reforma del estado y desarrollo económico y social de colombia

anlisis polticoNo. 17 SEP/DIC 1992INSTITUTO DE ESTUDIOS POLITICOS Y RELACIONES INTERNACIONALES (IEPRI) UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Francisco Leal Buitrago FUNDADOR William Ramrez Tobn DIRECTOR Fernando Cubides Cipagauta EDITOR Gonzalo Snchez Gmez ASESOR EDITORIAL Sandra Patricia Martnez B. ASISTENTE EDITORIAL Diana Marcela Rojas EDITORA VERSIN ONLINE Carlos Germn Sandoval ASISTENTE EDITORIAL VERSION ONLINE ASESORES EDITORIALES INTERNACIONALES Klaus Meschkat ALEMANIA Mara Isaura Pereira de Queiroz BRASIL Daniel Pcaut FRANCIA Eric Hobsbawm INGLATERRA Norbert Lechner CHILE Thomas Fischer ALEMANIA Charles Bergquist ESTADOS UNIDOS Catherine LeGrand CANADA UNIBIBLOS Impresin Siglo del Hombre Editores Distribucin

ESTUDIOS Reforma del Estado y desarrollo econmico y social en ColombiaJOS ANTONIO OCAMPO

Colombia:hacia una salida democrtica a la crisis nacional?EDUARDO PIZARRO LEONGMEZ

DEMOCRACIA La proteccin internacional de los desplazados internos a la luz del derecho cosmopolitano de KantHERNANDO VALENCIA VILLA

COYUNTURA El colapso del comunismo y la tarea ideolgica democrticaLUIS EDUARDO HOYOS

La ONU y el proceso de paz en el Salvador: 1990-1992RUL BENTEZ MANAUT

DEBATE Poder y medios de comunicacin:una puerta giratoria?JOS HERNNDEZ

RESEAS Violence in Colombia: The contemporary crisis in historical perspective,DE CHARLES BERGQUIST, RICARDO PEARANDA Y GONZALO SNCHEZ, CHARLES BERGQUIST

Poder local: realidad y utopa de la descentralizacin en Colombia, de Pilar Gaitan Pava y Carlos Moreno Ospina POR DARIO FAJARDO MONTAA Los lmites de la modernizacin,DE CONSUELO CORREDOR, POR JAIME ZULUAGA NIETO

Surgimiento de las sociedades cientficas en Colombia, 1859-1936,DE DIANA OBREGN TORRES, POR FERNANDO CUBIDES

TESTIMONIO Confesin de parteALFREDO MOLANO

BIBLIOGRAFA TEMTICA Educacin Superior en ColombiaRICARDO LUCIO

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REFORMA DEL ESTADO y DESARROLLO ECONOMICO ySOCIAL EN COLOMBIA *Jos Antonio Ocampo**

Para cualquier observador, la gran paradoja del desarrollo colombiano es la conjuncin de una gran estabilidad macroeconmica, un ritmo aceptable de crecimiento de la actividad productiva, la mejora continua de los principales indicadores sociales y una de las tradiciones democrticas y civilistas ms consolidadas del sub continente latinoamericano, con manifestaciones crnicas de violencia poltica y social. Estas ltimas tienen, adems, mltiples manifestaciones, asociadas fundamentalmente a viejos conflictos agrarios, dcadas de violencia poltica y al ms reciente pero ya envejecido fenmeno del narcotrfico Como resultado de ello, la paz es la esencia misma del proceso poltico nacional. En torno a ella han venido girando, por lo tanto, los grandes proyectos de reforma institucional, en especial la Constitucin Poltica de 1991.

ba abocado a una severa crisis de desarrollo, la administracin Gaviria puso en marcha un ambicioso plan de liberalizacin econmica, no muy diferente a aqul que vienen adoptando, de una u otra manera, todos los 'pases de la regin.

La dialctica entre una nueva Constitucin, que reclama ms Estado como mecanismo para superar la crisis institucional, y un Plan de Desarrollo, que diagnostica la necesidad de menos Estado, es el eje del debate sobre la reforma del Estado en Colombia. Las dos perspectivas no son totalmente antagnicas, pero s lo suficiente como para tornar el momento que vive Colombia uno de los ms contradictorios de la historia del pas.

Los vientos neoliberales han llegado al pas al mismo tiempo, con tanto o mayor fuerza que en otros pases de la regin. Con base en un diagnstico segn el cual, en ausencia de medidas radicales que abrieran la economa a las libres fuerzas del mercado, el pas esta-

Este ensayo analiza la controversia actual sobre la reforma del Estado en Colombia y las reformas en marcha, en aquellos temas que tienen una relacin ms directa con el desarrollo econmico y social. Est dividido en cuatro partes. En la primera se hace una breve caracterizaci n del desarrollo econ mico y social del pas, y su relacin con la intervencin estatal, y se ilustran las discre-

Economista, investigador de Fedesarrollo. Este trabajo ha sido financiado por la Fundacin CEDEAL de Espaa y aparecer como un captulo del libro El rol del Estado en Amrica Latina, editado por Roberto Frenkel y publicado por dicha Fundacin. Agladezco las discusiones con Eduardo Lora, Carlos Molina y Guillermo Perry sobre algunos de los temas del trabajo. 5

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ANALISIS POLITICO No. 17, septiembre a diciembre de 1992

pancias conceptuales entre la reciente Constitucin y el Plan de Desarrollo de la administracin Gaviria. La segunda estudia con detenimiento los temas relacionados con crecimiento y estabilidad macroeconmica. La tercera considera aquellos relativos a la equidad. La cuarta analiza los dos temas ms directamente relacionados con econo ma y democracia: las controversias relativas a la propiedad y los mecanismos institucionales para la adopcin de las decisiones econmicas.

El trabajo arguye que muchos de los cambios que ha puesto en marcha la administracin Gaviria, dirigidos a ampliar la esfera de accin del mercado, son convenientes y positivos en una perspectiva de larga duracin. La estrategia de reorientacin de la economa hacia afuera responde, en efecto, a necesidades tanto internas como externas del desarrollo colombiano. El nfasis en el gasto pblico social, en la introduccin de nue vos criterios para su asignacin, y la reestructuracin del sector pblico para darle ms espacio al sector privado en la provisin deservicios sociales y domiciliarios

grama de reformas estructurales han desempeado un papel muy importante en los resultados que se han apreciado en los ltimos aos. En particular, la adopcin: de una pol tica monetaria extremadamente contraccionista en 1991, dirigida a combatir la infla cin, acentu la abundancia de divisas que ya era evidente en la fuerte acumulacin de reservas caracteristica del ao al interior. Como reflejo de ello, el pas experiment una recesin productiva (que para los patrones colombianos significa estancamiento del PIB per cpita y ligera cada de la produccin in dustrial y de algunos otros sectores), y vio deteriorarse la tasa de cambio extremadamente competitiva que tena al iniciarse el programa de reformas. El fuerte racionamiento elctrico de 1992 introdujo elementos adicionales en el panorama econmico de corto plazo. Pese a la importancia de estos eventos coyunturales, la referencia a ellos ser marginal, para no desviar la atencin de los temas centrales del trabajo.

son tambin convenientes. Sin embargo, el ensayo argumenta igualmente que el diagnstico sobre la naturaleza de los problemas estructurales que enfrentaba la economa colombiana, y la radicalidad y la velocidad con la cual se han llevado a cabo las reformas estructurales, han sido inadecuadas. Como consecuencia de ello, el pas ha perdido la oportunidad de realizar una serie de reformas sin grandes traumas econmicos y sociales, en el marco del dilogo y el consenso democrtico en el cual se ha movido en otros frentes. La radicalidad y velocidad de las reformas han aumentado, adems, la vulnerabilidad macroeconmica y, ante todo, han in troducido elementos adicionales de inestabilidad poltica, que ponen en peligro el xito de un proceso de apertura poltica positivo, orientado a superar las crnicas condiciones de violencia en las cuales se ha movido el pais.

La vastedad del tema que nos ocupa obliga a ser selectivos en la temtica. As, asuntos tan centrales como la seguridad interna y la justicia, sobre los cuales existe un amplio consenso acerca de la necesidad de reforzar las acciones del Estado, no sern objeto de atencin, para destinarla a temas ms especficos del desarrollo econmico y social. Por otra parte, el tema obliga a un recurso continuo, no slo al anlisis poltico sino tambin a la historia econmica y poltica del pas. De hecho, muchas de las imprecisiones caractersticas de algunos diagnsticos en boga surgen de una lectura inadecuada de los hechos histricos. Adems, el debate sobre el Estado tiene un trasfondo ideolgico inescapable. Este trabajo no lo oculta. No participa, por lo tanto, de la tendencia de gran parte de la literatura econmica contempornea a esconder los sesgos polticos e ideolgicos tras un sofisticado aparataje tcnico. No obstante, comparte la conveniencia y necesidad de debatir tcnicamente, y con la mayor objetividad posible, el alcance real de las formas de intervencin estatal y sus deficiencias, pero tambin sus virtudes.

Las dificultades macroeconmicas que se han enfrentado durante la ejecucin del pro

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REFORMA DEL ESTADO Y DESARROLLO... JOSE A. OCAMPO

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l.

DESARROLLO ECONOMICO y

SOCIAL E INTERVENCION

ESTATAL 1. Una breve caracterizacin del desarrolloy de la intervencin estatal en Colombia La caracterstica del desarrollo econmico colombiano que ms ha sido destacada internacionalmente ha sido su gran estabilidad macroeconmica. Colombia nunca ha tenido ningn milagro econmico, pero tampoco ningn colapso, como aqul que experimentaron casi todos los pases de la regin en los aos ochenta. A largo plazo, su crecimiento ha sido muy similar al promedio de Amrica Latina o del Tercer Mundo, y slo ha sobresalido cuando el comportamiento de otras naciones ha sido insatisfactorio. La tendencia a estar en el promedio es, adems, una de las caractersticas que se repite cuando se analizan otros indica dores econmicos y sociales. De hecho, segn veremos en la parte III de este trabajo, la estabilidad del crecimiento se ha reflejado tambin en una mejora ms o menos estable de los principales indicadores sociales.

Existe un gran consenso en torno a que el tama o relativo del Estado es pequeo en Colombia en comparacin con pases de similar nivel de desarrollo. El actual Plan de Desarrollo comparte este diagnstico. Sin embargo, tambin parece compartir la apreciacin segn la cual el Estado colombiano ha intervenido excesivamente en la asignacin de recursos productivos y, en especial, ha fomentado el excesivo enclaustramiento del pas1. En la parte II argumentaremos en CO1"1tra de esta concepcin. Basta, por ahora, anotar que el Estado colombiano la tenido, sin duda, una tradicin de alta intervencin en las operaciones financieras y en la regulacin de los flujos de divisas. En pocas recientes, sin embargo, dicha regulacin ha estado asociada mucho ms a la regulacin macroeconmica que a intentos de planificar el desarrollo. Fuera de ello, los campos prioritarios de accin del Estado han sido los ms tradicionales: bsicamente la provisin de servicios sociales e infraestructura. Los cuadros 1 y 2 corroboran estas apreciacio nes. Como en la mayor parte de los pases, la participacin de la demanda final de sector pblico en el PIB muestra una tendencia ascendente, que en el caso colombiano ha tenido un comportamiento escalonado en la posguerra: se mantuvo alrededor de un 10-12% en los aos cincuenta y comienzos de los sesenta, aument a un 15% a finales de los aos sesenta (el pr imer dato que registra el Cuadro 1), y nuevamente, a un 19%, a finales de los aos setenta y comienzos de los ochenta2. Esta ltima proporcin es, en cualquier caso, moderada para los patrones internacionales3. Debido al alto contenido de mano de obra asalariada calificada, la participacin en la remuneracin a los asalariados es mayor (alrededor del 300/0) y muy superior a su participacin en el empleo total, que alcanz un pico de un 9% a finales de los aos setenta y comienzos de los ochenta, y ha tendido a disminuir desde entonces4.

No sin razn deca, por lo tanto, el finado Carlos Daz-Alejandro que Colombia era un pas "mediocre", entendido no en el sentido peyorativo del trmino, sino en su acepcin alternativa, es decir, la de un pas "intermedio, que est en el medio". Si hemos de confiar en las apreciaciones de los observadores externos, sta puede ser, de hecho, la gran virtud del pas. Lo que no se debe olvidar es que esta estabilidad refleja dos caractersticas adicionales: una tradicin gradualista en el manejo econmico y una fuerte regulacin macroeconmica. La prdida de la primera y, en menor medida, de la segunda, pueden ser, por lo tanto, costos importantes del actual programa de reforma estructural (vase al respecto la parte II de este trabajo).

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Presidencia de la &pblica y Departamento Nacional de Planeacin (1991), Cap. l. Para detalles adicionales, vase Comisin del Gasto Pblico (1986). Repblica de Colombia y Departamento Nacional de Planeacin (1991), Cap. V, y Misin de Finanzas lntergubernamentales (1981). Esto tambin es cierto en relacin con el empleo pblico. Un trabajo de PREALC (Echeverra, 1985) realizado hace algunos aos encontr, en efecto, que las relaciones de dicho empleo con indicadores laborales generales era, en Colombia, alrededor de la mitad del nivel tpico en otros pases latinoamericanos. Misin de Empleo (1986), Gonzlez (1987) y Reyes (1987).

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La mayor parte del aumento en la participa cin del sector pblico en la generaci n de la demanda interna que se experiment hace una dcada, estuvo asociada a la inversin de las empresas pblicas, especialmente en infraestructura (generacin elctrica) y desarrollo minero. Los picos de la inversin pblica coincidieron con los aos de crisis de comienzos de los ochenta, cuando la inversin privada se haba debilitado considerablemente, lle vando la participacin del sector pblico en la inversin total a un 50%. Con la reduccin de la inversin pblica y la recuperacin de la privada, la tendencia ha sido la opuesta en aos ms recientes.

La participacin del sector pblico en la generacin del PIB ha sido similar a la de la demanda y elevada slo en cuatro sectores: servici s sociales y o comunales, servicios pblicos domiciliarios, minera, transporte (puertos y ferrocarriles) y telecomunicaciones5. Fuera de la minera, se trata as de las dos reas de accin aludidas al final de la seccin anterior. Convie ne anotar, adems, que en el caso de la minera, gran parte de la produccin estatal se hace indirectamente a travs de contratos de asociacin con empresas privadas (bsicamente multinacionales), las cuales llevan a cabo directamente las labores de produccin. De hecho, la participacin del sector pblico en este sector

CUADRO No. 1TAMAO RELATIVO DEL SECTOR PUBLICO SEGUN DIVERSOS INDICADORES MACROECONOMICOS (Valores porcentuales)=--

1971-74 1975-78 1979-82 1983-86 1987-89 -~--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- ~-_.DEMANDA FINAL DEL SECTOR PUBLICO (% del PIB) Consumo final de las administraciones pblicas Inversin bruta 14.98 9.49 5.49 14.62 15.02 8.31 6.72 14.80 18.11 10.34 7.77 19.93 10.49 9.44 20.87 10.59 8.37 1.91

~~

19.13 10.15 8.97

VALOR AGREGADO DEL SECTOR PUBLICO (% del PIB) Administraciones pblicas Empresas pblicas no financieras Instituciones financieras pblicas REMUNERACION A ASALARIADOS (% de la remuneracin a asalariados) Administraciones pblicas Empresas pblicas no financieras Instituciones financieras pblicas AHORRO DEL SECTOR PUBLICO (% del PIB) Administraciones pblicas Empresas pblicas no financieras INVERSION BRUTA (% del PIB) Administraciones pblicas Empresas pblicas no financieras INVERSION BRUTA (%~~ la inversin bruta total nacional)

18.219.78

8.045.15 1.44

7.775.55 1.47 28.85 20.00 6.33

6.84 1.5830.53 21.15

29.7821.35 6.19

6.762.62 4.70 1.73 1.44 7.77 3.85 3.92 39.18

2.244.12 2.05 1.42 5.49 3.18 2.30 28.04

2.527.36 5.29 1.36 6.72 3.66 3.06 37.19

33.57 23.48 7.20 2.89 5.44 2.60 2.10 9.44 3.63 5.82 50.27 7.62 4.44 3.18 8.97 4.19 4.78 43.47

Fuente: DANE, cuentas nacionales y cuentas del sector pblico. Promedios de participaciones anuales, expresadas a precios corrientes.

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Este Cuadro tambin registra una participacin modesta del sector pblico en la industria manufacturera y en servicios financieros. En el primer caso, la participacin creciente es ms un efecto de mrgenes de ganancia e impuestos indirectos crecientes en las dos actividades ms tradicionales de produccin del Estado (derivados del petrleo y licores).

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ha sido decreciente a lo largo de las dos ltimas dcadas, segn lo registra el Cuadro 2. La heterogeneidad regional es otra caracterstica distintiva del pas. Sin duda, para su tamao, Colombia es una de las naciones regionalmente ms complejas de Amrica Latina y quizs del mundo. Este hecho ha tenido, como es obvio, un impacto profundo sobre el desarrollo econmico y poltico nacional. En trminos econmicos, le dio al pas el carcter de una economa de archipilago, como la caracteriz en su momento un influyente cientfico social colombian06. Tuvo, adems, un efecto decisivo sobre el proceso de industrializacin, segn veremos ms adelante, ya que las principales regiones del pas slo vinieron a estar integradas con comunicaciones modernas en forma muy tarda -de manera precaria a fines de los aos veinte y en forma mucho ms articulada, en la dcada de los aos cincuenta-. De hecho, el carcter incompleto de este proceso de integracin del mercado in

terno permite explicar por qu todava a finales de los aos setenta un Plan de Desarrollo pudiera denominarse Plan de Integracin Nacional y que el tema del aislamiento geogrfico figure todava en forma notoria en el mapa de la violencia colombiana. De alguna mane ra, la heterogeneidad regional es tambin fuente de estabilidad macroeconmica y de la tradicin gradualista del pas, ya que la heterogeneidad geogrfica est acompaada de una diversidad de las bases productivas, que es equilibradora en trminos globales, y gene ra, al mismo tiempo, una fuerte resistencia a polticas econmicas que beneficien a algunas regiones (es decir, a algunos sectores, dada la especializacin regional) a costa de otras 7. Dada la heterogeneidad regional, no deja de sorprender el excesivo centralismo que alcanz la administracin pblica en aos recientes. Parte de ello es el reflejo de procesos polticos que culminaron en la imposicin de un fuerte centralis mo en la Constitucin de 1886. En realidad, el

CUADRO No. 2ESTRUCTURA DEL PIB GENERADO POR EL SECTOR PUBLICO (a precios de 1975) 1971-1974l. ESTRUCTURA DEL PIB DEL SECTOR PUBLICO Sector agropecuario Minera Industria manufacturera Electricidad, gas yagua Construccin Comercio y hotelera Transporte y comunicaciones Servicios financieros Servicios comunales, sociales y personales II. PARTICIPACION EN EL PIB SECTORIAL Sector agropecuario Minera Industria manufacturera Electricidad, gas yagua Construccin Comercio y hotelera Transporte y comunicaciones Servicios financieros Servicios comunales, sociales y personales 0.17 8.56 3.88 6.41 2.24 0.00 11.24 11.14 56.36 0.10 53.12 2.38 100.00 8.75 0.00 19.20 11.16 65.08

197519780.19 4.87 5.79 7.15 1.74 1.36 13.15 10.97 54.78 0.12 49.78 3.72 100.00 7.51 1.52 22.10 11.68 65.76

197919820.23 3.40 9.87 7.14 1.29 1.38 12.82 10.48 53.37 0.16 41.66 6.94 100.00 5.86 1.67 20.74 11.29 64.01

198319860.23 4.02 14.18 6.34 1.22 1.37 12.94 10.47 49.22 0.20 32.85 12.74 100.00 5.50 2.14 26.21 13.76 71.07

Fuente: DANE, cuentas nacionales y cuentas del sector pblico.

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Nieto Arteta (1971). Para un desarrollo ms amplio de esta hiptesis, vanse Ocampo y Reveiz (1980) y Reveiz (1989).

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centralismo econmico del Estado es un fenmeno ms reciente, asociado bsicamente a la extensin de las funciones del Estado en las reas de desarrollo social e infraestructura desde los aos treinta, y a la ausencia de mecanismos adecuados de financiamiento regional y 10cal8. En pocas recientes, y en especial a partir de la dcada de los aos ochenta, la fuerza de la heterogeneidad regional se ha expresado a travs de un fuerte impulso descentralizador, del cual ha ce parte la Constitucin de 1991. La tendencia internacional en tal sentido ha reforzado, sin duda, este proceso. A travs de l, las regiones y los municipios han ganado, no slo un grado importante de autonoma poltica, sino tambin en el manejo de sus ingresos y gastos, aunque financiados en parte importante por participaciones crecientes en los ingresos nacionales9. Si la complejidad regional ha tenido un impacto importante sobre el desarrollo econmico, su efecto sobre el desarrollo poltico no ha sido menos notorio. En cierta forma, la inestabilidad poltica del siglo XIX estuvo ligada al difcil proceso de construccin de una nacin a partir de un conjunto desarticulado de regio nes. Este proceso condujo a nueve guerras civiles nacionales y a un incontable nmero de conflictos armados de alcance regional. Sin embargo, a partir de la ms sangrienta de las guerras civiles, la llamada de los Mil Das (18991902), y la consecuente secesin de Panam (1903), la heterogeneidad regional vino a ser el fundamento de una fuerte tradicin democrtica y civilista. En efecto, la democracia colombiana ha sido, en gran medida, el mecanismo institucional por medio del cual las lites regionales -representadas en los dos partidos polticos tradicionales, el Congreso y el gabinete ministerial- negocian entre s.

Este proceso no ha estado, por supuesto, exento de dificultades, como lo atestigua la gran crisis institucional que experiment el pas entre el asesinato de Jorge Elicer Gaitn en 1948 y la conformacin del Frente Nacional mediante el Plebiscito de 1957 -el perodo conocido simplemente como la Violencia -, y la crisis sociopoltica que ha venido experimentando el pas en aos ms recientes. La Violencia hizo evidente la sobrevivencia de otras formas de conflicto, ntimamente ligadas a procesos regionales. El ms impor tante de ellos es la pugna por la tierra en las zonas de frontera agraria. La conflictividad caracterstica de las zonas de expansin agraria no es peculiar de Colombia, pero s 10 es la existencia de una frontera agraria abierta en muchas regiones, incluso del interior del pas. La compleja geografa colombiana permite, en efecto, tener fronteras incluso a pocos kilmetros de los principales centros urbanos. La conflictividad caracterstica de las fronteras agrarias colombianas a lo largo del siglo XIX y de las primeras dcadas del actual ha sido documentada en diversos trabajos l. Ella no slo explot durante la Violencia, sino que contina plagando la vida de varias regiones del pas.

La radiografa de la violencia actual es, sin embargo, ms compleja, debido a la combina cin de dichos conflictos y otras viejas disputas agrarias -la lucha de los indios por la tie rra en algunas regiones del pas- con un complejo mapa de movimientos guerrilleros y con los ms recientes y devastadores efectos del narcotrfico11. Algunos movimientos guerrilleros nacieron directamente de los viejosconflictos agrarios y todos han sobrevivido

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Vanse al respecto, Misin de Finanzas Intergubernamentales (1981), Parte la., y Ocampo (1984). Sobre estos temas a lo largo de las ltimas dcadas, vanse Misin de Finanzas Intergubernamentales (1981), Misin para la Descentralizacin (1991), Bernal et al. (1990) y Perry y Rodrguez (1991). Este ltimo trabajo explora, adems, las implicaciones de la nueva Constitucin Poltica. Vase en especial, LeGrand (1988). Los comentarios que siguen no pueden hacer justicia a la complejidad del tema de la violencia colombiana. Vanse, entre la creciente literatura que existe en el pas sobre el tema, los trabajos incluidos en Snchez y Pearanda (1986), el informe de la Comisin de Estudios sobre la Violencia (1987), Camacho (1991) y Pizarro (1991). Los trabajos de Reyes y Bejarano (1988), y Losada y Vlez (1989) presentan mapas de la violencia, a travs de los cuales se puede apreciar la compleja confluencia del narcotrfico, las luchas guerrilleras y los viejos conflictos agrarios e indgenas. El ltimo de los trabajos mencionados muestra tambin la evolucin cuantitativa de la violencia colombiana desde los aos cincuenta.

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por ms de tres dcadas gracias al aislamiento de muchas zonas rurales. Conviene recordar al respecto que con excepcin parcial del M-19 antes de su incorporacin a la vida civil en 1990, los movimientos guerrilleros han sido en general incapaces de desarrollar una fuerte articulacin urbana, excepto con unos pocos reductos de estudiantes y sindicatos radicalizados.

donde mltiples endmicas.

manifestaciones

de

violencia

son

El narcotrfico, por su parte, no slo se ha inmiscuido en la dinmica de las fronteras agrarias, sino que ha llevado el conflicto a zonas rurales relativamente pacficas hasta hace pocos aos y, particularmente, ha generado fenmenos de violencia en zonas urbanas. Estas ltimas han estado asociadas no slo a .las guerras intestinas caractersticas de este tipo de negocios ilegales, sino, adems, a la explotacin de la violencia reprimida de sectores marginales de las ciudades, que han venido a conformar sus cuadros de sicarios12. Como la violencia del narcotrfico se ha dirigido en forma casi continua hacia los jueces, y en forma ms espordica hacia los polticos, ha tenido efectos devastadores, especialmente sobre el sistema judicial. Todos estos efectos superan con creces los quizs exagerados clculos econmicos de la dimensin de esta actividad ilcita 13.

Aunque el enfrentamiento armado nunca ha cesado y ha sido apoyado por varios sectores sociales y polticos en grado variable a travs del tiempo, tambin ha sido particular del caso colombiano el uso reiterado del dilogo y el ofrecimiento, tanto a la guerrilla como al narcotrfico, de salidas diferentes a la confrontacin14. Esto no deja de ser sorprendente, considerando que a lo largo de los tres ltimos gobiernos los diversos intentos de negociacin han tenido resultados relativamente pobres. Quizs las explicaciones para ello subyacen, no slo en la tradicin democrtica y civilista colombiana, sino en los resultados igualmente pobres de los ensayos por resolver estos problemas por la va armada, cuando se ha ensayado en forma casi exclusiva (con la guerrilla durante la administracin Turbay Ayala, 1978-1982, y con el narcotrfico durante algunos aos de las administraciones Betancur y, especialmente, Barco). La convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente en 1990, que deliber durante el primer semestre de 1991, ha sido el ensayo ms ambicioso por buscar un consenso nacional que haga posible la paz.

Hay muchos otros problemas de carcter pol tico y social que son comunes e incluso tienen una importancia relativa menor que en otros pases latinoamericanos: la incapacidad de incorporar a algunos sectores rurales y urbanos al proceso de desarrollo, el desprestigio de la clase poltica tradicional, el debilitamiento de mecanismos tradicionales de expresin de algunos gr11pOS sociales (el sindicalismo, por ejemplo, que, por lo dems, siempre fue relativamente dbil en Colombia), la inoperancia del sistema judicial, etc. Lo que es peculiar del pas es, sin embargo, la confluencia de estos factores con la explosividad tpica de un pas

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Dos concepciones diferentes de la reforma del

EstadoLa administracin Gaviria impuls la convocatoria de la Asamblea Constituyente y ha puesto en marcha al mismo tiempo una ambiciosa reforma econmica de claro contenido neoliberal, cuya expresin ms acabada es el actual Plan de Desarrollo. Aunque este ltimo y la nueva Constitucin Poltica tienen elementos en comn, un anlisis cuidadoso indica que uno y otra contienen, en realidad, concepciones radicalmente diferentes sobre la di

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Este problema, que ha sido particularmente complejo en Medelln, est documentado en forma descarnada en Salazar (1990). Sobre estos ltimos, vase Gmez (1988 y 1990). Estos trabajos, que constituyen la aproximacin ms precisa a la medicin del tamao econmico de la actividad del narcotrfico, indican que despus de alcanzar rpidamente un 4-6% del PIB durante unos pocos aos a comienzos de los aos ochenta, sta redujo rpidamente su importancia, hasta un 2% en aos recientes. Sobre las "negociaciones" con el narcotrfico, vase el interesante ensayo de Orozco (1990).

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reccin que debe seguir en Colombia la reforma del Estado. Las reformas constitucionales de 1936 y 1968 haban incorporado en la viej a Constitucin de 1886 los principios de la intervencin estatal, en el marco de una economa mixta. As, la primera de ellas haba introducido el concepto segn el cual "la propiedad es una funcin social que implica obligaciones", la obligacin del Es tado de proteger el trabajo y la posibilidad de intervenir en la regulacin del transporte y servicios pblicos, incluida la fijacin de tarifas. La reforma de 1968, por su parte, introdujo el concepto de planeacin econmica y social, y reforz los principios intervencionistas. El artculo 32 de la vieja Constitucin, en el cual quedaron consagrados en forma ms clara estos principios, estableca que:

la distribucin equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservacin de un ambiente sano". En forma complementaria, el artculo 366 define como finalidades sociales del Estado "el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin".

Se garantiza la libertad de empresa y la iniciativa privada dentro de los lmites del bien comn, pero la direccin general de la economa estar a cargo del Estado. Este intervendr, por mandato de la ley, en la produccin, distribucin, utilizacin y consumo de los bienes y en los servicios pblicos y privados, para racionalizar y planificar la economa a fin de lograr el desarrollo integral. Intervendr tambin el Estado, por mandato de la ley, para dar pleno empleo a los recursos humanos y naturales, dentro de una poltica de ingresos y salarios, conforme a la cual el desarrollo econmico tenga como objetivo principal la justicia social y el mejoramiento armnico e integrado de la comunidad, y de las clases proletarias en particular.

Por otra parte, dos captulos, que cubren en total 41 artculos, definen en forma detallada los derechos sociales, econmicos, culturales y colectivos, y el ttulo sobre rgimen econmico, que cubre otros 42 artculos, va mucho ms all de las normas sobre hacienda pblica, a la cual se destinaba casi la totalidad del articulado correspondiente en la vieja Constitucin. Los derechos econmicos y sociales que define la nueva Carta Poltica son tanto de carcter general-es decir, extensivos a todos los ciudadanos- como especficos. Entre los primeros se establecen los derechos a la salud, la educacin, la cultura y la recreacin, a una vivienda digna, a la seguridad social y al trabajo. Entre los beneficios especficos se establecen algunos dirigidos a los nios, la tercera edad, la mujer durante el embarazo y despus del parto, y a los productores agrcolas.

La Constitucin de 1991 incorpor estos principios y ampli considerablemente las normas constitucionales sobre intervencin estatal.. Entre los principios fundamentales, con los cuales se inicia la nueva Carta Poltica, se incluyen la definicin de Colombia como un "Estado social de derecho", y se establece que es fin esencial del Estado "promover la prosperidad general" y "facilitar la participacin de todos (...) en la vida econmica". El artculo 334, en el cual quedaron incorporados los principios del 32 de la antigua Carta Poltica, establece que los objetivos de la intervencin estatal son "conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes,

La Constitucin establece, por otra parte, que el Estado promover el acceso de todos los colombianos a la propiedad, especialmente en el caso de los trabajadores agrarios, y que fomentar las formas solidarias y asociativas de ella y la participacin de los trabajadores en la ges tin de las empresas. Reitera, adems, la funcin social de la propiedad (Artculo 58) y la hace extensiva a la empresa (Artculo 333). Define, adems, como campos especficos de la accin estatal el manejo econmico del subsuelo y los recursos naturales no renovables, de los cuales es propietario, de la actividad financiera, del espectro electromagntico (declarado bien pblico) y de los servicios pblicos y sociales. Establece, adems, un complejo sis tema de planeacin nacional y regional, articulado en torno a un Consejo Nacional de Planificacin, donde estn representadas las entidades territoriales y los sectores econmicos, sociales , ecolgicos, comunitarios y culturales.

Como constancia del eclecticismo que permea la nueva Carta Poltica, conviene anotar que

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13

ciertos principios ampliamente defendidos por sectores neoliberales no quedaron totalmente olvidados. La independencia del banco central qued consagrada con facultades muy amplias -la regulacin de la moneda, los cambios internacionales y el crdito-, aunque sujeta a vigilancia del Congreso y del Presidente de la Repblic a, y al requisito de que sus funciones se ejercern "en coordinacin con la poltica econmica general". En el Artculo 333 se estableci que, para el ejercicio de la libertad econmica., "nadie podr exigir permisos previos ni requisitos, sin autorizacin de la ley". Por su parte, en varios artculos queda claro que el sector privado podr participar en la prestacin de servicios pblicos y sociales e incluso que el gobierno "enaje nar o liquidar las empresas monopolsticas del Estado y otorgar a te rceros el desarrollo de su actividad cuando no cumplan los requisitos de eficiencia, en los trminos que determine la ley" (Artculo 336). Las normas sobre propiedad estn, adems, permeadas de un claro espritu antimonoplico, que establece que el Estado "impedir que se obstruya o se restrinja la libertad econmica y evitar o controlar cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posicin dominante en el mercado nacional" (Artculo 333).

ras del desarrollo, es la necesidad de concentrar las actividades del Estado en cuatro reas estratgicas, donde se postula que existen las externalidades ms importantes sobre la actividad privada o donde es necesario corregir las externalidades adversas que generara dicha actividad en ausencia de regulacin: la amplia cin de capital humano, el desarrollo de infraestructura fsica, el fortalecimiento de la capacidad cientfica y tecnolgica y la proteccin del medio ambiente. La segunda es la necesidad de superar una crisis estructural de gran des proporciones, a la cual estara abocado el pas en ausencia de grandes reformas estructurales. A este diagnstico nos referiremos con detenimiento en la parte II de este trabajo. Baste resaltar que el Plan en esta materia asocia dicha crisis al excesivo intervencionismo estatal en la definicin de sectores estratgicos. Por lo tanto, reclama la necesidad de eliminar la accin del Estado en esta rea y orientar sus acciones a fomentar la competencia, a travs de la desregulacin interna y la apertura al exterior.

Cualquiera que sea la lectura de la nueva Constitucin,

no queda la menor duda, con base en las consideraciones anteriores, que el fruto de los consensos en la Asamblea fue la de ampliar las esferas de intervencin del Estado, aunque con un espritu moderno: permitiendo una participacin privada en sectores tradicionalmente reservados al sector pblico, facilitando su operacin y forzando al sector pblico a ser eficiente y competir, cuando ello sea posible. El Plan de Desarrollo se esfuerza, por el contrario, en delimitar las reas del Estado15.

De las cuatro reas prioritarias, dos coinciden con aquellas donde el Estado colombiano ha concentrado gran parte de sus acciones en el pasado. El Plan se esfuerza en presentar el nfasis en la poltica social como una gran ruptura histrica. Mirma, de hecho, que "durante los pasados 30 aos, la visin del desarrollo econmico le asign un papel bastante restringido a la poltica social"16. Esta afirmacin es, por lo menos, curiosa, ya que el Captulo 1 del Plan hace un extenso elogio -incluso un tanto exagerado- de los avances del pas en materia social. De hecho, al menos a partir del Frente Nacional (1958-1974) , si no antes, la poltica social ha sido claramente una de las prioridades de la accin estatal. Adems, tres de los ltimos cuatro planes de desarrollo han definido la poltica social como el centro de la accin estatal, como lo atestiguan sus meros ttulos17, (aunque, segn veremos en la parte III, ello no se reflej necesariamente en los in

El Plan tie ne dos concepciones fundamentales. La primera, que asocia con las modernas teo15Vase el trabajo de Sarmiento (1992) para una discusin complementaria sobre este tema. Presidencia de la Repblica y Departamento Nacional de Planeacin (1991), p. 83. "Para cerrar la brecha", que se refera a la brecha social, de la Administracin Lpez (1974-1978), "Cambio con equidad", de la administracin Betancur (1982-1986), y "Plan de economa social", de la administracin Barco (1986-1990).

1617

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dicadores de gasto); el otro puso nfasis en la infraestructura. Por el contrario, ninguno de ellos defina, en sentido estricto, sectores estratgicos, en el sentido en que el nuevo Plan utiliza este trmino. As las cosas, la novedad del Plan es ms bien el enfoque especfico que se le da a la poltica social-el concepto de capital humano-, el nfasis en dos reas de accin que, aunque reconocidas, han sido muy descuidadas en el pasado -ciencia y tecnolo ga, y medio ambiente-, y la definicin categrica segn la cual el Estado no debe intervenir en la asignacin sectorial de recursos. Como es apenas obvio, la delimitacin de las reas de accin estatal deja puntos de interseccin con la nueva Constitucin, entre ellos especialmente la poltica social y el medio ambiente. No obstante, puede argumentarse, con razn, que el enfoque de capital humano es restrictivo y ciertamente diferente a los principios que define la nueva Constitucin como eje para la accin del Estado en el terreno social, que parecen ms afines a la postulacin de la equidad en la distribucin de los frutos del desarrollo como un objetivo en s mismo18. Por otra parte, la delimitacin de las reas de accin del Estado en el Plan va, sin duda, ms all de lo que establece la Constitucin, la cual habla genricamente de intervencin "en la explotacin de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la produccin, distribucin, utilizacin y consumo de los bienes, y en los servicios pblicos y privados" (Artculo 334). Adems, ciertos temas constitucionales brillan por su ausencia, tales como el estatuto del trabajo, la promocin del acceso a la propiedad y de las formas solidarias de ella y la participacin de los trabajadores en la gestin de las empresas. Finalmente, aun que el nfasis en el fomento a la competencia tiene claros paralelos en las normas constitucionales, ella queda reducida en el Plan a la combinacin de desregulacin interna y apertura hacia el exterior.

11. CRECIMIENTO Y ESTABILIDAD

1. Las restricciones macroeconmicasPese a la imagen internacional de buen de sempeo econmico, la economa colombiana ha experimentado problemas macroeconmicos importantes desde mediados de la dcada de los aos setenta, que han dado origen a un amplio anlisis y debate en el pas. La naturaleza de estos problemas se ilustra parcialmente en los Cuadros 3 y 4. Como se puede apreciar, desde entonces la economa colombiana ha crecido a un ritmo muy inferior al promedio alcanzado durante las tres dcadas que sucedieron a la segunda guerra mundial, y aun al promedio histrico desde que existen registros de cuentas nacionales. El crecimiento se ha hecho al mismo tiempo ms inestable. Este ltimo fenmeno es, sin embargo, relativamente menos importante; de hecho, la inestabilidad ha sido muy similar a la del perodo 1945-1974 e inferior a la de 1926-194419, y slo ligeramente superior a la alcanzada entre 1958 y 1974.

El quiebre ms notable es aqul que experimentaron los indicadores de industrializa cin. Hasta mediados de la dcada de los aos setenta, el desarrollo manufacturero del pas fue rpido, tanto en trminos de ritmos de crecimiento como de transformacin estructural. Desde mediados de los aos setenta, el crecimiento industrial ha sido, por el contrario, lento e inestable y la transformacin estructural se ha detenido. Ntese que lo mismo no ha sido cierto del sector agropecuario que, como un todo, ha mantenido ritmos de crecimiento y niveles de inestabilidad muy similares a los del perodo 19581974. La desaceleracin del crecimiento econmico es, adems, evidente en las cifras sobre productividad. A nivel glo bal, el crecimiento de la productividad se detuvo y comenz incluso a retroceder. Este resultado es, adems, evidente en la industria manufacturera y en el sector agropecuari02o.

18 1920

Para un anlisis crtico ms extenso del nuevo Plan, vase el reciente trabajo de Perry et al., (1992), La inestabilidad de este perodo puede estar exagerada, sin embargo, por la deficiencia de las series estadsticas disponibles. Sobre la evolucin de las cifras agregadas, vanse Garca (1988), Clavijo (1990) y Ocampo (1992a). Sobre industria, Ocampo (1992b y 1992c), y sobre el sector agropecuario, Ministerio de Agricultura y Departamento Nacional de Planeacin (1990).

12

REFORMA OCAMPO

DEL

ESTADO

y

DESARROLLO...

JOSE

A.

15

CUADRO No. 3 DINAMISMO Y ESTABILIDAD DEL CRECIMIENTO ECONOMICO COLOMBIANOPIB TotalMedia: 1926-44 1945-74 1958-74 4.14 5.16

Industria Agricul- Manu tura facturera 2.993.25

1975-911926-91Desviacin estndar

5.37 3.82 4.52 3.34 1.94 1.41 1.852.44

3.63 3.653.28

6.97 7.14 6.63 3.006.02 8.55 2.59 1.85

1926-44 1945-74 1958-74 1975-91

3.843.18 2.39 2.32

recursos, que llev al pas a un enclaustramiento progresivo. De hecho, el Plan indica que, en ausencia de una fuerte liberalizacin econmica como la adoptada, "la economa se encontrara atrapada en una trampa de bajo crecimiento", que virtualmente significara el estancamiento del PIB por habitante en los prximos aos22. En contra de las tendencias histricas y recientes, algunos sectores tendran un comportamiento deplorable. Este es, en particular, el caso del sector agropecuario, cuyo crecimiento, en ausencia de polticas, sera, segn el Plan, de slo un 0.5% por ao (contra un promedio ligeramente superior al 3.6% en las tres ltimas dcadas y 4.7% entre 1986 y 1991).

3.545.44 1.23

1926-91Coeficiente de variacin 1926-44 1945.74 1958-74 1975-91

3.16 1.28 0.98 0.66 0.64 0.96

0.81 0.380.26 0.48 0.54

0.36 0.281.18

.

1926-91

0.96

Fuente: Cuentas Nacionales de la CEPAL (1925-50), Banco de la Repblica (1950-65) y DANE (1965-90). Estimativo Provisional de 1991 segn Fedesarrollo. Las medias se refieren a promedios de tasas anuales de crecimiento.

Aunque la economa experiment una recuperacin importante desde mediados de la dcada de los aos ochenta, y alcanz de nuevo un ritmo de crecimiento del 4 .5% entre 1985 y 1990, similar al promedio histrico desde que existen registros de cuentas nacionales, dicha recuperacin no fue percibida como una ruptu ra de las tendencias estructurales adversas que vena experimentando desde mediados de los aos setenta. La apreciacin ms firme en tal sentido la formul Fedesarrollo a comienzos de 1990, cuando anot que esta recuperacin haba sido la sucesin de bonanzas sectoriales sin un claro patrn de cambio estructural21. La apreciacin del nuevo Plan de Desarrollo en tal sentido es radical. En efecto, el Plan atribuye la crisis a una poltica econmica de excesivo intervencionismo en la asignacin de21 22

Aunque la caracterizacin de la situacin que ha vivido la economa colombiana desde mediados de los aos setenta como una crisis estructural ha sido compartida por muchos autores, el diagnstico del nuevo Plan de Desarrollo es exagerado y, en varios aspectos, claramente inadecuado. Este hecho es muy importante, dado que dicho diagnstico ha servido de base para justificar una serie de reformas de grandes proporciones, que en gran medida han roto la tradicin gradualista del pas y, segn veremos en una seccin posterior de este ensayo, pueden tener repercusiones importantes en trminos de estabilidad macroeconmica. Las deficiencias del diagnstico son evidentes en tres frentes: la identificacin de las restriccio nes macroeconmicas, la relacin histrica entre comercio exterior y desarrollo econmico, y la interpretacin de la relacin productividadcrecimiento.

Las simulaciones realizadas con diversos modelos macroeconmicos a lo largo de los ltimos aos indicaban que, con los parmetros tradicionales del pas, especialmente en materia de ahorro e inversin, y con expectativas no excesivamente optimistas sobre la evolucin de los precios y las cantidades exportadas de los principales productos prima rios, la tasa de crecimiento que habra alcan

"Editorial", Coyuntura Econmica, marzo de 1990. Presidencia de la Repblica y Departamento Nacional de Planeacin (1991), Cap. VII.

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16


zado la economa del pas, en ausencia de reformas estructurales importantes, habra sido de un 4% por ao o aun ms23. Este resultado no es, por lo dems, sorprendente, dados los ritmos de crecimiento que el pas ha alcanzado desde mediados de la dcada de los aos ochenta. Lo que es ms importante, los diagnsticos existentes sobre las dificultades estructurales que vena enfrentando la economa difie ren considerablemente de aqul que ha presentado recientemente el Plan de Desarrollo. La dinmica exportadora y, por ende, la balanza de pagos , no eran visualizadas por ningn autor como fuentes probables de bajo di

namismo econmico. Este hecho no es, por lo dems, sorprendente, ya que una mirada al Cuadro 4 hace evidente la rpida expansin exportadora que ha venido experimentando Colombia desde mediados de la dcada de los aos ochenta, que ha logrado borrar, en for ma aparentemente definitiva, la dependencia cafetera y elevar los coeficientes de exportaciones a niveles que el pas n conoca desde o hace medio siglo. De hecho, el consenso sobre la solidez de la balanza de pagos fue precisamente la base del acuerdo que se gener en torno a la posibilidad y conveniencia de proceder a una liberacin de importacio nes relativamente ambic iosa24. De acuerdo con todos los modelos alternativos, la aper

CUADRO No. 4 CAMBIO ESTRUCTURAL DE LA INDUSTRIA MANUFACTURERA y DEL SECTOR EXTERNOParticipacin .., Comercio exterior d e,a,. 1 Composlclon del valor 1 PIB e agregado industriar Como.o A d1975) d (preCIOS pro UCClon lndustrial en el ' 4 Expor- Impor PIB , P recios Tem- Inter .3 Tar las d 2 d 1975 pranas me las taciones taciones1925-29 1930-34 1935-39 1940-44 1945-49 1950-54 1955-59 1960-64 1965-69 1970-74 1975-79 1980-84 1985-89 1990-916 1 2 34 5

.., Composlclon de las expor taciones (dlares corrientes) Caf% 67.7 60.5 53.6 60.7 72.1 78.7 76.2 68.9 61.0 50.5 57.9 48.7 35.6 19.0

Mineras5 Menores% 17.9 27.7 36.1 31.7 20.2 16.3 16.8 18.9 15.2 8.7 6.6 13.0 31.0 37.6 14.3 11.7 10.3 7.7 7.7 5.0 7.0 12.2 23.7

% 7.8 7.6 10.2 15.7 14.9 17.6 19.5 20.7 21.2 22.5 22.9 21.3 21.2 21.4

% 77.4 76.2 60.8 55.6 51.5 48.4 43.0 39.9 40.4 34.1 32.7 34.1 32.5 32.9

% 13.7 16.7 30.5 35.3 37.9 38.4 36.9 37.0 35.5 36.2 35.7 34.3 34.8 34.0

% 8.9 7.1 8.7 9.0 10.6 13.2 20.1 23.1 24.1 29.7 31.6 31.6 32.7 33.1

% 24.0 24.4 24.0 20.4 21.0 18.4 17.2 16.0 15.6 14.9 15.1 14.1 17.5 21.6

% 24.1 13.1 15.9 11.2 14.4 18.4 15.9 14.1 14.1 16.9 16.0 19.3 15.6 14.8

40.835.4 38.3 33.5 43.3

6

Hasta 1935-39 excluye madera, papel y sus productos. Alimentos, tabaco, madera y sus productos. Bebidas, textiles, confecciones, cuero y sus manufacturas, derivados del petrleo, minerales no metlicos y manufacturas diversas. Papel e imprentas, qumicos y caucho, metales bsicos y metalmecnica. Petrleo, fueloil, carbn, nquel y oro. 1990 para la composicin del valor agregado industrial.

Fuente: Estimado con base en informacin de las Cuentas Nacionales de la CEPAL (1925-50), Banco de la Repblica (1950-65) y DANE (1965-90), Anuarios de Comercio Exterior y balanzas de pagos del Banco de la Repblica. Estimativos provisionales de 1991 segn Fedesarrollo.

23 24

Vanse, por ejemplo, Carrasquilla (1990), Caballero et al., (1991), Lora y Crane (1991), Villar (1991) y Ocampo (1992a). Vanse, sobre este tema, los trabajos de Garay (1991), Hallberg y Tabaks (1992) y Ocampo (1990 y 1992d).

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tura generaba, por s misma, efectos moderadamente recesivos en el corto plazo, que se vean compensados con mayor crecimiento en el largo plazo. Sus efectos globales en un perodo suficientemente largo (quizs el resto del siglo) eran relativamente pequeos en uno u otro sentid025. Los principales obstculos al crecimiento identificados por estos trabajos eran bsicamente de tres tipos. En primer trmino, las tasas de ahorro e inversin eran un limitante. No obstante, la apertura ayudaba poco en tal sentido. Eliminaba la posibilidad de que una mayor tasa de inversin no se pudiera materializar por escasez de divisas27. Adems, la eliminacin de las restricciones cuantitativas y la rebaja de aranceles tenan efectos favorables sobre la inversin. Sin embargo, estos efectos positivos eran ms que compensados por el efecto adverso sobre la inversin que generaba el impacto recesivo de la apertura en el corto plazo28.

terna acelerada, ste fue el camino que se escogi en 1991, aunque ms como resultado de una poltica monetaria extremadamente restrictiva, que lejos de reducir la abundancia de divisas (como era, curiosamente, su propsito), la acrecent30. A comienzos de 1992, con la propuesta de una nueva reforma tributaria, el gobierno ha buscado abrirle paso a la primera de dichas alternativas. Obviamente, en el trasfondo de este problema de financiamie nto interno existen dos aspectos adicionales: el efecto tributario adverso de la desgravacin arancelaria en un pas que tena una alta dependencia fiscal de los ingresos de aduana, y las deficiencias estructurales del mercado domstico de capitales, que impiden el uso a gran escala del financiamiento interno del sector pblico para financiar posibles desequilibrios fiscales sin acudir al crdito externo. Fuera de su papel crtico en la transicin a una economa ms abierta, el aumento en la tasa de tributacin tiene, de acuerdo con estos estudios, un papel estratgico de largo plazo: el financiamiento de una mayor infraestructura social y fsica. Si el lento ritmo de crecimiento de la oferta agregada es el limitante fundamental del crecimiento econmico colombiano, tal como lo supone el Plan de Desarrollo, una de las restricciones ms importantes a la aceleracin del crecimiento econmico son los bajos niveles de ambos tipos de inversin pblica caractersticos de los ltimos aos3I. De hecho, la administracin Gaviria comparte este diagnstico, ya que, de acuerdo con las simulaciones presentadas en el Plan, la poltica de apertura a duras penas lograra restablecer a finales del siglo el ritmo de cre

El obstculo ms inmediato era, sin embargo, de carcter fiscal y estaba asociado a un peculiar problema de financiamiento interno: debido a la fortaleza de la balanza de pagos, asociada a la poltica cambiaria agresiva que tuvo el pas hasta 1990, era necesario elevar la tributacin para evitar efectos inflacionario s indebidos29. En otras palabras, el sector privado tena que optar entre una mayor tasa de tributacin o una revaluacin. Pese a que optar por esta segunda alternativa era claramente contraproducente en un escenario de apertura ex25

26 27

2829 30 31

Vanse los trabajos citados en la nota anterior, y Perry et al. (1992). Ntese que esto es cierto incluso de aquellos trabajos que se utilizaron en su momento para justificar la apertura. Por ejemplo, en el trabajo de Caballero et al., (1991) las mayores diferencias en las proyecciones son aquellas que existen entre los escenarios de apertura y encierro, por una parte, y los de inercia por otra -y no entre los dos primeros-, y est asociada claramente con los aumentos en las tasas de inversin que se suponen en los dos primeros en relacin con la situacin prevaleciente en los ltimos aos. Por este motivo, en la discusin que sigue, los resultados de dicho trabajo se sealan como argumentos en favor de aumentar la tasa de inversin. Un ensayo reciente de uno de los autores del trabajo citado indica que el efecto recesivo puede ser relativamente grande (Ramrez, 1991). Caballero et al. (1991) y Snchez et al. La Misin de Empleo (1986) resalt tambin la necesidad de elevar las tsas de ahorro e inversin hace varios aos. Caballero et al. (1991). Lora y Crane (1991) y Villar (1991). Ocampo (1992a). Para un anlisis muy riguroso de esta poltica, vase Lora (1991b). Perry et al. (1992).

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cimiento que la mayora de autores considera como inercial (un 4% por ao), y la aceleracin de dicho ritmo a niveles del 7% o ms depende fundamentalmente de esfuerzos en materia de inversin pblica en infraestructura y capital human032.

2.

Apertura externa, cambio estructural y productividad

En los ltimos aos se ha vuelto lugar comn afirmar que, en Colombia, como en el resto de Amrica Latina, el excesivo nfasis otorgado por la poltica econmica a una industrializa cin orientada hacia el mercado interno se ha convertido en una de las causas fundamentales del lento crecimiento econmico. Segn hemos visto, ste ha sido el diagnstico utilizado por la administracin Gaviria para justificar una reforma estructural de grandes proporcio nes, particularmente en materia de poltica comercial. Esta reforma, que se llev a cabo en 1990 y 1991 incluye el desmantelamiento de las restricciones cuantitativas a las importa ciones, la reduccin del arancel promedio, de un 44% a finales de 1989, a un 12% en la actualidad, una baja dispersin de los niveles de proteccin (que oscilan en la actualidad entre 5 y 20%), la eliminacin de los subsidios a las exportaciones y la liberacin parcial del rgimen cambiario, fuera de diversas reformas complementarias en materia portuaria, laboral.

llo" para expresar precisamente la escasa importancia que haba tenido el Estado en la de terminacin del patrn de desarrollo econmico y social del pas34. Por otra parte, en un penetrante ensayo, escrito al final del perodo de mayor crecimiento industrial, un conocido cientfico poltico formul la hiptesis segn la cual, debido a los fuertes intereses agrarios la industrializacin nunca haba sido una prioridad poltica en Colombia35. Esto es, por lo dems, lo que indica la historia de los planes de desarrollo del pas. De hecho, con la excepcin parcial del Plan Decenal de comienzos de los aos sesenta, ningn Plan ha puesto la indus trializacin en el eje de la poltica de desarrollo y, por el contrario, a partir de la dcada de los aos setenta, todos los planes han sido crticos de la sustitucin de importaciones (con la excepcin parcial de "Cambio con equidad", el Plan de la administracin Betancur, 1982 1986). No es, por lo tanto, sorprendente que en Colombia prcticamente no haya habido nin gn esfuerzo importante de sustitucin de importaciones desde hace dos dcadas36. Este punto de vista alternativo tiene un amplio sustento en comparaciones internacionales y en una historia de la industrializacin colombiana. En uno de los ejercicios ms conocidos sobre patrones comparativos de desarrollo, el colombiano fue caracterizado como relativamente neutral (es decir, ni orientado hacia adentro ni hacia afuera), e incluso, pese al tamao del pas, como un patrn muy similar al de las pequeas economas primario-exporta doras, debido, precisamente, al gran peso de la agricultura en la dinmica productiva37. Al fi nal del perodo de rpida industrializacin, las comparaciones internacionales indicaban, adems, que el pas tena un sesgo relativo hacia las ramas manufactureras ms livianas y, por el contrario, las industrias ms pesadas (en

Curiosamente, alg unos historiadores y cientficos polticos colombianos han formulado hiptesis enteramente contrarias a las aludidas para explicar el proceso de desarrollo colombiano. As, el ms conocido historiador del caf acu el trmino "modelo liberal de desarro

32 33 34 35 36

Presidencia de la Repblica y Departamento Nacional de Planeacin (1991), Cap. VII. Para una descripcin detallada de las medidas de liberacin comercial, vase acampo (1990b y 1992d). Palacios (1983), especialmente Cap. XI. Gmez Buenda (1976). Gmez Buenda (1976), Perry et al. (1992), Ramrez (1992) y acampo (1992c y 1992d). Puede decirse que el ltimo esfuerzo importante de sustitucin de importaciones fue el ensamble automotriz, que se inici en firme a finales de los aos sesenta. Sin embargo, aun en este caso, el proceso fue moderado, segn se refleja en los bajos ndices de integracin nacional de los vehculos ensamblados en el pas. Chenery et al. (1986).

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,I


19

especial la siderurgia y la metalmecnica) se encontraban muy atrasadas para un pas del tamao y nivel de desarrollo de Colombia38. Los estudios sobre historia industrial del pas indican, por su parte, lo siguiente39: (1) El proteccionismo claramente antecedi a la industrializacin, pero fue incapaz por s solo de in ducir un desarrollo industrial dinmico. (2) Una vez iniciado dicho proceso, la proteccin desempe, adems, un papel secundario en el proceso de industrializacin, si se compara con los efectos de la expansin del mercado interno inducidos por el auge cafetero de comienzos del siglo XX, las economas externas generadas por la integracin de dicho mercado, los encadenamientos hacia atrs del propio proceso y las fuertes fluctuaciones del tipo de cambio real generadas por el ciclo cafetero. (3) Pese a la alta proteccin, hasta mediados de los aos setenta el proceso de industrializa cin colombiano fue relativamente eficiente, Se refleja en los ritmos de crecimiento de la productividad, la tendencia descendente de los precios relativos de los bienes industria les y los bajos grados de utilizacin de los mrgenes de proteccin existentes. (4) El pas hizo, en cualquier caso, un trnsito temprano hacia un modelo mixto, que combinaba la sustitucin de importaciones con la promocin de exportaciones. Dicho trnsito fue inducido por el colapso cafetero de mediados de los aos cin cuenta y la consecuente necesidad, claramente percibida por las autoridades, de reducir la dependencia cafetera del pas. Sus resultados, en trminos de diversificacin de la base exportadora, fueron muy aceptables y, de hecho, el pas era visto a mediados de los aos setenta como uno de los ejemplos de pases en desarro

110 que haban logrado avances importantes en trminos de articulacin a los nuevos flujos internacionales de comercio. (5) Los problemas serios de la industria -en trminos de productividad, dinamismo estructural y fragilidad financiera- slo comenzaron a mediados de los aos setenta, cuando se haba abandonado cualquier estrategia de sustitucin de importaciones y la bonanza cafetera de la segunda mitad de dicha dcada debilit igualmente los esfuerzos de diversificacin de exportaciones. Carente ya de cualquier concepcin estratgica sobre su papel en el proceso de desarrollo, la industria se hizo muy vulnerable a diversos choques externos e internos. (6) No obstante, el retorno parcial al modelo mixto a raz de la crisis de los aos ochenta se reflej en un fortalecimiento gradual de la in dustria: se reinici la tendencia ascendente de la productividad y las exportaciones, especialmente de estas ltimas, y se produjo un impor tante saneamiento financiero.

El concepto de la poltica de enclaustramiento como Cl=\usa de los problemas estructurales del pas es, en la perspectiva de este anlisis, impreciso, para no decir abiertamente incorrecto. Ni ha existido tal poltica desde hace mucho tiempo, ni los altos niveles de proteccin han sido un obstculo al aumento de la productividad o de las exportaciones, cuando las condiciones macroeconmicas han sido propicias. Por otra parte, la evolucin del coeficiente de importaciones no muestra, en realidad, ninguna tendencia descendente en el largo plazo (Cuadro 4)4. El de exportaciones s tuvo una tendencia de este tipo entre los aos cuarenta y setenta, pero ms como resultado de problemas especficos del sector cafeter041,

38 39

4041

Echavarra et al. (1983) y Syrquin (1987). Las anotaciones que siguen resumen las conclusiones de varios trabajos recientes del autor (Ocampo, 1990a, 1992b y 1992c). Estos trabajos se basan, sin embargo, en una amplia literatura sobre ste y otros temas interrelacionados, que incluye Ospina Vsquez (1955), Chu (1972), Hutchenson (1973), Daz-Alejandro (1976), Berry (1983), Ocampo y Montenegro (1984), Echavarra et al. (1983), Posada y Rhenals (1988), Chica (1988) y Echavarra (1989). Conviene tener presente que el nivel de importaciones de la segunda mitad de los aos veinte fue absolutamente excepcional (vase Ocampo y Montenegro, 1984). Por lo tanto, el punto de partida de la serie es anormalmente alto. El envejecimiento de las plantaciones, los efectos de la violencia poltica en las zonas cafeteras y el agotamiento de la frontera agraria, sin que existieran, hasta mediados de los aos sesenta, tcnicas alternativas para intensificar el cultivo (Ocampo, 1989). Una vez'superadas estas condiciones, la caficultura experiment una virtual revolucin productiva en los aos setenta. Sin embargo, se hizo evidente otro obstculo al dinamismo cafetero: el lento crecimiento del consumo mundial, que limita las posibilidades de 'crecimiento de un pas que tiene un peso importante en la produccin mundial.

17

20


que de una poltica de aislamiento; el coeficiente de exportaciones de la economa no cafetera experiment, ms bien, una tendencia claramente ascendente desde finales de los aos cincuenta. Como constancia histrica en contra de interpretaciones simplistas sobre las relaciones entre los coeficientes de comercio exterior y el crecimiento del PIB, vale la pena apreciar, adems, en los Cuadros 1 y 3, que el perodo de mayor reduccin del coeficiente global de exportaciones fue tambin el perodo de mayor crecimiento econmico del pas (entre la dcada de los aos cuarenta y mediados de los aos setenta).

Verdoorn. Esto indica que la causalidad entre estas dos variables es la opuesta a la que formula el Plan el crecimiento genera mayores niveles de productividad y no a la inversa-. Implica tambin que slo un programa de reestructuracin expansionista (lo cual no coincide con la experiencia reciente de Colombia) es capaz de generar los efectos esperados sobre la productividad. Estos estudios indican, adems, que no existe una relacin clara entre esta ltima variable y los niveles de competencia externos e internos y, en cual quier caso, que los efectos de estas variables son cuantitativamente dbiles en relacin con aquellos asociados a la Ley de Verdoorn43. Estos resultados inciertos son, por lo dems, consistentes con principios tericos y con la evidencia emprica

Lo que es particularmente importante, las tendencias de las exportaciones fueron muy favorables desde mediados de los aos ochenta. En cierto sentido, Colombia estaba comenzando a superar su crisis estructural. No eran necesarias por lo tanto medidas radicales orientadas a alterar el patrn de desarrollo del pas. Una poltica de apertura gradual y moderada ofreca, ms bien, la posibilidad de construir sobre los avances previos, sin gene rar los efectos desarticuladores, econmica y socialmente, de polticas ms radicales de restructuracin. Por lo dems, los errores en el diseo de la poltica macroeconmica genera ron un quiebre brusco en las tendencias del tipo de cambio real, que interrumpieron temporalmente, a mediados de 1991, la bonanza exportadora, encontrava con los objetivos

disponible internacionalmente.44

bsicos del programa de ajuste estructura142.

Por lo dems, la evidencia que se ha acumulado sobre determinantes de la productividad en la industria manufacturera no corrobora tampoco las apreciaciones sobre este tema en el Plan de Desarrollo. En efecto, dichos anlisis indican que el determinante ms impor tante de la productividad es el propio crecimiento econmico, a travs de las conexiones que se conocen tradicionalmente como Ley de42

Hacia el futuro, el gran problema que plantea el actual proceso de apertura es la ausencia real de incentivos para desarrollar nuevos sectores industriales. Con aranceles fijados a niveles del 10 15% para bienes intermedios y de capital (donde se concentra el grueso de las candidatas a industrias incipientes), es difcil que cualquier agente privado se sienta llamado a hacerlo, con los riesgos inherentes a toda nueva actividad. De hecho, los pocos proyectos que existan en tal sentido, localizados en el sector petroqumico, se han archivado ante el doble efecto de una baja proteccin y de la poltica agresiva de desarrollo petroqumico de Venezuela, que incluye la garanta de un aporte de capital por parte del Estado y subsidios a los insumos. La evidencia disponible a nivel internacional indica que los pases de mayor xito en su proceso de desarrollo industrial han diseado sistemas complejos de intervencin estatal para el fomento de nuevos sectores productivos45. La nueva literatura de comercio internacional

Ocampo (1992d). El Plan de Desarrollo resaltaba la necesidad de evitar una revaluacin real (Presidencia de la Repblica y Departamento Nacional de Planeacin, 1991, Cap. VI), condicin que no se ha dado en la prctica. Vanse Echavarra (1990)) y Ocampo (1992c). Segn lo anota este ltimo trabajo, esta conclusin tambin se desprende del trabajo de &berts (1988), pese a la interpretacin opuesta por parte del Banco Mundial. Vanse, respectivamente, Rodrik (1992) y Tybout (1992). Vanse, entre otros, Amsden (1989), Pack and Westphall (1984) y Wade (1990).

4344 45

18


21

proporciona, adems, un sustento terico para esquemas dirigidos a fomentar nuevas indus trias, que en gran medida se reducen al viejo argumento en favor de la industria incipiente. Expresado en trminos simples, la existencia de procesos importantes de aprendizaje, tanto internos como externos a las firmas, y la necesidad de operar inicialmente sin las externalidades tpicas de una industria consolidada (la produccin de insumos y servicios especializa dos), hace costoso y riesgoso el desarrollo de nuevas actividades. La generacin de estas externalidades se resuelve en gran medida mediante la ejecucin conjunta de una serie de proyectos, y es, por lo tanto, en esencia, un problema de coordinacin de decisiones de inversin, un tema que la literatura econmica reconoce ampliamente como una falla del mercado. El problema se agrava, adems, cuando el mercado de capitales es imperfecto y las in versiones son cuantiosas. No obstante, la existencia de un mercado de capitales aceptable mente desarrollado no resuelve, por s mismo, el problema.

prioridades sectoriales para la asignacin de recursos en stas y muchas otras reas de accin gubernamental (las negociaciones internacionales, por ejemplo) es, en cierto sentido, inescapable y es mejor si se enfrenta de manera explcita en vez de ocultarla tras la retrica de la neutralidad de incentivos.

3.

Reformas estructurales y estabilidad macroeconmica

Segn hemos visto, Colombia nunca tuvo una poltica industrial muy activa. No sera, por lo tanto, el momento de hacerlo. No obstante, algunas mnimas labores en este frente son necesarias. En el pasado, la proteccin y el apor te espordico de recursos de riesgo de entida des pblicas (el Instituto de Fomento Industrial, IFI, y Ecopetrol en el sector petroqumico) resolvieron muchos de estos proble mas de coordinacin y dieron origen a sectores que hoy en da se reconocen ampliamente como competitivos. El mantenimiento de ambos, sobre una base estrictamente temporal, puede, as, jugar un papel importante hacia el futuro. Debe estar combinada, adems, con una labor ms activa del Estado, en asocio con el sector privado, en la generacin y difusin de informacin relevante para las decisiones de inversin, en la coordinacin de dichas decisio nes, particularmente si involucran participacin pblica, en la organizacin de los mercados (informacin, fomento de nuevas redes comerciales y de intermediarios y servicios especializados), y en la asignacin de recursos para desarrollo tecnolgico. La definicin de

Segn lo anotamos en una seccin anterior, la tradicin de estabilidad macroeconmica de Colombia ha tenido como presupuesto bsico una firme tradicin gradualista en materia de poltica econmica. Lo que a veces no se entiende con precisin es que el gradualismo slo ha sido posible gracias a un complejo -incluso engorroso- sistema de intervencin en los asuntos macroeconmicos. Como las principales fuentes de inestabilidad han estado asociadas al sector externo, la intervencin en el mercado cafetero y en las operaciones de divisas han sido el eje de este sistema de intervencin. El Fondo Nacional del Caf, el control de cambios e importaciones (que, en el primer caso, ha existido de una u otra forma desde 1931) y el sistema de incentivos directos a las exportacio nes no tradicionales, han sido las instituciones tpicas en tal sentido. El exitoso manejo estabilizador que ha demostrado el pas a partir de 1983 no hubiera sido posible sin la conjuncin de un manejo de instrumentos ortodoxos --el control fiscal y la devaluacin- y todo este aparato regulador. De hecho, el sistema de de valuacin gradual no anunciada, que el pas ha mantenido en forma continua por cerca de un cuarto de siglo, no hubiera podido mantenerse sin el uso complementario de una poltica de devaluacin que segua las seales de mercado, pero tampoco en ausencia de estas formas de intervencin directa.

En esta materia, es quizs til citar en extenso el estudio ms importante realizado sobre el control de cambios colombiano:La conclusin principal de este ensayo es que, inclusosin necesidad de considerar posibles

19

22

ANALISIS POLITICO No. 17, septiembre a diciembre de 1992 efectos de expectativas voltiles, como las que parecen haber influido en la inestabilidad cambiaria de los pases desarrollados, en Colombia existen fuentes externas de perturbacin suficientes para generar una gran inestabilidad cambiaria bajo un sistema de cambio flotante, y que en estas condiciones una poltica de estabilizacin limitada al manejo de reservas por parte del Banco de la Repblica estara expues ta al riesgo de dar a los especuladores el beneficio de una apuesta segura contra la poltica de estabilizacin. En consecuencia, a menos que se est dispuesto a tolerar las muy amplias fluctuaciones cambiarias que se presentaran bajo un sistema de cambio flotante, los controles cambiarios directos son el costo a pagar para garantizar la viabilidad de la poltica de es tabilizacin cambiaria46. En ambos casos, los controles se mantuvieron, pero slo como mecanismos de emergencia: la nueva ley cambiaria establece que los controles a las transacciones de servicios se restablecern cuando las reservas sean inferiores a tres meses de importaciones y la de comercio exterior mantuvo todo el sistema de licencias como mecanismo de emergencia. Estas medidas son inoperantes, por dos razones diferentes: porque la expectativa de restablecimiento de los controles fomentar por s sola expectativas desestabilizadoras, y porque la experiencia internacional y la colombiana de comienzos de los aos ochenta indica que mecanismos relativamente eficientes de control no se improvisan en situaciones de emergencia. En cierto sentido, la posibilidad de usarlos en tales situaciones requiere que se mantengan, no hibernando, como lo establecen las nuevas normas colombianas, sino con algn grado de operatividad, aunque sea meramente formal.

Partcipe en parte de estas conclusiones, la administracin Gaviria promovi en 1990 una reforma del rgimen cambiario orientada fundamentalmente a permitir una mayor participacin del sistema financiero en el mercado de divisas y a hacer flexible el tipo de cambio. Resisti, sin embargo, las presiones en pro del desmantelamiento del control de cambios que, por lo dems, han sido una caracterstica de los perodos de abundancia de divisas. No obstante, las autoridades han sido ms bien renuentes a emplear los mecanismos de control que sobrevivieron (v.gr., el establecimiento de plazos mximos de giro para importaciones, de normas diferenciales para el tratamiento de diversos ingresos de divisas, con sus consecuentes diferenciales cambiarios) aunque, en virtud de la difcil coyuntura de 1991, terminaron utilizndolos de una u otra forma.

El costo de estas reformas ser, por lo tanto, una mayor inestabilidad macroeconmica. Como lo refleja la experiencia de 1991 y 1992, las autoridades econmicas han perdido grados de libertad en el manejo del corto plazo. En particular, han perdido la mayor parte del control sobre la oferta monetaria. Durante los dos ltimos aos y hacia el futuro, el manejo macroeconmico ha pasado, por lo tanto, a depender, mucho ms que en el pasado, de las polticas cambiaria y fiscal. Esto implica que el pas experimentar unas fluctuaciones mucho ms agudas del tipo de cambio real y de la demanda agregada interna de lo que ha sido

Por el contrario, el gobierno promovi la eliminacin del control de cambios para las transacciones de servicios bajo el supuesto de que eran ttalmente inoperantes -, y el desmantelamiento de los controles a las importaciones. Como los flujos de capital de corto plazo se han filtrado tradicionalmente en el control de cambios colombiano a travs de las cuentas de servicios, la primera de dichas medidas facilit enormemente la movilidad de dichos capitales.

111. EQUIDAD

1.

La evolucin de los indicadores sociales en Colombia

La evidencia disponible sobre evolucin de los indicadores sociales en Colombia se resume en los Cuadros 5 a 8. Esta informacin indica que

46 47

Fernndez (1987), p. 337. Para un desarrollo ms extenso de este tema, vase Lora (1991a).

20


23

a partir de los aos cincuenta -antes en el caso de unos pocos indicadores- han venido mejorando las condiciones promedio de vivienda, educacin y salud. Este proceso se dio tambin, aunque mucho ms tarde, en los indicadores de distribucin del ingreso y pobreza. El proceso no ha sido, sin embargo, homogneo a lo largo del tiempo o del territorio nacional48.

CUADRO No. 5 PRINCIPALES INDICADORES DE EDUCACION y SALUD, 1951-1985

1951 19641 19732 19853 Educacin (% de la poblacin con 15 aos o ms) Ninguna Primaria Secundaria Universitaria Tasas de analfabetismo (% de poblacin con 10 aos o ms) % 41.9 48.6 % 27.1 % 20.8 54.5 21.9 2.6 % 12.4

58.613.2 1.1

48.832.7

8.80.7

6.1

UrbanaRural Total Expectativa de vida al nacer (aos) Urbana Rural Total Mortalidad infantil (tasa por mil) Urbana Rural Total

21.3

14.4

9.9

50.538.5

40.6 26.6

31.317.7

7.2 23.4 12.2

salud y vivienda. En todos estos casos, sin embargo, se mantuvieron diferencias notorias entre las condiciones de vida de las zonas ur banas y rurales del pas (Cuadros 5 y 6). Por su parte, los indicadores de distribucin del in greso se deterioraron entre los aos treinta y sesenta. Existen discrepancias importantes entre distintos autores en torno a la magnitud de dicho deterioro,-la cual, en cualquier caso, no se puede determinar con precisin con base en las fuentes estadsticas disponibles. En los aos setenta hubo una mejora en los indicadores distributivos; dicha mejora es mucho ms notoria, sin embargo, en aquellos relativos a la distribucin del ingreso entre receptores individuales que en la de ingresos familia res, lo cual reduce su significado real. Por otra parte, de acuerdo con algunos estudios, la mejora pudo haberse iniciado antes de la dcada de los aos setenta y, especialmente, haberse extendido hasta comienzos de los aos ochenta. En cualquier caso, durante la dcada pasada, tomada como un todo, la distribucin del ingreso no mejor y, antes bien, a partir de 1983 parecen haberse revertido parcialmente la s tendencias favorables que se haban expe rimentado en la dcada anterior (Cuadro 7).

n.d.n.d.

59.4 56.0

60.9 56.5

63.8 58.362.1

48.7

58.6

59.8

n.d. n.d.

n.d.

76.4 95.3

81.0

68.5 91.6 74.1

53.5 81.0

60.9

1 2

3

1966 para expectativa de vida y mortalidad infantil. 1971 para expectativa de vida y mortalidad infantil. 1981 para expectativa de vida y mortalidad infantil.

Fuente: Censos de poblacin. Expectativa de vida y mortalidad infantil: 1951 segn Vivas (1987); otros aos segn Flores et al. (1987).

La mejora ms temprana fue aquella que experimentaron los indicadores de educacin,48

Las tendencias son consistentes con aquellas que sealan los indicadores de pobreza (Cuadro 8). Los estudios existentes indican que hubo muy poca mejora en dichos indicadores hasta los aos sesenta e incluso que los sectores ms pobres experimentaron un deterioro de sus ingresos familiares per cpita como consecuencia de las crecientes tasas de de pendencia demogrfica. En los aos setenta y, especialmente en la segunda mitad de la dcada, la pobreza se redujo sensibleme11te en Colombia. La mejora en los indicadores de necesidades bsicas insatisfechas se mantuvo en la dcada de los aos ochenta, pero se hizo cada vez ms lenta. Por el contrario, la tendencia favorable de los indicadores relativos a la proporcin poblacin debajo de la lnea de pobre

Para un anlisis ms extenso de los temas que siguen, vanse Carrizosa (1984 y 1987), Carrizosa y Urdinola (1988), Londoo (1989 y 1990), Misin PREALC-OIT (1990), Reyes (1987), Sarmiento (1992), Urrutia (1984 y 1990) y Urrutia y Berry (1984). El Plan de Desarrollo contiene tambin importantes consideraciones sobre estos temas (Presidencia de la Repblica y Departamento Nacional de Planeacin, 1991, Cap. III).

21

24


za se detuvo. Estos resultados son, adems, consistentes con los estudios sobre nutricin, que muestran una mejora importante de los indicadores correspondientes en los aos setenta, seguidos por un deterioro en la primera mitad de la dcada pasada; no hay informacin disponible para perodos posteriores49. De acuerdo con los estudios existentes, la mejo ra que experimentaron los indicadores de dis tribucin de ingreso y pobreza en los aos setenta puede atribuirse a la confluencia de tres factores favorables. En primer trmino, al agotamiento de los grandes excedentes de mano de obra rural, como producto de las fuertes migraciones internas caractersticas de las dcadas precedentes, del crecimiento dinmico de la economa del pas y del desempeo relativamente favorable de la agricultura en dicho proceso. En segundo lugar, es atribuible tambin a la mejor distribucin de las oportunidades educativas, gracias a los esfuerzos en materia de gasto social realizados a partir de la dcada de los aos cincuenta y, especialmente, del Frente Nacional. Durante la dcada de los aos setenta, se

experiment, en efecto, una reduccin significativa en los diferenciales de ingresos de trabaja dores con distintos niveles educativos, que en gran medida puede atribuirse al aumento en la oferta relativa de mano de obra con mayores grados de calificacin en un contexto de alta de manda de fuerza de trabajo50. Por ltimo, durante esa misma dcada se aceler la transicin demogrfica y, como producto de ello, se reduje ron considerablemente las tasas de dependencia y se facilit la incorporacin masiva de la mujer a la fuerza de trabajo. Ambos procesos redundaron en una mejora de los ingresos per cpita de los hogares, especialmente de los ms pobres, para los cuales las tasas de dependencia son ms elevadas.

Esta mejora tarda y su posterior estanca miento en los

aos ochenta parecen indicar que para que se produzca la primera se requie ren dos condiciones diferentes: esfuerzos de largo plazo por parte del Estado en poltica social, y un contexto macroeconmico favorable. En cualquier caso, conviene resaltar que los esfuerzos realizados por el Estado colombiano

CUADRO No. 6COLOMBIA: CALIDAD DE LA VIVIENDA, 1951-1985CENSO 1951 CENSO 1964 CENSO 1973 CENSO 1985

Cabe- Resto Total Cabe- Resto Total Cabe- Resto Total Cabe- Resto Total cera cera cera ceraA. Caractersticas de la construccin Piso de tierra Paredes de material precario B Vivienda por dis ponibilidad de servicios Acueducto Energa Sanitario Alcantarillado C. Poblacin en viviendas con hacinamiento crtico (Ms de tres personas por cuarto) Fuente: Urrutia (1990). 66.7 25.0 97.9 75.3 66.9 64.3 70.2 7.4 4.2 11.3 28.8 25.8 32.4 90.3 29.1 69.9 13.3 5.6 14.1 38.7 34.5 40.7 86.9 87.0 91.6 72.2 27.6 15.0 25.0 8.1 62.7 57.6 68.1 46.1 89.8 95.0 93.6 80.7 28.0 40.8 39.5 11.9 69.7 78.2 77.0 59.2 52.7 16.1 57.1 51.5 19.3 60.6 36.0 12.0 52.5 24.4 38.6 21.9 51.1 33.7 6.7 40.8 17.1

65.8 65.4 69.1

29.9

47.1

38.8

26.7

46.4

34.2

16.1

26.4

19.4

49 50

Uribe (1987) y Crdoba y Uribe (1990) Misin de Empleo (1986), Cap. 3.

22


25

en el frente social a travs de las ltimas dcadas, si se miden como proporcin del PIB, han sido inferiores al promedio latinoamericano o del conjunto de pases en desarrollo. Este hecho es, ante todo, un reflejo del tamao relativamente pequeo del gasto pblico en Colombia, ya que la participacin del gasto social en el conjunto del gasto pblico es un poco ms alta que el promedio de la regin o de los pases en desarrollo, indicando as que las erogaciones en otras reas de accin del Estado son an ms bajas en trminos relativos (este es, por ejemplo, el caso del gasto militar, lo cual es sorprendente en un pas con la tradicin de violencia de Colombia)51.

ajustes tienen efectos desfavorables sobre los indicadores sociales. En cualquier caso, es evidente que, pese a la mejora que han experimentado en las ltimas dcadas, todos los indicadores sociales siguen siendo insatisfactorios en Colombia. Las desigualdades sociales y los niveles de pobreza que perduran son irritantes y son, sin duda, una de las causas de la violencia. Sobre este ltimo proceso inciden, sin embargo, muchos factores, segn vimos en una seccin anterior de este trabajo. Tal vez la forma ms clara de entender la interaccin entre los distintos factores que inciden sobre este proceso es postular que, aunque la inequidad social no siempre se refleja en altos niveles de violencia -como lo atestiguan la experiencia de otros pases y aun de regiones de Colombia -, se torna en un multiplicador importante cuando se conjuga con otros factores. Los casos de los sicarios del narcotrfico y de las zonas de frontera agraria, a las cuales hemos aludido en una seccin anterior, ilustran claramente esta interaccin. Esto ha sido reconocido explcitamente por las tres ltimas administraciones. As, por ejemplo, la constatacin de que el aislamiento casi total del proceso de desarrollo a que han sido sujetas amplias zonas rurales del pas ha contribuido a la accin guerrillera y, en algunos casos, del narcotrfico, condujo allanzamiento, por parte de la administracin Betancur, del Plan Nacional de Rehabilitacin, que ha constituido el eje de la accin estatal en estas zonas desde mediados de los aos ochenta53.

En cualquier caso, la des aceleracin del crecimiento en los aos ochenta no slo afect directamente la evolucin de los indicadores sociales, a travs de la interrupcin de la tendencia ascendente de ingresos de la poblacin trabajadora, sino tambin indirectamente, como resultado de la menor disponibilidad de recursos pblicos para llevar a cabo programas ambiciosos en este frente acordes con la filosofa que inspir los planes de desarrollo de las ltimas administraciones. Desde mediados de la dcada, el gasto pblico muestra, en efecto, una tendencia descendente como proporcin del PIB, que se ha reflejado, por lo dems, en un deterioro de la calidad de algunos servicios sociales52. La recuperacin econmica que se experiment a partir de 1986 no ha tenido, por lo tanto, efectos favorables sobre los indicadores sociales o el gasto pblico correspondiente. Ello puede ser el reflejo de los efectos desfavorables que tienen algunos ajustes estructurales que ha venido experimentando la economa colombiana (alteracin de precios relativos pa ra facilitar la apertura, saneamiento de las empresas industriales, saneamiento estructural de las finanzas pblicas, etc.). La evidencia que se presenta ms adelante indica, en efecto, que, al menos en el caso colombiano, dichos

2.

La orientacin de la poltica social

El actual Plan de Desarrollo sigue la tradicin de la mayor parte de las ltimas administraciones de colocar la poltica social en el centro de atencin de la accin estatal. Este nfasis

51

52 53

Vanse, al respecto, Aguilar (1986) y PNUD (1991), Cap. 3. Las comparaciones del primero de estos estudios se refiere a comienzos de la dcada de los aos ochenta. Con la disminucin que ha experimentado la participacin del gasto social en el gasto pblico total (Coyuntura Social, No. 6, junio de 1992, pp. 13-18), la conclusin puede ser diferente en la actualidad. Vanse, al respecto, los sucesivos anlisis del gasto pblico y de diversos indicadores sociales incluidos en la revista Coyuntura Social. Vase, al respecto, Tirado de Montenegro (1990).

23

-

26


CUADRO No. 7

DISTRIBUCION DEL INGRESO EN COLOMBIA, 1934-1991

Deciles

la5 (500/0 ms pobre)

6a8 (Sectores medios)

9 (Medio alto)

10(alto)

Coeficiente de Gini

1 Nacional-receptores individuales A. Urrutia-Berry 1934-36 19541 1964 1972

16.2%

13.913.2 14.5

B. Londoo1938

20.016.7 14.8 16.1 18.6 18.9

19511964 1971

19781988 II Sector urbano-receptores individuales (varios autores) A. Excluyendo agricultores residentes en las ciudades

23.()O/ o 21.2 23.7 23.0 28.8 24.7 24.2 25.8 27.8 28.2

12.6% 13.8 15.2 13.5 16.3

48.2%51.2 47.9 49.0

0.55 0.600.57 0.58 0.45 0.53 0.55 0.53 0.48 0.48

34.943.5 45.5 42.0 37.6 37.1

15.115.5 16.2 16.0 15.9

19641 19712B. Incluidos todos los resident!Js urbanos 19701 1976

19.0 13.5

26.026.0

14.5 17.0

40.5 43.0

0.48 0.54

1978 1980

15.9 16.9

19.021.2 21.6 21.8 19.3 18.0 16.3

25.8 25.5 25.8

14.8 15.515.2

43.4

42.140.0 37.1 35.3 36.4

1983 1985III. Sector urbano-hogares

26.5 27.426.50

15.215.8 15.3

0.52 0.51 0.48 0.45 0.43 0.45

18.916.9

17.918.9

26.3 16.0 38.0 0.47 27.7 17.0 37.2 0.49 26.3 16.9 40.5 0.52 26.8 16.6 37.7 0.48 27.4 17.1 38.6 0.50 27.5 16.7 38.0 0.48 28.5 17.2 35.4 0.46 28.7 16.9 35.4 0.46 28.2 17.1 36.1 0.47 26.6 55.7 0.49 27.7 54.7 0.48

18.918.6

17.717.6

1 2

Rango bajo de los estimados por los autores. No incluye un ajuste por ingresos en especie del servicio domstico.

Fuentes: I.A y II.A -Urrutia y Berry (1975) y Urrutia (1984) I.B. -Londoo (1990a) II.B y III -1967-68 -Prieto (1971); 1970 a 1972 -DANE; 1974 -Selowsky (1979); 1976 a 1985 -Reyes (1987); 1988 y 1991 -Sarmiento (1992).

24


27

es tambin coherente con aqul que otorga la Constitucin de 1991 a los derechos sociales. El enfoque de capital humano que sirve de marco al nuevo Plan tiene, por otra parte, la virtud de resaltar el carcter de inversin que tiene el gasto social, un hecho, que, aunque no enteramente ajeno a las concepciones de las administraciones anteriores, resulta novedoso. Tal vez la virtud fundamental de este enfoque es que destaca el hecho de que los objetivos sociales y el crecimie nto econmico son complementarios. Segn lo hemos anotado, no agota sin embargo todos los aspectos de la poltica social y capta, por lo tanto, en forma in suficiente el espritu de la nueva Constitucin. Esta ltima se inclina ms bien al viejo principio segn el cual la satisfaccin de necesidades bsicas de la poblacin y la equidad son meritorios, deseables en s mismos, inde pendientemente de sus efectos sobre el crecimiento econmico. Es decir, no son instrumentos para el logro del objetivo del crecimiento econmico -como lo implica el concepto de capital humano- sino objetivos en s mismos.

El principal estudio realizado sobre este tema llega a conclusiones bastante pesimistas sobre los efectos sociales de los actuales programas de restructuracin55. Este trabajo indica que tanto los programas de restructuracin del sector pblico como de apertura -si, en este ltimo caso

reforma del estado y desarrollo económico y social de colombia

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