Promover los principios y derechos fundamentales a través del diálogo social

Promover los principios y derechos fundamentales a través del diálogo social

Documento elaborado para el Congreso sobre igualdad de oportunidades y de trato en el empleo y la ocupación,

abolición del trabajo infantil y libertad sindical

Buenos Aires, 18 al 22 de octubre de 2004

OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJOOficina Regional para América Latina y el Caribe

Oficina de la OIT en Argentina

Proyecto Principios y Derechos en el Trabajo en el contexto de la XIII Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo

de la Organización de Estados AmericanosCIMT-OIT

Las publicaciones de la Oficina Internacional del Trabajogozan de la protección de los derechos de propiedad inte-lectual, en virtud del protocolo 2 anexo a la ConvenciónUniversal sobre Derecho de Autor. No obstante, ciertos ex-tractos breves de estas publicaciones pueden reproducirsesin autorización, con la condición de que se mencione lafuente. Para obtener los derechos de reproducción o de tra-ducción deben formularse las correspondientes solicitudesa la Oficina de Publicaciones (Derechos de autor y licen-cias), Oficina Internacional del Trabajo, CH-1211 Ginebra22, Suiza, solicitudes que serán bien acogidas.

Las denominaciones empleadas, en concordancia con lapráctica seguida en las Naciones Unidas, y la forma en queaparecen presentados los datos en las publicaciones de laOIT no implican juicio alguno por parte de la Oficina In-

ternacional del Trabajo sobre la condición jurídica de ningu-no de los países, zonas o territorios citados o de sus autori-dades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras.La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artícu-los, estudios y otras colaboraciones firmados incumbe ex-clusivamente a sus autores, y su publicación no significa quela OIT las sancione.Las referencias a firmas, procesos o productos comerciales noimplican aprobación alguna por la Oficina Internacional delTrabajo, y el hecho de que no se mencionen firmas, procesoso productos comerciales no implica desaprobación alguna.

Vea nuestros sitios en la red: www.oit.org.pe / www.oit.org.arImpreso en ArgentinaDiseño y diagramación ZkySky

Copyright © Organización Internacional del Trabajo, 2005Primera edición, 2005

ADVERTENCIA

El uso de un lenguaje que no discrimine ni marque diferencias entre hombres y mujeres es una de las preocupacionesde nuestra Organización. Sin embargo, no hay acuerdo entre los lingüistas sobre la manera de cómo hacerlo en nues-tro idioma. En tal sentido y con el fin de evitar la sobrecarga gráfica que supondría utilizar en español o/a para mar-car la existencia de ambos sexos, hemos optado por emplear el masculino genérico clásico, en el entendido de que to-das las menciones en tal género representan siempre a hombres y mujeres.

OIT / Oficina Regional para América Latina y el Caribe / Oficina en Argentina Promover los principios y derechos fundamentales a través del diálogo social.Primera edición, 2005Buenos Aires, Oficina Internacional del Trabajo, 2005ARGENTINA / CONCERTACION SOCIAL / DERECHOS HUMANOS / IGUALDAD DE OPORTUNIDADESLIBERTAD SINDICAL / NEGOCIACION COLECTIVA / TRABAJO FORZOSO / TRABAJO DE MENORES

ISBN 92-2-317221-7 (versión impresa)ISBN 92-2-317222-5 (versión web pdf )

Datos de catalogación de la OIT

Presentación

En el marco del Proyecto ejecutado por la OIT, y financiado por USDOL, para apoyara la Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo de la Organización de los Es-tados Americanos (CIMT-OEA), se ha previsto la realización de “talleres nacionales pa-ra promover la Declaración de la OIT sobre los Principios y Derechos Fundamentalesen el Trabajo, a través del diálogo social”.

La idea subyacente es analizar en estos eventos los métodos, acciones y medidas para ha-cer efectiva la Declaración de la OIT, así como para desarrollar una estrategia que pro-mueva el conocimiento sobre la aplicación de los derechos fundamentales, con énfasis enlas prácticas exitosas. En este contexto, se pretende asimismo, al final de los diferentes ta-lleres, conseguir a través de dicha actividad lineamientos para establecer una estrategiaregional para promover la Declaración.

Es en este marco en el que se inscribe el presente documento que busca, de forma obje-tiva, plantear las líneas fundamentales de las acciones hasta ahora realizadas en la Argen-tina para la promoción de los cuatro derechos fundamentales recogidos en la Declara-ción. Para ello se han sistematizado sumariamente, con relación a cada derechofundamental, los programas, las políticas, la ley, las instituciones involucradas en el te-ma, así como los principales objetivos, los logros, los vacíos, etc.

Se trata, pues, de una recopilación, lo más objetiva posible, de información sobre los te-mas de estudio, que deberá servir como material de apoyo para el desarrollo de las dis-cusiones nacionales. No hay que olvidar que la Declaración es un instrumento indispen-sable para promover el respeto de los principios y derechos, relevando a nivel general losdatos sobre el cumplimiento y utilizando la cooperación técnica como base de desarro-llo de una mejor aplicación.

La Declaración es un instrumento político (sin perjuicio de su valor jurídico) que res-palda y discurre en paralelo con el contenido de los Convenios fundamentales de laOIT, a la vez que renueva con instrumentos prácticos el compromiso de los estados delograr un entorno económico y social basado en el respeto de dichos principios y dere-chos. En este sentido responsabiliza a los mandantes para que encaminen sus esfuerzosen movilizar recursos para desarrollar y ejecutar estos proyectos que se consideran un ins-trumento esencial para conseguir la aplicación universal de la Declaración.

En esta óptica, durante el Congreso realizado en el mes de octubre de 2004 en BuenosAires, se analizaron métodos y medidas para hacer efectiva la Declaración de la OIT en

5

Argentina, así como desarrollar una estrategia para promover conciencia sobre la Decla-ración, con énfasis en las prácticas exitosas en la aplicación de sus principios. Confiamosen que el contenido de este documento ayude a desarrollar propuestas oportunas y via-bles para que los constituyentes de la OIT cumplan el compromiso constitucional de lo-grar la plena eficacia de los principios que contiene la Declaración.

Daniel MartínezDirector Regional a.i. para América Latina y el Caribe

6

9

INDICE GENERAL

INTRODUCCIÓN ............................................................................................17

METODOLOGÍA ..............................................................................................19

I. LIBERTAD SINDICAL Y DE ASOCIACIÓN Y RECONOCIMIENTO EFECTIVO DEL DERECHO A LA NEGOCIACIÓN COLECTIVAEl problema. La aplicación de los derechos fundamentales ......................................21Introducción general ................................................................................................23La libertad sindical y la negociación colectiva: elementos característicos, con especial referencia a las Américas. ......................................................................24¿Cómo determinar el cumplimiento eficaz de este principio?....................................26Algunos elementos a considerar en la evaluación del principio en la Argentina ........29Algunos aspectos legales ..........................................................................................30Algunas referencias a la práctica................................................................................32Algunos puntos para la reflexión ..............................................................................36

EL ANÁLISIS NACIONALIntroducción ............................................................................................................37Libertad Sindical y Protección del Derecho de Sindicación (Convenio 87)La legislación nacional..............................................................................................38Aspectos observados de la LAS ................................................................................38Observación individual de la CEACyR sobre la Argentina respecto al Convenio 87. (Publicación: 2004)............................................................................40Disposiciones de la Ley Sindical que discrepan con el Convenio 87..........................41Reconocimiento legal del Sindicato más representativo ............................................41Art.28, LAS y Art.21 de su reglamentación ..............................................................41Constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a elección........43Arts. 29 y 30, LAS....................................................................................................43El derecho de retención de las cotizaciones sindicales y de las exenciones tributarias......................................................................................44Art.38 y 39, LAS......................................................................................................44La protección especial a todos los representantes sindicales ......................................46Arts. 48 y 52, LAS....................................................................................................46Los derechos de representar y defender los interesesindividuales de los trabajadores ................................................................................48

III. TRABAJO INFANTILDeclaración de Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo..........................87Introducción general ................................................................................................89El Principio de Abolición del Trabajo Infantil;los Convenios 138 y 182 ..........................................................................................90El Convenio 138 sobre la Edad Mínima de Admisión al Empleo o al Trabajo; una breve descripción ..............................................................90Adopción de medidas ..............................................................................................91El Convenio 182 sobre las Peores Formas de Trabajo Infantil; una breve descripción ..............................................................................................91Adopción de medidas ..............................................................................................93Algunos elementos a considerar en la evaluación del principio en la Argentina ....................................................................................94Algunos aspectos legales ..........................................................................................94Algunas referencias a la práctica................................................................................95Algunos puntos para la acción ..................................................................................96

ANÁLISIS NACIONALLa legislación interna a la luz de la internacional ......................................................97Legislación interna ..................................................................................................98Ley de Contrato de Trabajo—LCT ..........................................................................98Edad mínima ..........................................................................................................99Trabajo nocturno......................................................................................................99Inspección del trabajo ............................................................................................100Ley de Ordenamiento Laboral (LOL, N° 25877 del 19/03/2004) ..........................100Tareas peligrosas prohibidas....................................................................................100Código Penal argentino ..........................................................................................101Observación general de la CEACyR sobre el Convenio 138 (Publicación: 2004)................................................................................................101Acción estatal en la materia. Programas y comisiones..............................................102La declaración sociolaboral del Mercosur................................................................102Memorandum de Entendimiento ..........................................................................103El Pacto Federal del Trabajo....................................................................................103Plan de Erradicación del Trabajo Infantil ................................................................104Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires ................................................................108Comisión Provincial para la Erradicación del trabajo Infantil (COPRETI) ............109Comparación entre el Plan Nacional de Erradicación del Trabajo Infantil,los programas nacionales y locales, y los Convenios 138 y 182, y las Recomendaciones 146 y 190 ........................................................................109Estadísticas ............................................................................................................110Actualización diagnóstica del trabajo infantil en la Argentina ................................110Datos y cifras del trabajo infantil en la Argentina ..................................................110

11

Art. 31.a., LAS ........................................................................................................48Ejercicio de los Derechos de Libertad Sindical, sin sujeción, intervención o injerencia ..........................................................................................49Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva (Convenio 98) ........................51Observación individual de la CEACyR sobre la Argentina. CIT 98 (Publicación: 2004) ......................................................52Normas que restringen la Libre Negociación Colectiva ............................................53Restricciones a la libertad en la negociación colectiva ..............................................53Requisitos para la homologación de convenios colectivos limitativos de la autonomía colectiva ........................................................................55Conflicto colectivo ..................................................................................................56Estadísticas disponibles sobre relacioneslaborales en páginas oficiales........................59Instituciones relativas al Diálogo Social Nacional ....................................................59Conclusiones provisionales sobre la Libertad Sindical, la protección del Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva ................................................60El ejercicio de los derechos de libertad sindical, sin sujeción, intervención o injerencia estatal................................................................................63

II. LA ELIMINACIÓN DE TODAS LAS FORMAS DE TRABAJO FORZOSO U OBLIGATORIOMovilizarse contra el trabajo forzoso ........................................................................67Introducción ............................................................................................................69Definición................................................................................................................69Trabajo forzoso institucionalizado ............................................................................69Formas tradicionales ................................................................................................71El trabajo forzoso y la globalización..........................................................................72El papel de los sindicatos ..........................................................................................73

ANÁLISIS NACIONAL Introducción ............................................................................................................75Convenios ratificados ..............................................................................................75Legislación nacional ................................................................................................76Observación individual de la CEACyR sobre la Argentina. Convenio 29 (Publicación: 2004) ............................................................................77Acción legislativa ......................................................................................................77Trabajo penitenciario................................................................................................78Distintas modalidades de trabajo forzoso..................................................................80Situación en la Argentina ........................................................................................81Acciones, programas, proyectos y decisiones judiciales..............................................84Conclusión sobre la eliminación de todas las formas de trabajo forzoso u obligatorio ....................................................................85

10

Programa CNM “Manos a la obra” ........................................................................162PROGEN ..............................................................................................................162PROFAM ..............................................................................................................162Programa Federal de la Mujer ................................................................................163Las mujeres en el empleo........................................................................................164Programa Nacional Mujer, Equidad y Trabajo (MET) ............................................164El “Plan Jefes y Jefas de Hogar” ..............................................................................164Otras formas de protección a la mujer ....................................................................165Delitos contra la integridad sexual. ........................................................................166Otros supuestos de discriminación ........................................................................166Discriminación por razones motivadas por discapacidad ........................................166Ley de Contratación de discapacitados (Nº 22431 y Nº 22147) ............................166Discriminación de las personas aquejadas de VIH/SIDA ........................................167Discriminación de trabajadores/as migrantes. ........................................................168La situación de desempleo y extrema pobreza de Latinoamérica ............................168Derecho a fundar sindicatos y a sindicarse ..............................................................169Responsabilidad de dadores de trabajo....................................................................169Pueblos indígenas ..................................................................................................169Plan Nacional Regularización de Tierras Indígenas ................................................170Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI) ....................................................170Identidad cultural y derecho a una educación bilingüe e intercultural. Capacitación ..........................................................................................................170Recomendaciones de la CEACyR ..........................................................................170Acciones ................................................................................................................171En el ámbito del INDEC ......................................................................................171Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo (INADI) ......172Información estadística ..........................................................................................172Fuentes ..................................................................................................................172Informaciones adicionales de interés ......................................................................173Datos generales ......................................................................................................175Estadísticas oficiales................................................................................................175Propuestas para la mejor implementación de la Declaración de Principios y Derechos Fundamentales en relación con el Principio de No-Discriminación e Igualdad en el Empleo y la Ocupación, incluyendo la Igualdad de Remuneración ......177Limitación a los poderes del empleador ..................................................................178Régimen indemnizatorio por despido discriminatorio ............................................180Imposiciones de cupos o porcentajes mínimos para la contratación de discapacitados ....................................................................181Trabajadores con responsabilidades familiares ........................................................181Mecanismos preventivos ........................................................................................181Creación de un órgano ..........................................................................................182Es necesario la elaboración de estadísticas ..............................................................182Promocionar medidas antidiscriminatorias mediante la negociación colectiva ........183

13

Situación de los niños y adolescentes en la Argentina 1990/2001 ..........................112Participación de los adolescentes en el mercado laboral ..........................................114Proyectos ejecutados en el tema del trabajo infantil ................................................116Propuestas para la erradicación del trabajo infantil ................................................116

IV. NO-DISCRIMINACIÓN EN EL EMPLEO, OCUPACIÓN E IGUALDAD DE REMUNERACIÓNLa no-discriminación y la igualdad en el empleo y la ocupación: desafíos conceptuales y de políticas ........................................................................119Introducción ..........................................................................................................121Delimitación de los conceptos de discriminación e igualdad en el empleo y la ocupación....................................................................................122Los modelos de igualdad ...................................................................................... 124Programas de empleo focalizados en grupos vulnerables ........................................134Algunos elementos a considerar en la evaluación del principio en la Argentina ......135Bibliografía ............................................................................................................141

ANÁLISIS NACIONALIntroducción ..........................................................................................................143Constitución Nacional y Convenios Internacionales ..............................................144Observaciones y solicitud directa de la CEACyR (Convenios 100 y 111) ..............145Solicitud directa de la CEACyR 2003 74ª Reunión sobre el CIT 100, 2004 ..........145Observación de la CEACyR 2003 74ª Reunión sobre el Convenio 111, 2004........146Solicitud directa de la CEACyR 2003 74ª Reunión sobre el Convenio 111 ............146La discriminación en el mercado de trabajo ............................................................149Marco legal ............................................................................................................149Derecho colectivo ..................................................................................................156La discriminación en el acceso a un empleo............................................................156Fomento del empleo de algunos colectivos con dificultades para el acceso ..............156Reincorporación de despedidos por causas políticas o gremiales entre 1959 y 1983................................................................................157Contratación en la función pública ........................................................................157Existencia de cláusulas anti-discriminación en los convenios colectivos ..................158Discriminación en el trabajo fundada en el sexo ....................................................158Discriminación en el acceso al empleo....................................................................158Disparidades salariales. ..........................................................................................159Marco legal ............................................................................................................159Sistema Único de Asignaciones Familiares (SUAF)................................................ 160Instituciones, programas y acciones para la igualdad de trato entre hombres y mujeres............................................................................161Consejo Nacional de la Mujer ................................................................................161

12

SIGLAS Y ACRÓNIMOS UTILIZADOS ........................................................184

PROPUESTA DE ACTIVIDADES EN RELACIÓN CON CADA CATEGORÍA DE PRINCIPIOS Y DERECHOS FUNDAMENTALESA TRAVÉS DEL DIÁLOGO SOCIALVersión para discusión ............................................................................................185Libertad sindical y reconocimiento efectivo del derecho a la negociación colectiva ..........................................................................185Trabajo forzoso ......................................................................................................185Trabajo infantil ......................................................................................................185No-discriminación e igualdad de trato y de oportunidades ....................................185

14

INTRODUCCIÓN

Contexto y marco conceptual del presente documento

Aprobada por la Conferencia Internacional del Trabajo en su 86a reunión en junio de1998 y forjada a partir de lo previsto en la Constitución de la OIT, la Declaración de laOIT relativa a los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo y su Seguimien-to constituye un nuevo tipo de herramienta jurídica que reafirma por parte de los gobier-nos y de los interlocutores sociales la universalidad de dichos principios y derechos.1

Su función esencial desde su aprobación, hace ya seis años, ha sido intentar conciliar lapreocupación por estimular los esfuerzos que todos los países dedican a lograr el progre-so social, con la mejora de la economía y con el respeto a la diversidad de situaciones, ya las posibilidades y preferencias de cada país. Además, los principios y derechos funda-mentales han sido reconocidos como uno de los cuatro pilares del trabajo decente, con-cepto sobre el que gravita la labor actual de la OIT.2

En el contexto geográfico que nos ocupa, la Carta Democrática Americana, aprobada porla OEA, recuerda que “la promoción y el fortalecimiento de la democracia requieren delejercicio pleno y eficaz de los derechos de los trabajadores y la aplicación de normas la-borales básicas, tal como están consagradas en la Declaración de la Organización Inter-nacional del Trabajo (OIT) relativa a los Principios y Derechos Fundamentales en el Tra-bajo y su Seguimiento, adoptada en 1998, así como en otras convenciones básicas afinesde la OIT. La democracia se fortalece con el mejoramiento de las condiciones laboralesy la calidad de vida de los trabajadores del Hemisferio” (Art. 10).

En esta vía, respetar los derechos fundamentales, revisar su índice de cumplimiento y garan-tizar políticas y programas que progresen en este sentido es una obligación de los Estados,no sólo como miembros de la OIT sino como miembros de la comunidad internacional.

En este contexto y con el objetivo de trabajar en el cumplimiento de la obligación cons-titucional, en tanto que miembros de la OIT, de aplicación efectiva de los principios yderechos fundamentales para conseguir un trabajo decente, el Programa Infocus para laPromoción de la Declaración junto con la Oficina Regional para las Américas y las dis-tintas oficinas en la región, ha realizado una serie de actividades y proyectos de coopera-ción técnica entre los que destaca el que hoy nos patrocina: Principios y Derechos Funda-

17

1 Kellerson H, “La Declaración de la OIT de 1998 sobre principios y derechos fundamentales: un desafío para el futuro”, OIT. RevistaInternacional del Trabajo, vol. 137 (1998), núm. 2. Págs. 247-2482 OIT. Trabajo decente. Memoria del Director General. Conferencia Internacional del Trabajo, 88ª Reunión, Ginebra. 1999.

mentales en el Trabajo en el contexto de la Conferencia Interamericana de Ministros de Tra-bajo de la Organización de Estados Americanos (OEA), financiado por el Departamentode Trabajo de los EE.UU. y ejecutado por la Oficina Internacional del Trabajo. Entre lasactividades previstas en su programa y con el fin de atender a la Declaración y al Plan deAcción de Salvador de Bahía (2003), fruto de la XIII Conferencia Interamericana de Mi-nistros de Trabajo, se determinó la necesidad de realizar dos eventos nacionales triparti-tos en las Américas, sobre bases voluntarias, con el fin de analizar con profundidad elcumplimiento de los principios a nivel interno y establecer un plan de acción nacional.Este trabajo deberá permitir determinar las acciones pertinentes y orientar la labor de laOIT y de la Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo para la mejor aplica-ción de la Declaración. Asimismo y con el fin de presentarlo a la XIV Conferencia de Mi-nistros de Trabajo esta actividad facilitará la elaboración de una estrategia de promociónde la Declaración para toda la región.En resumen, el presente documento pretende asíevaluar, desde una perspectiva analítica, las necesidades nacionales de la Argentina en re-lación con los principios y derechos contenidos en la Declaración teniendo en cuenta suscaracterísticas y su situación.3 El fin del análisis del documento es, por tanto, reflejar deforma activa y sumaria los principios fundamentales, su situación actual, los problemas ylas buenas prácticas y, desde una evaluación objetiva, plantear las prioridades de una fu-tura acción y las necesidades a atender por la cooperación técnica.Queda bien entendidoque el presente estudio sigue siendo descriptivo y propositivo y que no se yuxtapone nicompleta los posibles comentarios de la Comisión de Expertos en Aplicación de Conve-nios y Recomendaciones sobre los Convenios internacionales ratificados por la Argentina.

María Luz Vega RuizPrograma Focal para la Promoción de la Declaración

19

3 Es necesario señalar que el presente estudio no forma parte de ningún mecanismo de Seguimiento de la Declaración, ni completa lasobservaciones y recomendaciones de los Órganos de Control de la Organización. Se trata de un estudio general que expresa las opinionesde la autora sobre la base de las informaciones expuestas.

METODOLOGÍA

El presente trabajo pretende ser una recopilación informativa de los documentos presen-tados por la OIT durante el Congreso celebrado en Buenos Aires.

A efectos prácticos el trabajo se ha estructurado en torno a los cuatro principios recogi-dos en la Declaración, realizando primero una introducción general al tema y la situa-ción especifica en el país y posteriormente analizando de forma objetiva la situación delprincipio en la ley y en la práctica en la Argentina.

Las introducciones generales corresponden a las presentaciones realizadas por CarmenMoreno, Manuela Tomei y María Luz Vega, Especialistas de la OIT. Los debates y el aná-lisis nacional en relación con los principales derechos en el trabajo como lo son trabajo in-fantil, la igualdad y la libertad sindical fueron conducidos por David Duarte, consultor ar-gentino quien a su vez fue supervisado por las Especialistas de la OIT mencionadas. Laedición inicial general y el control de la publicación quedó en manos de María Luz Vega.

Si bien el Congreso no incluyó expresamente el tema del trabajo forzoso, la OIT consideraque una revisión de los derechos fundamentales quedaría incompleta sin su estudio, habién-dose optado en esta publicación por incluir una introducción general basada en el texto pre-parado en la Declaración por Patrick Belser y el correspondiente trabajo del consultor.

Por último es de rigor agradecer la participación de la oficina de Buenos Aires a través desu Dirección y de todo su equipo, que facilitaron los contactos y el desarrollo del evento,así como resaltar el apoyo que brindó el Proyecto CIMT - OEA, el cual se ejecuta desdela Oficina Regional en Lima, financiando y coordinando todos los aspectos de gestión re-lativos a este trabajo. Asimismo cabe mencionar el trabajo de María Luz Vega editora fi-nal del documento en su integridad, y el de Silvia Muelle, Asistente Administrativa delproyecto quien lo puso en forma y diagramó. Sin ellos nada hubiera sido posible.

Leonardo NevesDirector del Proyecto CIMT - OEA

I. LIBERTAD SINDICAL Y DE ASOCIACIÓN Y RECONOCIMIENTOEFECTIVO DEL DERECHO A LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA

El problema. La aplicación de los derechos fundamentales.

María Luz Vega Ruiz, OITDavid Duarte, Consultor Análisis Nacional

21

Introducción general

Diversos estudios y trabajos recientes, dentro y fuera de la Organización, demuestran quelas Américas enfrentan serios problemas en lo relativo al respeto de los cuatro principiosfundamentales. Su insuficiente aplicación es evidente si se revisa el número elevado deobservaciones y solicitudes directas emitidas cada año por la Comisión de Expertos enAplicación de Convenios y Recomendaciones en relación con los convenios fundamen-tales ratificados por los países de la región, así como en el número de quejas (específica-mente con relación a los temas de libertad sindical y negociación colectiva), que en vir-tud de los artículos 24 y 26 de la Constitución de la OIT se presentan ante sus órganosde control (el número de quejas de la región representa más del 52% del total mundial).La propia CEPAL en el adelanto del Panorama Social de América latina 2002-20034 se-ñala que, si bien los países americanos han ratificado de forma general los convenios in-ternacionales de la OIT y, en consecuencia modificado en algunos casos la normativa in-terna, persiste como problema el incumplimiento de la legislación, es decir, la aplicaciónen la práctica de los principios.No obstante, los gobiernos latinoamericanos son conscien-tes, y así lo han venido expresando, de que los derechos fundamentales en el trabajo sonesenciales para generar trabajo decente y constituyen una base mínima legal de desarro-llo. De hecho, todos los países ostentan regímenes democráticos que requieren, paracumplir sus objetivos en lo social y en lo económico, la aplicación y consecución de es-tos principios.Es evidente que existe un vínculo entre las libertades democráticas y los re-sultados económicos. Hay ejemplos de buenos y malos resultados económicos en entor-nos políticos tanto democráticos como autoritarios; no obstante, los datos muestranuna estabilidad de los resultados económicos en los primeros. En esta óptica, AmartyaSen5 ha venido insistiendo en la democracia como factor de desarrollo económico y enla universalidad de los valores democráticos; valores que, por ser generales, no pueden yno deben ser relativizados o recortados argumentando las diferencias culturales entre paí-ses. En todo caso, para hacer progresos con respecto al trabajo decente, no hay que es-perar sólo el progreso económico, aunque sin duda el respeto a los derechos puede re-presentar una base lógica y solidaria para lograrlo.En este contexto, el reto consiste enhacer realidad el cumplimiento de los principios, es decir, determinar los elementos quelo conviertan en un hecho y conseguir el aval de la comunidad en las acciones empren-didas con el fin de alcanzar el objetivo de justicia social.En el presente documento nues-tra atención pretende centrarse en el primero de los principios enunciados en la Decla-ración: la libertad sindical y de asociación y el reconocimiento efectivo del derecho a lanegociación colectiva, principio que es expresión de la dignidad humana y clave del de-sarrollo democrático. Su carácter “equilibrador” en el ámbito económico y en el desen-

23

4 CEPAL. Balance preliminar de las economías de América latina y el Caribe. Santiago de Chile. 2003.5 Sen A.: Democracy as a Universal Value. Journal of Democracy 10.3. 1999. Johns Hopkins University Press.

volvimiento de las relaciones obrero-patronales le hace un elemento fundamental no só-lo en el estricto ámbito social, sino que se convierte en requisito previo para el desarro-llo de las libertades civiles tales como el derecho a la vida, la seguridad, la integridad y lalibertad personal y colectiva.No obstante, no hay que olvidar que si bien este principiopresenta características y elementos propios, su efectividad real sólo será posible con elcumplimiento adecuado de los demás derechos fundamentales con los que está intrín-secamente relacionado.6

La libertad sindical y la negociación colectiva: elementos característicos, con especial referencia a las Américas.

En el marco de las relaciones colectivas de trabajo, las sociedades democráticas recono-cen a la libertad sindical y de asociación y al derecho a la negociación colectiva como de-rechos básicos fundamentales, reflejando el carácter central y garante del equilibrio de lasorganizaciones estrictamente sociales y de sus medios de acción. Numerosas son las de-claraciones e instrumentos internacionales que otorgan a este derecho un papel centra-l.El carácter de derecho humano fundamental de la máxima expresión de las relacionescolectivas (la negociación colectiva a través de la libre organización sindical), refleja la im-portancia en la sociedad del derecho del trabajo en su vertiente más original. De hechoen la mayor parte de las constituciones modernas, estos derechos aparecen junto al de-recho a la vida, a la propiedad o a la libertad de domicilio. En efecto, este reconocimien-to al más alto nivel del derecho colectivo del trabajo, implica en sí, la importancia cen-tral de la acción colectiva laboral para conseguir los fines sociales del ser humano y porende de la comunidad. Se trata, en fin, de poder alcanzar la justicia social y ello no sóloa través de instituciones comunes del derecho (ley, contrato, etc.), sino a través de for-mas “sui generis” que por ser expresión máxima de la voluntad común adquieren un ran-go singular que les dota de carácter, no sólo normativo y vinculante, sino también de lanaturaleza de derecho fundamental. En el momento actual, como se mencionó, la socie-dad democrática instaura la libertad sindical y el derecho a la negociación colectiva co-mo principios básicos del estado social, reflejando así su papel central y emplazándoloscomo fundamento de la democracia7.En América latina, la libertad sindical es un dere-cho formal y reconocido en la mayor parte de las legislaciones al más alto nivel (general-mente en las constituciones), dotándole de rango de derecho humano y reconociendo suvinculación con la propia existencia de la democracia (también reconocida de forma ma-yoritaria). No obstante en algunos países, la libertad sindical se ve afectada en la prácti-ca, constatándose (como ya se mencionó) el aumento del número de quejas y demandas

6 Sobre este tema ver Martínez D y Vega ML Los principios y derechos fundamentales en el trabajo. Su valor, su viabilidad, su incidenciay su importancia como elementos de progreso económico y de justicia social. Documento de trabajo 9. OIT, Infocus para al promociónde la Declaración. Ginebra, 2002.7 El Comité de Libertad Sindical considera que un movimiento sindical realmente libre e independiente sólo puede desarrollarse dentrodel respeto a los derechos fundamentales y que el sistema democrático es fundamental para el ejercicio de los derechos sindicales. Cfr. Pá-rrafos 34 y 35 (OIT Recopilación de recomendaciones del Comité de Libertad Sindical. Ginebra, 1996).

nacionales e internacionales por vulneraciones a sus contenidos básicos. A la vez se ob-servan, de forma paralela, entre otros fenómenos, disfuncionamientos de las relacioneslaborales, tasas mínimas de afiliación a las organizaciones de trabajadores (que llegan amenos de un 5% con relación a la PEA en algunos países de la región, por ejemplo), asícomo una tendencia a la fragmentación sindical, quizás como expresión de una situaciónde insatisfacción o de búsqueda de nuevas vías de acción. A esta situación se suma la exis-tencia de un grupo cada vez mayor de trabajadores “desorganizados” (en el sector no es-tructurado, precarios no laborales, tercerizaciones, etc.) que se ven privados en la prác-tica y a menudo por razones legales, de los beneficios de la libre asociación y de lanegociación colectiva.No cabe duda de que la composición de la mano de obra es máscompleja que antaño y sus intereses son más heterogéneos que los que se producían entorno a la oposición dual entre capital y trabajo. Sin duda, la estabilidad del orden so-cial, hoy más que ayer, está condicionada por la capacidad de las organizaciones sindi-cales y patronales de expresar esta diversidad.Sin embargo, y pese a las mencionadas fa-lencias (que algunos analistas califican de crisis), el papel actual de las organizacionespatronales y sindicales en la región no difiere de su rol histórico, pues en general siguencontribuyendo al sostenimiento de los grandes equilibrios sociales y a la obtención delconsenso y la cohesión social (Europa es, sin duda, un ejemplo). La actual tendencia ha-cia procesos de concertación y de diálogo (a veces sobredimensionada, pues el diálogo na-cional no es una panacea), es una prueba.Los actores sociales no han perdido su razónde ser y siguen siendo un elemento clave en el desarrollo social. Como señala Durk-heimF:8 “una nación no puede mantenerse como no se intercalen, entre el estado y losparticulares, toda una serie de grupos secundarios que se encuentren lo bastante próxi-mos de los individuos para atraerlos fuertemente a su esfera de acción y conducirlos asíen el torrente general de la vida social”. Además, según señala una reciente publicacióndel Banco Mundial9, la existencia de sindicatos garantiza que los trabajadores reciban me-jores salarios y que se reduzca la brecha salarial entre los trabajadores calificados y no ca-lificados y entre hombres y mujeres, es decir, la participación y las relaciones laborales par-ticipativas y activas generan crecimiento económico.Quizás sea ese mencionado aumentodel número de denuncias nacionales e internacionales sobre los incumplimientos en es-ta materia (tanto por parte de las organizaciones de trabajadores, como de empleadores- ver el caso de FEDECAMARAS en Venezuela, del CONEP de Panamá o de la CACIFen Guatemala en los últimos años-), un elemento revelador de la relevancia social y po-lítica del tema. Que las Américas representen el mayor número (regional) de quejas enmateria de libertad sindical, no prueba la existencia de mayores vulneraciones o incum-plimientos en el mundo, sino quizás un mayor conocimiento de la importancia a todoslos niveles del derecho, de su valor y de sus garantías, tanto en el ámbito nacional comointernacional. De hecho, los compromisos internacionales asumidos por los países, si biena veces difíciles, no son una utopía y en algunas situaciones las observaciones, recomen-daciones y solicitudes directas realizadas por los órganos de control de la OIT, son (y así

24 25

8 Durkheim E, “La división del trabajo social” vol.I, trad. CG Posada. Barcelona. España. 1993. Pág 44.9 Aidt T, Tzannatos Z Unions and collective bargaining: economic effects in a Global Environment. Banco Mundial, Washington 2002.

problemas de desprotección por la vía de los hechos, ya que si la empresa no tiene esemínimo, y al no existir de facto negociación de rama (aunque se garantice legalmente),se limita en la práctica el ejercicio de la libertad sindical.Por último y de forma general,en el caso de los países que no han ratificado los Convenios, los parámetros de controlquedan muy difuminados. Si bien es cierto que como miembros de la Organización tie-nen obligación de presentar informaciones sobre los pasos relativos a la ratificación yproveer memorias sobre el cumplimiento de los principios conforme al Informe Anual,que es parte del Seguimiento de la Declaración, las informaciones resultantes son par-ciales, no siempre muy objetivas, y en un contexto de comercio internacional y prefe-rencias económicas donde el cumplimiento de estos derechos se convierte en requisitosine qua non, provoca disparidades e interpretaciones diferentes sobre el contenido y laaplicación de los mismos.En este complejo entramado de posibilidades, y sin entrar a discutir sobre temas rela-tivos a la interpretación de los tratados internacionales conforme a la Convención deViena de 1969, ¿Cómo podemos, por tanto, caracterizar un buen o eficaz cumplimien-to del principio? Sin perjuicio de las garantías internacionales y de este primer controlde calidad otorgado por los Órganos de control competentes, que es sin duda indis-pensable y un mínimo necesario, existen una serie de criterios y elementos, casi de sen-tido común, que permiten avistar y determinar una serie de apreciaciones o avances enel ejercicio práctico de un derecho.La norma escrita (derecho positivo) plasma el in-terés y el consenso de la comunidad en relación con un tema concreto y en ese senti-do refleja las reglas que son aceptadas y convenidas en ella, por tanto el grado de sa-tisfacción de la comunidad en el ejercicio del derecho es un índice de eficacia, ademásde una garantía de estabilidad democrática. ¿Qué elementos nos permiten constatar esasatisfacción?. Como punto de partida y en el contexto que nos ocupa, la reciente di-námica de las relaciones laborales en América latina debe ser observada en el marco devarios fenómenos conexos. Por un lado, la consolidación de la democracia frente a unmodelo corporativista del estado (y la consiguiente influencia de este modelo en las re-laciones entre el estado y las asociaciones profesionales), la desaparición del tipo tra-dicional de desarrollo económico basado en la sustitución de importaciones y su re-novación por un modelo de libre comercio en un marco de integración económica ypor último, la ya señalada “consolidación” de un sector informal urbano y rural, y denuevos trabajadores al margen del asalariado tradicional, y el subsiguiente incremen-to de estrategias de supervivencia y la aparición de organizaciones sociales diferentesde las tradicionales.En este sentido, establecer elementos para medir el grado de efica-cia y cumplimiento práctico debe pasar al menos por una serie de consideraciones co-munes que van más allá del marco legal, aunque este es un paso previo y necesario. Nohay que olvidar que la idea de cumplimiento implica un desarrollo correcto en la leyy en la práctica, idea expresada claramente y en diferentes instrumentos en el propiomarco de los principios de la OIT.El primer e indispensable paso es, como se mencio-nó, ajustar la ley nacional a un parámetro normativo mínimo que, en el ámbito quenos ocupa, está determinado con bastante detalle y reflejado en disposiciones norma-tivas tanto en la Constitución de la OIT, como en los Convenios internacionales so-

ha acontecido en la práctica) de fácil solución con una voluntad activa del Gobierno. Enefecto, en muchos de los casos el mejor desarrollo de las relaciones colectivas, en espe-cial de la negociación, puede llevar a progresar en la solución de los incumplimientos yen este sentido, son numerosos los ejemplos. Es indudable que los gobiernos y los acto-res sociales latinoamericanos tienen ante sí dilemas difíciles de afrontar: legislaciones in-suficientes o imprecisas, un cambio en la organización productiva, mejora de las admi-nistraciones de trabajo, modificación de los valores individuales y colectivos para actuaren las relaciones laborales y, en general y en fin, una transformación radical del modelopolítico del Estado.

¿Cómo determinar el cumplimiento eficaz de este principio?

No parece existir ningún parámetro o conjunto de elementos integral sobre lo que su-pone cumplir a cabalidad los derechos que nos ocupan. Tanto en el caso del derecho po-sitivo nacional como en el internacional es necesario acudir a diversos criterios de inter-pretación y a diferentes fuentes del derecho para conocer detalladamente y con el mayornumero de implicaciones posibles el alcance de las reglas existentes, pese a lo cual no exis-te garantía de que existan criterios inmutables o que se manejen todas las posibles varia-bles de cumplimiento.En el ámbito de la OIT, las normas internacionales, integradasesencialmente por la Constitución y los Convenios (completadas por otros instrumen-tos tales como recomendaciones, declaraciones, resoluciones, etc...) son sin duda una re-ferencia obligada, aunque no resuelven de forma unánime, debido con frecuencia a la ge-neralidad y adaptabilidad que las caracteriza, todos los problemas que pueden plantearsea la hora de considerar la eficacia de su aplicación a nivel nacional, ni tampoco son ga-rantía de una aplicación perfecta sine die. De hecho, por ejemplo, y sin perjuicio de laopinión de los órganos de control (que lo considera parte del contenido del Convenio)la consideración de la huelga como contenido del derecho a la libertad sindical ha sidocuestionada por el grupo empleador en la Comisión de aplicación de normas de la Con-ferencia Internacional del Trabajo, siguiendo abierto el debate.El hecho de que un paíscumpla con el Convenio 87 y 98 a cabalidad, a juicio de la Comisión de Expertos enAplicación de Convenios y Recomendaciones (CEACR) en un determinado momento,no obsta ni obstará a que en su seno se produzcan violaciones específicas de la libertadsindical y que éstas sean denunciadas ante las instancias nacionales y ante los órganos decontrol de la Organización, que podrán en caso de constatar la violación, modificar sucriterio. Incluso puede existir una ley o una práctica aceptada por dichos órganos que enel ámbito interno pueda generar problemas específicos a ser tratados por las instanciasjudiciales nacionales.Además existen temas sin resolver. Es el caso de poblaciones con unamplio sector informal no cubierto por la legislación laboral (incluidos los convenios),el que la norma se aplique correctamente sólo a un 30% de la PEA que es la amparadapor la ley ¿no supone una aplicación muy restringida?. En esta misma vía la considera-ción de 20 miembros como número mínimo para constituir un sindicato en países conuna estructura sindical por empresa (en general toda América latina) puede dar lugar a

26 27

rama de las relaciones laborales. Un segundo punto central es la cultura laboral subya-cente. La existencia de un medio ambiente confrontacional y la formación de los acto-res sociales resulta esencial para el desarrollo de relaciones laborales sanas. Este temaconlleva la existencia de mecanismos de interrelación adecuados, medios de solución deconflictos expeditos y eficaces, y un medio ambiente político y cultural adecuado. En esesentido la democracia es un índice de cumplimiento del derecho, como lo es el desarro-llo económico.Aumentar la productividad y generar empleo es parte del desarrollo realde las relaciones laborales y estos índices económicos son básicos para de alguna formadeterminar la efectiva aplicación del principio. Asimismo el contar con recursos y pro-cesos administrativos y judiciales expeditos, formados y con medios es esencial para ga-rantizar la prevención, la promoción y la aplicación del derecho, así como para remediarsus violaciones.Los temas y las dificultades se repiten en la región y son numerosos loselementos que pueden llevar a esa aplicación efectiva. La promoción y la educación detoda la sociedad civil por ejemplo es un capítulo y previo y necesario, pues los derechosen el trabajo deben formar parte del acervo de toda la comunidad en las etapas de for-mación general. En cada estudiante hay un trabajador o un patrono en potencia.En fin,conforme a la práctica y a la experiencia de la Declaración en su corta trayectoria en laregión, son numerosos los temas precisos aparte de la consistencia y adecuación legal, quepueden conducir a determinar la eficacia en el desarrollo de un principio, a saber: la ca-pacidad real de los interlocutores sociales de aplicar los principios y derechos de liber-tad sindical y de asociación, y de negociación colectiva (conocer, difundir, ejercer); la exis-tencia de acciones localizadas en ciertos sectores y poblaciones, en los cuales se acateninsuficientemente los principios y derechos fundamentales (programas específicos, con-sideración de los sectores en la acción; la ubicación de los sectores en los cuales sea másdifícil organizar a las mujeres, y otras poblaciones vulnerables superando los obstá-culos al respecto, por ejemplo teniendo más presente el imperativo de la igualdad entrelos sexos en la negociación colectiva; la capacidad de los actores sociales de prevenir,tramitar y resolver los conflictos y de negociar a todos los niveles; el conocimientode toda la población de la importancia de estos principios.Como señala Su voz en eltrabajo (OIT12 en sus conclusiones) “sin duda se ha progresado mucho en la aceptacióny en el ejercicio de los principios de la libertad sindical y de asociación y de la negocia-ción colectiva pero sigue habiendo demasiadas personas para quienes este modo de me-jorar su situación en la vida es todavía inalcanzable o muy arduo”.

Algunos elementos a considerar en la evaluación del principio en la Argentina

Conforme a lo expuesto con anterioridad, la presente parte del trabajo pretende revisarde forma general algunos de los aspectos más sobresalientes de la aplicación de este prin-cipio en la Argentina, relevando características, posibles problemas y buenas prácticas. En

bre el tema10 (fuera de la OIT aparece recogido en numerosas Declaraciones Conven-ciones y Tratados11). En el caso de estos convenios existe una serie de criterios de inter-pretación auténtica que se recogen no sólo en los comentarios de la CEACR (que se pro-ducen de forma periódica con relación a todos los Convenios en vigor), sino en lasdecisiones del comité de libertad sindical que de forma amplia y detallada, aglutinan ladoctrina que dimana de las recomendaciones sobre los diferentes casos. En este contex-to, América latina viene inspirando un buen número de reformas para conseguir esa con-formidad y en ese sentido la propia reforma es un índice de avance. De forma muy ge-neral y en el contexto internacional (sin perjuicio de los temas pendientes), el progresolegislativo en la región en esta materia y en relación a los Convenios internacionales es,como diría la CEACR, interesante.Además del ámbito internacional, la ley debe ser ob-servada desde una perspectiva interna y desde la necesidad nacional. En ese sentido, eltema de la cobertura suficiente como forma de protección y aplicación de un derecho co-mún a todos los ciudadanos, como es la libertad sindical, debe ser considerado de for-ma expresa (el tema de la representación y extensión del derecho). La existencia de leyesdetalladas y extensas es un fenómeno habitual en la región, que sin embargo no impli-ca que exista una mejor cobertura, sino un mayor índice de especificidad escrita. Respec-to al ámbito de aplicación, sin perjuicio de los problemas relativos a los colectivos pre-vistos y expresamente incluidos en las normas internacionales (sector público,trabajadores agrícolas), el tema de la no inclusión del trabajo familiar, del sector infor-mal, del trabajo autónomo, el trabajo doméstico, los migrantes, las pequeñas empresas,etc. son problemas de fondo que deben ser observados de forma particular y permitiravanzar en la búsqueda de soluciones. Este tema es común en todo el mundo y ha sidorelevado, en la última Conferencia del trabajo, como consecuencia del Informe Globalde la Declaración Organizarse en pos de la Justicia Social como una de las principales ca-rencias en la aplicación del principio.Un punto fundamental para conocer y evaluar laaplicación de cualquier derecho es la información cuantitativa, ya que no siempre en ma-teria de relaciones laborales existen los datos pertinentes y fiables. La vinculación de laestadística, como fuente de conocimiento básico, al desarrollo de la libertad sindical esesencial pues un conocimiento exacto de la situación podrá establecer comparativamen-te parámetros concretos sobre la evolución de las situaciones (es el caso de la tasa sindi-cal o de las cifras de cobertura de negociación colectiva). Ligado a ese fenómeno surgeel tema del registro en particular de sus elementos, de sus características y de sus restric-ciones, dificultades que cuando se plantean generan no pocas deformaciones del pano-

28 29

12 OIT 2000. Su voz en el trabajo. Informe Global con arreglo al Seguimiento de la Declaración de la OIT. Conferencia Internacional delTrabajo. 88ª Reunión. Ginebra.

10 Esencialmente se trata de los Convenios sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (N° 87) y sobre el de-recho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (N° 98), pero también de los Convenios sobre los representantes de los trabajadores,1971 (N° 135), sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (N° 151) y sobre la negociación colectiva, 1981(N° 154).11 A nivel internacional cabe destacar el Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos (Naciones Unidas- NNUU), ResoluciónN° 2200A (XXI) del 16/12/66 y el Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales (NNUU Ro-ma, 4/11/50), así como la Declaración Universal de Derechos Humanos que recoge la libertad sindical como medio de defensa de los in-tereses profesionales (Art. 23.4). Además estos derechos aparecen plasmados de forma clara en los cuatro instrumentos básicos de las Amér-cias: la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (OEA Res XXX, 1948, OEA/Ser.L.V/IL82 doc.6 rev.1 p.17, 1992);la Convención Americana sobre Derechos Humanos (OEA en vigor el 18 de julio de 1978, OEA/Ser.L.V/ii.82 doc.6 rev.1 p. 25, 1992);el Protocolo adicional a la Convención, conocido como el Protocolo de San Salvador (tratados OEA: N° 69: 1988: OEA/Ser.L.V/IL82/doc.6 rev.1 p. 67: 1992), así como en la propia Carta Democrática Interamericana.

blicado numerosas disposiciones que consagran la admisión de diversas modalidades deflexibilización de derechos y beneficios (in pejus) a través de la negociación, (siempre quese convalide la disponibilidad colectiva por parte de la organización sindical) y que haninfluido de forma notable en el desarrollo de los principios que hoy nos preocupan. LaLey 24013 (Nacional de Empleo) de 1991, la 24465 sobre contrato de trabajo que fueprecedida de un pacto tripartito de concertación (Acuerdo Marco para el Empleo, la Pro-ductividad y la Equidad Social) de 1994, la 24467 sobre PYMES de 1995, y la 24522sobre concursos y quiebras de 1995, son sin duda normas que, al flexibilizar, modifica-ron el ámbito de las relaciones colectivas.Sin entrar en juicios de valor que no nos corres-ponden, en algunos de los casos las reformas promulgadas han sido acogidas con satis-facción por la CEACR (algunas disposiciones de la Ley 25250 por ejemplo), incluso seapreció muy positivamente el Decreto 1096/00 que constituía una Comisión tripartitamixta con objeto de obtener un proyecto de modificaciones necesarias a la Ley 23551 aefectos de ponerla en conformidad con las disposiciones del Convenio 87, lo que respon-día a una forma de actuar consensuada y tripartita, en la esencia del trabajo OIT. Es tam-bién muy interesante (y satisfactorio según los órganos de control) el Decreto 843/00 so-bre servicios esenciales durante la huelga que supera problemas existentes en la legislaciónanterior, y que ha sido perfeccionado por la reciente Ley 25587 de 2004. En sus memo-rias el gobierno es consciente de los problemas y en la última recibida por la CEACR(2003) confirma esa necesidad de una labor consensuada, avanzando en la protección sin-dical y trabajando en un contexto de sostenibilidad que nazca del acuerdo de los actoressociales. Es decir los problemas responden a su juicio a una situación estructural que de-berá resolverse por todos los interesados (trabajadores, empleadores y gobierno). Este diá-logo permite alentar en la Comisión la esperanza de la modificación necesaria.A nivel na-cional existe, asimismo, una tendencia progresiva a atender de forma directa losproblemas ligados a la libertad sindical. Si bien existen casos en curso ante el Comité deLibertad Sindical, lo cierto es que se han redoblado los esfuerzos en el sector judicial (serealizan programas de formación en normas internacionales para profesores y jueces), asícomo entre los actores por conocer el valor y la forma de aplicar directamente las nor-mas internacionales relativas a los principios que nos ocupan. En fin, digamos que exis-ten problemas, se hacen progresos y aún así queda mucho por hacer.El contenido de lasviolaciones a la libertad sindical en el país se ha mantenido en torno a los mismos temas.16

Superadas las quejas relativas al restablecimiento de derechos tras la dictadura militar,17

las quejas, hasta 1995, se centraron en cuestiones legales sobre la Ley 23551(en particu-lar sobre los temas relativos a los requisitos para conceder la personería gremial, y otrascuestiones legales recogidas por al CEACR y aún pendientes). De carácter más prácticotambién se plantean temas de suspensión de convenciones colectivas y obligación de re-negociación, de despido de sindicalistas, de otorgamiento de personerías gremiales inde-bidas, de registro sindical y de la existencia de ciertas medidas de fuerza en el sector del

ningún caso pretendemos entregar opiniones personales sino recopilar datos que permi-tan garantizar el análisis por los actores de las relaciones laborales.En este contexto nacio-nal, no hay que olvidar la importancia que hoy en día en un contexto regional y globaladquiere el poder garantizar el cumplimiento efectivo de los derechos fundamentales.Ayudar a mejorar, o a mostrar lo que es un buen ejemplo es la tarea que nos compete.

Algunos aspectos legales

Como se ha hecho mención a lo largo de esta reflexión, la legislación es el punto de par-tida de todo análisis, y su “corrección” y por tanto su eficacia en garantizar los fines quecon ella se persiguen viene garantizada en el ámbito internacional por las normas inter-nacionales (y en particular por los Convenios de la OIT ratificados) a los que la Cons-titución argentina de 1994 dota de carácter supralegal, permitiendo sin ninguna duda anivel interno su invocación directa ante los tribunales.En el ámbito internacional y encuanto el país ha ratificado los Convenios 87 y 98, la CEACR es el órgano competenteque expresa o define la conformidad de la ley interna con dichos principios y derechos.Según la Comisión, existen pendientes desde hace algunos años la revisión de una seriede puntos en la Ley de Asociaciones Sindicales N° 23551 de 1998 y en su Decreto re-glamentario 467/88, lo que ha generado que durante casi 20 años se hayan venido plan-teando de forma reiterada estos problemas específicos,13 a la vez que se reclamaba una re-visión de la legislación al respecto. Si bien los temas están aún pendientes, lo cierto es quesin embargo, quizás sea este el país de la región donde se han producido un mayor nú-mero de reformas tanto en derecho colectivo como en el individual.

En efecto revisando el ámbito de aplicación de todas estas normas es posible constatarque de forma directa o indirecta y, con mayor o menor éxito, las reformas tratan de al-guna forma de solventar los diferentes problemas nacionales e internacionales que de al-guna manera son parte de los comentarios de la CEACR. Revisando a título de ejemplo,en el año 2001 se promulgaron dos decretos y una resolución con el fin de desarrollaralgunos aspectos de la Ley 23551,14 avanzando en las propuestas que venía formulandola Comisión. De manera más general y contemplando no sólo relaciones colectivas, la re-ciente Ley de ordenamiento laboral de febrero de 2004 es un último intento de mejorary adaptar la legislación, todavía en la fecha de publicación de este trabajo no valorado porla CEACR,15 aunque en una lectura subjetiva, si bien supera algunos puntos pendientesno parece tratar todos los problemas al menos con relación al Convenio 87.Como se mencionó, además de las normas relativas a las relaciones colectivas, se han pu-

30 31

16 El presente resumen se basa en Guido H y Odero A.. Libertad sindical y democracia en los países de Mercosur 1983-2003. OIT Turín, 2004.17 En este período hay que destacar una interesante queja (caso 1220) sobre la gestión de la seguridad social por parte de las organizacio-nes sindicales donde el Comité consideró que el tema no era de su competencia.

13 Relativos esencialmente a la concesión y reconocimiento de la personería gremial, fuero sindical, y homologación de convenios.14 A saber, principalmente la Resolución 532/2001, Decreto 1040/2001 y Decreto 757/2001.15 Esencialmente en materia de relaciones colectivas introduce cambios en la representación de los trabajadores para la negociación delconvenio colectivo de empresa, reintroduce la ultractividad y establece nuevos criterios de articulación de convenios, incluyendo algunasreglas relativas al registro que podrían solventar algunos de los problemas planteados por las Leyes 23545, 25546 y el Decreto 470/93 enrelación con el Convenio 98.

(se estima en más del 60% la cifra de asalariados que no perciben beneficios sociales, enmás de un 18% los desempleados) y un nivel de pobreza importante (una encuesta dela consultora Equis señaló que los salarios son tan bajos que el 54.7% de la población to-tal sigue en la pobreza tenga o no trabajo porque sus ingresos no alcanzan a cubrir la ca-nasta básica), la búsqueda de estos objetivos resulta especialmente compleja.

El universo de trabajadores y empleadores a los que hacer efectivamente receptores de losprincipios de libertad sindical y negociación colectiva, resulta extremadamente confuso. Alproblema de los trabajadores informales (no cubiertos por la ley de trabajo en su mayor par-te, de los domésticos o de los migrantes) se suma la irregularidad y la clandestinidad, lo quelimita no sólo la transparencia de la información, sino el efectivo goce de los derechos.

No obstante y conscientes de esta situación, existen esfuerzos interesantes por abarcar des-de distintas vía el problema. La labor de la Administración de trabajo, esencial en el de-sarrollo de las relaciones laborales, ha sido importante en lo que respecta a la regulariza-ción del empleo ilegal.20 En efecto, desde el lanzamiento del Plan Nacional deRegularización del Trabajo en septiembre de 2003, el Ministerio había realizado inspec-ciones en 18.820 empresas que representaban un total de 64.000 trabajadores, logran-do que un 24% de los trabajadores encontrados de forma irregular queden regulariza-dos. La nueva Ley de Ordenamiento Laboral de febrero 2004 sigue incidiendo en estavía y fortalece el sistema de inspección. Este es sin duda un paso importante por cuan-to si bien la ley ya es limitada en su campo de aplicación (cubriendo a los asalariados úni-camente), si éste se limita aún más por la ilegalidad, el trabajo sindical y los beneficiosde la negociación colectiva quedan extremadamente reducidos.

No obstante los problemas de base, la Argentina cuenta con una alta tasa de afiliaciónsindical (que ha sido estimada entre 1995 y 2000 en un promedio de 25.4% de laPEA).21 En el sector primario, productivo y de servicios, así como en el sector público elnúmero de sindicalizados se estima en un 35% de la PEA. Esta tasa, relativamente altapara la región, es consecuencia indirecta en cierta medida del tradicional sistema de ges-tión de obras sociales que pertenece a los sindicatos con personería gremial, aunque seconsidera por algunos analistas que la dinámica originada en la modificación de la legis-lación en 2001, donde los sindicatos registrados aún sin personería gremial tienen dere-cho a defender ante el Estado los intereses de sus miembros y negociar (y que ha incen-tivado la afiliación a otras centrales nacionales, en particular a la CTA), podría haberfomentado, o al menos estabilizado, la afiliación.

La mayor parte de los sectores productivos se encuentran cubiertos por las organizacio-nes sindicales y de hecho un sector conflictivo en el ámbito de la aplicación de los dere-

poder judicial, que llevaron a establecer un período de conciliación obligatoria, y suspen-sión del derecho de huelga. Desde 1995 al 2000, los casos siguen refiriéndose a temas depersonería gremial o a restricciones del derecho a la negociación colectiva, así como lautilización de reemplazos de trabajadores huelguistas. También el Comité examinó ale-gatos sobre actos de violencia contra dirigentes sindicales y sindicalistas. Hasta 2003, loscasos se centran en problemas relativos a la negociación colectiva, a limitaciones en al-gunas provincias al derecho de reunión de funcionarios públicos y al tema siempre pre-sente de la concesión de la personería gremial.

En general, existe un menor número de alegatos sobre violaciones de derechos sindica-les como consecuencia de adopción de normas, y consecuencia directa de la democra-cia, una disminución notable de las quejas por violación de libertades públicas. No obs-tante el tema persistente, como reflejan los autores del estudio mencionado supra, es elrelativo a la personería gremial, problema recurrente en diversas facetas desde antes dela dictadura (de hecho ya en 1971 se objetan algunos aspectos legales relativos a este te-ma). Los alegatos relativos a las violaciones del derecho a la negociación colectiva seagrupan con relación al efecto de algunas normas aún en vigor que imponen requisitospara la homologación administrativa.

Por último y reflejando un tema común en la región, existen alegatos especiales relativosa restricciones de los derechos en el ámbito de la administración pública (en la Argenti-na se hace referencia expresamente a problemas en las provincias).

Algunas referencias a la práctica

Es importante recordar que el contexto económico y social general de un país, condicio-na directamente el desarrollo de las relaciones laborales, afectando o impulsando el cum-plimiento de los derechos en el trabajo. Diversos estudios muestran la interrelación exis-tente entre pobreza y falta de cumplimiento de derechos, pues en general toda estrategiade lucha contra la pobreza debe fundamentarse en la existencia de un diálogo fluido yrelaciones coordinadas con los grupos que representan a los más pobres. Estos deben ade-cuar sus servicios abarcando a los trabajadores más necesitados y fomentado el desarro-llo del empleo y la atención a sus bases.18

La Argentina busca su camino de salida de una profunda crisis que afecta todos las as-pectos de la sociedad civil. En este contexto, el desarrollo económico y la creación de em-pleo son una de las preocupaciones principales del país. Con una tasa de desempleo ur-bano de 15.6% (hasta el tercer trimestre 2003)19, un empleo irregular e ilegal creciente

32 33

20 Las campañas se han venido sucediendo siendo igualmente exitosa la realizada entre 1996-98 contra el trabajo clandestino.21 Vega, Maria Luz: Libertad de asociación, libertad sindical y el reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva en América lati-na OIT, Ginebra. Documento de trabajo núm. 28 Infocus para la promoción de la Declaración, pág 15.

18 Ver OIT. Informe Global 2004 “Organizarse en pos de la justicia social”. Párrafos 62-73.19 Fuente: Elaboración OIT con base en información de las Encuestas de Hogares de los países. En OIT Generando trabajo decente enel Mercosur. Empleo y estrategia de crecimiento: el enfoque de la OIT (marzo 2004).

62.5% de los convenios firmados lo fueron por rama, mientras que del ´95 al ´99, el76.6% lo fueron de empresa. En 2000, 144 eran de empresa y 21 de sector). Entre 1991y 1999 son alrededor de 390 los instrumentos firmados y unas 1214 renovaciones par-ciales, según los registros del Ministerio de Trabajo.

Los contenidos se han ampliado y temas como la organización del trabajo, el tiempo detrabajo, la flexibilidad contractual, las remuneraciones variables, la seguridad y salud, etc.aparecen con más frecuencia,25 lo que presenta una mayor riqueza de contenidos que enla mayor parte de los países de la región. No obstante, temas como la protección de lamaternidad o la igualdad son todavía incipientes26 en las convenciones. Asimismo un te-ma central como es el de la productividad debería ser negociado vinculado a los salarios,evitando los efectos producidos por la imposición de su negociación y ciertas reglas uni-laterales, que sin perjuicio de las cuestiones mencionadas en los comentarios de laCEACR, (hoy superada por la derogación de la reforma de 2004) además produjeron enla práctica, un efecto distorsionado en el mercado pues sólo aumentó la productividaden algunos segmentos de la gran empresa, contribuyendo a fragmentar el mercado.

En lo relativo al diálogo social es de señalar que en la Argentina durante la década de losnoventa se realizan diversas experiencias. Además del ya mencionado Acuerdo Marco pa-ra el Empleo, la Productividad y la Equidad Social (1994), paralelo a la crisis y como for-ma de abordarla se produjo el Diálogo Argentino (2002), la Mesa de Diálogo para el Tra-bajo Decente y las Mesas de Trabajo para el Fortalecimiento de la GobernabilidadDemocrática (2003), aunque no se concretaron resultados concretos a pesar de las listasde reivindicaciones presentadas a las mismas. En todo caso el tripartismo incluso a nivelinstitucional (Consejo Nacional de Trabajo) tiene una larga tradición aunque no cuen-ta con resultados espectaculares.

Por último, pero no menos importante, el tema de solución de conflictos cuenta con unalarga tradición en el país. Los conflictos jurídicos están esencialmente judicializados (co-mo en el resto de la región) lo que no está exento de problemas por cuanto, por ejem-plo, en 1972 un fallo judicial interpretó con excesivo alcance el valor de la indemniza-ción por accidentes de trabajo lo que generó una jurisprudencia nacional que provocóun sobrecosto del 10% sobre la nómina nacional de ese año.27

Los conflictos individuales y plurales son objeto de una conciliación administrativa pre-via lo que permite una vía más rápida y expedita y cierta fluidez en la solución de deter-minados conflictos. Sin embargo algunos autores consideran que los mediadores carecende formación adecuada y que este aspecto debería reforzarse.

35

chos, como el sector público (que en la época de las privatizaciones vio restringido su de-recho a negociar colectivamente) refleja en los últimos años un incremento del númerode entidades inscriptas. En el sector agrícola, la Argentina presenta una experiencia es-pecialmente interesante en la materia que nos ocupa. La Unión Argentina de Trabajado-res Rurales y Estibadores (UATRE) consiguió en 1999 la puesta en práctica de la “libre-ta del trabajador rural”,22 documento obligatorio de identidad, probatorio de la relaciónlaboral que debe ser exigido por los empleadores. Este proceso se completó en marzo2003 con el establecimiento de un Registro Nacional de Trabajadores Rurales y Emplea-dores (RENATRE), administrado por un directorio paritario, compuesto por miembrosde UNATRE y productores y empresarios del sector rural. Entre sus acciones se prevécrear un fondo de desempleo que completa el seguro médico que administra UATRE pa-ra más de 300.000 afiliados.

La estructura sindical, a diferencia de la mayor parte de los países de la región, se con-centra en la industria aunque, la dinámica parece, poco a poco, modificarse.23

Ya hemos visto la importancia de la administración del trabajo en la facilitación de la li-bertad sindical, pero también su papel es indispensable con relación al desarrollo de losprincipios. El registro y la homologación son trámites e indispensables que pueden mar-car el desarrollo del principio. Sin perjuicio de los temas legales mencionados, son nu-merosos los analistas24 que señalan la existencia de problemas y demoras en el otorga-miento de la personería. Además se observa una descentralización territorial progresivaen los pedidos de inscripción, ya que casi todos se realizan en las provincias, casi no re-gistrándose inscripciones a nivel nacional.

En cuanto a la negociación colectiva, en la Argentina (país que en general había man-tenido una tasa de negociación colectiva estable hasta 1999), el cambio de legislacióny la renovación de algunos convenios colectivos de actividad, permanentes desde 1975por efectos de la “ultractividad”, acompañada por una nueva dinámica de estimulaciónde la negociación de empresa a partir de 1991, han modificado de forma notable, a labaja, su tasa de cobertura lo que ha implicado no sólo un descenso en el número de losconvenios inscriptos, sino una modificación de su desarrollo y del desenvolvimiento detodo el proceso.

El nivel de negociación prevaleciente ha sido tradicionalmente la industria o rama de in-dustria, aunque las reformas laborales y la propia dinámica de las relaciones de trabajohan empezado a invertir esta tendencia, y si bien todavía sigue siendo una negociación“fuerte”, el número de convenios de empresa aumenta notablemente (de 1991 a 1995,

34

25 Cappelletti B.: Actores sociales y formación en Argentina OIT Cineterfor. Montevideo 2003.26 Novick M.: (mimeo) Negociación colectiva y género en Argentina, 2002, OIT.27 Sappia J la solución judicial y los medios alternativos de solución de conflictos individuales y colectivos OIT. http://www.google.ch-/search?q=cache:PjLcvYK7iKQJ:www.oit.org.pe/spanish/260a-meri/oitreg/activid/proyectos/cimt/documetospdf/149e.pdf+argentina+conflictos+colectivos+solucion&hl=fr&ie=UTF-8.

22 Ley 25191, que entró en vigencia en noviembre de 1999 y fue reglamentada en abril de 2001.23 Sin perjucios de los efectos de la reciente Ley 25877.24 Tomada C.: La libertad sindical en Argentina y el modelo normativo actual de la OIT. Instituto de Derecho del Trabajo, 2003.

Por último, la administración de trabajo y de justicia debe enfrentar sus retos y garan-tizar una correcta aplicación de la norma, estableciendo mecanismos trasparentes, ex-peditos y participativos.Sin duda y esto es común a toda la región, se trata de construir gradualmente una nue-va cultura de relaciones laborales y de la praxis del derecho del trabajo. Ello implica tan-to un real fortalecimiento de los actores sociales, particularmente del debilitado actor sin-dical y una reivindicación de su rol en la sociedad, como generar espacios para lanegociación colectiva tradicional; todo ello en un contexto de modernidad, que no ol-vida que para enfrentar la globalización es necesario atender a las poblaciones vulnera-bles y las necesidades de las pequeñas y medianas empresas.

EL ANÁLISIS NACIONAL

Introducción

Con relación a este principio, la Argentina ha ratificado los dos Convenios Internaciona-les del Trabajo (CIT) considerados como fundamentales, a saber: el Convenio sobre la Li-bertad Sindical y la Protección del Derecho de Sindicación, 1948 (N° 87) en el año 1960,y el Convenio sobre el Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva, 1949 (N° 98)en el año 1956. Asimismo, sobre el mismo tema ha ratificado los Convenios sobre Dere-cho Asociación Agricultura 1929 (N° 11), el Convenio sobre Relaciones de Trabajo en laAdministración Pública, 1978 (N° 151) y el Convenio sobre Negociación Colectiva,1981 (N° 154). Es decir, cuenta con un importante bagaje de instrumentos internacio-nales para intentar garantizar la aplicación efectiva de este principio fundamental.En el derecho interno, la reforma de la Constitución Nacional (CN) del año 1994, in-corporó en su texto algunos tratados sobre derechos humanos, reconociéndoles jerarquíasuperior. Cabe mencionar entre ellos el Pacto Internacional de Derecho Económicos, So-ciales y Culturales que incluye, en su art. 8, los principios establecidos en el Convenio87. Asimismo los demás tratados internacionales, inclusive los celebrados en la sede deorganismos internacionales, y que por tanto comprenden los CIT de la Organización In-ternacional del Trabajo (OIT) ratificados por el país, fueron dotados en la jerarquía nor-mativa de rango superior a las leyes (Art.75, inc.22, CN).La propuesta de este segmento del trabajo se divide en tres ejes temáticos expresados en:a) la libertad sindical y de asociación; b) el reconocimiento efectivo del derecho a la ne-gociación colectiva; y c) las medidas de conflicto, expresadas por el estudio de las medi-das directas de acción sindical, como parte del ejercicio indispensable del derecho de li-bertad sindical. Como primer elemento, cabe puntualizar que desde el restablecimientode la democracia en la Argentina se produjeron reformas legislativas importantes, lo queimplica necesariamente cambios en la puesta en práctica de este derecho. No obstante yde forma paralela, se han recibido observaciones, solicitudes directas y comentarios delos organismos de control y seguimiento de la OIT sobre esa legislación interna.Dado el número de reformas y cambios, el material formativo es bastante extenso, por

Un tema común, y a veces poco estudiado en el ámbito de las relaciones laborales,es la difusión y el conocimiento de los principios y derechos, y educación de todala población. El tema sin duda es central por algunas de las razones ya expuestas, yporque el derecho no es propiedad de un colectivo determinado. En esta área la Ar-gentina ha diseñado el proyecto educativo Construyendo el Futuro con un trabajo de-cente, en el que el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y el Ministe-rio de Educación, con el apoyo de OIT, Oficina de Buenos Aires mantienen suempeño en generar a través de la formación de la población ese conocimiento delos derechos fundamentales.

Algunos puntos para la reflexión

Tras un breve repaso de una extensa y compleja situación, algunas reflexiones se impo-nen sobre la aplicación de los principios, aunque nuestro trabajo es más expositivo quede conclusión, tarea que consideramos como defensores del diálogo y del tripartismo pro-pia de los actores sociales.

No obstante, las páginas anteriores plantean temas que son fundamentales para una re-flexión participativa y que pueden permitirnos concluir algunas vías de trabajo en el cum-plimiento eficaz de los principios de libertad sindical y de efectivo reconocimiento delderecho a la negociación colectiva.No cabe duda de que la crisis general y los problemas económicos marcan el trasfondode las relaciones laborales, generando mayores dificultades en el desarrollo de prácticasque buscan como los demás derechos fundamentales, alcanzar la justicia social. El te-ma es complejo y va más allá de las relaciones laborales, aunque sin duda la implicacióny la participación de los actores sociales (el conocido como “diálogo social”) es una cla-ve para iniciar su solución.

En materia legal quedan aspectos por resolver y el trabajo conjunto es una vía que de-be permitir alcanzar a cumplir los compromisos internacionales y servir para perfeccio-nar el marco normativo a nivel interno. Los parámetros están dados y es un trabajo co-mún que implica esfuerzo y voluntad política que a nosotros no nos compete juzgar.

La práctica presenta falencias pero también existen las llamadas “buenas prácticas”,que deben orientar el trabajo futuro. Existe una tasa de afiliación elevada en el contex-to regional y una estructura sectorial de las relaciones laborales que presenta enormesventajas para abordar los problemas relativos a la negociación colectiva y el sector in-formal. La flexibilidad y las reformas del contrato de trabajo en un mercado con cadavez mayores índices de tercerización deben ser enfrentados por los actores sociales pa-ra generar cobertura igualitaria y garantía de crecimiento productivo. La solidaridades un ámbito donde se combina iguales derechos con búsqueda de compromisos en elinterés común.

36 37

nios y Recomendaciones (CEACyR), el reconocimiento de los sindicatos más represen-tativos, adoptado por la Argentina, no es en si mismo contrario al principio de libertadsindical y es compatible “siempre y cuando se respeten ciertas condiciones”. Después de más de diez años de vigencia (1988 a 1999) y de reiteradas observaciones,la CEACyR había tomado nota de las informaciones suministradas por el Gobierno -res-pecto a la garantía de “la libre constitución, registro y adquisición de la personería jurí-dica de las organizaciones sindicales”-, señalando que sus críticas se centraban en los re-quisitos para obtener la llamada “personería gremial” y los privilegios que gozan lasorganizaciones sindicales que poseen dicha personalidad (las asociaciones sindicales conpersonería gremial –ASCPG-) otorgada por el poder estatal, a diferencia de los menoresderechos que se reconocen a las “simplemente inscriptas” (las asociaciones sindicales sim-plemente inscriptas –ASSI-). Aclaraba que tampoco se había opuesto a que existan orga-nizaciones sindicales más representativas denominadas “con personería gremial”, ni a queestas organizaciones gocen de ciertos privilegios. Asimismo, admitía que la multiplicidadexcesiva de las organizaciones sindicales puede debilitar el movimiento sindical y menos-cabar los intereses de los trabajadores. De la recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical (CLS) delConsejo de Administración de la OIT se extraen algunos conceptos generales que me-recen ser recordados como preludio de los temas que más han sido observados respectode la legislación de la Argentina. Principalmente, el derecho de los trabajadores y de losempleadores de constituir libremente las organizaciones que estimen convenientes y deafiliarse a las mismas; el cual, debe desarrollarse evitando el favoritismo o discriminaciónfrente a determinadas organizaciones28. El reconocimiento de cierto privilegio a favor de lossindicatos más representativos debe ser de tal manera que no implique la privación de los me-dios esenciales para la defensa de los intereses de los trabajadores representados por las otras en-tidades sindicales que no posean esa mayor representatividad.29

lo que un desarrollo pormenorizado conduciría a un exceso de información que perju-dicaría la claridad expositiva y se alejaría del objetivo propuesto. De tal manera, en estaparte del estudio se han seleccionado solamente los puntos que han sido materia de ob-servación o comentario por los órganos de la OIT, dejando por entendido otros temasque forman parte del principio desde el punto de vista legal.

Libertad Sindical y Protección del Derecho de Sindicación (Convenio 87)

La legislación nacional

Cabe destacar que respecto de las asociaciones profesionales de empleadores, no hay enla legislación argentina normas específicas sobre libertades sindicales. En el derecho interno se rigen por los art. 32 a 50 del Código Civil, destacándose que las aso-ciaciones que “no tienen existencia legal como personas jurídicas” se rigen por el art. 46 delmismo Código y, supletoriamente, por las normas de las sociedades civiles (art. 1648 y ss.).La Ley de Asociaciones Sindicales (LAS, N° 23551/1988) que rige para los trabajadorestanto del sector público como el privado trata algunos aspectos del Convenio 87. Des-de el título preliminar de la Ley se enuncia “De la tutela de la libertad sindical” y con-tinúa con el art.1º afirmando: “La libertad sindical será garantizada por todas lasnormas que se refieren a la organización y acción de las asociaciones sindicales”.

En el desarrollo del resto de su articulado se visualizan puntos relacionados con la mis-ma cuestión, como por ejemplo, la obligación de la autoridad administrativa, los emplea-dores, sus asociaciones y todas otras personas físicas o jurídicas, de abstenerse de limitarla autonomía de las asociaciones sindicales (art. 6); la garantía de democracia interna (8);la acción de amparo para todo trabajador y toda asociación a quienes se les impida el ejer-cicio de sus derechos sindicales (art. 47); garantía de estabilidad para quienes ocupen car-gos sindicales electivos o representativos, para los representantes sindicales en la empre-sa (art. 48, 50, 52) y sanciones por práctica desleal de los empleadores o de sus entidadesrepresentativas (53); entre otros.

Aspectos observados de la LAS

Los Órganos de Control de la OIT vienen observando aspectos puntuales de la LAS des-de su nacimiento en 1988. En concreto, no parecen adecuarse al Convenio 87, los arts.28, 29, 30, 38, 48, 52 y el Decreto reglamentario 467/88). En síntesis, se señala la exis-tencia de dos problemas básicos: la determinación del grado de representatividad de lasorganizaciones sindicales y la desigualdad de trato entre las asociaciones sindicales con per-sonería gremial —ASCPG— y las asociaciones sindicales simplemente inscriptas -ASSI-. Elpunto más reiterado por los órganos de la OIT es el régimen legal de personería gremialdel modelo sindical argentino. Para la Comisión de Expertos en Aplicación de Conve-

38 39

28 Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical (CLS) del Consejo de Administración de la OIT. 1996, Cuar-ta edición (revisada) referencia N° 303, pág.70. “Habida cuenta de las funciones limitadas que cierta legislación reconoce a determinadascategorías de sindicatos, el Comité consideró que la distinción establecida por la legislación nacional entre los sindicatos, podría tener porefecto indirecto restringir la libertad de los trabajadores para adherirse a organizaciones de su elección. Las razones que condujeron al Co-mité a adoptar esa posición fueron las siguientes: de manera general, la posibilidad para un gobierno de conceder una ventaja a una orga-nización determinada, o de retirársela para beneficiar a otra, entraña el riesgo, aunque no sea ésa su intención, de acabar por favorecer odesfavorecer a un sindicato frente a otros, cometiendo un acto de discriminación. Es más, favoreciendo a desfavoreciendo a determinadaorganizaciones frente a otras, los gobiernos pueden influir en la decisión de los trabajadores cuando elijan una organización para afiliarse,ya que es indudable que estos últimos se sentirán inclinados a afiliarse al sindicato más apto para servirlos, mientras que por motivos deorden profesional, confesional, político u otro, sus preferencias los hubieran llevado a afiliarse a otra organización. Ahora bien, la libertadde los interesados en la materia constituye un derecho expresamente consagrado por el Convenio 87.29 “Recopilación...”, Op. Cit. Ref. 309, pág.71: “El Comité indicó que en diversas oportunidades, y en particular a propósito de la discu-sión del proyecto de Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, la Conferencia Internacional del Trabajo habíaevocado la cuestión del carácter representativo de los sindicatos y admitido, hasta cierto punto, la distinción que a veces se hace entre los di-ferentes sindicatos de acuerdo con su grado de representatividad. La Constitución de la OIT en el párrafo 5 del artículo 3, consagra la no-ción de “organizaciones profesionales más representativas”. Por consiguiente, el Comité estimó que el simple hecho de que la legislación deun país establezca una distinción entre las organizaciones sindicales más representativas y las demás organizaciones sindicales no debería seren sí criticable. Sin embargo, es necesario que una distinción de este género no tenga como consecuencia conceder a las organizaciones másrepresentativas —carácter que se deriva de un número más elevado de afiliados— privilegios que excedan de una prioridad en materia derepresentación en las negociaciones colectivas, consultas con los gobiernos, o incluso en materia de designación de los delegados ante orga-nismos internacionales. En otras palabras, tal distinción no debería tener por consecuencia el privar a las organizaciones sindicales, que nohayan sido reconocidas como las más representativas, de los medios esenciales para defender los intereses profesionales de sus miembros nidel derecho de organizar su gestión y su actividad y de formular su programa de acción, previsto por el Convenio 87”.

posterior sustentabilidad requieren, como condición necesaria, no sólo de la volun-tad política del Gobierno sino también de alcanzar un grado de consenso suficienteentre las organizaciones sindicales que permita preservar el interés colectivo; 4) Se promueven y celebran los contactos entre las distintas centrales sindicales paraavanzar en un acuerdo que simplifique la tarea del Estado al momento de operarlas reformas, trasladando a la legislación lo negociado y dotando a los consensos queresulten del diálogo, de la fortaleza política que permita su inmediata puesta en mar-cha con grados suficientes de aquiescencia entre las organizaciones sindicales.

A este respecto, la Comisión observa con preocupación que desde hace numerosos años se re-fiere a las disposiciones de la legislación mencionadas que plantean serias discrepancias conel Convenio. La Comisión expresa la esperanza de que el diálogo con los interlocutores socia-les, cuyo inicio anuncia el Gobierno, se vea reflejado en un futuro próximo en la modifica-ción de las disposiciones legislativas comentadas. La Comisión pide al Gobierno que le infor-me en su próxima memoria sobre toda medida adoptada al respecto.

Disposiciones de la Ley Sindical que discrepan con el Convenio 87

Reconocimiento legal del Sindicato más representativo

Art. 28, LAS y art.21 de su reglamentación

El llamado “modelo sindical argentino” consiste en que la ley concede determinados de-rechos exclusivos al sindicato que obtenga “la personería gremial”,30 que es concedida porla administración estatal. Dicho status lo adquiere la entidad sindical más representati-va. La calificación de más representativa se atribuirá a la asociación que cuente con ma-yor número promedio de afiliados cotizantes, sobre la cantidad promedio de trabajado-res que intente representar (art. 25, 2º párrafo, LAS). Esa condición puede perderse(además de otras razones que no vienen al caso mencionar) cuando otro sindicato lo des-plaza, mediante un mecanismo que la propia Ley establece con ese fin y que consiste endemostrar que posee una representatividad “considerablemente superior”.

El sistema admite la existencia de otros sindicatos actuantes en la misma actividad, que noposean el carácter de “más representativos”. Adquieren vida mediante la simple inscripciónen un registro especial que a esos efectos lleva la autoridad de aplicación y con ese acto sele reconoce personería jurídica. Estos pueden ejercer todos los derechos que la ley acuer-da a las asociaciones sindicales, con excepción de aquellos derechos que hubiesen sido atri-buidos con exclusividad a las que la autoridad les haya concedido “la personería gremial”. Tiene por objetivo desalentar la creación de sindicatos de empresa, oficio, profesión o ca-tegoría. El otorgamiento de personería gremial a un sindicato de empresa solamente se-

4140

Observación individual de la CEACyR sobre la Argentina respecto al Convenio 87. (Publicación: 2004).

- La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno. La Comisión toma nota asimismo delos comentarios de la Central de los Trabajadores Argentinos (CTA) sobre la aplicación delConvenio y pide al Gobierno que envíe sus comentarios al respecto en su próxima memoria.- La Comisión recuerda que sus comentarios se refieren a ciertas disposiciones de la Ley de Aso-ciaciones Sindicales N° 23551 de 1988, y del correspondiente Decreto reglamentario 467/88.Concretamente: - El artículo 28 de la Ley que requiere para poder disputar la personería gremial a una aso-ciación, que la demandante posea una cantidad de afiliados “considerablemente superior”; yel artículo 21 del Decreto reglamentario 467/88 que califica el término “considerablementesuperior” al establecer que la asociación que pretenda la personería gremial deberá superar ala que la posea como mínimo en un 10 % de sus afiliados cotizantes; - el artículo 29 de la Ley que dispone “que sólo podrá otorgarse personería gremial a un sin-dicato de empresa cuando no obrare en la zona de actuación y en la actividad o en la cate-goría una asociación de primer grado o unión”; - el artículo 30 que requiere condiciones excesivas (existencia de intereses diferenciados comopara justificar una representación específica y que la unión o sindicato preexistente no com-prenda en su personería la representación de dichos trabajadores) para la concesión de la per-sonería gremial a los sindicatos de oficio, profesión o categoría; - el artículo 38 que sólo permite a las asociaciones con personería gremial, pero no a las sim-plemente inscriptas, la retención en nómina de las cuotas sindicales; y - los artículos 48 y 52 que prevén que únicamente los representantes de las organizaciones conpersonería gremial se beneficien de una protección especial (fuero sindical); La Comisión toma nota de que el Gobierno informa que:

1) Está avanzando paulatinamente en un proceso para generar las condiciones po-líticas e institucionales que permitan profundizar las coincidencias con la Comisiónde Expertos en base al consenso con los actores sociales, dado que el sistema norma-tivo vigente es el resultado de una ecuación en la que se conjugan factores históricos,socioeconómicos y políticos y por ende la modificación de la norma presupone respon-der a esos factores y su resultado afecta a los titulares de los derechos por ella consa-grados; 2) Debe impulsarse la instrumentación de medidas específicas para que las organi-zaciones sindicales cuenten con las facultades necesarias para garantizar efectivamen-te el derecho de opción del trabajador y conforme a ello, la propuesta pretende avan-zar normativamente en el fortalecimiento de las entidades del artículo 23 de la Leyde Asociaciones N° 23551, optimizando la protección del delegado sindical de lasmismas (ampliando el universo de protección de la Ley Antidiscriminatoria N°23542), fortaleciendo la capacidad económica de estas organizaciones al establecerque el empleador actúe como agente de retención de la cuota sindical y reduciendoel porcentaje mencionado en el artículo 28 de la Ley de Asociaciones; 3) La viabilidad de las modificaciones a la legislación que resultan pertinentes y su

30 La entidad deberá encontrarse inscripta de acuerdo a lo prescripto en la ley y haber actuado durante un período no menor de seis (6) me-ses (inciso a, del art.25, LAS). Además, deberá afiliar a más del 20% de los trabajadores que intente representar (inciso b, del art.25, LAS).

Aspectos a considerar: El artículo 28, LAS, observado por la CEACyR, no se modifi-ca. La modificación es del Decreto reglamentario.

Seguimiento: Existe una solicitud de la CEACyR al Gobierno para que informe en supróxima memoria.

Modificación normativa: La Resolución N° 255/0335 establece que la personería gremialque se otorgue a las asociaciones sindicales representativas del sector público del EstadoNacional no desplazará, en el colectivo asignado, las personerías gremiales preexistentes.El número de delegados elegidos por cada asociación sindical será directamente propor-cional a los afiliados cotizantes que posea, siempre que mantengan un mínimo del 10%de afiliados, con relación al total de los trabajadores a representar.

Aspectos a considerar: La modificación se introduce mediante una norma de rango in-ferior a la que se innova y sólo se extiende al sector público. El art. 28, LAS, no ha sidotransformado; sigue vigente.

Jurisprudencia: Existe una resolución judicial que confirma la decisión administrativaen cuanto estableció la exclusividad de un solo gremio de integrarse a un consejo de ca-rácter público mediante el criterio de mayor representatividad y excluyó a otra entidadsindical de participar, porque la medida adoptada no sería trato discriminatorio ni vio-latorio de la libertad sindical.36

Aspectos a considerar: En el fallo, no se advierte explicación alguna del por qué la de-cisión administrativa de excluir a otra entidad sindical resultaba procedente ni por quédebía participar un solo gremio en dicho consejo.

Constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a elección

Arts. 29 y 30, LAS

El artículo 29, LAS, dispone que “sólo podrá otorgarse personería gremial a un sindi-cato de empresa cuando no obrare en la zona de actuación y en la actividad o en la ca-tegoría una asociación de primer grado o unión”. El art. 30, LAS, establece que “cuan-do la asociación o sindicato de actividad y la peticionante hubiera adoptado la forma

4342

rá posible cuando no obrare en la zona de actuación y en la actividad o en la categoría,una asociación sindical de primer grado o unión (art. 29, LAS). La preferencia es por elsindicato con personería gremial, reconociendo al sindicato que la dispute solamentecuando tuviese intereses sindicales diferenciales y siempre que no comprenda en su per-sonería la representación de dichos trabajadores (art. 30, LAS).

Comentarios recibidos sobre el criterio para determinar la mayor representatividadEl artículo 28 (LAS) requiere, para que un gremio pueda disputar la personería gremiala una ASCPG, que la demandante posea una cantidad de afiliados “considerablemen-te superior”; el artículo 21 del Decreto reglamentario 467/88, a su vez, identifica conesa expresión a la asociación que posea como mínimo un 10% de sus afiliados cotizan-tes. A ese porcentaje la CEACyR lo consideró excesivo.31

El Comité pidió al Gobierno que tome medidas para que se modifique el artículo 28 dela Ley 23551, de manera que el criterio para determinar la representatividad de los sin-dicatos se base en una simple mayoría de afiliados.32

En comentarios realizados por la CEACyR sobre la LAS, se señalaba que el otorgamien-to de la personería al sindicato más representativo debe basarse en criterios objetivos, pre-cisos y establecidos de antemano, con el fin de evitar toda decisión parcial o abusiva. Lasventajas deberían limitarse de manera general a ciertos derechos preferenciales, tales co-mo la negociación colectiva, la consulta con las autoridades o la designación de los de-legados ante los organismos internacionales.33

El CLS también recordó que aunque se acuerde derechos exclusivos a la entidad más re-presentativa ello no significa la prohibición de la existencia de otros sindicatos aunquesean minoritarios. El CLS pidió al Gobierno que se prevea la posibilidad de solicitar unnuevo procedimiento para determinar cuál es la organización más representativa, bajo elcontrol de un órgano independiente.34

Reformas al criterio de mayor representatividad

Proyecto de ley (año 2002): Requisitos para disputar la personería gremial a otro sindicatoexistente. Estudio del Gobierno sobre la conveniencia y oportunidad para reducir el por-centaje del 10% al 5% de afiliados cotizantes, modificando el art. 21 del Decreto 467/1988,para disputar personería. Tiene por objetivo derogar el sistema de “considerablemente su-perior” y el porcentaje para disputar la personería gremial existente por una asociación gre-mial simplemente inscripta del 10%, reduciéndolo al 5%. Atiende las observaciones de laCEACyR modificando el art. 28, LAS, y derogando el art. 21 del Decreto 467/1988.

31 Comentario de la CEACR s/c.r. años 1989, se reitera en1991, 1993, 996, 1997, 1998, 1998, 2003, 2004.32 Caso 1924/1998. Comentario del CLS.33 Comentarios de la CEACR s/c.r. años 1989, se reitera en 1991, 1993, 1996, 1997, 1998, 1999, 2003, 2004.34 Caso 1741/1995. Comentario del CLS.

35 Resolución del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (BO 27-10-2003). Las asociaciones mantendrán los derechos esta-blecidos en los artículos 31, 38 y siguientes de la Ley 23551 (artículo 2). Con expresa invocación de los Convenios 87, 98, 151 y 154, elMinisterio se inclina por aplicar el criterio según el cual corresponde garantizar, en el ámbito de la Administración Pública Nacional, lapluralidad sindical, según lo establecen los arts. 4 y 6 de la Ley 24185 (que regula la negociación colectiva en el sector estatal).36 Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) in re: “Asociación de Trabajadores del Estado c/ Estado Nacional” (sentencia del30/04/1996). entendió que la Resolución 3330/91 y el Decreto 1325/91, en cuanto utilizó el criterio de mayor representatividad, paraadmitir la integración en un consejo público a la Unión del Personal Civil de la Nación (UPCN) y excluir a la Asociación de Trabajado-res del Estado (ATE), no sería un trato discriminatorio ni violatorio de los principios de libertad sindical, como sí, en cambio, lo habíanentendido los jueces de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo (CNAT).

de sindicato de oficio, profesión o categoría, la personería podrá concedérsela si exis-tieran intereses sindicales diferenciados como para justificar una representación espe-cífica y se cumplimenten los requisitos exigidos por el art. 25, LAS, y siempre que launión o sindicato preexistente no comprenda en su personería la representación dedichos trabajadores”.

Comentarios recibidosAl respecto la CEACyR comentó que la norma requiere condiciones excesivas para laconcesión de la personería gremial a los sindicatos de oficio, profesión o categoría. La res-tricción para el otorgamiento de la personería gremial a sindicatos de empresa y de ac-tividad o una unión infringe el art. 2 del Convenio.37

En un caso, el CLS instó al Gobierno a que tome medidas para que en el futuro las au-toridades administrativas correspondientes se pronuncien sin demoras injustificadas so-bre solicitudes de inscripción (de la Unión de Trabajadores del Instituto Nacional de Ser-vicios Sociales para Jubilados y Pensionados). Asimismo, se instó a la modificación delartículo 29 de la Ley N° 23551 de Asociaciones Sindicales.38

Por su parte, la Comisión (CEACyR) observó que las disposiciones 29 y 30 de la Ley23551 no están en conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 del Convenio, por-que en la práctica si ya existe en la zona de actuación un sindicato de actividad conpersonería gremial, ninguna organización de trabajadores, aunque haya demostradoser la más representativa, podrá acceder a la personería gremial –que otorga el dere-cho de negociación colectiva—.39 Porque para desplazar a la preexistente deberá te-ner un número considerablemente superior (es decir que la supere en un 10% de losafiliados cotizantes).

El derecho de retención de las cotizaciones sindicales y de las exenciones tributarias

Art. 38 y 39, LAS

De los artículos 38 y 39 de la Ley 23551 (LAS) se desprende que la retención en nómi-na de las cuotas sindicales y las exenciones impositivas sólo se lo permite a las ASCPG,pero no a las ASSI. En comentarios del CEACyR se señaló que los privilegios concedi-dos a las ASCPG, no deben estar subordinados a que efectivamente revistan esa natura-leza, de modo tal que influyan indebidamente en la elección de la organización por par-te de los trabajadores que deseen afiliarse.40

Comentarios recibidos sobre retención en nómina de las cuotas sindicalesEn ese sentido, el CLS pidió que se tomaran medidas necesarias para la modificaciónlegislativa de una ley provincial similar a la de la LAS, de tal manera que los trabaja-dores que puedan optar porque se efectúen descuentos de sus salarios en virtud de cuo-tas sindicales a favor de organizaciones sindicales de su elección, aun si dichas organi-zaciones no son las más representativas.41 En otro caso, el CLS solicitó al Gobierno quetome medidas para que la legislación no discrimine a las organizaciones sindicalessimplemente inscriptas respecto de las que gozan de personería gremial en cuanto lasautoridades negaron retener las cotizaciones de los afiliados a una organización sindi-cal no representativa.42

Reformas sobre exención de gravámenes

Resolución conjunta de la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) ySubsecretaría de Relaciones Laborales Nº 103/2001 y general Nº 1027/2001. Extien-de la exención de gravámenes, que gozaban las asociaciones sin fines de lucro, a lasASCPG. Facilita el ejercicio de los derechos y obligaciones de las asociaciones gremia-les derivados de los arts. 5 y 23 de la Ley 23551. Resolución conjunta de la AFIP ySubsecretaría de Relaciones Laborales extiende los alcances del art. 39 de la Ley23551 a las ASSI.

Aspectos a considerar: Dictada por órganos subalternos del PEN, posibles conflictos enjurisdicción provincial o municipal por tratarse de normas no dictadas por el CongresoNacional. No se perciben cambios en el art. 39, LAS, observado por la CEACyR, el quesigue vigente. El Decreto Nº 760/2001, que reglamenta el 2º párrafo del Art. 39, LAS,en cuanto faculta al Ministerio de Trabajo a gestionar ante la jurisdicción provinciales ymunicipales, las exenciones a favor de las asociaciones sindicales, con la particularidadde identificarlas como aquellas “admitidas por la normativa nacional”. La redacción no menciona expresamente a las ASSI y “la normativa nacional” (1º párra-fo del art. 39), sólo menciona a las ASCPG. Es únicamente en los considerandos del De-creto donde se menciona a las ASSI, no así en su articulado.

Reformas de la exclusividad de la ASCPG sobre la retención en nómina de las cuotas sindicales El Gobierno dictó el Decreto 758/2001 que permitía obtener las retenciones del bancopagador de los salarios, incluyendo a las ASSI, pero dicho decreto ha sido derogado elNº 922/2001. Ante la crisis bancaria el Gobierno se compromete a solventar el sistematal como lo aprobó la Comisión Tripartita creada por el Decreto 10/2001. Las ASSI que

4544

37 Comentarios de la CEACR s/ r.c. año 1998. (Observaciones sobre los convenios ratificados de la CEACyR.Informe III 1A 2003-IB. Doc).38 Caso 1872/1997. Comentario del CLS.39 Observaciones sobre los convenios ratificados de la CEACyR Informe III 1A 2003-IB. Doc.40 Comentarios de la CEACR s/c.r. reitera 2004.

41 El CLS pidió al Gobierno que tome las medidas necesarias para que se modifique la Ley 23551 de Asociaciones Sindicales y el Decre-to 2930/95 de la Provincia de Jujuy (caso 1832/1996. Comentario del CLS).42 Caso 2054/2000. Comentario del CLS.

se encuentren afiliadas a una federación con personería gremial acordaron la posibilidadde la retención de la cuota sindical.

Aspectos a considerar: No se perciben cambios en el art. 38, LAS, y además, las normasque innovan son de rango inferior y pueden ocasionar conflictos en el ámbito provincial.En el año 2004, el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires denegó el pedido de descuentosen nómina de la cuota sindical a la Asociación Sindical de Profesionales de la Salud (CICOP),por tratarse de una entidad simplemente inscripta. A criterio de la administración provincialsólo correspondía realizar ese tipo de descuento a los sindicatos con personería gremial.43

La protección especial a todos los representantes sindicales

Arts. 48 y 52, LAS

Las Asociaciones Sindicales de Trabajadores con Personería Gremial (ASCPG) disfrutande ciertos privilegios, que no cuentan las simplemente inscriptas (ASSI). Las funcionesde representante de los trabajadores en la empresa sólo pueden ser ejercidas por losmiembros de esas organizaciones que poseen la personería gremial (artículo 41 de la ley)y únicamente los representantes de esas organizaciones se benefician de una protecciónespecial (artículos 48 y 52 de la ley).

Comentarios del CEACyR y del CLS sobre protección de los representantes sindicalesA este respecto, tanto la Comisión de Expertos como el Comité de Libertad Sindical sehan pronunciado en el sentido de que cuando, sin espíritu de discriminación, el legisla-dor confiere a los sindicatos reconocidos, que de hecho son los más representativos, cier-tos privilegios relativos a la defensa de los intereses profesionales en virtud de los cualessólo ellos son capaces de ejercer útilmente, la concesión de tales privilegios no debe es-tar subordinada a condiciones de tal naturaleza que influyese indebidamente en la elec-ción por los trabajadores de la organización a la que desean afiliarse.44

Por otra parte, la Comisión formula una solicitud directa al Gobierno sobre la definicióndel término “trabajador” que aparece en la ley sobre la representación de intereses indi-viduales de los miembros de asociaciones que no poseen personería gremial y sobre lascondiciones de elegibilidad de los dirigentes sindicales.

Respecto de la protección especial de los artículos 48 y 52 de la LAS, el CLS reiteró losfundamentos vertidos en el caso 2054 de 2000 y la opinión de la CEACyR en el senti-

43 Resolución dictada por el gobierno de la provincia de Buenos Aires el 10 de febrero del 2004, en el Exp. Nº2900-64012/04. Se invo-có como fundamento los Decretos provinciales N° 754/2000, 3605/2000 y 183/2003.44 Observación individual CEACyR,1989, reiterada en los años 1991, 1993, 1996, 1997, 1998, 2001, 2003, 2004. En los comentariosdel año 1989 la Comisión se remitió al párrafo 146 del Estudio general de la Comisión de Expertos de 1983 y párrafos 234, 235 y 238de la Recopilación de Decisiones y Principios del Comité de Libertad Sindical.

do de que la legislación no discrimine a los dirigentes de las organizaciones simplemen-te inscriptas con respecto a las que gozan de personería gremial.45

Jurisprudencia sobre protección de los representantes sindicalesEn numerosos precedentes judiciales se ha interpretado de forma relativamente similar res-pecto de los representantes sindicales de los sindicatos simplemente inscriptos. A modo desíntesis, se transcribe un precedente en cuanto explicó que “la correcta hermenéutica de losarts. 23, 25, 40, 41, 48 y 52 de la Ley 23551, permite inferir que los trabajadores que ocu-pan cargos electivos o representativos en asociaciones sindicales sin personería gremial nogozan, en principio, de tutela sindical. Su representación queda limitada a los intereses in-dividuales de sus afiliados, salvo cuando no hubiera en la misma actividad una asociacióncon personería gremial en cuyo caso sí pueden representar los intereses colectivos”.46

En otro precedente, los jueces sostuvieron que aquellos trabajadores que fueron elegidospara cargos ejecutivos en asociaciones sindicales con personería gremial, pero que no sonlas llamadas a representar a los dependientes de la empresa en la que prestan servicios porrazones de encuadramiento afectan los Convenios 87 y 98 de la OIT.47

Aspectos a considerar: No habría compromiso del Gobierno en promover un cam-bio legislativo de los arts. 48 y 52, en cuanto la CEACyR observó la existencia de unamayor protección a los representantes de una ASCPG que a los de una ASSI, pues elGobierno propone otras alternativas que en su mayoría conllevarían a la judicializacióndel planteo, sin una respuesta concreta desde el derecho positivo. Pues la respuesta gu-bernamental consiste en la posibilidad del delegado de recurrir al amparo sindical delart. 47, LAS, al amparo que surgiría de la Constitución Nacional (art. 14 bis) para to-dos los representantes sindicales, o en su caso, al hecho de que si el sindicato estuvie-se afiliado a una federación que sí posea personería gremial, se le extiende la mayor pro-tección, y en que en definitiva tiene la posibilidad de ampararse en la leyantidiscriminación.48 Entonces, de admitirse todos estos derechos, se produciría unacolisión con aquellos que dan exclusividad a los representantes sindicales de la ASCPG,

4746

45 Ver Denuncia del gremio “FETERA” Federación de Trabajadores de la Energía de la República Argentina (caso 1953/2000 comen-tario del CLS).46 Tribunal Superior Santa Cruz, 8-07-1998, “Perrota, Nicolás s/ Servicios Públicos, Soc.del estado. Publ. DJ. 1994-2-716 in idem, ca-so “Reynoso” DT1997-A-1131, entre muchos otros (ver Digesto Práctico Derecho Colectivo del Trabajo, La Ley tº I,2001, parág. Núm1500, 1501, 1502,1505, 1538).47 CNAT, Sala X, in re “C.T.A. c/ Alitalia Líneas Aéreas Italianas”, sentencia del 29/11/1999. Se interpretó la aplicación en el caso de losArts.48 y 52 de la LAS (23.551).48 En cuanto a Ley 23592, la CEACyR en 2003, considera que aunque la legislación brinda de manera general una protección contra losactos de discriminación antisindical, los dirigentes sindicales de las asociaciones con personería gremial gozan de una protección especialadicional de la cual no gozan los dirigentes o representantes de las asociaciones simplemente inscritas. Además, la Comisión observa quela protección general que otorga la Ley 23592 es de carácter limitado en lo que respecta al ejercicio de los derechos sindicales, toda vez quese limita a considerar los actos u omisiones discriminatorios por motivos de opinión gremial. La Comisión considera que esta discrimina-ción es incompatible con las exigencias del Convenio. En este sentido, la Comisión pide al Gobierno que tome medidas para modificarlos artículos en cuestión (Art.48 y 52, LAS), y que le comunique en su próxima memoria toda medida adoptada al respecto. OIT; Infor-me III (IA) 2003-IB.DOC, pág.238, (C87).

nes políticas que permitan profundizar las coincidencias con la CEACyR, sobre la basedel diálogo social y consenso con los actores sociales a fin de trasladar lo negociado a lasnormas estatales.51 Los temas son sobre los derechos y obligaciones de las asociaciones sin-dicales para garantizar efectivamente el derecho a opción del trabajador.

Jurisprudencia sobre el derecho de representar los intereses de los trabajadoresEn un caso,52 se reconoció legitimidad para representar a una categoría de trabajadores,que resultaba ser una ASSI, circunstancia que según los jueces no le impedía tener eseámbito de representación.

Ejercicio de los derechos de libertad sindical, sin sujeción, intervención o injerencia.

Comentarios del CLS sobre la aplicación del art. 4 del Convenio 87El CLS comentó que la revocación de la inscripción gremial de una organización sindi-cal (Federación compuesta de cuatro sindicatos de base: dos de empresa, uno de activi-dad y otro de oficio) por vía administrativa equivale a la desaparición legal de dicha or-ganización y por tanto equivale a una disolución por vía administrativa contraria alartículo 4 del Convenio 87.53

En otra oportunidad, el CLS estimó que la prohibición de una afiliación directa de ciertaspersonas a federaciones o confederaciones es contraria a los principios de la libertad sindi-cal. Corresponde a las organizaciones determinar las reglas relativas a su afiliación.54

En otro caso, en que los aportes sindicales habían sido retenidos por las autoridades de unaprovincia, el Comité (CLS) pidió al Gobierno que se respeten los derechos sindicales y, encaso que corresponda, se entreguen a la organización sindical en cuestión los aportes de losafiliados que han sido retenidos. Asimismo se alentó a las partes a que negocien la cuestióndel descuento de las cuotas sindicales y su transferencia a los sindicatos, ya que ello es ma-teria de negociación colectiva entre los empleadores y los sindicatos en su conjunto.55

Jurisprudencia sobre las facultades al Poder Ejecutivo Nacional (PEN) para intervenir sindicatos:

1) En situaciones de emergencia o de conmoción, para la designación de autoridadessindicales;56

49

como los arts. 48 y 52, LAS, conflicto que sólo puede resolverse en sede judicial, conresultado incierto, en la medida que no exista una modificación legal.

Los derechos de representar y defender los intereses individuales de los trabajadores

Art. 31.a., LAS

La ley prevé “que las asociaciones con personería gremial tienen el derecho exclusivo de de-fender y representar los intereses individuales y colectivos de los trabajadores” (art. 31 a).

Comentarios de la CEACyR sobre los derechos exclusivos de la ASCPGLa CEACyR había solicitado la modificación de la ley junto con otras, porque “privile-gian a las asociaciones sindicales con personería gremial frente a las demás asociaciones,en materia de representación de intereses colectivos diferentes de la negociación colecti-va”49. En 1998, la CEACyR reitera que el artículo 31, a), b), d) y e) de la Ley, que privi-legia a las asociaciones sindicales con personería gremial frente a las demás asociaciones,se encuentra en contradicción con el convenio. A su vez manifestó la firme esperanza deque la tantas veces esperada aprobación del proyecto modificatorio se concrete próxima-mente, y que se adoptarán las medidas necesarias para modificar las disposiciones de laLey 23551, con objeto de evitar toda posibilidad de parcialidad o abuso en la determi-nación y consecuencias de la mayor representatividad de las organizaciones sindicales.50

Reforma que incluye a las ASSI en el derecho de defender los intereses de los trabajadoresEl decreto del PEN Nº 757/2001 reconoce a las ASSI el derecho a defender y representar an-te el Estado y los empleadores, los intereses individuales de sus afiliados al igual que las ASCPG.

Aspectos a considerar: No se modifica el art. 31, LAS, por ley del Congreso. Se extiendelos derechos reconocidos a las ASCPG a las ASSI, mediante una norma de rango inferior.

Acciones del gobiernoExiste el compromiso del Gobierno en avanzar hacia un proceso para generar condicio-

48

49 Comentarios de la CEACyR de los años 1993, reiterados en los años 1996, 1997. La comisión toma nota de la memoria del Gobier-no y del proyecto de modificación de la Ley 23551 de Asociaciones Sindicales elaborada con la participación de una misión consultiva dela OIT, que había sido sugerida por la Comisión de Expertos. En estas condiciones, la Comisión pidió al Gobierno que siga tomando me-didas para ajustar aún más su legislación con el Convenio, y expresa la esperanza de que el proyecto de ley modificatorio de la Ley 23551de Asociaciones Sindicales será adoptado a la brevedad posible, de que tendrá plenamente en cuenta los comentarios de la Comisión y deque estará en completa conformidad con los principios del Convenio. Además, la Comisión envió una solicitud directa al Gobierno.50 Comentario de la CEACyR del año 2001. Insiste con el artículo 31 inciso a) y solicita una vez más al Gobierno que en su próxima me-moria le informe de toda evolución positiva sobre el particular y confía poder constatar, al fin, que la nueva legislación se ha puesto en con-formidad con los principios y disposiciones del Convenio.

51 Memoria del gobierno argentino comentada por la CEACyR. A este respecto, la Comisión observa con preocupación que desde hacenumerosos años se refiere a las disposiciones de la legislación mencionadas que plantean serias discrepancias con el Convenio. La Comi-sión expresa la esperanza de que el diálogo con los interlocutores sociales, cuyo inicio anuncia el Gobierno, se vea reflejado en un futuropróximo en la modificación de las disposiciones legislativas comentadas. OIT, Informe III (IA) 2003-IB.DOC , Pág.238, (C87).52 CNAT, Sala X, in re “Central de Trabajadores Argentinos (CTA) y otros c/ Estado Nacional”. Reconocimiento de la representación am-plia que correspondía otorgarse a las organizaciones no gubernamentales respecto de derechos difusos, en virtud el Art. 43 de la CN. Esto,por supuesto, al margen de lo dispuesto en el art. 23 de la Ley 23551, que también le confiere la posibilidad de representar a la categoría.53 Caso 1953/2000, Comentario del CLS.54 Caso 1777/1995 Recomendaciones del CLS. El Comité pidió al Gobierno que tome las medidas necesarias para que se efectúe de in-mediato la inscripción gremial de la Confederación de Trabajadores Argentinos (CTA).55 Caso 1744/1995, Recomendaciones del CLS. Sobre la denuncia de la Agremiación de Maestros y Profesores de la Provincia de La Rio-ja respecto a los aportes sindicales retenidos por las autoridades de la Provincia.56 CSJN in re “Asociación Bancaria Tucumán”, Fallos 245:86 ó “U.O.C.R.A. Seccional Capital Federal”, Fallos 247:77.

Acciones, programas y proyectos de reforma legalLa insistencia de los órganos de la OIT durante largos años generó algunas reacciones te-nues que no tuvieron consecuencias concretas de manera general en el derecho positivo,pero marcaron alguna señal de recepción que vale la pena mencionar, como ha sido elintento en modificar la legislación existente y la creación de una comisión tripartita pa-ra estudiar los aspectos que resultaría conveniente reformar.

Reforma de la ley sindical Sobre los derechos exclusivos de las ASCPG existió una iniciativa de proyecto de modi-ficación de la LAS (Ley N° 23551) iniciado en 1993, que involucró al Poder EjecutivoNacional con apoyo externo de una misión consultiva de la OIT.

Aspectos a considerar. La iniciativa tenía como objetivo la modificación de los arts. 28,30, 38 y 39 observados por la CEACyR. No obstante la reforma no preveía nada sobrelos Arts. 25, 29, 31, 48 y 52, observados por el CEACyR.66

Creación de una comisión tripartita mixta para la modificación de la ley sindical

A fin de obtener un proyecto de modificación consensuado, teniendo en cuenta los comen-tarios de la CEACyR sobre la LAS (mediante Decreto 1096/2000), en el año 2001 una Mi-sión de Asistencia Técnica de la OIT prestó asesoramiento al desarrollo de los trabajos.La iniciativa se realizó a impulso del Poder Ejecutivo Nacional (PEN) sin participaciónde los legisladores nacionales, por tanto cualquier resultado no tiene efecto vinculante.Al respecto, la Comisión de Expertos de la OIT ha tomado nota de que el Gobierno in-forma que está avanzando paulatinamente en un proceso para generar las condiciones po-líticas e institucionales que permitan profundizar las coincidencias con la CEACyR.67

Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva (Convenio 98)

LegislaciónLa Ley de Convenciones Colectivas de Trabajo (14250/1954), desde su inicio se vio afec-tada en la ronda de negociación por efecto de la convulsión política, las sucesivas inte-rrupciones democráticas (años 1955, 1966 y 1976) y los condicionamientos económi-cos antiinflacionarios, que marcaron un ritmo discontinuo en la práctica negociadora yacostumbraron a que existiera un cierto intervencionismo estatal. Esta conducta que sehizo ostensible en momentos de crisis y mostró su proyección en la modalidad de ges-tión ha variado con algún progreso en los últimos años.

51

2) En sustitución de autoridades del sindicato designadas por la administración, por otrasque tienen su origen en esa misma administración;57

3) En la suspensión de un congreso con vistas a la elección de representantes.58 En la resolu-ción de impugnaciones para resolver las que se sucedan en procesos electorales del sindicato.59

Aspectos a considerar: La CEACyR ha señalado que los conflictos se resuelvan median-te un órgano independiente60 y que conviene que las autoridades públicas se abstengande toda intervención.61

Decisiones judiciales que revocan la intervención administrativa

En conflicto intersindical: La resolución de la autoridad administrativa es revocada por lajusticia porque fue llevada a cabo sin la participación, comunicación, ni audiencia del gre-mio afectado por la decisión administrativa que da por finalizado el diferendo.

Aspectos a considerar: En dos casos la justicia revocó la decisión administrativa, con fun-damento en la violación de la garantía de defensa en juicio, sin hacer referencia a la inje-rencia del Gobierno, ni a la necesidad de la intervención de un órgano independiente.62

Intervención del gobierno provincial: La justicia entiende que el gobierno provincial nopuede avanzar sobre el régimen interno de las asociaciones sindicales,63 ni establecer re-quisitos excesivos para la retención de las cuotas gremiales.64

Aspectos a considerar: La motivación de ambas decisiones estuvo fundada en que las pro-vincias invadieron las facultades delegadas en la Constitución al gobierno nacional, sin men-cionar las normas internacionales que restringen la injerencia estatal.65

50

57 CSJN in re “Perrone Juan Ángel y otros”, del 8/2/1984 (Fallos 306:1626) interpreta el Art. 4 de la Ley 21356 y los Decretos 549 y 186/83.Según los jueces no importaba menoscabo alguno de la libertad sindical, porque no se contrariaban el Art. 14 bis de la CN ni el art. 3º delConvenio 87. Se agregó que la oportunidad y conveniencia de reemplazar un funcionario por otro, son cuestiones sujetas a la discreciona-lidad del P.E.N., no revisables por los jueces. (Al respecto ver OIT, “Libertad Sindical”, tercera edición, Págs. 473 a 475, Ginebra, 1985).58 CSJN in re “Salasevicius, Wenceslao J. Y otro c/ Dirección Nacional de Asociaciones Sindicales” (Fallos 315:739) J.A. de octubre de1992, se interpretaron los Arts. 59 y 60 de la Ley y el Art. 15 del Decreto reglamentario. Interpretó que la atribución de competencia queel ordenamiento hace a la autoridad de aplicación no puede ser considerada violatoria de los derechos de libertad y autonomía sindicales,si existe posibilidad de revisión judicial.59 CSJN in re “Juárez” (Fallos, 313:433). Sobre el tema, ver el excelente comentario De Seta, María Fabiana “El derecho a la organiza-ción sindical libre y democrática según la jurisprudencia de la C.S.J.N.”, Relaciones Laborales y Seguridad Social Año 1995-Nº3, pág.300,cita abundantes fallos en ese sentido.60 OIT, su obra “Libertad Sindical”, tercera edición, Pág. 89, Ginebra, 1985.61 OIT, “Libertad Sindical”, Op. Cit. págs. 63 a 64 62 C.S.J.N, in re “Ministerio de Trabajo c/ Sindicato del Personal de Fabricaciones Militares Altos Hornos Zapla” sentencia del 9-08-2001.63 CSJN in re “A.T.E”, Fallos 322:1442. Entendió que al exigir “fotocopias de las solicitudes de la expresión actualizada por la cual el agen-te manifiesta su voluntad de agremiarse a una de las entidades que legalmente funcionan”, el caso encuadraba en la práctica desleal previs-ta en el Art. 53 inc. b) de la Ley 23551.64 CSJN in re: “S.O.E.M.E.”, Fallos 323:2967. Entendió el Superior Tribunal que era inconstitucional el Decreto 439/90 de la Provin-cia de San Luis que requería la expresa conformidad para la realización de retenciones para la cuota sindical.65 En ambos precedentes (32) y (33) la Corte estimó vulnerados principios constitucionales que tienen que ver con la competencia de laprovincia para dictar normas sobre derechos que pertenecen a facultades delegadas por las provincias al Congreso de la Nación. En casode que su adopción fuera considerada indispensable por las autoridades, estas disposiciones deberían limitarse a establecer un marco ge-neral, dejando a las organizaciones la mayor autonomía posible para regir su funcionamiento y administración. Ver OIT, “Libertad Sin-dical”, Op.Cit., Pág. 77 (331), Ginebra, 1996 4ª edición.

66 Sobre la objeción de los arts.28,29, 29, 48, y 52 de la Ley 23551/1988, el Comité conoció las mejoras introducidas en el proyecto demodificaciones a la Ley de Asociaciones Sindicales pero pidió al Gobierno que transmita al Congreso Nacional sus conclusiones sobre cier-tas omisiones del proyecto, que dejan en vigor disposiciones de la LAS que no están en conformidad con los Convenios 87 y 98 (caso1551/1993 comentario del CLS).67 El Gobierno comentaba que sobre la base del consenso con los actores sociales, dado que el sistema normativo vigente es el resultado deuna ecuación en la que se conjugan factores históricos, socioeconómicos y políticos y por ende la modificación de la norma presupone res-ponder a esos factores y su resultado afecta a los titulares de los derechos por ella consagrados (Comentarios de la CEACR s/ r.c. año 2004).

Por último, la Comisión toma nota de los comentarios presentados por la Confederación delos Trabajadores Argentinos (CTA) el 19 de noviembre de 2003 y pide al Gobierno que en-víe sus observaciones al respecto.

Normas que restringen la libre negociación colectiva

Restricciones a la libertad en la negociación colectiva El Comité había tenido oportunidad de expedirse sobre la subordinación de la negociación colec-tiva a la política económica del gobierno argentino y concretamente a criterios de productividad.69

Restricciones en materia salarial La CEACyR señala restricciones en materia salarial respecto del Decreto 1334/94, limi-tación a negociación colectiva en empresas públicas -Decreto 1757/90-, en la fijación desalario máximo para toda la actividad pública –Decreto 435/90-, la limitación de losacuerdos colectivos en transportes marítimo y portuario -Decreto 817/92-. En efecto, en noviembre de 1991, cuando trató los casos nº 1560 y 1567 examinó el de-creto 1757/90, en virtud del cual la autoridad administrativa en el ámbito del sector pú-blico podía derogar cláusulas convencionales si éstas distorsionaban la productividad, im-pedían o dificultaban la administración de la empresa. También se refiere a las quejas presentadas en 1992 contra numerosas normas, Decreto 1334/91, re-glamentario de la Ley 23928; prohibición de la indexación a partir del 1º abril. El art.10 de la Ley de Convertibilidad (N° 23928) deroga toda cláusula de conve-nio colectivo que estableciera pautas de indexación, actualización monetaria de lossalarios.70

Limitación a la negociación colectiva en empresas públicasEl Gobierno deberá respetar el principio por el cual las restricciones a la negociación co-lectiva sólo deben aplicarse por razones imperiosas excepcionales y limitadas por un pe-ríodo de tiempo razonable e ir acompañadas de garantías apropiadas para proteger el ni-vel de vida de los trabajadores.71

Fijación de salario máximo para toda la actividad pública El Comité de libertad sindical y la Comisón de Expertos (CLS) afirmaron que toda res-tricción en el marco de una negociación colectiva, debe ser razonable y limitada en eltiempo. Así, respecto del Decreto 1334/1991 que establecía y restringía la existencia denegociación salarial a la existencia de cláusulas de productividad en el texto del conve-nio, el CLS consideró que se trataba de un acto de intromisión del Ministerio de Traba-jo al condicionar la homologación a esos requisitos.72

53

Injerencia estatal En ese contexto, el máximo Tribunal consideró posible que la ley modifique las cláusu-las de un convenio colectivo de trabajo con fundamento en que en tiempos de crisis eco-nómica el orden público laboral se subordina al llamado “orden público económico”.68

La situación de crisis también sirvió de plafón para el dictado de normas de emergenciaque la CEACyR y las recomendaciones del Comité (CLS) coincidieron en señalar a ve-ces como opuestas al Convenio 98, al calificarlas como “injerencia estatal”.

Observación individual de la CEACyR sobre la Argentina. CIT 98 (Publicación: 2004). La Comisión toma nota de las memorias del Gobierno.1. Artículo 4 del Convenio. La Comisión recuerda que desde hace varios años formula comen-tarios sobre ciertas disposiciones que restringen la libre negociación colectiva al exigir para lavalidez de los convenios colectivos que rebasen el nivel de empresa, la homologación del Mi-nisterio de Trabajo. Según tales disposiciones, para otorgar la homologación el Ministro tie-ne en cuenta no sólo si el convenio colectivo de trabajo contiene cláusulas violatorias de las nor-mas de orden público de las leyes N° 14250 y 23928 sino también criterios de productividad,inversiones, incorporación de tecnología y sistemas de formación profesional (artículo 3 de laLey 23545, artículo 6 de la Ley 25546 y artículo 3 del Decreto 470/93). La Comisión ob-serva que el Gobierno no ha comunicado informaciones al respecto. En estas condiciones, laComisión pide una vez más al Gobierno que tome medidas para derogar o modificar las dis-posiciones en cuestión, de modo que se ponga la legislación plenamente en conformidad conel Convenio. La Comisión pide al Gobierno que le informe en su próxima memoria sobre to-da medida adoptada a este respecto. 2. Por otra parte, la Comisión observa que la Ley N° 25250 de mayo de 2000 prevé en suartículo 7 que también requieren homologación los convenios colectivos de trabajo de empre-sa concertados con el sindicato con personería gremial que actúa en ella. A este respecto, la Co-misión pide al Gobierno que le informe en su próxima memoria sobre los criterios en base alos cuales se puede denegar la homologación en cuestión (concretamente si se trata de los mis-mos criterios previstos para la homologación de los convenios que rebasan el nivel de empre-sa comentados en el párrafo anterior). 3. Asimismo, teniendo en cuenta las recomendaciones formuladas por el Comité de LibertadSindical (véase caso N° 2117, 326 o informe), la Comisión se había referido también a lanecesidad de garantizar el derecho de negociación colectiva de los funcionarios públicos de laprovincia de Buenos Aires, ya que el Convenio sólo permite excluir de dicho derecho a los fun-cionarios públicos que trabajan en la administración del Estado. La Comisión observa queel Gobierno no ha comunicado sus informaciones al respecto. En estas condiciones, la Comi-sión pide al Gobierno que le informe en su próxima memoria sobre toda medida adoptadapara que los trabajadores en cuestión gocen del derecho de negociación colectiva.

52

68 CSJN, in re: “Soengas (Fallos, 313:664) “Firpo” (Fallos, 312:1484) “Rickert” (Fallos, 313:1283) Respecto de la no aplicación de cláusu-las del convenio colectivo que estableciera pautas de actualización monetaria. Criterio que luego se repite con la Ley 23928, en su Art. 10, quedirectamente deroga toda norma convencional en ese sentido y todavía sigue vigente a pesar de las observaciones recibidas de la CEACyR.

69 Comentario de la CEACyR en 1994 se reitera en 1996.70 Recomendaciones del CLS: Caso núm. 1639.71 Recomendaciones del CLS: Caso 1560-1567/1991. Se reitera en el caso 1551/1991.El Decreto 1757/90 establecía limitación a la ne-gociación colectiva en empresas públicas.72 Recomendaciones del CLS: Caso 1639/1993. El Decreto 435/1990 establecía un salario máximo para toda la actividad pública.

Aspectos a considerar: Sigue vigente el art. 10 de la Ley 23928 (Ley de Convertibili-dad) que deroga toda cláusula convenio colectivo que estableciese pautas de indexación,actualización monetaria de los salarios.

Requisitos para la homologación de convenios colectivos limitativos de la autonomía colectivaNormas que condicionan el acceso a la homologaciónLa CEACyR objeto el art. 3 de la Ley 23545/1988 que dispuso que para acceder a la ho-mologación, la convención colectiva no debía contener “cláusulas violatorias de normasde orden público o dictadas en protección del interés general”. La CEACyR recuerda quela homologación, sólo podría ser rehusada por cuestiones de forma, o bien por no estarde acuerdo con las normas mínimas establecidas por la legislación laboral.80

Exigencia de la homologación en los convenios de empresaEn 1998, la Comisión tomaba nota de que el Gobierno informaba que la cuestión rela-tiva a la facultad homologatoria por parte de la cartera laboral, así como los contenidosde los convenios colectivos que se analizan previos al acto de homologación, son mate-ria de tratamiento en un proyecto de reforma de la legislación. Asimismo la Comisión tomaba nota de que el Gobierno manifiesta que la presencia delEstado a través del acto homologatorio ha disminuido sensiblemente en virtud del au-mento de la negociación colectiva a nivel de empresa, y que el Decreto 1334/91 que res-tringe la negociación salarial al aumento de la productividad se encuentra prácticamen-te derogado por el Decreto 470/93 por una vasta actividad convencional. En estascondiciones, la Comisión expresaba la esperanza de que el proyecto de reforma sobre ne-gociación colectiva al que hace referencia el Gobierno elimine las disposiciones que con-dicionan la homologación necesaria por parte de las autoridades administrativas de losconvenios colectivos que rebasen el nivel de empresa, que vinculan a criterios de produc-tividad, inversiones, incorporación de tecnología y sistemas de formación profesional.81

Reforma legal sobre aspectos observados por la CEACyR

Normas que condicionan el acceso a la homologación82

Modificación legislativa: La LOL (N° 25877) suprimió la condición de vigencia de la

55

Restricciones al derecho de negociación colectiva de los funcionarios públicosRespecto al Decreto 33/01 mediante el cual el poder ejecutivo de la provincia de Bue-nos Aires vetó un proyecto de ley provincial que regulaba las convenciones colectivas detrabajo para los trabajadores públicos de esa provincia,73 el Comité expresó que en el ca-so no se garantizaba el derecho de negociación colectiva a los funcionarios.74

Aspectos a considerar: La CEACyR había referido a la necesidad de garantizar el dere-cho de negociación colectivamente.75

Restricción a los acuerdos por suspensión de los convenios colectivosLa CEACyR objeta el Decreto 1264/92 que suspende los convenios colectivos en el sec-tor portuario. El Comité de Libertad Sindical comentó que ese decreto como el que re-gula los transportes marítimo y portuario (N° 817/92) que suspenden 72 convenios co-lectivos del sector y la obligación de renegociarlos, en el sentido que esa medida equivalea su derogación.76

Sobre la suspensión de los convenios colectivos de trabajo mediante decretos del PEN, elCLS señaló que tales medidas violan el principio de negociación colectiva libre y volun-taria establecida en el artículo 4 del Convenio 98. Por consiguiente, pide al Gobierno queen el futuro respete plenamente los principios de negociación colectiva libre y voluntaria.77

JurisprudenciaEn un caso en que se interpretó la aplicación del Decreto 817/92, la Corte reconoció lafacultad del PEN para dejar sin efecto los convenios colectivos.78

Reformas a las normas observadas por el CEACyRLa nueva Ley de Ordenamiento Laboral (LOL, N° 25.877 de marzo de 2004) trajo im-portantes reformas haciéndose cargo, en algunos puntos, de las observaciones señaladaspor la CEACyR.79 En especial, se eliminó el párrafo del art.4.3. de la 14.250, reguladopor el 3 de la Ley 23545, que imponía como presupuesto esencial para la homologaciónque no contengan cláusulas que afecten la economía nacional.

54

73 El Poder Ejecutivo de la Provincia de Buenos Aires vetó un proyecto de ley. Para garantizar el derecho de negociación colectiva de losfuncionarios públicos de esa provincia se solicitó al Gobierno que tome medidas para que se respete el derecho a la negociación colectivade estos funcionarios.74 Comentario del CLS: caso nº2117/2001). Ver también el Comentarios de la CEACyR en 2000.75 La comisión pide al Gobierno que le informe en su próxima memoria sobre toda medida adoptada para que los trabajadores (funcio-narios públicos de la Provincia de Buenos Aires) gocen del derecho de negociación colectiva. Asimismo, teniendo en cuenta las recomen-daciones formuladas por el CLS véase caso núm. 2117, 326.° informe, la Comisión se había referido también a la necesidad de garantizarel derecho de negociación colectiva (comentarios de la CEACyR en el 2004).76 Comentarios de la CEACyR en 1996. (ver nota 37).77 Recomendaciones del CLS (caso 1684/1994): Sobre los Decretos 817/92 y 1264/92 de desregulación de actividades portuarias que afec-tan al sector del transporte marítimo, fluvial y lacustre, de pasajeros, cargas y pesca y actividades portuarias implican la suspensión de 62convenciones colectivas del sector y la obligación de renegociarlas, lo que equivale a su derogación.78 CSJN, in re “Cocchia”, Fallos, 316:2624, DT 1994-A, 684. Se expidió sobre el decreto 817/ 92. Añadió que en el sistema constitucio-nal argentino el convenio colectivo debe sujetarse a la reglamentación impuesta por el legislador, fuentes ambas que no podrían permane-cer inertes ante la realidad social. Cabe recordar en este sentido los casos “Laugle, del 6-10-1992, “Rickert” y “Soengas”, Fallos 313:664.79 Por ejemplo, recoge algunos de los criterios de la OIT, que faltaban en la legislación de la Argentina. Sin embargo, en otros mantienepuntos relevantes como es la exclusión de la posibilidad de una representación plural de los trabajadores.

80 Comentarios de la CEACyR en 1988, se reiteran en los años 1991, 1994. Recomendaciones del CLS: Sobre los decretos 1553/96 y1554/96 El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado sobre toda evolución que se produzca en relación con los decretos encuestión y sobre los convenios colectivos que puedan concluirse en aplicación de los mismos, con la esperanza de que el proyecto sobrenegociación colectiva que el Gobierno anuncia que se está elaborando con la participación de los interlocutores sociales y el reciente pro-yecto de reforma laboral tal como será adoptado estará en plena conformidad con los principios de la libertad sindical (caso 1887/1998).Los Decretos 1553/96 y 1554/96 ( imponen la homologación de los convenios colectivos que rebasen el nivel de empresa) fueron dero-gados en virtud de la Ley 25013 de reforma laboral de 1998 y las disposiciones de esos decretos han sido derogadas por el Decreto 50/99(comentarios de la CEACyR en el 2000; ver también comentarios de la CEACyR en la observación individual de 2004).81 Comentario de la CEACyR Observaciones 1998. El decreto 470/1993 disponía que los convenios colectivos de empresa, en las que hayaintervenido una asociación con personería gremial en su ámbito de actuación, no requerirá de homologación (comentarios de la CEACyR en1994, se reitera en los años 1996).82 La CEACyR observa que a pesar de todo, la presencia del Estado a través del acto homologatorio ha disminuido sensiblemente En virtud delaumento de la negociación colectiva sobre nivel de empresa, y el decreto 1334/91, que restringe la negociación salarial al aumento de la produc-tividad se encuentra prácticamente derogado por el decreto 470/93 por una vasta actividad convencional (comentarios de la CEACyR en 1998).

Decisión judicial: En 1998 se pronunció la Corte Suprema88 declarando la inconstitu-cionalidad de dicha norma por violentar la libertad de contratar y la garantía de propie-dad de los bancos y se rechaza la reinstalación y el pedido de indemnización del traba-jador. En el considerando 10º se dice que “las propuestas atinentes a los tratadosinternacionales son infundadas, pues se reducían a la mera invocación”.

c) Declaración de ilegalidad de una huelga de protesta contra el Gobierno El comité solicitó al Gobierno que en el futuro se abstenga de declarar ilegales las huelgasque puedan tener por objeto protestar contra la política económica y social del Gobierno.89

d) Represiones policiales a las manifestaciones y huelgas90

El comité destaca que las autoridades policiales deben garantizar el ejercicio de la manifes-tación sindical y que no sea objeto de medidas desproporcionadas o excesos de violencia.91

e) Limitaciones al ejercicio del derecho de huelga en la función pública92

f ) Contratación de trabajadores durante la huelga El Comité de Libertad Sindical soli-citó que se derogue la norma provincial que permite la contratación de personal duran-te la huelga y que quien decida sobre la legalidad o ilegalidad de una huelga en la fun-ción pública sea bien la autoridad judicial o bien un órgano independiente93.

g) Derecho de reuniónProhibición de asambleas o reuniones de empleadores en el ámbito del Poder Judicial dela provincia de Córdoba.94

57

convención colectiva de trabajo por razones de economía que exigían las normas ante-riores,83 y mantiene al respecto el “interés general” limitado al control de legalidad.

Aspectos a considerar: El art. 10 de la Ley 23928 sigue vigente.

Exigencia de la homologación en los convenios de empresa: La Ley 25250 de mayo de2000 había previsto la exigencia de la homologación de estos.84

Modificación legislativa La Ley 25877, LOL, derogó la Ley 2.250 y en su artículo 4º,respecto del requisito de homologación de los convenios de empresa, la deja librada a lapetición de parte; y la intervención estatal se limita al registro, publicación y depósito.

Conflicto Colectivo

Legislación sobre huelga y medios alternativos para solucionarlosLa Constitución Nacional reconoce a los gremios recurrir a la conciliación y al arbitrajey el derecho de huelga (art.14 bis.). La Ley 14786 regula la conciliación obligatoria paracuando las partes decidan llevar adelante medidas de acción directa por conflicto de in-terés. Si bien hoy ya están derogados, caben recordar la Ley 16936 que regulaba el arbi-traje obligatorio para conflicto de interés y de derecho, y el Decreto 2284/1992 que re-glamentaba la huelga en servicios esenciales.85

a) Sanciones de cancelación de la personería gremial por huelga Por vía administrativa al sindicato que inició la huelga sin respetar los plazos de la conci-liación obligatoria. Considerada “excesivamente severa”, el comité solicitó su anulación.86

b) Reinstalación de sindicalistas (bancarios) despedidos por motivos políticos Se dictó la Ley 23523/1988 que ordena la reinstalación y en caso de que, por motivos vá-lidos, no sea posible se reconozca el pago de una indemnización, lo que fue alentado porel Comité de LS.87

56

83 El Art.4 de la 14.250, mantenido en los mismos términos por la Ley 25250/2000 en el art. 7 (derogada) establecía la condición de quelas cláusulas “no afecten significativamente la situación económica general o de determinados sectores de la actividad o bien produzca undeterioro grave en las condiciones de vida de los consumidores”.84 A este respecto, la Comisión había pedido al Gobierno que le informe en su próxima memoria sobre los criterios en base a los cualesse puede denegar la homologación en cuestión (comentarios de la CEACyR en 2004).85 La comisión reiteró que en caso de divergencia, los conflictos debían ser resueltos por un órgano independiente y no por el Ministerio de Tra-bajo y no cabe aplicar la Ley 16936, de arbitraje obligatorio. La declaración final sobre la legalidad de la medida de fuerza no debe quedar limitadaa la sede administrativa, ni debería disponerse la cancelación de la personería los supuestos de incumplimiento de los servicios mínimos. Además,se señaló que las modalidades que deben revestir tales servicios mínimos no deberían ser establecidas por autoridad judicial, toda vez que suponeun conocimiento profundo de la estructura y funcionamiento de las empresas y establecimientos concernidos y el impacto efectivo de huelga.86 Recomendaciones del Comité de Libertad Sindical: FOETRA inició una huelga sin respetar los plazos de la conciliación obligatoria, dandolugar a una serie de sanciones administrativas graves (suspensión preventiva de la inscripción gremial y de los derechos gremiales incluido el de-recho de retención de cotizaciones sindicales en nómina) y la intervención del Ministerio de Trabajo que solicitó a la autoridad judicial la cance-lación de la personería gremial. A juicio del Comité, las sanciones fueron excesivamente severas, solicitando al Gobierno las anule (Caso 1532/1991).87 Recomendaciones del Comité de Libertad Sindical: El Comité subrayó la importancia de cumplir con la Ley 23523/88 (dispuso la reinsta-lación de sindicalistas bancarios despedidos por motivos políticos gremiales); con independencia de los recursos administrativos y judiciales dis-ponibles, el Comité pidió al Gobierno que promueva nuevas medidas conciliatorias y de arreglo entre las partes para encontrar una soluciónnegociada; en caso que el reintegro no sea posible por motivos válidos, deberían obtener la indemnización legal lo antes posible (caso 1723/1994).

88 CSJN “Agnese”, sentencia del 24-11-1998 (Fallos 321:3081).89 Recomendaciones del Comité de Libertad Sindical: (caso 1777/1995).90 Recomendaciones del Comité de Libertad Sindical: Denuncia de represión por las manifestaciones de protesta y huelgas en la provin-cia de Tierra del Fuego y en la provincia de Corrientes. El Comité pidió al Gobierno que dé instrucciones a las autoridades de policía pa-ra que en el futuro se garantice el ejercicio de la manifestación sindical y no sea objeto de medidas desproporcionadas o excesos de violen-cia y pide se lo mantenga informado. El Comité subraya que la protección de los derechos sindicales requiere que estas investigacionesdeslinden responsabilidades y lleven a sancionar a los culpables (caso 1837/1996).91 Recomendaciones del Comité de Libertad Sindical: Sobre la denuncia por la represión de fuerzas policiales en las provincias de Bue-nos Aires, Corrientes y San Juan; y la solicitud de retiro de personería gremial por las manifestaciones de protestas. El Comité subraya quela protección de los derechos sindicales requiere que estas investigaciones, lleven a sancionar a los culpables (caso 1939/1998/9).92 Recomendaciones del Comité de Libertad Sindical: El Comité aceptó que el derecho de huelga puede ser objeto de restricciones, in-cluso de prohibiciones cuando se trata de la función pública. En el caso concreto, el Comité estimó que los trabajadores del Poder Judi-cial deben ser considerados como funcionarios públicos que actúan como órganos del poder público y que, por consiguiente, las autori-dades estaban justificadas para suspender el ejercicio del derecho de huelga de este personal. Sin embargo el Comité pidió al Gobierno que,en el futuro, en caso de conflictos en este sector, vele por que los procedimientos para la solución de conflictos inspiren la confianza de losinteresados, de conformidad con el artículo 8 del Convenio 151 (Caso 1653-1660/1993).93 Recomendaciones del Comité de Libertad Sindical: El Comité pidió al Gobierno derogue la Resolución 203/96 dictada por el Consejo de Edu-cación de la Provincia de Río Negro, que permite la contratación de trabajadores durante una huelga de los trabajadores docentes. Por último, sepidió al Gobierno que se asegure de que el gobierno de la provincia de Río Negro entregue sin demora a la organización sindical UNTER las co-tizaciones sindicales de sus afiliados que han sido retenidas desde febrero de 1996 y que le mantenga informado al respecto (caso 1899/1997).94 Recomendaciones del Comité de Libertad Sindical: El Comité pide al Gobierno que invite a las partes a negociar con miras a llegar aun acuerdo sobre las modalidades de ejercicio del derecho de reunión, incluido el lugar de las reuniones, así como sobre la concesión delas facilidades previstas en el Convenio 151 (caso 2223/2003).

Estadísticas disponibles sobre relaciones laborales en páginas web oficiales 1) La página web del Ministerio de Trabajo www.trabajo.gov.ar informa que reali-za una Encuesta de Indicadores Laborales (EIL), que es mensual y permanente, yse realiza a empresas privadas. Hay un Boletín de Estadísticas Laborales (BEL), so-bre la base de los datos proporcionados por el INDEC según la Encuesta Perma-nente de Hogares y las estimaciones poblacionales de la Secretaría de ProgramaciónEconómica y Regional. Informe respecto a la Dinámica de Empleo y rotación deempresas; con estudios de empleo e ingresos, además cuenta con un informe so-bre Negociación Colectiva sobre la base de los acuerdos o convenios homologadoso registrados en el ministerio. La última actualización es del año 2002. En la pági-na 11 se muestra el tipo de cláusulas incluidas con más frecuencias en las negocia-ciones; no menciona nada sobre los convenios de derechos fundamentales.2) Instituto Nacional de Estadísticas y Censos www.indec.mecon.ar. 3) Sistema de información, Evaluación y Monitoreo de Programas Sociales(SIEMPRO) www.siempro.gov.ar. Página en preparación.4) Existen algunas páginas web de los gobiernos provinciales que tiene datos es-tadísticos, aunque la mayoría los toma del INDEC sobre la base de la EncuestaPermanente de Hogares (EPH).

Instituciones relativas al Diálogo Social NacionalEs con la crisis desatada en el año 2001 que al año siguiente se abre un espacio para eldiálogo social, en el que el estado asumió su rol convocante impulsado por algunos sec-tores intermedios y el apoyo técnico del PNUD, de grupos confesionales, de organiza-ciones de desocupados, de derechos humanos y estudiantiles entre otros. Comenzó a fun-cionar en ámbitos o mesas de trabajo sectoriales. Comienza a desarrollarse en plenituden 2002 con la puesta en marcha de un nuevo plan, el Programa para Jefas y Jefes de Ho-gar Desocupados, mediante el Decreto 565102 se incorporan las ideas y recomendacionesformuladas por la Mesa de Diálogo Social Argentino.103 También se desarrollan en el in-terior, en el marco de ese plan y de manera novedosa, el Consejo Nacional y los Conse-jos Consultivos provinciales y locales.

Con la creación del Consejo Nacional de Administración, Ejecución y Control (CO-NAEYC) se pluraliza la participación de los sectores sociales, en el desarrollo de proyectosy propuestas, asistencia, control y supervisión del Programa para se cumpla eficazmente.

Se crea asimismo la Mesa de Diálogo para la Promoción del Trabajo Decente” en el ám-bito del Ministerio de Trabajo (24-9-2002) y las Mesas de Trabajo para el Fortaleci-miento de la Gobernabilidad Democrática”, en el marco de la Jefatura de Gabinete, mástécnico que multisectorial, entre otros.

59

Reformas legales en materia de conflictos colectivosHuelga en servicios esenciales: Regulada por el Decreto 2184/199095 sobre el cual el Co-mité de Libertad Sindical reiteró la necesidad de intervención de un órgano independien-te para resolver las diferencias.96 En 2000 se lo derogó con la Ley 25250 y su art. 33 se-guía reconociendo al Ministerio de Trabajo la facultad para disponer “intimidatoriamente”la fijación de dichos servicios, aunque con el límite de que debía hacerlo conforme a lasnormas y resoluciones de la OIT. Posteriormente, mediante el Decreto 843/2000 se re-glamentó, sin incorporar un órgano imparcial como se exigía,97 aunque reconocía a laspartes la facultad de establecer pautas mediante la negociación colectiva. El Ministeriode Trabajo hizo uso de esas facultades dictando la Resolución 480/2000, mediante la cualencuadró como servicios esenciales a la educación pública y de gestión privada en el pe-ríodo de escolaridad obligatoria.En marzo de 2004 se promulga la Ley 25877, se mantiene el Decreto 843, hasta tantose dicte la nueva reglamentación;98 y finalmente se crea una comisión independiente in-tegrada por lo que establezca la reglamentación, previo procedimiento de conciliación(14786) para la calificación de esencial de los servicios no enumerados en la norma.99

Por medio de la Ley 25877 se deroga el arbitraje obligatorio para conflictos de derecho yde interés regulado por la Ley 16936/1966.100

Jurisprudencia Decisión judicial que declara de invalidez de la Resolución 480/2000 que considerabaservicio esencial a la educación. En el fallo se invocan expresamente los Convenios 87y 98 de la OIT.101

58

95 Recomendaciones del Comité de Libertad Sindical: En cuanto al Decreto 2184/90 sobre el derecho de huelga, el Comité lo examinóen el marco del caso núm. 1653 (caso 1639/1993).96 Recomendaciones del Comité de Libertad Sindical: En cuanto a la cuestión de la posible suspensión o cancelación de la personería gre-mial de la organización sindical por no cumplir con los servicios mínimos durante la huelga, el Comité consideró que dichas medidas se-rían inaceptables. Teniendo en cuenta las conclusiones precedentes, el Comité pidió al Gobierno que tome las medidas necesarias con mi-ras a la modificación de la legislación con objeto de que la decisión final sobre la ilegalidad de las huelgas y el establecimiento de serviciosmínimos en caso de falta de acuerdo entre las partes corresponda a un órgano independiente (caso 1679/1994).97 La Comisión señaló que si las partes no llegan a un acuerdo sobre la determinación de los servicios mínimos a mantener en una huel-ga, su fijación no corresponde al Ministerio de Trabajo sino a un órgano independiente. Informe de la Comisión de Expertos en Aplica-ción de Convenios y Recomendaciones. Observaciones a nuestro país. Conferencia Internacional del Trabajo, 91ª reunión 2003.98 El Art.24 se propuso un plazo de noventa días crear una nueva norma y hasta la fecha el Decreto 843/2000 todavía no ha sido sustituido.99 A) Cuando por la duración y extensión territorial de la interrupción de la actividad, le ejecución de la medida pudiere poner en peli-gro la vida, la seguridad o la salud de toda o parte de la población. B) Cuando por la duración y extensión territorial de la interrupción dela actividad, la ejecución de la medida pudiere poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de toda o parte de la población. C) Cuan-do se tratase de un servicio público de importancia trascendental, conforme los criterios de los organismos de control de la OIT.100 Concretamente, tras diversas quejas presentadas en los años 1992 y 1993 ante el Comité de Libertad Sindical por conflictos en el sec-tor transporte, se cuestionó la calificación de tales servicios como esenciales. Para el Comité el transporte de pasajeros y mercancías no esun servicio esencial en el sentido estricto del término, salvo que la huelga ponga en peligro la vida, seguridad o salud de la persona o quese trate de un servicio de importancia trascendental para el país, lo que no obstante debía ser determinado por un órgano independiente.101 CNAT, Sala III, Sentencia 83.478, Causa Nº 17.974/01 del 22-04-2002 in re: “ Sindicato Argentino de Docentes particulares c/ PoderEjecutivo Nacional y otro s/ Acción de Amparo”. Los jueces explicaron que en la Conferencia Internacional de Trabajo, reunión de1994, laComisión de Expertos estimó que al tratarse de una excepción del principio general del derecho de huelga, los servicios esenciales respecto delos cuales es posible obtener una derogación total o parcial de ese principio debería definirse en forma restrictiva, sólo pueden considerarseservicios esenciales aquellos cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de las personas en toda o en parte de lapoblación. Por lo tanto, al no haberse incluido expresamente en la norma a la educación, no podría una ampliación de las actividades com-prendidas por vía de delegación en la autoridad administrativa.

102 B.O. del 4 de abril de 2002.103 Entre ellas el Derecho Familiar de Inclusión Social y la necesidad de universalizar urgentemente el “Plan” con el fin de asegurar unmínimo ingreso mensual a todas las familias argentinas. De esa manera se extiende a jóvenes y a mayores de 60 años que resulten benefi-ciarios de una prestación previsional.

nicas. Una postura formuló como principio el mantenimiento de la unidad sindical y dela concentración de la representación que inspiró durante más de medio siglo a la legis-lación sindical argentina. Afirmación que se cruzó con la que sostuvo que esa determi-nación debe ser producto de la libre decisión de los trabajadores y no una imposición dela ley. El debate se situó en la fuente de inspiración del modelo sindical argentino. Entonces, si como principio se coincide en el sistema de mayor representación, la disyun-tiva no es “unicidad o pluralidad sindical” sino si debe haber injerencia estatal en definirel modelo o no debe haber injerencia estatal en ese punto. Es decir, si deben ser los inte-resados directos los que decidan qué sistema les conviene a sus intereses, o si estos debendejar en manos del Estado el diseño del modelo, que puede coincidir o no con el que pre-fieran aquellos. Frente a la posibilidad de que no coincida, no parece lógico mantener laimposición legal del modelo. Como bien se dijo: “los únicos sujetos legitimados para pro-poner las ideas que sirven para repensar la representación sindical no pueden ser sino lospropios representantes y representados”.

El reconocimiento de los sindicatos más representativos

En este punto se puede concluir en que la preservación del modelo no excluye la convenien-cia de iniciar el análisis de las normas vigentes con miras a su adecuación a las nuevas moda-lidades del sistema de relaciones laborales y a una actualizada articulación con el principio delibertad sindical. Ese análisis debería incluir la evaluación de las posibilidades de aceptar e im-plementar las observaciones formuladas por la CEACyR sobre aspectos determinados.106

Criterio para determinar la mayor representatividad

Entre otras alternativas, se propuso la determinación por vía electoral, en el supuesto deque la asociación sindical que solicite el otorgamiento de la personería gremial, no exce-da el 10% de afiliados cotizantes.Surgió otra propuesta que consistía en un sistema de cotejo que contemple la posibili-dad de que la entidad peticionante pueda acceder a su personería por simple mayoría deafiliados cotizantes por sobre la entidad preexistente. Pero estas medidas deben ser com-plementadas con las siguientes reformulaciones:

1) que tanto la entidad peticionante simplemente inscripta como la desplazada parcial-mente cuenten con el derecho a retención por nómina antes y después del cotejo;2) que ambas entidades cuenten con el derecho a que los representantes directos puedanestar afiliados a cualquiera de las entidades sindicales;3) que la obligación establecida de representar a un universo superior al 20% del ámbi-to que se intenta representar, sea igualitaria tanto para las entidades peticionantes comopara las entidades que se intenten desplazar;

61

Existe un informe sobre la evaluación de las propuestas estratégicas contenidas en elDocumento de Consenso emanado del Diálogo Argentino104 en el que se constata queal tradicional tripartismo se suman nuevos actores. La distribución geográfica de las Me-sas de Diálogo se ubican en la Capital Federal, y en las provincias de Buenos Aires, San-ta Fe, Chaco, Chubut, Entre Ríos, Catamarca, La Pampa, Corrientes y Mendoza.

Conclusiones provisionales sobre la libertad sindical, la protección del derecho de sindicación y de negociación colectiva

La propuesta consistiría en intentar coincidencias en el disensoHay coincidencias y resulta indiscutible su reconocimiento e integran el plexo normati-vo del derecho argentino, los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo de laDeclaración de la OIT. Algunos de ellos, como se señaló, se les reconoce jerarquía cons-titucional o, cuanto menos, su rango superior a las leyes. Desde esta estructura, ademásdel tratamiento dispensado por las autoridades públicas —administrativas y judiciales—que hubiesen tenido en casos puntuales, no se advierte que hubiese una expresa mani-festación de rechazo jurídico institucional de aquellos postulados de la Declaración. Sinembargo, los Órganos de Control de la OIT han observado que en la Argentina algu-nos puntos concretos de su legislación interna no parecen adecuarse al principio de li-bertad sindical. Es decir, que existiría un conflicto jurídico en la estructura legal internaque a partir del mismo principio —la libertad sindical— su colisión es inevitable.

Derecho de los trabajadores y de los empleadores de constituir libremente las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a las mismas

El concepto de libertad sindical que en su primera exclamación se levantaría contra todaopresión, no implica un conjuro determinado de la organización sindical, si que permi-te que los trabajadores diseñen el modelo que estimen provechoso. En todo caso, y antela objeción de que existirían trabajadores autónomos o para-subordinados no representa-dos sindicalmente, se podría pensar en que la limitación legal de la representación sindi-cal solamente a los trabajadores en relación de dependencia no sería un requisito adecua-do a los nuevos tiempos y aquellos deben organizarse sindicalmente en “las organizacionesque estimen conveniente”, sean éstas en una nueva o en su inclusión en las existentes, lasque deberán rediseñar sus estatutos, como también la legislación aceptarlo.105 Esto no sig-nifica poner en jaque a la libertad sindical sino al modelo tradicional del sindicato. Como primera afirmación categórica se expresó que en la Argentina el reconocimientolegal del sindicato más representativo no está en discusión ni ha merecido objeciones téc-

60

104 Los números del Diálogo de acuerdo a datos del PUND son: 650 dirigentes en representación de 500 entidades: 16% organizacio-nes empresariales, 12% organizaciones no gubernamentales, 12% de gobiernos, 12% partidos políticos, 10% grupos emergentes, 6% en-tidades sindicales, 6% entidades representativas de micro y PyMes, 4% bancos, 4% cultos, 2% culturales.105 En este sentido surgió como propuesta la derogación del art. 1° del Decreto 467/88, reglamentario de la LAS (Ley 23551) en cuan-to obliga a las entidades sindicales afiliar sólo a trabajadores en relación de dependencia.

106 Una posición delineó —a modo de enunciación no taxativa— que se debería tratar aspectos referidos a la representación en órganosy programas estatales y al grado de extensión de la tutela especial.

El ejercicio de los derechos de libertad sindical, sin sujeción, intervención o injerencia estatal

Al respecto se propuso la creación de un órgano colegiado, independiente de la adminis-tración laboral107 cuya función sería: a) el registro de asociaciones sindicales; b) la registra-ción y el control de legalidad de los estatutos de las asociaciones sindicales; c) el contralorde la observancia del ordenamiento normativo aplicable en sus procesos electorales; d) lasupervisión del cotejo previsto para determinar a qué asociación corresponde reconocer per-sonería gremial; e) el contralor del proceso electoral del propio órgano colegiado; f ) el re-conocimiento de la personería gremial; g) el control de las asociaciones sindicales con la úni-ca facultad de poner en conocimiento de la autoridad judicial competente aquellassituaciones que, a su juicio, impliquen anomalías incompatibles con el régimen legal. En términos generales, como se señaló: “puede proponerse que el gobierno, los sindicatosy los empleadores acuerden un programa tripartito de promoción e impulso de la negocia-ción colectiva, como una forma de contribuir a la mejora objetiva de la calidad de vida ytrabajo de los trabajadores argentinos”. Esta formulación implica que el Gobierno aban-done la práctica de disponer aumentos salariales por decreto para el sector privado, puesello es una forma de injerencia que relega a segundo plano la negociación colectiva libre,pues sustituye la autonomía colectiva. Antes bien, debería implementarse mecanismos deconvocatoria a las unidades de negociación pertinentes, para que discutan y acuerden ta-les incrementos dentro de los alcances y modalidades de cada sector. Ello para evitar, porun lado, los posibles desajustes en sectores que no pueden afrontar un aumento determi-nado y, por el otro, promover un mejor nivel remuneratorio en aquellos ámbitos que hantenido mayor productividad y aquel salario por decreto no satisface las mejores expectati-vas de los trabajadores. Máxime que tales circunstancias se dan en un contexto en que seha puesto en marcha el Consejo del Salario Mínimo, Vital y Móvil que garantiza el pisosobre la base del cual se debe partir para la negociación colectiva del salario.

La Ley de Ordenamiento Laboral Resultó inevitable que la nueva ley LOL (de marzo de 2004) resultase el centro del de-bate, pues como ya se adelantó trajo importantes modificaciones en materia de negocia-ción colectiva; distrajo la atención hacia distintas cuestiones, que todavía falta tiempo pa-ra aventurar cuál será el impacto del flamante diseño legislativo que se acaba de inaugurar.No obstante, en atención a la cuestión planteada, se pueden precisar algunos aspectos quese instalaron como obstáculos a la autonomía de la negociación colectiva.

El tema que se planteó con mayor énfasis es el referido a la necesidad de definir el suje-to empleador como negociador para delimitar el campo de negociación. Pues la normano es precisa en este aspecto y se advierte cierta injerencia estatal en el punto.

63

4) establecer con claridad cuáles son los derechos exclusivos que retienen las entidadescon personería gremial desplazada parcialmente, quedando reducido a la negociación co-lectiva y la representación institucional; 5) poner claridad sobre qué base de afiliados cotizantes se efectuarán los cotejos entre en-tidades simplemente inscriptas y entidades con personería gremial preexistente;6) que ambas entidades, la preexistente y la que pretende la personería, posean al mo-mento de efectuarse el cotejo la estabilidad de sus representantes;7) que se estipule un mecanismo más equitativo tendiente a la preservación de aquellas enti-dades que mantienen niveles altos de afiliación tanto sean entidades simplemente inscriptas,como entidades con personería, como entidades con personería desplazada parcialmente.Con respecto al punto 5, parece claro que el cotejo debería realizarse sobre un padrónde afiliados cotizantes actualizado al momento de efectuarse la disputa, pues en la prác-tica una nueva entidad sindical que irrumpe en la escena de otra preexistente necesaria-mente provoca el desplazamiento de afiliados, por lo que la original no contará con losmismos con que obtuvo la personería gremial que ostenta según el padrón histórico.

Igualación de trato entre las ASSI y las ASCPGDe la enumeración anterior surge la necesidad de la igualación de tratamiento de una aotra entidad sindical. Del debate habría coincidencia en que las entidades que posean per-sonería gremial deberían conservar de manera exclusiva la intervención en la negociacióncolectiva. También se coincidió en que debería aceptarse favorablemente las observacio-nes a la legislación argentina, aunque con algunos reparos no del todo unánime.

Además de lo ya mencionado en el apartado anterior, deberían ser revisados los condi-cionamientos excesivos respecto del reconocimiento de los sindicatos de oficio, profesióno categoría, y extender los derechos exclusivos de las ASCPG a las ASSI, respecto a la de-fensa y representación ante el Estado y los empleadores de los intereses individuales y co-lectivos de los trabajadores —en aspectos diferentes de la negociación colectiva—, la re-tención en nómina de las cuotas sindicales y la exención impositiva.

Párrafo aparte merece la tutela especial conferida a los representantes gremiales, en laque se coincidió en que debe reconocerse por igual a los miembros de una ASSI, conalguna reserva respecto a ciertas actividades como la participación en instituciones deplanificación y control, como así también en la colaboración con el Estado en el estu-dio y solución de los problemas de los trabajadores. Reparo que se hizo respecto al nú-mero de representantes que participen, cuya respuesta podría ser una representaciónproporcional al número de afiliados cotizantes de cada entidad que pretenda ser repre-sentada. Sin perjuicio de lo dicho se entendió necesario proteger de igual manera a losmiembros fundadores integrantes de las comisiones provisorias de una nueva organiza-ción sindical. Como corolario se impulsó, sin objeciones al menos explícitas, la ratifica-ción del Convenio de la OIT sobre los representantes sindicales, (N°135 de 1971) porparte del Estado argentino.

62

107 Una idea que se barajó ha sido que sus integrantes cuenten con el acuerdo del Senado de la Nación, en su función de cámara alta delCongreso Nacional y representantes de los gobiernos provinciales.

to que supone la acción de grupos interesados en producir una nueva percepción del mun-do social para actuar sobre él. Dichos grupos son los trabajadores, los empresarios, los es-tudiosos de la problemática laboral, los partidos políticos y las asociaciones profesionalesde trabajadores y empresarios, que deberán construir un modelo consensuado respetandolas reglas de la razón procedimental, mediante la llamada “Acción Conmutativa”.

El único vehículo posible es promover el diálogo social cuyo mejor estímulo es la difu-sión generalizada a todos los sectores involucrados, de cuál es el cuadro de situación delas relaciones laborales argentinas frente a la Declaración e informar el por qué es nece-saria su adecuación. Más allá de armonizar el derecho interno con las normas de rangosuperior de la estructura jurídica del derecho argentino, resulta indispensable difundir losvalores jurídicos que se intentan promover.

Es interesante retomar el impulso que el Gobierno hizo en 2000 para avanzar paulati-namente en el proceso generador de las condiciones políticas e institucionales que per-mitan profundizar las coincidencias con la CEACyR. En tal sentido habría que continuarcon la Comisión Tripartita Mixta para la modificación de la ley sindical lanzada en aquelaño, y que en 2001 había contado con el asesoramiento de una Misión de Asistencia Téc-nica de la OIT,108 pues este es el espacio que resulta necesario engranar para poner en mar-cha la promoción de la Declaración en la Argentina.

65

También se aclaró que siempre existió la dificultad de conformar la voluntad colectiva delsector empresario; su causa se encontraría en la renuencia por parte del sector a conformarla comisión negociadora, por lo que no es un problema actual. Por otro lado, existiría unacrisis en los registros de actividades que permitan determinar esta representatividad.

Una propuesta que concitó adhesiones es la de la publicación de la unidad de negocia-ción (partes, materias tratadas, etc.) porque permitiría un mayor protagonismo de las pe-queñas empresas.

Las pequeñas empresas no tienen los mismos recursos económicos que las grandes paratener una mayor presencia en la cámara de la actividad, por lo que habría que buscar for-mas para estimular su agrupamiento para actuar en bloque, máxime que su negociacióntiene un tratamiento especial en la negociación del convenio de actividad en virtud delestatuto especial que las contempla.

Una forma propuesta ha sido la de acordar un convenio colectivo de trabajo (CCT) pa-ra pequeñas empresas y establecer su articulación con disposiciones (condiciones más exi-gentes) aplicables exclusivamente a las grandes empresas de la actividad. En ese contex-to, se postuló la intervención, en negociaciones colectivas de ámbito menor, del sindicatomeramente inscripto cuando el número de afiliados cotizantes resulte significativo omayoritariamente representativo.

También se expresó que sería conveniente repensar los convenios de fomento.

El debate se instaló, sin solución de continuidad, en la medida que se apuntó a que seobliga a negociar con una organización determinada, la de ámbito mayor, que podrá es-tablecer formas de articulación entre unidades de negociación de ámbitos diferentes, yque de alguna manera determina las materias a negociar en los otros ámbitos, ello obs-taculizaría la libre negociación.

Para concluir, sin que signifique un desenlace sobre la nueva legislación (LOL), se po-dría sintetizar en una expresión que marcó el taller: “Existe actualmente una transiciónentre el modelo de relaciones laborales conocido y uno nuevo aún no definido”, por loque este debate no está aún acabado.

Cómo empezar a transitar el camino del reconocimiento efectivo de la Declaración

Como señaló uno de los ponentes el problema no es sólo jurídico sino social y político. Porello, no es “únicamente el resultado de un mal funcionamiento de la sociedad sino unaconstrucción social”. Ello exige un “trabajo social” cuyas dos etapas son “el reconocimien-to y la legitimación del problema como tal”. La propuesta consistiría “en el reconocimien-

64

108 Ver Comentarios de la CEACR s/ r.c. año 2004.