Reforma del Congreso: Reforma del Congreso: la Bicameralidadla Bicameralidad

Katiuska Valencia SegoviaAbogada – Escuela Electoral

17 de Julio de 2007

La unicameralidad y bicameralidad es uno de los temas centrales de la reforma constitucional.

Reafirmarse en la unicameralidad o volver a la bicameralidad son las posiciones que el congreso de la República se ha dispuesto a resolver.

LEY DE REFORMA CONSTITUCIONAL, RESPECTO A LA RESTITUCIÓN DEL

SISTEMA BICAMERAL

• Proyectos de ley núms. 94, 589, 784 y 1064.- Se propone modificar los Títulos IV y VI de la Constitución Política del Perú, respecto de la restitución del sistema Bicameral.

Clasificación de los sistemas existentes en los que se organiza la estructura del Congreso son :

Unicameral: es la práctica de tener un parlamento o congreso compuesto de una sola cámara. Usualmente los países con asambleas unicamerales son pequeños y homogéneos y consideran una cámara alta como innecesaria.

Bicameral: es la práctica de tener dos cámaras legislativas. En ese sentido, un parlamento bicameral es un parlamento o congreso que posee dos cámaras: una Cámara baja, generalmente denominada Cámara de Diputados, y una Cámara alta, habitualmente llamada Senado.

Características de los países de América Latina

País Estructura legislativa Forma del Estado• Argentina Bicameral Federal• Bolivia Bicameral Unitario• Brasil Bicameral Federal• Chile Bicameral Unitario• Colombia Bicameral Unitario• Costa Rica Unicameral Unitario• Ecuador Unicameral Unitario• El Salvador Unicameral Unitario• Guatemala Unicameral Unitario• Honduras Unicameral Unitario• México Bicameral Federal• Nicaragua Unicameral Unitario• Panamá Unicameral Unitario• Paraguay Bicameral Unitario• Perú Unicameral Unitario• República Dominicana Bicameral Unitario• Uruguay Bicameral Unitario• Venezuela Unicameral Federal

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del proyecto de investigación: Senados del Cono Sur (IIK-Hamburg)

Unicameralidad (naranja)Bicameralidad (azul)

A través de la Historia:Constitución 1823: (El Senado no pertenecía al Congreso)• Art. 51°.- El Congreso del Perú en quien reside exclusivamente el

ejercicio del Poder Legislativo, se compone de todos los Representantes de la Nación, elegidos por las provincias.

• Art. 55°.- Se renovará el Congreso por mitad cada dos años (…)

Constitución de 1828: (se consagra por primera vez el bicameralismo real)

• Art. 10°.- El Poder Legislativo se ejerce por un Congreso compuesto de dos Cámaras, una de diputados y otra de Senadores.

Constitución de 1867: (técnicamente se puede considerar como un unicameralismo perfecto)

• Art. 45°.- El Poder Legislativo se ejerce por el Congreso en una sola Cámara.

• En la historia constitucional del Perú ambos sistemas han sido aplicados en el Legislativo.

• La discusión sobre las bondades de la bicameralidad y unicameralidad se dan sobre distintos argumentos.

ARGUMENTOS ESGRIMIDOS• Económicos• Funcionales• Constitucionales• Políticos, etc…

A lo largo del siglo XIX y XX el Senado albergó a las figuras mas brillantes de nuestra política: Manuel Salazar y Baquijano (1845-47 y 48), Juan Manuel Iturregui (1849-50), Miguel del Carpio (1860-1862 y 63), Francisco Garcia Calderon (1886), Mariano H. Cornejo(1919), José Galvez (1945-46 y 47), Ramiro Prialé (1964-1987) (*)

Necesitamos que vuelva la reflexión al Legislativo…

*“Un voto histórico a favor del Senado”. Héctor López Martínez – Historiador. El comercio (06/04/07)

SalvaguardasLa restitución del Senado puede ser conveniente junto con otros cambios:

• Hay que desincentivar la proliferación de grupos políticos, reduciendo el tamaño de los distritos electorales y, a la vez elevar los requisitos para tener derecho a una curul y legalidad (valla electoral al 5%)

• Acabar con el voto preferencial que liquida la posibilidad de construir partidos y alienta al fraticidio.

• Renovación del Congreso por tercios cada dos años.

“Pero nunca dejo de haber problemas de representatividad y democracia”

* Carlos Basombrío. Perú 21 (08.04.05)

En la teoría política

La división del poder legislativo en dos Cámaras ha recibido al menos cuatro justificaciones:

• La representación de intereses distintos en cada una de las Cámaras.

• La contribución al sistema de pesos y contrapesos.• El mejoramiento de la calidad de la producción

legislativa.• La producción de resultados legislativos más estables.

• Retrasaría la aprobación de leyes al pasar por dos filtros. Esto se agravaría si una ley es observada por el Ejecutivo, pues se partiría desde cero

• El Senado tendría menos representatividad que el Congreso actual, pues sería elegido por distrito único y no por distrito múltiple.

• Implicaría una subordinación de la cámara baja a las decisiones del senado.

• Mejoraría la calidad de las leyes, pues al pasar por varios filtros se afinarían los capítulos y artículos de las nuevas normas.

• Al mejorar la calidad de las leyes se reduciría significativamente el número de leyes observadas por el Ejecutivo.

• No habría aprobación parcial de las leyes, saldrían con su reglamento.

La Bicameralidad en la BalanzaEN CONTRA A FAVOR

• Debilitaría al Congreso frente a otros poderes del Estado que dependen de una sola cabeza.

• Regresarían los senadores vitalicios.

*Fuente: La República 05.04.05

• Obligaría a los partidos a preparar mejor a sus representantes para que estos puedan postular al senado. En general abriría las puertas del Congreso a personajes valiosos que se han mantenido al margen de la política.

• Permitiría el nombramiento consensuado de autoridades civiles y militares como los mandos castrenses, los embajadores, el presidente del Banco Central de Reserva, el Contralor y el Defensor del Pueblo.

La Bicameralidad en la BalanzaEN CONTRA A FAVOR

Periodo anual de sesiones:

2001 – 2002 392002 – 2003 872003 – 2004 612004 – 2005 47

TOTAL 234

*Fuente: Diario Expreso 05.04.05

AUTOGRAFAS OBSERVADAS POR EL EJECUTIVO

Mientras que en 1988 y 1990 solo seis autógrafas fueron observadas

Problemas: El país es antiparlamentario y piensa que se pretende fabricar dos

parlamentos.

Bicameralidad vs. Renovación por Tercios

Reconstruir el bicameralismo a través de una Asamblea Constituyente:

- 25 años Diputado- 40 años Senadores- Permitir a un iletrado como diputado- Exigir para el Senado ser alfabeto- Elección de la Cámara Baja por

circunscripciones departamentales o provinciales.

- Para el Senado distrito electoral único- Renovación por tercios de la primera

cámara y posibilidad de disolverla constitucionalmente.

- Indisolubilidad de la Segunda Cámara.- Diputados podrán interpelar y

censurar, el Senado no.- La iniciativa legislativa pertenecerá a

la Cámara Baja, el Senado la revisará.- La Cámara Alta, al revés de Diputados

intervendrá en ascensos militares y en promociones a embajador.

EFECTOS EN LA ORGANIZACIÓN DEL PODER

¿ Que pesos y contrapesos queremos lograr para una mejor elaboración de las leyes?

¿ Que nuevos actores queremos incluir en la toma de decisiones?

¿Qué nuevos criterios de representación queremos añadirle a nuestra democracia para que responda a nuestra complejidad social?

“Elegir una segunda cámara con criterios de base territorial es imprescindible para avanzar en un proceso de descentrarilización

nacional cohesionada.”

¿Debemos elegirlos por una sola unidad territorial, el distrito electoral único, que facilita mayor arraigo a los partidos?

¿Debemos elegir un número igual de representantes por departamentos o regiones, sin importar el número de habitantes que tengan, sobre representando a las regiones más débiles para favorecerlas?

Eso depende de la construcción institucional que queremos lograr. Podemos optar por lo primero, por lo segundo o por una combinación de ambos.

* Jorge Nieto Montesinos. Bicameralismo. La Primera (10.04.05)

“No se ha explicado a la ciudadanía los alcances de una reforma constitucional en juego con sus más diversas implicancias.”

“El nuevo congreso tiene que recuperar prestigio, adecentar y no denigrar más la función parlamentaria.”

“La idea es encontrar consensos para facilitar la votación (…)” Aurelio Pastor. Diario la República (11.04.05)

OMISIONES

• Eliminación del Senador Vitalicio• La Elección del Senado por

macroregiones (en caso de no constituirse por distrito electoral único)

• Reducción de 150 a 130 el número de diputados y la renovación de éstos por tercios, cada dos años y medio.

Cambios en la Comisión de Constitución antes de la votación del 14.05.05

“Antes de Modificar el sistema unicameral, debería aplicarse

reformas orientadas a la mejora de la calidad de los

parlamentarios”

Augusto Álvarez Rodrich. Perú 21 (14.05.05)

“Aunque con el paso del tiempo ha dejado de ser una regla general, el Parlamento Unicameral compuesto por diputados nacionales es el que corresponde a la forma unitaria del Estado (…)”

* Rodrigo Borja, Enciclopedia de la Política, “Unicameralismo”, México. Fondo de Cultura Económica, 1997, p.970

• “El unicameralismo es el recurso habitual de regímenes que apelan a él como parte de un proceso de recomposición del poder político. Se recurre a él para imponer un Congreso sometido a los objetivos del régimen en curso (…)”

• “ El problema de los costos no lo produce la estructura del Parlamento, sino la racionalización de funciones y gastos.”

*Enrique Bernales Ballesteros. El Comercio (14.05.05)

VICIOS DE LA CÁMARA ÚNICA

PROCEDIMIENTO

“No existe posibilidad “práctica” de convocar un referéndum sobre el tema del retorno a la bicameralidad”

• Art. 206 de la Constitución Política del Perú: Toda reforma constitucional debe ser aprobada por el Congreso con mayoría absoluta del número legal de sus miembros, y ratificada mediante referéndum. Puede omitirse el referéndum cuando el acuerdo del Congreso se obtiene en dos legislaturas ordinarias sucesivas con una votación favorable en cada caso, superior a los dos tercios del número legal de congresistas (…)

REFERENDUM

Incluir a la ciudadanía en el debate:

discusión del tema en las universidades y en otros foros públicos

30 de Mayo de 2007 se pone en agenda para el pleno del Congreso

• 120 diputados y 50 senadores elegidos por Distrito Electoral Único.

• Permitirá que un Senado revise los proyectos de ley aprobados en la Cámara de Diputados.

• La función de control político y la fiscalización se queda en Diputados, y el Senado, además de la revisión de proyectos, se encargará también del nombramiento de los funcionarios del Estado

• El Senado no implicará un mayor gasto porque se reestructurarán las partidas presupuestarias

Reanuda el Debate el 6 de junio de 2007

“LA BICAMERALIDAD DEBE SER VISTA EN EL CONTEXTO GENERAL DE UNA REFORMA DE NUESTRO SISTEMA POLÍTICO”

• Renovación por tercios y que diputados puedan renunciar al cargo solo si accede a otro cargo de elección popular o cuando es designado para cargo de representación del Estado ante org. internacionales.

• La Reforma debe implicar la eliminación del voto preferencial.

Buscar el fortalecimiento de los partidos y la

democratización de éstos.

LAS INSTITUCIONES NO EXISTEN PER SE, LO QUE EXISTE SON LOS HOMBRES Y EN LA MEDIDA QUE

ELLOS ACTUEN HONESTA O DELINCUENCIALMENTE LLEVARÁN

A LAS INSTITUCIONES QUE REPRESENTAN A LA EFICIENCIA O

AL DESASTRE.

El procedimiento para la incorporación de modificaciones al dictamen elaborado por la Comisión de Constitución fue

incorrecto?

Renovación por tercios en el Parlamento y la renunciabilidad de los congresistas

Existe una Solución?

“La doctrina aún no se pone de acuerdo en que sistema es el más óptimo, y más bien es la realidad de cada país la que determina cual opera mejor en cada caso (…) El problema del Congreso no se encuentra en el número

de cámaras, sino en como se estructura nuestro sistema parlamentario (…)”

* Roberto Burneo. El Peruano (12.06.07)

Fuente: Diario Correo (01.06.07)

Encuesta nacional de CPI: 68.3%

pide una sola cámara

Y la facultad del Ejecutivo de observar las leyes?

El Senado evitaría que el presidente este observando leyes, en tanto es una función equivalente a la del Senado

Es un tema que se debe discutir.

Contra el Argumento Económico• Según datos del Centro de Investigación

Parlamentaria, en 1991, que fue el último año en el que funcionó el Congreso bicameral, el presupuesto alcanzó a S/.36'477.154. Luego del golpe de Estado estos montos aumentaron, para el Congreso Constituyente Democrático fue S/.43'867.858. Y cuando se instauró el nuevo Congreso fue S/.66'670.545. ¿Dónde está el ahorro?

• Francisco Miro Quesada Rada. Politólogo. El Comercio (28.05.07)

GRACIAS.