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1. TIPO DE DOCUMENTO: Trabajo de grado para optar el título de Profesional en Relaciones Internacionales
2. TÍTULO: Limitaciones y alcances de la iniciativa para la integración de la infraestructura regional suramericana y las implicaciones para Colombia 2005-2010.
3. AUTORA: Dayana Lizeth Pérez Ramirez 4. LUGAR: Bogotá, Colombia 5. FECHA: Febrero de 2013 6. PALABRAS CLAVE: Infraestructura, integración, desarrollo, interconexión,
Suramérica, Colombia, IIRSA 7. DESCRIPCION DEL TRABAJO: Identificación de los principales alcances y
limitaciones de la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana y la posición geoestratégica de Colombia en el proyecto.
8. FUENTES CONSULTADAS: Fuentes electrónicas entre las que se destacan la página oficial de la IIRSA, del Banco Interamericano de desarrollo, el sitio oficial del Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio de Relaciones Exteriores, los documentos emitidos a través de los Ministerios de Comercio de los países partes de la iniciativa; los Institutos Nacionales y Departamentos de Estadística, así como artículos académicos que han realizado ya análisis sobre la aplicación del tema propuesto. Como una estrategia de incorporación de artículos académicos, se acudirá a Centros de Investigación y organizaciones que se encuentran revisando este proceso de integración.
9. CONTENIDOS: Se desarrollan cuatro capítulos: en el Capítulo I se realiza un estado del arte donde se identifican las investigaciones anteriores relativas al tema. En el Capítulo II se analiza la metodología donde se describe el tipo de investigación utilizada, correspondiente a un análisis documental. En el Capítulo III se muestra el análisis documental con los principales daños a nivel ecológico y social que trae consigo la cartera de proyectos IIRSA. Finaliza con el capítulo IV y el análisis de resultados y las conclusiones, donde se desarrollan los objetivos de la investigación y las respectivas conclusiones y recomendaciones.
10. METODOLOGIA: Análisis documental de interpretación de los textos seleccionados. 11. CONCLUSIONES: Uno de los principales aportes de la tesis fue el hecho de haber
podido contrastar mediante el ejemplo de la IIRSA, el cumplimiento de las teorías de las Relaciones Internacionales, en particular la del neoliberalismo institucional, la de centro periferia y la perspectiva crítica dentro de un enfoque geopolítico. Se puede inferir que existe un tipo de desarrollo promovido por la IIRSA y es el económico, mediante la interconexión de la región, pues queda claramente demostrado que tras la iniciativa existe una muy importante participación del financiamiento privado que, además del desplazamiento de la participación directa de los Estados sobre los proyectos, manejan un perfil de instituciones ambientalistas, bajo el cual se maneja la Inversión Extranjera. Finalmente la IIRSA es una institución que persiste en consolidarse, así que aunque se presenten altibajos y aunque se analicen teóricamente sus limitaciones y consecuencias, ya se encuentra establecido un diseño de interconexión en Suramérica, que irá avanzando poco a poco y que seguramente acarreará daños inconmensurables.
LIMITACIONES Y ALCANCES DE LA INICIATIVA PARA LA INTEGRACIÓN DE LA
INFRAESTRUCTURA REGIONAL SURAMERICANA (IIRSA) Y LAS
IMPLICACIONES PARA COLOMBIA
2005-2010
DAYANA LIZETH PÉREZ RAMÍREZ
UNIVERSIDAD DE SAN BUENAVENTURA
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y POLÍTICAS
RELACIONES INTERNACIONALES
BOGOTÁ
2013
LIMITACIONES Y ALCANCES DE LA INICIATIVA PARA LA INTEGRACIÓN DE LA
INFRAESTRUCTURA REGIONAL SURAMERICANA (IIRSA) Y LAS
IMPLICACIONES PARA COLOMBIA
2005-2010
DAYANA LIZETH PÉREZ RAMÍREZ
INFORME FINAL DEL EJERCICIO DE INVESTIGACIÓN PARA OPTAR EL TITULO
DE PROFESIONAL EN RELACIONES INTERNACIONALES
DOCENTE TUTOR:
MG. SERVIO ALBERTO CAICEDO
UNIVERSIDAD DE SAN BUENAVENTURA
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y POLÍTICAS
RELACIONES INTERNACIONALES
BOGOTÁ
2013
DEDICATORIA Y AGRADECIMIENTOS
A Dios, por las bendiciones, oportunidades y reconocimientos académicos; así como por aquellas
personas únicas y valiosas que han llenado mi vida de esperanza.
A mi madre Lucy E., a mi padre Víctor Manuel, a mis hermanos Andrés Felipe y Manuel Esteban por
tantas enseñanzas. El amor y apoyo incondicional en todos los aspectos, la motivación constante, el
inigualable ejemplo y la maravillosa compañía que durante todos estos años ha sido trascendental.
De igual manera, a mi querida abuelita Clotilde y a mi madrina Adelia, les agradezco su ternura,
preocupación, fortaleza, valentía y comprensión constante, son ustedes ejemplo de vida.
A mis apreciados tíos y primos por los valores que los caracteriza a cada uno y el inmenso cariño que
nos ha unido en la distancia.
Al Lic. Eduardo Hernández, mi más profunda admiración. Gracias por la compañía y todo el apoyo
moral e intelectual. Porque se ha finalizado esta etapa de la mejor manera.
A Oscar Garzón, por la presencia sincera y noble que caracterizó su amistad en estos años de
universidad.
Finalmente al Dr. Servio Caicedo, quien sin dudarlo aceptó ser mi asesor de este trabajo de grado,
gracias por el seguimiento y las sugerencias.
1
TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCIÓN ..................................................................................................... 7
CAPÍTULO I
1. MARCO TEÓRICO ......................................................................................... 13
1.1 INVESTIGACIONES PREVIAS ................................................................ 13
1.2 TEORÍAS.................................................................................................. 16
1.2.1 TEORÍA FUNDAMENTAL: El neoliberalismo institucional tras los ejes
de integración y desarrollo .......................................................................... 16
1.2.2 TEORÍA DE ALCANCE MEDIO: Una integración regional exógena
enfocada al sistema centro - periferia, dentro del subdesarrollo. ........... 27
1.2.3 TEORÍA FUNDAMENTADA: Enfoque desde la Geopolítica Crítica 34
1.3 CONCEPTOS BÁSICOS DEL PROYECTO ............................................ 37
1.4 MARCO HISTÓRICO ............................................................................... 43
CAPÍTULO II
2. METODOLOGÍA ............................................................................................ 62
CAPÍTULO III
3. ANÁLISIS DOCUMENTAL ............................................................................ 64
3.1 Alcances de la interconexión de la IIRSA en cuanto al desarrollo social y
ambiental .......................................................................................................... 64
3.1.1 Carencia de una infraestructura social y ambiental en la IIRSA .. 64
3.1.2 La visión del desarrollo desde los proyectos de interconexión de la
IIRSA 77
2
3.2 COLOMBIA Y SU PARTICIPACIÓN EN LA IIRSA ................................. 83
3.2.1 Integración promovida por Colombia: La inserción del país andino
83
3.2.2 Las prioridades de interconexión mediante infraestructura antes que
las del desarrollo .......................................................................................... 90
3.2.3 Colombia entre dos ejes: Amazónico y Andino .......................... 110
3.2.3.1 Corredor Intermodal Tumaco- Pasto Mocoa- Puerto Asís, Belem Do
Pará ...................................................................................................... 119
3.2.4. Matriz categorial documental general (conceptual) y Resultados126
CAPÍTULO IV
4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ............................................... 135
5. BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................ 142
6. ANEXOS ...................................................................................................... 151
3
ÍNDICE DE CUADROS
Cuadro 1. Principales implicaciones Ambientales y Sociales potenciales
posibles de ser generadas en el territorio por los sectores vinculados a los
grupos de Proyectos de IIRSA.
18
Cuadro 2. Concesiones viales adjudicadas en Colombia 2002-2010 30
Cuadro 3. Agenda de Implementación Consensuada 2005-2010. Proyectos
Estratégicos de Integración en América del Sur
47
Cuadro 4. Evolución en términos de plazos y etapa de ejecución de los
proyectos
48
Cuadro 5. Relación entre el stock de infraestructura, desarrollo económico y
desigualdad del ingreso
68
Cuadro 6. Exportación de Estaño Bolivia 2010 70
Cuadro 7. Porcentaje de la población indígena en América Latina 74
Cuadro 8. Los factores más problemáticos para hacer negocios en Colombia 85
Cuadro 9: Planes de desarrollo binacionales para las Zonas de Integración
Fronteriza (ZIF) formulados
88
Cuadro 10. Tipos de infraestructura por función y cobertura geográfica 99
Cuadro 11. Concesiones viales adjudicadas 2002-2010 101
4
ÍNDICE DE MAPAS
Mapa 1. Área de influencia del Eje Andino 50
Mapa 2. Área de influencia del Eje de Capricornio 51
Mapa 3. Área de Influencia del Eje de la Hidrovía Paraguay- Paraná 52
Mapa 4. Área de influencia del Eje del Amazonas 53
Mapa 5: Área de Influencia del Eje del Escudo Guayanés 54
Mapa 6. Área de influencia del Eje del Sur 55
Mapa 7. Área de influencia del Eje Interoceánico Central 56
Mapa 8. Área de Influencia del Eje Mercosur-Chile 57
Mapa 9. Área de influencia del Eje Perú – Brasil – Bolivia 58
Mapa 10. Índice Global de Competitividad de Suramérica 109
Mapa 11. Comparación de los proyectos de la IIRSA para Colombia y de los
proyectos priorizados por el país
115
Mapa 12. Potencial Geoquímico y Carbonífero de Colombia 117
Mapa 13. Participación de indígenas respecto a la población total departamental 120
Mapa 14. Corredor intermodal Tumaco- Pasto- Mocoa- Puerto Asís,
Belem Do Pará
122
Mapas 15 y 16. Distribución poblacional Total para el año 2005 Modelo de
desarrollo económico Mitad Colombia
125
5
ÍNDICE DE GRÁFICAS
Gráfica 1. Cartera IIRSA según ámbito en número de proyectos y porcentajes 23
Gráfica 2. Número de proyectos y montos de inversión por país 23
Gráfica 3. Colombia: Distribución porcentual del valor FOB de las exportaciones
tradicionales por destino
86
Gráfica 4. Ranking de percepción de la corrupción 92
Gráfica 5. América del Sur: Proporción de caminos pavimentados (En porcentajes
y metros lineales por kilómetro cuadrado)
97
Gráfica 6. Inversión privada por sectores en Colombia 102
Gráfica 7. Participación por modos en el PIB de transporte 2008 104
Gráfica 8. Kilómetros de vías férreas por Mil habitantes 2001 105
6
7
INTRODUCCIÓN
La realización de este estudio es importante para la disciplina de las Relaciones
Internacionales porque utiliza herramientas de análisis regional, económico, político y
geopolítico enmarcados en el tema de la cooperación para el desarrollo; promoviendo
el debate disciplinar en torno a los nuevos procesos de integración de la región y de
cómo estos pueden ser una respuesta a los desafíos que se enfrentan en el siglo XXI.
De esta manera, el objetivo general para el desarrollo del tema se basa en identificar
los principales alcances y limitaciones de la Iniciativa para la Integración de la
Infraestructura Regional Suramericana y la posición geoestratégica de Colombia en el
proyecto. Los objetivos específicos consisten en determinar en primer lugar si la IIRSA
promueve una integración o una interconexión regional, en segundo lugar se pretende
identificar si la infraestructura es una condición para el desarrollo y finalmente analizar
la posición estratégica que adquiere Colombia en los Ejes Andino y Amazónico.
La hipótesis central de esta tesis se basa en el papel de la IIRSA como la institución
preponderante que busca consolidarse como el megaproyecto de infraestructura más
importante y ambicioso, así como la condición necesaria para el desarrollo económico
de Suramérica, que cumplirá con las características propias de neoliberalismo
institucional y de la teoría Centro Periferia dentro del subdesarrollo, y que finalizará
con el reordenamiento del territorio bajo una interconexión regional. Así mismo, una
vez que se rescata la geografía pueden tejerse hilos de análisis que permiten señalar
que dentro de la IIRSA existen países que son prioritarios. Por ejemplo, Colombia
tiene una geopolítica cuya dimensión le hace operar como un país bisagra entre el
océano Atlántico y el Pacífico, así como entre Sudamérica y Centroamérica, con la
8
fundamental conexión a Norteamérica, cuando se consolide la IIRSA y en un futuro se
ponga en marcha el plan Mesoamérica.
Ante este escenario, el tema principal que se abordará es la aparición de la Iniciativa
para la Integración de la Infraestructura Sudamericana (IIRSA), creada con el objetivo
de promover el desarrollo de la infraestructura, energía y comunicaciones bajo una
visión regional. Ésta fue una iniciativa de Brasil y del Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) quien en el 2000 presentó este proyecto durante la Reunión de
Presidentes de América del Sur realizada en la ciudad de Brasilia.
En el encuentro se mencionó que se realizarían acciones conjuntas a fin de impulsar
la integración política, social y económica suramericana, de donde se desprendió un
comunicado llamado el comunicado de Brasilia1, en el cual se abordaron aspectos de
ampliación del comercio, expansión de flujos de inversión, de la globalización como
base para el bienestar social, el fortalecimiento de la Organización Mundial del
Comercio (OMC), donde las futuras negociaciones comerciales estuvieran basadas en
una agenda positiva para profundizar la relación entre comercio y desarrollo, así como
temas de democracia, drogas ilícitas, integración de la infraestructura y tecnología;
que sería un hito dentro del proceso de cooperación regional cada vez más fortalecido.
De igual manera es imperante analizar la forma en que los gobiernos sudamericanos
han gestionado los mecanismos de integración con las empresas privadas y de qué
manera se ha dado este trabajo conjunto, para determinar los perdedores, los
1 Llevada a cabo el 1 de septiembre de 2000, se realizó en el contexto de las conmemoraciones de los
500 años del descubrimiento de Brasil. Fueron invitados por el Presidente de Brasil, Fernando Henrique Cardoso, los Jefes de Estado de Argentina, Fernando De la Rúa; Bolivia, Hugo Bánzer Suárez; Chile, Ricardo Lagos Escobar; Colombia, Andrés Pastrana Arango; Ecuador, Gustavo Noboa; Guyana, Bharrat Jagdeo; Paraguay, Luis Angel González Macchi; Perú, Alberto Fujimori Fujimori; Surinam, Runaldo Ronald Venetiaan; Uruguay, Jorge Batlle Ibañez; y Venezuela, Hugo Chávez. También estuvieron presentes los Presidentes del Banco Interamericano de Desarrollo, Enrique Iglesias, y de la Corporación Andina de Fomento, Enrique García. (Ver: Comunicado de Brasilia: comunidad andina.org)
9
ganadores y los desafíos que se enfrentan en temas como pobreza, desigualdad,
medio ambiente, comunidades indígenas, calidad de vida, entre otros problemas que
se enmarcan dentro del desarrollo social y ambiental y que finalmente no se cumplen;
lo que se deriva en el propio estancamiento de esta institución.
Tenemos entonces tres aspectos por resaltar: en primer lugar como lo comenta Tenjo
(2009) la IIRSA se encuentra necesariamente relacionada con los procesos de libre
comercio, teniendo como prioridad un interés económico por encima de un interés
social.
En segundo lugar, IIRSA se encuentra enfocada en fomentar un comercio más fluido a
través de precios bajos, lo que equivale a generar una integración “hacia afuera”,
exógena, en lugar de propiciar una integración “hacia adentro”, así como se explica en
la siguiente cita
El capital extranjero aplicado al sector productivo exportador en los
países latinoamericanos puede gozar de una cierta movilidad hacia
afuera, pero prácticamente ninguna movilidad hacia el interior de la
economía receptora o huésped. Las contingencias de la exportación a
la cual se aplica dicho capital, determinan sus movimientos en relación
siempre con el exterior. (Marza, 2008 p.116).
En tercer lugar, IIRSA se ejecuta a través de proyectos de inversión de empresas
privadas coordinadas por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), esto se
encuentra vinculado con una tendencia del neoliberalismo institucional que promueve
la escasa participación del Estado en los proyectos de desarrollo e integración
regional.
Consecuentemente, y tomando en consideración los tres aspectos arriba enunciados,
es posible plantear como problema de estudio que IIRSA si bien promueve la
10
integración como meta, al participar las empresas privadas en sus proyectos, también
impulsa la interconexión de mercados desde el punto de vista neoliberal.
De esta manera, el trabajo de investigación se compone de cinco capítulos, donde
cabe resaltar que en el Capítulo II se realiza un estado del arte donde se identifican las
investigaciones anteriores relativas al tema, así como sus principales aportes y
falencias. De igual manera se pretende interpretar mediante la teoría del
neoliberalismo institucional, cómo los proyectos de la Iniciativa para la Integración de
la Infraestructura Suramericana siguen esta línea mediante el análisis de diferentes
investigaciones al respecto, resaltando autores como Keohane, Nye, Arexold, Baldwin
y vinculando la teoría del subdesarrollo de la Cepal y la concepción centro-periferia,
con los aportes de Díaz y Prebisch, entre otros autores que ofrecen una aproximación
a las nuevas formas de dominación de los Estados y a la promoción de una
integración exógena. Debe tenerse en cuenta además la participación del
financiamiento privado, coordinado por el Banco Interamericano de Desarrollo para
determinar al final, las consecuencias del capital extranjero en el sector productivo de
la región. De esta manera, se termina este apartado con el enfoque geopolítico que
adquiere la investigación, desde el punto de vista crítico que requiere enfatizar el papel
fundamental que juegan los recursos naturales con los que cuenta el subcontinente.
También se identifican los conceptos básicos del proyecto en los cuales se realiza un
análisis entre la complementariedad y las diferencias de los mismos. Para finalizar, un
marco histórico donde se hace un recorrido por las Cumbres de las Américas y los
principales escenarios en los que se debate el tema de la integración física de la
región y la aparición de la IIRSA con sus principales características, haciendo énfasis
en la Agenda de Implementación Consensuada (AIC), la cual abarca el periodo de
11
estudio de la Tesis: 2005-2010 y de donde se extraen los principales proyectos que la
IIRSA considera prioritarios y de alto impacto.
En el Capítulo III se analiza la metodología donde se describe el tipo de investigación
utilizados, correspondiente a un análisis documental que pretende interpretar teorías y
conceptos básicos para la consecuente adaptación al proyecto, mediante una revisión
de donde se extraen nociones y características del documento para representarlo y
facilitar el acceso a los originales.
Así pues, en el Capítulo IV se complementa la ejecución del proyecto, respecto al
análisis documental llevado a cabo, en donde se muestran los principales daños a
nivel ecológico y social que trae consigo la cartera de proyectos IIRSA, así como los
efectos sobre las comunidades asentadas en esos territorios, evaluando el concepto
de desigualdad y pobreza que se maneja, para finalmente determinar si IIRSA juega
un papel favorable en torno al ciudadano y al bienestar social. De igual forma, se
analiza la intención hacia la interconexión promovida por Colombia, donde se
demuestra que a pesar de que el país tiene una participación importante en la IIRSA,
los proyectos en cuanto han infraestructura no han tenido un efecto trascendental en
el desarrollo económico del país, de manera que finalmente se evidencian las
características de los capítulos anteriores para este caso. Termina con los resultados y
las conclusiones, donde se responde a los objetivos iniciales de la investigación y se
realizan los comentarios finales.
Finalmente, esta iniciativa si bien no ha sido un tema muy conocido dentro de los
estudios de las Relaciones Internacionales; tiene como premisas la integración y el
desarrollo de los países suramericanos y presenta algunos problemas que merecen
ser destacados mediante herramientas teóricas en procura de una comprensión
12
conceptual y realista respecto al papel de las instituciones en las decisiones de los
Estados, ambos como actores de las RRII.
13
1. MARCO TEÓRICO
1.1 INVESTIGACIONES PREVIAS
La investigación académica ha retomado el problema de estudio desde diferentes
perspectivas. En el año 2010 la tesis para obtener el grado de licenciatura en
Relaciones Internacionales titulada: “La viabilidad de la IIRSA como un mecanismo
para concretar el proyecto de liberalización comercial en Suramérica” realizada por
Tania Lucía González en la Universidad Nacional Autónoma de México es un ejemplo
de ello.
La citada investigación aborda el tema reconociendo un proceso de liberalización
comercial en Suramérica, sobre todo explica a IIRSA dentro de un mecanismo de
regionalismo abierto aún mayor. Dentro de los argumentos sólidos que se encuentran
destaca el de reconocer a IIRSA como una propuesta del BID a razón que este
organismo en un estudio realizado daba a conocer que la principal barrera para el
comercio era la carencia de transporte.
Algunas de las limitantes de la tesis encontradas son: la carencia de un análisis
riguroso en torno al cumplimiento efectivo de los principios integradores de la IIRSA,
repetición exagerada de la información oficial dada a conocer por la misma institución,
la falta de vinculación del breve marco teórico brindado a lo largo de toda la tesis, y
finalmente la ausencia de un debate crítico en cuanto a los conceptos señalados.
Otra investigación a destacar es el artículo publicado en el año 2008 de la Revista
Europea de Estudios Latinoamericanos y del Caribe cuyo título es: “Troublesome
Construction: The Rationale and Risks of IIRSA” cuya autoría corresponde a Pitou Van
Dijck. Como parte de los argumentos atinados del autor se encuentra el
14
reconocimiento del potencial impacto que IIRSA tendrá en la geografía de la región,
los profundos efectos ecológicos, la fragmentación y la destrucción de ecosistemas.
El debate que propone el autor es comparar la razón y los riesgos que invoca el tema.
A propósito de la razón; se esgrime que la infraestructura juega un rol importante en la
estimulación del crecimiento económico pues facilita la producción y el comercio. Así
mismo contempla el juego que tienen otros actores del sistema internacional en el
tema, por ejemplo China, quien se ha convertido en un importador potencial de las
materias primas de la región suramericana.
Desde un punto de vista radicalmente opuesto se encuentra el artículo publicado por
el Departamento de Geografía y Geología de la Universidad de Kentucky en 2008 que
lleva por título: “Latin America’s Transportation Conundrum”. En este, David Keeling
argumenta que el transporte es fundamental para el desarrollo en América Latina,
además afirma que la región podría beneficiarse con IIRSA pues es un mecanismo
para fomentarlo adecuadamente; sin embargo, no sobra decir que poco analiza los
impactos sociales y ambientales que ello ocasionaría.
Por otra parte, desde la perspectiva geopolítica suramericana y tomando en cuenta la
trascendencia en la toma de decisiones políticas se subraya la tesis elaborada por
Gustavo Endara (FLACSO, Ecuador), la cual lleva por título: “La toma de decisiones
en el IIRSA”. En su estudio analiza el papel de Brasil como economía emergente y
vincula a ello la conformación de IIRSA como un régimen para canalizar su política
exterior. Un aporte muy importante de la tesis es el análisis en torno a los diferentes
modelos de toma de decisiones y cómo estos figuran en los casos de Brasil y
Ecuador.
15
En la Universidad del Rosario en Colombia en 2010 existe una investigación que lleva
por nombre: “La integración energética como instrumento para el fortalecimiento del
proceso de integración suramericano UNASUR”. En esta tesis su autor Andrés Felipe
Guerrero toma como ejemplo IIRSA y sus proyectos en cuanto a hidroeléctrica, sin
embargo, no se le analiza dentro de un marco teórico general, ni tampoco se enfatiza
un caso en específico que pudiera otorgar mayores detalles.
Dentro del Centro de Estudios Políticos e Internacionales de la Universidad del
Rosario en 2009, se encuentra un documento de investigación llamado “Las
amenazas percibidas para la Amazonía: un estado del arte en términos de seguridad
ambiental”. En él, se pronuncia una voz más de reclamo en torno a los efectos
negativos que tendrá la IIRSA sobre la diversidad biológica.
Por último, la Universidad Andina Simón Bolívar en su Maestría en Derechos
Humanos y Democracia en América Latina posee una tesis titulada: “La IIRSA en
Ecuador desde un enfoque de Derechos Humanos: El caso del proyecto del eje
multimodal Manta-Manaos, cuyo autor es Javier Guillermo Dávalos. 2009
La visión de la citada investigación recae en considerar a la IIRSA como una amenaza
seria a los derechos de las poblaciones y los sistemas ecológicos en el continente. Se
reconoce que es imprescindible el respeto y garantía de los derechos colectivos de los
pueblos indígenas, asegurando que son ellos quienes deben participar a través de
procesos de consulta previa en la implementación de la iniciativa.
Una ventaja de la investigación es que al centrarse en Ecuador y específicamente en
un solo proyecto abandona la generalización en la que caen casi todos los estudios al
respecto y primordialmente se enfoca a un proyecto y las repercusiones que conlleva.
Entre los derechos humanos que rescata se concentra: el derecho a un ambiente
16
sano, a una vida digna, a la propiedad imprescriptible de las tierras y por último el
derecho humano al desarrollo.
1.2 TEORÍAS
1.2.1 TEORÍA FUNDAMENTAL: El neoliberalismo institucional tras los ejes de
integración y desarrollo
De esta manera, el neoliberalismo institucional de Robert Keohane, asume diferentes
puntos respecto al papel del Estado frente a las instituciones. Esto después de los
diferentes debates entre el neorrealismo y el neoliberalismo, ó más bien los diálogos,
tal y como se presentan en el texto de Mónica Salomón (2002), donde si bien,
manifiesta el autor que el neoliberalismo institucional se debe tanto al realismo, como
a la tradición liberal; se centra en el énfasis del papel que juegan las instituciones, por
ser éstas un “conjunto de reglas, (formales e informales) estables e interconectadas
que prescriben comportamientos, constriñen actividades y configuran expectativas”
(Keohane, 1984) en la cooperación internacional. Así pues, el “institucionalismo liberal”
de su obra After Hegemony (1984), adquiere “el prefijo -neo- que transformó el nombre
de la teoría en -institucionalismo neoliberal- o simplemente en –neoliberalismo-”.
Al respecto de esta teoría sostiene Keohane algunas premisas, en primer lugar,
argumenta que los Estados son los principales actores, pero no los únicos que operan
en el sistema internacional (Salomón, 2002). En este punto es posible encontrar que
en el proyecto IIRSA, además de los Estados, participan otros organismos de carácter
multilateral, que funcionan como Comité de Coordinación Técnica (CCT) y son: el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco de Desarrollo de América Latina
17
(CAF) y el Fondo Financiero para el desarrollo de la cuenca del Plata (FONPLATA),
mediante el apoyo técnico y financiero a las actividades de la IIRSA.
La participación de las entidades multilaterales enunciadas proporciona un conjunto de
interacciones globales que planifican y ejecutan el proyecto. En virtud de las
aportaciones de Joseph Nye (1979), es posible sostener que en tanto existe un
movimiento de información, dinero, objetos físicos, personas y bienes intangibles a
través de las fronteras nacionales, IIRSA es el ejemplo sudamericano de una
interacción que se ajusta a modelos globales.
El neoliberalismo institucional como ya se dijo reconoce el papel del Estado, pero lo
somete a una serie de efectos que no son originados por él. Como uno de ellos es la
creación de una determinada dependencia o interdependencia hacia organizaciones
transnacionales. Joseph Nye (1979) argumenta que: “States may also become
dependent on transnational organizations, particularly if those organizations provide
something –goods, services, information, managerial skills, religious legitimacy- that
they need.”(p.339).
No obstante que uno de los objetivos institucionales de IIRSA es promover en un foro
de diálogo el desarrollo de la infraestructura de transporte, energía y comunicaciones,
es obligatorio exponer que esto se hace bajo un principio de regionalismo abierto que
busca reducir los obstáculos al comercio por medio de una relación público-privada.
Una vez aclarado esto, IIRSA constituye una interacción transnacional en la que
participan empresarios, consultores, asesores y en general actores no
gubernamentales que terminan por jugar un rol muy significativo no solamente en la
planeación, sino también en el financiamiento, así como lo representa la siguiente cita:
18
We speak of transnational communication, transportation, finance and
travel when we refer to nongovernmental or only partially governmental
interactions across state boundaries. Thus, “transnational interactions”
is our term to describe the movement of tangible or intangible items
across state boundaries when at least one actor is not an agent of a
government or an intergovernmental organization. (Nye, 1971 p.339)
Prosiguiendo con las premisas de Keohane (1984), una de ellas sostiene que los
Estados actúan racionalmente, aunque no a partir de una información completa y
declara que éstos buscan poder e influencia, aunque no siempre en los mismos
términos; de esta forma, los intereses de los países varían en la medida en que las
condiciones propias e internas pretendan soluciones individuales, ya sea porque
“Venezuela esté más preocupada por enderezar su economía, Brasil tienda puentes al
empresariado colombiano, y Brasilia busque consolidar la presencia de Bogotá en la
UNASUR” (Zibechi, 2012), o en términos de beneficios y consecuencias, algunos
países de la región resulten más afectados en materia ambiental o social, debido a la
implementación de un ordenamiento espacial del territorio, tal y como se evalúo en el
2009 en la siguiente grafica de las consecuencias del proyecto IIRSA, en la región
(ver: Cuadro 1).
19
Cuadro 1. Principales implicaciones Ambientales y Sociales potenciales posibles de ser generadas en el territorio por los sectores vinculados a los
grupos de Proyectos de IIRSA.
Nota: Adaptada de “Metodología de Evaluación Ambiental y social con enfoque estratégico” IIRSA. p.36
En el cuadro 1, se identifican las principales consecuencias ambientales y sociales
potenciales posibles de ser generadas en el territorio por los sectores vinculados a los
grupos de Proyectos de IIRSA, esto representa que las consecuencias no son
explícitas en el momento en que la institución se pone en marcha, en tanto no se dan
a conocer mediante una información completa. Como respuesta, los Estados asumen
la Iniciativa desde una mera perspectiva económica atendiendo solamente a la visión
estratégica promovida, mediante la cual el aumento del “valor agregado de la
producción”2 es prioritario.
2 La IIRSA impone una idea en los Estados mediante la cual “el desarrollo y la integración regional no
deben ser simplemente para producir más de lo que tradicionalmente se ha producido, sino que debe ser un proceso de mejoramiento constante de la calidad y productividad de los bienes y servicios (mediante la innovación y la generación de conocimiento) para que la economía genere cada vez más riqueza para la sociedad (…) como parte del proceso de integración regional, las economías deben reorientarse para conformar cadenas productivas en sectores de alta competitividad global,
20
En este sentido existen diferentes formas, mediante las cuales, algunos países
pretenden, a través de la búsqueda de poder e influencia, convertirse en los actores
claves de este tipo de proyectos ó instituciones. Como ejemplo se ofrece la siguiente
información con respecto a la participación de Bolivia en la IIRSA, la cual sujetándonos
a los datos ofrecidos puede clasificarse como desfavorable desde el punto de vista de
inversiones:
“concluyendo la Agenda 2005- 2010 de la IIRSA, Bolivia habría
invertido alrededor de $USD 690 millones en el eje Interoceánico
central, lo que indica que este país corrió con más del 60% de los
$USD 1143,7 millones del eje que favorecerá sobre todo a Chile y
Brasil” (Villegas, 2010 p.1).
Además del dato anterior, en la investigación por Herbas y Molina (2005) respecto a
IIRSA y la integración regional, se afirma el interés de Brasil, la economía más grande
de Suramérica, de alcanzar los puertos del Pacífico por una vía más reducida y que
involucre menor tiempo que las rutas marítimas del Estrecho de Magallanes o el Canal
de Panamá y el “dificultoso paso terrestre de Los Andes a través de Argentina”.
Identifican asimismo los autores, que para Brasil, “alcanzar este objetivo le permitiría
avanzar en su anhelo de lograr una posición dominante en América Latina, resultado
de la estrategia brasileña, desarrollada desde los ochenta, de alcanzar el liderazgo
regional a través de la incorporación a su zona de influencia de los países de su
entorno geográfico más próximo: Argentina, Uruguay, Paraguay, luego Bolivia y Chile,
capitalizando las diversas ventajas comparativas de los países de la región y fortaleciendo la complementariedad de sus economías para generar valor agregado en la producción que se traduzca en beneficios amplios para todos. [Ver: IIRSA. Principios Orientadores en: www.iirsa.org]
21
posteriormente los demás países de la Comunidad Andina, y finalmente toda
Sudamérica, con el fin de fortalecer su economía frente al ALCA.”. (p.9)
Así pues, el papel de las instituciones ha sido importante para los estudiosos de las
teorías de Relaciones Internacionales vinculadas a los regímenes internacionales, la
política internacional; y en este caso particular para las teorías neoliberales y
neorrealistas, en la medida en que manifiestan que no siempre la cooperación es
sinónimo de armonía. Primero Keohane, haciendo referencia en After Hegemony
(1984) a la premisa de que, “incluso cuando existen intereses comunes, la
cooperación a menudo falla”. ( p.14)
Entre todo este desarrollo argumentativo en el que se retoman los postulados del
neoliberalismo producto del diálogo con el neorrealismo3, es favorable no perder de
vista cómo la cooperación no siempre es sinónimo de armonía, en esto coinciden
también Axerold y Keohane (1985).
“Cooperation is not equivalent to harmony. Harmony requires complete
identity of interests, but cooperation can only take place in situations
3 El neorrealismo se presenta en este capítulo para contrastar y lograr la mayor comprensión de la
teoría central de la tesis que corresponde al neoliberalismo institucional, (que hasta cierto punto la contradice, así como se manifiesta en los párrafos). De todas maneras y aunque no se trate de la teoría que se utiliza para analizar el comportamiento de la IIRSA en este caso; cabe recordar que entre las principales características que identifican al neorrealismo, según las posturas defensivas como la de Keneth Waltz (1979), la anarquía conduce a una lógica de auto-ayuda en la que los estados buscan maximizar su seguridad y donde la distribución más estable de poder es la bipolaridad (ver: Teoría de la política internacional). Así mismo las posturas ofensivas como la de John Mearsheimer (2001), advierten que el sistema anárquico y de auto.ayuda impulsa a los Estados a maximizar su posición relativa de poder (ver: La tragedia de la política de los grandes poderes). Por lo tanto, esta tesis, muestra que la IIRSA se cobija bajo una mirada del neoliberalismo institucional, adoptándo esta teoría en cada una de las características que maneja sobre la región, pero para contradecir esto, se quiere dar a entender al lector que el debate surge cuando se intenta defender la postura de que el sistema internacional es anárquico porque se pretende mostrar también “la otra cara de la moneda” en este análisis, manifestando (desde una visión realista) que no existe un actor con la capacidad, poder, autoridad y legitimidad de imponer normas y sanciones a los demás actores, sin embargo sustenta Baldwin, bajo el concepto de Grieco que “para los neoliberales, los regímenes y las instituciones internacionales mitigan los efectos constreñidores que tiene la anarquía sobre la cooperación” (Grieco,1988 p.485) y dice además que los neorrealistas consideran exagerado el papel que atribuyen los neoliberales a regímenes e instituciones.
22
that contain a mixture of conflicting and complementary interests. In
such situations, cooperation occurs when actors adjust their behavior
to the actual or anticipated preferences of others. Cooperation, thus
defined, is not necessarily good from a moral point of view”. (Axerold &
Keohane, 1985 p. 226).
En este sentido, el interés de la IIRSA se maneja por medio de un discurso que
mediante sus principios orientadores, pareciera ser la única salida a problemáticas
como las del mejoramiento de la sostenibilidad económica, social, ambiental y
político-institucional para que los actores ajusten su comportamiento a estas leyes y
transformen las propias, estableciendo patrones que incidan en la promoción y
aplicación de la coordinación público-privada y la convergencia normativa4 que trae
consigo su cartera de proyectos.
Asimismo, David A. Baldwin (1993), realiza un estudio donde se describen las
divergencias entre estas dos escuelas, de donde se puede concluir que para los
neoliberales, las instituciones pueden compensar los efectos de la anarquía (p.16).
Trasladándolo al caso analizado en esta investigación, IIRSA como Institución,
aparece para resolver los problemas que si bien, no son atendidos por los Estados en
la región, son otorgados a ésta, para solucionar por ejemplo los asuntos en materia de
infraestructura de transporte, energía y comunicaciones, pues “se consideran como
4 Esta coordinación pública privada establece una noción de liderazgo compartido, (donde se cuestiona
el hecho de que todos sean líderes, o no se especifica con claridad) como base para un diálogo constante entre gobiernos y empresarios que planifican y establecen los parámetros “facilitando las responsabilidades de financiamiento, ejecución y operación de proyectos de los empresarios” [Ver: IIRSA, principios orientadores. En: www.iirsa.org] Igualmente, La convergencia normativa es uno de los principios, pues en tanto no se considere fundamental el acoplo de este principio, la voluntad política de los gobiernos para promover y facilitar el diálogo entre las autoridades reguladoras y de planificación de los países con el fin de lograr compatibilidad entre las reglas que rigen y orientan las actuaciones de la iniciativa privada en la región.
23
proyectos de integración a aquellos que han sido incorporados por los países
suramericanos a la cartera de proyectos de la iniciativa IIRSA, así como otros
proyectos vinculados a éstos que generen beneficios transnacionales” (CAF, 2010).
Consecuentemente, y continuando con los aportes de Baldwin, la cooperación
internacional siempre va a tener expectativas positivas para los neoliberales, lo que no
indica que éstos no nieguen que en determinadas condiciones la cooperación se vea
impedida o exista dificultad por parte de los Estados en cuanto a los beneficios
relativos.
Esto indica que lo que interesa a algunos Estados es mantener e inclusive alcanzar
una posición de superioridad frente al resto, lo que puede sobrepasar el hecho de
querer conseguir ganancias, donde en efecto se pondría como ejemplo el papel
pretencioso y protagónico de Brasil en la región, como promotor de la IIRSA y su afán
por encontrar la manera más fácil y rápida de obtener una salida al pacífico con la cual
no cuenta, esto además de ser un país que “ejecuta un ambicioso plan de expansión
energética en América Latina y el Caribe (ALC) con el fin de atender su creciente
demanda industrial […] considerando que Electrobras pretende construir represas en
al menos siete países de la región, Petrobras fomentará la producción de etanol, el
gobierno militariza yacimientos petroleros y fuentes de energía en la Amazonía y el
mar, y coordina desde el Consejo Suramericano de Infraestructura y Planificación de
Unasur el relanzamiento de la “IIRSA del siglo XXI”. (Bolpress, 2012)
Es en este punto donde precisamente se puede observar el estancamiento de la
Iniciativa, pues además de las diversas posturas que prevalecen en la región y de los
costos que la misma acarrea (ver gráficas 1 y 2), existe un temor que ha impedido la
integración en infraestructura a largo plazo, y se da en el momento en que “la
24
cooperación con otros Estados puede aumentar la superioridad” (Salomón, 2002). Sin
embargo, dentro de la misma concepción idealista que precede al neoliberalismo, se
sostiene que “prevalecerá el deseo de obtener beneficios absolutos, el mismo deseo
que llevará a intentar maximizar el nivel total de los beneficios de quienes cooperan”
(Salomón, 2002).
Gráfica 1. Cartera IIRSA según ámbito en número de proyectos y porcentajes
Nota: Adaptada según los datos de la IIRSA, cartera de proyectos 2010. [www.irsa.org]
Gráfica 2. Número de proyectos y montos de inversión por país
Nota: Adaptada según los datos de la IIRSA, cartera de proyectos 2010. [www.irsa.org]
25
Así pues, en el año 2010, según un informe presentado por el Comité de
Coordinación Técnica de la IIRSA, en un apartado sobre “la cooperación entre los
países” se afirma que sin duda ésta ha sido fomentada, cuando ponen de ejemplo a
Brasil con el proyecto de “Exportaciones por Envíos Postales para Pequeñas y
Medianas Empresas”, enseñando que desde su lanzamiento en Brasil a finales de
1999, hubo un aumento del 15% de la base exportadora y cerca de 25 mil empresas
ya han utilizado el servicio de exportaciones a través del servicio postal, exportando
para más de 190 países y más de 800 tipos distintos de productos.(IIRSA, 2010 p.116)
Aunque en el ejemplo no ponen de manifiesto alguno similar en otros países de la
región, si se habla de las pretensiones por que los demás países lleven a cabo este
tipo de proyectos, aunque no niegan que “la profundización de la integración
económica regional no ha ocupado un lugar prioritario en las agendas políticas y
apenas logró trascender el ámbito de los anuncios” (IIRSA, 2010 p.142), lo que quiere
decir que ha sido difícil la convergencia de las pluralidades.
Finalmente en torno al tema de las prioridades que se dan por parte de los Estados en
la cooperación, Baldwin afirma que:
“Neoliberals and neorealists agree that both national security and
economic welfare are important, but they differ in relative emphasis on
these goals”.(Baldwin, 1993 p.5)
Esto indica que tanto la seguridad como el bienestar económico son dos metas
importantes de alcanzar para todas las posturas involucradas, con el énfasis relativo
de que para los neoliberales, las prioridades económicas son básicas por encima de
las de seguridad. Se muestra entonces que en la IIRSA, pudo ser importante notar la
26
pluralidad política en Suramérica, o hacer un estudio metodológico en torno a las
implicaciones ambientales y los impactos sociales de la Institución, sobre todo con la
premisa de interconectar económicamente la región mediante la infraestructura física,
que con el la idea de conseguir metas en cuanto a integración de los países en pro de
el mejoramiento de la calidad de vida y la seguridad5.
Se puede afirmar con lo anteriormente planteado desde una mirada crítica al
neoliberalismo Institucional propugnado por la IIRSA, que éste es un mecanismo que
pretende funcionar como mitigador de la inexistencia de instituciones que promueven
un crecimiento económico conjunto para los actores envueltos en la cooperación con
tal de lograr una modernización en su infraestructura. Ante este cuadro, es posible
concluir que mientras más neoliberales sean los regímenes políticos, habría una
mayor facilidad a la hora de llevar a cabo este tipo de iniciativas, puesto que no
existirían restricciones si se comparte el énfasis económico por encima de los demás
aspectos a tener en cuenta, como los de seguridad.
5 Calidad de vida es un estado de satisfacción general, derivado de la realización de las potencialidades
de las personas. Posee aspectos subjetivos y aspectos objetivos. Es una sensación subjetiva de bienestar físico, psicológico y social. Incluye como aspectos subjetivos la intimidad, la expresión emocional, la seguridad percibida, la productividad personal y la salud objetiva. Como aspectos objetivos, el bienestar material, las relaciones armónicas con el ambiente físico y social y con la comunidad y la salud objetivamente percibida (Ardila, 2003 p.163)
27
1.2.2 TEORÍA DE ALCANCE MEDIO: Una integración regional exógena enfocada
al sistema centro - periferia, dentro del subdesarrollo.
En el Capítulo I y III de la Teoría del Subdesarrollo de la CEPAL, por Octavio
Rodríguez (1993), es posible identificar las principales nociones del desarrollo teórico,
útiles para el tema del desarrollo de la infraestructura en América Latina.
De esta manera y a la luz de Rodríguez (1993), tenemos en primer lugar que la
concepción centro periferia, constituida en el segundo semestre de 1949 y el primero
de 1950, identifica al desarrollo económico como el aumento del bienestar material,
reflejado en el alza del ingreso real por habitante y condicionado por el incremento de
la productividad media del trabajo (p.25).
En otras palabras, el desarrollo económico se logra con un progreso en la
acumulación de capital, mediante el cual éste se eleva al mismo tiempo que
incrementa la productividad y el nivel medio de vida; dichas características
corresponden a un sistema económico mundial de centros y periferias.
Tomando en cuenta lo anterior, Suramérica ha cumplido históricamente las
condiciones para catalogarse como periferia en el escenario internacional. En concreto
y siguiendo a Raúl Prebisch (1949) bajo el esquema de la división internacional del
trabajo a América Latina venía a corresponderle como parte de la periferia del sistema
económico mundial, el papel específico de producir alimentos y materias primas para
los grandes centros industriales.
Inclusive actualmente este patrón continúa a tal grado que los sectores exportadores
de las economías latinoamericanas se han considerado especializados en la
28
producción de materias primas, tal es el caso de Colombia cuya mayor exportación
son productos primarios tradicionales.
En concreto, de acuerdo a las cifras del Ministerio de Comercio e Industria y Turismo
del 2010, este país andino exportó 107 mil 916 millones 361 mil 880 kilos de
productos primarios entre los que se encuentran con mayores cifras: carbón, petróleo,
derivados del petróleo, banano, café y flores.
Por otra parte y para que el caso colombiano no resulte aislado, vale la pena recordar
los diez ejes que conforman la IIRSA a través de los cuales se pretende un incremento
en la productividad de los países mediante la vinculación de los ejes de la Iniciativa,
donde además existe un desentendimiento sobre la responsabilidad de la parte
operacional y técnica del megaproyecto de infraestructura frente a los daños
ecológicos así como la visión a corto plazo de los empresarios y los gobernantes, al
haber encontrado una gran oportunidad de éxito y negocios en el mismo,
proporcionando un desarrollo hacia afuera.
De esta manera se reorganiza el espacio suramericano, con fines al uso de la
infraestructura entre los países, “organizados en función de negocios y cadenas
productivas con grandes economías de escala para la exportación a los mercados
globales, es decir se le exige a los países miembros cambiar las legislaciones, normas
y reglamentos nacionales para facilitar el comercio regional y global” (Tenjo, 2009 p.9),
mediante los procesos sectoriales que vinculan (i)Sistemas operativos de transporte
marítimo, aéreo y multimodal (ii)Facilitación de pasos de frontera iii)Tecnologías de
información y telecomunicaciones iv)Marcos normativos de mercados energéticos
regionales, entre otros instrumentos financieros. En el caso de los países que integran
la IIRSA, el desarrollo por el que se han conducido es con una dirección exógena,
29
puesto que no han desarrollado ampliamente su producción industrial. Retomando el
caso colombiano de nueva cuenta, las exportaciones en materia industrial apenas
llegaron a 4 mil 570 millones de kilogramos de un total de 112 mil 486 millones de
kilogramos de exportaciones finales para el año 2010 (Ministerio de Comercio, 2010).
Hasta lo que aquí se ha expuesto no es una determinación de la tesis señalar que la
industrialización de América Latina es incompatible con el desarrollo eficaz de la
producción primaria. Por el contrario, y retomando a Prebisch (1949) “una de las
condiciones esenciales para que el desarrollo de la industria pueda ir cumpliendo el fin
social de elevar el nivel de vida, es disponer de los mejores equipos de maquinaria e
instrumentos. (p.350)
En este orden de ideas, IIRSA debe efectivamente encausar un proceso de
mejoramiento de la calidad y aumento de valor de los bienes y servicios que se
comercializan en la región de tal manera que se rompa con el modelo de centro-
periferia que tradicionalmente ha marcado a América Latina. Si no es abandonado
este mecanismo, IIRSA estaría favoreciendo un tipo de desarrollo exógeno que en
poco ayudaría a la población a pesar de la infraestructura de vanguardia que se
pudiera construir.
Consecuentemente el desarrollo hacia afuera promueve un aumento de las
exportaciones, que en este caso es lo que pretende el proyecto IIRSA, en vez de
propiciar un desarrollo endógeno, que se base en la ampliación de la producción
industrial, con todo lo que acarrea a nivel tecnológico y de inversión social, lo que
denota cada vez más el carácter subdesarrollado de la periferia que posee la región.
Como hemos visto a lo largo de esta investigación, a partir de los hechos que le han
otorgado una especie de dominio a la corriente neoliberal en el mundo, es posible
30
reconocer que igualmente el mercado ha sido manejado por la sociedad, no
únicamente como un mecanismo competente para la asignación de bienes y servicios,
sino más bien como el único medio por el cual es posible la regulación de la misma, y
en el caso particular de IIRSA, la cooperación en infraestructura se sostiene como el
mecanismo más viable que promueve el desarrollo de la región.
En el Informe del Banco Mundial del 2007, sobre Infraestructura en América Latina y el
Caribe, se advierten algunos puntos que valen la pena recalcar:
En primer lugar, se manifiesta que la región debe gastar más en infraestructura,
puesto que en promedio su gasto corresponde a menos del 2% del PIB. Esto se exige
con urgencia puesto que el informe afirma que sin importar o mejor dicho, “cualquiera
que sea la fuente de financiamiento, los gastos de infraestructura recaen en definitiva
sobre los usuarios o los contribuyentes” (Fay y Morrison, 2007).
Entiéndase como usuarios o contribuyentes a las poblaciones que, entre otras cosas,
también deben asumir las consecuencias de la mega construcción, ya sea en materia
ambiental y social; esto en pro del enriquecimiento de las empresas privadas y los
países que en realidad son los actores que más invierten, ya que cuando se
encuentran fuentes del tesoro nacional, es decir, del gasto público, por lo general
prevalece el financiamiento concesionado6, en el siguiente cuadro se muestran las
principales concesiones viales adjudicadas en Colombia en el periodo 2002-2010.
6 Un ejemplo en cuanto a la prioridad de la inversión privada en este tipo de proyectos son las
concesiones viales adjudicadas en Colombia en el periodo 2002-2010, que se representan en el Cuadro 2 del Índice de Cuadros.
31
Cuadro 2. Concesiones viales adjudicadas en Colombia 2002-2010
Nota: Adaptada del Informe al Congreso de la Presidencia de la República 2010. Fuente: Instituto Nacional de Concesiones INCO [inco.org]
En segundo lugar, para que aumente la inversión en infraestructura, los usuarios
deben sufragar una mayor parte de los costos. Ello presupone según Fay y Morrison
(2007), que “los gobiernos deberán gastar más en los pobres y en sectores con
limitado potencial de recuperación de costos”.
Todo esto sólo reafirma la lógica de prioridades que deberían tener los Estados, en
cuanto a la inversión social es decir, en lugar de que los “pobres” contribuyan para
serlo cada vez más, se establezcan verdaderas políticas públicas, donde el gobierno
además de reconocer los daños ambientales y sociales, estimule junto con la
participación de los diferentes sectores de la sociedad, un desarrollo económico y
social interno.
No se niega que al ofrecer mejores servicios infraestructura internos a las
comunidades, mejore la calidad de vida de las personas y por consiguiente esto
32
contribuya al crecimiento y desarrollo de las poblaciones, sin embargo, lo visto hasta el
momento, la integración en infraestructura de la región sólo manifiesta el deseo de
facilitar la movilidad de la producción de materias primas hacia el exterior, y es lo
promovido por las organizaciones internacionales, donde se habla de un […] “mundo
interconectado económica y tecnológicamente: no obstante, es un mundo dividido en
clases sociales y caracterizado por conflictos, un mundo de capitales imperialistas en
contienda y un mundo dividido en naciones opresoras y oprimidas. Es un mundo de
los que lo tienen todo y de los que nada tienen, excepto su fuerza de trabajo para ser
explotada” (Sarmiento, 2004) y un mundo que manifiesta la dependencia en la
economía internacional de mercado.
En IIRSA, los puertos se convierten en piezas clave de organización regional, estos
se presentan en las costas, pero también sobre los ríos de gran caudal, (Ceceña,
Aguilar & Motto, 2007) donde se encuentran como ejes principales los de la zona del
Cono Sur que concentran la mayor parte del Producto Interno Bruto (PIB)
sudamericano; sin embargo, a partir de una visión estratégica los ejes principales son
el Amazonas y el Capricornio, por sus riquezas naturales, y sus conexiones a través
del río Madera hasta Beni y de la Hidrovía Paraguay-Paraná. (p.18).
Así pues, considerando como ejemplo el Eje Mercosur-Chile de la Patagonia
argentina, una zona muy rica en aguas, bosques y aire puro, fue donde precisamente
“el International Cooperative Biodiversity Group (ICBG), conformado por universidades
de Estados Unidos, agencias gubernamentales, organismos como CI7, y laboratorios
privados como Glaxo, Bristol- Myers, Wyeth-Ayerst o American Cyanamid desarrollan
7 Los financiadores de Conservación internacional, como “ONG no gubernamental”, son Cemex,
Citigroup, Chiquita, Exxon Mobil Foundation, Ford, Gap, J. P. Morgan, Chase and Co., McDonalds, Sony, Starbuks, United Airlines y Walt Disney(Ceceña, Aguilar y Moto, p.35)
33
proyectos de bioprospección, en convenio con universidades locales” (Ceceña, et al.,
2007), así mismo lo consideraron como hot spot, es decir punto crítico o estratégico de
biodiversidad).
¿Acaso las fuerzas del mercado nos han resuelto el problema de la
explotación irresponsable de los recursos naturales, del medio
ambiente, de la distribución del ingreso y de la acumulación de
capital? El mercado tiene un gran valor y hay que preservarlo, porque
la alternativa es la determinación de las decisiones fundamentales del
sistema desde arriba -por los que están en la cúspide del sistema- lo
cual no es compatible con el avance del proceso de la
democratización ni con las libertades políticas e individuales. Pero de
eso a creer que esas fuerzas del mercado por sí solas van a resolver
todos los problemas, es un profundo error. El mercado no tiene tal
magia. (Prebisch, 1983).
Finalmente, los proyectos de la Iniciativa para la Integración de la infraestructura
Suramericana hacen parte del capitalismo8 como una nueva forma de dominación,
pues como hemos anotado, la integración en infraestructura y la creación de estos
megaproyectos son ideas que alimentan “la fábrica de riqueza y miseria” (Sarmiento,
2004) coadyuvando a los países periféricos hacia este fin.
8 En este sentido se interpreta al capitalismo desde un enfoque “socio económico, es que el planeta
está dividido en dos […] lo que indica que por un lado se encuentran países con una poderosa estructura industrial, gran capacidad tecnológica, muchos servicios y un alto nivel de consumo, cercano al derroche […] Por otro lado, países con una estructura industrial débil o nula, servicios públicos deficientes y grandes franjas de población que viven en condiciones infrahumanas[…] Por lo general, los primeros están situados en la parte norte del globo, por ejemplo Estados Unidos o la Unión Europea, y se les denomina Norte[…] En contraposición, al segundo grupo, formado por el resto de países, se les denomina Sur[…] Los primeros han conformado una comunidad imperial que domina y explota a las demás naciones; a estas últimas, en referencia a ese centro de poder de la economía mundial, se les define como países periféricos” (Sarmiento, 2004)
34
1.2.3 TEORÍA FUNDAMENTADA: Enfoque desde la Geopolítica Crítica
Analizar la IIRSA desde una perspectiva geopolítica forzosamente requiere enfatizar el
papel fundamental que juegan los recursos naturales con los que cuenta el
subcontinente. Adicionalmente, es necesario pensar que la extracción de estos es
formulada de tal manera que existen intereses más favorecidos que otros, puesto que
la posesión de un recurso se diseña con base en una desposesión que repercute ya
sea directamente o indirectamente en otras colectividades.
A todo esto, la geopolítica se encarga de revisar la relación que existe entre el espacio
geográfico y la política que es aplicada sobre él. Por esto, los recursos naturales son
una variable forzosa en la que se centran las políticas internas y externas de los
Estados. En ello, IIRSA es crucial ya que plantea la integración teniendo como base la
visión geoeconómica de la articulación del territorio.
Una vez que se rescata la geografía pueden tejerse hilos de análisis que permiten
señalar que dentro de la IIRSA existen países que son prioritarios. Por ejemplo,
Colombia tiene una geopolítica cuya dimensión le hace operar como un país bisagra
entre el océano Atlántico y el Pacífico, así como entre Sudamérica y Centroamérica,
con la fundamental conexión a Norteamérica.
La proyección geopolítica del Estado colombiano ha adquirido de acuerdo Ostos
(2008) un carácter de centro estratégico y militar adecuándose a la figura de un porta
aviones entendido éste como el territorio estratégico que se constituye en la orilla o
cerco desde el cual un Estado, en este caso Estados Unidos, pretende controlar los
accesos de uno o varios Estados adyacentes como podría considerarse del lado de la
cuenca andino-amazónica, pero también del lado de la cuenta del Mar Caribe. Todo lo
anterior de acuerdo con la autora puesto que “Estados Unidos pretende consolidar un
35
‘cordón sanitario, militar y de seguridad’ en el Caribe y la parte territorial del
continente, ubicando en este caso a Colombia en una posición de avanzada, gracias a
su ubicación geográfica que le otorga las características de ‘Estado tapón”. (p.248)
Así las cosas, Colombia juega un papel muy importante no únicamente para la IIRSA,
sino también para la visión geopolítica que tiene Estados Unidos sobre el continente.
La historia de este país andino ha dado cuenta de ello y al parecer el presente aún
continúa indicando que iniciativas como por ejemplo el Plan Colombia refuerzan esta
tendencia.
Ahora bien, no es un dato menor que la IIRSA, no obstante de haber sido formulada
desde el Mercosur y la Unasur, contempla una propuesta y una visión del desarrollo
que no precisamente tiene sus orígenes en el Sur. Es imprescindible recordar que
desde la década de los años ochenta comenzó la fase del desarrollo entendiéndolo
como un crecimiento económico neto medido a través de indicadores
macroeconómicos como el Producto Interno Bruto.
Para reforzar la idea precedente, refiere Jaime Preciado Coronado (2010), que
durante esta fase de concepción economicista del desarrollo se ha generado una
suerte de lenguaje oficial del mismo, “basado en orientaciones y un enfoque bajo el
control de un sistema […] de entendimientos y prioridades a la manera de un régimen
de verdad que actúa como pensamiento único.” (pp.30-31).
Esta forma de concebir al desarrollo da entrada para que surjan estudios críticos hacia
las verdades hegemónicas que imponen ritmos de crecimiento, así como rutas y
formas para llegar a ellos. La geopolítica crítica parte de pensar que con base en la
teoría crítica, no existe un discurso oficial ni verdadero.
36
Así pues, “la teoría crítica es una visión […] de la sociedad, en todas sus vertientes, no
sometida, a ningún discurso oficial ni a los dogmas de los grandes paradigmas.
Precisamente, su método consiste en analizar críticamente estas estructuras
aparentemente sólidas, con el fin de […] desenmascarar los mecanismos discursivos
del poder establecido. (Nogué & Ruffi, 2001).
La IIRSA pretende enarbolarse como la institución idónea para resolver los problemas
que se tienen en infraestructura, de tal forma que el desarrollo llegué a las poblaciones
una vez que se cuenten con grandes autopistas y ejes multimodales. Este discurso
oficial, visto desde la perspectiva de la geopolítica crítica no tiene fundamento.
Como lo enuncia Preciado, “la propuesta de la geopolítica crítica se propone pensar
éticamente las relaciones entre la política y la espacialidad. En su afán por reconocer
las alternativas a los fenómenos geopolíticos, este enfoque incluye en su estudio a los
“excluidos” y a los “damnificados” del proceso de globalización.” (P.28).
En este ámbito IIRSA, como se verá más adelante, no ha dado espacio suficiente a
los sectores excluidos que se han visto y se verán involucrados en la construcción de
los mega proyectos de infraestructura. Además, como también Preciado da cuenta de
ello, reorganizar el territorio a través de la construcción de carreteras, implica
transformar las prácticas productivas, en un entorno carente de racionalidad social y
ambiental en el uso del territorio. (p.37).
Pensar IIRSA desde la geopolítica crítica invita a indagar sobre las intensiones
efectivas que tiene esta iniciativa y que no son hechas explícitas en el discurso oficial.
Por ejemplo, es fundamental cuestionar qué tanto IIRSA fue planeada de tal forma que
contribuya a constituir un ordenamiento geopolítico y geoeconómico en el que se
37
sostengan las actuales estructuras de comercio, las redes corporativas y los flujos de
extracción de recursos naturales.
1.3 CONCEPTOS BÁSICOS DEL PROYECTO
En Suramérica, la actividad económica ha tendido a ubicarse en los centros
productivos y urbanos, lo que consecuentemente ha promovido la desigualdad
territorial. Esto se sustenta para los estudiosos de la infraestructura en la interacción
de fuerzas de aglomeración (centrípetas) y de dispersión (centrífugas)9, que permiten
que mediante las características geográficas existentes, se reduzcan los costos de
transporte y del intercambio entre determinados puntos geográficos, haciendo que la
conectividad sea aún más fácil entre los países.
De esta manera, “al relacionar la infraestructura al proceso de integración entre
países, resulta evidente que sólo parte de ella reúne características de corte regional:
la que soporta flujos entre los países de un bloque […] así pues, otros componentes
de la infraestructura sólo soportan flujos internos (dentro de un mismo país) o
externos, (vinculando a ese país con el resto del mundo, fuera del bloque de
integración)”. (IIRSA, 2008 p.14)
9 Las fuerzas económicas de aglomeración se vinculan con la proximidad a costas, vías navegables y
puertos, y la existencia de economías de escala (internas y externas), que aparecen con la formación de encadenamientos productivos. (Ver: IIRSA: Apuntes sobre infraestructura e integración en América del Sur, p.14. 2008). Por su parte se presentan fuerzas de dispersión, entre las cuales puede mencionarse i)la ubicación de la demanda, ii)el encarecimiento de la tierra por la concentración en la actividad económica, iii)algo similar es esperable respecto del factor trabajo si este no es perfectamente móvil, iv)la aparición de externalidades negativas por congestión y contaminación en los centro urbanos productivos.(Rozas & Sánchez, citado por IIRSA, 2008:14)
38
Es por esta razón que uno de los aspectos más importantes en las agendas de
desarrollo ha sido el hecho de incrementar los servicios de infraestructura, pues
precisamente mediante la provisión de ésta, se miden las tasas de crecimiento de los
países. Ante esto, lo que se ha presentado como la ventaja más grande de provisión
de estos servicios en el papel de la interconexión, es la disminución de costos de
transporte unida al éxito que ha tenido la política de reducción de aranceles en
América Latina, cuando ante la existencia de fallas en el mercado, la infraestructura de
integración manifiesta proveer efectos positivos sobre la competitividad, la
productividad y el desarrollo territorial.
Así pues, la IIRSA crea una visión de infraestructura unida al concepto de integración,
interponiéndose este último desde el punto de vista físico, es decir, promoviendo una
integración física, donde la provisión de servicios de la misma son los protagonistas.
De este modo, el término integración abarca diferentes dimensiones, donde a su vez,
se vislumbran otras concepciones que han sido objeto de largos debates y estudios,
tales como la integración positiva y negativa, que se enmarcan dentro del aspecto
económico de la misma, así como lo manifiesta el siguiente párrafo:
“La integración económica normalmente considera que su objetivo
más general es el de mejorar la eficiencia en la asignación de recursos
en un ámbito geográfico dado, una región[…]la integración económica
regional se realiza, ya sea mediante la eliminación de distintos grados
de las restricciones y la discriminación al movimiento de bienes,
servicios y factores (la llamada integración negativa), o mediante la
modificación de los instrumentos e instituciones existentes para
permitir la mejora en la eficiencia y alcanzar otros objetivos del ámbito
integrado (la integración positiva)” (IIRSA 2010, p.9)
39
En este sentido, la integración política, social se enmarcaría dentro de la integración
positiva, en el momento en que se pretenden “otros objetivos en el ámbito integrado”,
en el pensamiento de Raúl Prebisch y la Cepal, se concebía como una herramienta
esencial para generar mercados ampliados que permitieran apuntalar la
industrialización y reducir la dependencia (Pizarro, 2007).
Lo que llamaremos únicamente integración, hará referencia a “un proceso
multidimensional, (…) la integración como vinculación entre naciones debe
entenderse como un proceso, y por lo tanto es dinámico (…) tiene lugar a partir de
una negociación continua que permite incorporar nuevas áreas de asociación”.
(Buonomo & Gudynas, 2007).
A la luz de estos conceptos se pretende arrojar entonces, una mirada a la pretensión
de IIRSA frente a la integración de la infraestructura como un proceso, que por un lado
facilita la conectividad entre los países de la región reduciendo costos de transporte y
aumentando el intercambio mediante una integración física; frente al análisis
conceptual de otros aspectos que la Iniciativa contiene y que bajo una mirada crítica,
se pretenden analizar. Esto corresponde a la interconexión que maneja IIRSA, y que si
bien dista de la integración económica tanto positiva como negativa.
Aunque las formas de integración referentes a lo comercial y lo político han sido
ampliamente estudiadas, en este caso no se ahondará sino su diferenciación
conceptual, dado que para al estudio de la IIRSA, aquella que prevalece es la
integración física, que en comparación a las anteriores formas, se ha llevado de una
forma “silente”, de manera que ante un relativo fracaso de las anteriores, esta se
vislumbra como aquella que presenta una solución ante la provisión de servicios y la
dotación de infraestructura escasa, como una condición necesaria para el
40
mejoramiento de los siguientes aspectos, expuestos en el Boletín de facilitación del
comercio y el transporte en América Latina y el Caribe del año 2009:
o la realización efectiva de la integración económica, comercial y
política (sin infraestructura, ninguna de estas sería posible).
o una mayor equidad social y disminuir las asimetrías entre los
países.
o amplio potencial para fomentar la unión, la paz y el desarrollo en su
sentido más amplio.
o los cuellos de botella físicos, tramos faltantes para las
comunicaciones, obstáculos al comercio, etc., al mismo tiempo que
estimula la creación o reorganización de cadenas productivas,
facilita una inserción más competitiva en los grandes mercados del
mundo, aboga por la armonización de políticas públicas y marcos
regulatorios entre los países y sectores, fomenta el desarrollo de
espacios geográficos aislados, propicia el desarrollo
descentralizado, disminuye el costo comercial y de distribución,
etc. (CEPAL, 2009 p.2).
Según la cita anterior, es obvio que la visión planteada por CEPAL frente a la
integración física es absolutamente positiva, y la denotación de su importancia en
todos los ámbitos contrasta con el debate que surge frente a la postura en esta tesis;
y resulta al comprender la interconexión como aquel concepto que complementa los
intereses únicos tras IIRSA y que corresponden a los mismos defendidos
anteriormente frente a los temas de la integración física en cuanto a infraestructura.
La interconexión, en este sentido se tomará para la investigación como aquel
concepto bajo el cual se cobijan la infraestructura y la integración física, pues son sus
premisas, ya que al referirnos a esta encontramos que “constituye una técnica que
41
responde a la necesidad de hacer interactuar las distintas infraestructuras (redes) con
tecnologías y diseños diferentes, con la finalidad que los usuarios conectados
perciban el servicio como si se tratara de una sola red” (Observatel, 2010).
Así las cosas el objetivo de la interconexión consiste en incrementar la productividad,
interviniendo en los sectores estratégicos de las economías, con un carácter
excluyente respecto a lo pretendido por aquella integración que busca el
mejoramiento de los instrumentos e instituciones existentes para el consiguiente
mejoramiento del desarrollo.
Consecuentemente el proceso de integración referido, al que la interconexión se
interpone abarca los aspectos del desarrollo tales como proceso global sintetizado
con la fórmula: factores sociales, culturales, políticos y económicos, implica
cuestiones como las condiciones de producción y distribución equitativa de los
ingresos; el derecho al trabajo, salud, educación y alimentación; el respeto a la
identidad cultural; la democracia ligada a valores y principios; y también a temas de
derechos humanos, ciencia, tecnología, y de respeto y conservación del medio
ambiente.
La primera referencia expresa a un derecho humano al Desarrollo en el ámbito de las
Naciones Unidas y a la necesidad de la aprobación del mismo, se ubica en el mensaje
de la Santa Sede a la primera Conferencia sobre Comercio y Desarrollo celebrada en
1964. En la citada conferencia, la Iglesia Católica afirma en la voz de L-J Lebret que
“[…] en una humanidad donde se realice la solidaridad, el derecho de todos los
pueblos al desarrollo debe ser reconocido y respetado”. (Jongitud, 2008).
42
Ahora bien, en la relación infraestructura-desarrollo, el análisis conceptual sobre el
cual se basa este trabajo de investigación, establece que la IIRSA distorsiona estos
dos conceptos en el momento en el que la provisión de servicios de infraestructura se
manifiesta como uno de los aspectos más importantes de las políticas de desarrollo,
un desarrollo que se maneja en términos de “establecimiento de economías abiertas”,
por lo que resulta fundamental la inversión en infraestructura para el aumento de la
calidad de vida, lo cual se discute en el momento en el que hablar de crecimiento
económico no corresponde a las definiciones del desarrollo humano.
Por lo tanto existe una falencia respecto a los principios que maneja la IIRSA
correspondientes a la “sostenibilidad social, proporcionada por el impacto visible del
crecimiento económico sobre la calidad de vida de la población en general” y al que
menciona reiteradamente denominado “los ejes de integración y desarrollo”,
tomándolos y promocionándolos desde una manera muy general, que como vemos
difiere bastante, si se concibiera este principio en términos de “ejes de interconexión y
crecimiento económico”, lo cual abre el debate no sólo en los conceptos sino también
en la práctica, respecto a que las intenciones de un megaproyecto de este tipo,
proporcione resultados directos en el aumento de la calidad de vida, y Para hablar de
aumento de la calidad de vida, según Ardila (2003) los principales factores que se
tienen en cuenta son el bienestar emocional, la riqueza material y el bienestar
material, la salud, el trabajo y otras formas de actividad productiva, las relaciones
familiares y sociales, la seguridad y la integración con la comunidad, entre otras.
Un país puede ser competitivo globalmente, pero si se ve impedido por factores como
seguridad, calidad de vida y desarrollo humano y además cuenta con altos niveles de
corrupción; indica que su manera de “crecer” económicamente no es la adecuada,
43
porque inclusive, hay opiniones en las que se podían complementar el crecimiento con
el desarrollo de quienes lo interpretan de la siguiente manera: (…) “el «crecimiento»
permite la disponibilidad de los bienes y servicios necesarios, lo que corresponde al
campo de la oferta, de la producción, mientras el «desarrollo» es la utilización de
esos bienes y servicios para vivir mejor, lo que corresponde más al campo de la
demanda, sobre todo del consumo final”. (Silva, 2007 p.5)
Consecuentemente y para diferenciar lo que se abordará en esta tesis como
desarrollo, coincide con el concepto que utiliza el Informe sobre Desarrollo Humano
del PNUD correspondiente al año 2000 cuando señala que el desarrollo humano
incluye, además de algunos indicadores económicos y sociales, “otras esferas de
opciones”, como “la participación, la seguridad, la sostenibilidad, las garantías de los
derechos humanos, todas necesarias para ser creativo y productivo y para gozar de
respeto por sí mismo, potenciación y una sensación de pertenecer a una comunidad.
1.4 MARCO HISTÓRICO
A lo largo de las cumbres de las Américas celebradas desde el año 195610, pero con
un nuevo proceso a partir de 199411 en Miami, se sustentaron los principios políticos y
económicos, con la intención de una integración con una prioridad hacia lo comercial,
bajo la propuesta de Estados Unidos y la regulación de la Organización de Estados
10
Se celebraron dos Cumbres Presidenciales anteriores a Miami. La primera, en julio de 1956, reunió a 19 líderes de distintos países en la Cuidad de Panamá con el auspicio de la Organización de Estados Americanos. Se esperaba que la Cumbre fortaleciera a la OEA como fuerza guiadora para el desarrollo económico y social de las Américas. (www.resdal.org, En: Sistemas de Información de las Cumbres de las Américas). 11
A partir de 1994, se puede decir que se le proporciona un impulso a la Cumbre de las Américas en un contexto de pos-guerra fría en el que también era importante darle un enfoque a las relaciones interamericanas (que trascendieran al anticomunismo que marcó el periodo de surgimiento de la OEA) bajo la premisas de abrir las economías americanas al libre mercado.
44
Americanos (OEA), de manera que se propusieron los países, el objetivo de
reorganizar la agenda de las relaciones interamericanas, acciones multilaterales y
reforma de las políticas públicas. Por ejemplo, para la cumbre de las Américas en el
año 2009, que se celebró en Puerto España, se hablo de una conectividad de los
sistemas energéticos, la eficiencia energética, diversificar las fuentes de energía y
minimizar el impacto ambiental adverso. (BID, 2012).
Así pues, para la VI cumbre de las Américas, dentro de los estudios de los expertos,
se habló de una visión meramente económica, mediante la cual la integración de la
infraestructura, podría desencadenar efectos cascada, sobre “la productividad, el
comercio intrarregional y la inserción de los países en la economía mundial” (Foros
Camino a Cartagena, 2012). De este modo, el apoyo a la inversión en infraestructura
ha prevalecido siempre que se hace un recorrido a lo largo de las cumbres
hemisféricas, pues se menciona que gracias a esta inversión las condiciones
favorables para crear empleo y aumentar la productividad de la región se amplían
cada vez más, considerando que “la integración se ha definido y practicado en las
Américas, prioritariamente, en torno a la negociación de barreras comerciales
arancelarias y para-arancelarias, y mediante acuerdos que ha profundizado lo
contemplado por la Organización Mundial de Comercio” (Franco, p. 197).
Consecuentemente y con la importancia que comienza a tener en las últimas cumbres
el tema de la integración física, además de la mayor interdependencia comercial, se
puso de manifiesto la necesidad de acelerar otras dimensiones, reconociendo la
importancia de desarrollar redes de infraestructura y de sistemas regulatorios
concebidos en función de la integración regional. En el caso específico de América
Latina, “se subraya el hecho de que con los procesos de liberalización comercial, los
45
países de la región enfrentan costos de transporte significativamente más altos que los
aranceles. Las causas principales de ello son las fuertes deficiencias de infraestructura
junto con la baja competencia que existe en los servicios de transporte” (IIRSA, 2011
p.38).
Brasil aparece entonces como el país promotor de la Iniciativa de la Integración para la
Infraestructura Regional Suramericana -IIRSA, la cual surge en el año 2000, en una
reunión promovida por Henrique Cardoso, y los representantes del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), en un momento en el cual “el territorio
suramericano deja atrás la ilusión de un espacio continuo ya que, por el contrario,
muestra un territorio difícil de articular”(…) así que numerosas y formidables barreras
(cordilleras, selvas, pantanos y caudalosos ríos) generan varios enclaves discontinuos
o islas en las que se han concentrado históricamente las actividades productivas y los
asentamientos humanos”. (IIRSA, 2011 p.34). Estas barreras identificadas por los
‘análisis morfológicos de la región’ son los siguientes:
o La plataforma caribeña, conformada por el territorio costero del
Caribe colombiano y la mayor parte del territorio de Venezuela,
Guyana, Suriname y la Guayana Francesa.
o La cornisa andina que es la falda occidental de la Cordillera de los
Andes, desde el istmo de Panamá, pasando por amplios territorios
de Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia llegando hasta el sur de Chile.
o La plataforma atlántica que abarca desde el nordeste brasileño
hasta el sur de Argentina, incorporando a Paraguay, Uruguay,
algunos departamentos de Bolivia y la pampa argentina hasta la
cordillera andina.
46
o El enclave amazónico central, conformado por el área de ocupación
en torno a la ciudad de Manaos con interconexiones fluviales hacia
el sur por el río Madeira y hacia el este por el río Amazonas.
o El enclave amazónico del sur que comprende el territorio delimitado
por la cordillera andina por el oeste y el sur, la selva amazónica por
el norte y el Pantanal por el este, abarcando varios departamentos
de Bolivia y Perú. (IIRSA, 2011 p.35)
De esta manera, la Iniciativa surge como una nueva apuesta a la integración,
pertinente y complementaria a la creación de otros escenarios alternativos como el
Mercado Común del Sur (Mercosur)12 cuya constitución se llevó a cabo con el tratado
de Asunción en 1991 enfocándose hacia el aspecto más comercial; y la Unión de
Naciones Suramericanas Unasur13 fundada desde el año 2004 con las declaraciones
de Ayacucho y Cuzco y consolidada e impulsada en el año 2008 en Brasilia, con un
carácter más multidimensional al ubicarse en un marco equilibrado entre los preceptos
12 El Mercado Común del Sur - MERCOSUR está conformado por Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay
y Venezuela. El tratado de Asunción tiene los siguientes objetivos: 1. La libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países, a través, entre otros, de la eliminación de los derechos aduaneros y restricciones no arancelarias a la circulación de mercaderías y de cualquier otra medida equivalente; 2. el establecimiento de un arancel externo común y la adopción de una política comercial común con relación a terceros Estados o agrupaciones de Estados y la coordinación de posiciones en foros económico comerciales regionales e internacionales; 3. la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales entre los Estados Partes: de comercio exterior, agrícola, industrial, fiscal, monetaria, cambiaria y de capitales, de servicios, aduanera, de transportes y comunicaciones y otras que se acuerden, a fin de asegurar condiciones adecuadas de competencia entre los Estados Partes; 4.el compromiso de los Estados Partes de armonizar sus legislaciones en las áreas pertinentes,
para lograr el fortalecimiento del proceso de integración. (Ver: www.mercosur.int)
13 El 23 de Mayo de 2008 en la ciudad de Brasilia se consolida la UNASUR, mediante la suscripción de
su Tratado Constitutivo, como resultado de un trabajo previo que llevaron conjuntamente los países signatarios a partir de las Declaraciones de Cuzco (8 de diciembre de 2004), Brasilia (30 de setiembre de 2005) y Cochabamba (9 de diciembre de 2006), estos son: los 12 países sudamericanos Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela. Su objetivo es “construir, de manera participativa y consensuada, un espacio de integración y unión en lo cultural, social, económico y político entre sus pueblos, otorgando prioridad al diálogo político, las políticas sociales, la educación, la energía, la infraestructura, el financiamiento y el medio ambiente, entre otros”. (Ver: www.unasursg.org)
47
que habían prevalecido en la década de los años noventa dentro de un tipo de
regionalismo abierto14, que se basaba en lo comercial, con la nueva apuesta a una
integración más política15.
En el año 2004, se adopta la Agenda de Implementación Consensuada (AIC), en la
Sexta Reunión del Comité de Dirección Ejecutiva (CDE) en Lima, Perú, siendo una
propuesta que concretaría con más viabilidad la cartera de proyectos ya establecida
desde el año 2000, para llevar a cabo los objetivos con 31 proyectos estratégicos con
una inversión estimada de 14.023 millones de dólares (según el último Informe de la
AIC, 2010) en el periodo 2005-2010, y coincidiendo con la Cumbre de las Américas
celebrada en Cuzco (2004), aprovechando esta oportunidad para su reconocimiento.
Este momento resulta además, crucial para la IIRSA y pertinente para la Unasur,
porque se establece una vinculación donde se comienza a germinar una lista de
proyectos prioritarios, que posteriormente estableciera en el año 2008 el Consejo de
Ministros de Infraestructura y Planificación, para que IIRSA pudiera constituirse en el
“conjunto de proyectos que se impulsaran desde la UNASUR” (AIC,2010 p.9).
Pese a toda esta organización y al plazo de conclusión de los proyectos para el año
2010, se evidenció la dificultad para el cumplimiento de estos plazos, respecto a
obstáculos no solamente financieros sino también políticos, ambientales, burocráticos,
institucionales, técnicos, tal y como lo demuestra el Informe de Evaluación del mes de
14
Según Eduardo Gudynas, “El documento original de CEPAL define al ‘regionalismo abierto’ como un proceso que busca ‘conciliar’ por un lado la ‘interdependencia’ nacida de acuerdos comerciales preferenciales y por el otro la interdependencia “impulsada básicamente por las señales del mercado resultantes de la liberalización comercial en general”, donde las “políticas explícitas de integración sean compatibles con las políticas tendientes a elevar la competitividad internacional y que las complementen”. (Tomado de Gudynas, E. 2005:1. El “regionalismo abierto” de la CEPAL: insuficiente y confuso. Observatorio hemisférico) 15
Cabe recordar que la Comunidad Andina de Naciones (CAN) fue uno de los principales eventos en cuanto a integración regional antes del año 2000 en Suramérica.
48
julio en el año 2010, respecto a la evolución de la AIC, pues para dar un ejemplo, en
este periodo solo se ejecutaron 2 de los 31 proyectos establecidos, correspondientes
al Puente sobre el Rio Acre y el Puente sobre el Rio Takutu. (AIC 2005-2010, p.39),
los demás tendrían una denominación de “proyectos de conclusión prevista” para los
años posteriores al 2010, tal y como se muestra en los Cuadros 3 y 4:
Cuadro 3. Agenda de Implementación Consensuada 2005-2010. Proyectos Estratégicos de Integración en América del Sur
49
Convenciones: Rojo: Perfil - Naranja: Pre-ejecución - Verde: Ejecución - Azul: Concluido Fuente: IIRSA: Agenda de Implementación Consensuada 2005-2010. Informe de Evaluación.
Cuadro 4. Evolución en términos de plazos y etapa de ejecución de los proyectos
Nota: Adaptada del informe de la AIC para Julio de 2010. Fuente: IIRSA [iirsa.org]
Bajo esta visión de negocios se han ido estableciendo los Ejes de Integración y
Desarrollo que componen la IIRSA, con una mirada especial hacia los proyectos ancla,
es decir, aquellos cuellos de botella que generarían más complicaciones para la
integración física, estableciéndose en diferentes categorías como “proyectos
‘estratégicos’, ‘emblemáticos’, ‘de gran visibilidad’. ”(AIC 2005-2010, p.24).
Se han diseñado ocho ejes transversales y dos longitudinales, donde dependiendo de
la importancia en cuanto a la cantidad de recursos que se manejen en cada zona,
algunos de los proyectos más llamativos geoestratégicamente, se cubren inclusive
50
dentro de dos ó más EID (Ejes de Integración y Desarrollo), pretendiéndose de la
siguiente manera el diseño de las nuevas fronteras suramericanas:
Eje Andino: Abarcando Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, determinando un Área
de influencia (Ver Mapa 1) con una superficie de 4’728.915 Km2, y agrupando a 117
millones de habitantes, donde el principal nódulo de interconexión se encuentra en las
redes viales, aeropuertos, pasos de frontera, troncales y puertos. El área de influencia
se conforma de dos grandes corredores viales de norte a sur que vinculan las
principales ciudades de estos países, estos son:
“La Carretera Panamericana, a lo largo de la Cordillera Andina en
Venezuela, Colombia y Ecuador y a lo largo de la costa en Perú
(vinculándose a través de ella más al sur con Chile), y la Carretera Marginal
de la Selva, bordeando la Cordillera Andina a nivel de los Llanos en
Venezuela y de la Selva Amazónica en Colombia, Ecuador y Perú,
alcanzando a Bolivia a través del Paso de Frontera Desaguadero por la
Carretera Longitudinal de la Sierra Sur peruana y desde allí hasta el límite
con la República Argentina a través de la ruta Nº 1 boliviana (Villazón - La
Quiaca). Estos corredores longitudinales son intersectados en sus recorridos
por diversos corredores transversales (viales y fluviales) que los vinculan con
los EIDs del Escudo Guayanés, del Amazonas, Perú-Brasil-Bolivia e
Interoceánico Central” (IIRSA.org, 2007).
En conclusión son “13 proyectos de interconexión o conducción y 3 de generación de
energía, otros 38 están anotados para garantizar el transporte carretero, 7 para el
aéreo, uno para el ferroviario y uno más para el marítimo y fluvial. En total son 74
proyectos contando 11 para facilitar los pasos de frontera”. (Ceceña, Mota & Aguilar,
2007 p.38).
51
Mapa 1. Área de influencia del Eje Andino
Fuente: IIRSA: Visión de Negocios del Eje Andino, 2008
Eje capricornio: El área de influencia del eje comprende a los países de Argentina,
Bolivia, Brasil, Chile y Paraguay, incluido este último país en su totalidad (Ver: Mapa 2)
Se extiende en una superficie de aproximadamente 2’069.588 Km2, alcanzando el
11,58% respecto al área total de América del Sur. Dentro de este sobresalen 5
proyectos Ancla que son: Accesos al paso de Jama, límites con Chile, (entre Chile,
Argentina y Paraguay), un puente binacional Salvador Mazza-Yacuiba y centro de
Frontera (entre Argetina, Bolivia y Paraguay), Puente Presidente Franco- Puerto Meira
(Paraguay-Brasil), Optimización del nodo puente Ñeembucú- Río Bermejo (de la
interconexión Paraguay-Argentina). (IIRSA.org, 2007)
52
Mapa 2. Área de influencia del Eje de Capricornio
Fuente: IIRSA: Visión de Negocios del eje capricornio.2007
Eje de la hidrovía Paraguay-Paraná: Esta hidrovía es bastante estratégica pues
proporciona la salida por el Rio de la Plata hacia el Atlántico, de igual manera abarca
las regiones de Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay , con una superficie de
más de 3500 millones de Km2 e incluye una población de 50 millones de habitantes.
(IIRSA.org, 2007) , el área de influencia se puede observar en el mapa (Ver: Mapa 3)
El conjunto de proyectos correspondientes a la hidrovía Paraguay-Paraná ha sido
definido en Agosto del 200713. La adecuación de esta vía navegable inicia
aparentemente sus trabajos, a pesar de que provocará un daño irreparable a la
sociedad y al medio ambiente destruyendo los humedales y, con ello, afectando
también la recarga del acuífero Guaraní (Ceceña, Aguilar y Motto p.30).
53
Mapa 3. Área de Influencia del Eje de la Hidrovía Paraguay- Paraná
Fuente: IIRSA: Visión de negocios del Eje de la Hidrovía Paraguay-Paraná, 2007.
Eje del Amazonas: El eje del Amazonas está ubicado en el Norte de Suramérica y
cubre amplias zonas de Brasil, Colombia, Ecuador y Perú. El Área del eje se
caracteriza por su gran extensión, diversidad topográfica (costa, zona andina, selva).
Cubre un área de 4,4 millones de Km2, que equivale al 25% de la superficie de
Suramérica, (IIRSA.org, 2007). En el mapa 4 se representa el área de influencia del
eje del Amazonas, que corresponde al 36,6% de Brasil, el 21,7% de Colombia, el
69,8% de Ecuador y el 61,8% de Perú. (ver: Mapa 4). Pese a que los estudios de los
expertos de este Eje manifiesten que hay muy poca población en este eje, “la vía de
interconexión, , tiene como objetivo penetrar en las riquezas de la selva amazónica,
dirigiéndolas hacia los dos océanos mediante la unión de los ríos que casi la dibujan
naturalmente,3 a través de los puertos Tumaco (Colombia), Esmeraldas (Ecuador),
54
Paita (Perú), Manaos, Belén y Macapá (Brasil) (…) y el área definida para el eje se
estima en 4.5 millones de km2 y cuenta con 52 millones de habitantes”. (Ceceña, Mota
& Aguilar, 2007, p.23)
Mapa 4. Área de influencia del Eje del Amazonas
Fuente: IIRSA, Visión de Negocios del Eje Amazonas. 2007
Eje del escudo Guayanés: está conformado por Venezuela, Brasil, Guyana y
Suriname. Segín Ceceña (2007), se destaca en esta región la importancia de los
vínculos culturales y comerciales de Guyana, Surinam y Guayana Francesa con
Europa, el Caribe y la India, por encima de los que tienen con el resto de América del
Sur; cuestión que puede facilitar la introducción de productos de la Amazonia profunda
a esos mercados.(p.51). La extensión territorial del eje es de 3’935.119 (iirsa.org,
2007), como se puede ver en el siguiente mapa (Ver: Mapa 5).
55
Mapa 5: Área de Influencia del Eje del Escudo Guayanés
Fuente: IIRSA, Visión de negocios del Eje del Escudo Guayanés, 2007
Eje del Sur: El eje del Sur vincula a los países de Chile y Argentina, uniendo los
océanos Atlántico y Pacífico, cubriendo áreas geográficas de Argentina y Chile. Tiene
un área de 498000 Km2 (Ver: Mapa 6) y se encuentra dividido por la cordillera de los
Andes. Este eje proporciona una salida interesante hacia el Pacífico, cuenta con 21
proyectos, de los cuales 9 corresponden al sector de transporte carretero, 2 al
marítimo, 3 al ferroviario y 5 están referidos a la optimización y coordinación de los
pasos de frontera. Los dos proyectos restantes se dirigen a la interconexión
energética. (iirsa.org, 2007)
56
Mapa 6. Área de influencia del Eje del Sur
Fuente: IIRSA, Visión del Negocios del Eje del Sur, 2007
Eje interoceánico central: Comprende parcialmente a Bolivia, Brasil, Chile, Perú y de
manera completa a Paraguay. El área de influencia tiene un total de 3’417.747 km2, de
los cuales 1’034. 754 km2 (30, 28%) corresponden a Bolivia, 1’751.703 km2 (51,25%) a
Brasil, 405.037 km2 (11,85%) Paraguay, 167.154 km2 (4,89%) Perú, y finalmente
Chile, aportando 59.099 km2 (1,73%) de la superficie. (Ver: Mapa 7)
Para el año 2007, según el mismo informe de la visión de negocios de este eje, se
manifiesta que particularmente la infraestructura de los países correspondientes a éste
es insuficiente, especialmente en Bolivia y Paraguay, contribuyendo a que las
conexiones internacionales por lo general sean precarias.
57
Mapa 7. Área de influencia del Eje Interoceánico Central
Fuente: IIRSA, Visión de Negocios del Eje Interoceánico Central, 2007.
Eje Mercosur-Chile: Atraviesa Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay, donde se
encuentran las ciudades económicamente más importantes de la región. De acuerdo
con la información oficial, “esta región agrupa el 62% de la economía argentina, el
63% de la brasileña, el 52% de la chilena y la totalidad de la uruguaya” (Ceceña, Mota
y Aguilar, 2007 p.35). El área de influencia del eje llega a 3,1 millones de km2, cerca
del 24,5% del área total de los países componentes del eje y el 17,4% de la extensión
total de Suramérica. (IIRSA 2007, p.6). (Ver: mapa 8). Se puede contemplar de esta
manera la pertinencia de IIRSA para Mercosur, en materia económica.
58
Mapa 8. Área de Influencia del Eje Mercosur-Chile
Fuente: IIRSA, Visión de Negocios del Eje Mercosur- Chile, 2008.
Eje Perú- Brasil – Bolivia: La superficie que se estima del eje es de 3,5 millones de
Km2, 82% del territorio brasileño, 10% peruano, y 8% boliviano. (Ver: Mapa 9) Otros
datos interesantes, son que ante de los 12, 3 millones de habitantes, el 8% es urbano,
y de un total de 31 millones de dólares, el 68% corresponde a la producción brasileña,
30% a la peruana y 2% a la producción boliviana. (IIRSA.org, p.4).
59
Mapa 9. Área de influencia del Eje Perú – Brasil – Bolivia
Fuente: IIRSA, Visión de negocios del Eje Perú – Brasil – Bolivia, 2008
Respecto eje andino del sur, es éste uno de los pensados de manera longitudinal, que
es un articulador de varios proyectos de los demás ejes (por ejemplo del eje de la
hidrovía Paraguay-Paraná). No se encuentra aún con una visión de negocios dentro
de la información oficial de la IIRSA, sin embargo, como manifiesta Ceceña (2007),
“hay diversos proyectos de Banco Mundial, de organismos internacionales, convenios
internacionales o incluso de organismos o empresas privados que se desarrollan en la
zona y que están fijando la importancia económica que llevará a definir, en su caso,
los proyectos infraestructurales necesarios, propiamente de IIRSA”.(p.53)
60
Otro aspecto importante para resaltar en el marco histórico es la creación para el año
2008, del Proyecto Mesoamérica, (antes Plan Puebla- Panamá16), en la Cumbre para
el fortalecimiento del PPP17 con el objetivo de “potenciar la complementariedad y la
cooperación entre los países (Belice, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala,
Honduras, México, Nicaragua, panamá y República Dominicana) a fin de ampliar y
mejorar sus capacidades y de hacer efectiva la instrumentación de proyectos que
redunden en beneficios concretos para las sociedades en materia de infraestructura,
interconectividad y desarrollo social” (proyectomesoamerica.org). Este proyecto se
fortalecería entonces con la IIRSA, en términos geopolíticos, en especial por la
presencia de Colombia en ambos proyectos, constituyendo su posición de bisagra,
que facilita el transporte de los recursos desde Suramérica hasta Norteamérica, pues
según Ceceña (2007), “de la misma manera que el Plan Puebla Panamá se construye
desde Panamá hacia Estados Unidos, la IIRSA se piensa desde el centro hacia las
costas o hacia los ríos que fluyen rumbo al mar.” (p.12)
De esta manera, se puede constatar a lo largo de estos procesos el juego geopolítico
al que también se enfoca esta investigación cuando de consolidación de intereses y
liderazgo en la región se trata. Ante este escenario, los bloques económicos se
rivalizan más allá de inclinaciones ideológicas y es donde se demuestra también la
16
El proceso de Institucionalización del plan Mesoamérica fue el PPP, el cual inició en el año 2001, como una alternativa a la “Transformación y modernización de Centroamérica en el siglo XXI, y la agenda de desarrollo del Sur-Sur este de México. 17
celebrada en abril de 2007 en Campeche, México, y acordaron su evolución hacia el "Proyecto de Integración y Desarrollo de Mesoamérica": "Proyecto Mesoamérica". Los proyectos de la primera etapa del PPP contribuyeron sustancialmente a la integración física y al desarrollo regional mediante importantes avances en la construcción de plataformas de infraestructura eléctrica, de telecomunicaciones y de transporte, cuya materialización es condición necesaria para el desarrollo de programas y proyectos más ambiciosos en el ámbito social. (ver: Proyecto Mesoamérica, disponible en www.proyectomesoamerica.org)
61
falta de acuerdos mediante una salida política y una organización institucional,
pretendida en los foros de diálogo y espacios anteriormente expuestos.
De igual manera en el siglo XXI, sigue prevaleciendo la agenda económica y de
conexión física entre los países, los cuales no han logrado la consecución satisfactoria
de los objetivos propuestos, ya que continúa siendo precisamente la desigualdad,
heredada de los aparatos productivos y del desarrollo económico, las principales
inclinaciones que han puesto a unos países sobre otros, sin vincular todos los
aspectos de fondo, así como las consecuencias que estos traen consigo los proyectos,
por más ambiciosos que sean.
62
2. METODOLOGÍA
La investigación realizada corresponde a un análisis documental mediante el cual, la
interpretación de los textos seleccionados proporcionan unas nociones para abordar el
tema. En este sentido se exponen las principales características de los estudios
realizados que tras haber llevado a cabo una revisión, seguidamente arrojan unas
conclusiones y resultados. Las teorías por ejemplo se interpretan y se toman de
manera que puedan acoplarse al comportamiento de la IIRSA como institución,
proporcionando de esta manera una idea por medio de la cual se facilita el acceso a
los documentos seleccionados.
Se escoge este tipo de investigación porque por una parte se procederá a describir
cómo ha sido ejecutado el proceso de aplicación de IIRSA, mientras que por otra parte
y a través de un análisis teórico, se buscará conocer si éste fomenta la integración o
únicamente la interconexión de Sudamérica desde el excluyente punto de vista
económico.
El interés de la investigación se atiene a conocer el significado más allá de lo que
representa estadísticamente o probabilísticamente el objeto de estudio. La búsqueda
de información y su análisis crítico es el principal instrumento por el cual se recogen
los hechos y circunstancias concretas, a diferencia de una investigación de tipo
cuantitativa, en este estudio no se recurren ni a encuestas o cuestionarios.
La hipótesis de trabajo no es una relación entre variables que pueden ser
operacionalizadas numéricamente, sino que es resultado de una interrelación entre
conceptos y categorías de análisis, mediante una conjetura.
63
Si bien los mecanismos de control que tiene esta investigación no se basan en
porcentajes o números, como sería el caso de un método cuantitativo, se
establecieron procedimientos que argumentan y aclaran los modos de razonar,
explicando, cuáles son las bases en los que uno se sustenta para aseverar algo.
El proceso de recolección de la información utilizará prioritariamente y dada la
naturaleza actual del tema, fuentes electrónicas entre las que se destacan la página
oficial de la IIRSA, del Banco Interamericano de desarrollo, el sitio oficial del Ministerio
de Minas y Energía, el Ministerio de Relaciones Exteriores, los documentos emitidos a
través de los Ministerios de Comercio de los países partes de la iniciativa; los Institutos
Nacionales y Departamentos de Estadística, así como artículos académicos que han
realizado ya análisis sobre la aplicación del tema propuesto. Como una estrategia de
incorporación de artículos académicos, se acudirá a Centros de Investigación y
organizaciones que se encuentran revisando este proceso de integración.
Adicionalmente a las fuentes electrónicas, se emplearán también las de tipo
bibliográficas que estén vinculadas con el debate propuesto; es decir, frente a la
interconexión. Al ubicarse la temática en América Latina, también se tomarán libros
que desarrollen ideas sobre la importancia geoestratégica de la región, así como
aquellos autores que manejan las teorías vinculadas al análisis del tema. Por último
este proceso de recolección de información, también considera acudir a fuentes
hemerogràficas y buscadores de noticias que contextualicen el proceso de aplicación y
ejecución de IIRSA.
Ahora bien, los instrumentos de recolección de datos que se emplearán son las fichas
bibliográficas, de resumen y reseñas. Se utilizan estas porque debido a que se
revisaran obras publicadas, es necesario organizar la información de acuerdo a una
64
serie de temáticas que al momento de vincularlas una con la otra serán útiles para
concluir con una sección destinada a recomendaciones para continuar en un futuro
con esta investigación.
En la forma como se procedió cabe resaltar el Capítulo II, con un Marco Teórico que
incluye: las investigaciones previas, las teorías aplicadas a la investigación, lo cual
corresponde a una parte de la ejecución del proyecto en tanto comienza a analizarse
la IIRSA desde una perspectiva crítica como una institución que se maneja bajo los
principales aportes del neoliberalismo institucional y la teoría de centro periferia, y el
aporte de un enfoque geopolítico que contribuye a una mejor comprensión de la
relación espacio y poder. Seguidamente un marco histórico que representa la
evolución del tema de la integración física en Suramérica, con la culminación de la
creación de la IIRSA.
En el capítulo IV se aterrizan más los conceptos mediante la revisión empírica,
continuando con el análisis de los principales conceptos: infraestructura/interconexión,
así como integración/desarrollo relacionando estos grupos de conceptos y el modo
como ésta última pareja se distorsiona a medida que se impone la IIRSA, finalizando
con la participación de Colombia en dicho proyecto.
El Capítulo V contiene los comentarios personales finales respecto al tema y lo que se
puede recomendar para futuras investigaciones de acuerdo al análisis documental
llevado a cabo en esta investigación.
Finalmente, con el objetivo de presentar ordenadamente el trabajo de grado, el plan de
análisis sugiere que la redacción del informe final esté estructurada con un total de
cinco capítulos, en los que se encuentra organizado el Manual de Procedimientos de
la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas.
64
3. ANÁLISIS DOCUMENTAL
3.1 Alcances de la interconexión de la IIRSA en cuanto al desarrollo social
y ambiental
3.1.1 Carencia de una infraestructura social y ambiental en la IIRSA
El mejoramiento de la funcionalidad logística de las inversiones hacia la región fue
visto como una gran oportunidad, en especial por las empresas trasnacionales
involucradas en transformar ese enorme territorio en mercancías de ganancia. El
proyecto IIRSA se presenta con un enfoque hacia la integración y el desarrollo tal
y como lo representan sus diez ejes o aún mejor, las diez pretensiosas fronteras
que maneja en la cartera de proyectos (Ver: Capítulo II, 2.4. Marco Histórico)
En este sentido, “la exuberante selva del Amazonas, que hoy se retrae para dar
paso al progreso capitalista, fue producto de miles de años de asentamientos que
fueron creando la terra preta, tierra mejorada y fértil que permitió ir extendiendo la
mancha verde de millones de especies” (Ceceña et al., 2007 p.55).
Por lo tanto, tras las pretensiones en inversión a la infraestructura suramericana,
se persiguen objetivos como el de reducir los costos de transacción entre
fronteras, impulsar la competitividad externa mediante la integración productiva
haciendo énfasis en el fomento del desarrollo territorial y social equilibrado.
Al integrar y articular un territorio, la infraestructura puede constituirse como un
mecanismo de cohesión territorial, económica y social. Destaca Socorro Ramírez
(2012), que estos efectos sociales y ambientales no han sido debidamente
considerados en los diferentes estudios y documentos analizados, de esta forma,
65
se hace indispensable que dentro de los proyectos se evalúe el impacto ambiental
que éstos acarrean ya que pueden incrementar gravemente los efectos
devastadores, además de grandes costos económicos a la sociedad, ocasionando
una mayor pobreza, es decir, produciendo el efecto contrario al deseado. (p.30)
Actualmente, IIRSA cuenta además con los Procesos Sectoriales de Integración,
(PSI), los cuales promueven la inversión privada18 en infraestructura, es decir, se
encargan de verificar, no precisamente los aspectos de integración, sino de
interconexión, como son: transporte marítimo, aéreo y multimodal, pasos de
frontera, integración energética, instrumentos de financiamiento, y tecnologías de
información y las telecomunicaciones (TICs). Estos PSI son los encargados de
identificar los obstáculos tanto normativos, como institucionales que impiden el
desarrollo de la infraestructura, ya que los Estados deben ajustarse a nuevos
mecanismos de normatividad, para conseguir dichos fines.
Existen además dos razones por las que no es posible establecer un vínculo real
entre infraestructura y desarrollo: la primera razón, tiene que ver con el hecho de
que la infraestructura no es “un atractor ineludible para superar condiciones
sociales difíciles”(Sánchez, 2008 p.8), de esta manera se toma la reflexión de
Gallup (citado por Sánchez, 2008), “Intentar promover el desarrollo de una región
aislada mediante la creación de infraestructura puede plantear el problema de que
18
(…)“Entre los financiadores de Conservación Internacional, que se anuncia como organización ambientalista no gubernamental, están “Cemex, Citigroup, Chiquita, Exxon Mobil Foundation, Ford, Gap, J. P. Morgan, Chase and Co., McDonalds, Sony, Starbuks, United Airlines y Walt Disney” (Choudry, 2004), y otros del mismo nivel, relacionados con los supergrupos de poder económico de Estados Unidos (Ceceña, 1994). Según Aziz Choudry, “...al mismo tiempo que las corporaciones trasnacionales están confrontadas con la resistencia global y la oposición a sus actividades, están tratando de proyectar una imagen ecologista de sí mismos [apareciendo tras la fachada de CI]”.[Esta es una Cita tomada de la investigación “Territorialidad de la dominación: La Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA)”, por Ana Esther Ceceña - Paula Aguilar - Carlos Motto del Observatorio Latinoamericano de Geopolítica, 2007.
66
[…] las firmas no quieren establecerse allí, a menos que la infraestructura y los
servicios ya estén operando bien y que otras firmas también se establezcan”, esto
debido a que la […] “recuperación de los costos de infraestructura no es posible, a
menos que esta atraiga un buen número de firmas”. (Sánchez, 2008 p.8).
El impacto que se genera al construir nuevas carreteras, especialmente si se trata
de hacerlo en bosques vírgenes, promueve entre otras cosas, la desvalorización
de la tierra, donde resulta más difícil su renovación y donde se retoman las formas
de colonización que corresponden al desplazamiento de la “frontera salvaje”19, por
lo tanto para no regresar a la visión minimalista europea heredada desde los siglos
XVII a XIX, la cual reconoce a la naturaleza únicamente como una canasta de
recursos para el progreso, se propone no construir ni dañar más bosques sino
mejorar la infraestructura y las carreteras que se tienen, pues advierte además
Pitou van Dijck (2008) “(…) there is evidence to suggest that investment in network
expansion may result in more deforestation than investment in network
improvement” (p.109)
Así mismo estudios han demostrado que aunque sólo se contemple el desarrollo
en su categoría económica, resulta muy difícil establecer una relación causal
entre la existencia de la infraestructura y el desarrollo (BID 2000, p.15), ante esto
sugieren Yepes y Aguilar (2012), que una buena manera de analizar el estado de
la provisión de infraestructura es dividirla entre la que se orienta a los servicios
básicos o sociales y la que se dirige a servir las necesidades productivas. (p.188).
19
Los colonizadores se vuelcan decididamente a controlar esos ambientes salvajes, promoviéndose el cultivo de la tierra, la desecación de humedales, la construcción de canales, la caza intensiva, la tala de bosques, la introducción de especies productivas o la domesticación de aquellas salvajes que fueran de utilidad.[ Ver Eduardo Gudynas, Ecología, Economía y Ética del Desarrollo Sostenible, p.13 CLAES - Centro Latino Americano de Ecología Social y D3E - Desarrollo, Economía, Ecología, Equidad América Latina para los textos originales, 2004.]
67
Actualmente las Necesidades Básicas Insatisfechas en América Latina se miden
en las siguientes cuatro categorías: (i) el acceso a una vivienda que asegure un
estándar mínimo de habitabilidad para el hogar, (ii) el acceso a servicios básicos
que aseguren un nivel sanitario, (iii) el acceso a educación básica y (iv) la
capacidad económica para alcanzar niveles máximos de consumo (Feres
&Mancero, 2001), con lo que es posible identificar que mientras se pretendan
satisfacer necesidades productivas, las poblaciones deben contar en primer lugar,
con un nivel adecuado en torno a sus necesidades básicas ó sociales, que
finalmente representan los índices de pobreza y desarrollo, que van mas allá de
las soluciones en cuanto a infraestructura.
Sin embargo, cuando la discusión se centra en que existe una “correlación
indiscutible” entre la infraestructura y el desarrollo económico y social en miras a la
reducción de la pobreza, aparecen organismos como el Banco Mundial (BM), el
cual mantiene la idea que en América Latina y el Caribe cada punto porcentual en
el crecimiento ha estado asociado con un crecimiento proporcional en el stock de
infraestructura, tal y como lo representa la siguiente gráfica de la relación entre
stock de infraestructura, desarrollo económico y desigualdad del ingreso (Ver
cuadro 5).
68
Cuadro 5. Relación entre el stock de infraestructura, desarrollo económico y desigualdad del ingreso.
Nota: Adaptado de Serven, 2008. Disponible en: Tomassian 2011, División de Recursos Naturales e Infraestructura Santiago de Chile.
La segunda razón por la que no es posible establecer un vínculo real entre
infraestructura y desarrollo es que “al no poderse trasladar el capital de manera
homogénea, tampoco es posible hacer lo mismo con la infraestructura, pues bajo
este nombre se ubican construcciones de muy diferente naturaleza, actuación y
consecuencias, lo que lleva a que no exista una definición precisa de lo que se
puede entender como infraestructura ni tampoco una taxonomía única de esta”.
(Sánchez, 2008, p.8), tenemos entonces el ejemplo de Bolivia en la región:
“En Bolivia sólo es pobre la mayoría indígena. Cuenta con importantes
reservas de hidrocarburos, las segundas del continente luego de las de
Venezuela. Tiene además una posición geográfica clave, ya que por su
territorio rico en biodiversidad –que va del altiplano andino a la selva
amazónica deben pasar cinco ejes de integración y desarrollo que unen
el Pacífico y el Atlántico” (Zibechi, 2006 p.5)
En este sentido, Bolivia se verá involucrada en diferentes proyectos de la IIRSA20
que corresponden a la “Red Fundamental de Carreteras” y que son financiadas
20
Bolivia es considerado el cuello estratégico, pues pasan 5 ejes por este país. La red de carreteras en las que participa son: la construcción de la interconexión ferroviaria Bolivia – Perú,
69
por el gobierno central; lo que indica que las vías que hacen parte de la Red
Departamental o de las Redes Municipales y terciarias resultan aisladas al ser las
zonas más pobres y con menos recursos para el financiamiento y la participación
en las grandes obras de la Iniciativa.
De esta manera, la RFC conecta específicamente las reservas de hidrocarburos21
correspondientes a Madre de Dios, Beni, Chaco, Pantanal, Pie de Monte,
Subandino Norte, Subandino Sur y Altiplano (Ver: Anexo 2, Mapa de la
infraestructura petrolera), con los mercados mundiales entre los que destacan en
el año 2010, las exportaciones dirigidas a Asia en minerales como el Zinc y el
Estaño seguidas por las europeas hacia el mismo año (Ver gráfica 3). De igual
manera para este periodo, las exportaciones de la industria metalúrgica y mineral
boliviana se dirigieron en mayor parte hacia Brasil, respecto a los demás países de
la región suramericana. (Ver: Cuadro 6)
construcción del puente binacional Salvador Mazza - Yacuiba y centro de frontera, proyectos viales - portuarios Motacucito - Mutún - puerto Busch, construcción de la carretera Cañada Oruro - Villamontes – Tarija, - Estación Abaroa, construcción de la carretera Pailón - San José - Puerto Suárez, carretera Concepción - frontera con Brasil (san Matías), carretera Toledo - Pisiga, carretera Trinidad - Puerto Ustarez, Carretera Viacha Hito, doble vía La Paz - Santa Cruz, rehabilitación de la antigua carretera Santa Cruz - Cochabamba, carretera Cobija - Extrema, carretera Guayaramerín - Riberalta / Yucumo - La Paz, carretera Yucumo - Trinidad, Bolivia se encuentra en proyectos de cinco ejes: Andino, Capricornio, Hidrovía Paraguay-Paraná, Interoceánico Central y el Eje Perú- Brasil- Bolivia estos ejes vinculan diferentes tipos de proyectos en torno a navegabilidad, hidroeléctricas, hidrovías, gasoductos, cableados, puentes, etc. [Fuente: Cartera de Proyectos IIRSA, Bolivia En: iirsa.org) 21
Según el Ministerio de Mineria y Metalurgia de Bolivia, para el periodo de octubre a diciembre de 2010 el principal mineral que exporta Bolivia es el Zinc, hacia Europa (39.956.852 Unidades) y Asia (58.366.619 Unidades), le sigue el estaño, el Oro, el Plomo, la Plata, entre otros. Asia es el continente con mayor índice. La conectividad con el pacífico es fundamental de manera que para Bolivia no es favorable perder ese destino y por lo tanto la infraestructura es necesaria para este país. Bolivia es además un territorio estratégico por sus reservas en gas natural. (Anuario Estadístico Minero-Metalúrgico de Bolivia, 2010)
70
Cuadro 6. Exportación de Estaño Bolivia 2010
Fuente: Ministerio de Minería y Metalurgia de Bolivia. Anuario estadístico minero metalúrgico 2010
.
Por esta razón existen diferentes zonas del país que resultan completamente
aisladas en la participación del proyecto IIRSA, ya que no hacen parte de la RF y
que corresponden a las más pobres de Bolivia22, entre los que se destacan los
municipios del cono sur y de la región andina de Cochabamba que pese a su gran
riqueza “se han convertido en las zonas más pobres del país y están entre las
más indigentes de Latinoamérica, según el informe de la Línea de base
Departamental de Cochabamba, que evalúa el cumplimiento de los Objetivos del
Milenio” (Los Tiempos, 2007).
22
Para el año 2005 se estimaba que si Bolivia deseara encarar todos los proyectos carreteros que son parte de la Iniciativa de Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA) debería invertir en estos proyectos algo más del 50% de su PIB. Todo el presupuesto de inversión pública equivale en la actualidad al 10% del PIB, lo que da una idea de las dimensiones de la necesidad que tiene Bolivia en esta materia.[Fernando Candia Castillo · José Luis Evia Vizcarra, Bolivia: financiación y arreglos institucionales para retirar barreras a los caminos de los pobres, p.7]
71
Por otro lado y dentro de las manifestaciones respecto a la defensa de los pueblos
indígenas aislados, en una entrevista realizada a la Coordinadora Andina de
Organizaciones Indígenas (CAOI)23, por Johnattan Rupire y Mar Soler en Lima
(Perú) del periódico Diagonal, afirma uno de sus líderes lo siguiente:
“Primero, tendríamos espacios de incidencia hacia los gobiernos
porque ahora hay que hacerlo hacia el directorio de la IIRSA y
como todo está hecho allí para el negocio, no entienden las
cuestiones legales. Necesitamos hablar de cuidar la pachamama,
pero precisamente la IIRSA está para destruirla. Por eso los
gobiernos alternativos, que son amigos nuestros, tienen que fijar
una postura. En el momento actual se lavan un poco las manos,
diciendo que ‘no es nuestra responsabilidad’, que, ‘en realidad,
hay otros gobiernos que han contraído acuerdos’ y que "para eso
está el directorio", pero no es así...” (Periódico Diagonal de Perú,
2009).
En este sentido, hay que tener presente a las regiones que atraviesa el
megaproyecto, y las consecuencias sobre éstas, particularmente se entiende que
las decisiones son aprobadas finalmente entre el gobierno, las instituciones y
organismos internacionales sin tener presente la participación ciudadana, en
especial de estos sectores quienes han diseñado estrategias de reestructuración
desde finales del 2006, pronunciándose varias veces y presentando inclusive
23
La Coordinadora Andina de Organizaciones Indígenas que integra organizaciones de Bolivia, Ecuador, Perú, Colombia, Chile y Argentina,denunció en Noviembre de 2009 a la IIRSA ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH).
72
demandas24 ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, donde se
puede notar que el proyecto no tiene consideraciones sociales o bien no las mide.
En una caricatura del Encuentro Latinoamericano de Organizaciones Populares
Autónomas (ELAOPA), es posible notar el inconformismo que es resultado del
despojo de sus tierras, las cuales además de su riqueza material contienen un
legado ancestral representado en el cuidado hacia la naturaleza. Consiste en que
dos mandatarios discuten sobre los intereses reales de la IIRSA, donde en medio
del humor, ellos son conscientes sobre el desarrollo regional que se dirige hacia
“los países del norte”, al pasar las rutas por “donde hay recursos naturales”
dejando al resto en una condición de “puros pobres”. (ver: Caricatura 1)
Caricatura 1. Crítica a la IIRSA, en Encuentro Latinoamericano de
Organizaciones Populares Autónomas (ELAOPA)
Fuente: ELAOPA [http://www.elaopa.org]
24
La demanda dejó claramente establecida la vulneración del derecho a la consulta y el consentimiento previo, libre e informado. “Los pueblos indígenas no están en contra de la IIRSA: la IIRSA está en contra de los pueblos indígenas” […] Detalló que estos megaproyectos vulneran tres derechos en particular: a la propiedad colectiva de la tierra, al ser trazados sobre territorios indígenas; a la libre determinación y el autogobierno, al desconocer las formas de desarrollo, las autoridades y el proceso de toma de decisiones propios de los pueblos indígenas; y a la integridad y la salud, con la contaminación y la pérdida de la biodiversidad.
73
De esta manera son los gobiernos, quienes tienen una muy importante
responsabilidad en torno a estas decisiones, y a la ejecución e implementación de
políticas de infraestructura y desarrollo en sus comunidades. En ello, existe un alto
índice de cuestionamiento sobre todo por parte de las comunidades indígenas que
tienen la esperanza en lo “alternativos” que dicen ser sus gobiernos, pero que
finalmente terminan por insertarse en las políticas neoliberales, aún cuando sus
constituciones o planes de desarrollo han promovido otras ideas que en la práctica
no se ven del todo plasmadas.
Todos estos ejemplos han servido para identificar a la IIRSA, y en general a los
megaproyectos de infraestructura, como medios para consolidar una nueva área
de libre comercio en la región. El papel que han jugado en Suramérica estos
mecanismos en torno a los aspectos sociales y ambientales ha llegado a
catalogarse como “ecocidio y genocidio”25; para aquellos grupos quienes sufren
las principales afectaciones de la aplicación de estas nuevas fronteras y ejes. En
el siguiente cuadro se representa la cantidad de pueblos originarios respecto al
número de habitantes de cinco países de la región. (Ver: cuadro 7) donde como se
puede notar, Bolivia es el país suramericano con mayor cantidad de pueblos
originarios, correspondiente a un 59,2% del total de su población.
25
Este término lo utiliza la Coordinadora Andina de Organizaciones Indígenas (CAOI)
74
Cuadro 7. Porcentaje de la población indígena en América Latina
Fuente: Espéculo, Revista de estudios literarios. Universidad Complutense de Madrid 2010
De esta forma se tiene como uno de los principales ejemplos a la cuenca
amazónica, por su importancia estratégica, que sin duda ha sido el epicentro de
interés de muchos proyectos con fines hacia su acaparamiento pues,
los conservacionistas profundos que pretenden cercarla; los
ecológico-productivos que buscan rentabilizar (patentar) la mayor
cantidad de especies endémicas y conocimientos locales sobre su
uso; los económicos que promueven la construcción de carreteras
y el aprovechamiento exhaustivo de algunas riquezas de alto
valor; los estratégico-militares que buscan su control total y que
avanzan de la mano del Plan Colombia y de acuerdos específicos
sobre los sistemas de radares, monitoreo, satélites y,
especialmente, los energéticos, que se orientan a la explotación
75
de las diversas fuentes que ofrecen estos territorios” (Ceceña, et
al., 2007 p.24).
Unido a esto, existe una presión inaudita sobre los ecosistemas latinoamericanos,
esto en correspondencia a que la misma apropiación de los recursos naturales de
la región abre paso al fortalecimiento de las corrientes exportadoras26, así como
otras contradicciones ambientales como la imposibilidad del crecimiento
económico continuado en un mundo con recursos finitos y otros aspectos como
los continuos contaminantes y residuos unido a la desaparición de las áreas
silvestres, que en palabras de Gudynas (2009) corresponde a un tipo de desarrollo
“basado en recursos naturales, se defiende entonces como posible y necesario,
técnicamente manejable, y como resultado de un acuerdo supuestamente
democrático de control soberano sobre el ambiente”. (p.7)
Además, el desarrollo implica los aspectos de la inversión social, que aparte de
proporcionar atención a los temas de salud y educación, toma en cuenta temas
en torno a la infraestructura, con énfasis en la necesidad de una revisión en
cuanto a la forma como se plantean las políticas públicas, así como a “la
necesidad de instituciones apropiadas para el desarrollo, incluida la institución de
la participación política y social” (Tres, 2006).
Así las cosas, la presencia de las Organizaciones No Gubernamentales de
Desarrollo (ONGD), se han convertido ahora en una pieza clave en la formulación
de políticas, tomando fuerza cada vez más como instituciones de control, para dar
26
Según los datos de la CEPAL en 2008 del total de exportaciones, un 92,3% son productos primarios en la Comunidad Andina y un 63,1%, en el MERCOSUR, Chile y Bolivia (datos del año 2006). Consecuentemente, la inversión extranjera directa con destino extractivista aumentó más que la destinada al sector manufacturero (CEPAL 2009)
76
un ejemplo está el caso de aquellas que se encuentran vinculadas a la Red de
Desarrollo Sostenible de Colombia, algunas de las cuales son la Corporación
Agroambiental Bioverde, Corporación Agroindustrial y Forestal de Colombia, la
Corporación Ambientalista Esperanza Verde, la Corporación Foro Ciudadano,
entre muchas otras que además cuentan con la aprobación de la ciudadanía y se
convierten en el medio a través del cual se pueden convocar, acercar, divulgar y
articular acciones en esta área27.
En el 2010, el Consejo de Ayllus y Markas del Qullasuyu (CONAMAQ) de Bolivia,
quien junto a otras organizaciones ciudadanas, debatieron en Cochabamba28
asuntos sobre los impactos de la minería, las prospecciones petroleras y los
planes de construir represas hidroeléctricas en la Amazonia. Como menciona
Gudynas (2010), en esos y otros casos está en juego la construcción de los
derechos de la Naturaleza.
En este sentido, tenemos como otro ejemplo clarificador la visión que emana de
los pueblos originarios bolivianos, quienes con una ética política y ambiental
entienden acerca de los derechos de la naturaleza, que es defendida en las
propias prácticas sociales y políticas como sujeto de derechos, más allá de verla
como objeto de valoración por las personas.
Por otro lado la Constitución de Ecuador aprobada en el año 2008, habla sobre
una preocupación frente al tema de la justicia ambiental, como parte importante
dentro del tema del desarrollo en el país, contemplando por vez primera el
27
Ver: Red de desarrollo sostenible de Colombia 28
(…)”El Consejo nacional de Ayllus y Markas del Qullasuyu (CONAMAC) consolidada organizativa y políticamente como la máxima instancia de la representación de la Nacionalidad y los Pueblos Indígenas de las tierras altas de Bolivia, con capacidad de transformación del actual Estado uninacional por otro Estado Plurinacional que asuma el buen vivir”. (Conamac, 2010)
77
reconocimiento a los derechos de la naturaleza como algo jurídicamente
respetable, ya que desde el punto de vista de la ecología política29, las
formulaciones allí planteadas “implican reconocer valores propios o valores
intrínsecos de la naturaleza, independientes de los beneficios o valores otorgados
por el ser humano” (Gudynas,2004).
3.1.2 La visión del desarrollo desde los proyectos de interconexión
de la IIRSA
Para la IIRSA la provisión eficiente de servicios de infraestructura es uno de los
aspectos más importantes de una estrategia de desarrollo, en este sentido la falta
de infraestructura y de una eficiente provisión de sus servicios constituye para
Bárcena, Prado, Altomonte y Pérez (2011) “un obstáculo primario en el esfuerzo
de poner en práctica una política de desarrollo social con eficacia, alcanzar índices
de crecimiento económico sostenido y lograr objetivos de integración” (p. 7). Para
abordar el tema de la integración en esta investigación resulta necesario
profundizar más detenidamente el concepto de desarrollo para identificar esta
relación. De esta manera se logra una comprensión más objetiva para analizar de
qué manera este proyecto propende por el mejoramiento de las condiciones que
promueven bienestar de las poblaciones.
29
Dentro de los aportes de Eduardo Gudynas en torno a la ecología política, están: Ecología, Economía y Ética del Desarrollo Sostenible (2004), La ecología política del progresismo sudamericano (2010), La Ecología Política de la Integración: reconstrucción de la ciudadanía regionalismo autónomo (2007), entre otras.
78
Los criterios que actualmente se tienen para medir el éxito de la región
corresponden al PIB. Mientras que el desarrollo se ha catalogado como un
derecho humano, “el derecho al desarrollo es de reciente aparición, porque data
de los años setenta, de la mano de los derechos humanos de la tercera
generación, que se llaman también derechos de solidaridad, que junto con otros
derechos, como el derecho al medio ambiente, a la paz, al patrimonio común de la
humanidad, a la asistencia humanitaria, cerraron el proceso de evolución de los
derechos humanos, conseguidos en la Revolución”. (Gómez, 1999 p.2),
Así las cosas, sostiene Gómez que quien dio la primera definición y de igual
manera caracterizó el derecho al desarrollo como derecho humano fue el
senegalés Keba M'Baye, cuando en la sesión inaugural del Curso de Derechos
Humanos de Estrasburgo en 1972, pronunció una conferencia sobre este
concepto en el ámbito internacional. (p.2)
Consecuentemente, la Comisión de Derechos Humanos de la Organización de
Naciones Unidas (ONU), hace un reconocimiento al derecho humano al
desarrollo, donde después de varios estudios frente al tema se deduce que “el
derecho al desarrollo es un derecho humano y que la igualdad de oportunidades
es una prerrogativa tanto de las naciones como de los individuos que forman las
naciones”30(Gómez, 1999)
30
“Esta resolución contó con 23 votos a favor, 1 en contra y 7 abstenciones. Y que además, comienzan a surgir las primeras diferencias en torno al derecho al desarrollo, diferencias que van a marcar todo el proceso de surgimiento del derecho al desarrollo. El voto contrario de Estados Unidos se mantendrá invariable en todas las resoluciones que tengan algo que ver con el derecho humano al desarrollo. (Gómez, F. 1999 Universidad de Deusto)”
79
Posteriormente, hubo otras declaraciones como la Cumbre de Rio31 sobre medio
ambiente y desarrollo, que contemplaba la presencia de un derecho al desarrollo
mediante el cual se promovía que los Estados alcanzaran el desarrollo sostenible,
y se habló de la protección del medio ambiente como parte integrante del proceso
de desarrollo.
Con esta caracterización podemos notar que el desarrollo es considerado además
un derecho humano, que si bien, implica todas las formas de respeto por los
intereses de todos, protege además la integridad del sistema ambiental para
propender por el desarrollo mundial.
En consideración a lo expuesto dentro de los aspectos más importantes para la
agenda internacional de desarrollo, aparece la reducción de la pobreza, como un
aspecto clave y el crecimiento económico como una condición necesaria. Sin
embargo, como lo sustenta Joaquim Tres Viladomat (2006), existe un consenso
generalizado de que el crecimiento económico no es siempre suficiente para
reducir la pobreza. (p.123-142)
Ante este escenario, es evidente la creación de políticas por las instituciones
financieras internacionales en torno al tema, en especial las que hablan del
crecimiento con reducción de la pobreza, como el FMI con la política de Poverty
Reduction and Growth, ó el (PRGF)32.
31
Ver: Principio 3 de la Cumbre de Río sobre medio ambiente y desarrollo. Rio de Janeiro, 14 de Junio de 1992. 32
Actualmente este servicio para el crecimiento y lucha contra la pobreza ha sido reemplazado tal y como lo muestra en su sitio virtual, por el Servicio de Crédito Ampliado (SCA), desde septiembre de 2011, el cual proporciona asistencia financiera a los países con problemas prolongados de balanza de pagos, pero que es una continuación de dicho proyecto. (Fondo Monetario Internacional)
80
Sin embargo este proyecto fue altamente criticado, pues para dar un ejemplo, en
2007 el grupo de expertos del Comité Malán33, (nombrado por su Presidente
Pedro Malán, banquero brasilero y antiguo Ministro de Finanzas) rechazaron la
forma como el Banco Mundial (BM) y el FMI trabajaban juntos, cuestionando el
papel de estas instituciones en torno a la forma como el criterio de la financiación
del FMI en países de bajos ingresos se basaba en “la necesidad de un prolongado
balance de pagos tan impreciso que resultaba muy difícil distinguirlo de la
financiación del desarrollo en la práctica” (brettonwoodsproject.org), donde se
puede observar que sin duda, los créditos son una estrategia para imponer el
modelo de desarrollo en la región.
Así mismo la Agenda Internacional de Desarrollo pone de manifiesto la necesidad
de vincular los aspectos de la desigualdad dentro de los objetivos de trabajo de los
países, ya que éste ha sido uno de los factores que han ocasionado un gran
número de crisis sociales y que debe incluirse dentro de los proyectos de
cooperación que van más allá de la reducción de la pobreza; tales como la
desigualdad en torno al tema de género y del medio ambiente, aunque fue a partir
de 1992, en la Cumbre de Río, y también gracias a luchas reivindicativas, donde el
medio ambiente empezó a ser objeto de programas de desarrollo. Gradualmente,
este aspecto ha ido obteniendo el estatus de transversal en la Agenda
Internacional del Desarrollo.
33
En 1996 Pedro Malán pasó una declaración al BM donde se tuvieron en cuenta aspectos frente a los países pobres muy endeudados (PPME), los Principios de una política social acertada, la Suficiencia de capital del Grupo del Banco Mundial, El Marco Integral de Desarrollo, Asistencia a los países que salen de un conflicto, Cooperación del Grupo del Banco con los bancos regionales de desarrollo. (Comité para el desarrollo del Banco Mundial)
81
Un aspecto interesante de este apartado en torno al proyecto de la IIRSA, es
mostrar que esta institución no atiende a un desarrollo y a una integración
igualitaria, como se ha mencionado anteriormente, sino que ha fomentado un
crecimiento en términos económicos, que no se encaminan a la eliminación de la
desigualdad en función del medio ambiente.
De esta manera y tal como lo manifiestan los Objetivos de Desarrollo del Milenio34,
en su numeral 7, se destaca la necesidad de garantizar la sostenibilidad del medio
ambiente, el cual contiene metas e indicadores que incorporan principios del
desarrollo sostenible que deben incorporarse en las políticas y los programas
nacionales, para “reducir la pérdida de recursos del medio ambiente”, “reducir la
pérdida de diversidad biológica”, así como aminorar a la mitad para 2015 “la
proporción de personas sin acceso sostenible al agua potable y a servicios
básicos de saneamiento”(Naciones Unidas, 2010).
Para Amartya Syen (2000), la concepción del desarrollo como un proceso de la
expansión de las libertades lleva a centrar la atención en los fines por los que
cobra importancia el desarrollo y no sólo en alguno de los medios que
desempeñan, entre otras cosas un destacado papel en el proceso.
En este sentido, la cooperación al desarrollo debe ser una ayuda que contribuya
de manera eficaz, empleando recursos de los contribuyentes de países más
desarrollados a empoderar a los socios locales a través del fortalecimiento de sus
capacidades y esfuerzos,
34
En la página oficial de Naciones Unidas “Milenium Goals” se muestran actualmente 8: erradicar la pobreza extrema y el hambre, educación universal, igualdad entre los géneros, reducir la mortalidad de los niños, mejorar la salud materna, combatir el VIH/SIDA, sostenibilidad del medio ambiente y el fomento de una asociación mundial.
82
Esta actividad, si es genuina y profesional, forja importantes
alianzas entre unos socios locales y unos socios externos que
prestan un apoyo de largo plazo que debe ser transformador, tanto
de la realidad local, como también de la realidad de los
cooperantes y sus entornos en los países de origen. Si la
cooperación no es un elemento transformador hacia un desarrollo
sostenible con equidad –tanto en el destino, pero de manera muy
importante, aunque menos dramática, en los países de origen–,
ésta no cumple con la función que se le ha encomendado en
diferentes acuerdos internacionales, cumbres y muy
especialmente, desde el año 2000, en los Objetivos del Milenio
(ODM), agenda con amplio y consensuado respaldo en el mundo.
(Tres, 2006 p.125)
Para esta tesis, recordamos que el individuo es para las Relaciones
Internacionales un aspecto clave dentro del sistema internacional que conforman
los Estados (como actores) pues corresponde a la unidad de comportamiento
internacional.
De esta manera los deseos, objetivos, percepciones, creencias y personalidad
(Del Arenal, 1984 p.244) se ven reflejados en las personas que dirigen los Estados
y toman las decisiones, es decir los estadistas bajo quienes los Estados se
mueven y comportan dentro de la arena internacional, las teorías se encargarían
de estudiar este comportamiento. Por tal motivo, las decisiones en cuanto a la
participación en la integración de la infraestructura no cumplen con los
requerimientos de una cooperación internacional que propenda por la satisfacción
de los deseos de los individuos, es decir en términos de su bienestar.
83
Finalmente, es complicado que actualmente sólo se reconozcan a los recursos
naturales mediante una visión utilitarista por medio de la IIRSA, los planes de
aprovechamiento de la misma deberían vincular políticas de desarrollo sostenible,
por ejemplo, donde los recursos minerales sean percibidos en sus conexiones con
el suelo que los recubre, de manera que a medida que avanza la tecnología de
igual forma los métodos de economía extractiva sean de alta calidad, sin que se
pongan en riesgo ecosistemas y comunidades.
3.2 COLOMBIA Y SU PARTICIPACIÓN EN LA IIRSA
3.2.1 Integración promovida por Colombia: La inserción del país
andino
Colombia ha aplicado desde la década de los años ochenta hasta la actualidad
una paulatina estrategia de liberalización de sus mercados, intentando utilizar un
modelo de industrialización por sustitución de importaciones que fue planteado
también como el mecanismo regional idóneo para otros países de América Latina.
Sin entrar en mayores detalles, a continuación una breve cronología al respecto:
Desde el gobierno de Virgilio Barco (1986-1990) se inició un
proceso gradual de apertura comercial. En el siguiente gobierno,
el de César Gaviria (1990-1994), se profundizó y aceleró el
proceso de apertura. No obstante, como sostienen algunos
analistas, esta liberalización no fue tan profunda ni tan radical.
Además, en el gobierno de Ernesto Samper (1994-1998) muchas
de esas reformas fueron desaceleradas o eliminadas. Durante la
presidencia de Andrés Pastrana (1998-2002) se retomó el ímpetu
aperturista, al contrario de lo que sucedió en diferentes países de
la región. Por último, durante el gobierno de Álvaro Uribe Vélez
84
(2002-2010) se profundizó la liberalización y se adoptaron amplias
políticas de apertura e inserción internacional. (Garay 2011, p.2).
Entre otras cosas, el país es miembro de nueve organismos regionales, entre los
que destacan la Organización de Estados Americanos (OEA), la Asociación de
Estados del Caribe (AEC), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la
Comunidad Andina, la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica
(OTCA), la Organización Latinoamericana de Energía (OLADE), la Organización
para la Proscripción de las Armas Nucleares en América Latina (OPANAL) y el
Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe (Ministerio de Relaciones
Exteriores, 2012) en los que se manifiesta una vocación de “integración”, que
iremos delimitando para de esta manera identificar los principales fines hacia los
cuales se encuentra dirigida.
Bajo esta línea, la medida más reciente que se ha establecido por parte del
gobierno colombiano en aras de lo que es concebido por el mismo como
desarrollo económico han sido los acuerdos comerciales, un tema prioritario en la
agenda. Sin embargo, éstos pretenden que el país se inserte al intercambio
comercial en condiciones no aptas para establecer negocios, tales como la
inestabilidad del gobierno, la corrupción, la infraestructura inadecuada, la
ineficiencia de la burocracia, la inflación, entre otras (ver: cuadro 8) por lo que los
resultados no han sido satisfactorios.
85
Cuadro 8. Los factores más problemáticos para hacer negocios en Colombia
Fuente: Reporte Global de competitividad el Foro Económico Mundial
Actualmente existen procesos para lograr acuerdos con Panamá, Corea del Sur,
Turquía, Costa Rica, e Israel35, teniendo en cuenta las visitas que ha llevado a
cabo Juan Manuel Santos hacia estos países, aunque con Corea empezaron las
negociaciones en el 2009. Otros que ya han sido firmados son los acuerdos con
Chile, Canadá, Estados Unidos, la Unión Europea, el Triángulo Norte (Guatemala,
El Salvador, Honduras), y la Asociación Europea de Libre Comercio (EFTA)
compuesta por Suiza, Islandia, Noruega y Liechtenstein.
Ante este escenario Colombia debería tener un desarrollo económico en potencia,
sin embargo resulta contradictorio, ya que ante la aplicación de los diversos
tratados de libre comercio, el desarrollo económico pretendido no ha sido
alcanzado, lo que ocasiona diversas discusiones frente a los resultados que estos
35
La primera reunión exploratoria para la firma de un TLC con Panamá se llevó a cabo el 14 de enero de 2010 con una ronda que finalizó en octubre del mismo año. Con Corea se han llevado a cabo rondas de negociación desde el año 2009 hasta el presente. Con Turquía iniciaron en junio de 2011.
86
pudieran traer, por un lado en la defensa de una creciente apertura comercial y por
otro lado, del proteccionismo.
Muchas veces el problema radica en la inexistencia de un modelo económico con
una eficiente estructura productiva que se base en otorgar el valor agregado36 a
los productos; principalmente ante la falta de una industria fuerte que incorpore
con ella una diversificación37. Para el año 2012, el total de exportaciones
tradicionales de Colombia, según datos del DANE, equivalen a 3.091.068 millones
de dólares, de los cuales 2.058.913 equivalen a las exportaciones en petróleo
(Ver: Gráfica 3). Esto, sumado a la problemática de la corrupción, imperante en
nuestros días, lo que no permite la redistribución eficiente de los recursos dentro
de las diferentes esferas que conforman la sociedad.
Gráfica 3. Colombia: Distribución porcentual del valor FOB de las exportaciones tradicionales por destino
Nota: Adaptada del Reporte Global de Competitividad del Foro Económico Mundial. Fuente: DANE-DIAN, cálculos: DANE-COMEX
36
Como indica Garay (2011), El valor agregado significa “el aprovechamiento de economías de escala, que introduzcan elementos de innovación y tecnología. En última instancia, que sean sectores involucrados en las lógicas de la actual economía del conocimiento”. 37
Los principales productos que Colombia exporta siguen siendo primarios: Petróleo, café, carbón.
87
Para ejemplificar lo anterior, el Índice de Percepción de la Corrupción del 2011
elaborado por Transparencia Internacional posiciona a Colombia en el lugar
número ochenta de un total de 182 países evaluados otorgándole una nota
reprobatoria de 3.4. En el primer puesto se ubica Nueva Zelandia con una
calificación de 9.5 puntos.
Dentro de los acuerdos de integración que ha promovido Colombia, están el Plan
Mesoamérica (antes Plan Puebla Panamá) y sin duda la IIRSA, siendo los
proyectos con mayor énfasis hacia la infraestructura de la región para mejorar la
conectividad, acompañadas a los intereses colombianos por la vinculación hacia el
Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC), la entrada al Consejo
Económico del Pacífico (PBEC) y al Consejo Económico de Cooperación del
Pacífico (PECC) desde 1994.
Finalmente, la idea de integrarse mediante un regionalismo interdependiente se
demuestra a través de las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF)38 que desde 1989
han pretendido impulsar el desarrollo sostenible y la integración fronteriza de
manera compartida, coordinada y orientada a obtener beneficios mutuos, en
correspondencia con las características de cada uno de los países de la región en
el aspecto comercial como un elemento fundamental, aunque en el siguiente
cuadro, es posible notar la falta de formulación de planes de desarrollo
binacionales para estas zonas. (ver: Cuadro 9)
38
Las ZIF están reguladas por la Decisión 501, aprobada en junio del 2001 por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores.
88
Cuadro 9: Planes de desarrollo binacionales para las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF) formulados
Fuente: Sistema de Seguimiento a metas del Gobierno /Ministerio de Relaciones Exteriores, 2010.
Como se notó en el cuadro, no aparece ningún plan de desarrollo formulado para
el año 2010 respecto al desarrollo de la integración fronteriza de Colombia, y
varios son los problemas destacados por autores frente al dificultoso avance de
las ZIF, en primer lugar, menciona Ramírez (2005) que, por ejemplo “la ZIF
Colombia-Ecuador ha carecido de dinamismo porque no funcionan los convenios
de infraestructura vial, energética y de producción firmados desde comienzos de
los noventa” (p.15), esto debido a otras circunstancias sociales que no se han
resuelto y que implican contrabando, tráfico ilegal, tampoco se notan avances en
la ampliación de pasos, ya que el existente correspondiente al puente de
Rumichaca se ha dado por la espontaneidad de la cercanía más que por
decisiones gubernamentales.
Continuando con el anterior ejemplo, muchos de los proyectos de diversa
naturaleza y de los acuerdos intergubernamentales o de las comisiones de
vecindad “no funcionan porque los problemas de seguridad en la frontera,
89
agravados por el conflicto colombiano y el desenvolvimiento de la política interna
del Ecuador, copan y deterioran las relaciones binacionales y han echado atrás
diversas dimensiones del funcionamiento de la ZIF” (Ramírez, p.10) por su parte,
otro que no se aleja de la conexión Colombia- Venezuela, a la que tampoco se ha
manifestado intención puesto que cada país ante las situaciones críticas que se
enfrentan y sus problemas internos, huyen a la integración fronteriza en términos
de no adquirir mayores problemas de los que ya se tienen.
Así las cosas, lo que le interesa a cada país suramericano es obtener el
crecimiento económico individual, antes que una integración real, pues como se
ha visto con el caso de las ZIF, son las fronteras las que muchas veces deben
asumir los costos, respecto a los conflictos que aparecen, por un lado en asuntos
paralizado por razones financieras, ambientales y de seguridad (como es el caso
de la carretera planteada que uniría los puertos de Esmeraldas en Ecuador con
Tumaco en Colombia) o aspectos de no involucramiento en el conflicto interno
colombiano, como es el caso de la conexión con Venezuela, de esta manera en
los casos expuestos anteriormente priman acuerdos coyunturales y estrategias de
muy corto plazo para la creación de las ZIF que coincidiendo con Ramírez (2005)
“no constituyen indicadores del compromiso real dirigido a facilitar su desarrollo,
(…) se ha desestimado la necesaria construcción de valores y visiones comunes
de futuro que alimenten planes, programas y proyectos conjuntos dinamizadores
del desarrollo y la integración fronteriza. (p.17)
Todo esto se ve reflejado además en que las exportaciones intrarregionales
alcanzaron por ejemplo para el 2008 apenas 15% del total, donde una vez más se
estima que los intentos por convertir a América Latina en una zona de libre
90
comercio, con aranceles externos comunes y disciplinas comerciales
homogéneas han sido un fracasado.
Finalmente, es así como ante un escenario como la IIRSA, Colombia se vincula
en muchos casos como parte de un requisito hacia sus planes de desarrollo y a
los encuentros y cumbres que hasta el momento no han dejado de ser reuniones
de rutina. La IIRSA cataloga como proyectos estratégicos aquellos que no
precisamente conectan al centro de Colombia con los puertos del atlántico y
aunque cada país tenga su cartera de proyectos dentro de la Iniciativa “inscritos”,
los que vinculen a sus propios intereses de crecimiento económico corresponder
a aquellos de carácter nacional, es decir cuya responsabilidad debe ser asumida
por los Estados, mediante la inversión pública pero que no hacen parte de la
agenda prioritaria, como los de la AIC.
3.2.2 Las prioridades de interconexión mediante infraestructura antes
que las del desarrollo
El principal cuestionamiento radica en el hecho de identificar por qué resulta
prioritario para la estrategia económica colombiana interconectar la región hacia
los mercados globales bajo las condiciones presentes que han demostrado una
incipiente estructura productiva y un aparato industrial ineficiente con la
consecuente situación de atraso en infraestructura.
La evidencia empírica señala que de un total de 144 países en materia de calidad
de su infraestructura, el país suramericano más favorecido es Chile al situarse en
91
el lugar 31, mientras que Panamá se ubica en el 44 y Colombia en el número
108, según datos del World Economic Forum (2011).
La corrupción no ha permitido tampoco el aumento en la infraestructura, por eso
Colombia se encuentra en niveles muy bajos de provisión de servicios eficientes
dentro del país, además según el BM, la corrupción es sin duda el mayor
obstáculo para el desarrollo económico y social de un país. Esto implica que se
desestimen las inversiones, mientras se hurtan los recursos que el estado utiliza
para satisfacer las necesidades de los habitantes, es decir la corrupción atenta
contra todas las posibles formas de desarrollo del país, porque aumenta los
niveles de pobreza, contribuye con la violación de los derechos sociales y políticos
de los ciudadanos.
Colombia obtuvo el puesto 118 entre 142 países en el indicador que mide el nivel
de “desviación de recursos públicos”, lo que muestra que buena parte de los
dineros públicos que deberían ser destinados a satisfacer las necesidades de los
ciudadanos como educación, salud o infraestructura, son utilizados para favorecer
intereses privados. Para ser más exactos el Ranking de Percepción de la
Corrupción 2010 publicado por Transparencia Internacional, el país ocupa el
puesto 78 entre 178 países en niveles de corrupción. Colombia retrocedió tres
puestos en este ranking con respecto a los resultados de 2009. Por contraste,
Brasil y Chile avanzaron seis, cuatro y dos puestos, respectivamente (ver: Gráfica
4).
92
Gráfica 4. Ranking de percepción de la corrupción
Fuente: Transparencia Internacional, Índice de Percepción de la Corrupción 2010.
Las entidades responsables de los proyectos de la IIRSA, recordemos son el BID,
la CAF y el FONPLATA, sin embargo, cuando se trata de Inversión Público
Privada, las entidades que sirven como puente para muchos de los proyectos de
la Iniciativa son el Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio de Transporte.
Respecto al primero, éste cuenta con un nivel de transparencia moderado, con un
porcentaje del 88,2 para el año 2009; por su parte el segundo con un 77,5. Otros
como el Instituto Nacional de Concesiones INCO, cuenta con un 57,1 y el Instituto
Nacional de Vías con un 71,639.
39
Ver tabla del Índice de Transparencia Nacional ITN 2008-2009. Los porcentajes fueron tomados de la ONG Transparencia por Colombia [transparenciacolombia.org.co]
93
En un primer momento, debe entenderse que los países ya no pueden aislarse de
la dinámica internacional pues son parte de ésta, ante lo cual deben conseguir los
métodos para responder a lo que el sistema internacional exige, siempre y cuando
estas decisiones no perjudiquen ni busquen beneficios a costa de las poblaciones
y el desarrollo entendiendo éste como una meta importante que se pretende, más
allá del factor económico.
Un segundo aspecto radica en la visión impuesta por las instituciones que
promueven la interconexión, cuando suponen que el crecimiento de
infraestructura es equivalente al desarrollo confundiendo este último concepto con
el de crecimiento económico (ver: Capítulo II - numeral 2.3 ), y es así como se ha
vendido la idea de que la provisión eficiente de servicios de infraestructura es uno
de los aspectos más importantes en una estrategia de desarrollo, tanto en los
niveles nacionales como en los regionales.
En consecuencia, los países no están interesados en fomentar la integración,
pues muchas veces ésta se asume como la responsabilidad de compartir
problemas internos, ante lo que se fomenta un individualismo económico que no
mejora con la aparición de la IIRSA. Para dar un ejemplo, algunos de los
problemas que afectan la relación de Colombia con sus vecinos, son
precisamente aquellos que para el país son prioritarios. Desde el establecimiento
de la agenda internacional40 de Colombia, se incluye aspectos que ponían en
conflicto su relación con los países de la región, que abordaban temas sobre las
drogas ilícitas, el conflicto interno, la seguridad fronteriza, el comercio y las
migraciones.
40
Se hace referencia desde el Plan de desarrollo de Colombia 1994-1998.
94
Ante esta situación, los aspectos que involucran comercio, no se miran desde un
escenario compartido, sino que existe una visión de crecimiento individual, pues
se puede reflejar que el crecimiento económico de Brasil ha sido distinto respecto
al de los demás países suramericanos, por ejemplo, para el año 2005 Brasil
contaba con un PIB de 882.044 millones de dólares, alcanzando un total de 2.143.
034 para el año 2010; mientras tanto Bolivia alcanzaba para el año 2010 apenas
19.649 millones de dólares, según estadísticas e indicadores económicos de la
Cepal. (Ver Anexo 3)
En este sentido, la visión simplemente economicista, en términos de ganancias y
productividad debe ser superada, pues estos proyectos deben tener un carácter
multidimensional con desarrollo, seguridad y una verdadera integración regional,
es decir, no bajo los parámetros del neoliberalismo institucional (Ver capítulo II
numeral 2.2.1.1).
Existen además otros aspectos que no han permitido el establecimiento de una
integración real. Sostiene por ejemplo, el Grupo de Integración conformado por
distintas universidades del país en la revista Policy Paper N°13 (2005) que existen
históricos problemas de articulación del territorio nacional, y su enorme retraso.
Primero, porque es la falta de presencia del Estado, lo que consolida los actores
armados irregulares en zonas marginadas. Segundo porque los grandes centros
productivos están concentrados en el interior a una gran distancia de los puertos,
la red vial es precaria en términos de capacidad, estado de las vías, velocidad y
seguridad, y por último porque Colombia no ha aprovechado su riqueza
hidrográfica, de manera que se privilegia el modo de transporte vial en detrimento
del fluvial y ferroviario. (p.2)
95
Indiscutiblemente ha sido el sector privado el más interesado en que mejore la
infraestructura del país para su consiguiente interconexión, es por eso que la
inversión en infraestructura es mayor por parte del mismo, pues para dar un
ejemplo, según los datos de Sánchez & Cipoletta (2011) en Suramérica del 2007
al 2008, mientras el sector privado aportaba un 1,5% del PIB, el sector público
invertía un 0,8%.
En este sentido, es posible analizar que mientras sea más alto el nivel de
inversión privado y asimismo que los sectores en los que más se invierta
correspondan a carbón, petróleo y gas natural, y en los que menos se invierte
corresponda al sector transporte; es porque en realidad, a la inversión privada le
interesa más la extracción de los recursos, que la implementación de vías para
que los países también incentiven su crecimiento y competitividad interna, lo que
consecuentemente no aporta al incremento del desarrollo.
Por otro lado, no puede desplazarse el gasto social en educación, salud y
saneamiento básico para la infraestructura de megaproyectos que no están
interesados en el desarrollo interno del país, sino que por lo contrario, generan
mayor dependencia; Colombia, en cierta medida intenta igualar a los altos
indicadores de mortalidad que existen en Brasil41, y en cuanto al Índice de
Desarrollo Humano (IDH)42, el país ocupa el lugar 77 entre 182 países,
ubicándose por debajo del IDH de los lugares que ocupan países como Brasil
(75), Panamá (60), Venezuela (58), Uruguay (50), Argentina (49) y Chile (44).
41
En casos de muertes por tuberculosis, Colombia ocupa el lugar 60 en 144 países del mundo, de igual manera la educación primaria ocupa el lugar 98 en el mismo ranking, según las cifras del Foro Económico Mundial 2011. Brasil por su parte lidera con 625 muertes de enfermedades no transmisibles mientras Colombia presenta 483, según la OMS en 2010 en las cifras sanitarias mundiales. 42
En materia de economía y desigualdad, así como de salud y educación.
96
De esta manera, el camino hacia las reformas es largo, y debe tomar todos los
aspectos tanto internos como externos, al igual que la preocupación por un interés
general de negocios donde el equilibrio económico se manifieste, no únicamente
los intereses privados, pues como ejemplo están las Zonas Francas establecidas
en el periodo de Álvaro Uribe Vélez (2002-2010) que dificultaron el cobro de
impuestos, conduciendo al país hacia un déficit fiscal (Gaviria, 2010), lo cual se
presenta actualmente como uno de los problemas más graves del país.
De igual manera, Garay (2011), habla sobre la estrategia utilizada de las Zonas
Francas como aquella que pretende “que algunos inversionistas sean premiados
mientras que otros no, lo que afecta las decisiones de inversión de todos los
agentes y, además, profundiza la desigualdad en uno de los países más
desiguales del mundo” esto sumado a que Colombia es un país con una
deficiente infraestructura (ver: Gráfica 5) ya que como se demuestra en la gráfica,
Colombia lidera en el grupo de países suramericanos que cuentan con el menor
número de caminos pavimentados en relación con el propio territorio, así como en
el grupo que tiene menos en relación al total de caminos de Suramérica para el
año 2011, inclusive lo superan países como Paraguay y Uruguay en un 30 y 70
por ciento respectivamente; es decir mientras Colombia cuenta con
aproximadamente 200 carreteras pavimentadas, Uruguay cuenta con 1500.
97
Gráfica 5. América del Sur: Proporción de caminos pavimentados (En porcentajes y metros lineales por kilómetro cuadrado)
Fuente: Comisión económica para América Latina y el Caribe CEPAL
Además, que si de un buen aprovechamiento de la Inversión Extranjera Directa
(IED) se trata, los países que la reciben tienen que establecer políticas
transparentes, amplias y eficaces que propicien un clima adecuado para la
inversión, con la consiguiente formación de recursos humanos y el
establecimiento de un clima institucional apropiado (Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económicos, p.2)
Si bien, existen dos puntos por recalcar respecto a lo dicho. En primer lugar no se
puede negar el enorme retraso en cuanto a infraestructura interna que presenta el
país, como se mencionó atrás, donde el problema no radica principalmente en
que los centros productivos estén lejos de los puertos, ya que finalmente
98
estaríamos alimentando la lógica de sacar los productos primarios al exterior; sino
que el principal inconveniente se encuentra en el bajo nivel tecnológico de las
empresas, así como en el nivel general de educación y sanidad, y en otros
aspectos de esta índole, donde resulta complicada la apertura hacia los
mercados.
Hacia la atención de estos problemas es donde en un nivel de prioridad, se
debería propender inicialmente por el mejoramiento de la infraestructura interna
en los aspectos que vinculan hospitales, escuelas, un verdadero respeto por las
zonas que deben ser protegidas y respetadas, no sólo mediante metodologías de
impactos ambientales, sino puestas en marcha de manera que favorezcan al
crecimiento y desarrollo internos, pues la infraestructura no es posible reducirla
únicamente a la conectividad para extraer los recursos y facilitar los medios para
su transporte exógeno, antes de haber proporcionado calidad de vida a la
población en términos de desarrollo social, medio ambiente, información y
conocimiento, que también son parte de los diferentes tipos de infraestructura, la
cual vincula distintos aspectos, tal y como se representan en el cuadro (ver:
Cuadro 10).
99
Cuadro 10. Tipos de infraestructura por función y cobertura geográfica
Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo- BID
Así las cosas, respecto a los tipos de infraestructura existente, se puede notar que
la infraestructura enfocada a interconectar las regiones en el ámbito internacional,
se presenta vacía en el cuadro del desarrollo social.
El país no podría aprovechar adecuadamente la IED, bajo las condiciones
anteriormente mencionadas, ésta ha existido y es precisamente por el potencial
en cuanto a recursos naturales, de donde debería sacarse provecho para el
fortalecimiento de los mismos en materia tecnológica de valor agregado, sin
embargo, los recursos se extraen con condiciones positivas únicamente para las
industrias extractivas.
Particularmente, Colombia ha tenido una escasa participación por parte de la
Cancillería en las diferentes reuniones de la IIRSA y no había existido un ámbito
de coordinación institucional sobre este tema hasta mediados del 2003, cuando
100
se centró en la división de infraestructura del Departamento Nacional de
Planeación (DNP) (Policy Paper N°13, Grupo de Integración 2005, p.9).
Colombia tiene la labor de sobresalir mediante el establecimiento de políticas
públicas con las prioridades que la nación requiere ante una vinculación de este
tipo. El país se encuentra dentro de 20 proyectos, desde que “IIRSA fue
adoptado en los Planes de Desarrollo 2002–2006 como también en la propuesta
del Plan 2006-2010 y en las proyecciones hacia el año 2019. Los planes hacen
parte de las estrategias y principios de los ejercicios de planeación Visión 2019 y
de la denominada Agenda Interna” (Castrillón, 2009 p.1).
Sin embargo, se ha afirmado que IIRSA no es determinante en el desarrollo de la
infraestructura de Colombia, de hecho,
“las grandes obras que se desarrollan y se licitan actualmente
tales como la ampliación y mejoramiento del aeropuerto el Dorado,
la conexión Bogotá- Buenaventura (vía para las importaciones
desde el Pacífico), el complejo portuario de Buenaventura, la ruta
del Sol (mejorar la comunicación del centro andino del País con la
costa Caribe); no se encuadran exactamente en IIRSA. Expresan
la relación privilegiada que da el gobierno colombiano a los
Estados Unidos y Europa: puertos y vías en función de los
Tratados de Libre Comercio -TLC, con la consiguiente extracción y
exportación de los recursos naturales y materias primas y con la
importación de alimentos y manufacturas, principalmente.
Colombia mira al Norte y no al Sur y el desarrollo de la
infraestructura en el IIRSA está dirigido a acercarse a los
territorios donde están los recursos estratégicos para la
exportación a los países del Norte” Castrillón, 2009, p.2)
101
Durante el gobierno de Álvaro Uribe Vélez, por ejemplo, se habló de la
consolidación de la infraestructura como una estrategia para mejorar la
conectividad y la accesibilidad promoviendo el desarrollo y la integración de
Colombia con las regiones. En el periodo 2002-2010, treinta comisiones fueron
convocadas con Brasil, Ecuador, Jamaica, Perú y Venezuela. Sin duda la
vinculación de Colombia con los países de la región o con sus socios
estratégicos, demuestra un interés especial en los temas de seguridad y defensa,
más allá que en llevar a cabo una efectiva integración regional por vía de las
comunicaciones y la infraestructura. De la misma manera se puede observar en el
cuadro, el contraste de la inversión privada con la inversión pública, para llevar a
cabo los proyectos de infraestructura en Colombia, para el periodo 2002- 2010.
Cuadro 11. Concesiones viales adjudicadas 2002-2010
Fuente: Instituto Nacional de Concesiones INCO
102
Cabe resaltar que la necesidad por mejorar la infraestructura en Colombia, y la
consecuente búsqueda de inversión privada se dio a mediados de la década de
los años noventa, estimulando la inversión en unos sectores más que en otros y
superando la inversión pública; en la Gráfica 6 se puede notar en cuáles sectores
se concentra en mayor medida la inversión privada en Colombia, donde se puede
ver que el 60% corresponde a la inversión en petróleo, carbón y minería, y el otro
40% corresponde a la inversión en infraestructura, convirtiendo en Colombia en un
modelo mercado-céntrico43.
Gráfica 6. Inversión privada por sectores en Colombia
Fuente: DNP, 2008
43
Así, se puede hablar de modelos mercado-céntricos en la medida que plantean que es el sector privado, actuando bajo la lógica del máximo beneficio individual, el más eficiente para adelantar las obras de infraestructura (Manrique & Granda 2003), citado por Sánchez, 2008.
103
De igual manera el petróleo es rentable para las inversiones porque es un
hidrocarburo que tiene una ganancia asegurada en el precio final que se eleva
gracias a los procesos de refinación, sin duda el mundo necesita petróleo para
todo; de igual manera resultan atractivos sectores como el de las
telecomunicaciones, la electricidad el gas y el agua, como los más atractivos para
la inversión privada; y esto se sustenta en la medida en que es la parte que
acarrea mayores ganancias para ellos, y menores costos, es decir una efectividad
en su inversión.
Para dar un ejemplo, tenemos para el año 2012 un total de inversión privada de
3657 millones de dólares dentro de los cuales el sector petrolero tiene una
participación de 1049 millones de dólares, seguida por la inversión en minería y
carbón con un total de 608 millones de dólares. Esto contrasta de una manera
impresionante respecto a las inversiones en agricultura caza, silvicultura y pesca
que tienen una inversión de 37 millones de dólares, así como en las de
construcción con 50 millones de dólares que corresponden a las más bajas.
(Banco de la República, 2012)
Lo curioso es que se cuando se supone que es el sector en el que más se invierte
con recursos públicos, es con el cual Colombia tiene más déficit. El país ha
considerado la inversión en infraestructura terrestre como la más importante por
encima de los sectores de comunicaciones y energía con una elasticidad de 0.42
por encima de 0.40 y 0.39 respectivamente (Cárdenas, Gaviria & Meléndez 2005),
además se considera importante y prioritaria para el tema del crecimiento
económico y comercial, pues mejoran la integración entre los centros de
producción y de consumo (ver: Gráfica 7)
104
Gráfica 7. Participación por modos en el PIB de transporte 2008
Fuente: Ministerio de Transporte, anuario estadístico de transporte. Grupo planificación Sectorial
Ahora bien, lo contradictorio resulta cuando la infraestructura de transporte es la
más importante, pero en la que menos se invierte, inclusive dentro del último
principio de la IIRSA, respecto a la coordinación público privada, cabe resaltar que
en los proyectos no se identifican de manera fácil los beneficios económicos
directos, de manera que ante su opacidad, ha resultado más complicado el hecho
de conseguir financiamiento para los proyectos del sector transporte por parte del
sector privado transnacional debido a que una sola empresa no puede hacerse
cargo de todos los proyectos en este sector, así las cosas, el financiamiento ha
tenido que separarse del resto de actividades (construcción, explotación y
mantenimiento) frente a lo cual, los países acuden a préstamos.
De esta manera, los recursos públicos de los Estados deben asumir todos los
costos importantes que muchas veces no se tienen en cuenta, ni se dan
importancia, tales como:
105
“desviaciones de los costes por los errores e inexactitudes en los
trabajos de diseño e ingeniería, el incremento en los precios de
materiales y mano de obra, los retrasos, los riegos regulatorios por
presiones de desmonte de peajes, los riesgos políticos ya que casi
todos los países que conforman la IIRSA poseen un considerable
riesgo político, los riesgos medioambientales y de las
comunidades afectadas por un proyecto, enfrentados a
movilizaciones sociales o políticas hostiles, ya que dichos riesgos
pueden fácilmente traducirse en la total paralización del proyecto o
una elevación de los recursos presupuestados inicialmente”
(Tenjo, 2009 p.6).
En el gráfico 8 que compara la red ferroviaria Colombiana con la de ocho países
latinoamericanos, se demuestra que Argentina cuenta con una mayor longitud, en
tanto tiene más de 0,9 km de vías por habitante, superando a todos los demás.
Por su parte Colombia cuenta con 0,07 km de vías férreas por cada mil habitantes,
en tanto el país se sitúa por debajo de 7 superando únicamente a Venezuela.
Gráfica 8. Kilómetros de vías férreas por Mil habitantes, 2001
Fuente: Cepal, cálculos de Cárdenas, Gaviria & Meléndez. Fedesarrollo, 2005. p.28
106
En efecto desde el año 1991, tras el auge de la globalización y de la inserción de
la economía en el mercado mundial tendiente a la modernización de las
instituciones, incluyó al desarrollo con más formas alternativas de provisión de
servicios. “En este proceso la participación del sector privado fue extendida a
diferentes modos de transporte, y surgió el mecanismo de concesión como una
alternativa para la realización de obras de infraestructura y para la administración
de bienes que hasta entonces habían sido exclusivamente manejados por los
Estados” (Cárdenas, Gaviria & Meléndez, p.32).
Colombia al operar bajo serias restricciones fiscales, ha mantenido prioritaria la
necesidad de vincular al capital privado mediante las concesiones, sin embargo
estas iniciaron dentro de un esquema desbalanceado por lo general desfavorables
para el Estado. A lo largo de esta trayectoria se han identificado de igual manera
la alta debilidad en cuanto a la gestión de las entidades en Colombia, así como los
costos que sin duda, representan para el país en materia de “la discontinuidad del
personal a cargo de la gestión de los contratos, la ausencia de una buena
planeación, la falta de capacidad de respuesta de estas entidades, la falta de un
récord institucional en la historia de los contratos y la falta de unidad en
aproximación a problemas comunes”. (Cárdenas, Gaviria&Meléndez, p.64)
El déficit en la infraestructura nacional en Colombia, se debe entre otras cosas a
los problemas económicos heredados de la década de los años 90. Cabe recordar
que la IIRSA se consolida en el año 2000, bajo las consecuencias del aumento del
gasto social que tuvo el país, pasando de un 5% a un 13% del PIB, siendo este un
crecimiento acelerado y sustancial en lo que se refiere al compararlo con los
demás países en desarrollo de la región. Muchas de las críticas señaladas por
107
autores como Cárdenas (2005), señalan que el gasto social para ese entonces
estuvo por encima de los gastos de infraestructura en tanto se consideraba más
importante la redistribución de los recursos que el mejoramiento de la
infraestructura de transporte. Sin embargo, el mismo estudio manifiesta que la
infraestructura se limita meramente al crecimiento económico dejando a un lado el
desarrollo social.
Esto pone de manifiesto que las posturas son claras. Por un lado la constitución
política de Colombia de 1991 manifiesta en sus artículos 350 y 366, que “el gasto
social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación”. El artículo 366 señala que
“será objetivo fundamental de la actividad del Estado, la solución de las
necesidades insatisfechas de la salud, educación, saneamiento ambiental y de
agua potable”. Ante esto surge un cuestionamiento y es el porqué se supedita esta
forma de gasto social, cuando se supone que se considera a la infraestructura de
transporte como aquella que trae consigo el bienestar social, además de un
crecimiento económico y comercial.
Con todo esto, se esperaba que después del 2000, el gasto que representaba lo
social fuera desplazado a la inversión pública en infraestructura, lo cual invita con
mayor razón a buscar si la inversión en infraestructura ha estimulado el aspecto
social. De cualquier modo, en el asunto respecto a la instituciones señaladas
como ineficaces, ha de entenderse que las normas respecto a la solución en
cuanto a infraestructura en Colombia van cambiando según los gobiernos, es
decir, cada cuatro años surgen leyes nuevas que rigen los proyectos y esto
promueve también que la ejecución de muchas inversiones que generalmente
108
pueden tomar más de una década resulten inconclusas, pues los PND ocupan el
periodo presidencial.
Frente a esta situación, la solución no consiste en incentivar el déficit en inversión
social, o en trasladar ésta a la infraestructura, sino en implementar herramientas
que más allá de los PND puedan ser viables, tales como la implementación de los
Planes Decenales de Infraestructura44
Estas constantes críticas hacia los PND, han promovido en el gobierno aquella
visión hacia las Asociaciones Público Privadas (APP) tal y como se contempla en
la IIRSA, “no obstante, el tema de la participación privada es bastante polémico,
en tanto para algunos se trata simplemente de -privatizar- la infraestructura vial,
con graves perjuicios para -lo público-” 45(Anzola, 2011)
Sin embargo, Colombia continúa ocupando los últimos lugares en el Índice Global
de Competitividad46, y se asegura que presenta varios problemas para mejorarlo,
donde a parte de los problemas en infraestructura tal y como lo manifiesta el
Reporte Global de Competitividad del Foro Económico Mundial 2011-2012, existen
otros problemas que opacan su potencial competitivo global (ver: Mapa 10) y que
paradójicamente corresponde a los asuntos en los que más se invierte en el país
tales como los problemas de seguridad y crimen organizado, donde Colombia
44
Para Cárdenas, Gaviria y Meléndez, (2005) los PDI sobrepasan los objetivos de los PND, en tanto estos no funcionan como instrumentos de planeación sectorial, además porque cuentan con un horizonte más largo y un énfasis sectorial. [Ver: http://www.fedesarrollo.org.co/wp-content/uploads/2011/08/La-infraestructura-de-transporte-en-Colombia-Resumen-Ejecutivo.pdf] 45
Marcela Anzola. La infraestrcuctura vial en Colombia: entre la ineficiencia y la corrupción 2011 http://www.razonpublica.com/index.php/politica-y-gobierno-temas-27/2462-la-infraestructura-vial-en-colombia-entre-la-ineficiencia-y-la-corrupcion.html 46
Según los resultados del Índice Global de Competitividad (IGC) del Foro Económico Mundial (FEM) para el año 2011, Colombia se ubicó en el puesto 68 entre 142 países, lo cual representa un tímido avance con respecto al año anterior. Aunque el país ocupó la misma posición, Colombia aumentó su calificación en el IGC en 0.06 puntos, pasando de una calificación del 4,14 a 4,20.(Departamento Nacional de Planeación - DNP)
109
ocupa el lugar 138 de un total de 142 países, así como la falta de regulación para
fomentar la competencia interna que facilite una asignación más eficiente de los
recursos, que entre otras cosas permitiría una mayor inversión para el
mejoramiento de la infraestructura de transporte en la cual se ocupa el lugar 105.
Mapa 10. Índice Global de Competitividad de Suramérica
Fuente: World Economic Forum
De este modo, la agenda interna de competitividad nacional se ha ido disponiendo
bajo las propias directrices de la IIRSA, lo que entre otras cosas explica el hecho
de que el país haya ocupado el “quinto lugar en inversión privada de
infraestructura en la región de Latinoamérica y el Caribe en el periodo 1.990-2002”
110
(BID, 2007 p.15) y que se refleja además en documentos como Visión 2019 y los
Planes Nacionales de Desarrollo.
Consecuentemente el documento Colombia Visión II Centenario 2019, pretende
que para este entonces, el país se encuentre ya completamente vinculada al
comercio mundial, poniendo como una de las bases prioritarias a la
infraestructura, donde enlace a través de mar y tierra las cuencas del Caribe, el
Pacifico y el Atlántico, por la condición geoestratégica del país, por medio de las
dos salidas al mar con las que cuenta, en donde los puertos son identificados
como elementos estratégicos que se conectan con el transporte multimodal.
Asimismo es la posición de Colombia de “esquina” en Suramérica facilita la
conexión con todos los mercados internacionales, y la entrada de los mismos
hacia la región.
3.2.3 Colombia entre dos ejes: Amazónico y Andino
Colombia tiene una participación en dos de los doce ejes que conforman la
Iniciativa, el Andino47 y el del Amazónico, dentro de un total de 38 proyectos. El
eje andino vincula los principales centros urbanos de los cinco países andinos,
mientras que el eje amazónico está planeado para interconectar puertos del
Pacífico Andino con ciertos puertos fluviales y del Atlántico de Brasil. Por
coincidencia, los proyectos establecidos por la IIRSA en Colombia son altamente
priorizados por el país, estos son:
47
Ver cuadro 5: Proyectos de Infraestructura de la IIRSA en el eje Andino.
111
(i) El corredor Caracas-Bogotá-Quito, que con el documento
Conpes 3153/02 aprobó el endeudamiento por US$75 millones para
financiar la pavimentación de los tramos Bogotá-Arauca y Bogotá-
San Miguel (Putumayo) (Mintransporte 2003, 18-19). Como
proyectos locales se resalta la Avenida Longitudinal de Occidente
(ALO) en Bogotá, ciudad que aparece con el objetivo de ser un
nodo de articulación internacional clave en el eje andino. (ii) El túnel
de La Línea en la cordillera central (actualmente en construcción)
disminuiría la conexión del oriente con el occidente del país hacia el
Pacífico. La contratación de esta obra, según el documento citado,
fue aprobada mediante créditos externos hasta por US$218
millones. (iii) Tres grandes obras sobre el Pacífico: la carretera
Ánimas- Nuquí, en el Chocó, la doble calzada a Buenaventura y el
tramo Tumaco-Pasto-Mocoa, que si bien es de solo 29 km, es la
conexión clave para la salida de Brasil al Pacífico. (iv) Hidrovía del
Río Meta. Donde se proponen multitud de obras como el cierre de
brazos, contracciones de cauce, remoción de afloramientos,
construcción de puertos internacionales y nueve pequeños
embarcaderos con un costo total, para el 2003, de $103.000
millones. (Sánchez, 2008 p.7)
Los proyectos de IIRSA en Colombia del eje Amazónico tienen la funcionalidad de
ser corredores de extracción de recursos para la consecuente producción de
materias primas, en este sentido, se ve representado el modelo extractivo en los
siguientes puntos48:
o Incremento de las exploraciones mineras, de hidrocarburos, y de gas
natural en el área de influencia
48
Estos diez puntos los menciona Fernando Castrillón. Colectivo Jenzerá., en su análisis: Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional de Suramérica – IIRSA- en Colombia: Integrando negocios, desintegrando tejidos sociales y ecosistemas. p.6
112
o Fuerte desarrollo de la prospección y exploración minera. La mayor
cantidad de solicitudes de concesiones a la luz del Código de Minas (ley
685), se focalizan en la Amazonía colombiana. Los metales básicos
(cobre, plomo y zinc) tienen un depósito importante en Mocoa, por
ejemplo.
o La industria del acero tiene también su potencial en la región.
o El campo de Orito (Putumayo) se viene explotando desde 1963 y se
calcula que posee una reserva de unos 240 millones de barriles de
petróleo.
o Putumayo produce cerca de 13 millones de pies cúbicos de gas natural
por día.
o Atractivo científico económico, hídrico y turístico de algunos ecosistemas
estratégicos o parques naturales nacionales (sistemas de áreas
protegidas) y corredores biológicos.
o Elevada producción de agua
o Explotación de la biodiversidad y biotecnología.
o Estímulos a la producción de agrocombustibles como la palma aceitera,
en Tumaco.
o Especialización de la producción de materias primas para la exportación.
En el Mapa 11, se representa una comparación entre los proyectos de la IIRSA y
los proyectos que son priorizados para el país de donde se concluye que aunque
ya se hubieran planteado con anterioridad algunos de ellos y no hagan parte de la
Iniciativa, la lógica bajo la que fueron establecidos no se desvincula de los
propósitos de la misma; aunque curiosamente corresponden a proyectos que
conectan el centro del país con el Atlántico y el Pacífico49 . Este es uno de los
resultados para demostrar que a la IIRSA finalmente no le interesa la integración
interna del país, pues sus proyectos clave, son aquellos por los que se puedan
49
la hidrovía del Magdalena, la Transversal del Caribe, la Troncal de Occidente y la parte norte de la del Magdalena Medio, así como la llamada Media Luna de los Valles Fértiles.
113
encontrar las principales salidas de Colombia a los continentes pero no invierte en
aquellos que favorecen al crecimiento del país como tal.
Mapa 11. Comparación de los proyectos de la IIRSA para Colombia y de los proyectos priorizados por el país.
Nota: Adaptado del geógrafo Fabio Vladimir Sánchez. Fuentes: IIRSA, Presidencia de la República, 2005 Ministerio de Transporte, 2004.
Ante esta situación, una mirada geopolítica tiene en cuenta que al dirigirnos a los
primeros capítulos de esta investigación, Brasil no es ‘accidentalmente’ el
promotor de la IIRSA; se debe reconocer que todo ya estaba exclusivamente
planeado para que los beneficios de la Región Suramericana no dejaran de lado
las pretensiones de Brasil, principal economía de Suramérica, que al no contar con
114
una salida hacia el pacífico, desee implementar estos tipos de conexiones que sin
duda, encuentra más rápidas en aras a sus propios intereses (Ver capítulo I).
Sobresale en el eje del Amazonas de igual manera el proyecto de la carretera
Pasto- Mocoa50, para que el corredor multimodal Tumaco-Pasto-Puerto Asís-
Belém do Pará, tenga como fin la facilitación sacar la producción cerealera del
Brasil por el pacífico hacia China (Bank Information Center BIC, 2007).
Advierte además Castrillón (2009), que el Putumayo ha sido el foco de la
explotación de sus recursos, por tanto una de las zonas más afectadas por el eje
Amazónico, entre los que se destacan: las caucheras, continuando con los
extractores de la raicilla y pieles, posteriormente los madereros, después los
recursos petroleros, continuamente la erradicación de la coca, para finalizar con
nuevas formas de saqueo y despojo: la IIRSA.
El eje del Amazonas cuenta entonces con 7 proyectos inscritos de los cuales
sobresale uno de carácter trinacional, el establecido entre Colombia, Ecuador y
Perú, sobre los aspectos ambientales y sociales de las cuencas altas de los ríos
amazónicos.
Aunque éstos se encuentran aprobados por los respectivos gobiernos, no cuentan
con licencia ambiental ni se han llevado a cabo los estudios completos, así mismo
éstos serán financiados por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) con un
costo final del proyecto de aproximadamente 15 millones de dólares.
50
El valor estimado de la carretera es de 300 millones de dólares. [iirsa.org], hace parte del eje del Amazonas. Además, por un lado frente a este proyecto no existe participación civil, debido al desconocimiento del tema, y por el otro, los funcionarios de estas localidades manifiestan que (…)”la carretera pasa por una reserva forestal protectora de la cuenca del Río Mocoa, que surte de agua a la capital del departamento y a municipios vecinos”(…)por otro lado “se verán afectados ecosistemas valiosos como los páramos y el bosque alto andino, consecuentemente el incremento de la tala de árboles, aumento de la contaminación ambiental, la sedimentación de la corriente de agua, perdida de especies”, entre otras. [Estudio de caso selva abierta. BIC, Bogotá. p.138]
115
Así las cosas la solución pretendida por la IIRSA es la de incentivar el desarrollo
de la región amazónica por medio del potencial de las vías fluviales y la
articulación con otros medios de transporte como se vió en el mapa, donde se
representan los intentos para una adecuación de los ríos, la navegabilidad y el
acceso a los mismos por medio de los puertos, propendiendo al mejoramiento de
las interconexiones especialmente con Brasil.
Por otro lado Colombia tuvo que modificar su legislación para cumplir con los
requisitos establecidos en la declaración de Brasilia, algunos de ellos fueron la
expedición del documento CONPES en 2005, sobre la Política Nacional para el
Desarrollo de la Infraestructura Marítima y Fluvial, Plan de Expansión Portuaria,
además “modificó el Estatuto de Contratación Estatal para flexibilizar, en favor del
sector privado nacional y extranjero, las normas que rigen la contratación con el
Estado51” (BIC, 2007)
Igualmente en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 en materia de
infraestructura en Colombia se ha aplicado la ley 179 de 2011 , la cual en sus
artículos 53 y 57, se habla sobre el aprovechamiento de otras infraestructuras
públicas de transporte terrestre para Tecnologías de la Información y
Comunicaciones (TIC), así como de las condiciones eficientes para el uso de
51
Igualmente, en un documento elaborado por la Cámara Colombiana de la Infraestructura, en Abril de 2010, sobre “las verdades y mentiras de las concesiones en Colombia”, se manifiesta que cuando se elaboró el Estatuto de Contratación Estatal referido a la flexibilidad de inversión del sector privado, existían diversas falencias entre las que destacan, que (…)“no se contaba con información de ingeniería suficiente para la iniciación de las obras en los tiempos previstos; la adquisición de los predios en las cantidades y oportunidades necesarias, cuyo riesgo y gestión era asumida por el Estado, era insuficiente para el inicio de la construcción y las inversiones previstas; tampoco estaban disponibles las licencias ambientales cuya gestión completa era requerida para el inicio de las inversiones”.(p.11) [Ver: www.infraestructura.org.co]
116
infraestructura eléctrica propicias para la producción de servicios de
telecomunicaciones.
Existe otro proyecto de interconexión para 2007 eléctrica en el eje Andino,
concluido entre Colombia y Ecuador, con fuente de financiamiento proveniente del
tesoro nacional de ambos países, lo que indica la participación de la inversión
pública; igualmente otro en proceso de ejecución entre estos dos países mediante
la conexión del tramo Mocoa- Santa Ana y San Miguel, donde si bien la fuente
proveniente de financiamiento público por ser de carácter binacional, muchas
veces se difumina por contener un financiamiento mixto52 ante lo cual no se
encuentra alguna diferencia entre los proyectos en los que participa Colombia
entre nacionales, binacionales o más países, cuando todos estos se dirigen hacia
el mismo objetivo.
Continuando con el ejemplo del Eje Andino, el proyecto de navegabilidad del Río
Meta53 de carácter binacional entre Colombia y Venezuela, también se vislumbra
la posición estratégica que adquiere el país para la IIRSA, y es que sin duda
abarca regiones donde el potencial carbonífero y geoquímico y petrolero es
preponderante. (ver: Mapa 12). Curiosamente este proyecto solamente cuenta con
financiamiento privado, ya que desde que se estableció, se dijo que la inversión se
llevaría a cabo por parte del BID, del CAF y del Gobierno de Brasil.
52
Es decir, con fuente del tesoro nacional, pero concesionado, o con participación igualmente privada. 53
Este sería la continuación del corredor Tumaco-Pasto-Mocoa_Puerto Asis- Belem Do Pará que se explicará en el siguiente apartado.
117
Mapa 12. Potencial Geoquímico y Carbonífero de Colombia
Fuente: Servicio geológico Colombiano, 2012
Como se ha notado, Colombia requiere del mejoramiento de su infraestructura
interna, lo que involucra no solamente la aparición de reglas que planteen
proyectos, sino la forma como éstos a mediano o largo a plazo inciden en otros
aspectos del país, como el social y el ambiental. Es fundamental tener en cuenta
la participación ciudadana pues los proyectos se realizan sin proveer información,
especialmente en las comunidades afectadas54, pues los acercamientos a la
sociedad civil no arrojan opiniones por falta de información y la realización de las
obras con el completo desconocimiento de las mismas.
54
Según Flórez, “En la IIRSA en general y en particular la vía Pasto-.Mocoa, no se han surtido etapas de socialización de información sobre el conjunto de las obras y de los pasos que señalan para los estudios previos de las carreteras”(p.139). [BIC, Estudio de caso selva abierta, Bogotá 2007]
118
Sin embargo, como lo afirma Sánchez, en Colombia existe una tensión. Por un
lado, hay una coincidencia con esa tendencia subcontinental de orientarse hacia el
Pacífico, pero, por otro, está la intención de consolidar los vínculos comerciales
con el Atlántico (principalmente Estados Unidos y secundariamente Europa). Esta
tensión se revela en términos geopolíticos con la posición de bisagra entre la
IIRSA y el PPP. (Sánchez, 2008 p.10).
Consecuentemente sería benéfico para la IIRSA, y reconociendo la posición
geoestratégica del país el llevar a cabo la consolidación del PPP actualmente
conocido como plan Mesoamérica, el cual inicia en Puebla y termina en la Ciudad
de Panamá, sin embargo también finalizaría con la consolidación de un proyecto
ambicioso hacia Norte América, lo cual podría abordarse con mayor precisión para
futuras investigaciones. Este además se vislumbra como un corredor muy
importante para América central, puesto que según en BID (2012) transporta el
95% de carga en la región.
Por otro lado, dentro del marco del plan nacional de desarrollo 2006-2010, el
gobierno implementó acciones para promover el transporte multimodal para
facilitar el comercio e integración con los países vecinos; para lograr dicho
objetivo, el aprovechamiento de los grandes ríos del país, permitiría la reducción
de costos, tal es el caso del siguiente proyecto que se tomará como ejemplo.
Dentro de la implementación de la AIC que abarca el periodo comprendido desde
el año 2005 hasta el 2010, se estableció que en Colombia era prioritario llevar a
cabo los siguientes proyectos:
119
Fuente: IIRSA, 2010
En consideración a esto, se analizará el proyecto más costoso correspondiente al
siguiente corredor, en el que la inversión estimada es de 373 millones de dólares,
cuya responsabilidad es de carácter Nacional, es decir que la inversión en teoría
solo involucra el tesoro nacional y la inversión pública de Colombia y corresponde
al Eje del Amazonas.
3.2.3.1 Corredor Intermodal Tumaco- Pasto Mocoa- Puerto Asís,
Belem Do Pará
Este corredor, también denominado la Transversal del pacífico, debido a que la
integración comercial en Colombia se ha fortalecido sobre la cuenca del pacífico55
es uno de los proyectos que más permite la disminución de costos en el
transporte, pues la velocidad que representa este gran corredor, se manifiesta de
oriente a occidente, abarcando los inmensos ríos de Colombia: el Putumayo y el
Amazonas.
Para este caso y teniendo en cuenta la delimitación de proyectos que se
enmarcan en la AIC, y el proyecto respecto al corredor, se presenta el siguiente
55
La integración comercial de Colombia ante el mundo se ha fortalecido sobre la cuenca del Pacifico, con la visión de dinamismo económico ante el continente asiático, que en proyecciones por entidades estatales como el DNP, aumentaran su demanda en carbón, petróleo, minerales, recursos tropicales y otros bienes y servicios que pueden proveerse por Colombia y los demás países de Suramérica. (Tenjo, 2009 p.11)
120
mapa en donde se visibilizan los principales resguardos indígenas en esta parte
sur de Colombia que se analiza, donde sin duda se identifican zonas estratégicas,
en los proyectos considerados de Alto Impacto, tal y como se representa (ver:
Mapas 13 y 14).
Mapa 13. Participación de indígenas respecto a la población total
departamental
Fuente: DANE. Censo General 2005; Marco Geoestadístico Nacional, 2004
En este sentido es posible deducir del mapa que la participación de indígenas
respecto al total de la población departamental en el Amazonas, están entre el
121
22% y el 61%, mientras que en Putumayo y Nariño la participación se encuentra
entre un el 6% y el 21% por ciento del total de población de estos departamentos.
Así las cosas, hasta el momento solo corresponde a un discurso el hecho de que
la infraestructura se interesa por el desarrollo humano y social; ante esto, los
primeros en reaccionar mediante manifestaciones de rechazo frente a los
impactos ecológicos que acarrea este tipo de proyectos, son las comunidades
indígenas, lo que también hace parte de las consecuencias de una creciente
desinformación respecto a lo que viene detrás esos acuerdos, sumado a las
críticas frente al proyecto por parte de las comunidades que manifiestan un
enorme temor por las consecuencias de estas decisiones.
Como mencionábamos arriba, Brasil está interesado en obtener mediante IIRSA la
forma más rápida de conexión con el pacífico; ante esta situación la única que en
principio cumple esto es la mencionada conexión Río Putumayo- Tumaco, dentro
del proyecto prioritario que muestra el DNP, respecto a Fomentar el transporte
intermodal Pacifico - Atlántico, facilitando la interconexión con el corredor
multimodal56 Tumaco Pasto - Mocoa - Río Putumayo - Belem Do Para. Esto
resulta ser además una explicación al hecho de que las conexiones con
Buenaventura, Tribugá (vía Nuquí-Bogotá) y el Atlántico colombiano no se
encuentren dentro de los proyectos de carácter prioritario dentro de la IIRSA, ni
sean fundamentales para Suramérica. (Ver: Mapa 15)
56
Cabe recordar que el sistema multimodal integra los medios de transporte carretero, férreo y fluvial, con centros de transferencia de carga en lugares estratégicos incluyendo puestos fronterizos.
122
Mapa 14. Corredor intermodal
Fuente: Ministerio de Transporte y DNP
No obstante, este proyecto se muestra como prioritario únicamente para
Colombia, ya que en la ficha de proyectos de la IIRSA, el financiamiento proviene
del tesoro nacional con un monto de 170.000.000 millones de US$ y de un
préstamo por parte del BID de 203.000.000 millones de US$, se establece además
que el ámbito del mismo es Nacional, que cuenta con licencia ambiental,
sosteniendo que los objetivos son “contribuir a la consolidación del Eje Multimodal
Andino, de occidente a oriente, desde Tumaco hasta Belén de Pará (Brasil);
propiciar una mayor integración de la red de infraestructura de transporte de
Colombia con Ecuador y Perú; mejorar la comunicación por vía terrestre del Sur
con el centro del País; promover el desarrollo económico y social del sur del país y
el norte de Ecuador y Perú; y mejorar el comercio entre los países de América del
Sur”. (ver: Ficha del proyecto en iirsa.org). Según INVIAS para 2012, el proyecto
123
estará en su fase de preconstrucción y parte del proyecto se otorgó al Consorcio
Vial del Sur, conformado por cinco firmas Sonacol S.A; CAS Constructores, CSS
Constructores, Construcciones El Cóndor, y Puentes y Torones.
El corredor Tumaco - Puerto Asís - Belém Do Pará busca unir los océanos
Pacífico y Atlántico, conectando el puerto de Tumaco en el Pacífico colombiano
con Belém Do Pará en el Atlántico brasilero, y combina dos modos de transporte,
el vial y el fluvial con un total de 4916 km.
De todas maneras, la planeación y desarrollo de este corredor se ha hecho de
manera fraccionada, y no se dispone de información completa sobre sus
potenciales beneficios e impactos. Lo cierto es que mientras que las comunidades
necesitan garantías y soluciones reales, el proyecto sólo muestra el desarrollo y la
competitividad económica como resultados posibles más no seguros. A
continuación se describen los proyectos que tienen que realizarse para llevar a
cabo el corredor multimodal (ver: Cuadro 12)
Cuadro 12. Proyectos IIRSA del corredor multimodal Tumaco- Puerto Asís -Belem Do Pará
Fuente: iirsa.org
124
Un estudio respecto al proyecto, llevado a cabo por el Grupo Semillas (2007),
manifiesta que en cuanto a los términos de referencia para la evaluación ambiental
regional debe involucrar las instituciones públicas, grupos del sector privado,
cooperativas, asociaciones gremiales, ONGs, organizaciones de la sociedad civil y
comunidades indígenas que pudieran ser beneficiadas o afectadas debido al
mejoramiento de la vía Pasto - Mocoa.
Otro aspecto importante a resaltar es que dentro de los criterios de la IIRSA, se
contempla a la distribución de la población en todo el territorio, de manera que
según la visión institucional, el 94% de los habitantes se encuentran en la Zona
Andina y del Caribe, de donde se deduce también que más de la mitad del
territorio se encuentra despoblado, lo que permitiría en mayor medida la aplicación
de la Iniciativa, de manera que la “mitad de Colombia despoblada” se representa
en el siguiente mapa (ver: Mapas 15 y 16).
125
Mapas 15 y 16. Distribución poblacional Total para el año 2005 Modelo de desarrollo económico Mitad Colombia
Fuentes: Visión Colombia Segundo Centenario 2019. Gráfico DNP con base en proyecciones de población DANE y Consejo Directivo de ADORINOQUÍA “Visión regional de competitividad
Orinoquía- Amazonía. [Ver: Tenjo, 2009 p.13]
Sin duda Colombia podría sacar provecho de la IIRSA, el problema es que
arriesgarse a vincular todo su territorio como se ha visto anteriormente
Finalmente las estrategias tanto geopolíticas como discursivas de lo que implica el
desarrollo, los planteamientos económicos y comerciales que se denotan en la
lógica del neoliberalismo y la teoría del subdesarrollo que se ha recalcado, forman
parte de una necesidad que no muestra cambios trascendentales dentro de la
búsqueda de la competitividad y la reorganización dentro del país y la región.
126
3.2.4. Matriz categorial documental general (conceptual) y Resultados
Ejes Centrales IIRSA identificados
Construcción infraestructura
Interconexión regional
Concepción de desarrollo
Integración
Documentos
Cumbre de Miami 1994
Comienza a concebirse la toma de medidas urgentes de infraestructura como condición para el desarrollo hemisférico. Importancia a la inversión extranjera en los sectores energético y de telecomunicaciones.
Prioridad a la interconexión energética, mediante la "alianza para el uso sostenible de la energía"
El libre comercio y la integración económica como factores claves para el desarrollo sostenible. Éste se comprende como el deber de los gobiernos y del sector privado de promover un mayor acceso a servicios de energía confiables, limpios y de menor costo.
Dentro del plan de acción se habla sobre la promoción de la prosperidad mediante la integración económica y el libre comercio.
Cumbre de las Américas sobre Desarrollo Sostenible Bolivia 1996
No se discute No se discute
Reconocen que no todos los países se encuentran en el mismo nivel de desarrollo y que tampoco pueden aplicar el mismo modelo para conseguir avazar en este aspecto.
Se identificó la necesidad de una integración que abogara por el alivio de la pobreza y el mejoramiento de la calidad de vida.
Segunda Cumbre de las Américas Chile 1998
Se encomienda al BID la preparación de un proyecto de principios de aceptación voluntaria que facilite la participación del sector privado en los proyectos de infraestructura local y transnacional. Se da importancia a la infraestructura de transporte.
Mediante el ALCA favorecer la cooperación enrgética regional
Se discutieron aspectos sobre democracia, educación y participación de la sociedad civil (indígenas) y el "Programa Interamericano para combatir la corrupción" como fomento de confianza y seguridad para los Estados.
Se continúa con la prioridad hacia la integración económica mediante la consolidación de un área de libre comercio ALCA. También por la integración de los mercados financieros.
Cumbre de Brasilia 2000
El BID elabora un plan de acción que con los aportes del CAF para la ampliación y la modernización de la infraestructura física de América del Sur, en especial en las áreas de energía, transporte y comunicaciones
Preponderante la aplicación de "redes multimodales" que faciliten el tránsito fronterizo de personas, vehículos y cargas.
No se discute el desarrollo sostenible, humano ni social
Se empieza a hablar del tema de "infraestructura de integración"
Tercera Cumbre de las Américas Canadá 2001
Enfasis en las telecomunicaciones, transportes y energía, se solicita que la CEPAL continúe
No se discute
Énfasis especial hacia los derechos humanos y a una red ambiental que propenda por el
Se abordan temas de seguridad hemisférica en materia de confianza mutua y la
127
apoyando la Iniciativa de Transporte del hemisferio Occidental
desarrollo lucha contra el terrorismo
Cuarta Cumbre de las Américas Argentina 2005
No se discute No se discute
El desarrollo social tuvo especial importancia, sobretodo en el deseo de impulsar las polícias económicas y sociales
Se mencionó el tema del la cooperación internacional, en especial en materia de los Ministerios de Trabajo y de migraciones internacionales bajo el patrocinio de la OEA.
Quinta cumbre de las Américas Trinidad y Tobago 2009
Promoción de una "seguridad energética" mediante la cooperación internacional
No se discute
Se habló de la sostenibilidad ambiental detntro del marco del desarrollo social y económico
la integración de la que se habla en las propuestas se relaciona con la positiva, en tanto se pretende un mejoramiento de las instituciones por parte de los gobiernos de América
Agenda de Implementación Consensuada 2005-2010
Se propone el establecimiento de una Agenda de proyectos específicos que son considerados de Alto Impacto y que además que se focaliza en un conjunto de 31 proyectos
la interconexión se interpreta desde el establecimiento de los proyectos Ancla, la metodología lo toma como el "cuello de botella o eslabón faltante de la red de infraestrucutra que impide el aprovechamiento óptimo de los efectos combinados de un grupo de proyectos(…)"
No se discute el desarrollo sostenible, humano ni social
Se vende la idea de una "visión de cojunto" para llevar a cabo los proyectos, distorsionando el concepto de integración
Sexta Cumbre de las Américas Colombia 2012
se puso de manifiesto la necesidad de acelerar otras dimensiones, reconociendo la importancia de desarrollar redes de infraestructura y de sistemas regulatorios concebidos en función de la integración
Se habla de una interconexión de redes y sistemas de comunicación, bajo la premisa de "conectividad de las Américas"
Pronunciamiento de actores sociales sobre temas ambientales, en especial hacia la defensa de la "Madre Tierra"
Comienza a interpretarse la integración como un concepto que representa la infraestructura, hacia una estrategia regional de "políticas integradas y sostenibles"
Como se pudo notar, el tema de la infraestructura y la interconexión ha tenido
importancia a lo largo del proceso de las Cumbres de las Américas, sin embargo
toma fuerza a partir de la Cumbre de Brasilia en el año 2005, consolidándose con
más claridad aquellos proyectos de Alto Impacto desde la Agenda de
128
Implementación Consensuada. Sin duda y considerando este recorrido
documental, los conceptos de desarrollo e integración rescataban su sentido social
y humano en las primeras cumbres, distorsionándose desde la IIRSA, cuando se
empieza a hablar del tema de infraestructura de integración y de las redes
multimodales entre los países.
Respondiendo a los objetivos de la investigación es posible dar a conocer como
resultado que la IIRSA sin duda promueve una interconexión regional, basada en
la identificación de los sectores claves de cada país que atraviesa el
megaproyecto de infraestructura (Ver Anexo 2). La mirada del neoliberalismo
institucional se ensancha cuando la extracción de recursos de la región hacia el
mundo se hace preponderante y cuando importan más sin duda las políticas
económicas y de competitividad que las sociales y de integración, cayendo una
vez más en la lógica centro-periferia, que caracteriza a los países
subdesarrollados de la región. El sistema internacional da cabida, para que los
Estados se vean desplazados por las reglas que imponen las Instituciones
Internacionales como la IIRSA, mediante la cual sólo se maneja un discurso de
crecimiento y competitividad, que corresponde a la extracción de recursos
manejando como principio un regionalismo abierto, que se interpreta como un
“integrarnos hacia afuera”, más no como un “integrarnos hacia adentro” y a favor
de las propias economías.
Se fomenta una interconexión porque los beneficios son relativos, en la medida en
que el papel protagónico de Brasil, tiene una serie de intereses particulares en los
que sobresale su deseo por conseguir una salida hacia el pacífico, lo que unido al
financiamiento que junto con el BID y el CAF proporcionan a los proyectos, se
129
sobrepone a los aspectos de la integración, que vinculan temas sociales y de
desarrollo. El papel del los demás países de la región no se desestima, pero si se
crean las condiciones necesarias para que Iniciativas como la IIRSA, procuren
dependencia por parte de los países suscritos, lo que siguiendo la idea de Joseph
Nye (1979) y el papel de los estados frente a los organismos transnacionales
expuesto en el Capítulo II, equivaldría a que los países suramericanos se han
dejado llevar en este caso por la idea del crecimiento, el desarrollo, la inadecuada
idea de integración y gran oportunidad del momento para consolidarse en estos
aspectos que sin duda acarrearan a la legitimidad que necesitan, tras los servicios
que les hace falta.
Habría una mayor facilidad a la hora de llevar a cabo este tipo de iniciativas,
puesto que no existirían restricciones, si se llegara a superar el énfasis económico
por encima de los demás aspectos a tener en cuenta, como los de seguridad. Pero
para una institución como la IIRSA regida bajo los preceptos del neoliberalismo
institucional, no es posible.
Se puede deducir que la integración pretendida por IIRSA, que en este caso se
llama interconexión, se confunde y se deriva de la infraestructura, pues tal como
aparece en las fichas de proyectos, en ningún momento se habla sobre un
proceso de implementación de políticas comunes encaminadas hacia la
integración, (cuyo concepto como se pudo ver tiene una dimensión amplia) sino a
la construcción, interconexión, mejoramiento de navegabilidad, pavimentos, pasos
de frontera, etc.
130
Los cambios económicos e internacionales de igual manera influyen en la postura
frente a la integración por parte de los países respecto a la forma como conciben
la integración regional, sin duda se han presentado una serie de acercamientos y
distanciamientos entre los países que finalmente no permiten el desarrollo
adecuado de las políticas en los foros de diálogo que se han implementado como
por ejemplo la UNASUR. Esas definiciones sobre el tema comercial no han estado
exentas de controversia.
Estados Unidos juega acá otro papel preponderante que deberá ser reconocido en
estos resultados, más no con la intención de abordarlo como uno de los temas
principales en el desarrollo de esta tesis. Sin embargo, cabe resaltar que detrás de
instituciones como el BID, se encuentra presente. Primero, porque es el principal
accionista con el 30,01% de los votos y segundo porque una vez que tuvo fracaso
aquel proceso hemisférico que no logró construir el Alca, Estados Unidos convocó
negociaciones en forma bilateral, que de alguna manera contribuyeron al
individualismo económico manejado en la región el cual separó posturas
regionales, que se habían establecido desde escenarios como la CAN. De esta
manera, la visión de integración de países como Chile, Colombia y Perú frente a
las de Argentina, Brasil y Venezuela se diferencian en la forma como se conciben
la integración y los acuerdos comerciales.
La realidad es que en medio de estos alejamientos integracionistas y de
interconexión, existen países con gran potencial y prioritarios para la IIRSA, como
es el caso de Colombia. Desde una perspectiva geopolítica la forma como se
pretende utilizar el territorio carece de una racionalidad ambiental y de los sectores
131
excluidos. Gracias al uso de la crítica en la teoría fue posible desenmascarar
aquellas instituciones que bajo una estructura armoniosa y sólida y el manejo de
un discurso de integración pretenden poder y dependencia en la región.
Como se propuso en la metodología, se estableció que el principal aporte era
entender el por qué la IIRSA promovía una interconexión. Para esto se presentó
una estructura de análisis conceptual en la que se vincularon temáticas que tenían
una relación, lo cual arrojaría la explicación con mayor sentido. Por un lado, se
mencionó que dentro de las limitaciones57 de IIRSA, se encontraban aquellos
aspectos, que por tener restricciones o sencillamente ninguna relación con los
objetivos finales de la Iniciativa, se enmarcaban allí, dentro de este grupo y
correspondieron al desarrollo y a la integración. Por otro lado, los alcances58, que
en efecto tienen una relación contradictoria a los dos conceptos anteriores y se
respaldan el uno al otro que son la infraestructura y la interconexión, que
corresponderían a los objetivos que tienen trascendencia y significación, aunque
no una conclusión debido a las limitaciones sobrepuestas.
Con este primer análisis es posible dar como resultado que lo que se propuso en
el trabajo de investigación, fue oponerse al hecho de que la infraestructura es una
condición para el desarrollo, entendiendo este último desde una perspectiva que
vincula aspectos humanos, sociales y de necesidades básicas, donde además se
tiene en cuenta la participación de la población vulnerable y afectada cuyos
impactos no está comprobado que generen una mejor calidad de vida.
57
Entiéndase limitaciones como imponer límite en lo que se dice o se hace, con renuncia voluntaria o forzada a otras cosas posibles o deseables (RAE). También como Impedimento, defecto o restricción que reduce las posibilidades o la amplitud de algo. 58
Significación, efecto o trascendencia de algo (RAE)
132
En un segundo momento porque el mejoramiento de la funcionalidad logística de
las inversiones hacia la región fue visto como una gran oportunidad, en especial
por las empresas trasnacionales involucradas en transformar ese enorme territorio
en mercancías de ganancia (ver: Capitulo IV; numeral: 4.2.1.1), lo que indica que
se mantiene una estrategia de desarrollo primario y de subordinación, promovido
por la infraestructura de la IIRSA, cuya oportunidad tuvo su auge desde el 2005,
cuando se establecieron los proyectos de la AIC, (proyectos prioritarios para su
agenda, más no estrictamente para los países) y que gracias a la valorización de
los commodities agrícolas que a partir del 2003 hasta la crisis financiera iniciada
en el segundo semestre de 2008 tuvieron una valorización importante.
Ante esta situación, la pregunta es ¿cómo se obtiene el desarrollo, inclusive si se
tienen en cuenta este tipo de proyectos e iniciativas? Es evidente que la lógica de
centro- periferia bajo la cual se han manejado los países suramericanos sigue
siendo preponderante en la forma de concebir el comercio y la extracción de los
recursos como la única forma de crecer, así como todo lo expuesto anteriormente.
Evidentemente la forma de insertarse en un mundo globalizado como el de ahora,
implica que los países se desenvuelvan en los negocios y en la forma de
establecer su comercio exterior, resultaría imposible aislarse. Sin embargo una
manera de combatir el subdesarrollo en el que se encuentra la región sería
mediante la abolición de la corrupción, teniendo en cuenta que es uno de los
problemas principales; que por un lado, se aprovecha por parte de las economías
más desarrolladas, mediante el discurso tergiversado del “desarrollo y la
integración” pero que por otro lado, lleva a los países a su completo atraso. El
déficit en infraestructura no es casualidad, pero es obligación del propio Estado
133
incrementar su potencial de infraestructura y proveer a su población de los
recursos con los que se cuentan para que su vinculación con los demás sea
efectiva. Una infraestructura avanzada, no es sinónimo de unas condiciones de
vida deseables, ni una condición interna del país favorable (ejemplo de Colombia,
sus problemas internos y el puesto q ocupa en competitividad que no equivale a la
misma competitividad y desarrollo internos. Capítulo IV)
Los ejes Amazónico y Andino son los que identifican la posición geoestratégica de
Colombia. Como se pudo ver, el primero abarca la parte sur del país, donde
además de asentarse un importante porcentaje de la población indígena (ver:
Capítulo IV), cuenta con el Puerto de Tumaco, indispensable para Brasil y para los
países vecinos como Bolivia, quienes requieren de una salida hacia el pacífico.
Por su parte el eje Andino atraviesa el país de Sur a Norte, incorporando zonas
que contienen un importante potencial geoquímico, petrolero y carbonífero, el eje
Andino para Colombia finaliza con el proyecto de interconexión con Venezuela,
prioritario dentro de la AIC, correspondiente al paso de frontera Cúcuta- San
Antonio de Táchira. (ver: Anexo 2). Ante esto se analizó que resulta difícil la
interconexión por los diferentes intereses que existen por parte de los países,
quienes prefieren llevar a cabo una vinculación estrictamente económica para no
asumir responsabilidades internas. No se desconoce la posición de bisagra entre
la IIRSA y el Plan Mesoamérica, sin embargo, para futuras investigaciones se
recomienda tener en cuenta el tema y la vinculación más directa de Estados
Unidos, teniendo en cuenta que esta investigación quiso analizar el
comportamiento de la IIRSA en Suramérica, mediante el análisis teórico y
cualitativo como se explicó en el diseño metodológico del Capítulo III.
134
La perspectiva que se tiene a corto plazo es que en consideración a lo ocurrido
con la AIC que se tenía destinada para el periodo 2005-2010, de los cuales
solamente dos de los 31 proyectos se encontraron concluidos, y los
correspondientes a Colombia tales como la recuperación de la navegabilidad del
Río Meta (Ejecución), el Corredor Vial Pasto- Mocoa- Puerto Asís (Ejecución) y el
Paso de Frontera Cúcuta- san Antonio de Táchira (Perfil), tampoco fueron
finalizados, se espera que se sigan aplazando los periodos de conclusión, a
menos que con la visión integrada que le quiere aportar la Unasur, logren superar
su etapa de perfil o de pre- ejecución. Esto sin olvidar todas las limitaciones
expuestas frente a un escenario tan controversial como lo es la IIRSA y los
impactos que hasta el momento ha promovido y los que faltan por ver.
135
4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Un aporte importante en la tesis fue el hecho de haber podido contrastar mediante
el ejemplo de la IIRSA, el cumplimiento de las teorías de las Relaciones
Internacionales, en particular la del neoliberalismo institucional, la de centro
periferia, así como la perspectiva crítica dentro de un enfoque geopolítico.
Las inversiones orientadas al aumento de la productividad y la competitividad no
deben lograrse a expensas de los objetivos sociales, el crecimiento no es medible
únicamente por el PIB, ni la desigualdad por el Coeficiente de Gini. Es necesario el
trabajo hacia una calidad de vida y un sostenimiento y sustentabilidad que no
acarreen costos a quienes no pueden sobrellevarlos, y que no estén
completamente regidos bajo la globalización neoliberal, donde los principales
agentes responsables de la organización del mapa económico mundial son las
corporaciones trasnacionales, localizadas fundamentalmente en los grandes
centros urbanos, como una nueva forma de dominación.
Actualmente existen temas detrás de IIRSA que no se manejan con cuidado, por
tanto se establece un solo tipo de idea económica o un “estereotipo” respecto a lo
que implica la integración, el regionalismo o la cooperación internacional,
olvidando asuntos importantes y que están directamente vinculados con éstos: el
desarrollo, la calidad de vida, el medio ambiente, las poblaciones indígenas, la
pobreza, la desigualdad, etc. Además son temas donde existen intereses
económicos en juego pues advierte uno de los puntos básicos del neoliberalismo
institucional que “los Estados, toman decisiones a partir de intereses de otros y no
siempre a partir de una información completa”, esto se contrasta con lo que
manifiesta por ejemplo la IIRSA, “los mandatarios de la región acordaron realizar
136
acciones conjuntas para impulsar el proceso de integración política, social y
económica suramericana, incluyendo la modernización de la infraestructura
regional y acciones específicas para estimular la integración y desarrollo de
subregiones aisladas” (IIRSA, 2010), lo que resulta bastante cuestionable.
Se puede inferir que existe un tipo de desarrollo promovido por la IIRSA y es el
económico mediante la interconexión de la región, pues queda claramente
demostrado que tras la iniciativa existe una muy importante participación del
financiamiento privado que, además del desplazamiento de la participación directa
de los Estados sobre los proyectos, manejan un perfil de instituciones
ambientalistas, bajo el cual se maneja la Inversión Extranjera.
En la institución de IIRSA la existencia de beneficios relativos, impide la adecuada
articulación del territorio, por más propuestas de crecimiento y desarrollo que se
planteen, de manera que mientras se sostenga la lógica de mantener o alcanzar
un nivel de superioridad de algunos Estados frente al resto (caso Brasil),
aparecerán diferentes manifestaciones de rechazo y no precisamente en torno a la
integración, sino a las consecuencias que la misma genere, donde se comprueba
el postulado de que la cooperación internacional no siempre es sinónimo de
armonía (ver capítulo I). Ante este escenario se propone la medición equitativa en
torno a los beneficios de los países suscritos, pues en casos como en el de
Colombia, no es crucial la participación en la Iniciativa, sin embargo para la
Iniciativa sí lo es, por lo tanto se debe ver igualmente beneficiado el país respecto
a los ejes en los que participa.
Por otro lado encontramos a Bolivia, uno de los países donde se pudo notar que
existen zonas tanto aisladas como afectadas por el proyecto, y consecuentemente
137
muy pobres, en especial aquellas poblaciones indígenas. Esto no es desconocido
para la Institución, pues las demandas establecidas son un llamado fuerte para
que la Institución de IIRSA, atienda a las exigencias que llegaron a invadir el plano
ambiental y social, que no se tenía considerado en las prioridades económicas, en
tanto que las zonas por donde atraviesa IIRSA no generaron ningún tipo de
desarrollo para ellos.
Así las cosas, se vinculan aspectos inclusive jurídicos en los que no se cumple
con el respeto a los derechos por la naturaleza establecidos, por ejemplo en la
constitución de Ecuador del 2008, que en su preámbulo manifiesta lo siguiente: la
constitución “celebra la naturaleza, la Pacha Mama, […] que es vital para la
existencia”, además es importante anotar que advierte en su Capítulo segundo, en
relación al medio ambiente sano donde “se reconoce el derecho de la población a
vivir en un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que garantice la
sostenibilidad y el buen vivir, sumak kawsay, […] se declara de interés público la
preservación del ambiente, la conservación de los ecosistemas, la biodiversidad y
la integridad del patrimonio genético del país, la prevención del daño ambiental y
la recuperación de los espacios naturales degradados” (Constitución Política de
Ecuador, 2008), lo que resultó bastante controversial, como el reclamo al gobierno
ecuatoriano, por parte de los pobladores de la nacionalidad kichwa59, aledaños al
Río Napo, respecto a las preocupaciones de la Iniciativa IIRSA y el proyecto
Manta Manaos.
59
Ver Declaración de las comunidades kichwas del Río Napo hacia el Gobierno del Ecuador, “No queremos que venga IIRSA ni Manta Manaos, porque va a destruir nuestra comunidad. No queremos que ingresen personas extrañas que vengan a destruirnos o a desalojarnos y cambien nuestra forma de vivir. Disponible en: [http://ebookbrowse.com/las-comunidades-del-rio-napo-frente-a-los-proyectos-iirsa-manta-manaos-pdf-d90352435]
138
El estancamiento de la Iniciativa o la falta de continuidad y lo que se representó en
la AIC, respecto al no cumplimiento de los plazos de los proyectos sumado a otros
factores como la falta de presupuesto económico (caso Bolivia), la corrupción
(caso Colombia), la vulneración a la constitución (Caso Ecuador), o la obtención
de ganancias a costa de los demás países (caso Brasil), tuvo que desplazar el
papel de la IIRSA hacia los objetivos –más políticos- de la Unasur, para lograr
vender una imagen positiva y al mismo tiempo obtener un respaldo frente a las
críticas. Cabe resaltar que los 31 proyectos de Alto Impacto son de transporte,
donde sobresalen los tres proyectos en los que se inserta Colombia dentro del eje
Andino. El de la Navegabilidad del Río Meta se encuentra en ejecución, puesto
que es un proyecto priorizado por el país que casualmente también lo prioriza la
cartera de proyectos de la Iniciativa, así como el que se expuso sobre Corredor
vial Pasto- Mocoa- Puerto Asís.
Existe un predominio en la agenda de infraestructura terrestre, pues de los 31
proyectos, 27 corresponden al tipo de proyectos de infraestructura de transporte,
de los cuales, Bolivia lidera en 7 al igual que Brasil, Argentina en 4, Uruguay en 2,
Chile en 3, Paraguay en 2, Perú en 3, Colombia en 3, Ecuador en 1, Venezuela en
3, Suriname en 2 y Guyana en 2. Cabe resaltar que en la modalidad prevalece la
inversión pública y el único concluido para el año 2010 fue el Puente Sobre el Río
Acre del eje Perú-Brasil-Bolivia. (ver: Anexo 4). Esto representa sin duda que la
inversión en infraestructura terrestre es prioritaria al encontrarse en la clasificación
de proyectos de Alto Impacto, de donde se puede concluir que por un lado, son
estos los que generan mayores costos y por otro, la AIC contiene los proyectos
clave para la viabilidad y objetivos de la IIRSA, de manera que el fracaso en
139
cuanto a la conclusión de los 31 proyectos previstos para 2010, dependió en gran
parte del sector público, proveniente de la poca inversión para con los mismos y el
consiguiente déficit de infraestructura
Evidentemente el éxito de IIRSA se basaría en la interconexión de la región con
miras a lograr un potencial económico importante, una especie de bloque
económico que propendería por el desarrollo de la región. Sin embargo, desde la
perspectiva del neoliberalismo institucional, el proyecto busca conectar las
economías atrasadas hacia el mercado mundial, sin lograr una adecuada
integración del territorio que favorezca principalmente a los países y al
fortalecimiento de su aparato industrial interno. IIRSA es una idea que ha llegado a
Suramérica sin entender las condiciones de los países en torno a sus falencias de
infraestructura interna, de educación y necesidades básicas insatisfechas, así que
puede que la idea no resulte negativa, pero los países no se encuentran aún
dispuestos para adoptarla.
Las prioridades de IIRSA no se dirigen al interior de los países. Se ha demostrado
que hay zonas que resultan completamente aisladas y esto no representa ningún
mejoramiento en su calidad de vida, sino todo lo contrario, de esta manera la
infraestructura y el desarrollo de los países, son dos temas que además de no
vincularse, resulta indispensable separarlos, así propenda éste por una mirada al
desarrollo meramente económico.
La institución de IIRSA no puede ser pretendida como un mecanismo que mitigue
los efectos constreñidores de la anarquía, pues es vista por los estados como la
solución a los problemas internos de infraestructura, cuando no es así. Lo único
140
que se concibe como infraestructura en el proyecto son los ejes que pasan por las
zonas más ricas en cuanto a recursos naturales para su aprovechamiento. Los
países invierten una buena parte del PIB a la Iniciativa (ver: Anexo 5), pero
aunque se divida la infraestructura en necesidades productivas y necesidades
básicas, ninguna de estas atienden a mitigar los problemas internos de la región
para su posterior desarrollo.
A pesar de la apertura comercial de Colombia desde la década de los años
ochenta y su consecuente vinculación a la IIRSA, no existe un desarrollo ni un
crecimiento económico representativo. Por lo contrario, los productos tradicionales
siguen siendo los primeros en IED proveniente de Estados Unidos principalmente.
De la misma manera la corrupción afecta de una manera exacerbada al país
ubicándolo en los últimos lugares según el índice de percepción de corrupción en
2011. Adicionalmente, la inversión de infraestructura en Colombia desde el año
2004 hasta el año 2010 incrementó, sin embargo la mayoría de obras quedaron
inconclusas, (por ejemplo del Plan 2500, en el periodo de Uribe Vélez) ,y para
2012 el DANE muestra un 13,7% de disminución en infraestructura, que
igualmente responde al fenómeno de la corrupción.
Así mismo en Colombia hace falta el involucramiento de la sociedad civil en los
proyectos de IIRSA, especialmente aquellas donde las consecuencias son más
grandes y las obras se llevan a cabo sin la oportuna información a las
comunidades. (ver: Colombia entre dos ejes: Amazónico y Andino pp.49-51,
Capítulo III ).
Como perspectiva a corto plazo se tiene que aunque la IIRSA no apoye los
proyectos que vinculan a Colombia respecto a las salidas por el Atlántico, la
141
realidad es que se aproxima el Plan Mesoamérica, que será la culminación a los
ideales del megaproyecto y la constatación de la posición de Bisagra entre la
IIRSA y los países centroamericanos, cabe recordar que este vincula a México,
Guatemala, el Salvador, Honduras, Costa Rica y Panamá (ver: Anexo 5). Es acá
donde Norteamérica tendrá una ventaja impresionante y definitivamente la
posición geoestratégica de Colombia será preponderante. En Colombia se tiene la
perspectiva de seguir aumentando su inversión año tras año, pese a los altos
costos que esto genera (ver: Anexo 6)
Finalmente la IIRSA es una institución que persiste en consolidarse, así que
aunque se presenten altibajos y aunque se analicen teóricamente sus limitaciones
y consecuencias, ya se encuentra establecido un diseño de interconexión en
Suramérica, que irá avanzando poco a poco y que seguramente acarreará daños
inconmensurables. Es por esto que se recomienda prestar atención a los
proyectos que irán apareciendo y a los que empezarán a tomar más fuerza (y de
los que hace parte Colombia actualmente) como es el Plan Mesoamérica que se
fortalecerá aún más con la culminación de la extracción de recursos en todo el
continente Latinoamericano y el papel que ejercerán países como Estados Unidos.
142
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151
6. ANEXOS
Anexo 1: Declaración sobre Integración en el Área de Infraestructura
Primera Reunión de Jefes de Estado de la Comunidad Sudamericana de Naciones
Brasilia, 30 de setiembre de 2005
En cumplimiento a lo acordado en la Declaración Presidencial de Cusco, del 8 de
diciembre del 2004, e interpretando las aspiraciones de sus pueblos a favor de la
construcción de un espacio sudamericano integrado, los Presidentes de la
Comunidad Sudamericana de Naciones deciden:
1. Acelerar el proceso de ejecución de los proyectos prioritarios para la integración
sudamericana en las áreas de infraestructura de transportes y de comunicaciones;
2. Impulsar alternativas de financiamiento que tengan en cuenta la realidad
financiera de los países sudamericanos, preserven la capacidad regulatoria y la
autonomía decisoria de los Estados, y estimulen la realización de las inversiones
necesarias a la implementación de los proyectos prioritarios de integración física,
energética y de comunicaciones de América del Sur, identificados por los países y
reunidos en la denominada “Cartera IIRSA”;
3. La Secretaría Pro Tempore solicitará a los organismos financieros regionales
que, en conjunto con los bancos e instituciones nacionales de desarrollo,
impulsen los trabajos del Proceso Sectorial para identificar mecanismos
innovadores y encontrar soluciones que permitan el financiamiento de la Cartera
Estratégica de Proyectos IIRSA.
4. Convocar una reunión ministerial sectorial en el área de transportes, obras
públicas y planificación para, con base en la profundización de las experiencias
152
bilaterales, regionales y subregionales existentes, identificar las restricciones y
proponer un programa de acción con medidas concretas para adelantar la
ejecución de proyectos prioritarios de integración física.
5. Conformar un grupo de trabajo técnico, con la participación de los órganos de
gobierno a cargo de la formulación de políticas, normas y regulación de los
servicios de comunicación e Internet, con el propósito de examinar la posibilidad
de impulsar el desarrollo de una infraestructura de redes, indispensable para la
sociedad regional de la información, que incluya puntos de intercambio de
Internet, troncales regionales y servidores primarios, respetando la situación y las
necesidades específicas de la región.
6. Reafirman la importancia de la integración energética de América del Sur.
Ratifican los resultados de la I Reunión de Ministros de Energía de la Comunidad
Sudamericana de Naciones, realizada en Caracas, el 26 de septiembre de 2005,
en la cual se decidió continuar dando pasos concretos dentro de la iniciativa
Petroamérica, sobre la base de los principios contenidos en su Declaración.
Reiteran la invitación a todos los países sudamericanos a que consideren su
incorporación en el proceso de estudio de un acuerdo de complementación
energética regional propuesto por Uruguay en la Reunión de Ministros de Energía
del Mercosur, Chile, Perú y Bolivia, realizada en Montevideo, el 22 de agosto de
2005. Además, instan a los Ministros de los países que trabajan en la iniciativa de
la Red de Gasoductos del Sur a que avancen, a la brevedad posible, en el
desarrollo de ese proyecto, atendiendo a los aspectos institucionales, legales,
técnicos y económicos que permitan su pronta viabilización.
153
Anexo 2: Mapa de la Infraestructura Petrolera
Fuente: Ingeominas
Anexo 3: Producto interno bruto (PIB) total anual a precios corrientes en
dólares
Fuente: CEPAL: Comisión Económica para América Latina y el Caribe : Estimaciones propias con
base en fuentes oficiales
154
Anexo 5: Costos logísticos como porcentaje del PIB
Fuente: Ministerio de Comercio Industria y Turismo
Anexo 6: Proyecto Mesoamérica
Fuente: proyectomesoamerica.org
155
Anexo 7: Distribución porcentual de la Inversión Pública en Infraestructura
terrestre
Fuente: Ministerio de Transporte, anuario estadístico de transporte. Grupo planificación Sectorial 2009, p. 46