reducción de costos económicos y sociales a través de una
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Economía Facultad de Economía, Empresa y Desarrollo Sostenible - FEEDS
1-1-2007
Reducción de costos económicos y sociales a través de una Reducción de costos económicos y sociales a través de una
nueva gestión el caso del grupo de apoyo judicial Consejo nueva gestión el caso del grupo de apoyo judicial Consejo
Superior de la Judicatura Dirección Ejecutiva Seccional Bogotá - Superior de la Judicatura Dirección Ejecutiva Seccional Bogotá -
Cundinamarca Cundinamarca
Ángela Liliana Celis Nieves Universidad de La Salle, Bogotá
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REDUCCIÓN DE COSTOS ECONÓMICOS Y SOCIALES A TRAVÉS DE UNA NUEVA GESTIÓN: EL CASO DEL GRUPO DE APOYO JUDICIAL,
CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, DIRECCIÓN EJECUTIVA SECCIONAL BOGOTÁ – CUNDINAMARCA
PASANTÍA REALIZADA EN EL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA
ULTIMO INFORME
INVESTIGADOR : ANGELA LILIANA CELIS NIEVES
CODIGO 10002208
DIRECTOR DEL PROYECTO : Dr CARLOS ENRIQUE MÁSMELA G.
UNIVERSIDAD DE LA SALLE FACULTAD DE ECONOMÍA
BOGOTÁ, D.C.
2007
AGRADECIMIENTOS
Agradezco a Dios y a mi esposo el logro de éste proyecto y en segundo lugar,
agradezco al doctor Carlos Enrique Másmela González, quien me dio la
oportunidad de contribuir al avance de la Institución a un mayor nivel de
competitividad, liderazgo, idoneidad, talento y capacidad. Agradezco sus
recomendaciones a tiempo y seguimiento permanente durante el desarrollo de
esta investigación. De igual forma agradezco a los empleados que participaron
activamente en la implementación de los cambios y que contribuyeron a que
esta labor fuera posible.
RESUMEN
Las instituciones eficientes estimulan el crecimiento y desarrollo económico de
un país, mientras que las instituciones improductivas pueden ayudan a
perpetuar el atraso económico, desmotivar el ahorro y estimular la fuga de
capitales, reduciendo el volumen de fondos disponibles para financiar la
inversión. La institución analizada en esta investigación, el Consejo Superior de
la Judicatura presentó deficiencias en el servicio que presta al ciudadano,
llevándola a ser ineficaz, ineficiente, improductiva, costosa, con tendencia a la
congestión y con poca credibilidad por parte del usuario. Los resultados se
pudieron establecer a través del trabajo de campo realizado en las
instalaciones, encuestas a los usuarios y entrevistas con expertos en el tema.
Los resultados del trabajo de campo fueron el fundamento para el desarrollo de
un plan de mejoramiento (plan piloto), orientado en primer lugar al beneficio del
usuario y seguidamente, a la restitución de la imagen de la institución a través
de una nueva gestión en donde primara la calidad del servicio, orientación
precisa y reducción de costos. Con la implementación del nuevo modelo de
oficina se obtuvieron resultados evidentes en la reducción del tiempo de
atención al usuario, reducción de costos y aumento de la calidad en el servicio.
Palabras clave: Administración de justicia, eficiencia, eficacia, reducción de
costos, Economía neoinstitucional, desempeño económico.
Clasificación JEL: O12; P41
TABLA DE CONTENIDO Pág.
1. INTRODUCCION 1
2. DELIMITACION DEL PROBLEMA 3
2.1 Antecedentes 5
2.2 Marco teórico 8
2.2.1 Concepto de institución 10
2.2.2 Importancia de las instituciones en el desarrollo económico 12
2.2.3 Análisis neoinstitucional 15
2.2.4 Autores destacados de la Escuela Neoinstitucional 17
2.2.4.1 Ronald Coase 18
2.2.4.2 Douglas North 20
2.2.4.3 Oliver Williamson 21
3. PLAN PILOTO 22
4. METODOLOGIA 23
4.1 Descripción de los elementos metodológicos 23
4.1.1 Trabajo de campo 23
4.1.2 Aplicación de encuestas 25
4.1.3 Aplicación de entrevista 28
4.1.4 Desarrollo modelo de costos ABC 29
4.1.5 Aplicación campañas de sensibilización 35
4.1.6 Plan piloto en marcha 36
4.1.7 Análisis de los resultados 36
4.1.8 Seguimiento al plan piloto 39
5. HACIA DONDE VAMOS 41
6. CONCLUSIONES 42
7. ANEXOS 43
7.1 Anexo I Mapa de procesos Oficina de Apoyo Judicial 43
7.2 Anexo II Cuadro resumen efecto del plan piloto 44
7.3 Anexo III Cuadro comparativo Marco teórico vs Avance plan piloto 45
7.4 Anexo IV Diagrama de ilustración cambio institucional y
desempeño económico 47
7.5 Anexo V Fotografías antes del Plan piloto – después del plan piloto 48
REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS 52
1. INTRODUCCION Las economías en desarrollo son especialmente vulnerables a los cambios
estructurales promovidos por la globalización y es probablemente el grupo de
países que más necesita de apoyos institucionales de distinta naturaleza para
enfrentar sus viejos y nuevos problemas (Ayala, E, 1999). El papel de las
reformas y la mejora de las instituciones es un aspecto relevante en estas
economías, ya que en muchos casos, las instituciones de estos países son
inadecuadas, débiles e ineficientes, lo cual conlleva al atraso en el desarrollo
económico de un país.
El presente documento registra el análisis cualitativo y cuantitativo del Consejo
Superior de la Judicatura, Seccional Bogotá – Cundinamarca1, más exactamente,
el análisis de la oficina que tiene una relación directa con los usuarios del servicio,
el Grupo de Apoyo Judicial. Esto con el fin de aumentar la productividad de la
oficina, mejorar el servicio al usuario y reducir los costos de producción del
servicio, ya que los sistemas judiciales de buen desempeño promueven también el
crecimiento y desarrollo económico.
El Consejo Superior de la Judicatura tiene la responsabilidad básica (la cual se
encuentra legalmente asignada2) de administración y gestión de la rama, cuyas
funciones principales son diseñar y vigilar el plan de desarrollo de la rama, su
programa de inversiones y presupuestos de funcionamiento. Así mismo le
corresponde adoptar medidas para la reducción de costos y tiempos del servicio,
mejorar la eficacia, la eficiencia y el acceso a la justicia por parte del ciudadano.
El desarrollo y puesta en marcha del plan piloto y el análisis de la Economía
Institucional fueron los recursos que se utilizaron para dar sustentación tanto
1 En esta investigación, el Grupo de Apoyo Judicial, Consejo Superior de la Judicatura, Seccional Bogotá – Cundinamarca representa el concepto de institución. 2 Ley 270 de 1996 Ley Estatutaria de la Administración de Justicia
1
práctica como teórica al proyecto, logrando al finalizar el tiempo programado, los
resultados esperados. A continuación se registra de una forma amplia y detallada
el plan piloto implementado y la versión del marco teórico con el fin de relacionar
el estado del conocimiento con la situación de esta oficina.
2
2. DELIMITACION DEL PROBLEMA La introducción de nuevas instituciones, o la reforma de las existentes, ha sido
propuesta como un mecanismo para mejorar la asignación de recursos, la
eficiencia económica, el bienestar social y la distribución del ingreso. El papel de
las reformas y la mejoría de las instituciones es un aspecto relevante en las
economías en desarrollo. En estas últimas, las instituciones son en muchos
casos inadecuadas. Por ejemplo, el sistema legal, los derechos de propiedad, los
contratos, la independencia del sistema judicial, los sistemas de información
públicos y privados, etc., son débiles e ineficientes. La presencia de instituciones
ineficientes propicia el surgimiento de numerosas fallas del mercado y del
Estado. Esto, a su vez, favorece la persistencia de un ambiente, los mercados
tienden a ser débiles e incompletos, las políticas públicas ineficientes, la
conducta económica de los agentes oportunista, los encadenamientos
productivos precarios y la distribución del ingreso socialmente injusta. (Ayala, E,
1999)
Los sistemas legales y judiciales que funcionan bien estimulan el crecimiento,
pues protegen la propiedad intelectual y propician de esta manera el progreso y
la absorción tecnológica. 3
Así mismo, los sistemas judiciales de buen desempeño promueven también el
crecimiento, al estimular la acumulación de factores productivos, en particular del
capital físico y humano. En el caso de los derechos que dependen de una
concesión del Estado, tales como tierra, la propiedad intelectual, el derecho a
explotar recursos minerales y otras concesiones públicas, el incumplimiento y el
riesgo de expropiación administrativa reduce el valor esperado del derecho de
propiedad y por consiguiente, los réditos de nuevas inversiones. Los sistemas
judiciales disfuncionales pueden también desmotivar el ahorro y estimular la fuga
3 Corporación Excelencia en la Justicia. Reforma judicial en América Latina: una tarea inconclusa. Abril de 1999.
3
de capitales, reduciendo el volumen de fondos disponible para financiar la
inversión. (ibíd, 87)
Sin embargo, en Colombia durante mas de medio siglo la situación de la
administración de justicia ha estado caracterizada por la prestación del servicio
deficiente, lentitud en su operación, congestión, trámites complicados, altos
costos y poca credibilidad en las instituciones que la conforman4.
Es por esta razón que se busca diseñar una nueva gestión asociada a una
innovación en los procesos y en la tecnología que permita un aumento en la
eficacia y eficiencia en el servicio que actualmente se presta.
El estudio estará enfocado inicialmente al grupo de apoyo judicial del Consejo
Superior de la Judicatura, Seccional Bogotá - Cundinamarca y de acuerdo a los
resultados, será transmitido a otras áreas.
El criterio básico para el desarrollo de la propuesta es introducir en el sistema de
justicia los conceptos de gerencia, gestión empresarial y la adopción de un
sistema de costos idóneo para el servicio de administración de justicia.
La aplicación de la Nueva Economía Institucional será la base del estudio, ya que
las instituciones juegan un papel importante en el desempeño económico siendo
la estructura de incentivos para trabajar, consumir, invertir, ahorrar o innovar que
prevalecen en la sociedad en un momento dado e influyen sobre el ritmo del
crecimiento económico.
Así mismo, la adopción del sistema de costos, será un proceso de identificación,
medida, acumulación, análisis, preparación, interpretación y comunicación de
información. Este sistema será utilizado por la Dirección Ejecutiva Seccional para
4 Dane. Primera encuesta nacional de justicia. Derecho de acceso al servicio de justicia. 1997.
4
planificar, evaluar y controlar, así como para asegurar el correcto uso de los
recursos y la responsabilidad sobre ellos. De esta manera se busca dar solución
a las principales deficiencias de la gestión actual y contribuir en la gestión eficaz
y eficiente del Grupo de Apoyo Judicial.
2.1 Antecedentes
La justicia colombiana adquirió especial relevancia en la década de los años
noventa. La reforma constitucional de 1991 significó un enorme esfuerzo
presupuestal y permitió la creación de entidades como el Consejo Superior de la
Judicatura, la Corte Constitucional, la Fiscalía General de la Nación y la
Defensoría del Pueblo, en la búsqueda de un mejor cumplimiento de la función
judicial en el estado social de derecho y para garantizar la efectividad de los
derechos fundamentales. Adicionalmente, la consolidación de la autonomía
presupuestal, la ampliación del ámbito de los métodos alternativos de solución de
conflictos y la consagración de algunos derechos, como el de tutela, abrieron
espacio para un mayor acercamiento de los ciudadanos con la justicia5.
El Consejo Superior de la Judicatura tiene la responsabilidad básica (la cual se
encuentra legalmente asignada) de administración y gestión de la rama, cuyas
funciones principales son diseñar y vigilar el plan de desarrollo de la rama, su
programa de inversiones y presupuestos de funcionamiento. Así mismo le
corresponde adoptar medidas para la reducción de costos y tiempos del servicio,
mejorar la eficacia, la eficiencia y el acceso a la justicia.
La primera encuesta nacional de justicia 1997, realizada por el DANE y contratada
por el Consejo Superior de la Judicatura, buscó medir el desempeño de la
5 Corporación Excelencia en la Justicia. Reforma judicial en América Latina: una tarea inconclusa.
Abril de 1999.
5
administración de justicia. Los resultados que arrojó la encuesta permite examinar,
definir y caracterizar los distintos obstáculos que deben sortear los usuarios del
servicio de la justicia, vistos desde diversos tópicos: técnicos, culturales,
burocráticos, geográficos y económicos.
En conclusión, la encuesta realizada por el DANE, muestra que el conjunto de
barreras (complejidad del sistema judicial, la tramitología, los factores
socioeconómicos y culturales, las barreras cognitivas y las barreras geográficas)
reflejan que el problema del acceso al servicio de justicia va más allá de las
limitaciones puramente económicas que pueda tener el usuario, pues existen
condiciones sociales y culturales resultantes de los procesos de socialización e
interiorización de valores que inciden en el grado de acceso a la justicia.
Estos son algunos de los resultados que arrojó la encuesta nacional de justicia:
Prestación del servicio Eficiente 24,2% Deficiente 74,0%Forma como opera la justicia Agil 11,7% Lenta 86,5%Trámites Sencillo 13,2% Complicados 83,8%Costos Bajos 13,0% Altos 82,3%Credibilidad Aumentó 27,8% Disminuyó 69,2%
Esta encuesta describió a grandes rasgos la situación la administración de la
justicia al año 1997, luego de seis años de expedida la nueva Constitución
colombiana que constituyó el más grande esfuerzo por avanzar en la solución a
los crónicos problemas de la justicia.
En julio de 1998 se realizó en Bogotá la conferencia internacional “Resultados de
las reformas judiciales en América Latina: avances y obstáculos para el nuevo
siglo”. Esta conferencia organizada por la Corporación Excelencia en la Justicia
(en adelante CEJ), con la participación de 32 conferencistas de 12 países y la
asistencia de 200 personas de alto nivel profesional y de gran representatividad
regional, logró un fructífero debate y el intercambio internacional de experiencias
en el tema de administración de justicia.
6
La CEJ fue consciente que las reformas deben ser innovadoras, propiciando
cambios culturales, organizacionales y operativos, de tal manera que se logre una
justicia para todos y con todos, una justicia atenta a nuestra realidad y a la
adversidad social del país. Se debe estimular la creatividad de los operadores de
la justicia, cambiar la cultura judicial y asegurar el compromiso político con
reformas.
Por otro lado, la Encuesta de Desempeño Institucional (en adelante EDI) realizada
por el DANE en el año 2004, buscó proporcionar a la institucionalidad pública
colombiana información sobre la percepción que tienen los funcionarios públicos
tanto del ambiente como del desempeño institucional de sus organizaciones y sus
riesgos de corrupción de manera tal que permitiera la formulación e
implementación de acciones de mejoramiento. El análisis de la EDI permitió
identificar las áreas donde se presentan las mayores vulnerabilidades, así como
los aspectos que favorecieron la integridad de las entidades públicas. Por otra
parte, la EDI buscó establecer una línea de base que permita realizar un futuro
seguimiento y evaluación de las condiciones centrales de su desempeño6.
Estos fueron algunos de los resultados que arrojó la encuesta7:
Puntaje ideal : 5
• Credibilidad en las políticas :3.67
• Credibilidad en las reglas :3.37
• Pertinencia de los recursos :3.33
• Ambiente institucional :3.45
• Orientación a resultados :3.02
• Rendición de cuentas
Al público en general : 3.03
De prácticas irregulares : 3.94
6 En http://www.dane.gov.co/files/EDI/rama_judicial/consejo_superior/resultados.pdf 7 En http://www.dane.gov.co/files/EDI/rama_judicial/consejo_superior/informe2003.pdf
7
• Satisfacción laboral :3.18
• Desempeño institucional :3.23
Lo considerado por el Banco Mundial en su Informe sobre el desarrollo Mundial
1997, analiza el papel y la eficacia del Estado: qué debe hacer, cómo debe hacerlo
y en qué forma puede mejorar su actuación en un mundo de rápida evolución.
Plantea que los factores que determinan la eficacia del Estado difieren
enormemente de un país a otro según las distintas etapas de desarrollo en que se
encuentren. Por ejemplo, una misma medida puede dar buenos resultados en los
Países Bajos o Nueva Zelandia y resultar contraproducente en países en
desarrollo. Incluso cuando el nivel de ingreso sea igual, las diferencias de tamaño,
configuración étnica, características culturales y sistemas políticos hacen de cada
país un ente singular. Pero es precisamente esta diversidad la que amplía la
perspectiva de la reflexión de este Informe acerca de por qué y en qué forma
algunos Estados consiguen mejor que otros mantener el desarrollo, eliminar la
pobreza y adaptarse al cambio.
El informe se centra en un llamado de atención para hacer un replanteamiento del
Estado en todo el mundo, luego ese Estado debe acomodar la función a la
capacidad y por último deberá revitalizar la capacidad institucional (más
competencia en la administración pública, más competencia en la provisión de
bienes y servicios públicos y acercamiento del Estado a la sociedad)
Para finalizar la descripción de los estudios realizados en cuanto al desempeño de
la gestión de la administración de la justicia, el Consejo Superior de la Judicatura
adoptó el informe Anual para presentación de resultados de desempeño y de la
administración de justicia en Colombia durante el año 2004 y 2005 ante el
honorable Congreso de la República, en cumplimiento a lo dispuesto en los
artículos 79 y 80 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, el cual
sirve para el proceso de reestructuración y fortalecimiento del aparato de
8
administración de justicia consignado en el Plan Sectorial de Desarrollo 2003 –
2006.
2.2 Marco teórico
El análisis de la Economía Institucional fue el recurso que se tuvo en cuenta como
referencia para dar la sustentación teórica que el proyecto de investigación
requiere, debido a que ésta escuela estudia las reglas de juego que guían el
comportamiento de los agentes en una sociedad, las cuales son fundamentales
para explicar su desempeño económico. Es importante tener en cuenta que las
instituciones (Rama Judicial8) juegan un papel crucial en la dinámica y desarrollo
de cualquier sistema económico. Estas explican el éxito o el fracaso, o bien, el
crecimiento o el estancamiento de un sistema económico.
Las instituciones son importantes para el desempeño de una economía porque
representan el marco en el cual los individuos actúan y realizan elecciones. Las
instituciones representan el conjunto de estructuras de incentivos en las cuales se
lleva a cabo el intercambio humano: político, social y económico. De esta manera,
las instituciones son las estructuras de incentivos para trabajar, consumir, invertir,
ahorrar o innovar que prevalecen en la sociedad en un momento dado e influyen
sobre el ritmo del crecimiento económico.
Las instituciones bien diseñadas facilitan la coordinación económica y promueven
un mejor desempeño de la economía, de la misma forma, las instituciones
ineficientes pueden ayudar a perpetuar el atraso económico.
El contexto actual de globalización afecta significativamente la organización
tradicional de los estados y la vida económica habitual de los países. Limita y
8 En este caso, la Rama Judicial representada por el estudio de caso del Grupo de Apoyo Judicial, Consejo Superior de la Judicatura.
9
condiciona la autonomía de las decisiones políticas pues la voluntad de cualquier
agente tiene consecuencias estratégicas sobre la capacidad de acción de los
otros. De igual forma, implica cambios en el funcionamiento de los mercados y las
instituciones. Eso produce nuevas dificultades en lo que se refiere a los controles
institucionales frente a la rápida expansión de los mercados financieros y la
creciente desigualdad social. (Ayala, 1999)
En suma, estos cambios y tendencias realzan la importancia de considerar los
marcos conceptuales y analíticos pertinentes para estudiar más rigurosamente las
implicaciones de las instituciones para la eficiencia económica y la equidad social.
Ibid, 2
Académicos, gobiernos y organismos internacionales, han empezado a aplicar el
fundamento de la teoría neoinstitucionalista con éxito, para entender mejor la
influencia de las instituciones en el desempeño económico, el diseño de políticas
publicas y la instrumentación de reformas. Ibid, 2.
Es posible que la clave para conseguir el crecimiento y el desarrollo económico y
social, estable y sostenible, no esté en la manipulación de variables
macroeconómicas, sino en la paciente reelaboración de las instituciones que rigen
el comportamiento y las relaciones entre individuos en su actividad cotidiana, en el
interior de las empresas y en el seno del aparato del estado.
2.2.1 Concepto de Institución
Douglas North define las instituciones como:
Las reglas del juego en una sociedad más formalmente son las limitaciones ideadas por el
hombre que dan forma a la interacción humana. Por consiguiente, estructuran incentivos
en el intercambio humano, sea político, social o económico9.
En el sentido más amplio del término, las instituciones son el conjunto de reglas
que articulan y organizan las interacciones económicas, sociales y políticas entre 9 D. North, Instituciones, cambio institucional y desempeño económico. FCE, México, 1993, p.13
10
los individuos y los grupos sociales. Las instituciones son construcciones
históricas que, a lo largo de su evolución (origen, estabilización y cambio) los
individuos crean formalmente10.
Las instituciones en un país asumen características peculiares, de acuerdo con los
rasgos estructurales dominantes de una determinada economía y sociedad, y por
supuesto es importante la influencia de los valores, tradiciones culturales y
religiosas y, en general, de las convenciones existentes. Ibid, 63
Muchos identifican las instituciones con las organizaciones públicas y privadas que
administran y aplican políticas y programas de acuerdo con reglas establecidas.
La teoría institucional distingue claramente las instituciones de las organizaciones;
mientras las instituciones son un conjunto de reglas y normas, las organizaciones
son las instancias en las cuales los individuos se relacionan y organizan en grupos
para emprender acciones cooperativas y actuar como “actores colectivos” en el
mercado, por supuesto de acuerdo con las reglas contenidas en las instituciones
existentes
Habitualmente se entiende por institución cualquier organismo o grupo social que,
con unos determinados medios, persigue la realización de unos fines o propósitos.
Sin embargo, dentro de la literatura económica, se utiliza el concepto "institución"
como la forma en que se relacionan los seres humanos de una determinada
sociedad, buscando el mayor beneficio para ésta.
Son los usos, hábitos, costumbres o normas por los que se rigen las relaciones
sociales y económicas entre los miembros de un grupo.
En conclusión, se deduce, primero, que las instituciones no son diseñadas, sino
que son el resultado evolutivo de la actuación espontánea de los agentes
(personas físicas y jurídicas) que participan en las mismas. La mayoría de las
instituciones existentes en una sociedad y en un momento determinado, al haber
10 Ayala, José, Instituciones y economía, FCE, México, 1999, p. 62
11
sobrevivido a un largo proceso de aparición, diversificación y selección, resultan
ser estables y robustas.
Segundo, el tiempo es un factor fundamental. Mediante el aprendizaje y la
evolución de las costumbres y, principalmente, los individuos saben obtener mayor
rendimiento de sus actuaciones y modelos de convivencia. Es decir, el tiempo da
forma a las instituciones, y éstas, junto a los factores de producción de los
modelos clásicos (tierra, trabajo, capital), y los factores de crecimiento más
modernos (capital humano, cambio tecnológico y de combinación de técnicas) dan
lugar al desarrollo económico.
2.2.2 Importancia de las instituciones en el desarrollo económico
La eficiencia económica, como la equidad social, no depende sólo de la
estabilidad institucional sino principalmente de la calidad de las instituciones de un
país, es decir, para solucionar los problemas económicos concretos y para
estimular el crecimiento económico no es suficiente formular medidas
macroeconómicas de validez universal sino por el contrario, habrá que fomentar el
desarrollo institucional adecuado al entorno concreto.
La estabilidad viene garantizada por la interiorización y cumplimiento de un
sistema de limitaciones al intercambio humano, las cuales incluyen las reglas o
instituciones formales y las normas informales.
La metodología que utiliza el neoinstitucionalismo explica por qué las preferencias
(ideas, ideologías, modas, mitos, dogmas, prejuicios y sistemas de creencias de la
más diversa naturaleza) son necesarias para comprender el cambio institucional.
En efecto, los factores exógenos o endógenos productores de una alteración en el
comportamiento humano o de precios (si se habla de mercado), las ganancias
potenciales a obtener como consecuencia del cambio institucional, serán siempre
interpretadas a través de construcciones o modelos mentales preexistentes.
12
La estabilidad institucional es lo que procura la confianza y, con ella, la confortable
sensación de saber (sin pensar) lo que estamos haciendo y adónde vamos.
Las instituciones estatales o las instituciones de mercado pueden ser
comparativamente más o menos eficientes según el lugar y el momento histórico.
Al analizar el papel del estado desde el punto de vista del institucionalismo el
objetivo es determinar la eficiencia de las reglas de juego que ha creado. La
consideración habitual es que las reglas creadas por el estado deben buscar la
eficiencia productiva, o eficiencia asignativa, que mide la cantidad de producto que
se obtiene según la asignación de recursos que se haya hecho.
Cualquier teoría del cambio institucional deberá dar respuesta a las tres
cuestiones siguientes: ¿Cuándo se dan las circunstancias para que cambien las
instituciones? ¿Quiénes hacen cambiar o de quién depende el cambio de las
instituciones? ¿Cómo es el proceso de cambio institucional?
El nuevo institucionalismo es un enfoque teórico en las ciencias sociales
anglosajonas durante los últimos 15 años, como una reacción en contra del éxito
del enfoque racional el cual consideró tímidamente el contexto donde se
desenvuelven los agentes, en donde la interacción entre ellos está libre de toda
fricción, por lo que solo es suficiente conocer sus preferencias y asumir las
premisas del enfoque racional para predecir su comportamiento.
El nuevo institucionalismo le da una importancia fundamental a los contextos
institucionales (políticos, sociales, económicos) donde se desenvuelven los
agentes, afectando e incidiendo en su comportamiento.
De acuerdo con el Informe sobre el desarrollo mundial 1997 publicado por el
Banco Mundial, un Estado eficaz es imprescindible para poder contar con los
bienes y servicios – y las normas e instituciones – que hacen posible que los
mercados prosperen y las personas tengan una vida más saludable y feliz. En su
13
ausencia, no puede alcanzarse un desarrollo sostenible ni en el plano económico
ni en el social [...] el Estado es fundamental para el proceso de desarrollo
económico y social, pero no en cuanto agente directo del crecimiento sino como
socio, elemento catalizador e impulsor de ese proceso11.
El Estado hace parte de las principales instituciones de una nación (Estado,
mercado y empresa); dentro de sus principales funciones están diseñar políticas
macroeconómicas adecuadas, tener buenos programas de inversión y
financiamiento, contar con infraestructura básica, incorporar el desarrollo
tecnológico e invertir en capital humano y social. Además de buenas políticas en
estos ámbitos, sería necesario contar con nuevas y más eficientes instituciones
para enfrentar los desafíos de los cambios estructurales, diseñar las nuevas
políticas económicas, y encarar el entorno internacional más competitivo12.
La introducción de nuevas instituciones, o la reforma de las existentes, ha sido
propuesta como un mecanismo para mejorar la asignación de recursos, la
eficiencia económica, el bienestar social y la distribución del ingreso. El papel de
las reformas y la mejoría de las instituciones es un aspecto relevante en las
economías de desarrollo. En estas últimas, las instituciones son en muchos casos
inadecuadas. Por ejemplo, el sistema legal, los derechos de propiedad, los
contratos, la independencia del sistema judicial, los sistemas de información
públicos y privados, etc. son débiles e ineficientes. La presencia de instituciones
ineficientes propicia el surgimiento de numerosas fallas del mercado y del Estado.
Esto a su vez, favorece la persistencia de un ambiente dominado por el riesgo y la
incertidumbre. En este ambiente los mercados tienden a ser débiles e
11 El informe del Banco Mundial de 1997, dedicado al tema del papel del Estado, explica cómo el bienestar económico es inalcanzable sin instituciones que permitan resolver las controversias entre empresas, ciudadanos y gobiernos, aclarar las ambigüedades normativas y velar por el cumplimiento de las obligaciones y contratos. En Reforma Judicial en América Latina Corporación Excelencia en la Justicia. 1999. 12 Para conocer en detalle un panorama general sobre los orígenes y evolución del institucionalismo y el significado actual de la escuela neoinstitucionalista, sus alcances y sus límites véase J. Ayala, Instituciones y Economía, FCE, México, 1999.
14
incompletos, las políticas públicas ineficientes, la conducta económica de los
agentes oportunistas, los encadenamientos productivos precarios y la distribución
del ingreso socialmente injusta. (Ibid 11).
Es importante entender que los arreglos institucionales que han funcionado en una
economía no necesariamente son eficientes en otras. Por esta razón, deben
adaptarse creativamente a las condiciones estructurales específicas de una
economía determinada. (Ibid 12).
La globalización ha traído consigo problemas a las economías en desarrollo, los
cuales se agravan con instituciones ineficientes; entre esos problemas se
encuentran rápida expansión de los mercados financieros, sin nuevos controles
institucionales, creciente lucha de mercados entre las naciones sin reglas del
juego institucionalizadas y aceptadas por todos, aumento de la incertidumbre en
un contexto de creciente información asimétrica entre países, agentes y mercados;
puede afirmarse que no existe una estructura institucional que permita regular el
flujo y procesamiento de volúmenes inimaginables de información. Las políticas
sociales tradicionales que habían soportado los problemas sociales han sufrido
una significativa “desinstitucionalizacion”.
Un incentivo importante para la creación de instituciones es que reducen los
riesgos y la incertidumbre económica y social; en consecuencia, las instituciones
permiten aumentar la seguridad del intercambio para emprender procesos
económicos complejos y de largo plazo. (Ayala, 1999)
2.2.3 Análisis Neoinstitucional
La economía evolucionista supone que las instituciones se seleccionan y
mantienen porque la competencia en el mercado y entre las mismas instituciones
conducirá a la sobre vivencia de las instituciones mas eficientes. La idea básica es
la siguiente: los cambios institucionales ocurren incrementalmente porque además
15
de tratar maximizar sus beneficios con las reglas existentes, los agentes también
tratan de cambiar las reglas. Así, los individuos continuamente están haciendo
cálculos sobre costos y beneficios, renegocian contratos, redefinen los derechos
de propiedad, cambian las estructuras de gobernación, mejoran las
organizaciones, etc. (Ayala,1999)
Cuando ocurre un cambio radical en las instituciones, las nuevas instituciones
nunca son completamente nuevas, porque las instituciones informales
permanecen en la “memoria histórica” de los individuos, moldeando su conducta e
incentivos. En efecto, las normas y las rutinas en las organizaciones facilitan el
aprendizaje de instituciones que permiten a los individuos involucrarse en el
intercambio económico y político. Ibíd., 60
Douglas C. North ratifica que las instituciones forman la estructura de incentivos
de una sociedad y por tanto las instituciones políticas y económicas son
determinantes fundamentales del desempeño económico. Estas son imposiciones
creadas por los humanos y estructuran y limitan sus interacciones. Se componen
de imposiciones formales (reglas, leyes, constituciones), informales (normas de
comportamiento, convenciones, códigos de conducta autoimpuestos) y sus
respectivas características impositivas. En conjunto definen la estructura de
incentivos de las sociedades, y específicamente de las economías.
Es la interacción entre instituciones y organizaciones la que da forma a la
evolución institucional de una economía. Si las instituciones son las reglas del
juego, las organizaciones y sus empresarios son los jugadores.
La minuciosa investigación en el tema de la economía neoinstitucional a través de
los trabajos de Douglas Norh, Oliver Williamson y Ronald Coase, el trabajo de
16
José Ayala Espino13, entre otros, contribuyeron a la elaboración de un trabajo con
fructíferos resultados los cuales fueron evidentes en la medida en que se llevaba a
cabo el plan piloto.
Algunos temas y enfoques destacados de la Escuela Neoinstitucionalista (ibíd,
42), profundizados durante el desarrollo de ésta investigación fueron:
• El NEI sugiere que los problemas de información elevan los costos de
transacción en el ámbito del diseño y aplicación de las políticas públicas y,
en consecuencia, éstas pueden resultar en una asignación de recursos
eficiente.
• La influencia negativa de las instituciones ineficientes se expresa no
solamente en el nivel macroeconómico y macrosocial, sino también en el
nivel de la empresa y de la estructura de la organización industrial,
afectando la eficiencia en la asignación de recursos en la microeconomía.
• Para el neoinstitucionalismo son importantes los cambios en los precios
relativos para las decisiones de invertir, ahorrar y consumir, pero se
preocupa además por introducir el papel del cambio institucional, y cuales
son sus aplicaciones positivas o negativas para la asignación de recursos.
Las instituciones y las estructuras jerárquicas en las organizaciones
económicas son aspectos que pueden cambiar las elecciones económicas
son aspectos que pueden cambiar las elecciones y acciones de los
individuos y grupos. En cambio, la economía neoclásica asume como
dadas las instituciones y las estructuras jerárquicas de poder y control
social. Los neoinstitucionalistas han sugerido que el análisis económico se
ha quedado atrás con respecto a otras disciplinas en el uso de la
metodología institucionalista, y que será necesario realizar un gran esfuerzo
por rectificar esta deficiencia, mejorando los enfoques e instrumentos que
relacionen las teorías económicas y de las instituciones.
13 J. Ayala, Instituciones y Economía. FCE, México 1999.
17
• Subraya la necesidad de un marco conceptual y de una perspectiva
metodológica, por medio de la cual se analicen los aspectos económicos,
políticos y sociales, para introducir el papel del Estado, el sistema político,
la cultura y los valores.
• Enfatiza la necesidad de estudiar los procedimientos involucrados en los
fenómenos a través de los cuales la economía, el mercado y las
instituciones se estructuran y/o desestructuran.
• Introduce el papel de la cultura en el proceso de evolución de una
economía como un proceso acumulativo de conocimientos, hábitos y
valores. La cultura es importante en la formación de las identidades
individuales y colectivas, las metas individuales y sociales, las preferencias
sociales y económicas en cuanto al ahorro, el trabajo, la inversión, el
consumo, la innovación y la incorporación de tecnologías y, en general, en
los modos y estilos de vida individuales y sociales.
2.2.4 Autores más importantes de la Escuela Neoistitucionalista
Ronald Coase, Oliver Williamson y Douglas North conforman el “núcleo duro” del
neoinstitucionalismo, abordan temas vinculados a la organización y operación de
la empresa, la división entre empresas y mercados; la formación de sistemas de
mercados y de las instituciones que forman esos sistemas de mercados; incluyen
los costos de transacción como un aspecto relevante; el papel de los procesos
políticos; las estructuras de poder y los mecanismos de decisión. (Ayala, 1999)
2.2.4.1 Ronald Coase14
Fue el primero en explicar que el tamaño de una empresa depende no solo de la
tecnología sino de las diferencias en los costos de la transacción cuando los
intercambios se hacen en el interior de una empresa o entre diferentes empresas.
14 En http://www.eumed.net/cursecon/economistas/coase.htm
18
Es frecuente que en las empresas haya que tomar una alternativa estratégica:
"¿Compramos este recurso que necesitamos o lo fabricamos nosotros mismos?".
En los procesos de compraventa en el mercado los agentes que intervienen tienen
que sufrir unos costos de transacción que incluyen el costo de obtener información
sobre calidades y precios, el costo de negociar un acuerdo, el costo de hacer
cumplir los acuerdos y el costo de organizar y coordinar todas estas actividades.
En el interior de la empresa esos costos pueden reducirse mucho, pero aparecen
unos costos de transacción diferentes tales como la necesidad de establecer
incentivos, de proveer flujos de información y de realizar el control y la evaluación
de resultados. En la economía real, contrariamente a lo que pensaron y dijeron los
marginalistas, los resultados de una empresa no dependen sólo de la tecnología y
de las condiciones del mercado, sino de que su administrador sea capaz de
organizar los recursos y establecer un ambiente adecuado de trabajo.
Son las instituciones internas de la empresa, formales o informales, las que
determinarán en mayor grado su productividad.
Al analizar la actividad de una empresa se pueden distinguir diversas secciones o
talleres que se prestan servicios o entregan productos entre sí. Los trabajadores
pueden ser considerados como proveedores o clientes internos. Existen una serie
de contratos implícitos, informales, no escritos, que regulan las relaciones de unos
trabajadores con otros dentro de la empresa. La cultura de la empresa está
formada por una serie de informaciones e instituciones que facilitan la
comunicación interna, estimulando la calidad y la eficacia en la actividad
productiva.
2.2.4.2 Douglas North
Desde la perspectiva neoinstitucional, el profesor Douglass North, en particular en
su libro Institutions, Institutional Change and Economic Performance, publicado en
1990, destaca cómo las normas jurídicas y las reglas de conducta formales e
19
informales, son determinantes centrales del crecimiento económico. Los sistemas
legales y judiciales son cruciales en el desempeño de la economía en la medida
en que amparan el cumplimiento de los contratos, aseguran los derechos de
propiedad y permiten que los poderes del Estado adopten decisiones dentro de un
marco de seguridad jurídica, todo lo cual reduce los costos de transacción y hace
menos costosa la actividad económica.
Según Douglas North, las instituciones se componen de reglas formales, normas
informales y las características de imposición de ambas. Es la mezcla de reglas,
normas y características de imposición la que determina el funcionamiento y el
resultado económico15. Mientras las reglas informales se pueden cambiar de la
noche a la mañana, las normas informales cambian sólo gradualmente.
Para lograr una reforma de éxito, es fundamental cambiar las instituciones y los
esquemas de creencias y valores, dado que son los modelos mentales de los
actores los que determinan las decisiones. (Íbid, 42)
Las restricciones informales (normas de conducta, convenciones y códigos de
conducta) son una condición necesaria, aunque no suficiente para un buen
funcionamiento económico. (Íbid, 43)
2.2.4.3 Oliver Williamson
Explica la existencia de diversas estructuras organizativas por la competencia y el
contexto institucional, es decir, un tratamiento fiscal ilegal diferenciado para cada
tipo de empresa, industrias específicas y sectores económicos, influyen
decisivamente en la selección del tipo de organización. En la vida real los
propietarios de una empresa deben elegir, entre varias alternativas, la
organización de su empresa. Una primera restricción económica que deben
15 El Marco Institucional para el Desarrollo Económico. Gran Charla Magistral Premio Nóbel de Economía 1993.
20
considerar es la tecnología disponible y las estructuras contractuales vigentes y
reconocidas por la sociedad. Por ejemplo arrendamiento o compra de factores
productivos, contratos de corto plazo o infinitos, la disponibilidad de
financiamiento, y de manera fundamental, el criterio de rentabilidad.
El problema de la minimización, en presencia de costos de transacción e
incertidumbre, es bastante complejo y requiere la consideración de los costos de
coordinación y la capacidad de forzar el cumplimiento de los acuerdos. La
búsqueda de minimización de costos esta relacionada con los factores que
influyen en la evolución de los costos de transacción. Entre estos factores
destacan:
• Economías de escalas asociadas al uso de distintas tecnologías.
• La presencia de información asimétrica, costos de medición y diferentes
funciones de utilidad entre los miembros de la organización dan lugar a los
denominados costos de agencia, que también dependen, en buena parte,
de la estructura de los arreglos contractuales.
• El costo de colectar información y coordinar la producción se incrementa
con el tamaño y complejidad de la organización.
21
3. PLAN PILOTO
La tarea de investigación que se realizó en el presente trabajo se centró en el
análisis detallado del servicio que presta el Grupo de Apoyo Judicial al ciudadano,
a través del trabajo de campo que se llevó a cabo en las instalaciones de la
oficina, encuestas a los usuarios y entrevistas con expertos en el tema. Este
estudio permitió realizar un diagnóstico del servicio, comparándolo con las
características que debe tener un servicio público que presta el Estado tales como
son la calidad, eficiencia, eficacia, fácil acceso, transparencia, celeridad, economía
y equidad.
El diagnóstico inicial reveló a una oficina con problemas de organización los
cuales la llevan a ser ineficaz, ineficiente, improductiva, costosa y con tendencia a
la congestión. Adicionalmente, en la observación, se encontró en el grupo de
servidores judiciales un bajo sentido de pertenencia con la entidad y sin conciencia
de su rol en la sociedad, barrera que no ayuda a humanizar y dignificar la justicia,
convirtiéndose así en un limitante para el desarrollo del país generando un
ambiente de desconfianza e incertidumbre hacia la administración pública.16
Estos resultados fueron el fundamento para el desarrollo de un nuevo modelo de
oficina, cuyo principal beneficiario sería el usuario; esto con el objetivo de restituir
la imagen que tiene el ciudadano frente al Estado a través de una nueva gestión
en donde primara la calidad del servicio, orientación precisa y bajos costos.
El nuevo modelo de oficina que se estableció se llevó a cabo a través del plan
piloto cuyo objetivo principal fue el de contribuir al acercamiento entre la
administración pública y el ciudadano con la posibilidad de evaluar los resultados
en la medida que eran adoptados los cambios.
16 El problema puede definirse de manera general como la persistente incertidumbre de la ciudadanía respecto al acceso, oportunidad, adecuada dimensión, eficacia y eficiencia de la justicia. La falta de control y de coordinación del ejecutivo, la rama judicial, el nivel central y los entes territoriales han generado incoherencia y desorganización en el sistema judicial, llevando a que los propósitos de una justicia pronta, cumplida y eficaz no se haya dado en la realidad. Revista del Centro Andino de Altos Estudios - CANDANE 1/2006. 10. Racionalización Normativa. www.dane.gov.co/revista_ib/Capitulo10.pdf
22
4. METODOLOGIA
Durante la investigación se realizó un minucioso análisis al interior del Grupo de
Apoyo Judicial con el fin de identificar las causas de la congestión, los altos costos
generados, la saturación y la desinformación17 del usuario. Estos factores
conllevan a que el ciudadano incurra en mayores costos de tiempo y dinero al
tiempo que genera desconfianza hacia la administración pública.
Es importante resaltar que el Grupo de Apoyo Judicial atiende diariamente en sus
instalaciones un promedio de mil (1.000) usuarios, correspondiente al 60% del
total de usuarios atendidos por el Centro de Servicios Administrativos Civil –
Familia.
La metodología utilizada para la obtención de los resultados fue:
• Trabajo de campo
• Aplicación de dos (2) encuestas
• Aplicación de entrevista con el Jefe del Centro de Servicios
• Desarrollo modelo de costos ABC
• Aplicación de dos (2) campañas de sensibilización
4.1 Descripción de los elementos metodológicos
4.1.1 Trabajo de campo
El diagnóstico inicial del Grupo de Apoyo Judicial fue el resultado de un minucioso
trabajo de campo en las instalaciones donde se encontraba ubicada la oficina. Se
identificaron tanto las variables que afectaban el desempeño de los servidores
judiciales así como las limitaciones que tenían que sortear los usuarios para
utilizar este servicio.
17 El resultado de la primera encuesta realizada en el trabajo de campo reveló que el 28% de los usuarios que utilizan este servicio arriban a la oficina del Grupo de Apoyo Judicial en busca de una orientación precisa para poder radicar un proceso.
23
Dentro de las variables y limitaciones se encontraron las siguientes:
Ubicación física de la oficina18. El Grupo de apoyo Judicial, encargado
principalmente de la entrega y reparto de demandas, estaba ubicado en el
segundo piso de la Sede Judicial Hernando Morales Molina, (Carrera 10 Nr.14-33,
Bogotá). Con un área de 226.3 mt2; los usuarios se veían sometidos a situaciones
de saturación y hacinamiento. Adicionalmente los usuarios discapacitados, tenían
difícil acceso al segundo piso, ya que los ascensores del Edificio presentaban
congestión durante todo el día debido al volumen de visitantes que se ingresan
diariamente.
Tecnología. Aunque el Grupo de Apoyo Judicial cuenta con los equipos
necesarios para el cumplimiento de sus funciones, éste requiere una inversión
para adquirir equipos más modernos que ayuden a que la gestión sea mas rápida
y eficiente. Esta inversión redundaría en beneficios tanto para los usuarios como
para los servidores judiciales, ya que los usuarios disminuirían el tiempo de espera
y los servidores judiciales tendrían un rendimiento óptimo para el cumplimiento de
las metas propuestas. De igual forma se halló que la base de datos de los años
1994 a 2002 no se encuentra incorporada al Sistema de Administración Judicial
SARJ, ocasionando así, la utilización de un mayor tiempo de consulta y búsqueda
de información.
Servicio y orientación al usuario. Este es uno de los aspectos más importantes
del Grupo de Apoyo Judicial, ya que todo el servicio que presta esta oficina está
enfocado en el usuario; para conocer las necesidades de los usuarios se realizó
una encuesta cuyos resultados revelaron lo siguiente:
• El 82% de los usuarios que visitan la oficina requiere de una orientación previa
antes de dirigirse a las ventanillas a radicar los asuntos.
• El 55% de los usuarios debe esperar una hora y más tiempo para ser atendido
por los servidores judiciales.
18 Ver foto 1, 2, 3 y 4
24
• El 38% de los usuarios que demandó una orientación técnica acerca del
procedimiento de las demandas, no recibió una respuesta oportuna por parte
de los servidores judiciales.
Organización de las ventanillas. El represamiento y acumulación que se
presenta durante toda la jornada de atención se debe a una inadecuada
distribución en las ventanillas en cuanto al número asuntos que deben recibir, ya
que esta disposición se tomó a partir de una percepción visual. Como
consecuencia a esto, se ha venido incrementando la congestión, problema que
demanda urgente una reingeniería.
Aspectos organizacionales. Aunque el Acuerdo 1856 de 2003 emitido por la
Sala Administrativa, reglamentó las funciones en general del Centro de Servicios,
este Acuerdo no instituyó los procedimientos a los que deben sujetarse los
servidores judiciales, obstruyendo de esta manera el alcance de los objetivos
diseñados para el óptimo funcionamiento del Centro.
Es importante tener en cuenta que hay costos que son ocultos en la prestación de
este servicio los cuales no se pueden percibir a simple vista y son los costos de la
ineficiencia, representados en la duración del proceso de reparto, ya que esta
labor le implica al usuario un gasto en tiempo y recursos los cuales impactan su
propio trabajo y como consecuencia el sector económico del cual participa.
4.1.2 Aplicación de encuestas
Para conocer una percepción detallada acerca del servicio que presta el Grupo de
Apoyo Judicial, se realizaron tres encuestas dirigidas a los usuarios. Estas
encuestas valoraron la situación inicial (Junio de 2006), y la situación final del
servicio (Febrero 2007). La ficha técnica del estudio se muestra a continuación en
la Tabla 1.
25
Tabla 1. Ficha técnica encuesta servicio recepción reparto
ENCUESTA SERVICIO RECEPCIÓN REPARTO
Clase de Investigación
Encuesta por muestreo probabilística
Objetivos
General:
Medir la satisfacción del usuario de las ventanillas de recepción de reparto, teniendo en cuenta cinco componentes básicos del buen servicio, como lo son: Instalaciones, comunicación, desempeño de los empleados, proceso e imagen.
Específicos: Identificar la impresión de los usuarios respecto a las instalaciones,
señalización de los lugares donde debe desplazarse, ventanillas con rótulos, orden, limpieza y aseo.
Determinar si el usuario cuenta con la información necesaria para realizar sus trámites dentro del Centro de Servicios.
Reconocer la percepción de los usuarios respecto al desempeño de los empleados.
Identificar problemas del proceso que estén afectando a los usuarios.
Reconocer la imagen que refleja el Centro de Servicios a sus usuarios.
Población Objetivo
Usuarios del Centro de Servicios Administrativos Civil-Familia, que utilizan el servicio de reparto.
Metodología de Recolección de
información
Auto diligenciamiento asistido, en el cual de manera individual los encuestados respondieron las preguntas.
Variables de Estudio
Percepción de los usuarios frente a: Instalaciones, Comunicación,
Desempeño de los empleados, Proceso e Imagen.
Tamaño de la
Muestra
La encuesta se aplicó a una muestra de 391 usuarios del Servicio de reparto.
Fuente: Elaboración propia
26
M E S A ñ o 2 0 0 6
D E M A N D A A ñ o 2 0 0 6
E n e ro 1 2 1 9 5F e b re ro 1 8 6 3 6M a rz o 2 1 2 4 1A b r i l 1 4 1 5 0M a y o 6 0 4 3J u n io 2 2 5 3 2J u l io 1 6 8 4 0A g o s to 1 9 4 0 1
S e p tie m b re 1 8 8 3 0O c tu b re 1 9 5 7 6N o v ie m b re 1 9 0 6 4D ic ie m b re 1 4 3 5 7T o ta l 2 0 2 8 6 5P o b la c ió n 1 6 9 0 5 ,4 2C o e fic ie n te d e c o n fia b il id a d 4 ,0
P y Q
S o n la s p ro b a b il id a d e s d e é x ito y fra c a s o q u e tie n e c a d a in te g ra n te d e la p o b la c ió n .
E rro r 5 ,04 N p .q
E ² (N -1 )+ 4 p .q4 * (1 6 9 0 5 ,4 2 )* (5 0 )* (5 0 )
5 ² (1 6 9 0 5 ,4 2 -1 )+ 4 * 5 0 * 5 0n = 3 9 0 ,7 8
T a m a ñ o d e la M u e s tra 3 9 1
F IC H A T É C N IC A D E T E R M IN A C IO N M U E S T R A
V E N T A N IL L A S R E C E P C IO N R E P A R T O
n =
n =
Los resultados de la primera encuesta, aplicada a una muestra de 391 usuarios
durante los días 22, 23, 27 y 28 de junio de 2006 arrojaron los siguientes
resultados:
Tipos de visitantes ¿Le gustaría encontrar un
orientador antes de hacer la fila?
Gráfico 2 Gráfico 3 Fuente: Elaboración propia
27
¿Cuánto tiempo espera para ser atendido? ¿Cómo califica el servicio que se le
presta?
Gráfico 4 Gráfico 5 Fuente: Elaboración propia
Posibles causas para la congestión según la opinión de los usuarios:
• Falta celeridad
• Falta personal
• No hay amabilidad por parte de los funcionarios
• Se requiere personal idóneo
• Desinformación
• Cambio de las normas sin previo aviso
4.1.3 Aplicación de entrevista
La entrevista con el Jefe del Centro de Servicios Administrativos Civil – Familia, se
realizó el día 8 de Agosto, después de haberse llevado a cabo el plan piloto. De la
entrevista se concluyó que efectivamente el Grupo de Apoyo Judicial ha
evolucionado desde su fecha de creación (1992) hasta el día de hoy. El cambio ha
sido evidente tanto en la forma como en el fondo de su operación. Sin embargo,
con el plan piloto que se implementó se corrigieron barreras de congestión, atraso,
corrupción y el difícil acceso de los usuarios a este servicio19. Así mismo, se ha
visto enmarcado por la inversión en sus instalaciones, capacitación y
19 Ver foto 4, 5, 6
28
sensibilización al personal, cambio de procesos, funciones y en general una
reestructuración en todos los aspectos.
El grupo de apoyo judicial, ahora es una oficina agradable, amable, que se
esfuerza por hacer su trabajo bien y cada vez mejor, situación que sin duda ayuda
al mejoramiento de la institución.
4.1.4 Desarrollo modelo de costos ABC El modelo de costos basado en las actividades (en adelante modelo de costos
ABC) tiene por objeto presentar los principales supuestos utilizados para proyectar
los costos de bienes y servicios de una entidad eficiente.
En el método del modelo de costos ABC, se asume que los recursos de una
estructura administrativa no se consumen por los productos o servicios que ella
genera, sino que por sus actividades. En el caso del sector público, lo que se
produce, fundamentalmente, son servicios, siendo estos los que consumen
recursos de diferentes departamentos o unidades gestoras, así como de diferentes
agentes – sociedad política y sociedad civil – siendo necesario, por lo tanto,
identificar este flujo de actividades y la articulación en la composición del costo de
ambos agentes20.
El modelo de costos ABC se concibió para posibilitar el análisis de costos desde
dos ópticas, i) la visión económica de costeo – visión vertical que apropia los
costos a los objetos de costeo por medio de las actividades realizadas en cada
departamento-, y ii) la visión de perfeccionamiento de procesos, que es una visión
horizontal en el sentido de captar los costos de procesos por medio de las
actividades realizadas en los varios departamentos funcionales.
20 Metodología para la obtención de costos gubernamentales. En Relógio da Economía. En http//:www.relogiodaeconomia.sp.gov.br/br/metodolgia_espanol.asp
29
Esta segunda visión es la que se considera más relevante para este trabajo, ya
que permite analizar y costear procesos, evaluándose cada actividad realizada y
pudiéndose clasificarlas en las que agregan o no valor, de igual forma, busca
costear procesos, y los procesos son por regla general interdepartamentales,
yendo más allá de la organización funcional.
La atribución de costos a las actividades se hace según las siguientes prioridades
i) asignación directa: se hace cuando hay una identificación clara, directa y
objetiva de ciertos ítems de costos con ciertas actividades, ii) rastreo: es una
asignación basada en la identificación de la relación causa-efecto entre la
ocurrencia de la actividad y la generación de costos. Esa relación se expresa por
medio de inductores de costos –cost drivers - , también conocidos como inductores
de recursos (Número de funcionarios, área ocupada, hora-persona), y iii)
Prorrateo: Se realiza cuando no hay la posibilidad de utilizar la asignación directa y
tampoco el rastreo.
Las principales variables asociadas con el método de costeo ABC utilizadas en
este estudio fueron:
• Las actividades (etapas del proceso para generar un determinado servicio
o producto. Las actividades se llamarán “etapas del proceso”)
• Inductor de costos (factor que determina la ocurrencia de una actividad)
Es importante destacar que existen dos tipos de inductores de costos:
• Inductor de recursos: son los eventos que permiten identificar como una
determinada actividad consume determinado recurso
• Inductor de actividades: son los eventos que orientan la forma como los
productos consumen las actividades
Este conjunto de atributos del estudio debe ser pensado para todos los agentes
involucrados, es decir, costos de actividades realizadas por el Estado (en este
caso, el Grupo de Apoyo Judicial) y los costos de actividades de los actores de la
30
sociedad civil que se relacionan con el Estado en el proceso en cuestión.
El procedimiento que se utilizó para implementar la metodología de costeo ABC
para medir el costo del servicio fue: (Ver Esquema 1)
1) Primeramente se trazó un mapa detallado de las diferentes etapas de una
actividad considerando las subactividades que la componen. Se detallaron la
forma de clasificación de las actividades y los procedimientos para el cálculo de
las horas/personal utilizadas (principal variable de cálculo) (Anexo I)
2) A continuación se seleccionaron las variables relevantes y no relevantes, es
decir, aquellas que incrementan o no valor a la actividad
3) Seguidamente se clasificaron las fuentes de datos de cada variable (Ver Tabla 2)
4) Luego se eligió la metodología de atribución de costos adecuada a la variable
de cuyos datos era insuficientes (Tabla 2).
5) Finalmente se explicó la elección de los inductores de recursos y de esa
manera, como deben ser computados los recursos materiales utilizados y ser
obtenido el costo unitario de cada inductor en determinado periodo de tiempo
31
ESQUEMA 1: MODELO BÁSICO DEL PROCEDIMIENTO COSTEO ABC
FASES ETAPAS
I Análisis preliminar del diseño de los procesos
Localización de procesos Diseño o rediseño estratégico de los procesos
II Análisis de las actividades primarias y de apoyo
Identificación de los elementos Clasificación de las actividades a nivel unitario
del costo en cada proceso Elección de inductores de costo o cost drivers
Análisis de otros costos y gastos
Cálculo de los costos de las actividades primarias y de apoyo
III Asignación de los costos de las actividades de apoyo a
Determinación del costo las actividades primarias
de los procesos operativos Asignación de los costos de las actividades a los procesos
operativos
Asignación de otros costos y gastos a los procesos operativos
Cálculo de los costos totales de los procesos operativos
TABLA 2: FUENTES DE DATOS DE LOS ELEMENTOS DEL COSTO
ELEMENTOS DEL COSTO FACTOR DE MEDIDA
Salarios Hora Mano de Obra
Mantenimiento y Reparación de equipos Valor del contrato
Mantenimiento del edificio Valor del contrato
Muebles y enseres instalados Depreciación consignada en libros
Equipo de Cómputo Depreciación consignada en libros
Servicios públicos Estimación de consumo
Papelería y útiles Estimación de consumo
Edificio Depreciación consignada en libros
Fuente: Elaboración propia
32
TABLA 3. COSTEO BASADO EN LA IDENTIFICACION DE CADA RUBRO
RUBRO COSTO
SALARIOS $ 21,345,919
MANTENIMIENTO Y REPARACIONES
DE EQUIPOS
$ 1,518,333
MANTENIMIENTO EDIFICIOS $ 2,651,652
MUEBLES Y ENSERES $ 3,831,917
EQUIPO DE COMPUTO $ 43,844,250
SERVICIOS PUBLICOS $ 501,429
PAPELERIA $ 2,923,328
PROPIEDAD (DEPRECIACION) $ 9,749,275
COSTO TOTAL $ 86,366,103 Datos valorados en Abril de 2006 Fuente: Elaboración propia
TABLA 4. PORCENTAJE DE PARTICIPACION DE CADA RUBRO DENTRO DEL
COSTEO
RUBRO % DE PARTICIPACION
SALARIOS 25% MANTENIMIENTO Y REPARACIONES DE EQUIPOS 2% MANTENIMIENTO EDIFICIOS 3% MUEBLES Y ENSERES 4% EQUIPO DE COMPUTO 51% SERVICIOS PUBLICOS 1% PAPELERIA 3% PROPIEDAD (DEPRECIACION) 11% COSTO TOTAL 100%
Fuente: Elaboración propia
33
TABLA 5: COSTEO BASADO EN LAS ACTIVIDADES
ACTIVIDAD COSTO
RADICACION Y REPARTO DE ASUNTOS $ 42,120,492
RECEPCION Y ENTREGA DE REPARTO $ 8,126,427
ADMINISTRACION DEL SISTEMA $ 22,300,720
ADMINISTRACION DOCUMENTAL $ 7,291,491
COORDINACION DEL GRUPO DE APOYO
JUDICIAL
$ 6,526,973
COSTO TOTAL $ 86,366,103 Fuente: Elaboración propia
TABLA 6. PORCENTAJE DE PARTICIPACION DE CADA ACTIVIDAD DENTRO DEL
COSTEO
ACTIVIDAD % DE PARTICIPACION RADICACION Y REPARTO DE ASUNTOS 49% RECEPCION Y ENTREGA DE REPARTO 9% ADMINISTRACION DEL SISTEMA 26% ADMINISTRACION DOCUMENTAL 8% COORDINACION DEL GRUPO DE APOYO JUDICIAL 8% COSTO TOTAL 100%
Fuente: Elaboración propia
Después de hacer el análisis de las cifras identificando las más significativas del
costo total se obtuvo la siguiente información:
• Se observa que los rubros más significativos son equipo de cómputo y
su mantenimiento consumiendo el 53%, seguido de la mano de obra
requerida para esta actividad, consumiendo el 25%.
• Esto quiere decir que de $100 que le corresponden del presupuesto al
área de reparto, $55 están destinados en la adquisición de equipos de
cómputo y a su respectivo mantenimiento preventivo y $25 para el pago
de la mano de obra.
• Teniendo en cuenta que estos son los porcentajes de mayor
participación dentro del costeo realizado a la oficina y que tienen una
34
relación directa en cuanto al buen desempeño del área, vemos que es
aquí donde se encuentra el cuello de botella, ya que los equipos y las
impresoras no cumplen con los requisitos exigidos por el volumen de
demandas recibidas por los auxiliares de la ventanilla y por lo tanto se
requiere más personal atendiendo a los usuarios para igualar a la
demanda.
• Siguiendo por la misma línea de análisis, se encuentra que el tercer
rubro más significativo es la depreciación del edificio, a la cual le
corresponde un 11%. Esto quiere decir que de $100 destinados en el
presupuesto de la oficina de reparto, el área que ocupa requiere de $11
para su funcionamiento.
• Con el 49% de participación dentro de la actividad principal, la
radicación y reparto de asuntos, es la actividad más costosa, seguida
por la administración del sistema con un 26%.
4.1.5 Aplicación campañas de sensibilización
Para que el plan de mejoramiento surta efecto se requiere por parte de los
servidores judiciales un alto compromiso con la institución, orientación a las metas
y motivación. Estos factores fueron los objetivos en las campañas de
sensibilización, las cuales estuvieron enfocadas a involucrar, compartir y guiar a
los funcionarios a la consecución de las metas y objetivos propuestos.
Se debe tener en cuenta que la gerencia de los funcionarios y de las tareas,
incluye la coordinación, la toma de decisiones, el liderazgo, la planeación, la
organización y el trabajo en equipo, siempre con un enfoque en la atención y
servicio al ciudadano.
En las campañas de sensibilización los funcionarios entendieron que el trabajo
debía ser realizado por personas idóneas y que su desempeño sería medido y
evaluado, contrastándolos así con los objetivos prescritos.
35
4.1.6 Plan piloto en marcha
Frente a los resultados del diagnóstico y junto con las sugerencias, se tomaron las
medidas pertinentes para mejorar el servicio y para empezar a darle las
características que demanda un servicio público prestado por el Estado tales como
son la eficiencia, eficacia y fácil acceso al servicio.
El plan piloto empezó a operar a partir del 15 de Julio de 2006 cuyo mejoramiento
se hizo evidente con el traslado de oficinas, reducción del tiempo de atención al
usuario, reducción de costos, mejoramiento de la calidad del servicio que se
presta al ciudadano e implementación de manuales de funciones. Los resultados
los cambios implementados fueron evaluados en una segunda encuesta aplicada
a la misma muestra de usuarios los días 28 de Julio, 1, 2 y 3 de Agosto de 2006.
4.1.7 Análisis de los resultados La herramienta adoptada para medir los costos de los recursos utilizados y el
desempeño de los funcionarios resultó ser efectiva, ya que además de estos
objetivos que son los que prometió lograr el modelo de costos ABC, permitió que
el Grupo de Apoyo Judicial alcanzara los objetivos propuestos, eliminó el
desperdicio en actividades operativas y proporcionó herramientas para la
planeación, control y reducción de costos.
Se logró establecer que la congestión y lentitud que generaba el Grupo de Apoyo
Judicial antes de ser transformado, recaída directamente en el usuario.
Para que el usuario pudiera radicar un proceso judicial debía gastar tiempo y
recursos, los cuales impactaban su propio trabajo y, como consecuencia, el sector
económico del cual participa. En este caso, toda la sociedad y la productividad de
cada actividad económica sufren el impacto de las horas de trabajo perdidas y de
36
la disminución de la renta de los ciudadanos, que proviene de tales actividades
como: fotos, fotocopias de documentos, transporte21.
La reducción de estos costos es un valor agregado por el Estado, resultado de la
mejoría de sus procedimientos de interacción con el público y, juntamente con las
reducciones en costos procesales componen el beneficio (aumento de eficiencia)
proporcionado por la mejoría de sus procesos a la sociedad como un todo.
Cuando los procesos a ser analizados son actividades internas del agente estatal,
existen dos tipos de efectos producidos por la mejoría de los procedimientos. El
primer es un aumento general de la eficiencia debido a la reducción de los costos
procesales del estado y de los actores que participan, y el segundo es un aumento
de la eficacia de la actividad interna del estado. Este efecto es benéfico para el
Estado y los usuarios y no necesariamente a los actores específicos que
participan del proceso.
Por otro lado, los resultados que arrojó la segunda encuesta, justificó la
reestructuración de la oficina, en donde se hicieron evidentes los siguientes
aspectos, mejorando así, la eficiencia del servicio:
- Traslado de oficinas22. El traslado de oficinas se logró por medio de un
convenio que se realizó entre el Consejo Superior de la Judicatura y la
Organización de Estados Iberoamericanos (OEI) con recursos del Banco
Mundial. Este traslado benefició tanto a los servidores judiciales como a los
usuarios del servicio. Después de que el Centro de Servicios
Administrativos Civil – Familia prestaba diferentes servicios a la comunidad
distribuidos en oficinas geográficamente alejadas, se logró integrar
(centralizar) todos servicios en el primer piso del edificio, en un área de
1500 mt2 mejorando las condiciones de ventilación, iluminación entre otros,
favoreciendo principalmente a los usuarios y a los discapacitados ya que 21 Estas actividades son los llamados costos de transacción que según Douglas North son todos aquellos costos en que debe incurrir cualquier persona para informarse, negociar, contratar y hacer cumplir las condiciones de cualquier intercambio. En El Marco Institucional para el Desarrollo Económico. Lima 1995 22 Ver foto 7, 8, 9
37
ahora en un solo lugar pueden acceder a todos los servicios sin necesidad
de desplazamientos.
- Reducción del tiempo de atención al usuario. Los resultados de la
segunda encuesta demuestran que el plan de mejoramiento ha sido
efectivo. Se observó en estos resultados que el tiempo de atención a los
usuarios en una hora y más tiempo corresponde al 41% del total de los
usuarios atendidos, mientras que anteriormente este porcentaje era del
56%. Esta reducción de estos costos es un valor agregado por el Estado,
resultado de la mejoría de sus procedimientos de interacción con el público
y que juntamente con la reducción de costos en los procesos al interior de
la oficina, componen el beneficio (aumento de eficiencia) a los usuarios.
- Reducción de costos. El aumento en la eficacia de las actividades internas
de la oficina, se convirtió en una reducción de costos al disminuir
procedimientos y maximizar los recursos de la oficina. Se prevé que con el
cambio de tecnología se presentará una nueva reducción en los costos
alcanzando un máximo provecho de los recursos, ayudando a
descongestionar aún más la oficina y generando de igual forma un beneficio
tanto para el usuario como para la entidad. Para el usuario, en la reducción
del tiempo de atención y para la entidad, en el ahorro y maximización del
presupuesto.
- Calidad del servicio. Así mismo mejoró la calidad del servicio que se
presta al usuario; a esto se le puede llamar aumento en la eficacia, ya que
en la primera encuesta el 85% de los usuarios calificó el servicio como
aceptable y deficiente debido a varios factores en los que se destacaron la
falta de actitud de servicio e idoneidad de los funcionarios, la falta de un
orientador, falta de celeridad, la desinformación entre otros. Después de las
campañas de sensibilización a los servidores judiciales y una
reestructuración de personal, estos resultados disminuyeron al 53%.
38
- Implementación de manuales de funciones. Actualmente se cuenta con
una descripción detallada de actividades la cual cuenta con tiempos
estándar; así mismo se establecieron los procedimientos para una mejor
prestación del servicio al usuario, siendo éste el más beneficiado. Después
del análisis al interior de esta oficina, se logró avanzar en la eliminación y
racionalización de costos y en la estandarización de procesos a través del
uso de nuevos hábitos de gestión y herramientas que permitieron una
mayor eficiencia y transparencia en la prestación de este servicio.
En general, la percepción del usuario después de la segunda encuesta fue:
• El servicio mejoró con el traslado de las oficinas
• El traslado de oficinas permitió mejorar el acceso de las personas
discapacitadas.
• El servicio es rápido y oportuno.
4.1.8 Seguimiento al plan piloto
El resultado que se esperaba obtener de esta investigación era rescatar la imagen
de la institución a través de la gestión y el desempeño de sus funcionarios para
lograr que el servicio de la justicia fuera prestado de forma eficaz, eficiente y
equitativo maximizando el presupuesto asignado. De igual manera, se buscaba
conocer y controlar los gastos de la entidad a través de una reforma
administrativa, cuya necesidad era la de adecuar la gestión pública a los criterios
de eficiencia, eficacia y obtención de resultados.
Después de todos los hallazgos durante el trabajo de campo, y las modificaciones
que se realizaron a raíz de las sugerencias efectuadas a la Dirección Ejecutiva
39
Seccional, el Grupo de Apoyo Judicial presentó una mejoría en el desempeño,
resultando beneficiados los usuarios, objetivo principal de la investigación.
El desarrollo del ABC permitió identificar los cuellos de botella y las actividades
que no generaban valor agregado para el funcionamiento de esta oficina, así
mismo se identificaron los recursos a los cuales no se les estaba dando un óptimo
aprovechamiento.
Para evaluar las nuevas políticas implementadas en la nueva oficina del Grupo de
Apoyo Judicial, se realizó una última encuesta a los usuarios del servicio, con el
ánimo de conocer su percepción hacia el mejoramiento de los procesos, de las
actividades y sobre todo del servicio que se le prestaba. Esta encuesta fue
realizada en febrero de 2007 a la misma muestra de usuarios y arrojó los
siguientes resultados:
Gráfico 6 PARALELO RESULTADO ENCUESTAS RECEPCIÓN DE REPARTO AÑO 2006 – 2007
84%
25%
75%
68%
32%
49%51%
75%
25%
82%
18%
90%
19%
81%
66%
34%
15%
47%
53%
36%
16%
10%
64%
85%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Encuesta 1percepción posit iva
Encuesta 1percepción negativa
Encuesta 2percepción posit iva
Encuesta 2percepción negat iva
Encuesta 3percepción posit iva
Encuesta 3percepción negat iva
ENCUESTAS
PORC
ENTA
JE
INFORM ACIONPERSONALIZADA
DESEM PEÑOEM PLEADOS
PROCESO (Tiempode Espera)
IM AGENGENERAL
Fuente: Elaboración propia
40
5. HACIA DONDE VAMOS
En aras de presentar un mejor servicio al usuario, el Consejo Superior de la
Judicatura, suscribió un convenio ínter-administrativo con la Secretaría General de
la Alcaldía Mayor de Bogota D.C., (agosto 2007) con el fin de acercar más el
servicio que presta el Grupo de Apoyo Judicial al ciudadano. Actualmente este
convenio empezará a regir en el Súper CADE de la localidad de Suba, ubicado en
la Avenida Ciudad de Cali (Carrera 106) y el costado Norte de la Transversal de
Suba (Calle 139) de la ciudad de Bogotá, D.C.
El acuerdo tiene como propósito establecer compromisos y criterios previamente
negociados que permitan una adecuada prestación de los servicios ofrecidos a los
ciudadanos y ciudadanas en el SuperCADE de Suba y la medición de los
resultados obtenidos. El sistema de evaluación del desempeño definirá, por parte
de la Dirección Distrital de Servicio al Ciudadano de la Secretaria General, rangos
de valores esperados en la prestación del servicio de acuerdo con los estándares
definidos, los cuales se verificarán con el fin de contar con un sistema de
evaluación del desempeño y se estimará la calificación ponderada promedio, que
permitirá definir estrategias y establecer mejoras.
Una vez entregados los espacios correspondientes en el SuperCADE de Suba, el
Consejo Superior de la Judicatura se compromete a mantenerlo en perfecto
estado.
41
42
6. CONCLUSIONES
• El tema principal de esta investigación y que domina a lo largo de todo el
análisis es el de la eficiencia en la provisión de los servicios de Justicia.
Este no sólo debe ser un tema de interés académico sino que debe
llevarnos a entender que tiene implicaciones en la vida de una nación. En la
medida en que los responsables de la administración de Justicia no tomen
conciencia de que su gestión debe ser eficiente como la provisión de
cualquier otro servicio público o privado, aparecerán sustitutos imperfectos
como la violencia, ésta como mecanismo de Justicia por cuenta propia o
como medio rentable de vida. Por lo tanto, un principio rector que debe
orientar cualquier reforma es que la función gerencial en la Justicia debe
tener la misma jerarquía y excelencia que los estándares de calidad
profesional con que pueda proveerse el servicio.
• Las instituciones son importantes para el desempeño de la economía
porque representan el marco en el cual los individuos actúan y realizan
elecciones. Las instituciones representan el conjunto de estructuras de
incentivos en las cuales se lleva a cabo el intercambio humano: político,
social y económico. De esta manera, las instituciones son las estructuras de
incentivos para trabajar, consumir, invertir, ahorrar o innovar que
prevalecen en la sociedad en un momento dado e influyen sobre el ritmo
del crecimiento económico.
• Las instituciones bien diseñadas facilitan la coordinación económica y
promueven un mejor desempeño de la economía, de la misma forma, las
instituciones ineficientes pueden ayudar a perpetuar el atraso económico.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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económico. México : FCE, 1999.
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En http://www.worldbank.org/html/extpb/wdr97/spanish/wdr97spa.pdf
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Abril de 1999
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http://www.dane.gov.co/revista_ib/Capitulo10.pdf
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Enciclopedia multimedia virtual interactiva, Conferencia de Douglas C. North.
Estocolmo, Suecia. Diciembre 9 de 1993.
En http://www.eumed.net/cursecon/textos/north-nobel.htm
Enciclopedia y biblioteca virtual de las ciencias sociales, económicas y jurídicas
EUMEDNET. Grandes economistas.
En http://www.eumed.net/cursecon/economistas/coase.htm
Trujillo G, Juan Pablo, Arias A, Héctor A, Barón, M. Luis A, Palacios Carolina.
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Universidad de la Salle
Journal of Economic Literature
En http://www.aeaweb.org/journal/jel_class_system.html#F.
52
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Kalmanovitz, Salomon, Las instituciones, la ley y el desarrollo económico, de la
serie “Borradores Semanales de Economía”, Banco de la República, 1997, La
cliometría y la historia económica institucional: reflejos latinoamericanos,
Enciclopedia multimedia virtual interactiva, http://www.eumed.net/ce/sk-clio.htm
Ley 270 de 1996 Ley Estatutaria de la Administración de Justicia
Martínez Coll, Juan Carlos "Instituciones económicas en la economía de
mercado, virtudes e inconvenientes. Enciclopedia Multimedia Virtual
Interactiva. http://www.eumed.net/cursecon/1/inst.htm consultado el 5 de
octubre de 2006.
Metodología para la obtención de costos gubernamentales. En Relógio da Economía. En http//:www.relogiodaeconomia.sp.gov.br/br/metodolgia_espanol.asp
North, Douglas, Cambio institucional, pauta de dependencia y desarrollo,
PapER Nº 45 por Joan Prats, Institut Internacional de Gevernabilitat de
Catalunya. En http://www.iigov.org/index.drt
North Douglas, Instituciones, cambio institucional y desempeño económico.
FCE, México, 1993
Senado de la República, Respuestas a la crisis de justicia, julio de 1999.
7, ANEXOS
7,1 ANEXO I
DIRECCION SECCIONAL DE ADMINISTRACION JUDICIALBOGOTA - CUNDINAMARCA MAPA DE PROCESOS OFICINA DE APOYO JUDICIAL
ASU
NTO
S QU
E DEB
EN SER
SOM
ETIDO
S A R
EPAR
TO
SATISFA
CC
IÓN
DEL C
LIENTE
UNIDAD DE PLANEACIONVERSION 1ABRIL 18 DE 2006
Coordinación de Grupo de Apoyo Judicial
Recepción y Radicación
Recepción y ,,,,,,,,,,,,,,Reparto
Administración del Sistema
Administración Documental
PROCESOS MISIONALES
PROCESOS DE SOPORTE
PROCESOS DE DIRECCIÓN
43
7.2 ANEXO II
CUADRO RESUMEN
EFECTO DEL PLAN PILOTO
AGENTES INVOLUCRADOS PROBLEMÁTICAIMPLEMENTACION DE SISTEMA DE
GESTION INTEGRADO RESULTADOS GENERALES
USUARIOSElevado índice de quejas, ineficiente e inoportunas respuestas,baja satisfacción del servicio recibido.
Elaboración e implementación de manuales defunciones y manuales de procedimientos.
Se mejoraron las instalacionespara atención al usuario, eltiempo de atención por usuariose redujo
EMPLEADOS
Baja insatisfacción y motivación personal por las condiciones yambiente de trabajo, sin mediciones importantes que permitanpropiciar un comportamiento hacia la productividad y lacompetitividad. Cambio de instalaciones y puestos de trabajo
Se incrementó la satisfaccióndel trabajador, medido por lacultura y el ambiente
ENTIDAD Baja productividad, escasa y casi nula medición de resultados.Estudio de tiempos y movimientos,implementación de indicadores de gestión
Se logró implementar unmodelo de liderazgo medidohacia la competitividad ysatisfacción del usuario.
44
7.3 ANEXO III
CUADRO COMPARATIVO MARCO TEORICO vs AVANCE PLAN PILOTO
MARCO TEORICO
AVANCE
• Para establecer instituciones que aseguren la eficacia
del sector público es preciso resolver toda una serie de problemas básicos de comportamiento que distorsionan los incentivos
Se identificaron tanto las variables que afectaban el desempeño de los servidores judiciales así como las limitaciones que tenían que sortear los usuarios para utilizar este servicio
• Para reconstruir la capacidad hay que cambiar las actitudes de los empleados
El plan piloto se vio enmarcado por la inversión en sus instalaciones, capacitación y sensibilización al personal, cambio de procesos y funciones
• Exponer a las instituciones estatales a una competencia mayor a fin de incrementar su eficiencia
Análisis detallado del servicio que presta el Grupo de Apoyo Judicial al ciudadano. Este estudio permitió realizar un diagnóstico del servicio, comparándolo con las características que debe tener un servicio público que presta el Estado tales como son la calidad, eficiencia, eficacia, fácil acceso, transparencia, celeridad, economía y equidad.
• Un factor fundamental para la eficacia del Estado es la existencia de un cuerpo de funcionarios capaz y motivado
Para que el plan de mejoramiento surtiera efecto se requería por parte de los servidores judiciales un alto compromiso con la institución, orientación a las metas y motivación. Estos factores fueron los objetivos en las campañas de sensibilización, las cuales estuvieron enfocadas a involucrar, compartir y guiar a los funcionarios a la consecución de las metas y objetivos propuestos
• En muchos países en desarrollo los sistemas de prestación de servicios son deficientes o inexistentes. La obligación de rendir cuentas de los resultados es limitada
En los países en desarrollo están empleando mecanismos de esta índole para mejorar la eficiencia. Existe una tendencia creciente a establecer organismos públicos orientados a fines concretos y fundamentados en criterios específicos de
45
46
desempeño, con objetivos más claros y mayor responsabilidad administrativa respecto de los productos o resultados
• Los países en desarrollo necesitan ante todo mejorar el cumplimiento de la normativa vigente … formular con mayor claridad los objetivos y tareas, e implantar sistemas de medición del desempeño
En las campañas de sensibilización los funcionarios entendieron que el trabajo debía ser realizado por personas idóneas y que su desempeño sería medido y evaluado, contrastándolos así con los objetivos prescritos (Ver foto 10, 11, 12, 13)
• Estimular, cuando sea posible, la participación directa de los usuarios y otros beneficiarios en el diseño, ejecución y seguimiento de las actividades locales relacionadas con los bienes y servicios públicos
Se situaron instrumentos de participación y seguimiento para que los usuarios también fueran partícipes del cambio de la institución. (Ver foto 14)
• Casi siempre, quien paga las consecuencias de la ineficacia del Estado es la gente común.
El nuevo modelo de oficina que se estableció se llevó a cabo a través del plan piloto cuyo objetivo principal fue el de contribuir al acercamiento entre la administración pública y el ciudadano con la posibilidad de evaluar los resultados en la medida que eran adoptados los cambios
• La eficacia del Estado es mayor cuando se escuchan las opiniones […] de la ciudadanía en general y se propicia la participación […]. Cuando los gobiernos carecen de mecanismos para escuchar estas opiniones, no responden a los intereses de la población
Para conocer una percepción detallada acerca del servicio que presta el Grupo de Apoyo Judicial, se realizaron tres encuestas dirigidas a los usuarios. Estas encuestas valoraron la situación inicial (Junio de 2006), y la situación final del servicio (Febrero 2007).
de
7.4 ANEXO IV
DIAGRAMA DE ILUSTRACIÓN CAMBIO INSTITUCIONAL Y DESEMPEÑO ECONÓMICO
En el diagrama se ilustran las posibles fuentes del cambio institucional. El cambio institucional tiene como objetivo definir nuevos derechos, reducir loscostos de transacción, atenuar problemas de información (oportunismo) y la reestructuración organizacional. El proceso cambio está mediado por unproceso político que tiene dos caras: el aprendizaje y la internalización de las nuevas instituciones y su operación y manipulación. Estas complejasinteracciones determinarán el nivel de desempeño económico.
Agotamiento institucional Definición de derechos
Instituciones vigentes
Innovación tecnológica
Reducción de costos de transacción
Fuentes del cambio institucional
Cambio institucional Aprendizaje e
internalización
Operación y manipulación Desempeño
Dotación de recursos Atenuación de problemas
de información
Restricciones sociales, políticas y presupuestarias
Reestructuración organizacionalCambio
demográfico
Fuente: Instituciones y economía . José Ayala Espino. 1999
47
ANEXO V FOTOGRAFÍAS ANTES DEL PLAN PILOTO
FOTO 1 Congestión para entrar al GAJ* FOTO 2 Congestión para entrar al GAJ
FOTO 3 Acceso para ingresar al GAJ FOTO 4 Ventanillas de atención del GAJ
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FOTO 7 Instalaciones del GAJ FOTO 8 Instalaciones del GAJ
FOTO 5 Lugar para tomar refrigerio y descanso FOTO 6 Dentro de las instalaciones del GAJ
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PLAN PILOTO
FOTO 9 Nuevas oficinas GAJ - Acceso FOTO 10 Ventanillas de atención al usuario
FOTO 11 Dentro de las instalaciones FOTO 12 Nueva jefatura GAJ – Atención al usuario
50
51
FOTO 13 Nuevo lugar de refrigerio y descanso FOTO 14 Cartelera para información de empleados
FOTO 15 Indicadores de gestión – Medicion de labores FOTO 16 Reconocimiento a empleados destacados
*GAJ: Grupo de Apoyo Judicial