y se establecen principios de diversidad e intensidad en los
usos del suelo para combatir las tendencias unifuncionales y segregadas de urbanización que hoy
resultan en una elevada ineficiencia económica y ambiental en las ciudades.
Se idenfican principios para privilegiar el transporte colectivo sobre el transporte individual automotor,
así como la necesidad de crear áreas de conservación ecológica en torno a los asentamientos
urbanos. Se fincan orientaciones de equidad y eficiencia en el uso de los recursos urbanos a través
de la internalización de costos, y el uso de instrumentos fiscales de política urbana ambiental. Se
definen también criterios de zonificación y zonas de salvaguarda para actividades riesgosas en
centros poblacionales.
Instrumentos económicos
Se introducen los instrumentos económicos como un nuevo elemento de política ecológica, que
prentende hacer converger las decisiones privadas de consumidores y productores, con los objetivos
públicos de protección ambiental.
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Se hace explícito el principio de quién contamina o deteriora los recursos naturales debe asumir las
consecuencias económicas de su conducta. Para ello se preveen diferentes herramientas tanto de
tipo fiscal como de mercado, que pueden incluir impuestos, derechos, mercados de permisos
comercializables, sistemas de depósito y fianzas y seguros, entre otros.
Áreas naturales protegidas
En materia de áreas naturales protegidas se actualizan las categorías existentes tomando en cuenta
la experiencia nacional e internacional. Se crea la nueva categoría de santuario para proteger
ecosistemas, especies o fenómenos naturales de especial relevancia y se perfecciona la figura de
Reserva de la Biósfera. Se integra la categoría de Parque Nacional que ahora puede abarcar áreas
marinas y terrestres en una sóla unidad de gestión; se hace más restrictiva la categoría de Parque
Nacional al prohibirse todo tipo de explotación forestal en los mismos.
Se abre la posibilidad para que los particulares (comunidades, ejidos, grupos indígenas, empresas,
individuos y universidades) puedan promover ante la autoridad en terrenos de su propiedad o mediante
contratos con terceros el establecimiento de alguna área natural protegida acreditada y certificada por
la Federación. También, en los predios privados se ofrece la oportunidad a los particulares para que,
a través de un mecanismo de acreditación de la autoridad, estos predios se definan como destinados
a un uso de interés público. A partir de ahí la propia Ley crea mecanismos de incentivo fiscal a la
conservación en los predios acreditados.
De la misma forma se precisa el contenido de las declaratorias de áreas naturales protegidas
abarcando aspectos de administración y manejo, zonificación, estructura organizativa y participación
de las comunidades locales, así como mecanismos novedosos de financiamiento, previéndose figuras
de fideicomiso y diversas formas de financiamiento privado.
Por primera vez se formaliza la figura de director en las áreas naturales protegidas el cual asume
funciones claras en cuanto al manejo de las mismas. En general, puede decirse que las reformas a
la ley abren posibilidades inéditas de involucramiento social, así como opciones de financiamiento y
corresponsabilidad. Destaca la creación del Consejo Nacional para la Áreas Naturales Protegidas
como organismo coadyuvante, multidisciplinario y plural que formaliza la participación de la sociedad
en las decisiones.
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Vida silvestre
En lo que respecta a vida silvestre y biodiversidad se reconocen derechos de los propietarios de
predios sobre la vida silvestre y la biodiversidad en el otorgamiento de permisos y autorizaciones y en
la obtención de beneficios, algo que introduce un incentivo estratégico para la conservación y el uso
sustentable.
De la misma forma, se explicitan objetivos y mecanismos de aprovechamiento de los recursos de vida
silvestre en un marco de sustentabilidad, a través de la figura de unidades de manejo y
conservación, las cuales consisten en predios con cualquier regimen de propiedad sujetos a registro
y a programas de manejo y monitoreo donde es posible aprovechar de manera extensiva elementos
de vida silvestre. Con este principio se abre paso a la idea de que en un futuro próximo no se otorgue
ningún permiso de aprovechamiento de vida silvestre fuera de una unidad de producción y manejo. A
ésto subyace el propósito de construir un refuerzo mutuo entre conservación y diversificación de
oportunidades productivas en el sector rural.
En términos del convenio de biodiversidad generado en la Cumbre de Río, se formalizan los sistemas
de información sobre la biodiversidad en México, y se establecen principios para las actividades
biotecnológicas las cuales quedan sujetas a autorización gubernamental, mientras que la
prospección queda condicionada al conocimiento previo informado de los propietarios de predios
involucrados (ejidos, comunidades o propiedades privadas).
Regulación industrial directa
Las reformas a la ley modernizan la regulación industrial para la protección al ambiente, al consolidar
los mecanismos regulatorios en enfoques multimedios y al prever procedimientos integrados de
información y licenciamiento en materia de agua, aire, riesgo y residuos, que ofrecerán nuevos
horizontes de evaluación y diseño de políticas y de participación social.
Particularmente, ésto establece el fundamento jurídico para el lanzamiento de la licencia ambiental
única multimedios en sus distintas modalidades (proactiva, inductiva y simplificada), que incorporará
las propias iniciativas de las empresas, mecanismos permanentes de innovación en el desempeño
ambiental, sistemas de certificación y acreditación, autorregulación y administración ambiental
empresarial en horizontes de mediano y largo plazo que superarán las fronteras establecidas en la
normatividad oficial mexicana.
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Las reformas a la Ley también ofrecen una base para el desarrollo del Registro de Emisiones y
Transferencia de Contaminantes (RETC), que es un sistema de información mulmedios de acceso
público que está siendo construído a partir de la información generada en los nuevos mecanismos de
licenciamiento y de inventarios industriales.
Calidad del aire
En materia de calidad del aire se modernizan los conceptos y se amplían los márgenes de acción de
la política pública al redefinirse las fuentes de emisión, ya no como una “chimenea”, sino como una
unidad productiva, un proceso o una región. Esto permite definir límites regionales o burbujas de
emisión que puedan garantizar el cumplimiento de estándares de calidad del aire.
Queda también establecida la responsabilidad concurrente entre la Federación y los gobiernos
locales para que, donde se violen las normas de calidad del aire, se preparen los programas de
gestión correspondientes.
Residuos y materiales peligrosos
Las reformas permiten diferenciar los residuos por su grado de peligrosidad, lo que fovorece un
manejo más eficiente de los mismos, y un involucramiento de gobiernos estatales y municipales en el
manejo de los residuos de menor riesgo.
Se promueve la minimización, el reciclaje y la recuperación de materiales secundairos, al permitirse
el confinamiento sólo en casos en que no existan otras opciones técnica y económicamente viables;
y se prohibe el confinamiento de residuos líquidos.
Vale destacar también que se prohibe la importación de sustancias que por su peligrosidad hayan
sido prohibidas en el país de origen.
Información
Se prevee la creación del Sistema Nacional de Información Ambiental, el cual permitirá evaluar y
hacer más eficiente el desempeño de la política ecológica, así como cumplir con diversos
compromisos internacionales en la materia, como es el caso de OCDE.
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Se establece también la creación de un Sistema de Cuentas Ambientales complementario al
Sistema de Cuentas Nacionales, que deberá de valorar un producto ecológico neto, el cual
ofrecerá elementos de juicio para analizar el crecimiento económico en un contexto de
sustentabilidad ecológica.
Delitos y sanciones ambientales
Debe destacarse que el proyecto define con mayor rigor los delitos ambientales, asi como las
penalizaciones que corresponden, y se acompaña de modificaciones al Código Penal para introducir
figuras delictivas claras a perseguirse por parte del estado.
Participación ciudadana
Este proyecto tiende a ampliar los márgenes legales de participación ciudadana a través de
mecanismos formales de representación por medio de los Consejos Consultivos para el Desarrollo
Sustentable y de instrumentos como la denuncia popular, acceso a la información y posibilidad de
impugnar por medios jurídicos los actos que dañen al ambiente en contravención de la normatividad.
Asimismo reduce los márgenes de discrecionalidad de la autoridad federal, y amplía la seguridad
jurídica de la ciudadanía.
Distribución de facultades
En general, el proyecto reduce y precisa las materias que corresponden al gobierno federal, evitando
en todo caso que en el proceso de descentralización se generen vacíos que impidan la atención
eficiente y oportuna de aspectos relacionados con la preservación del equilibrio ecológico y la
protección al ambiente. Debe resaltarse que ahora se definen de manera inequívoca las atribuciones
de la federación así como de los gobiernos de los estados, estableciéndose con claridad los
mecanismos de coordinación entre los tres órdenes de gobierno.
Conclusión
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Aparte del resultado jurídico de este ejercicio, el mismo proceso de consulta y debate nos ha dejado
un nivel muy superior de madurez y ha permitido densificar los tejidos sociales y políticos
indispensables para una politica ambiental y de largo aliento. Nos hemos conocido mejor en la
persuasión informada y en el disenso respetuoso. Gracias a un proceso de verdadera pedagogía
colectiva se han creado lazos de confianza y los partidos políticos y el Congreso de la Unión se han
fortalecido como representantes políticos de la sociedad. Ha ganado la República.
Es obvio que la diversidad, la tolerancia y el pluralismo dan cabida casi siempre, sobre todo en
estadios incipientes de desarrollo democrático, a voces sobrerepresentadas por medios de
comunicación, cuyo nicho en el mercado político o cuya veta de rentas reside precisamente en el
maximalismo y la repetición de reclamos o consignas simples y resonantes, en la descalificación
como contenido primordial de opiniones y en oponerse a todo como método fácil de ganar algún
titular en los medios. Esto, como lo sabemos, paga, y mientras haya demanda habrá oferta de estos
servicios de documentación de resentimientos. Pero hoy, por fortuna, el mundo de los intereses
ambientales es infinitamente más ancho y noble, a este nos debemos y apelamos.
Las reformas a la LGEEPA son la estructura jurídica de un ambicioso proyecto ambiental para
México, que contribuirá a contener procesos de deterioro y en su momento revertirlos, y a sentar las
primeras bases firmes para nuevas rutas de desarrollo sustentable en el largo plazo.
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Protección y conservación de la ballena gris en México
José Ángel Sánchez Pacheco*
Presenta una perspectiva histórica del valor que se le ha ido dando a la ballena gris así como una
revisión de su protección en nuestro país.
*Coordinador del Programa de Ballena Gris. Reserva de la Biósfera El Vizcaíno. Instituto Nacional de
Ecología-SEMARNAP. Calle Prof. Domingo Carballo Félix y Ruiz Cortínez, Col. Marcelo Rubio,
Guerrero Negro, Baja California Sur, C.P. 23940.
Breve historia de la población de la ballena gris
A fines del siglo XVII la población de ballena gris del Océano Atlántico se extinguió como resultado de
su intensa cacería. Actualmente esta ballena existe únicamente en el Pacífico norte donde la
población que migra hacia las costas de Corea es considerada relictual y en peligro de desaparecer.
La población del Pacífico norte de esta especie que migra hacia aguas de California ha sido
sobreexplotada y llevada a niveles muy bajos. En 1937, recibió protección a nivel mundial en el foro
de la Comisión Ballenera Internacional, y de acuerdo a las medidas tomadas por los gobiernos de
México, Estados Unidos, Canadá y Rusia. Actualmente, es la única población de ballenas barbadas
que se ha recuperado hasta los niveles de pre-explotación. Se especula que la diferencia más
significativa entre las dos poblaciones existentes de ballena gris (californiana y coreana), han sido las
medidas de protección de sus áreas de reproducción y crianza en México. Se cree que la población
de California tiene un incremento anual de 3.29%, y que su población es de más de 21,000
individuos.
Valor actual de la ballena gris para el hombre
Desde hace muchos años, la ballena gris ha sido importante para los seres humanos, y ha convivido
con ellos, cumpliendo diferentes propósitos y adquiriendo diversos valores. Esta interacción, en
ocasiones ha tenido consecuencias negativas para las ballenas, llevándolas al borde de la extinción.
Recientemente el valor de la ballena gris para el hombre ha cambiado. Durante su paso migratorio y
su reunión en las lagunas es muy común observarlas con binoculares o desde las embarcaciones.
Ahora estas actividades están motivadas principalmente por el interés en su conservación, que toma
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parte de un nuevo movimiento ambientalista a nivel mundial que muestra y genera nuevos valores con
respecto a los ecosistemas y las especies que los habitan.
Los diferentes valores que ha adquirido dicha especie cambian con el tiempo. En México existen
decretos y leyes que protegen a la ballena de la cacería o posibles de daños; y también reglamentos
y compromisos para conservar sus áreas de congregación. Se pronosticó desde hace años que la
especie iba a adquirir un valor superior como atractivo turístico que como elemento de consumo, por
lo que conocer su valor actual es fundamental para determinar las estrategias para su manejo. En
este sentido podemos mencionar los siguientes valores:
Valor estético-recreativo. La migración de la ballena gris y su congregación en las lagunas de Baja
California es uno de los espectáculos de la fauna silvestre más importantes del mundo. Por su hábito
costero, la ballena gris es fácilmente observable y accesible para las comunidades cercanas a la
playa o para quienes se trasladan para observarlas.
Valor educativo. Se relaciona con la concientización que logra el público que la visita al conocer
algunos aspectos importantes de su biología o de su ambiente. Por otro lado, también se contribuye
al cambio social que se enfoca hacia el uso racional de los recursos. La ballena gris es una ballena
modelo, accesible a la observación humana, y a través de su estudio, las relaciones entre los
humanos y los demás seres vivos, continuarán elevándose a un nivel de entendimiento.
Valor científico. Debido a su accesibilidad y movimientos predecibles, la ballena gris es la especie de
ballena más estudiada. Durante varios años se han investigado diferentes aspectos de su biología,
dinámica de su población y conservación. Sin embargo, grupos de expertos coinciden en que faltan
conocimientos para su manejo. De manera prioritaria, se considera la investigación para la
identificación y mitigación de los posibles efectos adversos de las actividades humanas sobre esta
especie y su ambiente.
Valor económico. En los años 20 y hasta 1934, algunas compañías extranjeras tuvieron autorización
del gobierno de México para capturar ballena gris en la costa de Baja California. Después se tomaron
medidas para la protección de la especie y su hábitat sentando las bases para iniciar el uso de la
ballena gris como recurso turístico, actividad inicialmente controlada por compañías extranjeras.
Ahora, existen compañías locales que prestan sus servicios a quienes llegan a las lagunas. Esta
actividad es relativamente nueva por lo que aún no se obtienen los beneficios económicos que se
consiguen en otros lados del mundo por la observación de las ballenas; sin embargo, es un
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importante recurso para las familias y empresas en las Lagunas de San Ignacio, Ojo de Liebre y
Bahía Magdalena en Baja California Sur.
Valor político. El papel destacado de México en proteger a la ballena gris permite al gobierno
mexicano utilizarla como símbolo de los esfuerzos nacionales para la protección del medio ambiente.
Esta importancia simbólica de esta ballena y el alto interés por parte del público y grupos
ecologistas, da como resultado que cualquier proyecto a desarrollar en sus áreas de migración y
congregación, tenga la capacidad de crear controversia a nivel nacional e internacional. No hay otro
mamífero que reciba tanta atención a nivel mundial.
Ecología y efectos de las actividades humanas
La ballena gris se congrega durante el invierno en las siguientes lagunas costeras de la Península de
Baja California. Estas son: Laguna de Ojo de Liebre, Laguna San Ignacio y el complejo de Bahía
Magdalena. Las ballenas llegan a las aguas mexicanas de la mencionada Península durante los
últimos días de noviembre después de recorrer más de 8,000 km, desde las aguas del mar de Bering,
Chukchi y Beaufort en el Ártico. Durante la migración hacia el sur, la mayoría de las hembras
receptivas ya han sido preñadas. En las lagunas, las ballenas preñadas el año anterior dan a luz a
sus crías, las que en un periodo de alrededor de tres meses se fortalecen y son adiestradas por las
madres para la migración rumbo al norte, sus áreas de alimentación durante el verano. Se sabe que
la gran mayoría de las crías pueden encontrare en un momento dado dentro de las diferentes lagunas
y que una parte transitan estas áreas. Se supone que estas lagunas contienen condiciones
particulares de temperatura, salinidad, y batimétricas que posiblemente brindan ventajas para las
ballenas y que pudieran incrementar la probabilidad de sobrevivencia de sus crías. Se especula
también que estos factores influyen en el ahorro de energía y que las lagunas son áreas donde las
hembras con crías buscan refugiarse de los machos que tratan de aparearse. Estas características
justificarían el llevar a cabo una migración de tal magnitud. Sin duda, el evento más importante en la
existencia de cualquier ser vivo es la reproducción. Por esto, las áreas donde se reproducen las
ballenas son de vital importancia para la población o la especie.
La mayoría de los investigadores coinciden en que el sentido acústico de las ballenas (y de los
cetáceos en general) constituye su proceso sensorial más importante. El ruido causado por las
actividades humanas tiene el efecto potencial de inferir y/o enmascarar las señales acústicas que los
organismos emiten o reciben como comunicación, y con esto afectan patrones conductuales
intraespecíficos o también esconden señales que las ballenas utilizan para conocer su medio.
17
El ruido causa cambios en la conducta de las ballenas; por ejemplo, provoca una desviación en su
ruta de desplazamiento, la interrupción de actividades como la lactancia entre las hembras y sus
crías y la ayuda durante sus primeras respiraciones, incluyendo sus vocalizaciones. La respuesta
varía y depende principalmente del tiempo de exposición al ruido, y la manera en que el sonido es
presentado, ya sea gradual o abruptamente. Esto también cambia de acuerdo al resto de los
estímulos presentes en el medio y las condiciones individuales del organismo como son: edad,
estatus reproductivo y comportamiento previo.
Cuando las señales emitidas por la ballena gris fueron comparadas con fuentes de ruido provenientes
de actividades humanas, se encontró que estas últimas, por lo general, ocupan las mismas bandas
de frecuencia que las señales de ballenas. La fonación predominante de los cetáceos es de banda
amplia con energía desde menos de 100 Hz hasta 2 khz, con énfasis en la banda entre 300 y 850
Hz, y las de motor fuera de borda van de menos de 1 khz hasta 4 khz. Estos resultados indican una
alta probabilidad de las fuentes de ruido de origen humano interfieran con y/o enmascaren las señales
producidas por las ballenas.
Existe una preocupación generalizada entre la comunidad científica para que el desarrollo
indiscriminado de actividades humanas dentro o cerca de las áreas lagunares donde se congregan
las ballenas, pueda traer consecuencias sobre los organismos y la especie. Sin embargo, no se han
encontrado evidencias de que las actividades humanas en los niveles actuales dentro de las lagunas
o en las costas de la Península, hayan producido efectos negativos importantes de mediano o largo
plazos sobre la distribución, abundancia, productividad y mortalidad de ballenas en aguas mexicanas.
Y si bien se cuenta con registros extensivos de reacciones o comportamientos evasivos o de
perturbación respecto al comportamiento normal causado por embarcaciones y otras actividades
humanas, no se conoce hasta qué grado estas actividades aportan elementos que significan un
importante efecto sobre el bienestar de los organismos o sus poblaciones.
Existen también elementos que indican que las diferentes especies de ballenas, incluso cada
organismo de manera individual, pueden cambiar su "actitud" o comportamiento hacia las
embarcaciones o las diferentes actividades humanas, que incluyen acostumbrarse, mostrarse
indiferente o incluso "curiosa", lo que lleva a las ballenas a aproximarse a las embarcaciones).
En la costa oeste de los Estados Unidos las ballenas transitan unos kilómetros por la costa durante
la migración al sur, pasando gran parte de sus vida cerca de tierra firme donde son más accesibles a
la vigilancia. La observación de ballenas ha llegado a ser una importante actividad económica,
educativa y recreativa para cientos de miles de americanos anualmente. Las actividades humanas en
18
estas costas son muy numerosas, y el tráfico en los grandes puertos es intenso (industriales,
explotación de recursos y recreativas) En estas áreas de mar abierto las ballenas tienen un espacio
ilimitado para maniobrar y alejarse de las fuentes de ruido y de los objetos que las perturban, lo que
ha permitido documentar desviaciones en la ruta migratoria tendientes a alejarse de la costa.
Algunos investigadores indican que en puertos de Estados Unidos, como San Francisco, San Diego
en California, y de México como Ensenada en Baja California, eran zonas de congregación de las
ballenas, y se especula que pudieran ser áreas importantes de crianza. Aunque se ha observado que
muy pocas crías nacen cerca de estas regiones, el uso como sitios de descanso durante la
migración, pudo ser importante.
La Laguna Guerrero Negro es un caso documentado en que las actividades humanas llevaron a las
ballenas a abandonar áreas tradicionales de congregación y crianza. Allí, el movimiento de
sedimentos obligaban a que la Compañía Exportadora de Sal, S.A. de C.V. mantuviera el dragado
continuo del canal de acceso para sus embarcaciones de transporte. Durante los años 1957 a 1967,
periodo en el que se dragó el canal de entrada, las ballenas prácticamente no se observaron en el
interior de esa laguna. Posteriormente, una vez que la compañía cambió sus operaciones de
transporte de sal hacia la Laguna Ojo de Liebre, las ballenas entraron a ocupar gradualmente aquella
laguna con más de 100 individuos a mediados de febrero. Una vez que los sedimentos bloquearon el
canal de acceso de manera natural, dejaron prácticamente de entrar, excepto en los últimos años en
que se observaron unas cuantas adultas y algunas crías durante mareas muy altas, y únicamente en
el canal principal, evitando internarse, como en años anteriores.
Por su parte, Bahía Magdalena es un área importante de congregación de ballenas durante el
invierno. La intensidad de las actividades humanas es mayor que en las lagunas de Ojo de Liebre y
San Ignacio debido a que existen poblaciones asentadas en sus márgenes que cuentan con
apropiadas vías de acceso. Las actividades en estas zonas incluyen la pesca ribereña, la
industrialización de productos pesqueros en dos plantas procesadoras, la navegación en los puertos
de abastecimiento de combustible y productos pesqueros, y actualmente, el acelerado crecimiento
del turismo de observación de ballenas.
Protección de la ballena gris en México
La recuperación de la población de ballena gris se debe en gran parte a las medidas internacionales
tomadas en el seno de la Comisión Ballenera Internacional por los países asociados: México,
Estados Unidos, Canadá y Rusia. Aunque esta ballena está protegida de la cacería comercial, las
19
actividades humanas a lo largo de su rango de distribución se incrementan, y la degradación de su
hábitat, así como la perturbación causada al comportamiento normal de los organismos en las
diferentes etapas de su ciclo de vida probablemente son su mayor amenaza potencial. La
continuación de su recuperación únicamente puede asegurarse con la coordinación de esfuerzos
gubernamentales donde México lleva gran responsabilidad debido a que aquí se encuentran sus
áreas de reproducción.
La ballena gris es la especie barbada más estudiada, conocida, y legalmente protegida en México.
Actualmente es una especie sujeta a protección especial (D.O.F. del 6 mayo de 1994) Entre las
medidas que el gobierno de México ha tomado para la protección de la ballena gris se pueden
mencionar a los siguientes:
En 1949, México inicia su participación en los acuerdos internacionales para la regulación de la
cacería de ballenas en La Comisión Ballenera Internacional, donde la ballena gris se considera en
peligro de extinción. En 1972 (14 de enero) se decreta como Refugio de Ballenas a la Laguna Ojo de
Liebre; el sitio de congregación más importante debido al número de ballenas que se encuentran en
ella, y donde las hembras dan a luz a sus crías, las adiestran y se fortalecen.
En 1979 (16 de julio) se decretó la Laguna de San Ignacio como Refugio de Ballenas y zona de
atracción turística-marítima, especificando los requisitos para realizar una investigación científica y la
zonificación para la realización de actividades turísticas. Esta laguna es la segunda en importancia
después de la de Ojo de Liebre. En 1980 (28 marzo) se incluye Laguna Guerrero Negro y Laguna
Manuela al complejo Laguna de Ojo de Liebre como zona de "refugio de ballenas", debido
principalmente a la necesidad de establecer áreas limitadas reservadas para la especie.
En 1988 (30 de noviembre) se decreta la Reserva de la Biósfera El Vizcaíno como una disposición
importante para proteger y manejar especies y ecosistemas frágiles. Dentro de los límites de esta
reserva se encuentran las Lagunas de Ojo de Liebre y San Ignacio, además de una franja de cinco
kilómetros de costa definida para incluir el corredor migratorio entre las lagunas.
En 1984, México se adhirió a la Convención sobre Comercio Internacional de Especies Amanazadas
de Flora y Fauna Silvestre (CITES) en la que se incluye a la ballena gris como especie de protección
especial.
Por su parte, la legislación relacionada con esta especie incluye:
La Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente de 1988 indica que es
responsabilidad de la SEMARNAP la formulación de políticas e iniciativas de manejo y de
implemento de acciones para la protección de los recursos naturales de la Nación.
20
La Ley de Pesca establece las medidas necesarias dirigidas a la protección de mamíferos marinos
en el artículo 3 fracción V.
El Código Penal Mexicano en el artículo 254 bis prohibe la captura (sin autorización) o el daño a los
mamíferos marinos.
La Ley Estatal de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente de Baja California Sur faculta al
gobierno del estado con autoridad legal para proteger la fauna silvestre y los recursos naturales en
general. Esta ley incluye metas de conservación del ambiente y del uso racional de los recursos.
En diciembre de 1993, la Convención Sobre la Protección del Patrimonio Cultural y Natural de la
UNESCO, inscribió a las lagunas de Ojo de Liebre y San Ignacio en la lista del patrimonio mundial,
reconociendo el valor excepcional y universal de estas zonas donde se congregan las ballenas. Esto
es un compromiso moral que adquirió el gobierno de México y que reafirma su interés tradicional en
la conservación. En contraste con estas iniciativas de protección de Laguna Ojo de Liebre y San
Ignacio, la Bahía Magdalena ha recibido poca atención a pesar de su importancia por la cantidad de
ballenas que se congregan cada temporada y por la gran diversidad de especies de flora y fauna
marinas y terrestres que la habitan.
Desarrollo de la actividad turística de observación de ballenas en México
El desarrollo de la actividad turística de observación de ballenas, y en general de las actividades
humanas en las aguas mexicanas, requiere de una dirección que logre combinarlas con las
condiciones particulares que necesitan las ballenas en su etapa reproductiva. Su congregación en las
lagunas de Baja California es una oportunidad para observar este espectáculo cerca de la costa; sin
embargo, esta característica es también una desventaja debido a que el impacto ambiental o los
efectos de cualquier actividad pudiera tener en estas áreas relativamente pequeñas, someras, de
canales estrechos y limitadas, donde debido a la alta densidad de ballenas, una mayor cantidad
pueden ser perturbadas por una sola embarcación.
El turismo de observación de ballenas es una actividad no consuntiva de aprovechamiento de
recursos naturales que contiene los elementos para hacerla altamente compatible con los objetivos
de protección y conservación del recurso. A la par del desarrollo de esta actividad, se deben buscar
alternativas turísticas que alivien de alguna manera la presión sobre la especie y su ambiente.
21
El lograr normar estas actividades permitirá beneficios económicos de largo plazo a través del uso
sustentable de la ballena gris como recurso.
En las lagunas de Ojo de Liebre, San Ignacio y actualmente Bahía Magdalena, la actividad de
observación de ballenas por las compañías autorizadas se desarrolla siguiendo lineamientos
específicos que permiten un orden en la actividad, el goce de un espectáculo natural y la producción
de un impacto mínimo y controlado sobre ellas. Estos lineamientos son vigilados estrictamente por la
Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA). El reglamento que deben seguir las
empresas y particulares durante la observación de ballenas incluyen:
-La delimitación de áreas de observación dentro de las lagunas determinadas por ser áreas donde las
ballenas con cría son proporcionalmente menos abundantes que las ballenas solitarias (generalmente
juveniles o machos).
-Un límite en el número de embarcaciones simultáneas (lanchas y barcos) en cada una de estas
áreas con el fin de no sobrepasar un nivel máximo de ruido en el área o una cantidad máxima de
ballenas perturbadas en su comportamiento normal durante el periodo de observación.
-Rutas de tránsito definidas sobre aguas someras dentro de las lagunas para llegar a las áreas de
observación.
-Velocidad de desplazamiento de máxima de 10 km/h dentro de las áreas de observación para evitar
persecuciones y colisiones con las ballenas.
-Medidas de protección para las islas de las lagunas y el ambiente lagunar en general.
-Normas de seguridad para los visitantes.
Algunos de estos puntos del reglamento se basan en estudios sobre distribución, abundancia,
comportamiento y turismo de observación de ballenas que se realizan en las lagunas de Ojo de
Liebre y San Ignacio desde hace varios años. Estos estudios son parte del Programa Ballena Gris de
la Reserva de la Biosfera El Vizcaíno llevados adelante por el Instituto Nacional de Ecología de la
SEMARNAP.
22
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23
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24
Animales extintos de México
Roberto G. de la Maza E.*
De la Maza describe algunos de los animales que han desaparecido de nuestro territorio,
principalmente en lo que va del siglo, y recupera también la descripión de Clavijero sobre la extinción
en el siglo XVI.
*Asesor del Instituto Nacional de Ecología. Av. Revolución 1425, nivel 37, Col. Tlacopac, México,D.F., C.P. 01040, Tel:
La desaparición de formas de vida es un hecho que se presenta paulatinamente a lo largo de la
historia y que se asocia a la misma dinámica que nuestro planeta ha tenido a lo largo de su
evolución. Las causas que desencadenan la extinción de una especie son muy variadas, pero
podemos mencionar algunas que ya están sido identificadas y en proceso de estudio.
Así, uno de los principales factores de extinción consiste en que las condiciones que permiten la vida
de una o varias especies se modifican, como ocurrió en nuestro país hace aproximadamente siete mil
años, cuando las lujuriosas praderas que existían en el Altiplano fueron sustituídas por desiertos al
entrar el período Xerotérmico. De esta manera, desaparecieron las praderas con todas sus especies
vegetales y arrastraron a la extinción a una multitud de grandes herbívoros asociados: mamutes,
mastodontes, camellos, armadillos gigantes, caballos y yamas. Al desaparecer los herbívoros, los
grandes depredadores que dependían de su carne también entraron en crisis y se extinguieron: entre
ellos tigres-sable, varias especies de lobo y chitas americanos.
Otro factor importante consiste en la depredación selectiva que una especie dominante realice sobre
otras. De esta manera, entre el siglo XVI y el siglo XIX, muchas especies de herbívoros de las
praderas, que habían resistido la crisis Xerotérmica se vieron presionados por la cacería que los
habitantes de nuestro país practicaron sobre sus abundantísimas poblaciones y, ahora, están
prácticamente reducidos a poblaciones inviables. Así, tenemos a los berrendos cuya población
sumando las tres razas que sobreviven en Baja California, Sonora y Chihuahua, no sobrepasa los
quinientos ejemplares.
Por una retrospectiva sobre la escasa información que se tiene de animales extintos en México,
podemos ver que los primeros testimonios vivos nos los ha legado el ilustre Francisco Javier Clavijero.
Desgraciadamente, estos animales fueron exterminados antes que Linneo iniciara con la sistemática
investigación, por lo que carecen de nombre científico; y su estatus, así como su posición
taxonómica, serán siempre un misterio. El primero de ellos es difícil de definir; el segundo, parece ser
una raza de perro.
25
"Techichi"1:
"...era un cuadrúpedo que había en México el cual por su figura, semejante a la de los gozques
europeos, llamaron perro los españoles. Era de aspecto triste; no ladraba jamás ni se quejaba
aunque lo aporreasen. Su carne era comestible, y si creemos a los que la gustaron, de buen sabor y
nutrimento. Después de la conquista de México, faltando a los españoles ganado de cuya carne se
alimentaban, hicieron de aquellos cuadrúpedos el abasto de sus carnicerías, con lo cual acabaron
con la especie, a pesar de ser muy numerosa".
"Izcuintepozotli"2:
"...era de la grandeza de un perrillo de Malta, cuya piel era variada de leonado, blanco y negro. Su
cabeza pequeña a proporción del cuerpo y que parecía unida a él inmediatamente por la suma
pequeñez y grosura de su cuello. Sus ojos apacibles, sus orejas caídas y su nariz con una
considerable prominencia en el medio. Desde el cuello se le levantaba una corcova, que se extendía
hasta sus ancas. Su cola era tan pequeña que apenas alcanzaba a la mitad de las piernas. El país
propio de este animal era el reino de Michuacán, en donde lo llamaban "abora"...". El autor indica que
difería del "xoloitzcuintli" por ser mucho más pequeño y por tener pelaje; y que, para fines del siglo
XVIII casi se había acabado, pero no menciona nada acerca de la causa de su desaparición.
Entre los investigadores actuales continua el registro de especies que desaparecen de nuestro país,
aunque sus datos y descripciones no son tan coloridas como las de Clavijero. La situación no deja de
ser dramática.
Lobo mexicano del Noreste (Canis lupus monstrabilis):
Esta subespecie de lobo se encontraba en Tamaulipas y Nuevo León, en la zona semidesértica del
plano costero y las sierras y serranías. Su extinción se debió a la implacable cacería y trampeo a la
que fue sometido debido a que atacaba los hatos ganaderos3.
Foca monge del Caribe: (Monachus tropicalis):
Se encontraba en el Golfo de México en los cayos, arrecifes y lagunas costeras, en el siglo XVI
Hernán Cortés la refiere como una especie común4. Su extinción se debió a que, a partir de un 1 Francisco Javier Clavijero, Historia Antigua de México,Libro I, p. 23.
2 Francisco Javier Clavijero, Historia Antigua de México,Libro I, p. 25.
3 Biól. Arcadio Ojeda, comunicación personal.
26
naufragio ocurrido durante la conquista del reino de Pánuco en 15235, los marinos que
expedicionaban por la costa del Golfo las cazaron, para aprovisionarse de carne y grasa, hasta
exterminarlas. El último lugar en donde se registraba esta especie era el arrecife de Triángulos en
Yucatán. Ahora sólo nos queda el nombre de "Isla de Lobos" en las cercanías de la Laguna de
Tamiahua como testimonio de su existencia.
Cóndor Norteño (Gymnogyps californianus):
Esta majestuosa ave se encontraba en las montañas del norte de Baja California6. La especie se
halla hoy en inminente peligro de extinción, pues aun en California su población es mínima.
Carpintero imperial (Campephilus imperialis):
Este pájaro carpintero se hallaba ampliamente distribuído en los bosques de pino desde Sonora y
Chihuahua hasta Michoacán. No se ha vuelto a encontrar7. Héctor Gómez de Silva indica que los
ornitólogos tienen la hipótesis de que esta especie dependía para su subsistencia de los árboles más
altos y viejos de los bosques, mismos que fueron los primeros en ser aprovechados por la extracción
forestal. Al exterminarse los árboles viejos y corpulentos de su área de distribución el nicho ecológico
del que dependía esta ave desapareció junto con la especie.
Zanate de Lerma (Quiscalus palustris):
Esta era una especie de ave endémica y restringida a la Ciénega de Lerma, en el Valle de Toluca,
Estado de México. Su extinción se debió al crecimiento de la ciudad de México, ya que al utilizarse
el agua de los manantiales del río Lerma para atender la demanda de agua potable de su población
las áreas lacustres, pantanos y ciénegas desaparecieron paulatinamente, y con ellos, esta ave.
Anea de Schaus (Memphis schausiana):
Especie de mariposa diurna que sólo se conoce debido a unos cuántos ejemplares que fueron
colectados por W. Schaus en las cercanías de Coatepec, Veracruz, a fines del siglo XIX. Era grande,
la superficie dorsal negra con campos azul/violeta plomizos y colas en el ala posterior. Ha sido
4 Hernán Cortés, Cuarta Carta-Relación 15 de octubre de 1524, p. 182.
5 Hernán Cortés, Cuarta Carta-Relación 15 de octubre de 1524 p. 179-185.
6 Peterson y Chalif, 1989; p. 433.
7 Peterson y Chalif, 1989; p. 216.
27
buscada vanamente por coleccionistas y científicos a lo largo del presente siglo, no sólo en la región
de Coatepec, sino a lo largo de toda la Sierra Madre Oriental. No se conoce la causa de su aparente
extinción, pero pudiera haber influído la erradicación de los bosques mesófilos de la región para el
establecimiento de cafetales.
Sólo quedan el material tipo, depositado en el Museo Británico, y una pareja, procedente de la
colección Mueller, en el Museo Nacional de Historia Natural8.
La extinción se acrecienta en los períodos críticos que anteceden a cambios drásticos en el destino
de la vida en la Tierra. Así, se han reconocido dos grandes épocas de crisis; la Permo-Triásica,
que cambió el rumbo de un planeta dominado por anfibios hacia otro dominado por dinosaurios; y la
Cretácica, que cambió el dominio de los anteriores por un mundo de aves y mamíferos.
Actualmente, debido al dominio que una sola especie (la humana) está imprimiendo sobre la faz del
planeta, estamos enfrentando una nueva crisis que, vista desde una óptica optimista, sólo puede
significar un nuevo cambio en las formas de vida que utilizaran el planeta en el futuro; pero, habría que
cuestionarse, ya que el hombre es un producto del conjunto de condiciones y organismos a los que
su población y actividades están presionando y extinguiendo, si nuestra especie tendrá lugar dentro
de las condiciones resultantes de la crisis que provocamos.
Los sobrevivientes de nuestra irresponsabilidad se dejan ver en forma no tan velada y son,
precisamente, las especies que han sabido eludir las estrategias de exterminio que, consciente o
inconscientemente, practicamos contra el resto de los seres vivos. Así, podríamos aventurar que si el
cataclismo biológico llegara a ocurrir, los próximos habitantes saldrían a campear por el mundo de
nuestras casas, campos de cultivo, bodegas, drenajes y mercados. No sería remoto que la vida se
continuara por medio de cucarachas, ratas y ratones y todas las malezas que han desarrollado
estrategias para vivir subrepticiamente a nuestro lado.
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8 De la Maza y De la Maza, 1993; p. 129.
28
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29
Erradicación de Casuarina spp, en la Reserva de la Biósfera Sian Ka'an,Quintana Roo
Alfredo Arellano Guillermo*Gerardo García Barrios **Luis Ariel Manzanero Acevedo***
Falta resumen
* Dirección de la Reserva de la Biósfera de Siaan Kaán INE-SEMARNAP
** y *** Amigos de Sian Ka'án A.C. (Faltan más datos)
Durante 1995 se inició en la zona costera de Sian Ka'an el Programa de Erradicación de Casuarinasp., especie conocida en la zona como Pino de Playa. La Casuarina es un árbol exótico, es decir, noes nativo de nuestro país y más aún , de nuestro continente. Este género originario de Oceanía y delsureste de Asia, fue traído por botánicos y exploradores durante el siglo pasado, con el fin de obtenerproductos maderables rapidamente, gracias a su alta tasa de crecimiento, los resultados no fueroncomo se esperaba ya que la madera resultó de mala calidad, ésta se resquebraja con facilidad y essusceptible a las termitas y al comején; la fibra de la pulpa es demasiado corta por lo que no es aptapara la fabricación de papel y las hojas contienen taninos que las hacen poco eficientes para suutilización como forraje; aún como combustible presenta ciertos problemas ya que es difícil hacerlaarder. Durante décadas esta especie fue sembrada en la costa para dar sombra y paulatinamente hasustituido extensos palmares debilitados por la plaga conocida como el amarillento letal del cocotero.
El principal problema con la Casuarina en Sian Ka'an reside en su enorme capacidad de adaptación,en particular a las condiciones de las dunas costeras y del manglar, y al hecho de no presentarenemigos naturales que mantengan a la población en equilibrio. En México esta especie seencuentra distribuida en climas muy diferentes como las costas del pacífico y del Golfo y diversasciudades, donde son empleados en camellones y jardineras. En ambientes no alterados por laurbanización como Sian Kaàn, la Casuarina impide el desarrollo de especies vegetales nativas,compitiendo existosamente con ellas por espacio, nutrientes y luz.
El éxito competitivo de la Casuarina lo constituyen las sustancias alelotópicas que desprenden, estosson compuestos químicos secundarios que segregan algunas plantas y que inhiben el crecimiento deotras especies vegetales a su alrededor.
En Sian Ka'an la Casuarina se encuentra distribuida principalmente en los primeros 20 metros dellitoral sobre suelos arenosos secos, donde logra un mayor desarrollo de biomasa, densidad ysobrevivencia de individuos; en suelos arcillosos e inundables este desarrollo es menor.
Aunque la invasión de Casuarina se limita por el momento a la línea costera, es importante detenereste proceso. En 1993, aproximadamente el 70% de las playas y manglares de la línea costera de lareserva estaba invadida por esta especie. Por ello, de no tomar medidas inmediatas y efectivas sepresume que en poco tiempo se tengan verdaderos bosques de Casuarina en donde antes existíanhumedales, selvas y manglares.
Los esfuerzos por erradicarla en otras partes del mundo han sido muchos y diversos, particularmenteen el Parque Nacional de los Everglades en Florida, en donde a partir de 1975 se han experimentadodiversos métodos de erradicación, derivando en el uso de herbicidas sistemáticos aplicados
30
individualmente por inyección. En 1993, Amigos de Sian Ka'an inició estudios para determinar lapoblación de Casuarina dentro de la Reserva con el fin de sentar las bases para desarrollar lasactividades de erradicación.
En agosto de 1995, el Instituto Nacional de Ecología, SEMARNAP a través de la dirección de laReserva y amigos de Sian Ka'an A.C. inician la campaña. El financiamiento fue otorgado parcialmentepor el Banco Mundial mediante el PCBANPSM-GEF y en forma paralela una contraparte del ConsejoNacional para el Uso y Conocimiento de la Biodiversidad ( CONABIO).
La metodología empleada en el programa se basó en el uso de técnicas que no afecte individuos deotras especies, ni provoquen contaminación de ningún tipo, por lo que se eligió combatir a los adultosy juveniles mediante la utilización de una mezcla de herbicida comercial "Garlon 4" y diesel al 4%,aplicada por corte y asperación directamente al xilema en el tronco de árbol. Las plántulas fuerondesenraizadas y dejadas a la intemperie.
De agosto a noviembre de 1995 se cubrió la totalidad de la Bahía de la Ascención y el 50% de laPenínsula de Icacos, periodo en el cual se dio tratamiento a un total de 147,471 individuos de loscuales 19.55 % fueron adultos, 36.95 % juveniles y 43.49% plántulas. Estas cifras superan pormucho a la población estimada al interior de la reserva en 1993 (47,000 individuos); en esta etapafueron utilizados 11.5 l. de herbicida en 287.25 l de diesel. Los costos de esta etapa permiten estimaruna cifra equivalente a =.79 pesos por individuo tratado. El elevado costo representa la dificultad dellegar a todos los individuos, en especial aquellos que se desarrollan sobre suelos pantanosos.
En los primeros meses de 1996 se ha continuado la erradicación con gasto corriente de la Direcciónde la Reserva en la zona norte que incluye cerca de 40 km de costa entre el límite norte de la reservay Punta Allen con un total de 17,675 individuos afectados ( 43.97% adultos,43% juveniles y 13.02 %plántulas).
Se inició también durante 1995 un programa de monitoreo con el fin de dar seguimiento al efecto delherbicida, sin embargo, los daños causados por el Huracán Roxanna (octubre de 1995) interrumpieronel mismo. Al parecer, la técnica utilizada es efectiva en un alto porcentaje en plántulas y juveniles,siendo necesario hacer un corte más incisivo en el adulto, o bien repitiendo la aplicación de herbicida.
Se estima que para abarcar el total de la población de Casurina en la Reserva, será necesario durantelos próximos años, aplicar el programa a unos 125,000 individuos más comprendidos en la Bahía delEspíritu Santo y la costa sur de la reserva, así como continuar desenraizando plántulas por cuatro ocinco años más hasta agotar el banco de semillas.
Estos son los primeros pasos a nivel nacional en lo referente a la erradicación de flora exótica enáreas naturales protegidas y en particular contra la Casuarina, especie cuya condición ycomportamiento de plaga representa una seria amenaza para la continuidad de los ciclos naturalesde la región.
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LA ALFABETIZACIÓN AMBIENTAL
Edgar González Gaudiano9
En este breve artículo interesa especialmente destacar la importancia de la alfabetización ambiental,como un concepto que puede contribuir a esclarecer los rumbos por los que debe transitarse para lamodificación de pautas de comportamiento en la relación sociedad y ambiente.
La alfabetización
En nuestro país, alfabetizar es un significante que suele estar referido al aprendizaje de las nocionesbásicas de la lectura y escritura y a la adquisición de las operaciones aritméticas elementales.Algunas veces, incluso, se entiende en un plano aún más limitado de dar a conocer el abecedario.Estos sentidos del concepto proceden de políticas públicas relacionadas con la necesidad de superarelevados índices de analfabetismo, a través de programas específicos para la población implicada. Deeste modo, son famosas las cruzadas de alfabetización en Cuba y en Nicaragua, como esfuerzosnacionales para atender masivamente y en plazos cortos los rezagos educativos existentes.
Sin embargo, desde algunas posturas teóricas la alfabetización, se entiende como la posibilidad deaprender a pensar; es un proceso de concientización, entendido como liberación de la concienciapara que el analfabeto se asuma como sujeto de la historia, de su historia. Este proceso de liberaciónde la conciencia implica poder posicionarse más adecuadamente en su momento y en su realidadsocial, con el mundo. Sobre esta postura, Freire (1969) señala:
"es fundamental, partir de la idea de que el hombre es un ser de relaciones y no sólo de contactos,no sólo está en el mundo sino con el mundo. De su apertura a la realidad, de donde surge el ser derelaciones que es, resulta esto que llamamos estar con el mundo".
El aprendizaje de la lectoescritura, entonces, va más allá de un desciframiento mecánico, paraconvertirse en un proceso de comunicación multidimensional que parte del universo vocabular delalfabetizando que se encuentra lleno de significaciones socioculturales, desde donde objetiva elmundo y se ve a si mismo en él como testigo de su historia. Objetivar el mundo es pensarlo en sumovimiento.
"El punto de partida de dicho movimiento radica en los hombres mismos. Sin embargo, como no hayhombres sin mundo, sin realidad, el movimiento parte de las relaciones hombre-mundo. De ahí queeste punto de partida esté siempre en los hombres, en su aquí, en su ahora, que constituyen lasituación en que se encuentran ora inmersos, ora emersos, ora insertos." (Freire, 1970).
La pedagogía de Freire representó un nuevo marco de referencia en la orientación de los procesoseducativos, con base en lo que Dilthey (1988) denominó concepción del mundo, cuya raíz última esla vida, entendida como totalidad donde el mundo es un complejo de relaciones vitalesinterdependientes.
Desde esta perspectiva la alfabetización se convierte en un formidable instrumento para entender laposición que el alfabetizado guarda respecto de los Otros y le posibilita romper con aquellas fronterasque limitan su desenvolvimiento. Por ello alfabetizar es un acto político y ético. Político porque lainterpretación que hacemos del mundo está siempre vinculada con las estructuras de poder. Etico
9. Director General del Centro de Educación y Capacitación para el Desarrollo Sustentable de laSEMARNAP.
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porque las interpretaciones son diferentes en función de la clase, raza, etnia, género y generación delalfabetizado. La diferencia no es un déficit como implícitamente se asume desde la posición dedominio, sino una característica que, una vez entendida, potencia la lectura del lugar que se tiene enlos márgenes y en el centro del poder y proporciona una nueva forma de leer la historia como mediopara reivindicar el poder y la identidad. Así, la alfabetización desarticula las versiones universales dela razón y los conceptos lineales de la historia y descentra los márgenes como espacios para queotras voces puedan hablar y ser escuchadas (Giroux, 1992).
De ahí que alfabetizar es una construcción social particular. Alfabetizar y conocer son construccionessimbólicas que responden a las específicas interacciones con los Otros. Los símbolos generansignificados singulares en cada cultura. El mundo es distinto, se ve distinto, se lee distinto.
La alfabetización ambiental.
En México, el concepto de alfabetización ha estado ausente del proceso de construcción del campode la educación ambiental. En el discurso respectivo encontramos términos tales como concienciaambiental y cultura ecológica u otros con un caracter más específico como sensibilización ambiental.Sin estar completamente en contra de estos conceptos, el problema reside en que dichos términosno han sido definidos satisfactoriamente y, mucho menos, operacionalizados para fines prácticos deprocesos educativos específicos.
El concepto de cultura ecológica fue abordado en un seminario10 que aunque inició una revisión desus significados, no posibilitó un mayor debate sobre sus implicaciones prácticas. Más aún, no seabordó la confusión entre lo ambiental y lo ecológico, que ha atravesado la construcción del discursoambientalista en el país. En términos generales, la cultura ambiental se asumió como un proyectopolítico que "no se restringe a conseguir atenuantes de los problemas, ni a la mitigación de losimpactos ambientales que produce un desarrollismo depredador, sino a su transformación cualitativaque derive en la conciencia social de que la imitación irrestricta sólo puede conducirnos a la pérdidade nuestra identidad distintiva y a la cancelación de nuestras verdaderas posibilidades de desarrollo"(González Gaudiano, 1990). En el mismo evento Enrique Leff definió a la conciencia ambiental "comola conciencia que atraviesa todas las conciencias de clase. La conciencia ambiental apela a toda lasociedad como sujeto moral para la movilización y construcción del proyecto ambientalista".
Por su parte, la noción de sensibilización ha estado referida a "un primer contacto con el problema",poniendo al alcance información general para motivar el interés de los participantes (GonzálezGaudiano, 1985).
Visto lo anterior, el concepto de alfabetización viene a aportar un arco más amplio de posibilidadesteóricas para la educación ambiental, que no siempre es aprovechado apropiadamente. Por ejemplo,en el texto del Memorandum de Entendimiento sobre Educación Ambiental suscrito por México,Estados Unidos y Canadá (17 de septiembre de 1992), el concepto de alfabetización (literacy)ambiental se traduce en la versión en español como concientización y en la versión en francés comocultura, lo que confirma lo señalado arriba; definiéndose como "una educación funcional básica paratodas las personas, que proporciona a éstas el conocimiento, las habilidades y las motivaciones paraenfrentar los requerimientos ambientales y contribuir al desarrollo sustentable". Como puedeobservarse, la distinción se establece en las adjetivaciones funcional y básica lo que nos conduce alpunto de partida.
El concepto de alfabetización ambiental con toda su carga semántica articulada con el poder y ladiferencia, responde más apropiadamente a los procesos teóricos que emergen del posmodernismo,
10. Hacia una cultura ecológica, convocado por la UNAM, el DDF y la Fundación Friedrich Ebert en la Ciudadde México del 24 al 26 de mayo de 1990.
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donde fenecen los inveterados proyectos totalizantes, transhistóricos y se erosiona el caracterabsoluto de los fundamentos del pensamiento moderno y, en su lugar, se propone un mundomultirreferenciado y relacional, donde la diversidad de significados apela a la pluralidad de voces quecomienzan a recobran el legítimo lugar del que habían sido desplazadas por los códigos culturales ypolíticos universalizantes.
Una alfabetización ambiental crítica nos puede dotar de la capacidad para encontrar nuevas formasde conocimiento y estrategias de posibilidad descentrando los márgenes de lucha y resistencia.También puede ayudarnos a desenmascarar aquellos intentos que distorsionan la verdaderadimensión de los problemas, blandiendo discursos contestatarios que ofrecen sólo caminos sinsalida, encubriéndose con la promesa de retornar a una especie de paraíso bíblico desde elesoterismo ecologista o el antiindustrialismo verde beligerante.
ReferenciasDilthey, Wilhelm (1990) Teoría de las concepciones del mundo. México, CONACULTA-Patria.(Los noventa, 38). 149p.
Freire, Paulo (1969) La educación como práctica de la libertad. 14 ed., 1974. México, Siglo XXI-Tierra Nueva. 151p.
(1970) Pedagogía del oprimido. 27 ed., 1981. México, Tierra Nueva-Siglo XXI. 245p.
Giroux, Henry A. "La enseñanza, la alfabetización y la política de la diferencia" en Giroux, Henry A. yRamón Flecha (1992). Igualdad educativa y diferencia cultural. Barcelona, El Roure. 196p.
González Gaudiano, Edgar y otros (1985) Lineamientos conceptuales y metodológicos de laeducación ambiental no formal. México,SEDUE. 24p.
González Gaudiano, Edgar. "En busca del ambiente perdido" en Aguilar, Margot y Günter Maihold(Comp.) (1990) Hacia una cultura ecológica . México, FES. 286p.
Leff, Enrique. "Cultura ecológica y racionalidad ambiental" en Aguilar, Margot y Günter Maihold. Op.cit.
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Hacia un nuevo federalismo: municipio y medio ambiente
Mauricio Merino Huerta*
Colegio de México.
Dirección, teléfono, etc.
Este texto aborda la importancia del municipio en la descentralización y en el marco del nuevo
federalismo y analiza en este marco de una nueva gestión ambiental.
Introducción
No obstante que los municipios mexicanos son las instituciones de gobierno más antiguas de la
nación como organizadores de la vida política desde antes de la Revolución de Independencia, no ha
sido suficiente para que se ahonden los estudios sobre el papel que desempeñan en la conformación
y transformación de nuestro Estado Nacional. Responder al porqué de este estudio, ofrece la
oportunidad de exponer algunas tesis sobre el federalismo y los gobiernos locales.
En primer término, aunque existe bibliografía sobre el municipio y el federalismo mexicanos, buen
número de los ensayos de interpretación lo abordan desde el centro del país o como una entidad de
menor jerarquía: como si no fuera un gobierno, sino un organismo auxiliar. Por un lado, se habla de
los municipios con grandilocuencia, como los ladrillos del edificio constitucional, pero, por el otro, se
les minimiza. De modo que todavía no ha sido posible ofrecer una perspectiva que los considere
como lo que realmente son: espacios de gobierno de las diversas comunidades políticas que
componen la nación, instancias de autoridad responsables de atender las demandas que
corresponden con su ámbito territorial y gobiernos actuantes que requieren de los medios legales,
materiales y humanos en ejercicio de la autoridad para la que fueron electos.
Lo que nos dejaron las (des)centralizaciones en México
La idea de la descentralización nació en México asociada a la palabra crisis y a la necesidad de
confrontarla con opciones inéditas hasta entonces, y también significó desde el principio un proceso
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de innovación y de reconocimiento de los errores acumulados por una administración federal
demasiado extensa. Y es que, ciertamente, la acumulación de atribuciones, funciones y recursos -de
decisiones, para decirlo en una sola palabra- tenía su correlato en la ausencia equivalente de
instituciones políticas sólidas en los estados. De modo que la debilidad acabó por convertirse en un
nuevo obstáculo, incluso, para los planes diseñados desde las instancias centrales: paradójicamente,
cuando la descentralización comenzó a planearse en México como una alternativa plausible, saltó a
la vista que la mayor parte de los estados carecía de infraestructura para recibir, con certidumbre, las
nuevas responsabilidades que esa descentralización suponía. Así, en los años ochenta se quiso
descentralizar de prisa, pero no se pudo: detrás de las inercias y de las instituciones generadas
desde el gobierno central, había un amplio vacío de capacidades. Y,en algunos casos, algo peor:
viejas estructuras políticas de poder local, muy arraigadas y distantes de las bondades aparentes que
anunciaba la descentralización.
Esa ausencia de instituciones locales sólidas y diferenciadas originó, entonces, un nuevo cauce de
reglamentaciones federales y generales que buscó remplazar las características con nuevas
definiciones de alcance nacional. Se siguió entonces una lógica simple: para descentralizar políticas
y decisiones, había que diseñar un formato común en todas las entidades. Leyes nuevas que
tomaban en cuenta la participación creciente de las administraciones locales, pero que al mismo
tiempo, partían de un mirador centralista y tenderían inevitablemente a la homogeneización. Comenzó
entonces una descentralización, finalmente diseñada en el centro y auspiciada por la legislación
federal.
La descentralización en México no se entendería, en suma, sin tomar en cuenta tres premisas
ligadas: la primera es que se trata de un proceso relativamente reciente, que comenzó con las
reformas del Estado de la década de los ochenta, forzadas por la crisis del modelo de desarrollo
seguido hasta entonces; una descentralización reactiva y, al mismo tiempo, contraria a las viejas
tradiciones del sistema político.
La segunda es que la paradójica ausencia de instituciones locales no sólo obstaculizó el proceso
desde sus primeros atisbos, sino que obligó al diseño de leyes nuevas, nacionales todas, que
trataron de llenar ese vacío y de dotar a los estados de recursos útiles para afrontar las
responsabilidades inéditas que suponía la propia descentralización -como el caso de la reforma
municipal constitucional del artículo 115 en 1983.
Y de aquí, en fin, la tercera premisa: a pesar de la juventud del proceso, puede apreciarse ya su
tendencia a la homogeneidad: los estados han de aprobar leyes comunes y aceptar formatos legales
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iguales para acceder a las ventajas políticas y administrativas de la descentralización. Los rasgos
peculiares de estados y municipios, en cambio, se han entendido como trabas legales y
administrativas que complican todo el proceso.
Es oportuno recordar que no todas las experiencias de descentralización de nuestro pasado reciente,
han considerado el principio de subsidiariedad, o si lo hicieron no se tomaron en cuenta las diferentes
condiciones sociales en que los gobiernos estatales y municipales lidiaban con las demandas de la
sociedad.
El lugar de los municipios en los esfuerzos recientes de (des)centralización
Hay algunas primeras respuestas que se pueden ofrecer. En primer lugar, como quedó claro en la
descentralización de los servicios de salud y en el primer intento de los servicios educativos, hubo un
predominio de la perspectiva “desde el Centro” sobre las realidades regionales. Con ello se dio igual
tratamiento a realidades sociopolíticas diferentes, especialmente porque también estuvo acompañada
de marcos jurídicos demasiado rígidos que impedían considerar, incluso, mejores oportunidades de
descentralización en algunos estados.
En segundo lugar, a consecuencia de lo anterior, a la descentralización se le ha entendido como un
acto administrativo cuya principal tarea se basa en la transferencia de infraestructura, equipos,
presupuesto y recursos humanos. Esta tendencia se ha podido constatar en los ejemplos de
descentralización de los años ochenta, pero ha permeado la idea que los funcionarios federales
conservan sobre la descentralización “hacia los estados”.
Una tercera explicación consiste en que se considera al municipio como un “nivel inferior” de
gobierno, incapacitado casi por definición para abordar los problemas de la comunidad de manera
eficaz y legítima. Esta perspectiva muy frecuente en las administraciones públicas de los estados se
ha generalizado en la administración pública federal y expresa una fuerte preocupación de estos
órdenes de gobierno por mantener el control de la acción gubernamental en los ámbitos donde su
autoridad considera apropiados, casi siempre lejos del ciudadano nativo de la comunidad. Ello ocurrió
especialmente con los esfuerzos por descentralizar el gasto social en los últimos años.
Otra posible causa del fracaso de experiencias descentralizadoras consiste en que no se reconoce al
municipio como una instancia de gobierno que puede garantizar, al mismo tiempo, eficacia
administrativa y gobernabilidad democrática. Esto ha desdibujado el sentido de representación
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política del municipio como orden de gobierno legalmente constituido. En ese caso, autoridades y
funcionarios municipales prefieren adoptar compulsivamente los estilos de acción de los gobiernos
estatales y federal sin recurrir al origen fundamentalmente representativo y participativo del
ayuntamiento. Baste recordar que, por su diseño político, el ayuntamiento es una de las instituciones
que ofrece mejores oportunidades para representar los intereses de la comunidad y, al mismo tiempo,
para propiciar la participación ciudadana en tantos ámbitos como permita la imaginación política y la
adecuada relación entre autoridades y gobernados.
Estas tendencias recientes en las relaciones entre municipios, estados y federación, junto con el
añejo centralismo y la subordinación de las necesidades del municipio a los intereses de los grupos
de interés, explican -así sea parcialmente-, el debilitamiento de la capacidad de gestión de los
municipios para encarar los retos de gobernar con eficacia administrativa y mediante consensos
políticos.
La realidad, en cambio, es que precisamente de la eficiencia de esa institución de gobierno ha
dependido en gran medida la del conjunto de las instituciones políticas que componen el Estado
mexicano. Y en estos términos, a ésta no debe confundirse con el eficientismo, ni mucho menos con
una hacienda pública dispendiosa como condición para ofrecer resultados inmediatos. Por el
contrario, a cada gobierno le corresponde desempeñarse mejor en los ámbitos en los que sus
capacidades reales e instrumentos legales lo comprometen. Así, por ejemplo, los municipios cuentan
con amplios márgenes de acción política para encauzar la participación ciudadana y para establecer
gestiones de gobierno más directas y con mayor apoyo social que los otros órdenes de gobierno.
De la perspectiva gubernamental a los retos del nuevo federalismo
Para hallar las oportunidades que ofrecería un nuevo federalismo habría que mirar cómo es que se
relacionan los gobiernos de los estados, los municipios y la federación en su conjunto. De acuerdo
con los simpatizantes de la perspectiva intergubernamental, las pautas que caracterizan ese conjunto
de relaciones nos permiten comprender mejor el papel que desempeña cada orden de gobierno,
especialmente de los municipios.
De ahí que donde predominan las relaciones jerárquicas o la autonomía de los gobiernos
subnacionales, es defendida a ultranza y no sea posible llevar a la práctica un auténtico federalismo,
pues éste requiere que los gobiernos reconozcan su mutua dependencia y complementación para
cumplir efectivamente con la tarea de gobernar, de lo que se deriva la exigencia de que los diferentes
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gobiernos busquen los medios para cooperar entre sí para lograr la eficiencia de los planes y
programas de gobierno. Es decir, acometer, de manera conjunta, los retos de las políticas públicas
nacionales.
En otras palabras, el nuevo federalismo se decanta por el lado de la eficacia administrativa, para dejar
atrás las ideas jurídicas que obligan a discutir conceptos congelados en el derecho, como las
atribuciones, las competencias, las autonomías, las soberanías en propósitos que los gobiernos
debían perseguir por sí mismos.
Por lo que las pautas del debate actual no deben estar separadas de los procesos más amplios de
integración continental, sino que formen parte de ellos; como señaló hace una década Daniel Bell, en
efecto, el Estado se ha convertido en un concepto demasiado chico para resolver los pequeños
problemas de las regiones. Lo global y lo regional se han convertido en cambio, los dos lados de una
misma moneda de cambio en la órbita de la política europea, asiática y norteamericana.
El proceso de descentralización que ha tenido lugar en México desde los años setenta, a pesar de
todo, produjo numerosos avances en las relaciones intergubernamentales del país. Por encima de
sus contradicciones palpables y de sus asignaturas pendientes, la descentralización ha permitido
que las administraciones públicas estatales y municipales cuenten con mayores recursos de
gobierno en los últimos veinte años que en el resto del siglo, y que hayan comenzado a desarrollar,
paulatinamente, medios masivos, humanos y financieros de los que carecían al comenzar la década
de los setenta.
El desafío de mayor envergadura, sin embargo, sigue siendo el de la desconcentración del poder. Los
procesos de descentralización que ha vivido México en estos años han sido fundamentalmente
administrativos: los métodos de coordinación y las nuevas herramientas disponibles para mejorar las
relaciones intergubernamentales, han producido cambios de trascendencia en la forma de diseñar y
ejecutar los programas de desarrollo. Pero no han descentralizado las decisiones, ni jurídica ni
políticamente. Hacerlo, sin embargo, no será tarea sencilla, ni dependerá solamente de una voluntad
política: el centralismo es uno de los ingredientes del régimen presidencial mexicano y una de las
claves ineludibles del entramado institucional del país. De modo que mientras no se revisen las redes
creadas por nuestras más arraigadas instituciones políticas, la descentralización no podrá trascender
de la administración a la toma de decisiones; de la operación de programas, a la definición de
verdaderas políticas públicas regionales; y de la distribución parcial de recursos, a la generación de
posibilidades locales de desarrollo.
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El nuevo federalismo del presidente Zedillo
Para el presidente Ernesto Zedillo, la descentralización es fundamentalmente federalización. Desde
su toma de posesión el presidente propuso la construcción del nuevo federalismo para contrarrestar el
centralismo y compartir con estados y municipios mayores cuotas de autoridad, responsabilidades y
recursos.11 En este sentido, el Plan Nacional de Desarrollo plasmó los lineamientos del proceso de
federalización donde se propone a la federalización educativa del sexenio anterior como el modelo a
seguir. En los términos del presidente, la federalización significa que “el gobierno federal ceda
espacios reales de acción gubernamental a los estados y los municipios, sin que ello signifique
debilitamiento de su autoridad”. 12
Por su parte, Esteban Moctezuma –responsable del esfuerzo de federalización educativa– describió
la federalización como “cualitativamente diferente a la descentralización, ya que, en ocasiones, esta
última fue interpretada como la fragmentación de un sistema nacional o la sola transferencia de
funciones y recursos, sin embargo, en el caso de México, la federalización educativa fortalece tanto
las facultades conferidas a la autoridad federal para garantizar una educación de unidad nacional,
como la participación de los gobiernos de los estados en la operación del servicio”.13
Por lo tanto, la descentralización así entendida es también corresponsabilidad. Es decir, claramente
ligada a la idea de estimular las relaciones intergubernamentales con el propósito de buscar
equilibrios, capacidades y necesidades regionales. En este sentido el Presidente afirmó en
Guadalajara que “todos los niveles de gobierno, todas las entidades federativas y todas las
dependencias del gobierno federal deben asumir corresponsablemente los programas y acciones para
11v. Ernesto Zedillo. “Justicia y desarrollo para la unidad de la nación”, en El Día, 2 de diciembre de 1996,suplemento especial. “Ha llegado la hora de liquidar el centralismo y coadyuvar al despliegue de la fuerza delas regiones que dan identidad, energía y pluralidad a México. Porque así lo demandan los mexicanos,avanzaremos a un nuevo federalismo, donde los estados y los municipios sean más fuertes, donde lasdecisiones se den siempre con el concurso y en beneficio de las comunidades. Ha llegado la hora de un nuevofederalismo en que los gobiernos locales cuenten con los recursos y el poder de decisión para servir mejor alciudadano”.12v. Ernesto Zedillo. “Nuevo federalismo: estados soberanos y municipios libres”, en Gobiernos, n° 2, abril-mayo 1995. Se trata del discurso pronunciado por el presidente de la República en la Reunión Nacional “Haciaun auténtico federalismo” realizada en Guadalajara.13v. Esteban Moctezuma Barragán. “Avances de la federalización educativa en México”, en La administraciónpública contemporánea en México. FCE-Secretaría de la Contraloría General de la Federación, México, 1993. p.157.
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equilibrar recursos y oportunidades y mitigar las disparidades en el desarrollo entre estados y
regiones”. 14
Si de acuerdo con el criterio de la federalización el gobierno de la República estaría dispuesto a
descentralizar acciones pero sin perder autoridad, en el marco de este segundo criterio, prevalecería
la idea complementaria de compartir con los estados y los municipios la responsabilidad equivalente
al traslado de estas acciones. En tal caso, no se trata de una transferencia simple del centro a la
periferia, sino de acciones conjuntas y responsabilidades comunes.
Siguiendo esa idea, el Plan Nacional de Desarrollo reconoce la importancia del municipio pues lo
considera “el espacio privilegiado para la participación política y para la búsqueda de soluciones a las
demandas sociales”.15 De este modo, la participación comunitaria aparece como el complemento
necesario de una federalización equilibrada y eficiente. Por lo que la federalización corresponsable
es, a un tiempo, control normativo de las políticas nacionales e incremento de la capacidad de acción
entre los gobiernos de los estados a partir de mayor eficiencia y de mejores conductos de
participación ciudadana, en busca de la equidad regional.
La propuesta para descentralización de la gestión ambiental
En materia de política de medio ambiente y recursos naturales, el Plan Nacional de Desarrollo
estableció el objetivo de sentar las bases para el desarrollo sustentable de modo que el
aprovechamiento de nuestro capital ecológico, su cuidado y preservación se vinculen productivamente
con la economía de las regiones más desfavorecidas. Quizá porque se trata de un objetivo todavía
nuevo esta política contiene el mayor alcance global y a largo plazo pero, al mismo tiempo, dice poco
acerca de lo que se debe hacer y el orden en que debe hacerse para conseguir el desarrollo
sustentable. Lo que exige examinar los instrumentos tentativos que serían imprescindibles para
garantizar, de acuerdo con esta, una federalización de la gestión ambiental que efectivamente
contribuya a alcanzar la meta deseada.
Para llevar a cabo dicho proceso es necesario entenderlo como un continuo de nulas negociaciones
intergubernamentales que deben llevar, tomando en cuenta la diversidad regional y los recursos
14v. Ernesto Zedillo. “Nuevo federalismo: estados soberanos y municipios libres”, en Gobiernos, n° 2, abril-mayo de 1995.15v. “Por un nuevo federalismo”, en Plan Nacional de Desarrollo, 1995 - 2000.
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disponibles, a la federalización corresponsable, eficiente, equitativa y participativa de las políticas de
la SEMARNAP.
En ese sentido, resulta muy aleccionador pasar del objetivo a los medios para conseguirlo; de tal
manera que la descentralización deje de verse como un fin en sí mismo para concebirse como un
medio eficaz —entre otros más, que necesariamente componen una política pública—, para
conseguir los resultados deseados. Ahora bien, si la descentralización es un medio para hacer
posible el desarrollo sustentable en los próximos años, con mucho mayor razón debe quedar claro de
qué manera puede contribuir al logro de dicho objetivo. De modo que dicha descentralización no se
desprenda de un juicio de valor que le adjudique efectos benéficos e intrínsecos en todos los ámbitos
en que la federación interviene actualmente en materia ambiental.
Con un esfuerzo indispensable para responder a tales preguntas, destaca la labor de fijar los criterios
ejecutivos con que se determinarían los términos para descentralizar cada tarea que desempeña la
Semarnap junto con un examen de las capacidades reales con que cuentan los gobiernos locales o,
en su caso, de los grupos sociales que pueden sumarse positivamente al proceso de la política
ambiental.
La elección de criterios, desde luego, es un proceso complejo que exige el reconocimiento de lo que
una descentralización puede o no lograr en las distintas etapas de las políticas. Además, es
necesario considerar las características de las funciones que están en juego y los términos de las
negociaciones sucesivas con las entidades que las asumirán. Durante las negociaciones, como es
lógico, no pueden estar en juego aquellas tareas de competencia federal que están encaminadas a
implantar y mejorar las normas ecológicas que a su vez, hacen posible gozar de un entorno sano y
duradero. Por lo demás, como ya lo han previsto autoridades de la Secretaría en cuestión, la
descentralización de un gran número de funciones que componen la política ambiental ofrece
excelentes oportunidades para garantizar:16 1) el aumento de la eficiencia misma de las políticas
específicas que maneja la Semarnap; 2) una participación social responsable, encaminada al logro
de metas precisas, junto con un trato más equitativo entre los sectores público, social y privado; 3)
fomentar una relación de mayor cooperación y apoyos intergubernamentales que respondan de
manera eficiente a los requerimientos de una política ambiental descentralizada,al mismo tiempo que
se revisan los ámbitos donde un gobierno de menor tamaño puede cumplir mejor las funciones que
realiza uno de mayor tamaño; 4) un enfoque estratégico y territorial de las prioridades regionales en
16v. Julio García Coll. “Estrategias para la descentralización de la gestión ambiental hacia municipiosmetropolitanos” , Ponencia incluida en estas Memorias del Foro Nacional sobre Gestión Ambiental enMunicipios Metropolitanos, 17 pp.
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relación con los riesgos y oportunidades de la descentralización en cada caso y, 5) mantener la
participación federal en situaciones de alto riesgo o vulnerabilidad , tanto para el medio ambiente
como para la articulación adecuada de la política ambiental.
Comentarios finales
Como base en este ejemplo, puede afirmarse respecto de la descentralización, como para tantos
otros procesos políticos de la vida nacional, que no hay fórmulas de aplicación general que sirvan, por
sí solas, para librar los obstáculos de nuestro desarrollo político. Por el contrario, vuelve a exigirse
más atención a lo que realmente hacen los gobiernos municipales, tanto como cuerpo de
administración de servicios como de instancias eficaces de participación ciudadana, y espacios para
la democracia cotidiana. El reclamo de los gobiernos municipales no sólo es por reconocimiento y
más recursos, sino también de participación en las decisiones políticas que inciden en su población
y territorio.
Recordemos simplemente que los municipios han sido los grandes aliados de la estabilidad política
del país, incluso a expensas de su debilitamiento crónico. Es momento de incorporarlos a los
procesos de decisiónes nacionales, pues como hemos constatado estos últimos años, “las políticas
públicas unen lo que las constituciones separan”.17
De manera que, desde una perspectiva intergubernamental, es urgente reconsiderar la deuda política
que la federación y los estados tienen con los municipios ya que, en una época de cambios
impostergables y serios obstáculos económicos, no deja de sorprender que sean los municipios las
instituciones de gobierno que más innovaciones verdaderamente admirables han desarrollado para
responder oportunamente a la sociedad de nuestros días.
17v: Richard Rose. Undesrtanding Big Goverment . Sage, 1984.