Informes EspecialesI

4I Actualidad Gubernamental N° 60 - Octubre 2013

Reflexiones iniciales sobre el Plan de Implementación de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública en el Perú

* Especialista en Fortalecimiento Institucional, docente de la Universidad ESAN y socio de A&R Consultores SRL: <www.ayrconsultores.org>.

Autor : Mg. Roberto Claros Cohaila*

Título : Reflexiones iniciales sobre el Plan de Imple-mentación de la Política Nacional de Moder-nización de la Gestión Pública en el Perú

Fuente : Actualidad Gubernamental, Nº 60 - Octubre 2013

Ficha Técnica

1. Introducción2. La Política Nacional de Modernización de la

Gestión Pública3. Breve síntesis del Plan de Implementación de

la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública

4. Reflexiones preliminares sobre la política y el plan de implementación

5. Comentarios finales a manera de conclusiones

Sumario

1. IntroducciónLa nueva gestión pública es una corriente que plantea Cambios Sustantivos de la gestión pública cuyo enfoque parte del entendido que la responsabilidad de los gestores públicos está asociada a la eficacia y eficiencia de su gestión y no solo al cum-plimiento de su mandato formal o norma-tivo. La Nueva Gestión Pública (NGP) gira en torno a los siguientes principios:- Una mayor productividad de las enti-

dades públicas- Sólida orientación hacia el servicio al

ciudadano- Descentralización de Gobiernos nacio-

nales a subnacionales- Mayor capacidad para diseñar y mo-

nitorear las políticas públicas- Una gerencia pública orientada a

resultados. Con ese propósito, los países de la OCDE comienzan a introducir cambios en la ges-tión pública y luego proponen el enfoque de la Gestión para Resultados (GPR), que comprende cinco pilares según el BID, siendo el primero el fortalecimiento del sistema de planeamiento y el último un sistema de evaluación y monitoreo.En nuestro país, es la Secretaría de Gestión Pública - SGP el órgano rector del Sistema

de Modernización de la Gestión Pública; y como tal, viene trabajando interesantes propuestas y atendiendo, dentro de sus limitaciones presupuestales y evidente falta de apoyo político, el tema de la rees-tructuración y modernización del Estado; incluyendo el trabajo de adaptación de las orientaciones internacionales adoptadas de las Cartas Iberoamericanas formuladas por el Centro Latinoamericano de Admi-nistración para del Desarrollo - CLAD: Función Pública, Buen Gobierno, Gobierno Electrónico, Calidad de la Gestión Pública y Participación Ciudadana.

2. Política Nacional de Moderni-zación de la Gestión Pública

Consideramos importante que por fin en nuestro país, se tenga explícitamente y de manera clara una Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y que esta haya recogido los nuevos enfoques y tendencias como ejes transversales de la Política de Modernización y los pilares de enfoque de la GpR. En tal razón, se presenta a continuación los objetivos, alcances, principios y retos que plantea la implementación de la política de mo-dernización antes referida.Entre los aspectos claves a considerar, en esta primera lectura de dicha política, cabe significar el amplio diagnóstico que la sustenta, así como sus fundamentos, principios, visión, alcances de política, objetivos generales y específicos de la misma, así como los cinco pilares y tres ejes transversales que la caracterizan; tal como se resume a continuación:- La visión: un Estado moderno al ser-

vicio de las personas- Alcance de la política- Objetivos de la políticaEntrelosobjetivosespecíficosqueseplantea tenemos:- Establecer objetivos institucionales

claros y articulados, a niveles nacional, sectorial, regional y local.

- Reordenar o reorganizar a nivel nacio-nal, regional y local las competencias y funciones de las entidades públicas sobre la base del análisis y la optimiza-ción de los procesos de producción (la cadena de valor) que le brinden más y mejores bienes y servicios públicos a los ciudadanos.

- Adecuar la organización institucional en función de los procesos de la cadena de valor, cumpliendo con la normativa de los sistemas administra-tivos del Estado.

- Contratar, promover el desarrollo y retener a los directivos, profesiona-les, técnicos y auxiliares que cuenten con las capacidades y competencias que mejor calcen con los perfiles de puestos que las entidades requieran. Se busca tener un servicio civil profe-sional, moderno y meritocrático.

- Establecer un sistema de indicado-res de desempeño y resultados que permitan monitorear y evaluar si los insumos se están transformando en los productos cuyos resultados son los que demandan los ciudadanos.

- Desarrollar un sistema de gestión del conocimiento integrado al sistema de seguimiento, monitoreo y evaluación de la gestión pública, que permita obtener lecciones aprendidas de los éxitos y fracasos y establezca mejores prácticas para un nuevo ciclo de ges-tión.

- Profundizar el uso de las tecnologías de información y comunicación (TIC) como soporte a los procesos de pro-ducción de la entidad y el desarrollo del gobierno abierto.

- Promover, apoyar y participar en espa-cios de coordinación interinstitucional tanto con entidades del mismo nivel como de otros niveles de gobierno, para multiplicar la capacidad de ser-vicio del Estado en beneficio de los ciudadanos, mediante la articulación de políticas, recursos y capacidades institucionales.

Los principios orientadores de la ges-tión pública son los siguientes:a) Orientación al ciudadanob) Articulación intergubernamental e

intersectorialc) Balance entre flexibilidad y control de

la gestiónd) Transparencia, rendición de cuentas y

ética públicae) Innovación y aprovechamiento de las

tecnologíasPilares y ejes de la política de moderni-zación y un proceso explícito de gestión del cambio se evidencia en el gráfico siguiente:

Área Políticas Públicas y Gerencia Pública I

5IActualidad Gubernamental N° 60 - Octubre 2013

3. Breve síntesis del Plan de Im-plementación de la PNMGP

Mediante Resolución Ministerial del 16.05.13, se aprueba el plan de imple-mentación, que establece las acciones, indicadores, metas, plazos y entidades responsables de liderar la implementa-ción de los objetivos y lineamientos de la referida política. Dicho plan tiene alcance 2013-2016 y señala entre otros aspectos:Visión: El Estado peruano se caracteriza por ser un Estado moderno, al servicio de las personas, que ha transformado sus en-foques y prácticas de gestión, concibiendo sus servicios o intervenciones como ex-presiones de derechos de los ciudadanos. Un Estado moderno es aquel orientado al ciudadano, eficiente, unitario, descentra-lizado, inclusivo y abierto (transparente y que rinde cuentas).Sobre los objetivos específicos, acciones, indi-cadores, entidades líderes, metas y plazos; el plan de implementación refiere un objetivo general y dos indicadores como sigue:

Objetivo general Indicador

Orientar, articular e im-pulsar en todas las enti-dades públicas, el proceso de modernización hacia una gestión pública para resultados que impacten positivamente en el bien-estar del ciudadano y el desarrollo del país.

a) Percepción ciu-dadana en tor-no a la calidad de los servicios brindados por el Estado.

b) Índice de gestión para resultados en el desarrollo

Luego, entre los lineamientos para las entidades públicas en general 9 objetivos, 31 acciones y 15 indicadores. Estas están comprendidas en una matriz, en la cual se consigna a la entidad líder, las metas a ni-vel de ministerios, Gobiernos regionales y municipalidades, así como los plazos, que mayormente están considerados al 2016.De otro lado, se refieren los lineamientos para los ministerios y los entes rectores de los sistemas funcionales, para los cual seña-lan 4 objetivos (del 10 al 13), 5 indicadores y 8 acciones, igualmente con su matriz resumen, que igualmente comprende ade-

más de los objetivos, indicadores, acciones; las entidades líder, las metas y plazos; en este caso hay alguna metas a cumplirse en el 2013, 2015 y mayormente al 2016.También comprende los lineamientos para los entes rectores de los sistemas adminis-trativos, con dos indicadores y 3 acciones, a cumplirse en el 2014 y en el 2016.El referido plan de implementación, señala en el enfoque del proceso de im-plementación de la política de moderniza-ción, que la SGP en su condición de ente rector del Sistema de Modernización de la Gestión Pública, desarrollará mecanismos de incentivo y apoyo a los esfuerzos de modernización, tales como:a) La formulación de lineamientos y

orientaciones promoviendo la coor-dinación y articulación entre las enti-dades públicas vinculadas al proceso de modernización;

b) La ejecución de acciones de desarrollo de capacidades en los tres niveles de gobierno;

c) La gestión de incentivos (financieros o de otra índole) que alienten e im-pulsen el cumplimiento de acciones e iniciativas de modernización. En coordinación con el Ministerio de Economía y Finanzas, se establecerá un sistema de incentivos a la moder-nización que incluirá la administración de un presupuesto para transferencias condicionadas, de tal manera que para el ente rector pueda premiar el desempeño de las entidades públicas en su proceso de modernización y acompañarlas con el apoyo técnico.

Otro aspecto que consideramos relevante en el contenido del plan de implementa-ción es el Modelo de la modernización continua centrada en el ciudadano, así tenemos:

Pilares/Ejes de la Política de Modernización de la Gestión Pública

Políticas públi-cas, planes

estratégicos y operativos

Presupuesto por resultado

Gestión por procesos,

simplificación administrativa y organización institucional

Servicio civil meritocrático

Sistema de información, seguimiento evaluación y gestión del

conocimiento

Gestión del Cambio

Modelo de la modernización continua centrada en el ciudadano

Pilares de la PNMGP

Propuesta de categoría de las iniciativas

según los pilares de la

PNMGP

Incremento de la trans-parencia y

rendición de cuentas

Políticas públicas, planes estratégicos

y operativos

Mejora de las políticas públicas

Mejora de la planificación

gestión de programas PdR

Incentivos y desempeño

Presupuesto por resultado

Mejora de proce-sos y trámite

Mejora de proce-sos y organización

Gestión por pro-ceso y estructura organizacional

Mejora del desempeño

Desarrollo de capacidades

Servicio civil meritocrático

Monitoreo y evaluación

Diseminación de las buenas prácticas

Información, seguimiento, eva-luación y gestión del conocimiento

Uso de TIC

Mecanismo de coordinación

Transp. rendición de ctas. y partic. ciudad.

• Gobierno elec-trónico

• Gobierno abierto• Articulación in-

terinstitucional

Incremento de la

cobertura de servicios

Asegurar la calidad (ausencia

de errores)

Reduc-ción de

tiempos de atención

Reducción del costo

de los servicios

Impacto esperado de la iniciativa

Iniciativa de las instituciones en general: Sistemas administrativos, funcionales y entidades en general

Informes EspecialesI

6I Actualidad Gubernamental N° 60 - Octubre 2013

Se identifican tres instrumentos y su definición:- Plan de implementación- Gestión de iniciativas de moderniza-

ción y- Mecanismos de incentivos para la

modernizaciónSe propone la creación de un Sistema de gestión de iniciativas de Moderniza-ción, el mismo que se apoyará en una Herramienta de Gestión de Iniciativas

acuerdo a directivas emitidas por Servir.

• Solo 15 % de entidades del Gobierno nacional (al 2016) redefinen y ajustan sus instru-mentos de gestión y programas presupuestales de acuerdo a la información generada por las herramientas de monitoreo y evaluación.

• Solo 10 % de entidades del Gobierno nacional al 2016 incor-poran herramientas de gestión del conocimiento en su accionar siguiendo los lineamientos na-cionales.

• Solo 15 % de entidades públicas, al 2016, implementan servicios interoperables bajo el liderazgo de Ongei.

• Solo 5 sistemas administrativos, al 2016, se han modernizado según los criterios definidos en el marco de la política de mo-dernización.

5. Comentariosfinalesamanerade conclusiones

5.5. La Secretaría de Gestión Pública-SGP, como órgano rector del Sistema de Modernización de la Gestión Pú-blica viene trabajando interesantes propuestas y atendiendo, dentro de sus limitaciones presupuestales y evidente falta de apoyo político, el tema de la reestructuración y modernización del Estado.

5.6. Mientras se siga privilegiando, desde el MEF, hacer más presupuesto que planes, mientras se siga impulsando programas de modernización y de incentivos sin coordinación con la PCM y el Caplan, continuaremos con una política de parches. Esperamos, ahora que tenemos la Política y el Plan de Implementación de la Mo-dernización de la Gestión Pública, se trabaje de manera más técnica, pensando también en el mediano y largo plazo; al menos así lo prevé el plan de implementación, impulsado por la SGP de la PCM, que tiene un alcance al 2016.

5.7. Considerando las breves reflexiones sobre la política y plan de implemen-tación, referidas en el punto anterior, se evidencia una falta de voluntad política para financiar una oportu-na reforma integral de la gestión pública con enfoque para resultados y en función del modelo de la mo-dernización continua centrada en el ciudadano. Una vez más, la agenda política está lejos de comprender la agenda técnica y de espalda a las necesidades del país.

de Modernización. Se alcanza como Anexo 1: Aportes para el desarrollo de la herramienta de gestión de iniciativas de modernización, el mismo que contiene interesantes avances y precisiones sobre, los pasos a tomar en cuenta al ejecutar la herramienta y las características del aplicativos informáticos, así como la referencia a guías metodológicas y la propuesta preliminar de una matriz de identificación de las iniciativas de moder-nización de la gestión pública:

Categoría de las iniciativas

según los pilares de la

PNMGP

Incremento de la transparen-cia y rendición

de cuentas

Incremen-to de la

cobertura de servicios

Mejora de la calidad (ausencia

de errores)

Reducción de tiempos

de aten-ción

Reducción de costos de los servicios

1.

2.

3.

4.

5.

4. Reflexionespreliminares so-bre la política y el plan de implementación

Es relevante y muy satisfactorio contar ahora una política y su plan de implemen-tación, aunque hayan pasado 11 años de emitida la Ley Marco de Modernización del Estado Ley 27658 (30 de enero 2002) y de la suscripción de las Políticas de Estado del Acuerdo Nacional (22 de julio 2002), entre las cuales tenemos la Política 24: Afirmación de un Estado eficiente y transparente. Sin embargo, es preocu-pante la estrategia, gradualidad y falta de financiamiento, entre otros aspectos; así podemos comentar:4.1. En el artículo 4º del Decreto Supre-

mo N° 004-2013 que aprueba la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública – señala que en cuanto a su financiamiento, esta será con cargo al Presupuesto Insti-tucional autorizado de los pliegos correspondientes, sin demandar recursos adicionales al Tesoro Pú-blico. Lo cual puede significar una limitación, en la práctica, para su implementación; esto es si consi-deramos lo que ha demandado las dos primeras etapas, relacionadas con el diseño y el Programa de Modernización del Estado donde tenemos de por medio más de 28 millones de dólares de un préstamo del BID y otros recursos del Estado y de los organismos cooperantes.

4.2. Otro cuestionamiento que se formu-la a la PNMGP es que se fundamen-ta en un diagnóstico que revela las

deficiencias de la gestión pública, centradas en la actuación de los funcionarios, de los técnicos y se omite olímpicamente, reconocer como causa principal, la actuación de los políticos, con mirada corto-placista de atención a lo coyuntural y no a lo estructural; esto aunado al enfoque asistencialista y por último los efectos de la injerencia política sobre decisiones técnicas.

4.3. De otro lado, el plan de imple-mentación tiene un alcance al 2016 y sus metas expresadas mayormente hacia dicho año, con un enfoque gradual en su diseño y metas mínimas, lo cual puede tener su explicación en la reflexión anterior, vale decir la ausencia de financiamiento. Si observamos la insuficiente relación de personal con que cuenta la SGP, podemos explicarnos dicha gradualidad. Por el contrario, observamos que cualquier programa o proyecto del MEF tiene mucho más personal y recursos para el diseño, gestión y monitoreo; solo por poner un caso, el PpR que ya viene desarrollándose más de seis años (2007).

4.4. Entre las metas a lograr por objetivos específicos, se refiere un máximo de 370 municipalidades (20 %). Tam-bién se observa metas muy limitadas tales como:• Solo 30 % de las oficinas

de RR.HH, de entidades del Gobierno nacional acreditan sus capacidades de gestión de