proinversion - benchmark indicadores ied - informe final 28.02.2008 … · 2018. 1. 22. · 4 f....

IPE INSTITUTO PERUANO DE ECONOMÍA

BENCHMARK DE LOS PRINCIPALES ÍNDICES INTERNACIONALES DETERMINANTES DE LA INVERSIÓN EXTRANJERA

—Informe Final—

Documento elaborado para PROINVERSION en el marco del Proyecto “Apoyo para Mejorar la Oferta Productiva y facilitar el Comercio Exterior”

Diciembre de 2007

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ÍNDICE

1 Introducción 8

2 Marco Teórico 9

2.1 Factores que Explican el Destino de la IED 9 2.2 Teorías del Desarrollo Sectorial Productivo 11 2.3 Teorías de Decisión de Localización de las Empresas 12 2.4 La Regulación Gubernamental: Fallas de Mercado y de Gobierno 16

3 Ubicación General del Perú en los Principales Índices de Competividad 19

3.1 Reporte Global de Competitividad del World Economic Forum 21 3.2 Índice de Facilidad para Hacer Negocios (Doing Business) del Banco Mundial 31 3.3 Índice de Libertad Económica del Mundo, Instituto Fraser y Cato Institute 45 3.4 Índice de Libertad Económica de la Fundación Heritage 48 3.5 Indicadores de Gobernabilidad del Banco Mundial 50 3.6 Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional 51

4 Temas a Analizar sobre la Base del Análisis de los Indicadores 53

4.1 Temas que Sintetizan la Problemática de los Indicadores Revisados 53 4.2 Elección de Seis Indicadores y Relevancia de los Mismos 56

5 Burocracia 63

5.1 Avances Recientes 63 5.2 Revisión de la Literatura sobre Experiencias Internacionales 64 5.3 Propuestas Elaboradas en el Marco del CNC 70 5.4 Propuestas de Reforma 73

6 Legalidad 78

6.1 Situación Actual 78 6.2 Revisión de la Literatura sobre Experiencias Internacionales 78 6.3 Propuestas Elaboradas en el Marco del CNC 82 6.4 Propuestas de Reforma 84

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7 Laboral 86


8 Impuestos 98


9 Infraestructura 109


10 Investigación y Desarrollo 126

10.1 Avances Recientes 126 10.2 Revisión de la Literatura sobre Experiencias Internacionales 127 10.3 Propuestas Elaboradas en el Marco del CNC 137 10.4 Propuestas de Reforma 140

11 Conclusiones 144

12 Referencias Bibliográficas 154

Anexo 1. Entrevistas 159

Anexo 2. Metodología de los Índices de Competitividad 166

A. Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional 166 B. Índice de Libertad Económica de la Fundación Heritage 168 C. Índice de Libertad Económica del Mundo 177 D. Índice de Facilidad para Hacer Negocios (Doing Business) del Banco Mundial 181 E. Indicadores de Gobernabilidad del Banco Mundial (WGI) 186

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F. Índice global de Competitividad del Foro Económico Mundial (WEF) 189 G. World Competitiveness Yearbook del IMD 199 H. Limitaciones Generales de los Índices 201

Anexo 3. Sector minero 206

A. Análisis de la evolución de la IED en el sector Minero 206 B. Encuesta anual a empresas mineras del Instituto Fraser 206 C. Algunos problemas y factores de riesgo para la minería 209 D. Pasivos ambientales de la minería (PAM) 214 E. Inversión pública con recursos provenientes de la explotación de los recursos naturales 215 F. El aporte “voluntario” 217

Anexo 4. Sistema financiero 219

A. Análisis de la evolución de la IED en el sector Financiero 219 B. Indicador de eficiencia del mercado financiero del WEF 219 C. Evolución del mercado de capitales peruano 224 D. Evolución del mercado bancario 227 E. Microfinanzas 228

Anexo 5. Tabla de Características de las Medidas Propuestas 231

LISTA DE FIGURAS

Figura 1. Índice de Competitividad Global, toda la muestra, 2006-2007 23 Figura 2. Índice de Competitividad Global, grupo de países seleccionados, 2006-2007 23 Figura 3. Valor de los componentes del índice de Perú y del promedio de países comparables 25 Figura 4. Valor de los componentes del índice de Perú y valores máximo y mínimo de países comparables, 2006-2007 25 Figura 5. Factores más problemáticos para hacer negocios en el Perú (WEF), 2006 26 Figura 6. Indicador de Pago de Impuestos del Doing Business, toda la muestra, 2006 33 Figura 7. Indicador de Pago de Impuestos del Doing Business, grupo de países seleccionados, 2006 34 Figura 8. Indicador de Cumplimiento de Contratos del Doing Business, toda la muestra, 2006 35 Figura 9. Indicador de Cumplimiento de Contratos del Doing Business, grupo de países seleccionados, 2006 36 Figura 10. Indicador de Contratación de Trabajadores del Doing Business, toda la muestra, 2006 38 Figura 11. Indicador de Contratación de Trabajadores del Doing Business, grupo de países seleccionados, 2006 38 Figura 12. Indicador de Manejo de Licencias del Doing Business, toda la muestra, 2006 41

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Figura 13. Indicador de Manejo Licencias del Doing Business, grupo de países seleccionados, 2006 42 Figura 14. Indicador de Apertura de un Negocio del Doing Business, toda la muestra, 2006 44 Figura 15. Indicador de Apertura de un Negocio del Doing Business, grupo de países seleccionados, 2006 45 Figura 16. Índice de Libertad Económica del Mundo, toda la muestra, 2007 46 Figura 17. Índice de Libertad Económica del Mundo, grupo de países seleccionados, 2007 47 Figura 18. Índice de Libertad Económica del Heritage Foundation, toda la muestra, 2007 48 Figura 19. Índice de Libertad Económica del Heritage Foundation, grupo de países seleccionados, 2007 50 Figura 20. Ubicación del Perú en los índices de gobernabilidad del Banco Mundial, 1996-2006 51 Figura 21. Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional, toda la muestra, 2006 52 Figura 22. Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional, grupo de países seleccionados, 2006 52 Figura 23. Reducción de tiempos y costos para iniciar un negocio en El Salvador, 2003-2006 65 Figura 24. Cómo Serbia reformó la apertura de negocios 67 Figura 25. Esquema de la reforma judicial en Lagos 79 Figura 26. Informalidad del mercado laboral Colombiano, 1992-2005 89 Figura 27. Afiliación de los trabajadores informales a pensiones 90 Figura 28. Afiliación de los trabajadores informales a salud 90 Figura 29. Tiempo requerido por la reforma tributaria en Egipto 100 Figura 30. Entrada Neta de IED en Egipto, 2000-2005 102 Figura 32. Proyectos de infraestructura finalizados al año 20031 112 Figura 33. Recursos para la promoción de la educación, investigación y tecnología 128 Figura 34. Puntaje obtenido por Suiza en principales rubros de educación, entrenamiento e I&D 129 Figura 35. Gasto Bruto Doméstico en I&D en Japón, 1991-2004 130 Figura 36. Gasto Total en I&D en Finlandia 133 Figura 37. Sistema Nacional de Innovación 134 Figura 38. Gasto en I&D en Finlandia según sector, 2006* 135 Figura 39. Evolución de la IED en el sector Minero en el Perú 206 Figura 40. Índice de atractivo de políticas mineras del Instituto Fraser 207 Figura 41. Conflictos activos y latentes relacionados a problemas ambientales* 209 Figura 42. Mapa de regiones con pasivos ambientales mineros en el Perú, a junio de 2006 214 Figura 43. Gobiernos regionales – Transferencias e inversión ejecutada por concepto de canon y sobrecanon, 2004-2007 216 Figura 44. Evolución de la IED en el sector Financiero en el Perú 219 Figura 45. Componente de Sofisticación del Mercado Financiero, grupo de países seleccionados, 2006-2007 220 Figura 46. Componente de Facilidad de acceso a crédito, grupo de países seleccionados, 2006-2007 221 Figura 47. Componente de Disponibilidad de capital de riesgo, grupo de países seleccionados, 2006-2007 222 Figura 48. Componente de Estabilidad de bancos, grupo de países seleccionados, 2006-2007 223 Figura 49. Componente de Acceso al mercado de acciones locales, grupo de países seleccionados, 2006-2007 223 Figura 50. Dolarización de colocaciones y depósitos en el mercado bancario 228 Figura 51. Indicadores del Sistema Bancario 228

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LISTA DE TABLAS

Tabla 1. Determinantes para los países anfitriones de inversión extranjera directa (IED) 10 Tabla 2. Indicadores de apertura de negocios de un grupo de países 19 Tabla 3. Características de la encuesta a ejecutivos del WEF, 2006 22 Tabla 4. Ubicación general del Perú en el Reporte Global de Competitividad 2006-2007 24 Tabla 5. Preguntas del Reporte Global de Competitividad 2006-2007 donde el Perú se encuentra en peor posición, sobre la base de la Encuesta Anual de Ejecutivos 27 Tabla 6. Posición de Perú en el Doing Business 31 Tabla 7. Componentes del Indicador de Pago de Impuestos del Doing Business, 2006 32 Tabla 8. Información sobre pago de impuestos en Perú y Chile, 2006 32 Tabla 9. Componentes del Indicador de Cumplimiento de Contratos del Doing Business, 2006 35 Tabla 10. Información sobre cumplimiento de contratos en Perú y Chile, 2005 36 Tabla 11. Componentes del Indicador de Contratación de Trabajadores del Doing Business, 2006 37 Tabla 12. Información sobre contratación de trabajadores en Perú y Chile, 2006 39 Tabla 13. Componentes del Indicador de Licencias del Doing Business, 2006 40 Tabla 14. Información para obtener una licencia en Perú, 2006 40 Tabla 15. Componentes del Indicador de Apertura de un Negocio del Doing Business, 2006 43 Tabla 16. Información sobre apertura de un negocio en Perú, 2006 43 Tabla 17. Determinantes de la IED para una muestra de países, 2003-2006 60 Tabla 18. Efecto de las reformas de los indicadores y componentes del Doing Business sobre la posición de Perú en el ranking de Facilidad para Hacer Negocios 61 Tabla 19. Cambios en los componentes de los indicadores del Doing Business según escenario 61 Tabla 20. Recientes modificaciones en los procedimientos de algunos ministerios 74 Tabla 21. Expedientes e Ingresos por tasas registrales de Sunarp e ingresos de notarios generados, 2004 85 Tabla 22. Reformas Laborales en Eslovaquia, 2003 92 Tabla 23. Micro y pequeñas empresas, 2006 96 Tabla 24. Posición de Egipto en el Indicador de Pago de Impuestos del Informe Haciendo Negocios (Doing Business) del Banco Mundial 101 Tabla 25. Estructura Tributaria Básica de Egipto, 2006 101 Tabla 26. Estructura Tributaria Básica de Georgia, 2006 103 Tabla 27. Posición de Georgia en el Indicador de Pago de Impuestos del Informe Haciendo Negocios (Doing Business) del Banco Mundial 103 Tabla 28. Esquema de Tasas Impositivas en Eslovaquia 104 Tabla 29. Países que han introducido el Flat Tax 108 Tabla 30. Colocaciones de Bonos de Infraestructura en Chile 113 Tabla 31. Disponibilidad de agua corriente en las zonas urbanas y rurales de varios Países de América Latina, por quintil de gasto 115

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Tabla 32. Ranking y puntaje obtenido por Japón en principales rubros de educación, entrenamiento e I&D, 2006 132 Tabla 33. Situación actual y algunos cambios recientes, revisión de la literatura sobre experiencias internacionales, propuestas pasadas del CNC y propuestas complementarias elaboradas en el marco de la consultoría para los seis indicadores seleccionados 149 Tabla 34. Información sobre los entrevistados 165 Tabla 35. Criterios y Puntaje para el Derecho de Propiedad 173 Tabla 36. Criterios y Puntaje para la Libertad de Inversión 174 Tabla 37. Criterios y Puntaje para la Libertad Financiera 174 Tabla 38. Cambio de Metodología del ILE de la Fundación Heritage 176 Tabla 39. Continuidad de la Series para el ILE de la Fundación Heritage 177 Tabla 40. Clasificación de los Países según Etapa de Desarrollo 198 Tabla 41. Ponderación de los Subíndices según Etapa de Desarrollo del País 199 Tabla 42. Pasivos ambientales mineros en el Perú, 2003 y 2006 214 Figura 52. Puntaje* vs. Clientes de microfinanzas y prestatarios 229

LISTA DE RECUADROS

Recuadro 1 Opciones para la Expansión Internacional de la Cadena Productiva 15 Recuadro 2 Críticas a la comparación del Doing Business entre países disímiles 19 Recuadro 3 Situación del Perú en la encuesta anual a empresas mineras del Instituto Fraser 47 Recuadro 4 Impacto de los TLC sobre la IED 56 Recuadro 5 Costos de Operar o Emitir Valores en el Mercado de Capitales 76 Recuadro 6 Principales limitaciones de la CONASEV 76 Recuadro 7 Costos Legales de Registro 85 Recuadro 8 ¿Cómo estimar el costo de cumplimiento tributario? 106 Recuadro 9 Fondo para la innovación, la ciencia y la tecnología (FINCYT) 126 Recuadro 10 Barreras burocráticas para el establecimiento de fondos de capital de riesgo 142 Recuadro 11 Principales Fuentes del Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional 167 Recuadro 12 Principales Fuentes usadas para la elaboración del Índice de Libertad Económica de la Fundación Heritage 169 Recuadro 13 Fuentes utilizadas para la elaboración de los Indicadores de Gobernabilidad del Banco Mundial (WGI) 186 Recuadro 14: El caso del Cerro Quilish 210 Recuadro 15: El caso del proyecto Las Bambas 211

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1 IN T R O D U C C I Ó N

En los últimos años, la literatura económica se ha interesado en identificar aquellos factores que determinan la Inversión Extranjera Directa (IED) en países en desarrollo, ya que ésta juega un rol importante en el crecimiento económico. Esto se debe a que la IED es considerada como uno de los componentes más estables de los flujos de capital destinados a estos países; asimismo, genera producción y empleo y transfiere tecnología y know-how. Por este motivo, el presente trabajo tiene como objetivo analizar y evaluar los indicadores mayormente aceptados de competitividad global de los países, los cuales reflejan el atractivo de cada país para captar inversiones tanto a nivel regional como sectorial.

El segundo capítulo del documento presenta un breve marco teórico, el cual incluye los factores que explican el destino de la IED, las teorías del desarrollo industrial productivo y de localización de las empresas, así como, las fallas de mercado y de gobierno. El siguiente capítulo muestra la ubicación general de Perú en los principales índices de competitividad, como el Reporte Global de Competitividad 2006-2007 del World Economic Forum, el Índice de Facilidad para Hacer Negocios 2007 (Doing Business) del Banco Mundial, entre otros. Luego del análisis de los índices de competitividad, se presenta en el capítulo cuatro la identificación de seis indicadores, entre todos los medidos por los índices de competitividad, que resultan más relevantes para el Perú. Así, se seleccionaron los temas de burocracia, laboral, impuestos, legalidad, infraestructura e investigación y desarrollo. Los seis capítulos siguientes abordan cada uno de estos temas, iniciando cada uno con una breve descripción de la situación actual o avances recientes en la materia, seguida de una revisión de la literatura sobre experiencias internacionales relevantes, el recuento de propuestas de reforma ya elaboradas en el marco del Consejo Nacional de Competitividad (CNC), y finalmente, propuestas de reforma para cada tema que no han sido previamente tratadas. Un resumen y los comentarios finales se presentan en el capítulo once.

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2 MA R C O TE Ó R I C O

La principal pregunta que surge al momento de analizar los determinantes de la IED es ¿por qué una firma escogería servir a un mercado externo a través de la producción de una empresa afiliada, en vez de otras opciones tales como la exportación o licencias para la provisión de servicios? Asimismo, esta sección se complementa con un marco general relativo a la regulación del Estado en la economía, siempre considerando que ésta puede afectar las decisiones de inversión extranjera en un país determinado.

2.1 FACTORES QUE EXPLICAN EL DESTINO DE LA IED

La literatura económica enfocada en el análisis de los determinantes de los flujos de IED es amplia y ha identificado varios factores que suelen explicar el destino de la IED. Existen factores asociados a políticas tales como el grado de apertura, las regulaciones impuestas para hacer negocios, regulaciones del mercado laboral, el sistema tributario, las condiciones del mercado financiero y la disponibilidad de infraestructura. Adicionalmente, otros tipos de factores que no están relacionados con medidas de política también influyen en el destino de la IED, incluyendo el tamaño del mercado del país receptor, la distancia económica y geográfica entre el país receptor y el país de origen de la IED, la estabilidad política y social del receptor, su disponibilidad de recursos naturales, entre otros.

Tradicionalmente, el tamaño del mercado y el grado de apertura económica del país receptor fueron considerados como los determinantes más importantes del destino de la IED en diversos estudios empíricos, particularmente en lo que se refiere a países en desarrollo. Sin embargo, este consenso ha empezado a ser cuestionado debido a que la tipología de la IED ha cambiado en años recientes, influenciada por el proceso de globalización y los constantes cambios tecnológicos. Por ejemplo, antes las decisiones de invertir en un país eran motivadas por la aplicación de políticas comerciales restrictivas que “aseguraban” los mercados domésticos (lo que se conoce como tariff jumping FDI); hoy en cambio, ante el avanzado proceso de liberalización comercial en casi todos los países en desarrollo, este factor ha pasado a ser menos relevante.

Así, cabe señalar que a diferencia de procesos pasados, la IED que actualmente llega a países en desarrollo se debe largamente al fuerte interés de empresas multinacionales (MNEs) en los sectores de servicios. Esta situación puede tener dos efectos relacionados referidos a los determinantes de la IED:

Los países receptores son evaluados por las MNEs sobre la base de un conjunto más amplio de políticas que antes. El número de políticas que constituyen en conjunto un clima de inversión favorable se incrementa, en particular, con lo referido a la creación de activos específicos a la locación buscados por la MNE.

La relativa importancia de los determinantes de la IED cambia. A pesar de que los determinantes tradicionales y los tipos de IED asociados con éstos no han desaparecido con la globalización, su importancia ha decrecido considerablemente. Más específicamente, “uno de los determinantes más tradicionales —el tamaño del mercado— ha disminuido su relevancia. Al mismo tiempo, las diferencias de costos entre locaciones, la calidad de la infraestructura, las facilidades para hacer negocios, la disponibilidad de mano de obra calificada se han convertido en factores claves a la hora de atraer IED” (Dunning, 2002).

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De acuerdo con Dunning (2002), la IED que va hacia países en desarrollo ha pasado de fijarse más en el mercado y los recursos disponibles a ser más vertical, y basada en la búsqueda de eficiencia (efficiency-seeking) o en la búsqueda de activos (asset-seeking) tales como la mano de obra capacitada.

Tabla 1. Determinantes para los países anfitriones de inversión extranjera directa (IED)

Determinantes para los países anfitriones Tipo de IED

clasificado por motives de la empresa

Principales determinantes económicos en los países anfitriones

Basados en mercados (tradicional)

Tamaño del mercado e ingreso per cápita

Crecimiento del mercado Acceso a mercados regionales y

globales Preferencias específicas del país Estructura de mercados

Recursos/ Basados en activos

Materia prima Bajo costo de mano de obra inexperta Mano de obra experimentada Activos tecnológicos, innovaciones y

otros activos generados (por ejemplo, nombre de marca), incluyendo al personal, la firma y los grupos

Infraestructura física (puertos, carreteras, energía, telecomunicaciones)

Estructura política para la IED Estabilidad política, económica y social Reglas sobre entrada y operaciones Estándares para el tratamiento de inversionistas extranjeros Políticas relacionadas al funcionamiento y la estructura de

los mercados (especialmente sobre competencia y políticas de adquisiciones y fusiones)

Tratados internacionales para IED Políticas de privatización y promoción de la inversión

privada Políticas de intercambio comercial (barreras tarifarias y no

tarifarias) Política tributaria

Determinantes Económicos (ver tabla a la derecha)

Facilitación de Negocios Promoción en inversión (incluyendo construcción de

imagen y actividades generadores de inversión y servicios promovedores de inversión)

Incentivos a la inversión Costos adicionales (relacionados con la corrupción y

eficiencia administrativa – red tape) Otros factores (por ejemplo, disponibilidad de escuelas

bilingües, calidad de vida) Servicios post-inversión

Basados en eficiencia Costo de los recursos y activos mencionados arriba, ajustados por productividad laboral

Otros costes de la entrada, por ejemplo los costes de/hacia el transporte y de la comunicación y dentro de la economía del país receptor y de otros productos intermedios

Membresía a un tratado de integración regional propicio para el establecimiento de redes corporativas regionales

Fuente: UNCTAD, World Investment Report 1998: Trends and Determinants, Table IV.1, p. 91.

Los factores mencionados son reflejo de la competitividad de un país, la cual identifica su habilidad para crear valor agregado e incrementar el bienestar nacional. Este término ha cobrado importancia en las últimas décadas, tanto desde la perspectiva del crecimiento económico, como desde la óptica del desarrollo económico y social, como respuesta al proceso de globalización, al rápido cambio tecnológico, a la reducción de las distancias económicas y al proceso de liberalización del comercio internacional. El marcado interés en la competitividad ha dado lugar a una importante industria orientada a hacedores de política, analistas y empresas, cuyos productos más conocidos son los índices de competitividad. Estos índices son indicadores compuestos cuyo objetivo consiste en medir el éxito que poseen los países en proveer a las empresas que operan en sus territorios de un adecuado clima de inversión, el cual sustenta la competitividad doméstica y global. Asimismo, buscan establecer rankings regionales o globales, de acuerdo a criterios y medidas que

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reflejan la competitividad de un país, que actualmente son sujetos de un intenso análisis, al mismo tiempo que son constantemente citados, tanto por políticos como por medios de comunicación. Así, los países que tienen resultados favorables en los rankings hacen uso de éstos para promover el flujo de inversiones; por el contrario, aquellos cuya performance no resulta tan favorable, los utilizan con el fin de guiar las discusiones acerca de qué medidas implementar para mejorar su posición competitiva.

Cabe mencionar que no existe una teoría económica que pueda ser aplicada a la construcción de estos índices. La literatura acerca del crecimiento económico provee alguna guía para seleccionar las variables apropiadas y sus pesos relativos, pero al resultar esto insuficiente, los diseñadores de estos índices deben basarse en el juicio de los expertos y en un análisis empírico ad hoc. Los desarrollos de Porter (1990) sobre el concepto de competitividad y el trabajo de Barro (1991), así como sus trabajos subsecuentes sobre crecimiento económico, influenciaron considerablemente a los índices producidos por el World Economic Forum - WEF.

La mayoría de los índices relevantes—que se describen a continuación—combinan lo que se denomina hard data (indicadores estadísticos como, por ejemplo, número de patentes per cápita) y soft data (indicadores construidos sobre la base de encuestas, tales como la intensidad de la colaboración en actividades de investigación). Cabe mencionar que el peso que se le asigna a los indicadores obtenidos a partir de encuestas (soft data) es variable.

2.2 TEORÍAS DEL DESARROLLO SECTORIAL PRODUCTIVO

Las teorías sobre la ventaja natural, absoluta, comparativa y competitiva intentan explicar el desarrollo de las industrias en el pasado y en el futuro. Asimismo, permiten identificar aquellas razones por las cuales algunos países logran mejores resultados que otros en el desarrollo de industrias manufactureras, mientras que otros países permanecen en una condición de exportadores primarios. Al igual que la mayor parte de las teorías económicas, las teorías de la ventaja se basan en una asignación de recursos eficiente.

T e o r í a d e l a v e n t a j a n a t u r a l

En ciertas ocasiones, el éxito de un país responde a la existencia de una ventaja natural, la cual se presenta de manera arbitraria y no manipulable. Así, algunos países o regiones presentan ciertos recursos o se encuentran ubicados estratégicamente, de tal manera que pueden producir con mayor facilidad un determinado bien o servicio en ese contexto más que en otro lugar. En muchos casos, es probable que la existencia de una ventaja natural sea determinante del desarrollo de una cierta actividad económica en un lugar determinado.

T e o r í a d e l a v e n t a j a a b s o l u t a

La teoría de la ventaja absoluta, planteada por Adam Smith, supone que una nación debe producir aquellos bienes y/o servicios para los cuales posee ventaja absoluta; es decir, aquellos para los cuales el costo de producción sea menor en términos absolutos con respecto a los costos de producción en otros países.

Dado que Smith respaldaba su teoría del valor en la teoría del trabajo, se consideraba que un país poseía ventaja absoluta si era capaz de producir el mismo número de bienes aplicando la menor cantidad de trabajo.

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T e o r í a d e l a v e n t a j a c o m p a r a t i v a La teoría de la ventaja comparativa, planteada por David Ricardo, señala que un país debe especializarse

en la producción de aquellos bienes y/o servicios en los cuales posee mayores ventajas comparativas frente a otros países; es decir, aquellos bienes para los cuales presenta menores costos en términos de otros bienes y en comparación con el costo de otro país. La diferencia en los costos se explica fundamentalmente por la mayor o menor productividad, la cual se ve influenciada por el trabajo, el capital, los recursos naturales y la tecnología. De esta manera, los beneficios del comercio internacional se generan debido a que cada nación no debe producir todos y cada uno de los bienes de la economía, sino que se dedica a la exportación de aquellos con menor costo de oportunidad de producción e importa aquellos con mayor costo relativo. Así, el hecho de que cada país se especialice en aquellos bienes y/o servicios en los que tiene ventaja comparativa hace que se incremente el bienestar total, que la asignación de recursos y la producción mundial sea eficiente y que se satisfagan todas las necesidades de los consumidores.

El concepto desarrollado por Ricardo está asociado con una ventaja comparativa estática; no obstante, se debe reconocer que estas ventajas pueden modificarse a lo largo del tiempo como resultado de la inversión en capital físico, humano, tecnológico, etc., dando lugar a un carácter dinámico de la ventaja comparativa. En este sentido, las características de un sector económico o país pueden ser susceptibles de cambio a través de intervenciones públicas, privadas o de manera conjunta, pudiendo favorecer así al inversionista y al país receptor.

T e o r í a d e l a v e n t a j a c o m p e t i t i v a

La teoría de la ventaja competitiva, propuesta por Porter, se presenta en un determinado sector cuando un país es capaz de lograr tasas de crecimiento y de rentabilidad más altas y una mayor participación en el mercado internacional con respecto a otros países en dicho sector. Así, Porter considera que son cinco los principales componentes de la ventaja competitiva, en lo que se denomina el "Diamante de Porter". Las fuerzas consideradas son la amenaza de entrada de nuevos competidores, la rivalidad entre los competidores, el poder de negociación de los proveedores, el poder de negociación de los compradores y la amenaza de ingreso de productos sustitutos. Adicionalmente, Porter señala que es necesario tener en consideración el desarrollo de la infraestructura y las industrias en un país, la condición de los factores de producción (por ejemplo, la existencia de una fuerza laboral calificada) y el rol que juega el gobierno en su interrelación con el sector privado.

2.3 TEORÍAS DE DECISIÓN DE LOCALIZACIÓN DE LAS EMPRESAS

La localización determina la ubicación más conveniente para instalar la planta que brinde la mayor rentabilidad de las operaciones respecto a su inversión o donde se cumplan los objetivos económicos o sociales de las empresas.

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T e o r í a s C l á s i c a s d e L o c a l i z a c i ó n T e o r í a d e V o n T h ü n e n

En 1826, Von Thünen explicó la localización de actividades agropecuarias en función a la renta de ubicación, la cual indica que el uso del suelo que se encuentra más cercano a donde se concentran los servicios de una ciudad es más caro que el de los terrenos que están alejados. Así, al final todos los habitantes de una ciudad pagan lo mismo por los productos que adquieren; es decir, lo que unos pagan en forma de costos de transporte, otros lo pagan en rentas por el uso del suelo más cercano al mercado.

De esta forma, Von Thünen supuso que existían diferentes costos de transporte para diferentes productos y que el costo por unidad del bien difería entre productos, siendo más caro para bienes perecederos que para bienes no perecederos por el efecto de una mayor renta de la tierra debido a que tienen que estar más cerca a los mercados. También reconoció que los individuos tratan de resolver sus necesidades económicas en el entorno inmediato, reduciendo sus desplazamientos al mínimo. Así, señaló a la distancia como la variable explicativa clave.

T e o r í a s d e A l f r e d W e b e r

En 1909, Weber consideró que la localización de una planta productiva1 se basa principalmente en el costo de transporte. Sin embargo, consideró que ésta también se encuentra influenciada por otros factores -cuyos costos dentro de esa región son constantes- que hacen más competitiva la industria, como la mano de obra barata. Posteriormente, realizó otro modelo en dónde consideró que las economías de aglomeración influyen en la localización de la planta, debido a que reducen el costo de producción gracias a las economías de escala. Esto siempre y cuando el ahorro en costos superara al aumento en costos de transporte, ya que la nueva localización no es la óptima desde el punto de vista de reducción de costos de transporte.

T e o r í a s d e C h r i s t a l l e r y L o s c h

Christaller y Losch desarrollan sus teorías refiriéndose a actividades terciarias. Chistaller buscó la solución a la localización de los vendedores sobre la base del alcance físico del mercado y al umbral de la demanda. El alcance físico se refiere a la distancia más grande que el consumidor está dispuesto a viajar para realizar su compra. Por otro lado, el umbral de la demanda es el monto de ventas mínimo que permite que la empresa se mantenga en el negocio. El resultado es la generación de precios de competencia entre los comerciantes basándose en que los consumidores más alejados pagarán más en transporte si deben acudir a un comerciante que presente un menor precio.

Por su parte, Losch desarrolló un modelo solo con factores económicos y se basó en dos características. En primer lugar, las economías de escala hacen que el productor cobre un precio por encima del costo promedio para obtener mayores ganancias. En segundo, los consumidores que viven cerca de la planta se encuentran en mejores condiciones ya que obtienen productos más baratos. Así, concluye que se espera que los consumidores compitan entre sí por lugares más cercanos a la planta.

1 Weber se basó en actividades secundarias, específicamente las del sector industrial.

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T e o r í a s M o d e r n a s d e L o c a l i z a c i ó n E s t u d i o s d e V e n a b l e s

Venables señala que las decisiones de localización de las empresas operan en presencia de costos de transporte para la producción. Ante la presencia de rendimientos crecientes a escala en la producción, las empresas deben decidir dónde localizarse; mientras que si tienen rendimientos constantes o decrecientes sería menos costoso dividir la producción y localizarse en cualquier lugar para ahorrar costos de transporte. Así, las empresas se localizarán en donde exista mayor concentración del mercado para ahorrar en costos de transporte y tener costos marginales bajos al abastecer a más consumidores.

L a N u e v a G e o g r a f í a E c o n ó m i c a

El pionero del “redescubrimiento” de la importancia del espacio en la localización de las actividades económicas fue el economista Paul Krugman (1991), con su teoría de la “Nueva Geografía Económica”. Esta teoría tiene como protagonista central a los retornos crecientes, los cuales afectan la geografía económica en muchos niveles tales como la localización de las industrias particulares, la existencia de las ciudades y el crecimiento desigual entre las regiones.

Para Krugman (1991), la historia básica de la concentración geográfica se basa en la interacción de retornos crecientes, costos de transporte, movilidad de factores y demanda o acceso al mercado. De esta manera, se generan tensiones entre dos tipos de fuerzas; por una parte, las fuerzas centrípetas tienden a atraer la actividad económica hacia aglomeraciones y, por otra parte, las fuerzas centrífugas tienden a romper las aglomeraciones o a limitar su tamaño. Es así que, dadas unas economías de escala suficientemente fuertes, cada productor querrá servir al mercado nacional desde una locación única; en consecuencia, para minimizar los costos de transporte escoge la localización que tiene una demanda local amplia. Sin embargo, la demanda local será precisamente amplia donde la mayoría de productores escojan localizarse. Una vez que ya existe una aglomeración, ésta puede verse fortalecida por el hecho de que posiblemente se dé un mayor tráfico o mayor volumen de transporte en dicha locación, lo cual se traduciría en menores costos de transporte. Es así, que existe una circularidad que tiende a que el “centro” siga existiendo y se refuerce una vez que se ha establecido, es decir, que la primacía de ciertas regiones se mantenga en el tiempo.

Es por este motivo, que las aglomeraciones de las actividades productivas en centros generan un problema de interdependencias “no comerciadas” entre regiones, lo cual desencadena en una falta de articulación entre los mercados regionales y en una diferencia en el desempeño de dichas economías. Así, la conclusión principal de esta teoría es que la estructura centro-periferia puede surgir de manera endógena en la escala nacional.

E s t u d i o d e H e n d e r s o n

Henderson introduce un modelo de la economía como un sistema urbano. Básicamente, por un lado, señala que existe una relación entre economías externas asociada con la concentración geográfica de las actividades productivas dentro de una ciudad y, por otro lado, sostiene que existen deseconomías asociadas con las grandes ciudades. Finalmente, encuentra una relación de rendimientos decrecientes entre el tamaño de la ciudad y la utilidad del residente; por lo tanto, las actividades productivas se localizarán en las ciudades con tamaño óptimo, el cual varía para cada sector.

15

Recuadro 1 Opciones para la Expansión Internacional de la Cadena Productiva

Decidir estratégicamente entre distintas alternativas de expansión internacional de la cadena productiva resulta un reto importante para inversionistas de empresas multinacionales. El objetivo que una empresa persigue al realizar expansiones internacionales es mejorar el desempeño corporativo, incrementando los beneficios, el crecimiento de la empresa y las oportunidades de subsistir en el mercado. Así, el inversionista debe decidir entre invertir en el país extranjero (Inversión Extranjera Directa - IED), tercerizar (outsourcing) o algunas otras estrategias de expansión global con el fin de minimizar costos y satisfacer la demanda por sus productos o servicios de clientes en distintos países o regiones. Sin embargo, cabe preguntarse qué es lo que lleva a los inversionistas a optar por determinadas estrategias de expansión global; específicamente, qué factores influyen en la decisión de invertir directamente en un país extranjero o hacerlo a través de una red de proveedores tercerizada.

Según Martín, Swarminathan y Mitchell (1998), existen dos variables principales que determinan la expansión internacional de una empresa: el atractivo de los mercados y la información limitada. Es decir, ambos elementos influencian al ofertante a establecer una primera planta en una localidad extranjera. Con respecto al atractivo del mercado, resulta probable que un inversionista ingrese a un nuevo mercado extranjero (IED) si puede identificar un conjunto de compradores de los cuales pueda obtener ventas significativas. Sin embargo, el inversionista debe considerar la posible existencia de competidores en el nuevo mercado. Un mercado resultará más atractivo en tanto haya más compradores potenciales y menos competidores. Por otro lado, en relación con la información limitada, antes de que una empresa considere expandirse hacia un nuevo mercado, necesita estar al tanto de las oportunidades existentes en ese mercado con el fin de poder evaluar las potencialidades. En este sentido, habrá mayor probabilidad de que las firmas se expandan una vez que cuenten con información confiable. Esta información incluye la observación del desempeño de empresas similares, pioneras o anteriores en el mercado. Cabe mencionar que generalmente la expansión internacional por parte de los competidores lleva a un incremento inicial de la tasa de expansión del productor (inversionista). Por otro lado, es posible identificar que a una empresa le resulta óptimo realizar una inversión directa en un mercado extranjero si posee tecnologías o productos suficientemente valiosos para el país receptor (host country), ya que los beneficios a obtenerse compensarán los costos y riesgos que implica la IED (Dunning, 1973; Caves, 1996). No obstante, si los costos de transferir el conocimiento fuera de la empresa son menores a los costos de transferirlo a subsidiarias de la misma empresa, entonces al inversionista le resultará más beneficioso otorgar licencias, vender su tecnología (outright) a otra firma que ya opera en el mercado del país receptor, o tercerizar parte de su proceso productivo a través de una red de proveedores, en lugar de iniciar las operaciones por su cuenta (Coase, 1937; Masten, 1996). Los costos de transferencia resultan más altos cuando los activos que sustentan el ingreso directo al mercado extranjero son intangibles; lo que implica que el conocimiento se encuentra disperso en la organización y no implica necesariamente un activo físico. Estos activos intangibles hacen difícil o muy costoso el hecho de transferir información a empresas no afiliadas. Por lo tanto, para sectores tecnológicos que aún implican profunda investigación y desarrollo (tales como el sector químico o farmecéutico), se espera que su decisión de expansión global sea a través de subsidiarias o empresas afiliadas antes que mediante una red de proveedores. Por el contrario, para sectores relacionados con procesos mecánicos (tales como el sector textil), la estrategia por seguir sería el outsourcing o red de proveedores.

16

Asimismo, es necesario mencionar que dado el contexto internacional y la especialización que se ha venido generando, se está dando una relocalización de actividades a nivel internacional. Así, la inversión en exploración minera y petrolera se ha visto incrementada debido a los elevados precios internacionales, por lo que el flujo de IED en aquellos países ricos en commodities se ha incrementado. Por otro lado, algunos países asiáticos llevan la vanguardia en cuanto a tecnología por lo que han recibido grandes flujos de IED, como es el caso de Singapur. Asimismo, los bajos costos de la mano de obra en China o en India han atraído grandes flujos de inversiones.

2.4 LA REGULACIÓN GUBERNAMENTAL: FALLAS DE MERCADO Y DE GOBIERNO

La regulación mejora el bienestar social y el clima de inversión cuando responde efectivamente a los costos de una falla de mercado o del gobierno, así como al grado en que la estrategia regulatoria propuesta refleja un buen ajuste con las condiciones locales2.

Fallas de mercado

Los mercados funcionan bien la mayoría de las veces, sin embargo, en ocasiones, surgen efectos laterales que afectan a individuos que no guardan relación con ese mercado; es decir, en ocasiones los mercados no asignan los recursos eficientemente. Cuando esto sucede, se dice que existen fallas de mercado y constituyen un argumento para la intervención del Estado.

B i e n e s p ú b l i c o s

Se dice que un bien es público cuando cumple simultáneamente las características de i) no rivalidad en el consumo: el consumo de algún individuo no tiene por qué entrar en conflicto con el consumo de otras personas y, por lo tanto, más de una persona puede disfrutar del bien o servicio, y ii) no exclusión: es imposible (ya que tecnológicamente no es viable) o prohibitivamente costoso excluir del disfrute de un bien o servicio a alguna persona o grupo en particular.

E x t e r n a l i d a d e s

Las externalidades surgen cuando la producción o consumo de un bien tiene influencia en el bienestar de terceros. Es decir, un individuo utiliza un recurso sin compensar (recibir) al (del) resto de la sociedad por el costo (ingreso) que esto le genera, no internalizando así los efectos de su decisión sobre los demás. Estas externalidades pueden ser positivas cuando favorecen a terceros, como la contratación de un guardián por parte de un vecino que disminuye la probabilidad de robos a las viviendas o autos de los demás vecinos. Las externalidades también pueden ser negativas cuando los actos de una persona imponen costes a otras, como es el caso de fumar en un lugar público, ya que se afecta a quienes no fuman.

Existen métodos para solucionar el problema de las externalidades mediante la intervención del Estado: aplicación de subsidios o impuestos y una serie de recomendaciones, que pueden ser resumidas en lo que se denomina regulación. Si se toman medidas correctivas, para incorporar estos efectos externos en la toma de

2 Ver Urrunaga, Hiraoka y Risso (2001) o Stiglitz (1995) para una discusión más amplia.

17

decisiones privadas, se puede mejorar el bienestar de la sociedad. Sin embargo, el principal problema se encuentra en la cuantificación de las externalidades.

P r o b l e m a s d e i n f o r m a c i ó n

Este tipo de problemas surge cuando existe un acceso desigual a la información sobre el bien o servicio (asimetría de información). Cuando los fallos de información ocurren entre empresas y clientes en un mercado poco competitivo, se requerirá la intervención del Estado con el objetivo de proteger a los consumidores del probable aprovechamiento de las empresas. Por ejemplo, los consumidores pueden carecer de información confiable sobre la calidad o seguridad de un producto o las calificaciones de un proveedor de un servicio. La regulación puede dirigirse a estas preocupaciones en diversas maneras como requiriendo que las empresas muestren cierta información sobre sus productos, exigiendo una verificación independiente de la seguridad de los productos o prohibiendo la venta de productos dañinos.

Sin embargo, la intervención del Estado en la solución de los problemas de información abarca un campo más amplio que la protección de los consumidores. La información, hasta cierto punto, es un bien público (suministrar información a una persona, más no supone reducir la cantidad que tienen las otras) por lo que se requiere que la difusión sea lo más amplia posible. Hay quienes argumentan que la regulación en este campo es innecesaria (el mercado competitivo ofrece incentivos a las empresas para que revelen la información pertinente), irrelevante (los consumidores prestan escasa atención a la información que la ley obliga a las empresas a revelar) y costosa, tanto para el Estado, que debe velar por su cumplimiento, como para las empresas, que deben cumplirlas. El riesgo moral y la selección adversa son dos problemas relacionados a esta falla de mercado.

M o n o p o l i o

El monopolio surge cuando una empresa posee suficiente poder de mercado para elevar los precios sobre el nivel competitivo y; por lo tanto, extraer altas ganancias a costa de los consumidores y la eficiencia económica. No obstante, existen circunstancias en las cuales es conveniente que solo opere una empresa en el sector, para de esa manera ofrecer al público el bien al menor precio posible. Este último caso se denomina monopolio natural.

Hace algunos años, la solución tradicional en muchos países fue estatizar los monopolios para evitar probables abusos de las empresas privadas con posición monopólica, pero la ineficiencia productiva ha llevado a que se planteen soluciones alternativas. Entre ellas se encuentra la privatización de los monopolios naturales, donde el Estado pasa a ser el regulador. Así también, los gobiernos pueden evitar el monopolio removiendo barreras regulatorias injustificadas a la competencia, promulgando leyes de competencia o, en casos extremos, regulando el precio y calidad de los bienes o servicios provistos.

Fallas de gobierno

La regulación que se dirige a las fallas de mercado puede beneficiar a la sociedad y el clima de inversión. Sin embargo, aun cuando existen fallas de mercado, tiene sentido intervenir solo cuando los beneficios esperados superan a los costos. Existen tres fuentes comunes de estas fallas.

18

P r o b l e m a s d e i n f o r m a c i ó n y c a p a c i d a d

Cuando se diseñan e implementan intervenciones, los gobiernos enfrentan frecuentemente severos problemas de información ya que nunca se tendrá tanta información como las empresas del impacto de las intervenciones sobre sus costos o incentivos. Esto es un reto particular en la regulación de servicios pero puede darse en otras áreas. Asimismo, la implementación y cumplimiento del marco regulatorio requiere determinado nivel de capacidad técnica para que las medidas sean efectivas.

B ú s q u e d a d e r e n t a s

Es la actividad más costosa socialmente para obtener algún tipo de transferencia de riqueza o de ingresos en favor propio. Los costos sociales surgen debido a que se tienen que dedicar recursos (que poseen un costo de oportunidad) a la búsqueda de rentas para obtener algo a cambio, y los beneficios para la sociedad resultan menores a los costos3. Buchanan (1981) distingue entre búsquedas productivas y no productivas. Entre las primeras menciona la búsqueda de beneficios competitivos, en un modelo de libre mercado, por parte de las empresas lo cual lleva a la creación de valor en la forma de nuevos productos. Entre las últimas, menciona al rent seeking, porque destruye valor al malgastar recursos.

La regulación puede ser distorsionada por la búsqueda de rentas en muchas de sus formas. Las empresas o grupos pueden buscar que la regulación los proteja de la competencia o algunos funcionarios pueden usar la regulación para recibir sobornos a cambio de interpretaciones favorables o decisiones rápidas.

R i g i d e z

La regulación tiende a ser rígida y hace difícil mantenerse al día con cambios tecnológicos o la administración de empresas. De hecho, muchas regulaciones en países en desarrollo no han sido revisadas por mucho tiempo, parte del problema se debe a la inercia o a que algunos actores se resisten a la reforma sin importar cuan beneficiosa sea para la sociedad.

3 En el mejor de los casos, la búsqueda de renta será un juego de suma cero. Normalmente, es una actividad con saldo negativo.

19

3 UB I C A C I Ó N GE N E R A L D E L PE R Ú E N L O S PR I N C I P A L E S

ÍN D I C E S D E CO M P E T I V I D A D

En esta sección se realiza una revisión profunda de la ubicación general del Perú en los dos principales índices de competitividad—el Doing Business del Banco Mundial y el Reporte Global de Competitividad del World Economic Forum (WEF)—así como para otros cuatro indicadores (Índice de Libertad Económica del Mundo, del Instituto Fraser y Cato Institute; el Índice de Libertad Económica de la Fundación Heritage; los Indicadores de Gobernabilidad del Banco Mundial; y el Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional)4. Para todos los casos, la presentación de la ubicación del Perú en un primer momento se realiza utilizando todos los países incluidos por los distintos índices; en segundo lugar, se considera solo una muestra de países con los cuales el Perú debería de ser comparado. Adicionalmente, en el caso del Doing Business, debido a que existe una mayor desagregación de información, se comparó al Perú con Chile y Colombia, nuestros vecinos más cercanos y comparables en términos de tamaño de economías.

Se optó por hacer comparaciones con una muestra de países, puesto que uno de los más férreos detractores de los índices que intentan medir la competitividad de los países, Sanjaya Lall (2001), señala que las comparaciones entre países son útiles únicamente cuando se realizan entre países con similar nivel de desarrollo, mas no así cuando se compara indiscriminadamente sin considerar esta característica. De la misma forma, el BID (2007) realiza una crítica en el mismo sentido, pero centra su análisis en el indicador de apertura de negocios del Doing Business (ver recuadro 2). De este modo, para estandarizar la comparación del Perú con otras economías, se utilizó la clasificación ya existente de ingresos del Banco Mundial, donde el Perú es considerado como un país de ingreso medio bajo. Además de este grupo de países, también se comparó al Perú con países de la región5.

Recuadro 2 Críticas a la comparación del Doing Business entre países disímiles

En un trabajo reciente del BID (2007), se sostiene que las mediciones del Doing Business premian a los países de los primeros lugares y castigan a los países intermedios y finales del ranking para el caso de apertura de un negocio. Para ello, su estudio se inicia con un análisis de una muestra de cinco países con buena ubicación en el ranking.

Tabla 2. Indicadores de apertura de negocios de un grupo de países

País Procedimientos Tiempo (días) Costo (% ingreso per cápita)

Singapur 6 6 0,8 Nueva Zelanda 2 12 0,2 Estados Unidos 5 5 0,7 Canadá 2 3 0,9 Hong Kong-China 5 11 3,3

4 En el anexo 2 se describe la metodología de los índices. 5 La lista incluye a 32 países, estos son: Puerto Rico, Trinidad y Tobago, Chile, Ecuador, Tailandia, Uruguay, El Salvador, Paraguay, Georgia, Filipinas, Bulgaria, Guatemala, Albania, México, Marruecos, Perú, Angola, Camerún, República Dominicana, Armenia, Brasil, Honduras, Nicaragua, Costa Rica, Argentina, Panamá, Bolivia, Venezuela, China, Algeria, Colombia, Ucrania.

20

Asimismo, se presenta un cuadro comparativo de los temas que se incluyen en el análisis de cada país, de acuerdo a la descripción literal que aparece en el estudio.

SINGAPUR NUEVA ZELANDA

ESTADOS UNIDOS

CANADA HONG KONG

- Aprobación del nombre y registro on line de la

Compañía

- Aplicación del registro on line

- Registrar el nombre de la empresa y los textos de

la sociedad

- Solicitud on line de registro provincial y

federal

- Solicitar nombre de la compañía e

incorporación de la compañía en el Registro

- Compra del ACRA investigación" de la

compañía "

- Obtención del número federal y de empleador

- Registro para obtención de número tributario

- Obtener certificado de registro tributario del

negocio

- Elaborar el sello de la compañía

- Aplicación y registro del número de

identificación como empleador y agente de impuestos sobre la renta

- Registro on line de impuestos

- Obtención del certificado de registro de

la empresa - Registro con la

autoridad interna de renta de Singapur

- Registro de seguridad social de los empleados

- Registro en el Fondo Central

- Afiliar a los trabajadores a fondo de

compensaciones

- Afiliar a los trabajadores a los fondos

de compensaciones y demás esquemas

obligatorios

- Adquirir el seguro sobre compensaciones de los

trabajadores en una agencia de seguros

- Elaborar los sellos y marcas de la compañía

Por otro lado, también se compara la información desde el ángulo de los países que evidencian resultados poco alentadores. Se presentan los casos de dos países de la región: Colombia y Argentina.

COLOMBIA ARGENTINA Visitar las sedes para obtener la proforma Verificación del nombre en la Inspección General de Justicia Presentar las minutas, protocolizar escrituras y obtener las copias Certificar los aportes ante notario público Comprar y registrar los libros de comercio Obtener cuenta que certifique aportes del 25% del capital social Registrar la compañía y el establecimiento comercial en Cámara de Comercio y obtener certificado

Publicar la nueva compañía en el Boletín Oficial

Obtener el número de identificación tributaria nacional Pago de la tasa de incorporación Abrir la cuenta bancaria y depositar el capital social Registrar la compañía en registro público de comercio Obtener concepto de uso de suelo Comprar los libros de comercio (X)Registrar la compañía en administradora de riesgos profesionales

Obtener proforma del Colegio de Notarios y ante notaria pública avalar los libros a refrendar en la Dirección de Impuestos

(X) Registrar a los empleados en salud Obtener número tributario ante Dirección Federal de Ingresos (X) Registrar a los empleados en fondo de pensiones Obtener número de seguridad social (X) Registrar a los empleados en riesgos profesionales Registrar volumen de ventas en la Dirección General de Ingresos Registrar en sistema laboral (X) Contratar un seguro de empleados (X) Registro en Aseguradoras de Jubilaciones y Pensiones Refrendar los libros en el Ministerio de Trabajo

En estos dos casos—en contraste a lo que pasa con los ejemplos anteriores—se contabilizan trámites de toda

21

naturaleza, que incluyen desde trámites de creación, trámites de apertura y trámites estrictamente operativos. Para el caso de Colombia, incluso se incorporan trámites que no son obligatorios y se contabilizan como trámites aquellos aspectos informativos (ver trámite No 1) que no les son aplicados a todos los países de los primeros lugares del ranking. Asimismo, los temas estrictamente laborales asociados directamente con los empleados de ambos casos (X) son objeto de un gran debate, porque como se señaló líneas arriba, no son aplicados a los reportes de países de vanguardia, mientras que para los países de la región Latinoamericana aparecen como regla general. Para el caso Colombia, 30 de los 44 días reportados como tiempo para apertura de una empresa corresponden a trámites laborales de los trabajadores, trámites que en estricto sentido no pueden ser contabilizados como propios de la apertura porque se dan tradicionalmente como un proceso rutinario de la operación de la compañía (todos los días se vinculan y desvinculan trabajadores). El documento del BID agrega que también pareciera que el informe no aplica un mismo rigor para la contabilización de los trámites en función del nivel de virtualización de los mismos. En varios países de la región se surten algunos de los trámites por vía virtual, pero se contabilizan como si se gestionaran exclusivamente de modo presencial. Este caso es el de Colombia, donde se menciona como trámite No 1 la obtención de proformas, cuando en realidad se puede acceder vía virtual a todos los formularios asociados a registros de empresa. Por ello, el documento plantea evidencia de que la carencia de precisión sobre los trámites a involucrar en los análisis lleva a una distorsión de los resultados, porque mientras el caso-tipo aplica de manera parcial en los reportes de algunos países, para otros aplica de manera negativa, agregando trámites que pueden no ser obligatorios o que la regulación del país puede considerar como eminentemente posteriores a la apertura del negocio. Estas asimetrías generan sin duda sesgos en los análisis y ejercicios comparativos que no trabajan sobre unidades de medida ni alcances idénticos.

Fuente: BID (2007)

3.1 REPORTE GLOBAL DE COMPETITIVIDAD DEL WORLD ECONOMIC FORUM

El Reporte Global de Competitividad 2006-2007 evalúa nueve aspectos, denominados pilares, relativos a cada economía: (i) instituciones, (ii) infraestructura, (iii) situación macroeconómica, (iv) salud y educación primaria, (v) educación superior y capacitación, (vi) eficiencia de mercado, (vii) adaptación de la tecnología, (viii) sofisticación de los negocios y (ix) innovación.

Por otro lado, el Reporte tiene como fuentes de información datos objetivos de los países así como también datos subjetivos que provienen de encuestas, donde estas últimas son el principal valor agregado del Reporte. La Encuesta Anual de Ejecutivos que realiza el World Economic Forum (WEF) tiene una escala del 1 al 7, donde 1 representa la peor situación operativa o existente y 7 representa la mejor. Las encuestas están diseñadas para intentar representar la estructura productiva del país, y pueden realizarse personalmente o a través de otros medios (teléfono o mail). A continuación, se muestra la información presentada sobre las encuestas para un grupo de países:

22

Tabla 3. Características de la encuesta a ejecutivos del WEF, 2006 Perú Chile Colombia Ecuador

Número de encuestados 66 149 69 88% según sector

Petróleo y gas 2 3 10 1Materiales básicos 2 7 7 2Industria 20 23 13 10Bienes de consumo 24 15 26 28Cuidado de salud 6 2 10 8Servicios de consumo 3 3 1 9Servicios públicos 9 6 1 0Servicios financieros 9 13 6 11Tecnología 2 1 3 1Telecomunicaciones 0 3 4 3No clasificado 21 19 14 20Sin respuesta 3 3 3 5

% según tamañoMenos de 101 18 23 26 31De 101 a 500 42 24 35 45De 501 a 5,000 36 44 35 22De 5,001 a 20,000 3 8 3 2De 20,001 a más 0 1 0 0No responde 0 1 1 0

% según propiedadPrivada > 50% 67 66 48 78Pública > 50% 2 5 3 3Extranjera > 50% 27 27 45 14Mixta 0 1 1 0No responde 5 2 3 5

Fuente: WEF

5.1.1 Ubicación general del Perú

En relación a la ubicación general del Perú en el índice, el país se ubica en el puesto 74 entre los 125 que componen la muestra. Como se ha señalado, para fines de realizar una comparación adecuada, se ha restringido la muestra de países a solo 316, los cuales pueden ser considerados como comparables respecto del Perú (países de ingresos similares y de la región). En este caso, el Perú ocupa el puesto 16 entre los 31 países señalados, quedando a la mitad de la muestra. En términos de los países de Sudamérica, el Perú se encuentra por delante de Paraguay, Bolivia, Ecuador y Venezuela; quedando detrás de Uruguay, Argentina, Brasil, Colombia y Chile.

6 Si bien son 32 los países de la región seleccionados para ser comparados con el Perú, el Reporte Global de Competitividad no incluye a Puerto Rico en su análisis; por lo que la muestra se reduce a 31 países.

23

Figura 1. Índice de Competitividad Global, toda la muestra, 2006-2007 (1=peor situación; 7=mejor situación posible)

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

7.0

Ang

ola

Tim

or O

rien

tal

Zim

babw

e

Mal

awi

Uga

nda

Nep

al

Rep

úblic

a K

irgu

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Cam

boya

Nig

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Ban

glad

esh

Nic

arag

ua

Mon

golia

Ecu

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Mac

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ia

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tnam

Per

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Fili

pina

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Rum

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Rus

ia

Tur

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Kaz

ajas

tán

Cos

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Indo

nesi

a

Gre

cia

Kuw

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Hun

gría

Qat

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Tai

land

ia

Em

irat

os Á

rabe

s

Rep

úblic

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heca

Mal

asia

Nue

va Z

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da

Bél

gica

Aus

tria

Isla

ndia

Hon

g K

ong

Ale

man

ia

Sing

apur

Fin

land

ia

Perú

Fuente: Banco Mundial

Figura 2. Índice de Competitividad Global, grupo de países seleccionados, 2006-2007

(1=peor situación; 7=mejor situación posible)

2.5

3.3 3.33.5 3.5 3.5 3.6 3.7 3.7 3.7 3.8 3.8

3.9 3.9 3.9 3.9 4.0 4.0 4.0 4.0 4.0 4.0 4.0 4.0 4.1 4.2 4.2 4.2 4.3

4.6

4.9

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

4.5

5.0

5.5

6.0

Ang

ola

Cam

erún

Par

agua

y

Alb

ania

Bol

ivia

Nic

arag

ua

Hon

dura

s

Ecu

ador

Ven

ezue

la

Geo

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Arm

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Rep

úblic

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omin

ican

a

Ucr

ania

Alg

eria

Gua

tem

ala

Per

ú

Bul

gari

a

Uru

guay

Fili

pina

s

Arg

enti

na

Mar

ruec

os

Bra

sil

Tri

nida

d y

Tob

ago

Col

ombi

a

El S

alva

dor

Méx

ico

Pan

amá

Chi

na

Cos

ta R

ica

Tai

land

ia

Chi

le


24

5.1.2 Pilares del Reporte Global

Con respecto a sus distintos pilares, se tiene que el Perú presenta una posición intermedia en los casos de sofisticación de negocios (puesto 47), salud y educación primaria (puesto 48) y situación macroeconómica (puesto 49); una posición desfavorable en eficiencia de mercado (puesto 66), adaptación de la tecnología (puesto 69) y educación superior y capacitación (puesto 72); mientras que muestra una situación relativa que puede ser considerada como crítica en los casos de infraestructura (puesto 91), innovación (puesto 92) e instituciones (puesto 96). Si se acota la muestra a 31 países considerados como comparables (países de ingresos similares y de la región), se encuentra que el Perú mantiene la posición relativa en relación a cada uno de los pilares (los mejores son sofisticación de negocios, salud y educación primaria y situación macroeconómica; y peores son infraestructura, innovación e instituciones).

Tabla 4. Ubicación general del Perú en el Reporte Global de Competitividad 2006-2007

Puesto (entre 125

países)

Puesto (entre 31

países comparables)

Valor del índice y sus indicadores para el Perú

Máximo valor del

índice y sus indicadores

(países comparables)

Mínimo valor del

índice y sus indicadores

(países comparables)

Valor promedio

del índice y sus

indicadores(países

comparables)

Global 74 16 3.94 4.85 2.50 3.86Instituciones 96 19 3.25 4.88 2.38 3.42Infraestructura 91 23 2.69 4.41 1.92 3.05Situación macroeconómica 49 10 4.66 6.19 2.40 4.48Salud y educación primaria 48 9 6.53 6.78 2.45 6.22Educación superior y capacitación 72 13 3.79 4.51 1.92 3.65Eficiencia de mercado 66 11 4.12 5.04 3.33 3.93Adaptación de la tecnología 69 14 3.21 4.22 2.26 3.06Sofisticación de los negocios 47 5 4.35 4.88 2.74 3.81Innovación 92 20 2.86 3.74 2.04 2.96

Fuente: WEF Una conclusión similar se puede obtener del análisis del valor de los indicadores que representan cada

pilar, más allá del puesto que ocupe el país. Si se compara el valor del indicador del Perú con el valor promedio del indicador de los 31 países que han sido considerados como comparables, se observa que el Perú obtiene un mejor promedio del indicador en todos los casos con excepción de los componentes de instituciones, infraestructura e innovación.

25

Figura 3. Valor de los componentes del índice de Perú y del promedio de países comparables (1=peor situación; 7=mejor situación posible)

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

7.0Adaptación de la tecnología

Educación superior y capacitación

Eficiencia de

mercado

Infraestructura

InnovaciónInstituciones

Salud y educación primaria

Situación macroeconómica

Sofisticación de los negocios

Perú Promedio de países comparables Fuente: WEF

Figura 4. Valor de los componentes del índice de Perú y valores máximo y mínimo de países comparables, 2006-2007


4.4

3.8

4.7

3.2

4.1

3.3

2.7

6.8

4.9

4.5

4.2

5.0

3.7

4.9

4.4

2.3

1.9

6.5

2.9

6.2

2.42.0

3.3

2.4

1.9

2.72.5

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

7.0

Salu

d y

educ

ació

n pr

imar

ia

Sofi

stic

ació

n de

los

nego

cios

Edu

caci

ón

supe

rior

yca

paci

taci

ón

Situ

ació

n m

acro

econ

ómic

a

Ada

ptac

ión

de la

tecn

olog

ía

Efi

cien

cia

de m

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Valor del indicador para el Perú

Máximo valor del indicador (países comparables)

Mínimo valor del indicador (países comparables)

Fuente: WEF

26

Otra forma de analizar la situación del Perú en cada uno de los componentes respecto a la muestra de 31 países comparables, es comparar el puntaje que recibe el país en relación al máximo y mínimo de la muestra. En los casos de los pilares de salud y educación primaria, sofisticación de los negocios y educación superior y capacitación, el Perú muestra un valor del indicador muy similar al máximo registrado entre los países comparables; mientras que, por el contrario, en los casos de instituciones e infraestructura, existe una importante brecha entre el máximo valor registrado entre los países comparables y el valor del indicador del Perú.

Cabe resaltar que paralelamente a los indicadores presentados, en el Reporte se realiza una pregunta a los empresarios entrevistados sobre cuales creen que son los principales problemas para hacer negocios (hay 14 opciones, cada una se califica del 1 al 5, donde uno es lo más problemático, y luego se ponderan las respuestas que se muestran en la figura inferior). Los resultados de la encuesta para el Perú muestran que las preocupaciones están ligadas a la inestabilidad política, la ineficiencia de la burocracia estatal, el peso de las regulaciones tributarias y laborales, así como la inadecuada provisión de infraestructura de servicios públicos. En comparación con los pilares analizados por el reporte, la encuesta independiente revela que entre los temas que preocupan a los empresarios se presentan dos de los tres componentes en los que peor se encuentra el Perú según el WEF: instituciones (inestabilidad política y burocracia) e infraestructura.

Figura 5. Factores más problemáticos para hacer negocios en el Perú (WEF), 2006 (% de los encuestados)

Inestabilidad política, 19.04

Burocracia estatal ineficiente, 12.59

Regulaciones tributarias, 10.72

Regulación laboral restrictiva, 9.99

Inadecuada infraestructura,

9.26

Corrupción, 9.16

Tasas impositivas, 7.6

Acceso al financiamiento,

6.04

Crimen y robo, 4.89Otros, 4.88

Inadecuada educación de

trabajadores, 5.83

Fuente: WEF

3.1.3 Principales preguntas en las que el Perú presenta una mala posición

Se debe señalar que el análisis presentado en el Reporte Global de Competitividad es mucho más amplio, existiendo más de 130 componentes que son utilizados para elaborar los nueve pilares del Índice Global de Competitividad. Como se observa en la tabla adjunta, existen varios componentes donde el Perú se encuentra por detrás de 100 países (considerando que solo se tratan de 125 países, se puede hablar de una

27

situación altamente crítica). Entre éstos resaltan el tema de la independencia judicial, el peso de los requerimientos del Estado, los costos en los que tienen que incurrir los negocios para protegerse del crimen y la violencia, la efectividad del Congreso, la calidad de la infraestructura portuaria, la calidad del sistema educativo y en particular de las escuelas públicas, la eficiencia del sistema legal, el tamaño del sector informal, y la calidad de las instituciones científicas de investigación. Cabe resaltar que todas las preguntas son resultado de la encuesta que realiza el WEF a los empresarios.

Tabla 5. Preguntas del Reporte Global de Competitividad 2006-2007 donde el Perú se encuentra

en peor posición, sobre la base de la Encuesta Anual de Ejecutivos Chile Colombia

Puesto 2006

Puntaje 2006

Puntaje 2006

Puntaje 2006

Definición del criterio

InstitucionesIndependencia judicial 119 2.0 3.9 3.7 El poder judicial es independiente de

influencias políticas de miembros del gobierno, ciudadanos o firmas. 1=altamente influenciado, 7=completamente independiente

Peso de los requerimientos del Estado

111 2.3 3.8 2.6 Cumplir con los requirimientos administrativos (permisos, regulaciones, reportes) del gobierno es 1=muy pesado, 7=no es un problema

Costos de los negocios en crimen y violencia

114 2.6 4.6 3.0 La incidencia del crimen común y la violencia (asaltos callejeros, robos a las empresas) implica costos significativos para los negocios (1) o no impone ningún costo para la firma (7)

Efectividad del Congreso

122 1.8 3.9 3.0 Cuán efectivo es tu Congreso brindando leyes y como institución supervisora (1=muy inefectivo, 7=muy efectivo)

InfraestructuraCalidad en general de la infraestructura

93 2.6 5.1 2.8 La infraestructura aún no está bien desarrollada (1) o es extensa y eficiente como la mejor del mundo (7)

Desarrollo de ferrocarriles

85 1.7 2.7 1.4 La infraestructura de ferrocarriles aún no está bien desarrollada (1) o es extensa y eficiente como la mejor del mundo (7)

Calidad de la infraestructura portuaria

105 2.2 4.9 2.9 La infraestructura portuaria aún no está bien desarrollada (1) o es extensa y eficiente como la mejor del mundo (7)

Calidad de los caminos 83 2.6 5.3 2.6 Los caminos aún no está bien desarrollados (1) o la red existente es tan extensa y eficiente como la mejor del mundo (7)

Ambiente MacroeconómicoExpectativas de recesión

47 4.8 5.0 4.8 La economía estará en recesion en los siguientes 12 meses (1) o será fuerte para los siguientes 12 meses (7)

PerúCriterio

28

Chile ColombiaPuesto

2006Puntaje

2006Puntaje

2006Puntaje

2006Definición del criterio

Educación y capacitaciónCalidad del sistema educativo

124 2.0 3.2 3.7 El sistema educativo del país no cumple los requirimientos de una economía competitiva (1) o sí los cumple (7)

Calidad de las escuelas públicas

125 1.5 2.4 3.2 Las escuelas públicas son de pobre calidad (1) o iguales a las mejores del mundo (7)

Eficiencia de mercadoEficiencia del sistema legal

112 2.5 4.6 3.8 El sistema legal para las empresas privadas para solucionar disputas y para retar la legalidad de las acciones gubernamentales o regulaciones es 1=ineficiente y sujeto a manipulación; 7=eficiente y sigue un proceso claro y neutral

Ámbito y efectos de la tributación

82 2.9 3.9 2.4 El nivel de impuestos limita significativamente los incentivos para invertir y trabajar (1) o no tiene mayor impacto (7) en estos incentivos

Prácticas de contratación y despido

93 3.2 4.0 4.0 La contratación y despido de trabajadores es impedida por las regulaciones (1) o la flexibilidad está determinada por los empleadores (7)

Disponibilidad de capital de riesgo

81 2.9 4.0 3.0 Emprendedores con proyectos innovativos pero riesgosos pueden generalmente encontrar capital de riesgo (1=no es cierto, 7=es cierto)

Tiempo que consume la burocracia

56 2.8 2.3 2.4 Cuánto tiempo del gerente senior tiene que dedicar a negociar con la burocracia (como % de su tiempo de trabajo) 1=0%, 2=1-10%, 3=11-20%, 4=21-30%, 5=31-40%, 6=61-80%, 7=81-100%

Sector informal 116 2.3 5.3 3.4 Cuánto estima es la proporción de la actividad económica informal (1=más del 50%, 7=nada, todos los negocios son formales)

Preparación TecnológicaIED y transferencia de tecnología

41 5.2 5.4 5.3 La inversión extranjera directa que trae nueva tecnología (1=poca nueva tecnología, 7=importante fuente de nueva tecnología)

Absorción de tecnología por las compañías

76 4.4 5.2 4.4 Las compañías no están dispuestas a absorber nueva tecnología (1) o tienen una actitud agresiva para absorber nueva tecnología (7)

CriterioPerú

29

Chile ColombiaPuesto

2006Puntaje

2006Puntaje

2006Puntaje

2006Definición del criterio

InnovaciónCalidad de las instituciones científicas de investigación

108 2.9 4.0 3.6 Las instituciones de investigación científica (laboratorios de universidades o del gobierno) no existen (1) o están entre las mejores del mundo (7)

Gasto de las compañías en investigación y desarrollo

67 3.1 3.3 3.1 Las compañías no invierten en investigación y desarrollo (1) o invierten sustancialmente en relación a sus competidores internacionales (7)

Colaboración en la investigación entre las industrias y universidades

98 2.5 3.6 3.4 En investigación y desarrollo, la colaboración entre universidades y la industria no existe (1) o es intensa (7)

Sofisticación de negociosSofisticación del proceso de producción

60 3.6 4.8 3.4 Los procesos de producción usan métodos intensivos o procesos de tecnología pasada (1), o el mejor y más eficiente proceso tecnológico del mundo (7)

Disponibilidad local de maquinarias industriales

84 23 2.9 2.5 La obtención de equipos y maquinarias la mayoría de veces proviene de importaciones (1), o casi siempre están disponibles proveedores locales (7)

CriterioPerú

Fuente: Reporte Global de Competitividad

Si se analiza lo descrito en la tabla anterior según los seis indicadores a tratar (burocracia, laboral,

impuestos, legalidad, infraestructura e investigación y desarrollo), se encuentran varios componentes ligados a estos seis indicadores. En principio, en el caso de burocracia, se tiene una pregunta que estudia la percepción de los empresarios sobre el peso de los requerimientos del Estado (donde 1 implica que éstos son muy pesados, mientras que 7 indica que la burocracia no es problema). El puntaje para el caso de Perú alcanza 2.3 puntos, un nivel que supera el registrado en Chile en más de un punto (3.8 puntos), y que explica el mal puesto en el que se ubica el país (111 de 125 países). Si bien existe una percepción de que los trámites burocráticos son extensos, el Reporte Global de Competitividad presenta otra pregunta que atañe directamente a los entrevistados, en este caso gerentes de las empresas, que se refiere al tiempo que éstos dedican a lidiar con la burocracia. Para esta interrogante, el Perú sigue mostrando una situación peor que la de Chile—según la encuesta los gerentes senior dedican el 8% de su tiempo mientras que en Chile este ratio llegaría a 3%—pero mejora sustancialmente en lo referido a la ubicación general del país, al ocupar el puesto 56 de 125 países.

En relación a los indicadores del mercado laboral, el Reporte registra una pregunta sobre prácticas de contratación y despido de trabajadores. En ésta, se entiende que la contratación o despido de trabajadores es impedida por las regulaciones si se tiene un valor de 1 y, caso contrario, la flexibilidad está determinada por los empleadores si el indicador tiene un valor de 7. Perú presenta un valor de 3.2 para este caso y se ubica en

30

el puesto 93 entre 125 países, mientras que Chile registra un puntaje de 4.0. La mala situación del Perú registrada por esta encuesta está en línea con el indicador de rigidez laboral presentado en el Doing Business del Banco Mundial, tema que será desarrollado más adelante.

Por otro lado, el tema de la tributación también es abordado en la encuesta del Reporte Global de Competitividad. Así, se otorga un valor de 1 en caso que el nivel de impuestos limite significativamente los incentivos para invertir y trabajar, mientras que se otorga un valor de 7 si la tributación no tiene mayor impacto sobre estos incentivos. El valor alcanzado por Perú es de 3.2 puntos, ubicándose en el puesto 93 de 125 países, por encima de lo registrado en Chile (4 puntos). Al igual que en el caso laboral, la mala posición del Perú en este ámbito también se registra en el Doing Business del Banco Mundial. Por otro lado, el Reporte recoge 2 preguntas importantes relacionadas al sistema legal, la independencia judicial y la eficiencia del sistema legal. En el primer caso, el Perú registra un valor de 2.0, muy cercano al valor de 1 que implica que el Poder Judicial está altamente influenciado, ocupando el puesto 119 de 125 países. Un resultado similar se obtiene en el caso de la pregunta referida a la eficiencia del sistema legal, que castiga con un valor de 1 si éste es considerado ineficiente y sujeto a manipulación, puesto que el Perú obtiene un valor de 2.5, ocupando el puesto 112 de 125 países. Resalta en ambas preguntas la amplia diferencia de puntaje que se tiene respecto de Chile, cuyos puntajes promedian 2 puntos por encima de lo registrado en el caso peruano.

Respecto del tema de infraestructura, varias preguntas son recogidas en el Reporte. En principio, en relación a la calidad general de la infraestructura, donde un valor de 1 indica que no está bien desarrollada y un valor de 7 implica que ésta es extensa y eficiente como la mejor del mundo, el Perú presenta un puntaje de 2.6 puntos, ubicándose en el puesto 93 de 125 países, por encima de Chile (con un valor de 5.1). Respecto de preguntas más específicas, los encuestados dan un valor de 1.7 para el desarrollo de ferrocarriles en el Perú, un valor de 2.2 respecto de la calidad de la infraestructura portuaria y un valor de 2.6 para el caso de caminos. Vale la pena mencionar que se espera que el indicador global mejore en los siguientes reportes, gracias a la concesión del Muelle Sur en el puerto del Callao y el paquete de aeropuertos regionales.

Un tema muy importante recogido en el Reporte es el referido a investigación y desarrollo. Respecto de las distintas preguntas presentadas, existen dos donde claramente el Perú ocupa una mala posición, calidad de las instituciones científicas de investigación y la colaboración en la investigación entre las industrias y universidades. En el primer caso, se asigna un puntaje de 1 si las instituciones de investigación científica (laboratorios de universidades o del gobierno) no existen, y 7 si éstos están entre los mejores del mundo. Perú obtiene un puntaje de 2.9 y ocupa el puesto 108 de 125 países, claramente por detrás de Chile, que obtiene un puntaje de 4.0 puntos. Peor puntaje presenta el Perú en la pregunta de colaboración entre industrias y universidades, donde se tiene un valor de 2.5 (un valor de 1 indica que no existe colaboración y 7 que ésta es intensa) y el Perú ocupa el puesto 98 entre 125 países. En este contexto, queda claro que los empresarios expresan que no existe colaboración por parte del Estado o las universidades respecto de este tema, y en los casos en que se dé, ésta es de muy baja calidad.

Si bien estos resultados deben ser tomados con cautela, dado que la mayoría de éstos se obtienen de encuestas que no necesariamente son representativas o estrictamente comparables entre países con entornos distintos, dan una idea de las principales preocupaciones de una parte del empresariado que trabaja en el país.

31

3.2 ÍNDICE DE FACILIDAD PARA HACER NEGOCIOS (DOING BUSINESS) DEL BANCO

MUNDIAL

Son cinco rubros en los que el Perú muestra una situación grave en el Doing Business 2007: el manejo de licencias, la contratación de trabajadores, el pago de impuestos, la apertura de un negocio y el cumplimiento de contratos. Estos cinco temas son analizados profundamente a continuación. Si bien el comercio transfronterizo muestra una situación grave como la de apertura de un negocio o cumplimiento de contratos, el tema de comercio internacional no fue considerado dentro de los seis indicadores seleccionados con Proinversión.

Tabla 6. Posición de Perú en el Doing Business

Facilidad de: 2006 2005Apertura de un negocio 92 118Manejo de licencias 121 116Contratación de trabajadores 158 159Registro de propiedades 32 29Obtención de crédito 33 59Protección de los inversores 15 18Pago de impuestos 135 133Comercio transfronterizo 93 87Cumplimiento de contratos 95 106Cierre de una empresa 73 70Hacer negocios 65 78

Nota: La primera posición indica la mejor práctica en el ranking. 178 países. Fuente: Banco Mundial

5.2.1 Pago de impuestos

El indicador registra los impuestos que una compañía de tamaño mediano debe pagar o retener en un determinado año, y también mide la carga administrativa asociada con el pago de impuestos. Se miden los impuestos a todos los niveles del gobierno e incluye el impuesto sobre los ingresos corporativos, las contribuciones de seguridad social e impuestos de trabajo pagados por el empleador, impuestos sobre las propiedades, impuestos sobre las transferencias de propiedades, impuesto sobre los dividendos, impuesto sobre las ganancias de capital, impuesto sobre las transacciones financieras, impuestos de recolección de residuos e impuestos vehiculares y de carreteras. Existe una plantilla modelo para llenar los datos, la cual se desarrolla con el apoyo de PricewaterhouseCoopers.

Las características de la empresa modelo evaluada señalan que es una compañía de responsabilidad limitada, tiene dos años de operaciones, realiza actividades industriales o comerciales generales (específicamente, produce macetas de cerámica y las vende al por menor), no importa ni exporta, tiene 60 empleados (4 gerentes, 8 asistentes y 48 trabajadores), tiene una facturación de 1,050 veces el PBI per cápita (US$ 3.5 millones), sufre pérdidas en el primer año de operaciones, distribuye un 50% de sus ganancias al final de su segundo año y vende uno de sus lotes de terreno con ganancias durante el segundo año.

32

Este indicador es el segundo peor rubro en el que se encuentra el Perú y ha registrado un moderado deterioro (no hay datos para 2003 y 2004). El mal puesto de Perú responde al elevado número de pagos que se tienen que realizar y al elevado porcentaje de pago en relación con las ganancias de la empresa.

Tabla 7. Componentes del Indicador de Pago de Impuestos del Doing Business, 2006

Componente (2006) Perú Región OECD Chile Colombia MéxicoPagos (número) 53 41.3 15.3 10 68 49Tiempo (horas) 424 430.5 202.9 432 456 552Impuesto a la renta (% ganancia) 26.4 22.8 20.7 18.4 25.2 5.3Impuestos laborales y contribuciones (% ganancia) 12.5 14.5 23.7 3.9 31.7 30.2Otros impuestos (% ganancia) 2 11.8 3.5 4 25.9 1.6Tasa Total de Impuesto (% ganancia) 40.8 49.1 47.8 26.3 82.8 37.1

Fuente: Banco Mundial Bajo este análisis, el tema laboral salta a la luz, puesto que los pagos por este concepto son elevados en

relación con países vecinos como Chile. Sin embargo, el registro de la información por parte del Doing Business puede encontrarse sujeto a mal interpretaciones. Por ejemplo, en el caso del presente indicador, el número de pagos en el Perú asciende a 53 debido a que algunos impuestos anuales son pagados de manera mensual en forma de pago a cuenta con el objetivo de asegurar la recaudación. Por el contrario, en el caso de Chile se ha considerado en ciertas ocasiones un pago anual por tratarse de un impuesto anual, sin considerar que en ciertas ocasiones también se deben realizar pagos a cuenta. Asimismo, cabe resaltar que el Doing Business no mide el costo de cumplimiento del pago de impuestos.

Tabla 8. Información sobre pago de impuestos en Perú y Chile, 2006

ImpuestosPagos en

Perú (número)

Pagos en Chile

(número)

TiempoPerú

(horas)

Tasa impositiva reglamentaria

Perú

Base impositivaPerú

Total tasa impositiva Perú (% beneficios)

Total tasa impositiva Chile (% beneficios)

Impuesto General a las Ventas (IGV) 12 1 192 19% Valor agregado 57.5 57.5

Impuesto a la Renta 12 1 40 30% Ingreso gravable 26.4 18.4

Contribuciones sociales 12 1 192 9% Salarios brutos 11.3 3.9*

Impuesto a la propiedad 1 1 - 0.2%, 0.6% y 1% Valor de la propiedad 1.3 3.1

Contribuciones de empresas 12 - 0.75% Salarios brutos 1.2

Impuesto a las Transacciones Financieras (ITF)

1 - 0.08% Valor de transacción 0.6

Impuesto vehicular 1 - 1% Valor del vehículo 0.1

Impuesto local (arbitrios) 1 2 - Varias tasas 0.9**

Impuesto a combustibles 1 - PEN 1.7 por galón Consumo de combustible

Otros (para Chile) 4 0.1***53 10 424 40.8 26.3

* Incluye contribuciones al seguro de desempleo y compensaciones a los trabajadores. / ** Impuesto municipal. / *** Impuesto vehicular Fuente: Banco Mundial

33

Con respecto al presente indicador, la ubicación del Perú en relación con el resto de economías no es alentadora. En el 2006, año para el cual se empieza a considerar el indicador dentro del Informe del Banco Mundial, el Perú ocupó el puesto 133 de 175 economías, tal como se aprecia en la siguiente figura.

Figura 6. Indicador de Pago de Impuestos del Doing Business, toda la muestra, 2006

(1 primer lugar, 175 último lugar)

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

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Perú

Fuente: Banco Mundial La razón de este resultado se encuentra relacionada con el complicado sistema tributario existente en el

Perú, ya que se requerían al año 53 pagos y 424 horas para cumplir con el pago de las obligaciones tributarias, situación que explica los niveles de evasión, aún si las tasas impositivas no fueran elevadas. Por otro lado, la carga tributaria resultaba también elevada, ya que la tasa total de impuestos por pagar ascendía a un 40.9% de las ganancias. Para el año 2006, el Perú descendió 2 posiciones con respecto al año previo. Si bien no se presentaron retrocesos con respecto a los componentes del año anterior, sino que por el contrario se mostró una pequeña mejora (la tasa total de impuestos por pagar se redujo a 40.8% de las ganancias), el retroceso fue originado por la aplicación de reformas por parte de otros países, las cuales generaron un incremento en sus respectivos puntajes y por lo tanto una caída en el ranking por parte del Perú. Cabe resaltar que para el año 2006 la metodología fue modificada con el propósito de contar con una visión más acertada del indicador para cada país. Así, para el cálculo de la tasa total de impuestos por pagar, se tomaron en cuenta las contribuciones laborales pagadas por los empleadores y se excluyeron los impuestos al consumo.

Con respecto al grupo de países seleccionados como comparables, el Perú se encuentra a la mitad del ranking, detrás de países como Chile, Paraguay, Uruguay y México. El primer lugar lo ocupa República

34

Dominicana, en donde el número de pagos es 17 y el tiempo requerido para el pago de impuestos es de 140 horas.

Figura 7. Indicador de Pago de Impuestos del Doing Business, grupo de países seleccionados, 2006


0

5

10

15

20

25

30

35

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Perú


5.2.2 Cumplimiento de contratos

Los indicadores sobre el cumplimiento de contratos miden la eficiencia del sistema judicial en la resolución de una disputa comercial. La información se construye siguiendo paso a paso la evolución de una disputa de pago ante las cortes locales. Las suposiciones para la evaluación asumen que el valor de la demanda equivale al 200% del ingreso per cápita del país, el demandante ha cumplido completamente con el contrato (es decir, tiene el 100% de la razón), el caso representa una transacción legal entre compañías ubicadas en la ciudad más populosa del país, el demandante entabla un juicio para hacer cumplir el contrato, una corte de la capital decide la disputa, el demandante toma todos los pasos requeridos para un rápido cumplimiento de la sentencia y la deuda se recolecta exitosamente a través de la venta de los activos móviles del acusado (tales como un vehículo) en un remate público.

Este indicador es el cuarto peor rubro en el que se encuentra el Perú, a pesar de una mejora reciente en el tiempo que requiere solucionar una disputa comercial. Sin embargo, el componente que debe considerarse con mayor importancia es el costo para el cumplimiento de contratos (como porcentaje de la deuda), ya que

35

éste se encuentra muy por encima del de la región (34.7% de la deuda) y, con respecto al año previo, no ha presentado ninguna mejora.

Tabla 9. Componentes del Indicador de Cumplimiento de Contratos del Doing Business, 2006

Componente (2006) Perú Región OECD Chile Colombia MéxicoProcedimiento (número) 35 39.3 22.2 33 37 37Tiempo (días) 300 641.9 351.2 480 1346 415Costo (% de deuda) 34.7 23.4 11.2 16.3 20 20

Fuente: Banco Mundial Con respecto al resto de economías, la situación tampoco es reconfortante, ya que el Perú se ubicó en el

puesto 95 de 175 economías en el año 2006.

Figura 8. Indicador de Cumplimiento de Contratos del Doing Business, toda la muestra, 2006 (1 primer lugar, 175 último lugar)

0

20

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Perú

Fuente: Banco Mundial El resultado presentado se debe a la poca eficiencia del sistema judicial, ya que se requerían 35

procedimientos y 300 días para la resolución de una disputa comercial, lo que claramente se relaciona con elevados niveles de corrupción. Por otro lado, el costo de un proceso es en promedio 34.7% de la deuda, mientras que en Dinamarca, país que ocupa el primer lugar, dicho costo asciende a 6.5% de la deuda. Para el año 2006, el Perú ascendió 11 posiciones con respecto al año previo. Esto se debe a que se redujo el tiempo que toma la solución de una disputa comercial de 381 a 300 horas.

36

En relación al grupo de países seleccionados como comparables, el Perú se encuentra ligeramente superior a la mitad del ranking, pero detrás de países como Argentina, Chile, México y Venezuela.

Tabla 10. Información sobre cumplimiento de contratos en Perú y Chile, 2005

Naturaleza del procedimiento (2005) Perú ChileProcedimientos (número) 35 33Total de tiempo (días) 300 480Periodo de archivación (días) 14 30Periodo de juicio (días) 130 270Periodo de la aplicación (días) 156 180Costo (% de deuda) 34.65 16.28Costo de abogado (% de deuda) 30 15Costo de la corte (% de deuda) 4.65 1.28

Fuente: Banco Mundial El primer lugar dentro del ranking del grupo de países seleccionados lo ocupa Armenia en donde la

solución de una disputa comercial requiere 24 procedimientos y 185 horas, los cuales implican un costo de 14% de la deuda.

Figura 9. Indicador de Cumplimiento de Contratos del Doing Business, grupo de países seleccionados, 2006


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Perú


37

5.2.3 Contratación de trabajadores

El indicador mide la regulación del empleo, específicamente en lo que atañe al contrato y despido de trabajadores, así como la rigidez de las horas de trabajo. Se elaboran supuestos sobre el trabajador y el empleador. El empleado cumple con las siguientes características: es de sexo masculino, de tiempo completo, sin puesto ejecutivo, ha trabajado en la misma compañía por 20 años, percibe un salario más beneficios (equivalentes al salario promedio del país durante todo el período de su empleo). Sobre la empresa, se supone que opera en la ciudad más populosa del país, en el sector manufacturero, tiene 201 empleados, se atiene a todas las leyes y regulaciones, pero no otorga a los trabajadores más beneficios que los obligatorios por ley.

Éste es el indicador en el que peor se encuentra el Perú y no se han registrado avances desde el año 2003; sin embargo, las reformas en este ámbito no serían fáciles de implementar por la sensibilidad política del tema. Los indicadores presentados van de 0 a 100, donde mayores valores indican un mayor nivel de rigidez laboral. La problemática del tema se centra en las dificultades para despedir a un trabajador.

Tabla 11. Componentes del Indicador de Contratación de Trabajadores del Doing Business, 2006

Denominación Componentes (2006) Perú Región OECD Chile Colombia México

(i) Índice de Dificultad para contratar 44 34 27 33 22 33(ii) Índice de Rigidez de las horas de trabajo 60 34.8 45.2 20 40 40(iii) Índice de Dificultad para despedir 80 26.5 27.4 20 20 40

Índice de Rigidez del Empleo (promedio i al iii) 61 31.7 33.3 24 27 38Costos de Contratación (% del salario) 9.8 12.5 21.4 3.4 27.6 23.9Costos de despido (semanas de salario) 52 59 31.3 52 58.6 74.3

Fuente: Banco Mundial Bajo una comparación global dentro del ranking del indicador de contratación de trabajadores, el Perú

ocupó el puesto 158 de 175 economías. Este resultado se explica debido a la rigidez del sistema laboral ya que el componente de rigidez laboral es de 61 y los costos de despido representan 52 semanas de salario, motivo por el cual el Perú presenta elevados niveles de informalidad. Países como Islas Marshall, Estados Unidos o Singapur, los cuales se ubican en el primer, segundo y tercer puesto respectivamente, gozan de plena flexibilidad laboral dado que el componente de rigidez es cero.

Cabe mencionar que para el año 2006, el Perú ascendió una posición con respecto al año anterior. Sin embargo, esto se debió a la falta de aplicación de reformas de otros países, en lugar de una mejora por la aplicación de alguna reforma.

Con respecto al grupo de países seleccionados como comparables, el Perú se encuentra casi al final del ranking. El primer lugar lo ocupa Georgia, en donde el componente de rigidez laboral es 7 y los costos de despido ascienden a tan solo 4.3 semanas de salario. Asimismo, es necesario resaltar que la flexibilidad laboral no es posible solamente en países desarrollados, por ejemplo, Puerto Rico, país que se encuentra en cuarto lugar en el ranking de economías comparables con el Perú, presenta un componente de rigidez laboral de cero.

38

Figura 10. Indicador de Contratación de Trabajadores del Doing Business, toda la muestra, 2006 (1 primer lugar, 175 último lugar)

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Perú


Figura 11. Indicador de Contratación de Trabajadores del Doing Business, grupo de países

seleccionados, 2006 (1 primer lugar, 32 último lugar)

0

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30

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Perú


39

Con el objetivo de mostrar la razón por la cual este indicador es en el que peor se encuentra el Perú, a continuación se presenta una comparación con Chile, país cuyos costos de contratación y rigidez laboral son menores al promedio de la región.

Tabla 12. Información sobre contratación de trabajadores en Perú y Chile, 2006

Indicadores de empleo de trabajadores (2006) Respuesta Puntaje Respuesta PuntajeÍndice de dificultad para contratar 44 33

¿Pueden los términos de los contratos ser usados solo para la determinación de los deberes? Sí 1 No 0¿Cuál es la máxima duración de los términos de los contratos? (en meses) 60 0 24 1

¿Cuál es el ratio del salario mínimo sobre el promedio del valor agregado por trabajador? 0.43 0.33 0.21 0Índice de rigidez de horas 60 20

¿Puede la semana de trabajo extenderse a 50 horas (incluyendo horas extras) durante dos meses por un año? Sí 0 Sí 0¿Cuál es el máximo número de días de trabajo por semana? 6 0 6 0¿Existen restricciones al trabajo nocturno? Sí 1 No 0¿Existen restricciones al trabajo durante las semanas de vacaciones? Sí 1 Sí 1¿Cuál es el pago anual por vacaciones (en días de trabajo) para un empleado con 20 años de servicio? 22 1 18 0

Índice de dificultad de despido 80 20¿Es autorizado el despido de trabajadores debido a causas legales? Sí 0 Sí 0¿El empleador debe notificar a un tercero antes de despedir a un trabajador? Sí 2 Sí 2¿El empleador necesita de aprobación de un tercero para despedir a un trabajador? Sí 1 No 0¿El empleador necesita notificar a un tercero antes de despedir a un grupo de trabajadores? Sí 1 Sí 1¿El empleador necesita de la aprobación de un tercero para despedir a un grupo de trabajadores? Sí 1 No 0¿El empleador debe considerar una reubicación o reentrenamiento antes de despedir a un trabajador? Sí 1 No 0¿Se aplican reglas de prioridad en los despidos? Sí 1 No 0¿Se aplican reglas de prioridad en las re - contrataciones? Sí 1 No 0

Índice de rigidez laboral 61 24Costos de contrataciones y despidos (2006) Puntaje PuntajeCosto laboral no salarial (% de salario) 9.8 3.4

¿Cuál es el periodo de aviso para el despido después de 20 años de empleo continuo? (semanas de salario) 0 4.3¿Cuál es el pago por despido después de 20 años de trabajo? (meses de salario) 12 11¿Cuál es la penalidad legal debido a un despido? (semanas de salario) 0 0

Costos de despido (semanas de salario) 52 52

PERÚ CHILE

Fuente: Banco Mundial 5.2.4 Manejo de Licencias (de construcción)

El indicador registra todos los procedimientos que una empresa en la industria de la construcción requiere para construir un almacén estándar. Éstos incluyen obtener todas las licencias y los permisos necesarios, recibir todas las inspecciones requeridas, completar todas las notificaciones requeridas y presentar los documentos correspondientes (por ejemplo, planos del edificio y mapas del lugar) ante las autoridades. También registra los procedimientos para conseguir las conexiones de servicios públicos (electricidad, teléfono, agua). Además, toma en cuenta los procedimientos necesarios para poder usar la propiedad como garantía o transferirla a otras empresas.

40

Tabla 13. Componentes del Indicador de Licencias del Doing Business, 2006

Componentes (2006) Perú Región OECD Chile Colombia MéxicoProcedimientos (número) 19 15.4 14 12 12 12Tiempo (días) 201 198.7 149.5 171 150 142Costo (% del ingreso per cápita) 337.9 246.2 72 114.2 646.3 104.5

Fuente: Banco Mundial Si bien el número de procedimientos y el tiempo necesarios para obtener una licencia se encuentran por

encima del promedio de la región, resalta el elevado costo en el que se debe incurrir, el cual asciende a 337.9% del ingreso per cápita. Esta situación podría explicar los niveles de informalidad, clandestinidad y corrupción en el Perú.

Tabla 14. Información para obtener una licencia en Perú, 2006

Nº ProcedimientoTiempo

para completar

Costo de completar

1 Obtención de Certificado de Parámetros Urbanísticos y Edificatorios 15 días S/.213.422 Obtención de formulario de Habilitación del Proyecto del Colegio de Arquitectos 1 día S/.3003 Obtención del certificado de Habilitación del Proyecto del Colegio de Ingenieros 1 día S/.204 Someter el Diseño Preliminar para consulta 10 días S/.1,465.875 Obtención de Licencia de Construcción 45 días S/.18,567.696 Registro del proyecto de construcción con el Colegio de Arquitectos 1 día no hay costo7 Registro del proyecto de construcción con el Colegio de Ingenieros 1 día no hay costo8 Solicitud de estudio de factibilidad del servicio de abastecimiento de agua 30 días no hay costo9 Inspección de SEDAPAL 1 día no hay costo10 Solicitud de instalación del servicio de agua potable 50 días S/.6011 Solicitud de estudio de factibilidad del servicio eléctrico 20 días no hay costo12 Inspección de la compañía eléctrica 1 día no hay costo13 Solicitud de instalación de la transmisión en circuito de la corriente eléctrica 15 días S/.5,00014 Solicitud de instalación de línea telefónica 15 días S/.40715 Notificación de la culminación del proyecto a la municipalidad 1 día no hay costo16 Recibir inspección de la municipalidad 3 días no hay costo17 Obtención del certificado de conformidad del trabajo de construcción 3 días no hay costo18 Obtención de la declaratoria de fábrica 7 días S/.21719 Registro de la declaratoria de fábrica en SUNARP 35 días S/.2,964.72Fuente: Banco Mundial

En el año 2006, el Perú se ubicó en puesto 121 de 175 economías. Con respecto al año previo,

descendió 5 posiciones; sin embargo, la caída no responde a un deterioro de la situación, sino a la mejora relativa del resto de países en relación con el Perú. Más aún, en realidad el único sub-indicador que se modificó fue el costo de las licencias, el cual se redujo de 366% a 337.9% del l ingreso per cápita.

41

Figura 12. Indicador de Manejo de Licencias del Doing Business, toda la muestra, 2006 (1 primer lugar, 175 último lugar)

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Perú


Tomando en cuenta el grupo de países seleccionados como comparables, el Perú se encuentra en el tercio inferior del ranking. Lo resaltante es que países como Bolivia y Ecuador, que generalmente se ubican después que el Perú, se encuentran en el tercio superior junto con Colombia y Chile. Así, lo más resaltante es que el costo que implica el manejo de licencias en el Perú como porcentaje del ingreso per cápita, excede en 1.7 y 4 veces a Bolivia y Ecuador respectivamente.

42

Figura 13. Indicador de Manejo Licencias del Doing Business, grupo de países seleccionados, 2006


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Perú

Fuente: Banco Mundial 5.2.5 Apertura de un negocio

El indicador registra todos los procedimientos que se requieren oficialmente para que un empresario pueda abrir y operar formalmente una empresa industrial o comercial. Éstos incluyen la obtención de todas las licencias y permisos necesarios, así como la presentación de cualquier notificación requerida, verificaciones o inscripciones de la compañía y de los empleados ante las autoridades correspondientes.

Las características de la empresa modelo señalan que es una compañía de responsabilidad limitada, es de propiedad nacional 100% y tiene 5 dueños, ninguno de los cuales es una entidad legal, tiene un capital inicial de 10 veces el ingreso per cápita al final de 2005, realiza actividades industriales o comerciales, tales como la producción o venta de productos o servicios al público, no desempeña operaciones de comercio exterior, la empresa no está utilizando procesos de producción altamente contaminantes, alquila la planta comercial y las oficinas, no es propietaria de bienes raíces y no califica para incentivos a las inversiones o para cualquier beneficio especial.

43

Tabla 15. Componentes del Indicador de Apertura de un Negocio del Doing Business, 2006 Componentes (2006) Perú Región OECD Chile Colombia México

Procedimientos (número) 10 10.2 6.2 9 13 8Tiempo (días) 72 73.3 16.6 27 44 27Costo (% del ingreso per cápita) 32.5 48.1 5.3 9.8 19.8 14.2Capital Mínimo (% del ingreso per cápita) 0 18.1 36.1 0 0 12.5

Fuente: Banco Mundial Si bien los componentes del presente indicador resultan menores al promedio de la región, aún quedan

reformas por hacer que permitirán avanzar en el ranking y; por lo tanto, favorecer la inversión privada doméstica y extranjera.

Tabla 16. Información sobre apertura de un negocio en Perú, 2006

Nº ProcedimientoTiempo para

completarCosto de completar

1 Verificación de que el nombre de la empresa sea único

1 día US$ 2-6, US$ 1.22 por nombre

2 Un abogado elabora y firma los papeles de incorporación; se certifican ante notario

30 días US$ 200 (honorarios del abogado) + US$200 (honorarios del notario), ambos dependen de las condiciones del mercado

3 Depositar al menos el 25% del capital en un banco y obtener prueba de ello

1 día 0.08% del valor de transacción

4 El abogado registra la incorporación de los documentos en la entidad de Registros Públicos

incluído en procedimiento

2

0.3% de capital + US$ 10 por el registro + US$ 9 por la cita de cada director, gerente y otro representante, hasta el límite de S/. 3,400 o equivalente a 1 UIT - Unidad Impositiva Tributaria

5 El notario sella el libro contable y el cuaderno de minuta

incluído en procedimiento

2

US$ 7 por libro de no más de 100 páginas. La mayoría de las companías tienen entre 5 y 9 de estos libros. Así, el costo fluctúa entre US$ 35 y US$ 72.

6 Sellar las planillas de pago en el Ministerio de Trabajo y Promoción de Empleo

5 días US$ 10 por cada 100 páginas

7 Obtener Registro Único del Contribuyente en SUNAT

1 día No hay costo

8 Obtener un Certificado de Compatibilidad de la Municipalidad

6 días US$ 40 (depende de la municipalidad, algunas no cobran por el certificado)

9 Obtener el Reporte Técnico de Aprobación otorgado por el Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI)

5-15 días US$ 2 por m2 (con un máximo de US$ 1,000)

10 Obtener Licencia Municipal 7-30 días (dependiendo

de la municipalidad)

US$ 90 (varía dependiendo de la municipalidad donde se encuentra ubicada la oficina de la compañía)


En el año 2006, el Perú ascendió 26 posiciones en el ranking del indicador de apertura de un negocio,

ubicándose en el puesto 92 de 175 economías. Esta mejora se debe a la reducción del tiempo requerido para

44

abrir un negocio de 102 a 72 días y al costo requerido para abrir un negocio, el cual ha disminuido de 38% a 32.5% del ingreso per cápita.

Figura 14. Indicador de Apertura de un Negocio del Doing Business, toda la muestra, 2006


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Perú


Al considerar el ranking del grupo de países seleccionados como comparables, el Perú se encuentra

ligeramente por encima de la mitad de países. La situación de Puerto Rico, país que ocupa el primer lugar en este ranking, muestra que las barreras para la apertura comercial pueden ser eliminadas mediante reformas adecuadas. Esto se refleja en el costo requerido para abrir un negocio, el cual es tan solo 0.8% del ingreso per cápita.

45

Figura 15. Indicador de Apertura de un Negocio del Doing Business, grupo de países seleccionados, 2006


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Perú


3.3 ÍNDICE DE LIBERTAD ECONÓMICA DEL MUNDO, INSTITUTO FRASER Y CATO

INSTITUTE

La libertad económica es medida a través de un índice que va del 0 al 10, donde este último valor refleja la mejor posición que el índice o cualquiera de sus subíndices puede recibir. De los indicadores existentes, el Perú se encuentra en peor posición en el caso de (i) la estructura legal y la seguridad de los derechos de propiedad (4.0), así como también en el caso de (ii) la regulación del crédito, laboral y de negocios (5.7). Para el primer caso, el Perú está mal en el caso de la independencia judicial (1.7) y la imparcialidad de las cortes (2.3). Para el segundo caso, hay cuatro indicadores que explican la mala posición del Perú: flexibilidad para contratar y despedir (3.8), golpes militares (0.0), el peso de la regulación (1.8) y la facilidad para iniciar un negocio (1.7).

Dentro del total de países analizados por el Índice de Libertad Económica (123), el Perú se encuentra en el puesto 48, ubicándose dentro del medio superior. Así, en primer lugar se encuentra Hong Kong (8.7), seguido de Singapur (8.5), Suiza (8.2), Nueva Zelanda (8.2) y Estados Unidos (8.2). Estos países se caracterizan por tener altos niveles de confianza y estabilidad monetaria, que se sustentan en tasas de inflación moderadas, así como en la libertad de los individuos para mantener moneda extranjera. Hong Kong y Singapur son los países que poseen mayor libertad para el comercio internacional, caracterizada por mínimas barreras al comercio (arancelarias y no arancelarias) y pocas restricciones a la inversión extranjera. Por su parte, Suiza y Nueva Zelanda tienen sistemas legales y derechos de propiedad altamente desarrollados, lo que

46

se refleja en la independencia de su Poder Judicial, imparcialidad de sus cortes, y la protección de la propiedad intelectual.

Figura 16. Índice de Libertad Económica del Mundo, toda la muestra, 2007

(0 menor libertad económica, 10 mayor libertad económica)

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Perú

Fuente: Índice de Libertad Económica del Mundo 2007. Al analizar la situación del Perú respecto a la de otros países que resultan comparables, ya sea por poseer

un nivel similar de ingresos o por pertenecer a la misma zona geográfica, se encuentra que Chile es el país que lidera el grupo seleccionado, con un índice equivalente a 7.44. Esta mayor libertad económica se encuentra relacionada con altos niveles de confianza en el sistema monetario, los cuales se ven respaldados por los bajos niveles de inflación anual, así como por la libertad que tienen los ciudadanos de mantener moneda extranjera en sus cuentas bancarias. Asimismo, Chile está caracterizado por otorgar libertad al comercio internacional, lo cual se refleja en la ausencia de controles al mercado de capitales y en un bajo nivel de aranceles y demás barreras al comercio.

Otro país latinoamericano que se ubica en los primeros lugares es Uruguay, esto se debe a que presenta confianza y estabilidad monetaria, así como un menor tamaño del gobierno en términos de gasto gubernamental, impuestos y participación de empresas públicas en el total de las inversiones. Por otro lado, resalta el hecho de que de los 28 países comparables, Perú se encuentre dentro del cuarto superior,

47

ubicándose por encima de países como México (9), Bolivia (11) y Brasil (19), lo cual se debe principalmente a un mayor nivel de confianza y estabilidad monetaria.

Figura 17. Índice de Libertad Económica del Mundo, grupo de países seleccionados, 2007


4.4 4.6

5.4 5.4 5.5 5.6 5.7 5.7 5.8 5.9 6.1 6.2 6.2 6.2 6.3 6.3 6.5 6.5 6.6 6.6 6.6 6.7 6.87.0 7.2 7.2 7.2

7.4

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7

8

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Fuente: Índice de Libertad Económica del Mundo 2007. Además del Índice de Libertad Económica, cabe resaltar que el Instituto Fraser elabora una Encuesta

Anual a Empresas Mineras, sobre el atractivo del país o región para los inversionistas, como destino de la inversión minera. La situación del Perú se explica en el recuadro adjunto. Recuadro 3 Situación del Perú en la encuesta anual a empresas mineras del Instituto Fraser

La Encuesta Anual a Empresas Mineras 2006/2007, del Instituto Fraser, representa la opinión de 333 compañías que reportaron en su conjunto un gasto de exploración de US$ 1.02 billones de dólares en el 2006, lo cual representó el 14.5% del gasto en este rubro a nivel mundial. Sobre el caso peruano, los resultados de dicha encuesta señalan que, aún cuando la entrada de capitales con destino al sector minero ha venido creciendo, el país está disminuyendo su atractivo como destino para las inversionistas mineros. Así, el ranking de atractivo de las políticas mineras de la Encuesta Fraser señala que el Perú ha pasado del puesto 15 en el 2002 al puesto 52 en el 2006. Esta caída puede ser explicada por diversos factores, de los cuales los más resaltantes son las políticas generales y mineras, los conflictos por

48

problemas ambientales y demandas sociales y la problemática de inversión y riesgos asociados (para mayor detalle sobre los índices utilizados por la Encuesta Fraser y una descripción más amplia de la problemática del sector, véase el anexo 3).

Fuente: Fraser Institute

3.4 ÍNDICE DE LIBERTAD ECONÓMICA DE LA FUNDACIÓN HERITAGE

La posición de cada país dentro del ranking se determina mediante el puntaje asignado que puede fluctuar entre 0 (menor libertad) y 100 (mayor libertad). En términos generales, la economía del Perú es libre en un 62.1%. Los indicadores en los que posee puntaje alto son libertad frente al gasto gubernamental (92.2), libertad fiscal (86.8) y libertad monetaria (85.7).

Figura 18. Índice de Libertad Económica del Heritage Foundation, toda la muestra, 2007


0

10

20

30

40

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60

70

80

90

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Perú

Fuente: Índice de Libertad Económica 2007. Respecto de la libertad frente al gasto del gobierno (incluidos consumo y pagos de transferencia), el

monto total es bajo, siendo para el año 2006, 16.9% del PBI. Asimismo, el proceso de privatizaciones, sobretodo en el sector de infraestructura, contribuye a una mayor libertad en este indicador. En cuanto a la libertad fiscal, las tasas impositivas sobre los ingresos son moderadas (tanto para los individuos como para las empresas), siendo la tasa máxima de 30%. Por otro lado, la libertad monetaria es una de las principales fortalezas en la medida de que la inflación es relativamente baja, así, los precios bajos y estables otorgan mayor independencia monetaria. Asimismo, el Estado no tiene injerencia significativa en la determinación de

49

los precios, pues la mayoría son establecidos por el mercado; sin embargo, el gobierno puede influenciar los precios a través de las regulaciones, empresas estatales y servicios públicos; por ejemplo, existe un fondo especial del gobierno destinado a estabilizar los cambios en los precios de los combustibles.

No obstante, el Perú se encuentra mal en tres indicadores: derechos de propiedad (40), corrupción (35) y legislación laboral (43.3). Los dos primeros temas están muy relacionados con el tema de la corrupción en el Poder Judicial.

Tomando en cuenta la totalidad de países analizados por este índice (157), se encuentra que el Perú está ubicado en la posición 63; es decir, en el medio superior. El grupo es liderado por Hong Kong, seguido de Singapur, Australia, Estados Unidos y Nueva Zelanda. La economía de Hong Kong es libre en un 89.3%. Las tasas impositivas son extremadamente bajas y la recaudación fiscal general es relativamente pequeña como porcentaje del PBI. Asimismo, la regulación comercial es sencilla y el mercado laboral es bastante flexible. La inflación es baja pese a que el Gobierno distorsiona los precios de varios productos principales. La inversión en Hong Kong es ampliamente abierta, casi sin restricciones para el capital extranjero. Por otro lado, el sistema judicial es independiente de la política y prácticamente libre de corrupción, posee una capacidad ejemplar para proteger los derechos de propiedad. Sin embargo, Hong Kong podría mejorar levemente la libertad de comercio internacional y en derechos de propiedad intelectual.

En cuanto a los derechos de propiedad, por lo general, el sistema judicial suele ser sumamente lento en lo que respecta a la proporción de audiencias y emisión de decisiones. Además, uno de los puntos más saltantes es que las denuncias por casos de corrupción y las intervenciones externas en el sistema judicial son muy comunes. Por otro lado, las regulaciones del mercado laboral son altamente inflexibles por lo que limitan el aumento de la productividad. Asimismo, el costo no salarial de contratar a un trabajador es bajo; sin embargo, despedir a un empleado resulta muy difícil. Las regulaciones relacionadas con el aumento o reducción de la cantidad de horas de trabajo tampoco son flexibles.

Respecto a la ubicación del Perú frente a otros países de similar nivel de ingresos o pertenecientes a la misma zona geográfica, se halla que Chile es el país que encabeza el grupo. Su economía es 78.3% libre, obteniendo puntajes significativamente altos en casi todas los indicadores de libertad económica, sobretodo en libertad fiscal, libertad frente al gasto gubernamental (87.6), libertad monetaria (79.9) derechos de propiedad (90) y libertad laboral (85.3). Así, a pesar de las altas tasas de impuestos sobre los ingresos, las tasas impositivas corporativas alcanzan el 17%, cifra extremadamente baja. Asimismo, el gasto gubernamental total como proporción del PBI es moderado, la inflación es baja (aunque el Estado mantiene ciertos controles sobre los precios) y el estado de derecho es transparente y justo.

50

Figura 19. Índice de Libertad Económica del Heritage Foundation, grupo de países

seleccionados, 2007 (0 menor libertad económica, 100 mayor libertad económica)

43.547.7

52.2 53.3 54.0 54.4 55.0 55.3 56.7 56.8 57.4 57.4 57.560.3 60.5 60.9 61.2 61.4 62.1 62.2 62.7

65.1 65.6 65.8 65.968.7 69.3 69.4 70.3 71.4

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Fuente: Índice de Libertad Económica 2007.

3.5 INDICADORES DE GOBERNABILIDAD DEL BANCO MUNDIAL

Los Indicadores de Gobernabilidad del Banco Mundial miden seis grandes dimensiones: voz y rendición de cuentas, estabilidad política, efectividad del gobierno, calidad de la regulación, imperio de la ley, y control de la corrupción. Éstos son en realidad indicadores agregados que han sido construidos sobre la base de 33 bases de datos provenientes de 30 organizaciones. Los resultados presentados son el porcentaje de países que están calificados con un puntaje menor al de un determinado país. A continuación, se puede apreciar la posición relativa del Perú en relación con 212 países, donde el 0 indica la peor posición y 100 la mejor práctica internacional que existe.

51

Figura 20. Ubicación del Perú en los índices de gobernabilidad del Banco Mundial, 1996-2006

(ubicación de Perú en percentile de la muestra)

0 25 50 75 100

Voz y Rendición decuentas

Estabilidad Política

Efectividad del Gobierno

Calidad de la Regulación

Estado de Derecho

Control de Corrupción

1996

1998

2000

2002

2003

2004

2005

2006


3.6 ÍNDICE DE PERCEPCIÓN DE LA CORRUPCIÓN DE TRANSPARENCIA INTERNACIONAL

Para el IPC del año 2006, el Perú recibió un puntaje de 3.3, posicionándose en el puesto 76 de 133 economías, dado que la puntuación obtenida es menor de 5 sobre una puntuación ideal de 10, se pueden apreciar los altos niveles de corrupción persistentes en el Perú. En comparación con el año 2005, el Perú ha mostrado un retroceso ya que antes presentó una puntuación de 3.5.

52

Figura 21. Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional, toda la muestra,

2006 (0, mayor corrupción, 10 menor corrupción)

0

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Perú

Fuente: Índice de Percepción de la Corrupción 2006.

Figura 22. Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional, grupo de países

seleccionados, 2006 (0, mayor corrupción, 10 menor corrupción)

2.2 2.3 2.3 2.3 2.5 2.5 2.6 2.6 2.6 2.6 2.7 2.8 2.8 2.8 2.9 2.9 3.1 3.1 3.2 3.2 3.3 3.3 3.3 3.33.6

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Fuente: Índice de Percepción de la Corrupción 2006.

53

4 TE M A S A AN A L I Z A R S O B R E L A BA S E D E L AN Á L I S I S D E L O S

IN D I C A D O R E S

4.1 TEMAS QUE SINTETIZAN LA PROBLEMÁTICA DE LOS INDICADORES REVISADOS

Burocracia

El Estado tiene como tarea asegurar la satisfacción de las necesidades de los ciudadanos, esto incluye la prestación de servicios de calidad, ya que así se contribuye a crear confianza y credibilidad, elementos prioritarios en la generación de incentivos para la inversión y el desarrollo nacional. Lamentablemente, en muchas ocasiones la presencia de una excesiva burocracia en un país en desarrollo, donde la aplicación de reformas es común y necesaria, resulta un obstáculo en su crecimiento y desarrollo. Esto se debe a que genera una pérdida de tiempo y dinero, incentiva la corrupción, genera informalidad y reduce la productividad del país; es decir, se generan sobrecostos que encarecen la producción y retrasan el desarrollo. Por ello, las reformas deben de orientarse a concebir una burocracia simple, uniforme y predecible con el objetivo de promover la inversión, el desarrollo económico y la credibilidad del Estado y sus instituciones. Laboral

La fuerza laboral constituye el principal activo de una empresa, por ello, resulta necesario establecer ciertas normas que regulen tanto los derechos de los trabajadores como de las empresas mismas, alineando sus intereses y llevándolos a cumplir sus objetivos. De esta manera, estas normas evitan la presencia de conflictos que pudieran afectar la productividad de la empresa y por lo tanto, el desarrollo de un país. Así, las regulaciones laborales se encargan de proteger a los trabajadores de acciones discriminatorias o injustas por parte de sus empleadores. Estas regulaciones han sido introducidas ante la presencia de fallas en el mercado. Asimismo, la Organización Internacional del Trabajo (OIT) ha establecido principios y derechos fundamentales al trabajo, como la libertad de asociación, el derecho a la negociación colectiva, la eliminación del trabajo forzado, la eliminación del trabajo infantil, entre otros. Dadas estas regulaciones, los Estados buscan encontrar un balance entre la estabilidad laboral y la flexibilidad del mercado laboral, ya que la excesiva rigidez perjudica a las empresas, desincentiva la inversión y afecta a los trabajadores, puesto que recibirán menores salarios y beneficios dada la relación inversa entre la flexibilidad de las regulaciones laborales y el trabajo informal.

Impuestos

La forma clásica y relativamente antigua de adquirir financiamiento por parte del Estado es a través de la aplicación de impuestos, ya sea a personas naturales o jurídicas. El pago de impuestos representa un costo para los contribuyentes, debido a que disminuye la renta disponible percibida por éstos, la cual pudiera ser destinada al consumo o inversión. Sin embargo, la tributación es la fuente principal de ingresos del Estado, que permite la provisión de bienes públicos, tales como infraestructura en general (carreteras, hospitales, centros educativos, etc.) y la búsqueda de bienestar de la población. No obstante, para que la recaudación

54

permita un funcionamiento eficaz del Estado es necesario que la política de gasto sea anticíclica y esté regida por reglas predeterminadas, ya que tanto la discrecionalidad como la prociclicidad del gasto han demostrado tener un impacto negativo en la recaudación en la medida en que hacen insostenible el sistema. Asimismo, en esta misma línea, la teoría tributaria señala que es necesario contar con un sistema tributario eficaz, simple, predecible, anticíclico y progresivo con el objetivo de evitar la informalidad y reducir los costos de cumplimiento por parte de los contribuyentes. En conclusión, un país presentará mayor atractivo para la inversión privada mientras mantenga bajos costos de cumplimiento tributarios, ya que el costo de oportunidad de los inversionistas no será elevado como para impedir la entrada al mercado.

Comercio Exterior

En las últimas décadas, la apertura de las economías se ha visto incrementada en gran medida, reflejándose cada vez más las bondades del comercio internacional en un mayor acceso a los mercados mundiales, mayor entrada de divisas, promoción de la inversión, mayores oportunidades de empleo, reducción de precios, incremento de la calidad y variedad de bienes y servicios, entre otros. Cabe resaltar que los beneficios de la liberalización comercial dependen de muchos otros factores internos como externos, por lo que los beneficios de la apertura de una economía vienen acompañados de una serie de externalidades económicas negativas (Hoekman y Saggi 2006); por ello, últimamente muchos países se encuentran firmando acuerdos internacionales en la búsqueda de atenuar las externalidades económicas negativas que pudieran ocurrir. En la actualidad, estos acuerdos están tomando en cuenta una serie de políticas que impactan de manera indirecta la habilidad de las empresas para competir y, por ende, el comercio internacional; entre las más comunes se encuentran las políticas laborales, ambientales, de competencia, de protección a la propiedad intelectual, entre otras, las cuales buscan atenuar o contrarrestar las externalidades negativas que pudieran generarse a consecuencia del comercio, pero que a su vez afectan el desempeño comercial de los países.

Sin embargo, a pesar de las externalidades negativas, la experiencia ha mostrado que existe una relación positiva entre el comercio, el ingreso y la reducción de la pobreza. Lamentablemente, los países menos desarrollados y aquellos en desarrollo no han podido aprovechar las oportunidades de participar en el proceso ya que presentan barreras al comercio como aranceles, cuotas o un sistema aduanero ineficiente que incrementan los costos de los bienes y perjudican el comercio. Por ello, frente a la globalización y la buena experiencia de otras economías desarrolladas frente a la apertura de sus mercados, resulta claro que la apertura comercial incentiva el mayor crecimiento y desarrollo de un país y al bienestar de la población en general y, por lo tanto, genera que la inversión en el país sea atractiva.

Legalidad

La importancia del cumplimiento de los pactos contractuales celebrados ya sea por el Estado, personas jurídicas o personas naturales es determinante para la percepción internacional del país e influye en la calidad de vida de un país. Así, el cumplimiento de los contratos se asocia con una mayor tasa de préstamos otorgados y con una menor tasa de interés debido al menor riesgo de incumplimiento. Asimismo, mientras la resolución de casos sea veloz y se requieran pocos procedimientos se tendrá una mayor integridad y credibilidad en el sistema judicial, así como mayor imparcialidad y justicia. Por ello, el cumplimiento de las

55

normas hace que un ambiente se vuelva más confiable, ágil y transparente, permitiendo de esta manera la consolidación de aspectos tantos institucionales como formales. Desde un punto de vista económico, el cumplimiento legal de ciertas normas como contratos o pactos sociales en general recae de manera muy importante en la confianza y las expectativas de un inversionista para iniciar un negocio.

Infraestructura

La disponibilidad de una infraestructura adecuada y la provisión eficiente de los servicios ligados a la infraestructura pública resultan aspectos determinantes para incrementar los niveles de competitividad y el desarrollo de un país. Esto se debe a que contribuyen al desarrollo de ventajas competitivas, a alcanzar un mayor grado de especialización productiva, a la reducción de costos de transporte, a la expansión de los mercados, a la facilitación de la transmisión de información y el conocimiento, y a la articulación de los mercados nacionales entre ellos y de éstos con los mercados internacionales.

Por ello, la ampliación y modernización de la infraestructura básica de acuerdo con estándares tecnológicos internacionales, así como el incremento de la cobertura del territorio nacional y la satisfacción de las necesidades de servicios de infraestructura, resulta un factor atractivo y determinante para la inversión privada, ya que permite contar con procesos productivos rápidos y eficientes, menores costos y tiempos reducidos.

Educación

La educación –derecho fundamental según la Constitución- es la base que permite a los países avanzar en forma sostenida, porque se sustenta en la ciencia y la tecnología; así como en los conocimientos que imparten los centros de enseñanza, lo que lleva a una mejora del capital humano. El conocimiento forma los cimientos del desarrollo. Una buena educación genera competitividades que incrementan la productividad del trabajador, convirtiéndose así en la base para lograr trabajos mejor remunerados. La mayor productividad genera, a su vez, mayores tasas de crecimiento en los diversos sectores productivos, y el logro de mayores ingresos facilita también la reducción de la desigualdad. Por ello, debido al estrecho vínculo entre educación y nivel de ingreso, se entiende que el vínculo se extiende a la relación educación-pobreza. La deficiencia educativa genera un círculo vicioso que impide el progreso sostenido, condenando a las familias a transmitir la pobreza de una generación a otra. Por ello, el Estado debe velar por proveer una educación de calidad para contar con una elevada productividad de la fuerza laboral, para que así, el país sea competitivo y atractivo para la inversión privada.

Investigación y Desarrollo

El gasto en Investigación y Desarrollo (I&D) fomenta el avance tecnológico - ya sea a nivel de imitación (learning by doing), cambio de técnica, apropiación de resultados o transformación en las estructuras de los mercados-, incentiva la innovación y marca la trayectoria del crecimiento económico y de la inversión. Esto se debe a que ante un mayor incentivo de la investigación y desarrollo tecnológico, el nivel de producción de una empresa presentará mejoras, ya que se incrementará la productividad, como resultado de la reducción de

56

los costos de información y de transacción en todo tipo de sectores. Por lo tanto, los inversionistas extranjeros verán cada vez más provechoso el invertir en un país con un nivel competitivo alto, ya que obtendrán un elevado retorno de su inversión gracias a la eficacia y eficiencia de la productividad de la mano de obra.

4.2 ELECCIÓN DE SEIS INDICADORES Y RELEVANCIA DE LOS MISMOS

Se optó por priorizar los temas de burocracia, laboral, impuestos, legalidad, infraestructura e investigación y desarrollo. De esta manera, dos temas fueron excluidos del análisis, el caso de comercio exterior y educación. En el primer caso, la firma del TLC con los EEUU, así como la última reforma arancelaria que rebajó el arancel promedio efectivo de 5.4% (diciembre de 2006) a 2.2% (octubre de 2007), dieron luces del correcto camino que el gobierno ha tomado para consolidar la integración del Perú al mundo; sin que esto implique desconocer los necesarios cambios que se deben de implementar para agilizar el comercio exterior (Aduanas) y el camino que aún queda por recorrer en las negociaciones para la firma de otros TLC con otros países y su importancia sobre la inversión extranjera (ver recuadro 3). En el segundo caso, se optó por dejar de lado el tema de educación por la complejidad de las medidas necesarias para emprender (las cuales van más allá de un análisis económico), sin que esto implique desconocer el rol primordial que juega la educación para el desarrollo del país (incluida sus posibilidades de captar inversión foránea).

Para confirmar la relevancia de los indicadores de competitividad elegidos (burocracia, laboral, impuestos, legalidad, infraestructura e investigación y desarrollo), se realizó un análisis cuantitativo simple de los principales determinantes de los flujos de IED hacia países latinoamericanos o de similar nivel de desarrollo, con el objeto de confirmar que efectivamente algunos de estos indicadores tienen un rol importante en la atracción de inversiones hacia el país. Posteriormente, se realizaron simulaciones de los indicadores de competitividad para medir el impacto de la mejora de dichos indicadores sobre la posición relativa de Perú en el caso del Doing Business.

Recuadro 4 Impacto de los TLC sobre la IED

En las recientes décadas la IED ha venido incrementándose de una manera muy veloz incluso llegando a ser más dinámica que el comercio y el PBI mundial, como consecuencia de ello, ésta ha tomado una gran importancia a nivel internacional, especialmente para las actividades económicas de los diferentes países. Desde 1980 hasta el 2004 la IED mundial ha crecido en 11 veces, mientras que el comercio y el PBI mundial han crecido en 4 y 5 veces, respectivamente. En efecto, la IED no solo genera mayor producción y empleo sino que también contribuye a la transferencia de tecnología y al manejo del know-how, el cual cumple un rol importante en la generación de desarrollo económico. Ejemplo de ello son algunos de los países del este asiático, en especial China, que gracias a su exitoso plan para la atracción de IED, ahora es la economía más dinámica del mundo. La rápida expansión de la IED no solo es a nivel mundial sino también a nivel regional y nacional. Uno de los factores que explica esta expansión es el grado de liberalización de las políticas aplicadas a la IED. De esta manera, teniendo en cuenta las regulaciones y restricciones en la IED, muchos países han comenzado a

57

poner en uso los acuerdos comerciales para liberar las políticas asociadas a la IED en los países donde se quiere empezar a invertir. Estos tratados brindan mayor libertad para hacer negocios, incluyendo facilidades para el acceso al mercado y los derechos de establecimiento, así como también beneficios en lo que respecta al tratamiento nacional y requerimientos. Sin embargo, cabe resaltar que los acuerdos comerciales también contienen medidas de seguridad, las que incluyen restricciones para la IED basadas en leyes de nivel nacional. Un ejemplo del impacto de los acuerdos comerciales sobre la IED se presenta en la exitosa experiencia de los países latinoamericanos quienes han atraído bastante capital extranjero a través de la implementación de tratados y uniones estratégicas, entre ellos los más importantes TLCs, el MERCOSUR, la Comunidad Andina (CAN), etc. La implementación de los acuerdos comerciales fue parte de un plan general de reformas económicas en Latinoamérica, el cual empezó a mediados de los años ochenta, teniendo como meta el ajuste de dichas economías para mejorar la competitividad en la liberalización del comercio, privatización de empresas estatales y la desregularización de sus mercados. De acuerdo con la literatura, la IED y los flujos de comercio para Latinoamérica se relacionan de diferentes maneras. Estos vínculos pueden ser clasificados en dos categorías (Ponce, 2006): directa e indirecta. La primera implica una causalidad solo entre esas dos variables, es decir no contempla la existencia de una tercera variable. En cambio, el vínculo indirecto supone una relación donde intervienen otras variables que interactúan con el comercio y la IED. Relación Directa: Evidencia Macro Los estudios de Goldberg y Klein (1997) llegan a la conclusión que cuando se incrementa el comercio, la IED también lo hará si es que los mercados están orientados al sector exportador. Dentro de este contexto, ya en el 2006 Glen Biglaiser y Kart deRouen a través de modelos multivariados encuentran una relación positiva entre el grado de apertura y los flujos de la IED. Sin embargo, dentro del modelo sugerido con la IED de Latinoamérica como variable dependiente y otras variables independientes como crecimiento, gasto del gobierno, PBI real per cápita, riesgo de expropiación, corrupción, conflictos sociales, entre otros; se encuentran que los coeficientes estimados tienen valores muy bajos y estadísticamente no significativos. Hay múltiples razones por las cuales no se pudo capturar una relación concisa entre comercio y la IED. Primero, se trata al comercio como una sola variable, sin discriminar el efecto de las políticas del comercio que son importantes para explicar el comportamiento de los flujos de la IED. Segundo, los signos en las estimaciones, ya sea para el caso del comercio (“apertura”) o de la IED presentan limitaciones ya que no implican necesariamente una causalidad entre ambas variables. En general, cuando se toma en cuenta tan solo evidencia de nivel macro, los modelos multivariados no justifican la causalidad entre las variables comercio y la IED. Relación Indirecta: Introduciendo Micro-fundamentos Se basa particularmente en los comunes determinantes que las economías de Latinoamérica comparten, a través de los cuales un cambio ya sea en comercio o la IED produce un impacto en otras variables. De esta manera, se resaltan tres nuevos aportes, basados en: (i) efectos potenciales en el tipo de cambio real , (ii) diferencias en la competitividad medida a través de la tecnología e infraestructura y (iii) la importancia de los tratados de libre comercio alrededor del mundo. Así pues, se encuentra que los países de Latinoamérica pueden ser más activos promoviendo la tecnología,

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pues el impacto está asociado más a las alteraciones del balance del comercio que a los cambios en los flujos de IED. Por otro lado, se detecta que el efecto de los tratados de libre comercio proveen una buena evidencia para evaluar la performance de los gobiernos latinoamericanos en su búsqueda de atraer mayores niveles de flujos de inversión extrajera. Horst Raff (2002) concluye en un estudio –basado en los costos de producción- que los tratados de libre comercio conllevan a la creación o consolidación de la IED, no a la destrucción de la misma. Magnus Blomstrom y Ari Kokko (1996), pioneros en estudios que miden el impacto de los tratados de libre comercio en los flujos de inversión extranjera directa para América, especialmente para el NAFTA (Estados Unidos, México y Canadá) y MERCOSUR (Mercado Común del Sur que incluye a Brasil, Argentina, Uruguay y Paraguay) encontraron que a través del NAFTA, México experimentó un sustancial incremento en los flujos de IED, puesto que ciertos inversionistas lo veían como una oportunidad para ganar acceso al mercado Norteamericano. En relación al MERCOSUR, concluyeron que no había evidencia de un impacto importante en la atracción de flujos extranjeros. Posteriormente esto ha sido caso de estudio, llegando a la conclusión que la política adoptada por varios países de Latinoamérica, como consecuencia de un plan de reformas neoliberalistas establecidas en el Consenso de Washington, ha contribuido a incrementar la efectividad en la atracción de flujos de IED, por lo que se cree que es posible que los países latinoamericanos continuarán firmando tratados de libre comercio para estimular más la IED, la cual es prioritaria para ellos, pero también se tienen que tomar en cuenta las políticas que se aplican cuando se firman acuerdos de libre comercio entre países, ya que se influye en el impacto neto que recae sobre la IED. Algunos Alcances Existen varios estudios en los que se incluyen las restricciones de las políticas en lo que respecta a la IED. Por ejemplo, Golub (2003) examinó las restricciones en la IED para los países de la OECD durante el periodo 1998-2000 a través de las reglas de capital extranjero, procedimientos de proyección y aprobación, y otras restricciones incluyendo las provenientes de movimientos sociales y las restricciones de entrada y operacionales. Golub encontró que el Reino Unido es el país con mayor apertura e Islandia el menos “abierto” dentro de una muestra de 28 países. Por otro lado, PECC en el 2002 evaluó los regímenes de la IED para las economías pertenecientes a la APEC a través de las reglas de acceso a mercado, procedimientos, tratamiento nacional, permisos de trabajo, capital de exportación, etc. PECC encontró que Hong Kong es el país con mayor grado de apertura comercial, mientras que Brunei se encontró en el último lugar de una muestra de 19 países. Resulta relevante mencionar que también se demostró que los regimenes de IED en los países en desarrollo tienen mayores restricciones que aquellos que son considerados desarrollados. Finalmente, Urata y Sasuya (2007) utilizan como referencia la metodología de Golub (2003) pero con ciertos cambios. Así, evaluaron las restricciones en las reglas de la IED bajo seis áreas: accesos al mercado, tratamiento nacional, procedimientos de proyección y aprobación, composición del área de mando, fluidez de inversionistas y performance de los requerimientos; dándoles diferentes pesos a cada área. Sin embargo, su trabajo no se encuentra exento de críticas puesto que toma aleatoria y arbitrariamente los pesos de las variables y no toma en consideración el efecto de las políticas de los tratados de libre comercio, como el grado de liberalización dentro del sector de inversionistas. Esto significa que este estudio no incluye las prácticas que restringen los flujos de inversión, como la corrupción.

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Tipos de Medidas Restrictivas Los tipos de limitaciones en la IED más repetitivos son las restricciones en la privatización extranjera y el acceso al mercado. A través de los acuerdos de libre comercio se espera que se de un tratado común y nacional a los inversionistas de cada país perteneciente al acuerdo, es en ese punto donde existen ciertas limitaciones. La mayoría de países se reservan los derechos de implementar futuras medidas concernientes a las limitaciones del tratamiento nacional en muchos sectores, en particular del sector terciario (sector de servicios). En el caso de la fluidez de los inversionistas, cuando los países adoptan un acuerdo de libre comercio están predispuestos a ser más abiertos en permitir su estadía por un periodo de tiempo. Es en este punto donde hasta los países más desarrollados tiene un alto grado de restricción, por ejemplo Japón solo permite un tiempo máximo de estadía de un año para los inversionistas de Singapur. Empíricamente, los sectores primario y terciario tienen el mayor número de restricciones para las inversiones extranjeras. En específico, la agricultura, minería, transporte, información y comunicaciones, y sector financiero son los más restringidos; ejemplo de ello es México que prohíbe la participación dentro de la industria petrolera y actividades relacionadas, y no esta permitido la privatización de tierras destinadas a la agricultura. Por otro lado, Australia, Canadá, Chile, Korea y México son bien restrictivos en el sector terciario, que son el segmento más importante de la economía de países desarrollados que adoptaron Tratados de Libre Comercio. Y este es uno de los móviles por el cual estos países han decidido proteger estos sectores. Por ejemplo, en el sector transporte, hay limitaciones en la privatización extranjera especialmente en transporte marítimo y aéreo. Mientras que en el sector de información y comunicaciones, Korea, México y Singapur, tienen limitaciones en las actividades periodísticas. En el sector financiero, el cual incluye la banca y servicios de seguros, tiene el mayor número de limitaciones.

Fuente: Ponce (2006) y Urata y Sasuya (2007)

4.2.1 Análisis Cuantitativo

Con el objetivo de encontrar las principales variables que determinan un mayor influjo de Inversión Extranjera Directa (IED), se realizó un análisis de panel data con efectos fijos tomando en cuenta una muestra de países para determinar la relevancia de algunos de los indicadores seleccionados. En la estimación se utilizó un total de 40 países de ingresos medios (según la clasificación del Banco Mundial) y de América Latina, para el periodo comprendido entre los años 2003 y 20067. En la estimación se incluyen variables de control utilizadas en la literatura, como el nivel de PBI, la apertura de la economía, la inflación y dummies temporales. Asimismo, se incluyen dos preguntas del Doing Business (tiempo para hacer cumplir un contrato e índice de dificultad de despido) y dos del Reporte Global de Competitividad (calidad de la infraestructura y calidad de la educación matemática y científica).

7 Cabe resaltar las limitaciones del trabajo empírico presentado, por cuanto solo se tiene disponible información sobre variables del Doing Business desde el año 2003. En este sentido, no se ha podido trabajar con un panel dinámico. Otros trabajos plantean soluciones poco convencionales, como el de Busse y Groizard (2006), el cual asume que los indicadores del Doing Business se mantienen constantes durante un largo periodo de tiempo (diez años). Se optó por descartar este planteamiento, debido que lo que se desea con esta estimación es capturar cómo los cambios en los índices de competitividad puede inducir una mayor o menor atracción de inversiones (si se asumen constantes, no habría mejora alguna para analizar).

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Tabla 17. Determinantes de la IED para una muestra de países, 2003-2006 Variable dependiente: Log de IED

Variables independientes Coef. Pvalue

Constante -7.651 (0.426) Log PBI per cápita 2.760 (0. 001) Apertura 0.003 (0.932) Inflación -0.001 (0.386) Dummy 2004 0.304 (0.549) Dummy 2005 0.242 (0.700) Dummy 2006 0.436 (0.521) Calidad de la infraestructura 0.012 (0.989) Índice de dificultad de despido -0.022 (0.874) Tiempo para hacer cumplir un contrato -0.001 (0.881) Calidad de educación matemática y científica 2.003 (0.036)

R2 0.186 Fuente: Doing Business, Reporte Global de Competitividad, Banco Mundial. Elaboración propia

Las variables de control muestran los signos esperados. Por un lado, un mayor nivel de PBI hace más

atractivo al país como receptor de inversiones. Asimismo, un mayor nivel de apertura también determina un mayor nivel de IED hacia un país. Por el contrario, un mayor nivel de inflación, proxy de las condiciones macroeconómicas de una economía, tiene un efecto negativo sobre el flujo de inversión externa. Las dummies de control anuales indican para cada año que en general durante cada periodo hubo un mayor de nivel de IED respecto del año base, 2003. En relación a los indicadores incluidos, éstos muestran también los signos esperados. Una mayor calidad de la infraestructura (proxy de infraestructura) y de la educación matemática y científica (proxy de educación e investigación y desarrollo) tienen un efecto positivo sobre la IED, mientras que cuanto mayor sea la dificultad para despedir trabajadores (proxy de rigidez laboral) y cuanto mayor sea el tiempo para hacer cumplir un contrato (proxy de calidad del sistema legal), menor será la probabilidad de atraer flujos de IED hacia una economía.

4.2.2 Simulación de Reformas

A partir del simulador de datos del Doing Business 2007, se halló el efecto que tendrían determinadas reformas en el Perú sobre su ubicación en el ranking de Facilidad para Hacer Negocios. Así, se plantearon tres escenarios de reformas que implicaban mejoras de 10%, 30% ó 50% en los indicadores para el Perú de apertura de un negocio, licencias, contratación de trabajadores, pago de impuestos, comercio transfronterizo o cumplimiento de contratos; y se asumió que el resto de países no reformaron.

Como se puede apreciar, las simulaciones indican que las diversas reformas mejoran la posición inicial del Perú en el ranking, la cual es la 65, en diferentes magnitudes según el grado de reforma aplicada y el indicador que sea reformado. Analizando de manera individual las reformas del primer escenario, se puede observar que la mejora de 10% en el indicador de pago de impuestos, manteniendo los demás indicadores constantes, es aquella que ejerce el mayor impacto sobre la posición del Perú en el ranking; pues se pasaría del puesto 65 al 58. Esta reforma implicaría una reducción del número de pagos de 53 a 48, una disminución de

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42.4 horas en el tiempo que requiere el pago (de 424 a 381.6 horas) y que la carga tributaria pase de 40.08% a 36.72% de los beneficios.

Tabla 18. Efecto de las reformas de los indicadores y componentes del Doing

Business sobre la posición de Perú en el ranking de Facilidad para Hacer Negocios(posición del Perú en el ranking)

Área reformadaEscenario 1:

Reforma de 10%

Escenario 2: Reforma de 30%


Apertura de un negocio 61 53 50Licencias 59 49 47Contratación de trabajadores 62 54 49Pago de impuestos 58 50 47Comercio transfronterizo 59 50 48Cumplimiento de contratos 59 50 48Todas las áreas 37 29 15


Tabla 19. Cambios en los componentes de los indicadores del Doing Business según escenario

Indicador Componente 2006Escenario 1:

Reforma de 10%



Procedimientos (número) 10 9 7 5Tiempo (días) 72 64.8 50.4 36Costo (% de ingreso per cápita) 32.46% 0.29 0.23 0.16Min. capital (% de ingreso per cápita) 0% 0% 0% 0%Procedimientos (número) 19 17.1 13.3 9.5Tiempo (días) 201 180.90 140.70 100.50Costo (% de ingreso per cápita) 337.92% 304.13% 236.55% 168.96%Índice de dificultad para contratar 44.44 40.00 31.11 22.22Índice de rigidez de horario 60 54 42 30Índice de dificultad para despedir 80 72 56 40Costos de despido (semanas de salario) 52 46.8 36.4 26Pagos (número) 53 47.7 37.1 26.5Tiempo (horas) 424 381.6 296.8 212Total tasa impositiva (% beneficios) 40.80% 36.72% 28.56% 20.40%Documentos para exportar (número) 7 6.3 4.9 3.5Tiempo para exportar (días) 24 21.6 16.8 12Costo de exportar (US$ por contenedor) 800 720 560 400Documentos para importar (número) 13 11.7 9.1 6.5Tiempo para importar (días) 31 27.9 21.7 15.5Costo de importar (US$ por contenedor) 820 738 574 410Procedimientos (número) 35 31.5 24.5 17.5Tiempo (días) 300 270 210 150Costo (% de deuda) 34.65% 31.19% 24.26% 17.33%

Pago de impuestos

Comercio transfronterizo

Cumplimiento de contratos

Apertura de un negocio

Licencias

Contratación de trabajadores

Fuente: Banco Mundial Con respecto a las reformas individuales en el segundo escenario, el indicador que presenta un impacto

más significativo con una mejora de 30% es el de licencias, ya que llevaría al Perú a ascender 16 posiciones. Para obtener este resultado, se debe reducir el número de procedimientos necesarios para la obtención de

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éstas a 13 y el tiempo requerido a menos de 140.7 horas. Asimismo, el costo en el que se incurre debe descender de 337.92% a 236.55% del ingreso per cápita.

Bajo un análisis individual de las reformas en el tercer escenario, tanto el indicador de licencias como el de pago de impuestos son aquellos que presentan mayor impacto, puesto que llevan a que el Perú ascienda 18 posiciones, pasando del puesto 65 al 47. Para que este resultado se dé, la reforma debe lograr que, en materia de licencias, el número de procedimientos para obtenerlas disminuya de 19 a 10, que las horas requeridas para conseguirlas se reduzca de 201 a 101 y que el costo que implica la obtención de éstas, como porcentaje del ingreso per cápita, se reduzca de 337.92% a 168.96%. De igual manera, en cuanto al pago de impuestos, el número de pagos debería reducirse de 53 a 27, el tiempo de pago en 212 horas y la carga tributaria debería representar el 20.4% de los beneficios (frente al 40.08% inicial).

Adicionalmente, las reformas de los indicadores de comercio transfronterizo y cumplimiento de contratos también ejercen un efecto importante sobre la posición del Perú en el ranking del Doing Business, para cada uno de los escenarios (reforma de 10%, 30% y 50%). En este sentido, se debería buscar reducir el tiempo para exportar, el número de documentos para importar, así como el tiempo para importar, en la medida en que éstos son los componentes del indicador de comercio transfronterizo en los que la situación es más crítica para el Perú. Así, con una reforma de 50%, el número de días para exportar pasaría de 24 a 12, los documentos requeridos para importar de 13 a 7 y el número de días para importar de 31 a 15.5. En cuanto al cumplimiento de contratos, el componente que presenta mayor problema es el del costo (como % de deuda), en este caso una mejora del 50% del indicador significaría una reducción del costo de 34.65% a 17.33%.

Por otro lado, mediante un análisis agregado donde se reforman todas las áreas, se puede apreciar que una mejora de 10% en todos los indicadores tendría como resultado una mejora de 28 posiciones para el Perú, ubicándolo en el puesto 37. Bajo el segundo escenario, una mejora de 30% en todos los indicadores ubicaría al Perú en la posición 29 del ranking total. Sin embargo, seguiría por debajo de Chile, cuyo puesto es el 28. Por el contrario, en el tercer escenario, una reforma de 50% en los indicadores de las seis áreas, permitiría alcanzar la posición 15 dentro del ranking de Facilidad para Hacer Negocios.

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5 BU R O C R A C I A

5.1 AVANCES RECIENTES

Durante los últimos años se han realizado algunos esfuerzos en materia de reducción de la burocracia, en particular, en el tema de simplificación administrativa. Quizá el ejemplo más relevante ha sido la creación de la Mesa Nacional de Simplificación de Trámites Municipales para Empresas - Intermesa, integrada por más de 25 instituciones públicas y privadas, así como por instituciones de la cooperación internacional. Su estudio está centrado en la formalización e inicio de las actividades económicas de las empresas. Se reconoce que estos trámites se encuentran básicamente a nivel municipal, por cuanto el 65% de las denuncias de barreras burocráticas que recibe INDECOPI es por trámites municipales.

En la página web de Intermesa se resalta un grupo de 27 experiencias de distintas municipalidades del país que han logrado facilitar la inscripción de empresas en su jurisdicción. Diversas organizaciones han apoyado en esta labor, como la Corporación Financiera Internacional (IFC), la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la Foreign Investment Advisory Service (FIAS) del Banco Mundial, la PCM a través de la SIMTA (Simplificación y Monitoreo de Trámites Administrativos), el Proyecto CRECER de USAID, la cooperación Alemana GTZ y el PROPOLI (Programa de Lucha Contra la Pobreza en Zonas Urbano Marginales de Lima Metropolitana) de la Unión Europea.

La creación de Intermesa ha apoyado el desarrollo del Plan Nacional de Simplificación de Trámites Municipales para Empresas (STME). Este tiene los lineamientos de acción para los años comprendidos entre el 2005 y 2010. Lo que se busca finalmente es la formación y desarrollo de las capacidades a través de la conformación de una Red de Expertos para apoyar las iniciativas del STME, el cambio de realidad a través de la ejecución de programa del STME dentro de un marco provincial y distrital para poder aumentar la cantidad de empresas formales y el número de Buenas Prácticas, lograr un cambio en la percepción pública del STME a través de acciones de comunicación, y el desarrollo de reformas institucionales y normativas.

Si bien Intermesa puede ser catalogado como una iniciativa piloto, el Plan Nacional debería de ser más ambicioso, puesto que no plantea objetivos claros ni metas cuantificables en relación a los avances sobre el tema. Por ejemplo, no se menciona un número o porcentaje de municipalidades (ya sea a nivel nacional, a nivel de sector urbano, por tamaño de municipalidad, o algún otro criterio que pudo ser utilizado) que deban cumplir ciertos estándares de rapidez en la emisión de una licencia de funcionamiento. Por otro lado, resulta curioso el énfasis en la creación de una “Red de Expertos”, sobretodo para un trabajo cuya naturaleza debería de ser rápida y de carácter temporal. En este sentido, la falta de metas claras, aunada a la creación de este grupo de consultores expertos, no es el mejor indicador para verificar que un plan de esta naturaleza puede tener resultados concretos en el corto y mediano plazo.

Por otro lado, Intermesa habría perdido liderazgo con los recientes cambios de las autoridades que lo conforman. Asimismo, se resaltó que existen celos entre las instituciones sobre la importancia relativa y protagonismo de las mismas. A pesar de ello, durante su corta existencia se lograron impulsar algunos avances en materia legal, en particular, la Ley Marco de Licencia de Funcionamiento. Esta ley busca estandarizar el número de procesos y tiempos para los trámites, y se ha dado un plazo para que las municipalidades se adecuen a esta ley. Sin embargo, lamentablemente la municipalidad de Lima declaró que esta ley no aplicaría en su caso, y lo mismo podría ocurrir en otros casos.

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Una situación similar de probable falta de cumplimiento o aplicación de leyes de carácter general se ha dado en los casos de la ley de eliminación de trabas burocráticas (Ley de Eliminación de Sobrecostos, Trabas y Restricciones a la Inversión Privada) y del silencio administrativo positivo (Ley del Silencio Administrativo Positivo). Como comentó el funcionario del Consejo Nacional de Competitividad, existe una serie de problemas que hacen que la aplicación de la primera ley citada no sea viable. A pesar de que Indecopi recuperó sus facultades para eliminar trabas burocráticas, parece ser que su accionar estaría nuevamente limitado. Por ejemplo, la municipalidad de Lima ya declaró que la ley no les compete (los edictos municipales tienen rango de ley), y lo mismo podría ocurrir en el resto de municipalidades. En el caso de la ley de silencio administrativo positivo, Sunat ya declaró que esta ley no aplica y, nuevamente, lo mismo podría ocurrir con otras entidades del Estado.

Quienes sí tuvieron que adecuarse a la ley del silencio administrativo positivo fueron los ministerios, básicamente por presión de los propios ministros y del Presidente de la República. En los 10 ministerios que han publicado sus nuevos Textos Únicos de Procedimientos Administrativos (TUPA), se tiene que 133 procedimientos han pasado de silencio negativo a positivo, 109 procedimientos han sido eliminados por irrelevantes, en 57 procedimientos se han reducido los requisitos para su admisión a trámite, y en 53 procedimientos se rebajaron las tasas. El resultado de este proceso de simplificación administrativa se dio gracias a los nuevos lineamientos para la elaboración y aprobación de TUPAs, así como a las disposiciones para el cumplimiento de la Ley de Silencio Administrativo Positivo (DS 079-2007-PCM), que determinaron que las entidades del Estado tenían que presentar la documentación sustentatoria de todos los procedimientos o servicios vigentes contenidos en su TUPA.

5.2 REVISIÓN DE LA LITERATURA SOBRE EXPERIENCIAS INTERNACIONALES

El Salvador: apertura de negocios

El caso de El Salvador es reseñado por Newton, Solf y Vicentini (2007). En enero de 2006 se lanzó en El Salvador un sistema de ventanilla única en el Registro Comercial, combinando 8 procedimientos de inicio de un negocio en uno solo. Previamente, iniciar un negocio tomaba 115 días y costaba más de US$ 2,700 en términos de trámites (el ingreso promedio del país alcanza los US$ 2,145), mientras que con este lanzamiento se llegó a los 26 días.

En el año 2001, HG Consultores, una consultora en recursos humanos, estudió la organización del Registro Comercial y recomendó implementar una certificación ISO, que en la práctica implicaba cumplir con ciertos estándares de calidad en la atención al cliente. En febrero de 2003, la certificación ISO se inició con la formación de 3 grupos de trabajo que analizaron tres temas medulares: documentación de la compañía, la licencia de funcionamiento y el registro inicial del balance. El proceso de análisis tomó casi un año entero y fue un trabajo realizado por los propios funcionarios del Registro Comercial, siendo el apoyo de los expertos en certificación ISO importante en la etapa inicial. De esta forma, se elaboró la Documentación de Sistema de Gestión de la Calidad, un manual que describía a los empleados un mapa esquemático de los procesos de registro.

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Una vez que los procedimientos guía fueron documentados, las reformas se iniciaron en noviembre de 2003. De esta manera, el personal fue organizado en pequeños grupos de trabajo, los cuales se reunían cada semana para discutir el trabajo realizado durante ésta, describir qué ocurrió mal y cómo se podían mejorar los procesos, para finalmente establecer metas de mejora para la siguiente semana. Paralelamente, un grupo de control de calidad fue creado. Éste trabajaba con comentarios de los usuarios sobre la calidad del servicio, ya sea a través de encuestas escritas o telefónicas, o a través de gente contratada por esta unidad para medir directamente la calidad. Esta información también fue utilizada para mejorar los procesos.

Luego de aproximadamente un año de trabajo, se alcanzaron resultados importantes. El tiempo para iniciar un negocio se redujo de 115 días a 40 para enero de 2005. La meta de 85% de satisfacción del cliente fue superada. Por ello, en marzo de 2005, la institución recibió el certificado de calidad ISO, el primero en América Latina. Junto con estos resultados, en el plano político las cosas también habían comenzado a moverse. En la campaña presidencial de 2003-2004, el futuro presidente Antonio Saca prometió lanzar un programa denominado El Salvador Eficiente, dirigido a mejorar el clima de negocios recortando los procedimientos burocráticos. Para ello, se formaron varios comités de trabajo orientados a analizar el tema de agilización de comercio, permisos de construcción y medioambientales, procedimientos para cerrar una empresa, entre otros.

Figura 23. Reducción de tiempos y costos para iniciar un negocio en El Salvador, 2003-2006

(en días y en % del PBI respectivamente)

0

20

40

60

80

100

120

140

2003 2004 2005 2006

Tiempo Costo


En octubre de 2005 se estableció una comisión para revisar el Código de Comercio para simplificar el inicio de un negocio. Se comenzó a trabajar estrictamente en el lado burocrático, sin buscar establecer modificaciones legislativas, que por lo general tardaban mucho en El Salvador (como mínimo 8 meses). En principio, cualquier procedimiento que no estuviera explícito en la ley fue retirado. Por ejemplo, algunos ministerios exigían que las fotocopias tuvieran ciertos márgenes, con certificaciones notariales. Como segundo lugar, se estableció una ventanilla única para permitir a los empresarios completar las formalidades en una sola visita a una agencia gubernamental (previamente, se requería 5 visitas a diferentes agencias). En realidad, no era la primera vez que se establecía una ventanilla única (ya se había creado una en el año 2000), pero si bien los empresarios podían dejar ahí su documentación, aún se requería que los funcionarios tuvieran

66

que organizar el registro con diferentes agencias. Ello no solo tomaba mucho tiempo, sino que además existía la errónea percepción de que dicho servicio estaba solo diseñado para los extranjeros.

La decisión que se tomó fue que el Registro Comercial, que era moderno en términos tecnológicos, serviría como ventanilla única para los procesos. De esta forma, los empresarios podían completar varias formalidades en un solo lugar (registro de la compañía, registro del balance inicial, obtención de la licencia, generación de una identificación de la agencia de tributos, seguridad social, y notificación al Ministerio de Trabajo). El trabajo se inició en noviembre para coordinar todas las agencias involucradas y comenzar a implementar la reforma. En la primera semana, un grupo de técnicos y consultores legales de los ministerios realizaron un borrador de la guía de servicios. Durante las siguientes semanas, los planes de reforma fueron discutidos en los mismos ministerios, donde cada institución nombró a sus delegados y técnicos para realizar las conexiones electrónicas. En la tercera semana de noviembre, los equipos de trabajo y material necesario fueron trasladados al Registro. Las conexiones fueron hechas rápidamente gracias a que la mayoría de agencias ya tenían un sistema informático bien implementado. Hacia fines de noviembre, se iniciaron los primeros tests para corroborar el funcionamiento del sistema.

A fines de enero de 2006, el presidente anunció la apertura de la ventanilla única junto con el lanzamiento del programa El Salvador Eficiente. De esta forma, en tres meses de trabajo se implementó la ventanilla única en El Salvador. Evidentemente, el apoyo político para lograr esta reforma de manera tan rápida fue crucial. El papeleo fue recortado drásticamente y el tiempo para iniciar un negocio pasó de 40 a solo 26 días. Aún queda trabajo por realizar, como recortar los elevados costos de iniciar un negocio (75.6% del ingreso per cápita en el costo de los trámites). En este sentido, las normas legales están siendo revisadas. Entre las propuestas existentes está el recorte del requerimiento mínimo de capital para formar una empresa, hacer que las publicaciones sean electrónicas (por ejemplo, para anunciar la creación de la empresa), y permitir que notarios, abogados y el mismo Registro Comercial puedan legalizar los libros, con el fin de introducir competencia y bajar los costos del servicio.

Serbia: apertura de negocios

Como reseñan Jersild y Skopljak (2007), iniciar un negocio en Serbia fue durante décadas un proceso engorroso y altamente burocrático. Por ejemplo, se exigía un capital mínimo de US$ 5 mil para iniciar una empresa de responsabilidad limitada, mientras que se tenía que pasar por una serie de inspecciones antes de comenzar operaciones, al mismo tiempo que las Cortes Comerciales debían verificar cada documento. Dieciséis Cortes Comerciales estaban a cargo del registro de las empresas, mientras que 132 municipios se encargaban de la documentación. Las prácticas eran tan inconsistentes, que jueces de una misma sala requerían distintos documentos para un mismo fin. Existían casos donde las cortes rechazaban los formatos electrónicos y exigían el llenado a mano de los materiales de inscripción.

Hacia mediados de 2001-2002, existía consenso en Serbia en relación con la necesidad de cambios para agilizar la inscripción de las empresas. Luego de tomada la decisión de la reforma, el grupo encargado de la misma fue el Grupo de Trabajo Interministerial para la Desregulación, que más tarde se denominó el Consejo de la Reforma Regulatoria. La reforma tenía dos elementos. El primero era un cambio radical en la legislación y el segundo, hacer que el nuevo sistema funcionara estableciendo un nuevo sistema de registro.

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Tres leyes fueron dadas: (i) la Ley de la Agencia de Registro de Negocios, (ii) la Ley para el Registro de las Empresas, y (iii) la Ley de Empresas.

Figura 24. Cómo Serbia reformó la apertura de negocios

(meses)

6

8

3

2.5

1.9

1.5

1

0.5

0.2

0.8

0.5

Campaña pública y entrenamiento

Adopción de leyes por el Parlamento

Envío de leyes al Parlamento

Aprobación de los borradores de leyes y principios porparte del gobierno

Aprobación de los borradores de leyes por parte de losMinisterios de Finanzas y Justicia

Aprobación de los borradores de leyes por parte de laSecretaría Legislativa

Adopción de principios de reforma por parte delgobierno

Consulta pública con las agencias privadas y estatales

Consulta del grupo de trabajo más extenso

Preparación del borrador de la ley por el grupo de trabajoprincipal

Establecimiento del comité y taller de reforma con laUnión Europea

Fuente: Banco Mundial Las primeras dos leyes establecieron el registro y los cambios en los procedimientos del mismo,

retirando el proceso de las Cortes Comerciales y municipalidades a esta nueva agencia de registro. Se utilizó como modelo el sistema irlandés de registro, y el sistema fue centralizado y puesto en Internet. Asimismo, se instituyó el silencio administrativo positivo de 5 días para registrar una compañía. Por otro lado, la Ley de Empresas redujo el capital mínimo para una empresa de responsabilidad limitada (90% de las empresas de Serbia) de US$ 5,000 a €500, y también redujo los requerimientos legales para formar una empresa. Asimismo, se organizaron seminarios con expertos ingleses e italianos en el registro de empresas.

El plan original en relación a las primeras dos leyes era tener la legislación lista para mediados de 2003 y el registro ya operativo para principios de 2004. Sin embargo, el asesinato del primer ministro serbio en marzo de 2003 y las subsecuentes elecciones retrasaron el inicio del registro hasta enero de 2005. Cabe mencionar que existieron fuertes presiones de oposición a la reforma, siendo las Cortes Comerciales y el Ministerio de Justicia las principales fuentes de las mismas. Así, las cortes perderían poder al ser retiradas del servicio. Además, existieron lobbies de la Cámara de Comercio de Serbia y del Banco Nacional de Serbia para que sean estas instituciones las que mantengan el control del registro. A diferencia de las dos primeras leyes, la

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Ley de Empresas presentó mucho menos oposición. Más aún, se recibió asesoría técnica externa, que fue crucial para el inicio del diseño de la ley, la cual fue realizada principalmente por los expertos locales; mientras que también el financiamiento externo de los organismos multilaterales fue importante, considerando que el costo total de la reforma alcanzó los €2 millones.

La implementación de la reforma no fue sencilla. Además de lo que implica la creación de una nueva agencia, se enfrentaron retrasos en la entrega del software y hardware que llevaron a un inicio de operaciones (enero de 2005) de la agencia con muchos problemas. Asimismo, el gran reto de la nueva agencia fue registrar las 70 mil empresas existentes, considerando que las Cortes Comerciales obstaculizaron el proceso. A pesar de todo ello, se logró una importante reducción en el número de días para iniciar un negocio, de 51 días en 2004 a 18 en 2005. Durante el primer año, la Agencia de Registro de Negocios de Serbia registró casi 11 mil nuevas empresas, un incremento de 70% en relación al año anterior.

Como señalan Jersild y Zoran Skopljak, la creación de una nueva institución fue crucial para evitar heredar las malas prácticas de otros organismos gubernamentales. En este sentido, resaltan que difícilmente se hubieran logrado los mismos resultados si se hubiera intentado reformar las instituciones vigentes. Sin embargo, también reconocen que la reforma pudo lograr mejores resultados. Por ejemplo, no es posible realizar el registro electrónico de documentos puesto que no existe una ley para firmas electrónicas. Asimismo, no se lograron todos los objetivos propuestos ya que la administración tributaria no cooperó para lograr que se pudiera generar el número de registro tributario de una empresa en la Agencia de Registro de Negocios de Serbia.

Países de la OECD: ventanilla única para empresas

Como se describe en OECD (2003), las ventanillas únicas para empresas no tienen un formato predefinido en la OECD. En algunos casos, éstas se encargan de todo tipo de negocios, otras se concentran en compañías de un tamaño específico (como las pequeñas y medianas), otras operan en sectores específicos. Existen dos tipos de ventanillas: las de apertura de negocios y las de servicios a empresas en un sentido más amplio (no solo apertura).

Por ejemplo, Enterprise Ireland, que inició sus operaciones en 1998 en Irlanda, es una agencia de desarrollo que está orientada a las industrias locales, en particular, a las pequeñas empresas del sector manufactura y a las relacionadas a servicios comerciales con el exterior. En este caso, la ventanilla única provee información y consejo en todos los aspectos de organización y funcionamiento de una empresa. Otro caso es el de Sviluppo Italia, creada en 1999 como una agencia para el desarrollo de negocios regionales en Italia. En este caso, esta agencia está orientada a todo tipo de empresas, y tiene como objetivo promocionar el desarrollo de negocios. Sus principales áreas de actividad son la promoción de la producción, el empleo, el apoyo a los emprendedores, las inversiones, la innovación y el desarrollo local.

Generalmente, las pequeñas y medianas empresas son el grupo objetivo de este tipo de agencias; sin embargo, en algunos casos, los servicios están orientados a grupos específicos de emprendedores. Por ejemplo, en Grecia se tiene una ventanilla única especializada en inversionistas extranjeros. El Centro Helénico para la Inversión fue creado para apoyar la apertura de negocios en dicho país, y apoyar a aquellos que planean recibir subsidios por las nuevas inversiones. Si bien el apoyo de consultoría está orientado a los

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grandes inversionistas extranjeros, la información puede ser provista a cualquiera. En muchos casos, los emprendedores cooperan o trabajan conjuntamente con unidades gubernamentales, municipalidades, gremios empresariales, asociaciones profesionales, entre otros.

Una experiencia interesante que se ha dado en México es la creación de ventanillas únicas manejadas por el sector privado, típicamente establecidas por asociaciones de negocios o industrias, como aquellas que están organizadas bajo la Cámara de Comercio de México. La mayoría de cámaras de comercio sectoriales tienen su propia ventanilla única, que apoya los requerimientos de sus miembros. La información más solicitada y de mayor disponibilidad es la relacionada a la apertura de negocios, operaciones de exportación e importación y registro de marcas.

Uno de los tipos de ventanillas únicas más difundidos es aquel relacionado con las licencias para negocios. Este tipo de ventanillas ha sido de los primeros tipos de iniciativas gubernamentales orientadas a recortar la carga burocrática, comenzando en muchos casos desde mediados de los ochenta. Por lo general, se provee información relacionada a (i) un compendio de las licencias gubernamentales a nivel nacional y local para distintos tipos de negocios, (ii) los detalles para contactar cada una de las agencias involucradas en manejar cada licencia, (iii) los formatos de aplicación para cada licencia y (iv) detalles de los costos de cada una, así como los tiempos involucrados y las necesidades de renovación en caso que sea necesario. A través de este tipo de agencias, se reduce el costo de la búsqueda de información. Lo cierto es que en muchos casos los servicios de las ventanillas únicas han sido extendidos, ya sea para incluir otro tipo de información (licencias a nivel regional o información sobre programas de apoyo gubernamental) o para permitir que estas mismas agencias aprueben los requerimientos de licencias, autorización de solicitudes, registro de empresas, entre otros.

Por ejemplo, Francia posee una red de Centros de Formalidades para Negocios, que operan como ventanillas para la provisión de información y transacciones relativas a formalidades en lugares como las cámaras de comercio y de industria, cámaras de comercio exterior, y más recientemente, cámaras de agricultura. Estas ventanillas están autorizadas para consolidar todos los requerimientos de documentación relevante correspondiente a otros ministerios y servicios sociales. Asimismo, también procesan cualquier cambio en el transcurso de la vida de la empresa. También existen versiones on line de estos Centros de Formalidades para Negocios.

En realidad, el concepto de Servicios de Información de Licencias para Negocios se inició en Australia hacia fines de la década de los ochenta. Inicialmente provisto por el estado de Victoria, hoy cada estado posee un centro de esta naturaleza. De esta forma, se tiene un sitio único para acceder a las licencias de los distintos niveles de gobierno (local, estatal, general), incluyendo formatos de aplicación. Mientras que el servicio está orientado básicamente a proveer información para nuevos negocios, también existe información sobre renovación de licencias, transferencias y todo tipo de regulaciones concernientes a la expansión de los negocios. Experiencias similares se han replicado en otros países de la OECD. En 1999, España estableció también una red de Punto de Acceso Único para la administración de la apertura de negocios. De la misma forma, se tiene un lugar único donde se puede enviar toda la documentación necesaria para iniciar un negocio, existiendo medios electrónicos para facilitar el proceso de transmisión de la información entre agencias del gobierno.

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5.3 PROPUESTAS ELABORADAS EN EL MARCO DEL CNC

Crear servicios de atención al ciudadano centralizados (SAC), de tal manera que la totalidad de trámites relacionados con el sector público se realicen en un solo sitio físico, tal como se hace en la mayoría de ciudades brasileras. En esos casos, los SAC se establecen preferentemente en centros comerciales, los cuales a la vez financian su implantación ya que se benefician con el flujo de personas. Pueden crearse dos ventanillas, una para trámites de empresas y otro para trámites personales. El Ministerio de Economía en coordinación con los otros ministerios deberá desarrollar un plan de acción para automatizar los distintos procesos administrativos. (Cilloniz 2003)

El éxito del SAC depende de la simplificación de trámites administrativos y de la coordinación entre los distintos niveles de gobierno, ya que algunos requisitos corresponden a las provincias o distritos y otros al gobierno nacional. Para facilitar esta simplificación se puede establecer que el vencimiento de los plazos relacionados con otorgamientos de licencias, autorizaciones, permisos, etc. actúe como silencio administrativo positivo para el inversionista. (Cilloniz 2003).

Automatizar al gobierno (e-government). Para ello se requiere (i) institucionalizar la organización, políticas y normas de gobierno electrónico; (ii) desarrollar e implantar servicios en línea (Portal del Estado Peruano); (iii) desarrollar e implantar la Intranet del Estado, incorporando en la medida de lo posible a los gobiernos regionales y locales. Asimismo, estas iniciativas pueden estar acompañadas de la automatización de los procesos de compras y adquisiciones del Estado (e-procurement) para lo cual se recomienda el fortalecimiento del Consucode y la adopción de un software que provea de la información de todos los procesos de licitación a la ciudadanía y que facilite el desarrollo de transacciones electrónicas de compras públicas. El Ministerio de Economía sería el encargado de organizar y coordinar a nivel de ministerios con todos los organismos públicos involucrados este proceso de automatización, racionalizando el presupuesto y la cooperación internacional con la que se cuente para el financiamiento de esta tarea. (Cilloniz 2003).

Crear el Registro Unificado de Funciones del Estado que detalle las funciones de los distintos entes públicos. Ello permitirá, de un lado, eliminar la duplicidad o superposición innecesaria de funciones; y, de otro, implementar mecanismos de coordinación adecuados cuando varias entidades sean competentes para una misma actividad. Para tales efectos, la PCM deberá conformar un equipo que concerte con los demás sectores y emita un informe final sobre el “mapa” de las funciones del Estado, asegurándose de que sea compatible con el sistema de clasificación de funciones ya utilizado por el MEF. El Registro debe estar publicado en una página web que permita a los funcionarios públicos, legisladores y público en general acceder rápida y sencillamente a la información. Por otro lado, para alcanzar la efectividad de este registro es necesario implementar un mecanismo eficaz de fiscalización. Mientras ello no ocurra, la PCM y el Consejo Nacional de Competitividad deberán publicar anualmente un informe comparativo sobre la duplicidad de funciones en el Estado. (Instituto Apoyo y Eyzaguirre del Sante 2003).

Introducir la obligación de que todo proyecto de ley o disposición normativa que pretenda introducir, eliminar, modificar o trasladar una función del Estado, haga referencia expresa de la función precisada en el indicado registro que pretende agregarse, eliminarse, modificarse, o trasladarse. Ello, a fin de asegurar el uso adecuado y la preservación del orden establecido por el registro. Adicionalmente, facilitará la

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evaluación de si conviene agregar, eliminar, modificar o trasladar funciones al Estado, ya que actualmente ese tipo de decisiones se toma de manera desinformada. (Instituto Apoyo y Eyzaguirre del Sante 2003).

Introducir el Tramitómetro, esto es, la obligación de cada organismo del Estado de elaborar estadísticas y publicar la duración promedio de los procedimientos a su cargo. Para tales efectos, el funcionario público responsable del expediente en cada etapa deberá llenar y firmar una ficha, consignando la fecha de inicio y término de la etapa del procedimiento a su cargo. La duración promedio de todas las etapas y procedimientos de las instituciones públicas deberá ser publicada tanto en una página web como en la misma institución. Este mecanismo implica la elaboración de lineamientos de estadística para cumplir adecuadamente con la obligación de su publicación, a fin de determinar, por ejemplo, la periodicidad de las mismas o los rubros en que estarán organizadas, etc. Asimismo, debe diseñarse un sistema de monitoreo permanente del funcionamiento y utilización adecuada del Tramitómetro, labor que sería desarrollada por alguna(s) universidad(es) u otra organización de la sociedad civil. (Instituto Apoyo y Eyzaguirre del Sante 2003).

Implementar un sistema sencillo de aprobación de TUPA, según el cual si el TUPA de una entidad ha sufrido cambios no sustanciales de un año a otro, sea suficiente que el superior de dicha entidad apruebe dichos cambios para que el nuevo TUPA adquiera vigencia; y si, por el contrario, el TUPA no sufrió variación alguna, no requiera de nueva aprobación. (Instituto Apoyo y Eyzaguirre del Sante 2003).

Implementar un sistema sencillo de elaboración de TUPA, mediante la confección de un TUPA Modelo con estándares mínimos comunes para los trámites subnacionales. Ello permitirá obtener costos racionales para los usuarios y desarrollar capacidades de los gobiernos subnacionales, especialmente de las municipalidades, pues se caracterizan por tener pocas fuentes de ingreso y poca capacidad de costear los servicios que prestan a los usuarios. La PCM o el Consejo Nacional de Descentralización serían los encargados de realizar los estudios necesarios para determinar esos estándares mínimos para que las municipalidades con menos capacidades puedan acogerse a ellos. (Instituto Apoyo y Eyzaguirre del Sante 2003).

Informatizar el registro y acceso a los TUPA de los organismos del Estado, labor que sería encargada a la Oficina de Gobierno Electrónico de la PCM. (Instituto Apoyo y Eyzaguirre del Sante 2003).

Informatización de procedimientos y formularios del Estado. La introducción de mecanismos de gobierno electrónico reducirá en gran medida los gastos de los organismos del Estado y de los usuarios, mejorando la calidad y eficiencia de la prestación de los servicios. Sin embargo, dado que no es posible informatizar de manera inmediata un ministerio u otra entidad pública, básicamente por una cuestión de recursos y capacidades, lo que se propone es trabajar por etapas. La primera etapa deberá permitir a los usuarios realizar determinados trámites o parte de ellos en línea; es decir, tener acceso a los formularios y solicitudes a través de Internet. La segunda etapa deberá permitir la recepción por parte de la autoridad de los formatos y formularios rellenados por el usuario vía Internet. Finalmente, deberá llegarse a una etapa en la que los usuarios puedan realizar el íntegro de los trámites por Internet, incluso efectuando el pago de la tasa correspondiente, vía tarjeta de crédito o a través de los bancos del sistema privado. Para implementar cada una de estas etapas, deberá diseñarse una estrategia de difusión y el otorgamiento de incentivos en su utilización. (Instituto Apoyo y Eyzaguirre del Sante 2003).

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El gobierno electrónico no debe descuidar la atención de aquellos usuarios que no utilicen los servicios informatizados. Ello implica diseñar un sistema de atención al ciudadano eficiente y de calidad, a través de la implementación una mesa o plataforma única de trámites en cada sector u organismo, que brinde información y servicios relativos a todos los procedimientos que ante él se tramiten. (Instituto Apoyo y Eyzaguirre del Sante 2003).

Implementar mecanismos de pago de los trámites ante el Estado, a través de Bancos Privados, Tarjetas de Crédito, Débito o Pre-pago. (Instituto Apoyo y Eyzaguirre del Sante 2003).

Implementar Programas Piloto de Ventanilla Única, a través de Internet, empezando en los lugares más alejados del país, en los que es difícil que todas las entidades del Estado estén presentes. (Instituto Apoyo y Eyzaguirre del Sante 2003).

Crear y promocionar un portal web municipal y un portal web regional con información confiable, oportuna y actual sobre los procedimientos, trámites, requisitos y costos de cada entidad subnacional. (Instituto Apoyo y Eyzaguirre del Sante 2003).

Informatizar el sistema de contrataciones y adquisiciones del Estado para hacerlo más rápido y transparente. (Instituto Apoyo y Eyzaguirre del Sante 2003).

Simplificar y flexibilizar el sistema para evitar la exigencia de requisitos innecesarios tanto para las entidades contratantes, como para los particulares, y que las bases se adecuen a las siguientes particularidades: (i) Tipo o magnitud de la compra o contratación, (ii) Capacidad institucional del ente público, (iii) Importancia de la compra o contratación para el ente público. (Instituto Apoyo y Eyzaguirre del Sante 2003).

Establecer la devolución de costos en el caso de impugnaciones que se declaren fundadas por error de los funcionarios de la entidad estatal. Esto se debe a que en el caso específico de las contrataciones y adquisiciones del Estado, las entidades estatales actúan como compradores; es decir, como agentes económicos, situación que no se produce en otro tipo de trámites, en donde el particular acude al Estado para exigir o solicitar un derecho o autorización. En el caso de las contrataciones y adquisiciones del Estado, éste actúa como un comprador, pero por su propia naturaleza, requiere de procedimientos prestablecidos para tales fines. (Instituto Apoyo y Eyzaguirre del Sante 2003).

Elaborar un ranking anual de las principales barreras burocráticas que afecten el desarrollo de la competitividad en el Perú, el cual deberá incluirse en el Informe Anual de Competitividad. (Instituto Apoyo y Eyzaguirre del Sante 2003).

Fortalecer los mecanismos institucionales ya existentes o crear nuevos donde no existan, mediante los cuales los ciudadanos o usuarios puedan reclamar frente a las arbitrariedades en las que los funcionarios públicos pudieran incurrir. Por ello, se propone realizar estudios sobre las “mejores prácticas” para definir mecanismos adecuados con el objetivo de que los particulares puedan reclamar ante las diferentes entidades del Estado. (Instituto Apoyo y Eyzaguirre del Sante 2003).

Crear defensorías u otras instancias de solución de reclamos en todas las entidades del Estado, similares a la Defensoría del Contribuyente de la SUNAT, sin mayor gasto de personal. (Instituto Apoyo y Eyzaguirre del Sante 2003).

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5.4 PROPUESTAS DE REFORMA

Las principales propuestas revisadas en la sección previa están orientadas al establecimiento de una ventanilla única, la implementación del e-government (no solo trámites, sino compras del Estado), publicar un ranking anual de las principales barreras burocráticas y crear el “mapa” de las funciones del Estado; mientras que las experiencias internacionales revisadas básicamente describen el tema de la ventanilla única.

Además de estos planteamientos del CNC, se considera importante realizar cuatro modificaciones en relación al tema de burocracia: cambio en relación a los costos de los procedimientos administrativos, que implique (1) la gratuidad de una parte de ellos y (2) la modificación de las causales y procedimientos que justifican el establecimiento de un costo para otra parte de los procedimientos y; por otro lado, (3) la introducción de un mecanismo denominado Prueba de Mercado, que implica la terciarización de parte de los servicios del Estado; y (4), la fusión entre CONASEV y la SBS.

Cabe resaltar que los dos primeros planteamientos buscan complementar las recientes medidas impuestas por el Gobierno para el tema de la simplificación de trámites, en el sentido de que es discutible la sostenibilidad de las modificaciones impuestas en los últimos meses.

P r o c e d i m i e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s : g r a t u i d a d y c r i t e r i o s p a r a e s t a b l e c e r e l c o s t o

La posibilidad de que los organismos públicos puedan tener grados de libertad para cobrar por los procedimientos administrativos es un incentivo para el mantenimiento y la creación de nuevas medidas que buscan incrementar la recaudación de las instituciones públicas. En este sentido, se debería alcanzar la gratuidad de los procedimientos administrativos en el mediano y largo plazo. Lamentablemente, no puede plantearse la gratuidad inmediata de todos los procedimientos administrativos, debido a que el costo fiscal sería muy elevado. Un estimado de los cobros por tasas y otros que cobran tanto las instituciones del Gobierno Central (US$ 218 millones) como los gobiernos locales (US$ 115 millones) para el año 2004 asciende a US$ 333 millones (Du Bois y Torres 2006).

Si bien las recientes medidas en materia de simplificación administrativa han permitido reducir algunos costos, el tema de los incentivos se mantiene y quizá la duda más importante en el mediano plazo será si la voluntad política expuesta por el presidente y sus ministros se mantendrá igual de férrea para controlar la creación de nuevos procedimientos burocráticos, sobretodo en contextos de restricción fiscal. Por ello, es necesario que se comience a evaluar el tema de la gratuidad de los procedimientos. Por ejemplo, un primer criterio que se debería de considerar para iniciar una evaluación de la gratuidad sería la obligatoriedad que impone el Estado sobre el procedimiento. Considerando que se trata de una labor de gran magnitud, esta tarea debe ser emprendida por un auditor externo e independiente del Estado. La supervisión de dicha revisión debería estar a cargo de la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM).

Por otro lado, no solo se debe trabajar en la gratuidad de un grupo de procedimientos administrativos, sino también en normar adecuadamente el tema de los costos de los procedimientos administrativos, con el objetivo de restringir o eliminar la arbitrariedad de las instituciones públicas para establecer los costos. Para ello, solo basta con revisar algunas de las últimas modificaciones en materia de simplificación administrativa, para entender que existe un problema de fondo con el tema del costeo.

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Tabla 20. Recientes modificaciones en los procedimientos de algunos ministerios

(en porcentaje del total de procedimientos antes de la reforma)

Simplificación de requisitos

Silencio Adm. Positivo

Menores costos por trámite

Reducción de plazos

Aprobación automática

Trabajo y Promoción de empleo 41.5 4.9 22 - - 5.7Economía y Finanzas - 9.1 - 72.7 9.1 -Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social - 5.3 - 8.8 - 3.5Agricultura 13.3 40 - - - 13.3Comercio Exterior y Turismo - 24 - - 1 26.9Transportes y Comunicaciones - - - - - 39.5

Eliminados

Modificados

Ministerio

Fuente: PCM Respecto de las últimas modificaciones, se revisó detenidamente el caso del Ministerio de Trabajo y

Promoción del Empleo. Los resultados indican que se modificaron requisitos en el 41% de los procedimientos administrativos existentes, un 4.8% de los casos pasó de silencio administrativo negativo a positivo, un 25% del total modificó su base legal, se redujeron los costos en un 21.9% de los casos y solo un 5.7% del total de procedimientos fue eliminado. En principio, el hecho de que solo un 5.7% haya sido eliminado no parece indicar que los cambios hayan sido muy profundos. Más allá de esta percepción, se optó por revisar el tema de los costos. Sin tener que ir muy lejos, el primer procedimiento del TUPA del ministerio, la inscripción en el Registro Nacional de Empresas Administradoras y Empresas Proveedoras de Alimentos, se establece como requisito un derecho de pago de 6.07% de una UIT, es decir, S/. 209.4 (este costo ya incluiría la reducción señalada en la RM Nº 285-2007-TR). Este monto es claramente excesivo, representa un 41.8% de un salario mínimo vital y parece difícil que guarde relación alguna con el costo del servicio (inscripción en un registro).

Los lineamientos que deben seguir las instituciones públicas respecto de los costos se encuentran en las “Pautas metodológicas para la fijación de costos de los procedimientos administrativos” (Resolución Jefatural 087-95-INAP-DTSA, que aprueba la Directiva Nº 001-95-INAP-DTSA). En éstas se especifica que los costos incluyen los costos variables (mano de obra, materiales y otros variables como depreciación) y el margen de contribución de costos fijos. Además, se habla de que la determinación del costo se puede sustentar en una política de precios, que se puede explicar por las condiciones de demanda, precio del procedimiento en otras entidades públicas, calidad del servicio (trato amable, celeridad, entre otros), situación socioeconómica de la localidad, entre otras variables consideradas por la entidad como “pertinentes”.

En principio, los costos de los procedimientos administrativos no deberían de incluir un concepto por contribución de costos fijos, sino únicamente deberían de reflejar los costos variables del servicio. Cabe resaltar que lo que se le debe cobrar al ciudadano es estrictamente el costo del servicio y no factores como el alquiler del local de un ministerio o institución pública, por más pequeño que sea éste. Asimismo, no se puede hablar de una política de precios basada en condiciones de demanda (la emisión de una copia de partida de nacimiento es un servicio altamente demandado y no por ello se va a cobrar un precio por encima de su costo, como se venía haciendo hasta hace muy poco), en los precios de otras entidades públicas (es claro que la emisión de una licencia de funcionamiento es costosa en la mayoría de municipios, no por ello

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otros deben copiar el mismo ejemplo), en la calidad del servicio (se están fijando una política de precios en componentes subjetivos), u otras consideraciones consideradas como “pertinentes” (con esto se abre la posibilidad para cometer cualquier arbitrariedad). En este sentido, los costos de los procedimientos únicamente deberían de reflejar los costos variables del servicio brindado.

P r u e b a d e m e r c a d o

Se plantea introducir la prueba de mercado en el país. Este mecanismo fue introducido en el Reino Unido en 1991, y consiste en realizar una comparación entre los costos de proveer directamente un servicio, que por su naturaleza no requiere ser realizado necesariamente dentro de una institución pública (como sí sería el caso de la función principal que cumplen las fuerzas armadas, policiales y otros), y los costos de proveer el mismo servicio, con igual o mejor calidad, a través del sector privado. En caso de que el servicio pueda ser provisto por este último a un menor costo y con mejores estándares de calidad, el servicio es traspasado al sector privado.

Como resalta Jarvis (2003), este mecanismo ha permitido lograr importantes reducciones de gasto y mejoras en la calidad de los servicios, no solo de los servicios traspasados al sector privado, sino también de los que se han mantenido en manos de instituciones públicas. Así, desde la implementación del sistema, las instituciones públicas del Reino Unido por primera vez comenzaron a guiarse a través del planeamiento estratégico, como respuesta ante la competencia del sector privado. Asimismo, se brindó una herramienta a la administración pública, la cual carecía de un conocimiento claro de cuáles eran sus funciones primordiales, que permitió emprender un proceso de reorganización y fusión de sus entidades. De esta forma, se eliminó la arbitrariedad del Estado para decidir si ciertas actividades deben ser realizadas por éste o no, neutralizando las presiones de los grupos de interés, al ser la Prueba de Mercado un mecanismo objetivo de evaluación.

Hoy en el Perú es la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) la que propone ante el Consejo de Ministros la fusión de entidades públicas (RM Nº 084-2007 PCM). Lamentablemente, no se posee de una herramienta objetiva que permita dar luces sobre la conveniencia o no de estos procesos de fusión. En este sentido, esta secretaría podría introducir la prueba de mercado como un mecanismo que permita superar este vacío de información. Asimismo, como se mencionó, la prueba de mercado también es una herramienta para la mejora de la gestión de las instituciones públicas, pasen o no al sector privado.

F u s i ó n d e l a C O N A S E V y l a S B S

En los últimos años se ha observado un importante crecimiento del mercado de capitales8. Sin embargo, los costos de operar o emitir valores aún son muy elevados (ver recuadro 4), mientras que existen importantes limitaciones presupuestales así como de capacidad para emprender cambiar en la CONASEV que han determinado que esta sea percibida por el mercado de capitales como un obstáculo para el desarrollo del mismo (ver recuadro 5).

8 Para una descripción más amplia del sistema financiero ver anexo 4.

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Recuadro 5 Costos de Operar o Emitir Valores en el Mercado de Capitales

Un Reporte de Estabilidad Financiera del BCRP concluye que los costos de emisión como porcentaje del monto total emitido disminuyen a medida que aumenta el tamaño de la emisión, debido al impacto de los costos fijos (estructuración, gastos legales, calificadoras de riesgos, representantes bursátiles, entre otros). Así, el costo total para efectuar una emisión de US$5 millones ascendía US$ 113,170, lo que equivale al 2.26% de la emisión. Este porcentaje se reducía a 0.44% en el caso de una emisión de US$ 50 millones. Dada la importancia de los costos fijos, los costos de transacción en el mercado de valores peruano son relativamente altos para transacciones pequeñas (solo se justificaría emisiones mayores a US$ 10 millones), por lo que únicamente será posible incrementar el número de emisores en la medida en que el mercado, la legislación o la normativa aplicable contribuyan a reducir los costos de transacción. Un estudio del Banco Mundial (Zervos 2004) muestra un análisis comparativo de los costos de emisión, tanto de instrumentos de deuda cómo de acciones, así como de los distintos tipos o categorías de costos, para el caso de Chile, México y Brasil en el 2004. Sobre la emisión de bonos (se consideró un tamaño de emisión de US$ 100 millones), el estudio encontró que el menor costo de emisión lo tenía México con 1.18% del monto emitido, comparado con 2.39% en Brasil y 2.74% en Chile. Resulta interesante mencionar que los costos en el Perú para una emisión de US$50 millones (la más grande que se analizó en el estudio del BCRP) son significativamente menores que en estos tres países. Esto se debe al peso de los gastos de estructuración (bancos de inversión), el cual equivalía a más del 90% del costo en esos tres países, mientras que en el Perú asciende a alrededor del 25% para una emisión grande. Considerando que en dichos países existen mucho más emisiones de deuda corporativa que en el Perú, se puede concluir que existen otros factores distintos a los costos que representan un desincentivo a las emisiones.

Fuente: BCRP

Recuadro 6 Principales limitaciones de la CONASEV Como señalan Morris, Tovar y Secada (2007) en un reciente trabajo sobre el mercado de capitales, existe un cierto consenso en el mercado de capitales de que la CONASEV se ha constituido en un obstáculo para el desarrollo del mismo. Las críticas al funcionamiento de ésta son variadas: es muy burocrática y se toma mucho tiempo en aprobar nuevas emisiones, instrumentos o fondos; tiene una estructura tarifaria que no coopera con el desarrollo del mercado; a pesar de tener tarifas altas, se le percibe como una entidad rezagada con respecto a la industria, que no tiene la capacidad de liderar el desarrollo del mercado; se le caracteriza como una institución carente de una visión de desarrollo del mercado en el mediano plazo. Asimismo, se critica el funcionamiento de su Directorio, que no ha podido convencer a las autoridades relevantes de la necesidad de adoptar cambios estructurales para modernizar la institución. Lo cierto es que si bien existen diversas críticas a la CONASEV, el crecimiento del mercado no ha venido acompañado de un crecimiento de los recursos para atender esta demanda. Así, en los últimos años esta institución ha visto un fuerte crecimiento de sus ingresos y un estancamiento de sus gastos, derivado de un problema muy serio de falta de autonomía presupuestal. Por un lado, se puede criticar el hecho de que los costos que impone al mercado (ingresos de CONASEV) pudieron estar sujetos a una disminución, pero también es cierto que se ha dado una carencia de recursos para implementar cambios y mejoras, desde aspectos básicos y claves como la contratación de personal capacitado o la adquisición de infraestructura

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(tecnológica y física). Más aún, la CONASEV está sujeta al tope de sueldos impuesto como parte de las normas de austeridad adoptadas por este gobierno, lo cual merma su capacidad para atraer a nuevo personal calificado.

Fuente: Morris, Tovar y Secada (2007) Como señalan Morris, Tovar y Secada (2007), existen tres alternativas para fortalecer y modernizar a

CONASEV: (i) mantenerla como Comisión pero con un presupuesto más amplio, revisando su estructura y alineando los incentivos al cumplimiento de resultados; (ii) convertirla, mediante un cambio legal, en una Superintendencia autónoma, similar a la SBS, y (iii) fusionarla dentro de la SBS.

La primera alternativa, que es la solución más sencilla desde un punto de vista legal, sería que el Ministerio de Economía y Finanzas se comprometa a dotar los recursos necesarios para su modernización y fortalecimiento. Esta situación debe quedar descartada, por cuanto históricamente el MEF no ha estado dispuesto a brindar estos recursos, incluso en contextos de bonanza fiscal como el actual, y peor aún, carece de la voluntad real para llegar a un consenso con el sector privado para realizar reformas relevantes para modernizar y desarrollar el mercado, por ejemplo al no tocar ni querer conversar sobre un tema crucial como es el burocrático y de sobrecostos (Invertir 2007). En relación con la solución intermedia sería convertir a CONASEV en una Superintendencia de Valores, con autonomía presupuestal y financiera, como la SBS o el Banco Central. El problema es que esto requeriría un cambio constitucional, lo cual es evidentemente complicado por el nivel de consenso entre las fuerzas políticas para lograr el cambio.

Como señalan los autores, la tercera alternativa de eliminar la institución y fusionarla dentro de la Superintendencia de Banca, Seguros y AFPs (SBS) resulta la más conveniente ya que tiene la ventaja de que se podría implementar rápidamente, pues no requiere modificar la Constitución. Asimismo, se aprovecharía la mayor autonomía y capacidad técnica de la SBS. Como se ha señalado, si no es viable hacer un cambio organizacional de fondo en CONASEV que le dote de la autonomía presupuestal y la estructura necesaria para convertirse en una institución más eficiente y ágil, se debe la SBS debe absorber a la CONASEV, tal como ocurrió años atrás con la SBS y la SAFP. En esa oportunidad, las entidades supervisadas tampoco estuvieron de acuerdo con dicha absorción, pero no resultó en mayores problemas para la industria.

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6 LE G A L I D A D

6.1 SITUACIÓN ACTUAL

Son casi nulos los avances en materia de reforma judicial. Quizá una reforma que valga la pena resaltar es la creación de juzgados comerciales a mediados del año 2005. De los 8,805 casos presentados entre abril de 2005 y junio de 2006, el 85% fueron resueltos en menos de un año. Sin embargo, más allá de esta mención la situación no difiere mucho de la acontecida hace diez años.


Nigeria: agilización de casos comerciales

Hacia 1997, en Nigeria los casos comerciales ante la corte decisiva duraban, en promedio, más de cuatro años y los casos ingresados hacia fines de la década de los 90 se esperaba que duraran por lo menos una década. Ante esta crítica situación, la población no confiaba en obtener justicia a través de las cortes. Sin embargo, en la actualidad, los casos comerciales en el estado nigeriano de Lagos pueden ser resueltos en un periodo aproximado de un año. Este caso es explicado por Hertveldt (2007).

Los cambios surgen como producto de las reformas de las cortes implementadas luego de que Nigeria retornara a un gobierno democrático en 1999. Así, el gobernador electo de Lagos, Senador Bola Ahmed Tinubu, creó un comité de política de justicia con el fin de revisar enteramente el sistema legal. El estudio publicado por este comité mostró que el sistema judicial poseía un grado de corrupción creciente; asimismo, en mayo del año 2000, los casos pendientes antes de alcanzar la Corte Suprema eran 40 mil, en tanto que 10 mil nuevos casos eran archivados cada año. Teniendo en consideración los hallazgos del comité, se iniciaron las reformas, algunas de las cuales fueron aplicadas inmediatamente después de la elección del nuevo gobierno, en tanto otras se ejecutaron años después.

Una de las reformas se encuentra relacionada con el despido de aquellos jueces corruptos. En esta línea, en 1999, la Constitución Nigeriana creó el Consejo Nacional de Justicia, un organismo independiente que recomienda al presidente y demás gobernadores, la designación y el despido de jueces. Antes del año 2000, ningún juez había sido castigado por corrupción, por lo que el Consejo Nacional de Justicia instituyó un panel de revisión en el año 2001. Durante los siguientes seis años, se investigaron 130 jueces, sugiriendo 8 para despido, 15 para retiro obligatorio y 13 para reprimendas. Asimismo, en mayo de 2001, el Servicio Judicial de Lagos designó a 26 jueces de diversos campos para la Corte Superior, los cuales fueron capacitados en un programa de seis semanas, recibiendo entrenamiento legal, informático y de Internet. La designación de este grupo de jueces, provenientes de otros campos (universidades, finanzas y comercio) resultó ser una buena estrategia. Seis años después, aquellos que tenían experiencia en áreas fuera de litigación judicial eran los más reconocidos. Cabe mencionar que la designación de estos jueces facilitó la introducción de nuevas divisiones en la Corte Suprema, tales como casos comerciales, de tierras, familia, ingresos, criminales y problemas civiles en general. Cada juez fue destinado a una división en particular, dependiendo de su experiencia profesional.

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Por otro lado, con el objetivo de atraer a los profesionales correctos y reducir la dependencia del dinero proveniente del soborno, se cuadruplicaron los salarios de los jueces, pasando de $600 a $2400 entre 1999 y 2001. Además del salario, cada juez recibe seguro médico, un vehículo y una casa para su familia, y a partir del año 2000, se le otorga $1568 para gastos correspondientes a la sala del Tribunal, los cuales son constantemente revisados por auditores. Asimismo, entre el año 2000 y 2001, se construyeron 22 salas para la Corte Suprema y 18 fueron rehabilitadas y provistas de computadoras, generadores y aire acondicionado.

Figura 25. Esquema de la reforma judicial en Lagos

23.4

7.8

13.5

11.7

8.5

7.8

11.9

11.6

5.0

0.9Consejo Nacional Judicial viaja a los estados para

presentar el desempeño de los jueces

Instalación de centros de mediación con losciudadadanos en 12 estados

Establecimiento del sistema de Información deTribunales Automatizados

Término del reglamento del Tribunal Supremo

Comité de Reglas se reune regularmente para discutir elnuevo reglamento del Tribunal Supremo

Creación de divisiones especiales en los TribunalesSupremos de Lagos

Primera cumbre entre las partes interesadas señala lanecesidad de una revisión del reglamento del Tribunal

22 nuevos Tribunales Supremos y 18 cortes rehabilitadas

Encuesta de Percepción de la Corrupción

Tinubu electo como Gobernador; Osinbajo nombradocomo Procurador General

Fuente: Banco Mundial Con miras a reducir los retrasos y descongestionar las cortes, se realizó una revisión técnica de las reglas

judiciales. Dentro de las nuevas reglas judiciales establecidas en el año 2004, resulta obligatorio para las partes suscribir al inicio del proceso legal toda la evidencia que van a utilizar. Si el demandante falla en entregar las evidencias anticipadamente, su demanda no será aceptada. Debido a que las partes deben presentar testimonios de los testigos y copias de toda la documentación que planean utilizar durante el proceso judicial, se ven desincentivadas a presentar demandas frívolas solo para ejercer presión sobre la otra parte. Asimismo, las reglas de 2004 especificaron tiempos para determinadas acciones; por ejemplo, se espera que los demandados presenten una declaración de defensa en un plazo de 42 días luego de recibir la declaración de demanda.

Otra de las nuevas reglas establece la existencia de discusiones previas al proceso judicial de carácter obligatorio. Estas discusiones son reuniones informales entre el juez y las partes con el fin de explorar la posibilidad de resolver el caso de una manera amigable. El juez explica a cada parte las fortalezas y debilidades

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del caso y cuál puede ser el resultado si el caso va a los tribunales. Al final de la reunión, las partes deciden si resolver el caso o ir a tribunales. Además, el juez elabora un reporte con la historia del caso, los temas en disputa entre ambas partes y el resultado de la reunión. Si las partes deciden que el caso vaya a un tribunal, éste es destinado a otro juez para evitar conflicto de intereses entre el juez actuando como mediador y el juez actuando como adjudicador.

Por otro lado, se ha establecido el Sistema de Información Automática de la Corte, cuyo objetivo consiste en cargar todos los casos en litigación en el sistema tal que en el futuro, los abogados puedan registrar los casos y seguirlos en línea. Asimismo, el sistema busca reducir el retraso de la corte, asignar casos de manera aleatoria y calcular los honorarios de la corte automáticamente. Más aun, éste busca contribuir a medir, gerenciar y mejorar el desempeño del sistema judicial.

Otra reforma consiste en la creación de centros de mediación ciudadana, como parte del Programa de Acceso a Justicia. La función de estos centros radica en resolver pequeñas disputas que de otra forma acabarían en pleitos judiciales en las cortes. La rapidez en la resolución de estas disputas contribuye a que un menor número de casos vaya a la corte. Cabe mencionar que los usuarios están libres de costo por los servicios de estos centros. Los mediadores de estos centros son concejales legales, empleados y remunerados por el Ministerio de Justicia.

Estas reformas han hecho que entre un 25% y 30% de los casos de carácter comercial sean resueltos durante los primeros cinco meses del proceso y que el retraso de las cortes se reduzca. Asimismo, el tiempo promedio en que los casos alcanzan una decisión luego de haberse presentado disminuyó 38%, de 730 a 457 días. En el caso de que los demandados no convenzan al juez de que tienen una defensa razonable, el fallo del juez puede darse en ocho meses. Esto ha hecho que Nigeria pase del puesto 105 al 66 en el ranking del Doing Business para el cumplimiento de contratos.

Georgia: reducción de la corrupción

Muchos de los países han intentado reducir la corrupción presente en sus cortes; sin embargo, pocos han logrado tener éxito. Uno de los países que ha tenido resultados satisfactorios ha sido Georgia. La última encuesta de opinión de las empresas (2005) muestra que la percepción de corrupción judicial ha caído con respecto a su nivel del año 2002. Georgia es el país que ha aplicado reformas de mayor impacto en el periodo 2005 – 2006. Ello ha llevado a que escale 75 posiciones en los rankings del Doing Business en únicamente un año, pasando del puesto 112 al 37. Particularmente, en cuanto al tema de cumplimiento de contratos, Georgia ha establecido una sección especializada en temas comerciales dentro de sus cortes y ha propuesto establecer dos cortes especializadas en temas de quiebras empresariales.

Como consecuencia de estos cambios, la Corte Suprema puede decidir qué casos revisar, a diferencia de antes que tenía que manejar cada caso enviado por las cortes menores. Asimismo, el país se ha esforzado en reducir la corrupción realizando investigaciones agresivas de los casos de corrupción y tomando medidas disciplinarias contra los jueces corruptos. Desde el año 2004, cuando ingresó el nuevo gobierno, siete jueces han sido detenidos por haber recibido sobornos y 15 han sido llevados ante las cortes criminales. En el año 2005, solo el Consejo Judicial Disciplinario revisó casos contra 99 jueces y 12 jueces fueron despedidos.

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Cabe mencionar que el salario de los jueces se incrementó cuatro veces con el objetivo de reducir la dependencia del dinero proveniente de sobornos. Al igual que muchas otras economías en desarrollo, los salarios de los jueces de Georgia habían caído a niveles que hicieron difícil sostener a las familias. No obstante, el solo incremento del salario no resolvía el problema de la corrupción judicial. Muchas otras medidas contribuyeron a reducirla.

Primero, la asignación aleatoria de los casos a los jueces, utilizando un software de gerencia, puede evitar que se seleccione al juez más dispuesto a aceptar sobornos. Segundo, pedir a los jueces que realicen una declaración de sus activos anualmente puede disuadirlos de aceptar importantes sumas de dinero en sobornos; si son descubiertos, enfrentan pena de cárcel. Tercero, la introducción de procesos transparentes y objetivos para la selección de jueces puede ayudar a atraer a los mejores y más brillantes profesionales al poder judicial y brindar la autoridad moral a los jueces para hacer cumplir las reglas de la corte. Finalmente, resulta importante realizar la publicación de los casos de jueces descubiertos por haber realizado actos de corrupción y que han sido castigados por ello ya que esta medida convence a la población de que el gobierno toma con seriedad sus políticas de reducción de la corrupción.

Papua Nueva Guinea: importancia de la gestión por resultados

Moresby y Penh (2006) resaltan cómo a lo largo de las décadas han existido reformas exitosas en el ámbito de la reforma judicial. Si bien reconocen que aún no existe un consenso del porqué en algunos casos estas reformas sí funcionan y en otros casos no, los autores resaltan la importancia de la evaluación y monitoreo de las reformas como instrumento para saber si los cambios introducidos están teniendo resultados y en caso de que éstos no sean los esperados, qué medidas se deben tomar para corregir la situación, sobre la base de información generada que permita identificar los problemas en el proceso de reformas.

En este sentido, los autores reseñan los esfuerzos que el gobierno de Papua Nueva Guinea ha realizado durante los últimos cinco años para adoptar un enfoque integral de reforma de la legislación y del sistema de justicia en dicho país, los cuales están descritos en el Plan de Acción del 2000, que se basa en tres pilares: (i) mejorar el funcionamiento de las agencias de justicia y de la legislación para incrementar la efectividad del sistema, (ii) alcanzar un mayor nivel de coordinación sectorial para mejorar la performance operativa de las instituciones, y (iii) poner mayor énfasis en la prevención del crimen.

La importancia del caso de Papua Nueva Guinea es que es uno de los pocos países en desarrollo que ha logrado que el enfoque de la reforma de la justicia esté basado en una gestión por resultados. La gestión por resultados en este contexto incluye un ciclo de planificación, fondeo, implementación, monitoreo y revisión de cualquier proceso de reforma, en este caso del sector judicial. El objetivo de este enfoque era generar información sobre el sector y que ésta sea utilizada por los encargados de la reforma, tanto para su gestión como para fines de rendición de cuentas. En la etapa de diseño de la reforma, se trabajó de la siguiente manera: en primer lugar, en el año 2003 se preparó la estrategia sectorial, definiendo las metas, objetivos y estrategias a seguir e identificando las 10 prioridades como base para la subsiguiente planificación y monitoreo. Luego, para el año 2004, se desarrolló un conjunto de indicadores de performance claves ligados a las prioridades. Ello implicó trabajar con los involucrados en la reforma para definir los outcomes y medidas de

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peformance para las 10 prioridades, diseñando los procesos de recolección de información y coordinación con los involucrados para trabajar en el Reporte de Performance del año 2004. Finalmente, hacia mediados del año 2005 dicho reporte ya había sido culminado y se desarrolló una estrategia sectorial más detallada, la cual incluía nuevamente los indicadores de desempeño que serían monitoreados de manera más continua.


Garantizar el pleno respeto a la propiedad privada. Es necesario que el Estado responda con firmeza cada vez que grupos de pobladores atenten contra la propiedad privada en marchas políticas o cuando realicen invasiones de terrenos de propiedad privada o estatal. (Cilloniz 2003).

Diseñar y promover campañas de difusión sobre los mecanismos alternativos de solución de conflictos (procedimientos, ventajas, establecimientos, etc.). (Instituto Apoyo y Eyzaguirre del Sante 2003).

Restringir el ámbito de acción del poder judicial en lo relativo a los casos civiles y especialmente a los conflictos derivados de transacciones comerciales o de regulación. Para ello es necesario promover mecanismos alternativos de resolución de conflictos, como el arbitraje y la conciliación, además de aumentar las facultades y fortalecer a INDECOPI. Para impulsar esta tarea, el Ministro de Justicia -con el respaldo del Presidente de la República- debería hacer un requerimiento público al Congreso para que haga las reformas legales requeridas al más breve plazo. (Cilloniz 2003).

Revisar la distribución de personal, infraestructura, equipamiento, carga de casos y trabajo atrasado en el sistema judicial. En particular, evaluar de abajo hacia arriba las vacantes de nuevos jueces que en realidad necesitan llenarse. Para la realización de este cometido, el Ministro de Justicia debe hacer un requerimiento público a la máxima autoridad del Poder judicial para realizarlo en un plazo breve determinado. (Cilloniz 2003).

Mejorar la tecnología mediante la adopción generalizada de códigos de barras en archivos, rastreo de casos computarizado e integrado, conexiones en línea con el Banco de la Nación, etc. En el Consejo de Ministros se debe indicar la prioridad de esta tarea y encargar al Ministro de Justicia para que coordine con las autoridades del Poder Judicial a fin de elaborar un plan con montos de dinero requeridos y plazos para ejecutarlo. Se darán las indicaciones pertinentes para que el Poder Judicial cuente con el presupuesto necesario para dicha labor. (Cilloniz 2003).

Para fomentar la incorporación de la mediana, pequeña y micro empresa en el uso de los mecanismos de prevención de controversias se deben simplificar los formatos de los títulos valores a fin de lograr una mejor comprensión de este tipo de instrumentos por los pequeños y micro empresarios, facilitar y promover la mayor utilización de los mismos y realizar estudios para determinar las causas que limitan o inhiben la utilización de las centrales de riesgo como mecanismo de prevención frente a los incumplimientos de pago. Asimismo, se debe fomentar el uso de las centrales de riesgo a través de mecanismos concertados que garanticen el derecho a la privacidad de los contratantes, como la autorización expresa de revisar el historial crediticio en las mencionadas centrales. (Instituto Apoyo y Eyzaguirre del Sante 2003).

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Para fortalecer el aparato administrativo del Poder Judicial, se debe apoyar el desarrollo y monitoreo de indicadores de gestión del despacho judicial en relación con su eficacia y su eficiencia; proponer que el Poder Judicial adopte el Tramitómetro; apoyar el fortalecimiento de la organización de las cortes judiciales para descentralizar sus decisiones administrativas (creación de nuevas Salas o redistribución de la carga procesal) y de logística (suministro de papel y útiles, etc.), de tal modo que puedan ser adoptadas por las Cortes Superiores; implementar el Fondo para Pagos en Efectivo, a fin de que cada área reciba un monto de dinero y rinda cuentas de sus gastos periódicamente, para eliminar el centralismo que implica la existencia de una única Unidad Ejecutora en el Poder Judicial. (Instituto Apoyo y Eyzaguirre del Sante 2003).

Con el fin de fortalecer el funcionamiento de los juzgados del Poder Judicial, se propone crear Salas Especializadas en temas regulatorios y similares dentro de las Cortes Superiores de Justicia y desarrollar las actividades de capacitación correspondientes; crear Unidades Técnicas dentro de la Corte Suprema y del Tribunal Constitucional que emitan informes sobre las implicancias económicas de algunas de sus decisiones. Asimismo, se debe fortalecer el rol de la Corte Suprema de Justicia como instancia de Casación y facilitar el rol de las Corte Superiores. (Instituto Apoyo y Eyzaguirre del Sante 2003).

Es necesario optimizar los procedimientos judiciales de cobro de títulos ejecutivos y ejecución forzada de bienes, a través de una regulación más estricta de los recursos y excepciones que pueden plantearse en ellos con la finalidad de dilatar el procedimiento. De este modo, es recomendable establecer que en los procesos de cobro de títulos ejecutivos, si el demandante gana en primera y en segunda instancia, el recurso de casación que pudiera interponerse no tenga efectos suspensivos. En el caso del proceso de ejecución forzada de bienes, se recomienda privatizar o tercerizar la función de realizar los remates. En este sentido, las entidades privadas a cargo de ejecutar los remates serían elegidas por el acreedor y se ocuparían de recibir los bienes materia del remate, tasarlos, promover las ventas, agrupar los bienes por lotes de interés para los postores, organizar los remates, preparar la documentación necesaria para la inscripción, cobrar el precio de venta y comisión y entregar los bienes. Los centros de remates competirían entre sí para ser elegidos, lo que genera incentivos para ofrecer servicios de manera eficiente. (Instituto Apoyo y Eyzaguirre del Sante 2003).

Promover la institucionalización y prestigio de la conciliación, a través de convenios con las distintas universidades del país para la capacitación de los conciliadores. (Instituto Apoyo y Eyzaguirre del Sante 2003).

Adoptar una reforma legal que promueva la simplificación y estandarización del actual sistema de garantías, a través de la aprobación de una ley de garantías reales de amplia aplicación, a fin de que todo acto jurídico que involucre el otorgamiento de un crédito pueda ser garantizado a través de la afectación de cualquier tipo de bienes. En este sentido, se propone, a) Apoyar la implementación de la propuesta de modificación legal formulada por el MEF, que implica constituir garantías reales sobre cualquier tipo de bien o derecho, así como la suscripción de convenios sobre mecanismos alternativos de ejecución de dichas garantías; y uniformizar los requisitos para la constitución de garantías. b) Uniformizar los registros de la propiedad inmueble (formal y formalizada), sociedades y garantías, a través del uso de formatos estándar. (Instituto Apoyo y Eyzaguirre del Sante 2003).

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Las propuestas planteadas por el CNC resaltan la promoción de mecanismos alternativos de solución de conflictos, como el arbitraje y la conciliación, además de aumentar las facultades y fortalecer a INDECOPI. Asimismo, para fortalecer el aparato administrativo del Poder Judicial, se plantea apoyar el desarrollo y monitoreo de indicadores de gestión del despacho judicial en relación con su eficacia y su eficiencia.

R e d u c c i ó n d e c o s t o s d e m e c a n i s m o s a l t e r n a t i v o s d e s o l u c i ó n

Para avanzar en materia judicial, es necesario avanzar tanto en la promoción de mecanismos alternativos de solución de conflictos como en la reforma del Poder Judicial. En el primer caso, se debe procurar introducir mayor competencia en el sistema, puesto que hoy los costos son muy elevados9. Según la Unidad de Coordinación de Préstamos sectoriales del Ministerio de Economía, en el contexto de un préstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo, se buscó analizar este tema de costos relativamente altos, pero no se encontró ningún estudio ni consultor que haya abordado la problemática para el caso peruano. En este sentido, es prioritario evaluar y conocer el funcionamiento del mercado mediante la realización de un estudio, con el objeto buscar recomendaciones que incorporen competencia y reduzcan los costos existentes.

E v a l u a c i ó n y m o n i t o r e o : r e q u i s i t o p a r a d e s t i n a r r e c u r s o s h a c i a R e f o r m a J u d i c i a l

En relación a la reforma del Poder Judicial, distintas propuestas se han trabajado a lo largo de los años (siendo la más importante y reciente la del Ceriajus); sin embargo, en la mayoría de ocasiones todas las propuestas han venido acompañadas de grandes requerimientos de financiamiento e incertidumbre respecto de la viabilidad de las mismas10. En este sentido, la mayoría de propuestas se han visto frustradas u obstaculizadas ante el temor del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) de destinar una gran cantidad de recursos que posiblemente no tengan mayores resultados.

En este contexto, cualquier reforma del Poder Judicial se debería de enmarcar dentro de una política de gestión por resultados11. De esta forma, se puede asegurar que los recursos invertidos en la reforma tengan los resultados esperados. Moresby y Penh (2006) resaltan la importancia de la evaluación y monitoreo de las reformas como instrumento para saber si los cambios introducidos están teniendo resultados durante el proceso mismo de reforma, y en caso de que éstos no sean los esperados, establecer qué medidas se deben tomar para corregir la situación, sobre la base de información generada que permita identificar los problemas en el proceso de reformas.

9 Entre US$ 50 mil y US$ 100 mil puede costar un arbitraje. 10 Por ejemplo, en el Ceriajus se planteaba la necesidad de recursos adicionales como mínimo ascendentes a S/. 1.8 miles de millones de soles. 11 La propuesta del Ceriajus no está enmarcada dentro de una gestión por resultados. Se presentan indicadores para seguir, pero no siempre miden el desempeño de la reforma en relación a los resultados que se buscan. Por ejemplo, en relación al punto 1.3.1 que busca fomentar el uso voluntario de la conciliación extrajudicial, se tiene como indicador que “mide” la reforma “la aprobación de la ley que modifique la obligatoriedad de la conciliación en Lima, Cono Norte, Callao, Arequipa y Trujillo”. Evidentemente, la aprobación de una norma no puede ser un indicador que refleje si los objetivos de esta parte de la reforma se estarían alcanzando.

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R e d u c c i ó n d e c o s t o s l e g a l e s d e r e g i s t r o : i m p u e s t o a l o s a c t i v o s d e S u n a r p Finalmente, se debe resaltar que existen una serie de costos legales de carácter registral que podrían ser

disminuidos. Dentro de estos, los costos más perniciosos son los impuestos a los activos, puesto que la Sunarp realiza cobros no relacionados con el costo del servicio, sino más bien con el valor del inmueble o de la empresa.

Recuadro 7 Costos Legales de Registro

La Superintendencia Nacional de Registros Públicos (Sunarp) es la entidad encargada de inscribir la titularidad de una propiedad y/o empresa. Para la provisión de sus servicios registrales, la Sunarp solicita firmas legalizadas, escrituras públicas, partes notariales y otros certificados. Todos estos certificados necesitan de la participación de los notarios públicos; mientras más certificados requiera la Sunarp, mayor demanda por servicios notariales habrá. De esta manera, cálculos del IPE (ver Du Bois y Torres 2006) muestran que por cada nuevo sol que las empresas tienen que pagar en registros públicos, en promedio se ven obligadas a pagar 1,04 nuevos soles por servicios notariales.

Tabla 21. Expedientes e Ingresos por tasas registrales de Sunarp e ingresos de notarios generados, 2004

(en número y millones de soles) Sunarp-

Expedientes Sunarp-

Ingresos1Sunarp- Ingresos

por capitalNotarios- Ingresos

generados

(número) (S/. Mill.) (S/. Mill.) (S/. Mill.)Propiedad inmueble 369.99 70 26 37Personas jurídicas 114.803 15 29 11Personas naturales 105.407 2 - 40Bienes inmuebles 396.312 27 2 33Total 986.512 115 56 120

Fuente: Sunarp, IPE

No obstante, el pago obligatorio a oligopolios privados no es el único sobrecosto que generan los registros públicos. La Sunarp realiza una serie de cobros antitécnicos por trámites relacionados con bienes inmuebles y capital social de empresas. Estas tasas constituyen en la práctica impuestos a los activos, ya que su cobro no se relaciona con el costo del servicio sino, más bien, con el valor del inmueble o de la empresa, desincentivando la capitalización (formal) de estas últimas. Por ejemplo, se debe pagar a registros públicos el 0.3 por ciento del capital social con el que las empresas se inscriben y el 0.3 por ciento del capital social que posteriormente se decida aumentar.

Se estima que el 48 por ciento del total de los ingresos de la Sunarp se relacionan con estas tasas antitécnicas (capital social, auto, casa, etcétera) y constituyen un costo de S/. 56 millones. Si a este monto se le suma los cerca de S/. 120 millones que los ciudadanos y las empresas se ven obligados a pagar a los notarios por los requerimientos de la Sunarp, se encuentra que los sobrecostos registrales llegan a S/. 54 millones.

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7 LA B O R A L


Uno de los principales problemas en el país es la informalidad laboral y la consecuente falta de protección (seguro de salud y pensiones) de los trabajadores. Según cifras de la Encuesta Nacional de Hogares del 2006, un 78.5% de los trabajadores a nivel nacional son informales12, situación muy similar a la del año 2002, donde un 78.9% de los trabajadores presentaban esta misma condición. Todo ello a pesar que durante este periodo la economía peruana creció a un ritmo de 5.7% anual y la producción total se incrementó en 25%.

Evidentemente existe un problema en el mercado laboral, que ha llevado a que estas altas tasas de crecimiento del producto no se vean reflejadas en un aumento del empleo formal. La legislación indica que hoy existen tres grandes regímenes laborales: (i) el régimen general, (ii) el régimen agrario y (iii) el régimen de las micro y pequeñas empresas (ley MYPE). Existen dos grandes diferencias entre el régimen general y los otros dos regímenes: el tema de los beneficios laborales y el costo de despido. Mientras en el régimen general de cada S/. 100 de remuneración bruta los costos no salariales representan S/. 71.8 adicionales, en el régimen agrario y en la ley MYPE estos costos representan S/. 32.2 y S/. 26.9 respectivamente. Por otro lado, en el caso de la indemnización por despido arbitrario, expresada en remuneraciones por año de servicios, en el régimen general se debe pagar 1.5 remuneraciones con un tope de 12 remuneraciones, mientras en los otros dos regímenes, el costo es la tercera parte (0.5 remuneraciones) y el tope máximo a pagar es la mitad (6 remuneraciones).

La ley MYPE fue dada en el 2003 debido a que este sector es el más informal y el mayor generador de empleo. Al 2006 un 95% de las personas que respondieron en la ENAHO no poseer contrato laboral alguno trabajan en una MYPE, mientras que este tipo de empresas (de 1 a 50 trabajadores) empleaban al 79% de la PEA13. A mediados del año 2005 su impacto había sido muy limitado, solo 1,600 empresas se habían acogido a la ley; sin embargo, esta cifra ha subido hasta llegar a las 12 mil empresas en el 2007. En una evaluación encargada por el Ministerio de Trabajo, se concluyó que los costos de acogerse a la formalidad, aún con esta ley, eran más elevados que los beneficios de la misma. Lo cierto es que para que una empresa se acoja a esta ley, debía de cumplir los requisitos de número de trabajadores y de ventas anuales. La microempresa debe tener entre 1 y 9 trabajadores y generar ventas anuales menores de 150 UIT (S/. 517 mil). Para calificar como pequeña empresa, debe tener entre 10 y 50 trabajadores y generar ventas anuales entre 150 y 850 UIT (hasta S/. 2.9 millones). Más aún, los beneficios de la legislación laboral solo se aplicaban para el caso de las microempresas y no a las pequeñas. Además, la ley tenía carácter temporal y finalizaba en julio del 2008. Evidentemente con un plazo tan corto, no había perspectivas de mediano plazo para acogerse a la ley. Hoy este plazo se ha extendido hasta el 2014.

12 Se tomó el criterio legalista para definir empleo formal: trabajar en el sector público o poseer algún sistema de salud 13 Si se incluye a estas personas, se considera como microempresa a las unipersonales (independientes). Si se los excluye, las micro y pequeñas empresas representan el 55% de la PEA.

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Colombia: aprovechando una ventana de oportunidad

En el año 2002, el gobierno de Colombia resolvió reformar su legislación laboral siguiendo dos intentos poco exitosos, sucedidos en 1999 y 2001. La reforma fue aprobada durante el primer año de gobierno del presidente Uribe, cuando el apoyo político era significativo y había poca probabilidad de rechazo, debido a que los intentos previos de reforma, pese a no resultar exitosos, contribuyeron a incrementar el apoyo de los distintos grupos de interés que inicialmente se encontraban en oposición a la reforma. Pese a que aún no se ha realizado una evaluación completa del impacto generado por la reforma laboral aplicada en Colombia, las primeras evaluaciones (Echeverry y Santa María 2004) muestran algunos resultados positivos.

Durante los años previos a la década de los 90, las leyes laborales colombianas buscaban brindar seguridad y estabilidad en el empleo. Sin embargo, las restricciones existentes en los contratos temporales y los altos montos de indemnizaciones por despido generaban que a las empresas les resulte más difícil emplear y despedir trabajadores. En este contexto, hacia 1990, se estableció una primera ronda de reformas con el objetivo de reducir las indemnizaciones por despido y hacer las decisiones de contratación más flexibles. Estas reformas trajeron como consecuencia que entre 1990 y 1994, las tasas de desempleo cayeran de 12% a menos de 8%; además, la informalidad disminuyó más de dos puntos porcentuales, a la vez que la productividad laboral incrementó.

No obstante, a mediados de la década de los 90, las condiciones laborales empezaron a deteriorarse. La reforma de salud y seguridad social de 1993 incrementó las contribuciones sobre la nómina y elevó los costos laborales no salariales de 42.9% a inicios de 1990 a 53% en 1996. Otros costos no salariales importantes eran los impuestos parafiscales, con los cuales se financiaban los programas de bienestar social y que representaban 8% de la nómina. Además, el total de los costos laborales se incrementó en 3.1% por año durante la década de los 90, razón por la cual los empleadores tuvieron que ajustarse reduciendo su demanda por trabajo, la cual se vio aún más mermada con la recesión de finales de la década. Ante esta situación, en 1998, el nuevo gobierno de Pastrana propuso reformas laborales adicionales con el objetivo de atacar el desempleo; sin embargo, los proyectos de reformas laborales no llegaron al Congreso dado el entorno de inestabilidad macroeconómica, de adopción de un programa de austeridad del FMI y de negociaciones por la paz con un grupo guerrillero poderoso,

En el año 2000, la tasa de desempleo alcanzó 20.5%, situación que propició un segundo intento de reforma en el 2001, el cual profundizó las reformas de contratación y despido y trató, por primera vez, los temas de inflexibilidad salarial y costos no salariales. Sin embargo, el proyecto de ley fue rechazado en el Congreso debido a la oposición política a la reducción de los impuestos parafiscales.

Los trabajadores del sector formal, en particular aquellos pertenecientes a sindicatos y grandes empresas, constituían el principal grupo perdedor, por lo que expresaron su oposición a través de manifestaciones políticas y huelgas. Adicionalmente, otros grupos que se beneficiaban directamente de los impuestos parafiscales se opusieron a las reformas, tales como los sindicatos o agencias privadas que administran las contribuciones parafiscales, las cuales ascienden a US$ 750 millones por año. Por otro lado, los principales beneficiarios eran los desempleados y los trabajadores informales ya que tendrían mayores oportunidades para obtener un trabajo formal; sin embargo, al encontrarse desorganizados fueron movilizados por otros

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grupos de interés para oponerse a las reformas. Así, para superar la oposición se requirió de creación de redes de seguridad social, esfuerzos conjuntos y amplio compromiso político.

El hecho de que muchos de los cambios de políticas ya habían sido discutidos en los intentos de reforma facilitó que la aprobación de las reformas laborales de Uribe se diera en menos de nueve meses de haber asumido el gobierno en el año 2002. Cabe mencionar que el equipo encargado de las reformas del año 2001 fue capaz de obtener el apoyo de algunos de los segmentos del Parlamento, así como de empleadores y sectores de la sociedad civil. Para lograr un consenso en torno a la reforma, se estableció una Mesa de Discusión en el año 2000 con representantes de todos los grupos de interés (gobierno, principales sindicatos laborales, gremios empresariales, partidos políticos y el sector académico). De esta discusión, se alcanzaron dos compromisos incluidos en la ley del año 2002. Primero, los impuestos parafiscales fueron flexibilizados y no reducidos. Segundo, se incluyó en el paquete de leyes que los empleadores tuvieran la capacidad de contratar trabajadores bajo un contrato que no obligue el pago de algunos costos no salariales.

La legislación del año 2002 fue similar en muchos aspectos a la propuesta en el 2001. Algunos de los temas en común fueron:

Las empresas están en la posibilidad de contratar a aprendices por debajo del salario mínimo y sin la obligación de pagarles impuestos parafiscales.

Se introdujo un horario de trabajo regular (Regular Working Shift – RGS) que puede cubrir cualquier hora o días de la semana tal que no sobrepase las 48 horas semanales. La compensación por el trabajo realizado fuera del horario de trabajo regular o en días domingo fue reducida al 10% del salario regular.

Los empleadores pueden contratar trabajadores por hora, en la medida en que los salarios, contribuciones y otros costos no salariales sean pagados proporcionalmente al tiempo trabajado.

Reducción de la indemnización por despido para los casos en que éste haya sido injusto, sobretodo para aquellos trabajadores que tienen más de diez años de servicio.

El paquete de reformas del año 2002 no incluyó provisiones para compensar a los trabajadores por pérdidas potenciales de trabajo como la reforma de 1990; sin embargo, incluyó medidas de protección social destinadas a proteger a los sectores más vulnerables de la población de shocks negativos de ingresos y empleo. Así, se contempló la creación de un seguro de desempleo, fortalecimiento de programas de salud y pensión pública y la creación de un programa de microcrédito para pequeñas empresas. Adicionalmente, la ley incluye un subsidio de empleo, el cual consiste en una transferencia monetaria hacia las pequeñas empresas que contraten trabajadores de jefes de hogar sin empleo para trabajos manuales. Se estableció también un Ministerio de Protección Social (fusión entre el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y el de Salud) como encargado de implementar la nueva legislación laboral.

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Figura 26. Informalidad del mercado laboral Colombiano, 1992-2005 (trabajadores informales sobre ocupados)

54.7%

52.2%

54.5%

52.3%

60.0%

60.5%61.3%

60.7%

58.7%

58.8%

52%

53%

54%

55%

56%

57%

58%

59%

60%

61%

62%

1992 1994 1996 1998 2000* 2001 2002 2003 2004 2005

*A partir del año 2000 se realizó un cambio metodológico, pues se empezó a hacer uso de la Encuesta Continua de Hogares (ECH) en lugar de la Encuesta Nacional de Hogares (ENH). Esto explica las distorsiones existentes en las comparaciones ex ante y ex post. Fuente: ENH y ECH, DANE. Elaboración Cárdenas y Mejía (2007)

A pesar de que aún es pronto para evaluar el impacto total de la reforma sobre el mercado laboral,

existen algunas señales iniciales positivas rescatables. Por ejemplo, entre junio de 2002 y junio de 2003, se crearon 750,000 nuevos puestos de trabajo, lo que logró que la tasa de empleo se incremente en 5%, comparada al 3% de crecimiento del PBI. Si bien es cierto que el aumento del empleo pudo deberse a otros factores, Kikeri, Kenyon y Palmade (2006) sostienen que el 40% de los nuevos puestos de trabajo puede ser atribuido a los efectos positivos de la reforma y el resto, al crecimiento económico. Por otro lado, la tasa de informalidad presentó una disminución, bajando de 61.5% a 60% durante el mismo periodo, y por primera vez desde el año 1997, el sector formal resultó más dinámico en la creación de trabajo que el sector informal. Asimismo, la duración de la situación de desempleo declinó de 53 a 49 semanas en el periodo en mención. Cabe mencionar que una encuesta aplicada a 75 medianas empresas formales evidencia que el 41% de las empresas incrementó el empleo; asimismo, el 20% indicó que esta decisión se debió a las reformas laborales, de manera particular, a la reducción del costo de laboral fuera del horario regular de trabajo, así como a la flexibilidad en el pago de los impuestos parafiscales.

En otro trabajo, Cárdenas y Mejía (2007) muestran que la informalidad siguió reduciéndose, para alcanzar un nivel de 58.8% en el año 2005. A pesar de ello, no es posible inferir con exactitud qué proporción de la reducción en la informalidad responde a la reforma implementada por el presidente Uribe y qué proporción puede ser atribuida al mayor crecimiento económico. Cabe resaltar que en el caso colombiano, la definición de trabajador informal no implica que éste no posea un seguro de salud o una pensión. En este sentido, los resultados mostrados por Cárdenas y Mejía de los últimos años en estos dos indicadores también muestran un aumento de la cobertura en estos aspectos de los trabajadores informales.

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Figura 27. Afiliación de los trabajadores informales a pensiones

Figura 28. Afiliación de los trabajadores informales a salud

(en porcentaje del total de trabajadores informales)

(en porcentaje del total de trabajadores informales)

10.711.9 11.6

12.3

13.8

0

2

4

6

8

10

12

14

16

2001 2002 2003 2004 2005

41.743.9 45.2 46.2 46

13.917.6

25.119.8

17.2

0

10

20

30

40

50

60

2001 2002 2003 2004 2005

Régimen ContributivoRégimen Subsidiado

Fuente: ENH y ECH, DANE. Elaboración Cárdenas y Mejía (2007)

Fuente: ENH y ECH, DANE. Elaboración Cárdenas y Mejía (2007)

Estos resultados iniciales son consecuencia de intentos anteriores de reforma laboral. La experiencia

colombiana enseña que puede tardar años la aprobación de una reforma debido a dificultades políticas, por lo que la implementación requiere de un ente institucional con capacidades técnicas y con la disposición a conciliar los intereses de los grupos involucrados.

Macedonia: flexibilizando el mercado laboral

Como señalan Larson, Minoski y Morris (2007), el número de contratos laborales concluidos en Macedonia se incrementó en 5.9% para el periodo enero - octubre 2006 con respecto al mismo periodo del año anterior; además, hubo un incremento de 30.6% del número de contratos de periodo fijo. Estas cifras reflejan una ganancia sorprendente, sobretodo para un país donde el desempleo alcanzó el 30% de la población durante la década de los 90, particularmente debido a la rigidez de las leyes laborales. Fue precisamente el desempleo crónico que sufría Macedonia lo que impulsó al gobierno a efectuar reformas en el campo laboral, de tal manera que las nuevas leyes respondieron mejor a las necesidades de la economía.

Macedonia ha intentado resolver el desempleo durante décadas, debido a que consistía en el principal tema de presión social. El alto desempleo afectaba principalmente a los jóvenes y mujeres. Un estudio del año 2003 mostró que el 30% de las personas que se encontraban en situación de desempleo tenían entre 15 y 24 años, además, que en el año 2001, únicamente el 32% de la población femenina en edad de trabajar estaba empleada, cifra mucho menor a la de la Unión Europea o la de los países de la OECD, las cuales ascendían a 51% y 54%, respectivamente. Asimismo, cerca de dos tercios de la población que se encontraba buscando empleo, de los cuales la mayoría eran jóvenes, ha estado desocupada por al menos cuatro años.

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Macedonia estableció el Acta de Relaciones Laborales en julio de 2005. Ésta constituyó la primera reforma significativa de leyes laborales desde 1993. Las nuevas leyes resultaron exitosas debido a dos razones. Por un lado, representantes tanto de los empleadores como de los empleados formaron parte del proceso de reforma. Por otro lado, la nueva ley gozó de fuerte apoyo político en el Parlamento, no solo de la bancada del gobierno sino también de la oposición.

Las reformas se centraron en cuatro temas importantes. En primer lugar, los legisladores introdujeron mayor flexibilidad en los tipos de contratos laborales permitidos y establecieron un lenguaje más claro para los contratos de tiempo fijo y tiempo parcial. Segundo, se estableció mayor flexibilidad en las provisiones de sobretiempo. Tercero, se simplificaron los procedimientos de despido con el fin de hacerlos menos costosos. Por último, se hicieron cambios en el marco de los contratos colectivos de trabajo, incluyendo aquellos necesarios para cumplir con los estándares de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

Bajo la anterior ley laboral, algunos de los artículos resultaban ambiguos, aun aquellos que trataban acerca de los tipos de contratos que se pretendían regular. En este sentido, la nueva ley aclaró las reglas aplicables a los contratos a tiempo fijo y a tiempo parcial y promovió relaciones de trabajo más diversas relajando las restricciones en el uso de los contratos laborales temporales, de tiempo fijo y tiempo parcial. Asimismo, en la antigua ley, el sobretiempo estaba permitido únicamente en circunstancias excepcionales, como incendios o epidemias; sin embargo, en el marco de la nueva ley, el sobretiempo no se encontraba limitado a esos casos. Así, se permitía un sobretiempo semanal hasta de 10 horas y un sobretiempo anual hasta de 190 horas.

Por otro lado, la antigua ley exigía que los empleadores notificaran a una agencia estatal de empleos cada vez que un contrato era concluido debido a un despido, ésto generaba altos costos para los contratantes, llegando a pagarse hasta 8 salarios. En esta materia, la nueva ley relajó las precondiciones requeridas para validar los despidos y limitó la indemnización por despido a 6 salarios.

La reforma laboral era indispensable para que Macedonia pudiera unirse a la Unión Europea, a la cual había aplicado en marzo de 2004. La Decisión del Consejo Europeo del 22 de julio de 2003 había establecido indicaciones de políticas para promover el empleo en los países. Asimismo, incitó a los países miembros a que promuevan la creación de empleo mejorando la capacidad de los trabajadores y empresas para adaptarse a los cambios de la economía y transformando el trabajo no declarado en empleo regular.

Debido a los cambios respecto de la antigua ley laboral, la nueva ley facilitó el establecimiento de contratos laborales más flexibles; ello produjo un incremento de los despidos en el corto plazo, seguido por un incremento en el número de contratos a tiempo fijo y a tiempo parcial. No obstante, no han tenido lugar despidos significativos.

En la medida en que la población joven es la que se encuentra en mayor búsqueda de trabajo, pues recién han ingresado a la fuerza laboral, probablemente éste sea el grupo más afectado por la reforma en el corto plazo. Asimismo, cabe mencionar que en el segundo trimestre del año 2006, el empleo aumentó en 4 puntos porcentuales (de 13.4% a 17.4%) respecto del mismo periodo del año anterior y el desempleo cayó 5.2 puntos porcentuales (de 59.8% a 54.6%). Estas cifras constituyen indicadores de los efectos positivos de la reforma laboral aplicada en Macedonia.

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Eslovaquia: modificando el código laboral

En el año 2001, Eslovaquia adoptó un código laboral que hacía imposible despedir a los trabajadores con el objetivo de proteger los trabajos en aquellas empresas que habían sido estatales. Sin embargo, los empleadores respondieron movilizando sus operaciones a la República Checa. Es por ello que gracias al ingreso de un nuevo gobierno se logró mayor flexibilidad y en el año 2003, Eslovaquia se convirtió en el país más reformador en cuanto a reforma laboral. Esta reforma también se dio en miras a su inserción en la Unión Europea por lo que se realizó un programa de reformas en diversas áreas con el objetivo de poder afrontar el nuevo contexto. Por ello, Eslovaquia se comprometió a crear un sistema efectivo, sostenible y menos costoso de mantener para el cual se requerían medidas que estabilizaran el empleo y redujeran el desempleo y la pobreza. Así, el objetivo principal de la nueva política del mercado laboral fue el de crear estabilidad del empleo y estimular su crecimiento. La nueva política tomó como principio que cualquier trabajo legal resultaba mejor que la inactividad y que el crecimiento del empleo es la mejor manera de aliviar la pobreza. De esta manera, las personas en edad productiva fueron motivadas a encontrar y a retener su empleo y a ser activos en lo que respecta a mejorar su situación. Para esto, la política laboral se encargó de crear un mercado laboral flexible eliminando los obstáculos para emplear a los trabajadores, motivando a la gente a trabajar, mejorando las condiciones laborales en el sector público y el sistema social de aseguramiento, luchando contra el trabajo ilegal, entre otros. Por otro lado, en el caso de aquellos grupos vulnerables, se buscó brindar asistencia en la búsqueda de trabajo, así como también motivación.

Tabla 22. Reformas Laborales en Eslovaquia, 2003 Antes de la Reforma Laboral Después de la Reforma Laboral

No contratos a tiempo parcial Contratos a tiempo parcial para estudiantes, mujeres y jubiladosContratos a plazo no podían extenderse Posibilidad de extensión de contratos a plazoLímite de 150 horas anuales por sobretiempo Límite de 400 horas anuales de sobretiempo con consentimiento del trabajadorAprobación del despido por parte del sindicato No requiere aprobaciónReentrenamiento previo al despido No requiere reentrenamientoAprobación de horario laboral flexible por parte del sindicato No requiere aprobación por un cambio de horas por 4 mesesAprobación de despido masivo por parte del sindicato Notificación de despido masivoFuente: Informe Haciendo Negocios 2004, Banco Mundial

A nivel más específico, entre las medidas implementadas para flexibilizar el mercado laboral se redujeron los impuestos y contribuciones sobre la fuerza de trabajo y se estableció un sistema para ayudar a la gente a encontrar puestos laborales mediante servicios de consultoría e información, elaboración de planes de acción, pensión para aquellos desaventajados, pensión para independientes. Sin embargo, la medida más importante fue la modificación del código laboral, mediante la cual se incrementaron las horas de trabajo, se flexibilizaron y redujeron los tiempos para los contratos a tiempo parcial, se flexibilizó en general el sistema de contratos a plazo, se incrementó el nivel permitido de horas extra, entre otros.

Gracias a dichas políticas, las cuales se dirigieron sobretodo a las regiones rezagadas y a aquellos trabajadores que no se encuentran en iguales condiciones, actualmente el mercado laboral en Eslovaquia opera bajo regulaciones relativamente flexibles. No obstante, aún podrían darse algunas mejoras con el objetivo de incrementar la productividad.

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Fomentar la capacitación laboral para adaptar la mano de obra a las nuevas tecnologías y hacerla más productiva. (Cilloniz 2003).

Participación activa y organizada del sector empresarial en los centros de educación técnica para conseguir mayor vinculación entre sus contenidos y los requerimientos del sector productivo. (Insituto Apoyo y Alcázar 2003).

Defender y mantener la flexibilidad del mercado laboral, buscando la competitividad de las empresas y la generación de nuevos empleos. (Araoz 2003).

Crear incentivos tributarios para aquellas empresas que capaciten a sus empleados. Las áreas y condiciones de la capacitación tendrían que detallarse con anticipación, y los certificados de capacitación, dentro o fuera de la empresa, servirían como crédito tributario. Chile cuenta con un esquema similar (franquicia tributaria). (Cilloniz 2003).

Reformar el SENATI, concertando entre el Estado y el sector privado, hacia una institución de segundo piso que subcontrate y supervise a empresas privadas que brinden capacitación técnica. Se apoyaría la creación de centros de formación patrocinados por los gremios y en colaboración con las universidades. Dichas empresas podrían ser incentivadas con créditos fiscales y exoneración de impuestos en los primeros años de funcionamiento. (Cilloniz 2003).

El Estado debe reducir gradual y racionalmente los sobrecostos laborales (impuestos al trabajo e indemnizaciones por despido) que desincentivan la formalización de los trabajadores por parte de las empresas, ya que ellas no suelen gastar en capacitación de trabajadores eventuales. Es obvio que esta disminución en la caja fiscal el Estado deberá compensarla a través de una igualmente gradual y racional reforma tributaria. (Cilloniz 2003).

Cambios en el sistema de gestión y operación del sistema de entrenamiento ocupacional a través de la introducción de nuevos sistemas de gestión de los Centros de Entretenimiento Ocupacional (CEO) y los Institutos Superior Tecnológicos (IST). Se requiere modificar los mecanismos de asignación de recursos, de modo que ésta no se guíe solamente por el número de docentes. De otro lado, los mecanismos de gestión deben modificarse, de modo que exista flexibilidad para determinar y modificar currículos, flexibilidad para asignar y reasignar personal. Darle a estas instituciones flexibilidad administrativa como para poder obtener recursos propios. Esto, sin embargo, debe regularse de manera muy cuidadosa, de manera que las instituciones no se alejen de su misión principal de proveer eficientemente servicios de capacitación. (Saavedra 2003).

Modificaciones a la estructura de incentivos para directores y docentes de los CEO e IST públicos y cambios en el manejo de recursos humanos. Se requiere establecer mecanismos para racionalizar la creación y existencia de los CEO y de los IST. Se debe relacionar la permanencia de los docentes con su desempeño en el puesto de trabajo. Otra modificación puede ser el establecimiento de escalas de bonificaciones diferenciadas que premien acciones más que resultados. Así, en el caso de los directores, podrían otorgarse en función a las actividades de mejora curricular que ha realizado la institución, a las vinculaciones con empresas que ha logrado establecer, a las opiniones de los estudiantes acerca de los estándares y a la introducción de cualquier práctica de formación que conduzca a una mejor experiencia

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para el educando. Los indicadores que se utilicen deben de ser validados por las mismas instituciones y directores. (Saavedra 2003).

Modificar completamente el sistema de supervisón y monitoreo, implementando sistemas modernos y eficientes. Luego de una evaluación exhaustiva del mismo, el MINEDU podría optar por tercerizar el sistema, de modo que una institución independiente realice la supervisión y permita introducir paulatinamente estándares de calidad razonables. Este rol de supervisión podría ser delegado a instituciones privadas o consorcios integrados por representantes del MTPE, gremios y sindicatos. (Saavedra 2003).

Subsidio a las firmas para el entrenamiento de trabajadores mayores. El mecanismo que se propone consiste en un subsidio directo a la capacitación de trabajadores mayores de 45 años. La empresa, independientemente de su tamaño, podría conseguir un reembolso de entre 50% y 75% de los gastos en capacitación que paguen para sus trabajadores mayores. Los cursos deberían ser realizados por instituciones acreditadas por el MTPE. Alternativamente, pueden ser realizados en la empresa misma, siempre y cuando pueda fácilmente certificarse la existencia de un proceso de capacitación formal y estructurado en la empresa. En cualquier caso, deben establecerse topes a los reembolsos como un porcentaje de su planilla. Inducir a que esta capacitación se realice para trabajadores de mayor edad puede permitir que la vida laboral asalariada de los mismos se prolongue y se reduzcan sus tasas de desempleo. (Saavedra 2003).

Se propone un sistema que opere a través de créditos tributarios originado en los gastos de capacitación. Las firmas podrían descontar de su pago al impuesto a la renta sus gastos de capacitación, considerando un tope que puede establecerse como un porcentaje de su planilla anual. Para este fin, las empresas deberían acudir a alguna entidad de capacitación autorizada por los Ministerios de Educación o de Trabajo y ser capaces de probar, de manera objetiva y transparente, los gastos de capacitación en los que han incurrido. Para favorecer la participación de la pequeña y mediana empresa, podría establecerse que las firmas en las que el porcentaje establecido de la planilla anual sea menor a determinado monto accedan a un sistema en el que el tope del crédito sea establecido como un monto fijo. Así, por ejemplo, si el porcentaje establecido de la planilla anual es menor a “X” UIT’s, entonces las empresas podrían descontar hasta dicho monto. (Saavedra 2003).

La aplicación de un crédito tributario a empresas requeriría además de modificaciones en la capacidad de monitoreo de la SUNAT. Esta institución debería velar por que los beneficios tributarios sólo correspondan a empresas que hayan invertido en capacitación de sus trabajadores y, entre ellas, sólo a las que hayan capacitado a los trabajadores con bajo nivel de educación. En tal sentido, la implementación de esta política debe ser acompañada de un fortalecimiento de la capacidad de monitoreo y fiscalización de la SUNAT. (Saavedra 2003).

Se plantean fondos concursables para el apoyo directo a la capacitación, que puedan ser utilizadas por empresas pequeñas o medianas. Estas líneas de apoyo deberían financiar parcialmente programas de entrenamiento diseñados conjuntamente por empresas y entidades de capacitación. Para calificar a un subsidio de este tipo, la empresa debería presentar un programa de capacitación en asociación con una entidad de capacitación, en el que se haga evidente la vinculación directa entre el currículo del curso y los

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requerimientos productivos de la empresa. Además, para acceder al subsidio, el entrenamiento brindado debe ser posible de ser utilizado en otras empresas del sector (si no hubiera una externalidad de este tipo, la empresa debería de pagar el íntegro de la capacitación). La implementación de este tipo de políticas hacia la pequeña y mediana empresa debería ir acompañada por un marco de supervisión y vigilancia que pueda reducir la corrupción, en especial si hay una ejecución descentralizada del programa. (Saavedra 2003).

Establecer un sistema de acreditación de estándares mínimos de calidad en los CEO’s y los IST’s. Las acreditaciones de estándares mínimos podrían ser entregadas a nivel de institución y en otros casos a nivel de especialidades específicas. Un paso adicional consistiría en el establecimiento de sistemas de acreditación de instituciones y de clasificación de las mismas por categorías o rankings. Estos rankings podrían elaborarse a nivel regional y por tipo de institución. Para la asignación de puestos, debería definirse un conjunto de indicadores objetivos (tales como infraestructura, capacitación de los docentes, vínculos con empresas para la determinación de currículos, vínculos con empresas para la colocación de sus egresados, etc.) que permitan ordenar a las distintas instituciones. Sin embargo, la implementación de este tipo de política puede resultar complicada por probables oposiciones de entidades que prevén posiciones desventajosas en un ranking. Así, como forma de mitigar este riesgo, este ranking podría hacerse público sólo para el tercio superior. En cualquier caso, en la medida en la que cualquier acreditación de este tipo no sea oficial, la participación en este programa debe ser voluntaria. (Saavedra 2003).

Se propone que la institución acreditadora sea un organismo privado independiente, asesorado por una institución del exterior. Sin embargo, basta con que la institución elegida cuente con reconocimiento en el mercado y mecanismos objetivos de evaluación. Esta institución podría funcionar con consultores/acreditadores, reconocidos en el mercado y especialistas en aspectos específicos del funcionamiento de las entidades de capacitación, o especialistas en áreas técnicas específicas. (Saavedra 2003).

Normalización y certificación con base en la competencia laboral, que permita un reconocimiento formal de las competencias laborales específicas que tiene un trabajador, independientemente de la modalidad o institución en la que la adquirió. Contar con un sistema de este tipo pasa por establecer un sistema de normalización de competencias. Así, en primer lugar, deben generarse estándares de competencias laborales requeridos para desempeñar funciones específicas, que faciliten a los trabajadores información acerca de lo que tienen que saber para desempeñar determinado puesto. Tales sistemas permitirían, que las entidades de capacitación sepan qué deben enseñar si quieren capacitar para determinada ocupación y que las empresas sepan si un determinado trabajador está o no calificado para un puesto específico. Con el sistema de normalización establecido, se debe avanzar en el proceso de certificación. Así, los trabajadores que deseen hacerlo podrían solicitar evaluaciones de sus capacidades, sobre la base de las normas de competencia. Los trabajadores que cumplan con la evaluación y demuestren dominar determinadas competencias, recibirían un certificado que les permita demostrar su capacidad en el mercado de trabajo. (Saavedra 2003)

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Las propuestas revisadas en la sección previa buscaban principalmente fomentar la capacitación de los trabajadores a través de incentivos tributarios (o subsidios), fondos concursables y una reforma de las instituciones encargadas (Centros de Entretenimiento Ocupacional y los Institutos Superior Tecnológicos). Asimismo, mantener la flexibilidad del mercado laboral y reducir los sobrecostos laborales. Las propuestas que se plantean a continuación no están centradas en los primeros temas mencionados, sino más bien buscan alcanzar la formalización laboral, la cual finalmente depende de la formalización de las empresas. En este sentido, las medidas planteadas deben ir más allá del ámbito laboral y abordar varios aspectos vinculados a una empresa (impuestos, laboral, salud, pensiones, principalmente). Es importante tener en consideración que el proceso de formalización solo se logrará a través de una propuesta integral y sencilla, que tenga beneficios claros para los empresarios (y también trabajadores).

M o d i f i c a c i o n e s m í n i m a s a l a a c t u a l l e y M Y P E : p l a z o s y r é g i m e n l a b o r a l

En relación con el ámbito laboral, la ley MYPE requiere modificaciones importantes para que exista la posibilidad de que ésta pueda tener un verdadero impacto. En principio, la ley debería de tener carácter permanente y no temporal (vence en el 2014), para dar un horizonte de largo plazo a las empresas. Además, los beneficios laborales de la ley se deberían de aplicar tanto para las micro como para las pequeñas empresas, de manera que los beneficios tributarios y laborales se puedan extender al universo de MYPEs. Por ejemplo, existe una gran cantidad de empresas que no pueden calificar como micro empresas, debido a que la restricción del número de trabajadores limita esta posibilidad. Actualmente hay 80 mil microempresas formales según los criterios de ventas y número de trabajadores (hasta 9 trabajadores). Sin embargo, hay 763 mil empresas formales que también podrían ser calificadas como microempresas si solo se utiliza el criterio de ventas. Al ampliarse el régimen de beneficios laborales a las pequeñas empresas, estas 763 mil empresas sí cumplirían con el nuevo requisito (empresas con menos de 50 trabajadores) y podrían acogerse a esta ley; y de esta manera, tener la posibilidad de dar beneficios laborales a sus trabajadores.

Tabla 23. Micro y pequeñas empresas, 2006

(en número de empresas) Microempresas Pequeñas

empresas Formales1 80,765 5,358 Informales2 1,538,072 32,897 Total 1,618,837 38,255

- Potenciales formales si solo se aplica ventas1 844,702 34,383 - Potenciales formales si solo se aplica número de trab.1 103,445 13,334

Número de trabajadores2 (millones) 5.5 0.8 1/ Estimación SUNAT 2006 2/ Estimación del MEF sobre la base de la Enaho 2006 Fuente: SUNAT y MEF

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M o d i f i c a c i o n e s a l a l e y M Y P E q u e i m p l i c a r í a n s u b s i d i o s : s a l u d y p e n s i o n e s Por otro lado, la ley MYPE debe ser atractiva para los trabajadores, en el sentido de que estos puedan

acceder a servicios de salud y a una pensión (los dos aspectos relacionados al tema laboral que más demanda la población en distintas encuestas de opinión). Cabe recodar que según la ENAHO 2004, solo un 36% de la población declaró poseer algún tipo de seguro (ESSALUD, SIS, seguro de las FFAA o policiales, privado, escolar o universitario), y solo un 30% de la población que padeció una enfermedad acudió a un establecimiento de salud (este porcentaje era de 50% en el 2001 y a partir de esa fecha ha mostrado una continua caída). Además, hoy solo el 14% de la PEA cotiza en algunos de los dos sistemas de pensiones (público y privado). Ante esta situación, es importante que la ley MYPE incluya estos dos conceptos (hoy incluye un 9% de pago a ESSALUD y la cotización a la AFP es optativa). En principio, el aporte a ESSALUD debe ser modificado por un aporte a un sistema de aseguramiento subsidiado por el Estado, por ejemplo un subsidio completo para el caso de los pobres extremos y de 50%—o el porcentaje que sea necesario a partir de un análisis que se realice sobre disposición y capacidad de pago de estos segmentos de la población—para los no extremos14. Es importante resaltar que lo que finalmente se busca no solo es aumentar el acceso a los servicios de salud, sino modificar por completo el sistema de financiamiento del sistema de salud, para pasar de un modelo actual que financia la oferta15, altamente inequitativo16, a uno financiado por la demanda (a través de sistemas de aseguramiento como el planteado y el SIS), que permitan destinar los recursos públicos hacia los más necesitados.

Lo mismo debería de ocurrir en el caso de las pensiones, donde el Estado nuevamente debería de subsidiar algún tipo de pensión mínima que permita aumentar la bajísima cobertura de pensiones en el país. Finalmente, solo cabe mencionar que estas acciones deben ir complementadas con programas de capacitación laboral y otros, tal como se mencionan en las propuestas recogidas por el CNC en la sección cinco.

V i a b i l i d a d d e l a l e y M Y P E : e x e n c i ó n d e l a R e m u n e r a c i ó n M í n i m a V i t a l

Otro aspecto importante para la formalización, es la exención de la aplicación de la Remuneración Mínima Vital (RMV) para la ley MYPE. Así, según estadísticas del Ministerio de Trabajo, el 68% de los trabajadores de las microempresas tienen un ingreso inferior a la RMV. El promedio de ingresos para las microempresas de 1 a 5 trabajadores asciende a S/. 493 mensuales, mientras que para las empresas de 6 a 10 trabajadores es de S/. 620.

14 Como referencia, según estimaciones del MEF, un hogar del quintil más pobre gastaba en el 2003 S/. 16.6. 15 El único sistema de financiamiento de la demanda es el SIS, con un presupuesto para el 2007 de S/. 270 millones, de un total de S/. 3,270 millones de gasto en salud individual y colectiva (es decir, un 8% del total). 16 En el 2003 mientras el Estado subsidiaba a las familias más pobres con el 40 por ciento de su gasto en salud, lo hacía con el 32 por ciento en el caso del quintil más rico (en promedio gastaba S/. 112 al trimestre en las familias del quintil más pobre y S/. 1,031 en las familias del quintil más rico).

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8 IM P U E S T O S


En los últimos años el Perú ha atravesado una serie de cambios tributarios orientados a ampliar la base tributaria y a dotar a la SUNAT de nuevos mecanismos para luchar contra la evasión, la informalidad y el contrabando. Entre las medidas más resaltantes se encuentran la introducción de los sistemas de retenciones, detracciones y percepciones del Impuesto General a las Ventas (IGV), la reglamentación de la legislación sobre precios de transferencia, el nuevo tratamiento del arrastre de pérdidas en el Impuesto a la Renta, la reintroducción de un impuesto mínimo basado en los activos (ITAN), el endurecimiento del Código Tributario y de sus tablas de sanciones y la creación del Impuesto a las Transacciones Financieras (ITF). Estas medidas explican en alguna medida que los ingresos tributarios durante los últimos años presenten un crecimiento significativo (la presión tributaria pasó de 12,5% en el 2001 a 14,9% del PBI en el 2006). Lo cierto es que gran parte de este aumento se explica por el incremento de los precios de los minerales17.

Dada la vulnerabilidad de la recaudación ante factores exógenos y la insuficiencia de los ingresos tributarios en el Perú para asegurar una provisión adecuada de bienes y servicios públicos, el 15 de diciembre de 2006, se delegó al poder ejecutivo la facultad de legislar en materia tributaria (Ley N° 28932) por un plazo de noventa (90) días calendario, con el objeto de establecer cambios de orden estructural como ampliar la base tributaria, lograr mayor eficiencia, equidad y simplicidad en el Sistema Tributario Nacional y hacerlo predecible, favoreciendo el clima de inversión. Así, el paquete tributario introdujo, en primer lugar, un nuevo tratamiento de las rentas provenientes del capital mediante la modificación de la Ley del Impuesto a la Renta para eliminar las principales exoneraciones aplicables a los intereses y ganancias de capital, como aquellas vinculadas con la venta de acciones, bonos y otros valores mobiliarios a través de la Bolsa de Valores y la exoneración a los rendimientos provenientes de los aportes voluntarios sin fin previsional que se realizan a las Administradoras de Fondos de Pensiones.

En segundo lugar, el paquete buscaba el perfeccionamiento del régimen de recuperación anticipada del IGV mediante la ampliación del régimen a todos los sectores de la economía con el objetivo de establecer una menor carga financiera para la inversión de gran escala durante la etapa pre-operativa, evitando que el impuesto incida sobre ella. En tercer lugar, la reforma buscaba alcanzar menores costos de cumplimiento para los contribuyentes estableciendo cambios importantes en el Código Tributario como la fijación de plazo para la fiscalización, la mayor proporcionalidad de las tablas de sanciones y la eliminación de la capitalización de los intereses de la deuda tributaria. Finalmente, se introdujo una ley marco que exigirá una mayor evaluación del costo-beneficio y efectividad de cualquier propuesta de nueva exoneración, los sujetos beneficiados y el ámbito de aplicación, así como un cronograma de eliminación gradual de exoneraciones vigentes como la del IGV e ISC aplicable a la venta de combustibles realizada en los departamentos de Ucayali y Madre de Dios, el Crédito Fiscal Especial, el Reintegro Tributario del IGV y la exoneración del IGV a la importación de bienes y a la venta interna de bienes en la Amazonía.

17 Para el 2006, los ingresos extraordinarios del gobierno estimados por el BCRP en su último Reporte de Inflación ascendían a 2.2% del PBI.

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Egipto: eliminación de exoneraciones y reducción de tasas

En el año 2004, la continua provisión de subsidios para cubrir las necesidades básicas –ante la falla del Estado Egipcio por incrementar el nivel de vida–, ocasionó un déficit presupuestal de 8.3% del PBI. Por ello, dada la existencia de una informalidad de 37% de la fuerza laboral, existía la posibilidad de ampliar la base tributaria e incrementar la recaudación, en julio del año 2004 un nuevo gabinete ingresó al Gobierno con la tarea de reformar.

Como señala Ramalho (2007), la reforma tributaria aplicada buscó acercar el sistema tributario egipcio a niveles internacionales con el objetivo de incrementar la competitividad del país y el atractivo para la inversión extranjera, basándose en tres aspectos fundamentales: (i) eliminación de las exoneraciones, (ii) reducción de tasas impositivas y (iii) aclaración de las normas tributarias.

Eliminación de las exoneraciones. Uno de los objetivos establecidos de la reforma consistía en el incremento del atractivo de la inversión extranjera. Para ello, es necesario que un país presente un clima favorable de inversiones con igualdad de condiciones para todos, sobretodo la carga tributaria. Sin embargo, el sistema tributario egipcio contenía una serie de exoneraciones que, como señala la teoría económica, distorsionaban la asignación de recursos y suponían rendimientos desiguales por razones únicamente geográficas o sectoriales. La eliminación de las exoneraciones y de los tax holidays en Egipto permitió gravar a los contribuyentes de una manera justa –todas las compañías pasaron de pagar una tasa de entre 32% y 40% sobre las ganancias según la actividad, a pagar una tasa uniforme de 20% sin excepciones–, eliminar los falsos incentivos que promovían la creación de mercados artificiales y asegurar la asignación eficiente de recursos.

Reducción de tasas impositivas. Si bien en el año 2004 Egipto presentaba un déficit y era necesario contar con una mayor recaudación, la estrategia aplicada se centró un reducir las tasas impositivas con el propósito de ampliar la base tributaria. De esta manera, todas las compañías pasaron a pagar una tasa de 20% sobre las ganancias sin excepciones, la tasa más alta de impuesto personal también se redujo de 32% a una tasa de 20% y la tasa sobre los intereses y regalías se redujo de 32% a una tasa flat de 20%. Asimismo, se exoneraron de impuestos algunos beneficios, tales como los seguros médicos, y se amplió la base tributaria mediante la inclusión de los residentes que laboraban en el extranjero y los no residentes que laboraban en Egipto.

Aclaración de las normas tributarias. La reforma tributaria también introdujo cambios importantes en el Código Tributario para dejar menos lugar a la interpretación, reduciendo la probabilidad de negociación. En este sentido, las reglas para las compañías multinacionales se mejoraron con el propósito de alentar la inversión y se especificó la metodología para calcular la depreciación para evitar la discrecionalidad. Por otro lado, con el objetivo de contar con una administración más transparente y justa, se dejaron los cálculos tributarios en manos del contribuyente, se hicieron más severos los castigos por incumplimiento y se fusionó a las autoridades tributarias para reducir esfuerzos.

La reforma tributaria para el impuesto personal requirió un año y aquella para el impuesto a los ingresos corporativos menos de dos años, tal como se muestra en la figura adjunta. El éxito de ésta se debe a que se hizo de conocimiento público la intención de modificar el sistema tributario, se hizo uso de una campaña con el objetivo de informar al público de una posible reforma. Asimismo, existió gran compromiso con el proyecto por parte de los funcionarios, lo cual permitió que el primer borrador estuviera listo en menos de un

100

mes. Así, la reforma contó con poca oposición –a excepción de aquellas compañías que perdieron sus beneficios fiscales–, gracias a que el público tenía conocimiento de que la reforma era necesaria y a que la reducción de tasas era de su agrado. Sin embargo, la pérdida de control por parte de la administración tributaria mostró ciertas dificultades, ya que se le había cedido al contribuyente el cálculo de sus impuestos y era una nueva manera de recolectar impuestos. El entrenamiento y la posterior fusión de las autoridades tributarias, en marzo de 2006, permitieron reducir esfuerzos y aliviar estos problemas.

Figura 29. Tiempo requerido por la reforma tributaria en Egipto

(meses)

6

1

4

3

1

1

1

2

Ley para ingresos corporativos entra en vigencia

Ley para ingresos personales entra en vigencia

Parlamento aprueba nueva ley

Preparación de regulaciones

Aprobación del Gabinete, envío al parlamento y revisión delsector privado y discusión pública de la nueva ley

Gobierno anuncia intención de introducir cambios en elcódigo tributario

Preparación del borrador de la ley de impuesto a la renta

Nuevo gabinete asume el mando


Gracias a las medidas aplicadas, se logró una ampliación de la base tributaria, apoyada en parte por la

amnistía por evasión de impuestos, lo que llevó a que la recaudación total por impuesto a la renta se incremente de 7% a 9% del PBI. Asimismo, se produjo un incremento de aproximadamente 50% de las declaraciones de impuestos, se redujo la discrecionalidad de los inspectores, se simplificó el cumplimiento y se incrementó la confianza en el contribuyente, respaldada con castigos duros.

De la misma forma, la tabla adjunta muestra una gran reducción en la carga tributaria ya que la tasa impositiva total pasó de 59.6% a 50.4% del total de ganancias. De esta manera, Egipto ascendió del puesto 155 al puesto 144 en el ranking del indicador de pago de impuestos.

101

Tabla 24. Posición de Egipto en el Indicador de Pago de Impuestos del Informe Haciendo Negocios (Doing Business) del Banco Mundial

Años RankingPagos

(Número)Tiempo (horas)

Tasa Impositiva Total (% de las

ganancias)

2005 155 42 504 59.62006 144 41 536 50.4

Fuente Banco Mundial

Cabe resaltar que estos resultados se vieron acompañados del incremento en el tiempo requerido para el pago de impuestos; sin embargo, esto no generará problemas en el futuro ya que irá reduciéndose conforme el contribuyente se adapte al nuevo sistema. A continuación se muestra la estructura tributaria básica de Egipto para el año 2006.

Tabla 25. Estructura Tributaria Básica de Egipto, 2006

ImpuestosPagos

(número)Tiempo(horas)

Tasa impositiva reglamentaria

Base impositivaTotal tasa

impositiva (% ganancias)

Impuesto General a las Ventas (IGV) 12 288 0.1 Valor agregado 30.3

Contribuciones sociales 12 1.92 24% y 26% Salarios brutos (con máximas ganancias de £E 1200=500*24%+700*26% por mes) 28.9

Impuesto a la Renta 1 56 0.2 Ingreso gravable 12.9Impuesto a la publicidad 1 - 0.36 Gastos de publicidad 6.5Impuesto a la propiedad 1 - valor mensual del alquiler 0.8Impuesto a la transferencia de propiedad 1 - 0.025 Precio de venta 0.8Impuesto a los contratos de seguros 1 - 0.2 Prima de seguro 0.4Impuesto a la transacción con cheques 12 - £E 0.3 por cheque Número de cheques 0

41 536 50.4


Finalmente, el desempeño económico de Egipto también mejoró. Así, el crecimiento del PBI per cápita se incrementó de 2.5% a 4.8% y la inversión doméstica se incrementó de 18% del PBI a 18.7%. Igualmente, el déficit presupuestal se redujo, mientras que la inversión extranjera directa se incrementó, tal como se muestra en el siguiente gráfico.

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Figura 30. Entrada Neta de IED en Egipto, 2000-2005 (% del PBI)

1.24

0.52 0.740.29

1.59

5.99

-

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

7.0

2000 2001 2002 2003 2004 2005

Fuente: World Development Indicators Georgia: el nuevo código tributario

Luego de la Revolución de la Rosa en Georgia en el año 2003, el gobierno del presidente Mikheil Saakashvili debía instaurar un cambio en el país. Los retos que se debían afrontar eran serios. Había un imperio de la corrupción, la infraestructura estaba en pésimo estado y la evasión de impuestos era una rutina que privaba al Estado de medios para proveer los bienes básicos. Por este motivo, se decidió iniciar una reforma veloz y audaz (ver PWC 2006). Sin embargo, no se contaba con profesionales capacitados que diseñen y ejecuten las reformas debido a la fuga de talentos y tampoco se contaba con recursos para pagar los salarios convincentes a personas calificadas en el sector público. Por este motivo, surge el Programa de Reforma de la Gobernabilidad con el objetivo de permitir la contratación del personal adecuado para la reforma y para eliminar los incentivos a la corrupción. Así, se creó un fondo con el objetivo de proveer un salario suficiente para los trabajadores y cuyo financiamiento estaría a cargo del Estado; por ello, se requería el compromiso verdadero de incrementar la recaudación tributaria para cubrir este incremento en el gasto ya que el incumplimiento y la evasión eran prácticas comunes. Por este motivo, Georgia inició una reforma tributaria con la finalidad de incrementar la recaudación, estimular la actividad privada y promover la inversión en el país.

Un aspecto fundamental de la reforma fue la introducción de un nuevo código tributario que buscaba ponerse en línea con la legislación tributaria de la Unión Europea y que imponía una reducción de tasas. Así, se preservó la tasa de impuesto a la renta corporativo en 20%18, se redujo la tasa de impuesto a la renta para personas naturales a una flat de 12% (inicialmente esta tasa era de 20%) con el objetivo de reducir el costo tributario para los contribuyentes, y se redujo el impuesto al valor agregado (IVA) de 20% a 18%. Además, las contribuciones se redujeron de 33% a 20% con el objetivo de promover la actividad económica de personas naturales y jurídicas. Asimismo, el número total de impuestos fue reducido de 21 a 9 y se introdujeron ciertas simplificaciones al sistema como, por ejemplo, la eliminación del impuesto para las

18 Sin embargo, sí se introdujeron cambios en los cálculos con el propósito de estimular la inversión y reinversión.

103

facturaciones que se cobraba por encima del IVA, la simplificación de las facturas y recibos, la fusión del impuesto a la propiedad y el territorial en un impuesto combinado de propiedad. Adicionalmente, con el objetivo de promover el proceso de renovación de activos fijos, se establecieron ciertos incentivos como la exclusión de los costos totales de comprar o producir activos fijos necesarios para la actividad económica del ingreso bruto.

Tabla 26. Estructura Tributaria Básica de Georgia, 2006

ImpuestosPagos

(número)Tiempo(horas)

Tasa impositiva

reglamentariaBase impositiva

Total tasa impositiva (%

ganancias)

Impuesto General a las Ventas (IGV) 12 212 20% y 18% Valor agregado 57.5Contribuciones sociales 12 67 20% Salarios brutos 23.2Impuesto a la Renta 4 144 20% Ingreso gravable 12.4Impuesto a la propiedad 4 - 1% Todos los activos fijos a excepción de la tierra 1.9Impuesto territorial 2 - 0.24 por m2 Área del territorio 0.3Impuesto a los intereses 1 - 0.1 Ingresos por intereses 0.2

35 423 37.8

Fuente: Banco Mundial Gracias a la reforma, el número de pagos se redujo en 27% (de 48 a 35 pagos) y el tiempo para el pago

de impuestos también se redujo en 25 horas. Asimismo, la reducción de tasas generó una caída en la carga tributaria, ya que la tasa impositiva total pasó de 59.6% a 37.8% de las ganancias.

Así, debido a la reducción de costos tributarios y de cumplimiento para los contribuyentes, Georgia pasó del puesto 160 al 104 en el ranking del indicador de pago de impuestos del Informe Haciendo Negocios del Banco Mundial.

Tabla 27. Posición de Georgia en el Indicador de Pago de Impuestos del Informe Haciendo Negocios (Doing Business) del Banco Mundial

Años RankingPagos

(Número)Tiempo (horas)

Tasa Impositiva Total (% de las

ganancias)2005 160 48 448 59.62006 104 35 423 37.8


Cabe resaltar que dado el elevado grado de evasión tributaria que existía en Georgia, la reducción de tasas aplicada no sacrificó ingresos tributarios sino que, por el contrario, incentivó la formalidad, la legalidad y la ampliación de la base tributaria, apoyando el crecimiento de la actividad económica de los agentes. De esta manera, mediante la reforma del código tributario, Georgia pudo reducir la evasión y corrupción, mejorar la administración y superar sus dificultades para recolectar impuestos, pues la recaudación tributaria efectivamente se vio incrementada y por ende, se redujo el gran déficit del Estado. El resultado final fue un sistema más equitativo y un clima de negocios más favorable.

104

Eslovaquia: gran simplificación del sistema

La reforma tributaria llevada a cabo en el año 2004 fue una de las iniciativas más importantes llevadas a cabo por el Gobierno de Eslovaquia con el objetivo de crear un ambiente altamente competitivo y reducir las distorsiones que afectaban el mercado. Así, una de las metas centrales fue la de lograr ser el sistema tributario más competitivo en toda la UE y la OECD, mediante la mayor eficiencia, simplicidad y transparencia y no mediante la reducción de tasas.

El nuevo sistema tributario fue diseñado con el objetivo específico de crear un ambiente empresarial y de inversiones amigable para los individuos y para las compañías. Para ello se requería eliminar las debilidades e ineficiencias en la legislación tributaria, asegurar un sistema tributario justo, gravando todos los tipos y cantidades de ingreso de una manera equitativa, cambiar la carga tributaria de impuestos directos a indirectos y eliminar la doble tributación.

El primer cambio se dio con los impuestos directos. En un principio, la tasa impositiva para los ingresos personales no era uniforme sino que existían 5 diferentes tasas (10%, 20%, 28%, 35% y 38%). Asimismo, la tasa impositiva para los ingresos corporativos se encontraba en 25%. La reforma implementó una tasa flat de 19% tanto para los ingresos personales, como para los corporativos con el objetivo de gravarlos de igual manera. Gracias a esta reforma, la progresividad sobre individuos con diferentes cantidades de ingresos se mantuvo y se estableció la exoneración de la tributación de todo ingreso personal hasta 1.6 veces la línea de pobreza, siendo nula la tasa efectiva para individuos por debajo de este rango. Adicionalmente, el nuevo sistema siguió el principio de gravar la inversión y los ingresos por ganancias de capital una vez que se transfieran del nivel corporativo al personal. El establecimiento de una tasa flat para todo tipo de ingresos fue acompañado de una eliminación de todas las excepciones, exoneraciones y regímenes especiales.

Por otro lado, la reducción de la recaudación por impuestos directos originada por la reducción de la tasa a 19% fue compensada por un incremento en la recaudación de impuestos indirectos. Así, el segundo gran cambio fue la unificación de las tasas del impuesto al valor agregado (se contaba con una tasa estándar de 20% y una de 14% sobre algunas excepciones como alimentos, libros, servicios en restaurantes, construcción) a una tasa única de 19% para todos los bienes y servicios con el objetivo de eliminar las distorsiones e ineficiencias que genera el gravar con diferentes tasas varios bienes de consumo.

Tabla 28. Esquema de Tasas Impositivas en Eslovaquia

Antes de la Reforma Tributaria

Después de la Reforma Tributaria

10%20%28%35%38%

Impuesto al Ingreso Corporativo 25% 19%20%14%

19%

19%

Impuesto al Ingreso Personal

Impuesto al Valor Agregado

Fuente: Fundamental Tax Reform in Slovakia, a presentation for the Harvard Business School, Bratislava, Slovakia, 2004, Miklos, Ivan

105

De esta manera, mediante la simplificación del sistema (se eliminaron 21 tipos diferentes de tasas), el

incremento de la transparencia y la minimización de las distorsiones, se logró la eliminación de una de las principales barreras comerciales en Eslovaquia: la complejidad y los frecuentes cambios de la legislación tributaria. Así, Eslovaquia pasó a atraer más inversionistas extranjeros y emprendedores, se redujo la evasión y la tasa de desempleo, se mejoró el nivel de vida y se promovió el crecimiento económico. Finalmente, la recaudación presentó una mejora, a pesar de la reducción de las tasas nominales.


Evitar los cambios impositivos discrecionales y poco transparentes, sin justificación técnica, que alteran las rentabilidades relativas de las industrias, como ha sucedido con las variaciones en los impuestos selectivos al consumo y ciertas exoneraciones fiscales entre regiones. Este punto debe normarse claramente, estableciendo las sanciones correspondientes por su incumplimiento. (Cilloniz 2003).

Promover la estabilidad real del régimen tributario. Promover la suscripción de convenios de doble tributación y de convenios bilaterales de protección de la inversión. (Araoz 2003).

A pesar de que en el corto plazo, por razones fiscales, este impuesto no podría ser modificado de manera sustantiva como para reducir la informalidad, debe pedirse al Ministro de Economía un plan de reforma tributaria donde se fijen, entre otros puntos, los plazos y montos en que se reducirá el IGV, con el fin de formalizar un compromiso en este tema. (Cilloniz 2003).

En relación con los problemas de traslado de funciones a los particulares y otros problemas que denotan las deficiencias de gestión de la SUNAT, resulta necesario revisar sus procedimientos a fin de mejorarlos y hacerlos más eficientes y menos onerosos para los contribuyentes. (Instituto Apoyo y Eyzaguirre del Sante 2003).


Las propuestas del CNC en materia tributaria se centran en promover la estabilidad del régimen tributario, buscar la reducción del IGV para fomentar la formalidad, y hacer que los procesos de la Sunat sean más eficientes y menos onerosos para los contribuyentes.

Con respecto a una reducción importante de tasas impositivas (impuesto a la renta e IGV), si bien existe evidencia de que este tipo de medidas permite la reducción de la informalidad, la ampliación de la base tributaria y el incremento de la recaudación, una medida muy agresiva no sería sostenibles en el corto plazo. Esto se debe a que el incremento de los ingresos tributarios en los últimos años se explica por factores exógenos y a que el país cuenta con un superávit generado por la falta de ejecución de gasto y con un fondo de estabilización fiscal que parece no crecer a pesar de que es necesario contar con un respaldo fiscal para mitigar el impacto negativo de una crisis. Por ello, mientras no se tenga asegurada la sostenibilidad de los ingresos fiscales, resulta difícil pensar en una reducción generalizada de tasas para fomentar la formalidad.

106

A n á l i s i s c o s t o b e n e f i c i o d e l o s c a m b i o s t r i b u t a r i o s De la misma forma en que se introdujo una ley marco que exige una evaluación del costo-beneficio y

efectividad de cualquier propuesta de nueva exoneración tributaria (una exoneración va en desmedro de la recaudación del Estado), se debe realizar un análisis costo beneficio referente a cualquier creación o variación de tasas de los tributos que desee implementar la administración tributaria (usualmente, en desmedro de los contribuyentes).

C o s t o d e c u m p l i m i e n t o y m e t a s a s o c i a d a s d e S U N A T

Si bien los sistemas de retenciones, detracciones y percepciones han permitido un incremento de la recaudación en los últimos años, en la práctica estos han constituido una forma de terciarización de las funciones de la Sunat hacia el sector privado. De esta forma, no se conoce cuán oneroso ha sido para las empresas cumplir la labor de recaudación que debería realizar Sunat. Por ello, es necesario estimar los costos de cumplimiento tributario en el Perú. A partir de dicha estimación, la Sunat debe fijar metas para reducir los costos al contribuyente, y estas metas deben estar ligadas al presupuesto de dicha institución. Así, su presupuesto debe dejar de ser un porcentaje fijo (1.75% y 1.5% sobre la recaudación tributaria interna y externa respectivamente), para pasar a fijarse en un 1% fijo y el resto condicionado a metas en función de indicadores de desempeño anuales, como el crecimiento de la recaudación debido a la expansión de la base tributaria, la reducción de los costos de cumplimiento, la reducción de la evasión y el grado de concentración de la recaudación, entre otros.

Recuadro 8 ¿Cómo estimar el costo de cumplimiento tributario?

La cuantificación del Costo del Cumplimiento Tributario (CCT) es un proceso complejo en la medida en que los datos e información utilizados se encuentran dentro del ámbito de los contribuyentes, cuyas características son propias y heterogéneas. Además, para la cuantificación, se deben considerar los factores y condiciones que determinan el funcionamiento de cada sector económico. Ante tal escenario, es pertinente el modelamiento respectivo, mediante una función de costos que permita aproximar el valor de los componentes relevantes.

Función Costo: Es una función lineal multivariable que aproxima el importe monetario en el que incurre el Contribuyente en el proceso de Cumplimiento Tributario. Se definen como eventos importantes del proceso tributario al suministro de la declaración de tributos, al pago de tributos, y a la veracidad de lo declarado, por lo que la función de costos estará determinada por los siguientes componentes: Componente de Cumplimiento de Declaración (CD), Componente de Cumplimiento de Pago (CP), Componente de la Exactitud de los Datos Declarados (CE)

CCT = CD + CP + CE

La ejecución del contribuyente supone el uso de recursos – Recursos Humanos, Infraestructura, Gastos Generales – y por tanto un monto monetario vinculado. Así, la agrupación de cada uno de ellos permite la aproximación del costo por cada componente, configurando la acumulación de costo de cada componente el costo Total del Cumplimiento Tributario.

107

La estructura de la función de costo del cumplimiento tributario permite: (i) identificar la estructura de los componentes del costo – Declaración, Pago, Exactitud – según el grado de concentración del costo por el cumplimiento tributario; (ii) identificar el impacto de los procedimientos de la autoridad tributaria con los componentes del costo del Cumplimiento Tributario; y (iii) establecer espacios para el trabajo conjunto – Contribuyente, Autoridad tributaria – que optimicen los resultados esperados para cada uno, considerando las características según la segmentación pertinente.

Sobre la base de la experiencia internacional acerca del cálculo de dichos costos y las recomendaciones de la literatura existente, se ha determinado que la mejor herramienta para el levantamiento de datos en una economía como la peruana es la aplicación de un “cuestionario”. Éste debe llevarse a cabo por profesionales de la Administración Tributaria, aprovechando el know how que poseen en el tratamiento y análisis de la información, así como en la atención al contribuyente. Los criterios utilizados para definir la segmentación del universo de contribuyentes son: las características del cumplimiento tributario, el sector económico al que pertenece, su tamaño, el régimen tributario al que pertenece, y la condición de agente o sujeto para efectos de los Sistemas de Pago.

Por lo tanto, la dinámica de la Metodología para el Costeo del Cumplimiento Tributario se resumen en: Identificación de los conceptos de costeo y datos del cumplimiento tributario. Identificación del perfil macroeconómico del entorno. Identificación del universo, segmentos y muestras representativas. Identificación y selección de los medios confiables disponibles para el relevamiento de datos

para el costeo. Identificación de los parámetros para cuantificar la certeza de los datos relevados. Diseño de cuestionario Diseño del procedimiento para la aplicación del cuestionario. Entrenamiento para los agentes que aplicarán los medios seleccionados para el relevamiento de

datos. Diseño del procedimiento para la tabulación de respuestas. Análisis de cuadros de los datos. Cuantificación del costo del cumplimiento tributario. Análisis de los resultados del costo del cumplimiento tributario.

Fuente: Centro Interamericano de Administraciones Tributarias- CIAT (2004)

R e i n v e r s i ó n d e U t i l i d a d e s En la actualidad, las personas jurídicas afrontan un 30% de impuesto a la renta y las que se reparten a los

accionistas pagan un 4% adicional. Así, se podría pensar en una disminución gradual que lleve la tasa impositiva sobre las utilidades reinvertidas, por ejemplo, a 28% el primer año, a 24% el siguiente y luego a 20% (de esta forma, se diluiría el impacto fiscal de la medida). Este esquema existe en Chile y si bien durante el 2006 el Presidente de la República señaló que se implementaría el tema, finalmente no se pasó por el

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Congreso ninguna ley en el año que indicara la voluntad real del gobierno por establecer un esquema de esta naturaleza19.

Como señala Norregaard y Khan (2007) en una revisión de los cambios tributarios a nivel global en los últimos 20 años, los países no solo han reducido sus tasas de impuesto a la renta, sino que incluso una buena parte de ellos se han movido hacia medidas más agresivas que la planteada, como es el caso del flat tax en gran parte de Europa Oriental (ver tabla adjunta).

Tabla 29. Países que han introducido el Flat Tax

(en porcentaje) País Año de reforma Tasa pre-reforma Tasa de reforma Tasa 2007 Estonia 1994 35 26 22 Lituania 1994 29 29 15 Letonia 1997 25 25 15 Rusia 2001 30 37 24 Eslovaquia 2004 25 19 19 Ucrania 2004 30 25 25 Georgia 2005 20 20 20 Rumania 2005 25 16 16 Kyrgyzstan 2006 20 10 10 Macedonia 2007 15 12 12 Islandia 2007 18 18 18 Mongolia 2007 15 y 30 25 10 Montenegro 2007 9 9 9 Kasajastán 2007 30 30 30 Albania 2007 20 20 20 República Checa 2008 24 22 - Bulgaria 2008 10 10 -

Fuente: Norregaard y Khan (2007) Adicionalmente, debe destacarse la recomendación de los funcionarios de Proinversión de introducir la

implementación de servicios de orientación al contribuyente que permitirán que haya más transparencia y claridad en las reglas de juego para los inversionistas y reduzcan los costos de cumplimiento tributario.

19 Por ejemplo, Pecho (2007)—asesor del MEF en materia tributaria—señala como un riesgo de esta medida “Basta recordar que en el Ejercicio 2001 la reducción de la tasa de 30% a 20% para los contribuyentes que reinvertían sus utilidades no supuso mayores niveles de inversión o trabajo pero si una menor recaudación. Cualquiera sea el caso, porque un año es quizás un corto tiempo para evaluar la efectividad de una medida, lo que si quedaría claro es que no sería el flat tax por si solo el que impulsaría la mayor eficiencia”. Quizá esta consideración haya sido crucial para no optar por implementar la reinversión de utilidades, pero lo cierto es que el autor olvida la crisis y el contexto de incertidumbre política de dicho año (gobierno de transición y elecciones), factor que explicó el fracaso de la medida en términos de un aumento de la inversión.

109

9 IN F R A E S T R U C T U R A


Luego de cuatro años y medio sin mayores resultados en materia de entrega de concesiones20, desde medidos de 2005 el proceso ha tomado un nuevo impulso y se han logrado avances en materia de participación del sector privado en infraestructura, con inversiones comprometidas que superan los US$ 2 mil millones. En materia de redes viales, se ha dado la concesión del Eje Multimodal del Amazonas Norte de IIRSA (mayo 2005 con una inversión estimada de US$ 223 millones), el Corredor vial Interoceánico Sur - Tramos 2, 3 y 4 (junio 2005 con una inversión estimada de US$ 810 millones) y el tramo Puente Pucusana-Cerro Azul-Chinca-Pisco-Ica (julio 2005 con una inversión estimada de US$ 192 milllones). En materia de puertos, se ha dado la concesión del Terminal Portuario del Callao Nuevo Terminal de Contenedores – Muelle Sur (junio 2006 con una inversión estimada de US$ 617 millones). Respecto de aeropuertos, se han dado en concesión un grupo de aeropuertos regionales (agosto de 2006 con una inversión estimada de US$ 120 millones). Finalmente, en el caso de saneamiento, se ha dado en concesión los servicios de agua y desagüe de Tumbes (junio de 2005 con una inversión estimada de US$ 73 millones).

P e r c e p c i ó n d e l a s A F P s s o b r e e l f i n a n c i a m i e n t o d e p r o y e c t o s d e i n f r a e s t r u c t u r a

En el Perú no se aprecian sinergias importantes entre los Fondos de Pensiones y el financiamiento de infraestructura, o al menos no en la magnitud que podría esperarse21. Como se reseña en IPE (2007), se tuvo reuniones de trabajo con los gerentes de inversión de las principales AFPs22 para conocer la percepción de los inversionistas institucionales, que son finalmente los que toman la decisión de invertir o no en el financiamiento de un proyecto de infraestructura.

El principal motivo que exponen los citados gerentes en relación a la escasa participación de los Fondos en este tipo de proyectos es la falta de instrumentos bien estructurados que permitan distribuir adecuadamente el riesgo entre las partes involucradas y que otorguen a las AFPs una rentabilidad acorde con la porción del riesgo que les toque asumir23. En este contexto, se mencionó que han existido diversos problemas y demoras en los contratos de concesión promovidos por Proinversión, ligados al financiamiento de los proyectos. Se realizó la salvedad de que esta entidad no tiene por qué contar, ni cuenta, con un equipo de estructuradores altamente calificados, por lo que se mencionó la necesidad de que exista asesoría financiera externa de primer nivel que garantice que los contratos faciliten el financiamiento de los proyectos. Finalmente, en relación con Proinversión, se mencionó que la relación entre esta institución y las AFPs no ha sido fluida en los últimos años.

20 Desde fines del año 2000 con la concesión del Aeropuerto Internacional Jorge Chávez hasta la entrega del Eje Multimodal del Amazonas Norte de IIRSA en mayo de 2005. 21 Si bien es cierto la participación en la cartera total no es del todo despreciable, las inversiones están altamente concentradas en unos pocos proyectos de gran envergadura (especialmente la TGP) y los montos no son comparables con la experiencia chilena. 22 Durante los meses de abril-mayo de 2007 se tuvieron entrevistas con tres gerentes de inversión de las AFPs. 23 Buenas estructuras han generado mayor rentabilidad en el pasado. Se señaló que un esquema como el de ENERSUR puede resultar más atractivo para las AFPs.

110

Por otro lado, los gerentes financieros coincidieron en que la fuerte exposición que tienen actualmente sus carteras de inversión al riesgo soberano de la deuda pública desincentiva su participación en proyectos con garantías o colaterales del Estado Peruano. Incluso si decidieran asumir más riesgo país, en la mayoría de los casos preferirían bonos soberanos, ya que los consideran más líquidos en el mercado secundario. En ese sentido, las emisiones de deuda pública y la inversión en concesiones garantizadas son percibidas como sustitutos por las AFPs. Igualmente, el riesgo de mercado de las empresas constructoras u operadoras de la mayoría de las concesiones también es un inconveniente, debido a que los fondos de pensiones ya invierten actualmente en estas empresas mediante otros instrumentos y en la mayoría de los casos tampoco están dispuestas a soportar más riesgo específico de las mismas firmas.

P e r c e p c i ó n d e O d e b r e c h t s o b r e l a r e g u l a c i ó n y l a s i n i c i a t i v a s p r i v a d a s

Un primer problema existente es el relacionado con la regulación, particularmente respecto del Certificado de Avance de Obras (CAO) de las IIRSAs. El proceso de reconocimiento incluye a Ositran, un supervisor contratado por el éste último, el MTC y Provías. La empresa resalta el hecho de que son muchos los organismos involucrados en el reconocimiento del avance de las obras, y estos dan opiniones contradictorias que llevan a largas demoras en el proceso. En este sentido, se señala que existe un serie problema de definición de roles, puesto que no existe una entidad única en la toma de decisiones. Como ejemplo, se recalcó que en Brasil el regulador es la única institución encargada del tema.

Respecto a los procesos de entrega de concesiones, se señaló que estos son muy lentos, particularmente en el caso de las iniciativas privadas de saneamiento en las que la empresa participa. Como marco para agilizar los procesos, en el último año se dio una nueva legislación (fast track) orientada a este fin. Sin embargo, en la práctica los procesos siguen siendo lentos. Se mencionó que Proinversión demoró cuatro meses únicamente en el proceso para contratar una consultoría que debía evaluar el proyecto de iniciativa privada presentado por Odebrecht. Asimismo, una vez iniciada la consultoría, esta se ha prolongado innecesariamente debido a que en el desarrollo se ha presentado la necesidad de evaluar ciertos aspectos del proyecto que no estaban contemplados en los términos de referencia, haciendo que los consultores no estén dispuestos a trabajar en dichos puntos específicos.

Respecto de los motivos de las demoras en los procesos de iniciativas privadas, se mencionó que existen varios problemas. Un primer punto es que el incremento en el número de procesos de participación privada en infraestructura no ha ido acompañado de una mayor capacidad de las instituciones públicas (Proinversión, ministerios o reguladores) para afrontar esta creciente demanda de servicios. Sin embargo, la percepción que se tiene es que el principal obstáculo para una mayor agilización de los procesos es el temor de los funcionarios públicos a la fiscalización proveniente de la Contraloría. Como ejemplo, se resaltó que a pesar que Proinversión pueda terciarizar un servicio a través de una consultoría, sus funcionarios asumen la responsabilidad por lo señalado por los consultores. En este sentido, continúan las demoras derivadas del excesivo formalismo y del temor de cometer algún error que pueda ser sancionado posteriormente por la Contraloría.

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Reino Unido: experiencia más exitosa de participación del sector privado

Como reseña Harris (2005), la Iniciativa de Financiamiento Privado surgió en el Reino Unido como resultado de previas iniciativas gubernamentales, básicamente la privatización y las licitaciones públicas. El proceso de privatizaciones se inició en la década de los ochenta, y fue gracias a la participación del sector privado, que se registraron cambios positivos en los sectores de telecomunicaciones y agua. Por otro lado, la licitación pública surgió en la década de los ochenta como una forma de reducir los costos de proporcionar servicios auxiliares ligados a los sectores educación y salud. Los contratos se adjudicaban a los operadores del sector privado que eran capaces de brindar el servicio con mayor eficiencia. Conforme pasó el tiempo, los contratos fueron evolucionando. Por ejemplo, se pasó de realizar contratos independientes para el diseño y construcción de un establecimiento, a un contrato integrado que incluía ambos conceptos.

De esta forma, en 1992 el gobierno puso en marcha la Iniciativa de Financiamiento Privado, cuando se abolieron las normas que restringían el uso de capital privado para el financiamiento de activos públicos. Lo cierto es que inicialmente esta iniciativa fue resultado de las presiones de corte del gasto de capital derivadas de los criterios de convergencia del Tratado de Maastricht de la Unión Europea. A pesar de ello, hoy el gobierno laborista se ha dado cuenta de que la importancia de este mecanismo no radica en una forma de esquivar los criterios de gasto de capital del tratado, sino por el contrario, destaca que el objetivo principal del programa es la mejora en la relación calidad-precio de los servicios brindados. Más aun, hoy el 58% del pasivo de las Asociaciones Público Privadas (APPs)24 del Reino Unido se encuentra en el balance general del gobierno (ver HM Treasury 2003).

El desarrollo de las APPs a escala masiva en el Reino Unido ha basado su éxito en un enfoque estructurado del tema. Cuando el gobierno laborista llegó al poder en 1997, revisó las operaciones y las lecciones aprendidas de la experiencia, y volcó esta última en una política de gobierno aplicable a todos los departamentos gubernamentales. Se creó el Treasury Taskforce para desarrollar y promulgar un enfoque único que permitiera difundir las mejoras prácticas en todos los departamentos del Estado. En particular, la unidad de APPs tuvo que capacitar a 5000 empleados del sector público sobre el tema. Los funcionarios públicos que acumulaban experiencia en la gestión de proyectos eran utilizados para otros proyectos.

Otro aspecto clave en el desarrollo de las APPs en el Reino Unido fue llegar a un término intermedio en la gestión de riesgos con el sector privado. Inicialmente, el sector público intentó transferir el máximo riesgo posible al sector privado. El resultado fue que los licitantes del sector privado tomaron dos posiciones, o cobrar una prima por riesgo muy elevada o simplemente desistir de la asunción del riesgo. Este factor era aún más relevante en los casos donde existen oportunidades mínimas de generación de ingresos para terceros,

24 Las Asociaciones Público Privadas (APP) son herramientas utilizadas, para la asociación del sector público con el privado, con el fin de que el segundo provea de infraestructura y servicios, a través del financiamiento canalizado o garantizado por el primero. Fueron creadas en la década de los ochenta en Inglaterra, siendo este país hasta hoy el más eficiente en el desarrollo de estas APP (denominadas Iniciativas de Financiación Privada). Las APP constituyen una importante alternativa a la inversión pública en ámbitos que sobrepasan a la infraestructura orientada al desarrollo económico. Su principal característica es que el sector privado puede proveer infraestructura y servicios en áreas tradicionalmente atendidas por los gobiernos incluyendo infraestructura social (hospitales, escuelas, cárceles, entre otros) e infraestructura con fines productivos (caminos, puentes, electrificación, agua y saneamiento). Bajo este esquema, el gobierno define el servicio que requiere que el sector privado provea y el socio privado es el que diseña el proyecto, construye, financia y opera el servicio.

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como es el caso de escuelas, hospitales y otros proyectos sociales. Por ejemplo, inicialmente se argumentaba que se podrían generar ingresos adicionales con los activos (un gimnasio de escuela podía operar fuera del tiempo de escuela como uno privado), aunque lo cierto es que la experiencia mostró que este tipo de ingresos y su volumen eran limitados.

Lo cierto es que las APPs tuvieron buenos resultados. Por ejemplo, se encontró que en relación a los tiempos de construcción, más de tres cuartas partes de los proyectos de APPs se habían realizado dentro de los plazos acordados; mientras que otro tipo de proyectos solo se alcanzaba un 30% de cumplimiento. Considerando que en las APPs el sector privado es el encargado del diseño, construcción, operación, mantenimiento y financiamiento del activo, así como la prestación del servicio (con plazos de 25 o 30 años); existe un incentivo para evitar las demoras, puesto que el sector público realiza el pago por el activo solo cuando éste ya está construido y operativo.

Figura 31. Inversión comprometida en proyectos de la Private Finance Iniciative (PFI) en el Reino Unido, 1995-2005

Figura 32. Proyectos de infraestructura finalizados al año 20031

(en US$ millones y en número) (en número) Inversión 1995-2004 alcanza US$ 66,435

millones

1.12.4

4.1 4.6 4.25.9

3.2

11.6

24.3

5.1

0

20

40

60

80

100

120

140

95 96 97 98 99 00 01 02 03 04

Núm

ero

de p

roye

ctos

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

Mile

s de

mill

ones

de

US

$

Número de proyectos

167

12

13

23

34

34

119

239

0 50 100 150 200 250 300

Otros proyectos: defensa, centrosrecreación, cultura, entre otros

Proyectos de agua, saneamiento ylimpieza

Nuevas prisiones y centros deentrenamiento de seguridad

Nuevos proyectos de transporte

Hospitales

Nuevas estaciones de bomberos ycomisarías

Otros establecimientos de salud

Establecimientos educativos

Fuente: HM Treasury 1/ De más de 600 proyectos financiados y ejecutados con

participación del sector privado, 451 ya se encontraban en funcionamiento. Fuente: HM Treasury

Un reciente estudio del HM Treasury (2006) muestra que la participación privada en 500 proyectos que ya están operativos está teniendo los resultados positivos esperados. En principio, las encuestas muestran que los usuarios están satisfechos con los servicios, encontrándose que en el 79% de los proyectos los estándares de servicio eran cumplidos siempre o casi siempre. Por otro lado, las autoridades públicas reportan también un alto desempeño y altos niveles de satisfacción con las APPs en relación a otros servicios contratados (solo servicio). Así, estas autoridades señalaban un nivel de satisfacción en el 96 por ciento de los proyectos, y en el 89% de los casos, los servicios estaban siendo provistos en línea con el contrato o de mejor manera.

Chile: canalizando los recursos de los fondos de pensiones

En Chile, a mediados de los noventa, se presentaron cuellos de botella en materia de infraestructura dado el rápido crecimiento de la economía doméstica. Se estimó que estas deficiencias, especialmente del

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sector transporte (tráfico automovilístico, congestionamiento de aeropuertos y puertos, entre otros), representaron aproximadamente 20% del PBI de 1993. El gobierno chileno tomó como medida promover la participación del sector privado en la infraestructura pública a través de un sistema de Participación Público-Privada (PPP). Para ello, era necesario preparar un marco institucional apropiado contemplado en la Ley de Concesiones, y por otro lado, un elevado nivel de transparencia fiscal, especialmente referido al tema de las garantías.

De esta forma, se dio inicio a un proceso más dinámico en las inversiones para la mejora de la infraestructura, se recurrió al mercado de deuda locales, usando como instrumentos: (i) acciones y bonos de empresas privatizadas, (ii) bonos de infraestructura de empresas concesionarias y (iii) cuotas de Fondos de Inversión que canalizaban los recursos en diversos proyectos. Cabe resaltar que Chile se convirtió en el primer país de Latinoamérica en permitir que los fondos de pensiones puedan ser invertidos en proyectos de infraestructura. En 1981, Chile sustituyó el sistema de jubilación basado en un mecanismo de reparto, el cual se encontraba en quiebra, por uno financiado con fondos propios de las cuentas de jubilación individuales administradas por privados.

Tabla 30. Colocaciones de Bonos de Infraestructura en Chile

Fecha Colocación

Emisor RatingPlazo

(Años)Monto Total

(En US$)Tasa

ColocaciónNov-98 Talca – Chillán AAA 9.5 151,253,207.06 8.15%Dic-98 SCL AAA 14 213,000,000.00 6.95%Ago-00 Ruta de la Araucanía AAA 20 216,531,469.56 7.42%Mar-01 Autopista del Bosque AAA 20.5 232,933,782.25 6.38%Ago-01 Autopista del Maipo AAA 21 421,000,000.00 7.37%Abr-02 Rutas del Pacifico AAA 12 29,427,576.07 5.50%Abr-02 Rutas del Pacifico AAA 23 306,753,052.96 6.02%May-02 Autopista del Sol AAA 16 164,284,463.98 6.35%Abr-03 Los Libertadores AAA 14 63,346,165.60 5.78%Abr-03 Los Libertadores AAA 7 47,456,044.79 4.00%Jul-03 Variante Melipilla AA 21.8 20,286,043.54 6.49%Dic-03 Autopista Central AAA 23 401,253,989.36 5.30%Dic-03 Autopista Central AAA 23 250,000,000.00 6.22%Dic-03 Costanera Norte AAA 21 240,752,393.62 5.67%Dic-03 Costanera Norte AAA 12 52,471,675.53 5.22%Jun-04 V. Norte Express AAA 24.5 486,269,600.56 5.22%Oct-04 Autopista del Maipo AAA 21 174,769,371.21 4.69%Nov-04 Vespucio Sur AAA 24 153,837,056.60 4.60%Nov-04 SCL AAA 15 91,437,286.65 4.19%Jun-05 Talca – Chillán AAA 14,5 173,336,027.55 3,04%

Total 3,890,399,206.92 Fuente: COPSA AG

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En un comienzo, la legislación chilena prohibía que los fondos de pensiones recaudados se invirtieran en proyectos de infraestructura. Al mismo tiempo, se carecía de bonos que poseyeran una calidad necesaria para que sean usados por los fondos de pensiones. En vista de ello, se creó un nuevo instrumento financiero de largo plazo, los Bonos de Infraestructura, que canalizaron hasta el año 2003 cerca del 76% de la inversión realizada en concesiones, alcanzando entre 1996 y 2003 un total de US$ 1,000 millones anuales en promedio, llegando a constituir más de la mitad de las emisiones totales del país.

Básicamente, se trata de emisiones de deuda, sin opción de prepago, que cuentan con una póliza de garantía irrevocable e incondicional otorgada por una compañía aseguradora internacional sobre el pago íntegro de las obligaciones según el cronograma pactado. Así, las aseguradoras asumen el riesgo de no pago a cambio de una prima. Esto permite mejorar la clasificación de riesgo de las inversiones, incluso por encima del riesgo soberano, debido a que éstas adquieren la clasificación de riesgo de compañías aseguradoras de primer nivel internacional. El uso de los Bonos de Infraestructura se hizo cada vez más frecuente; por ejemplo, de las 16 concesiones de peajes de carreteras chilenas, 11 se han financiado con bonos, 3 a través de préstamos bancarios y 2 aún no deciden su estructura de financiamiento.

En la tabla 30 se presentan las condiciones de colocación de las emisiones realizadas en Chile. Los plazos de los instrumentos varían en función al plazo de las concesiones y los montos se encuentran denominados en Unidades de Fomento—unidad ajustada en función a la inflación. Los instrumentos gozan de una clasificación local AAA y un seguro monolínea.

En 1995, el desarrollo del mercado de Bonos de Infraestructura se vio favorecido debido a la mejora en la calificación crediticia soberana internacional de A- para Chile, lo cual ofreció una oportunidad de seguro monolínea de las emisiones de bonos. Posteriormente, en 1998, el consorcio que estaba a cargo de la mejora del tramo Talca-Chillán, principal vía de comunicación del país, emitió los primeros US$150 millones de bonos de infraestructura. Luego, a mediados del año 2002, ya se habían emitido US$ 963 millones en cinco ofertas.

Finalmente, cabe mencionar que para asegurar la viabilidad del esquema fue necesario: (1) la participación de constructores y operadores de probada experiencia, (2) la realización de estudios de tráfico por empresas especializadas, (3) el otorgamiento de garantías de tráfico y esquemas de ingresos mínimos por parte del Estado. Estas condiciones permitieron la intervención de las aseguradoras en la emisión de los instrumentos y a la larga facilitaron la participación activa de los Fondos de Pensiones chilenos en el financiamiento de proyectos al contar con una alternativa de inversión de bajo riesgo y plazos adecuados.

A la fecha, los fondos de pensiones en Chile han permitido concretar proyectos de inversión por un valor de US$ 8,253.70 millones, que representan el 16.1% del fondo de pensiones. De este monto, US$ 3,970.70 millones (7.7% del fondo) fueron destinados específicamente a obras de infraestructura vial, eléctrica, de telecomunicaciones y saneamiento; mientras que US$ 4,283 millones (8.3% del fondo) se canalizaron al sector construcción a través de letras hipotecarias. Asimismo, se está trabajando en la ampliación del programa de concesiones para financiar la inversión privada en unidades penitenciarias e infraestructura urbana.

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Colombia: país de la región con mayor inversión sobre el PBI

Según cifras del Banco Mundial, la inversión en infraestructura de Colombia es una de las más estables y elevadas en Latinoamérica. En efecto, Colombia es una de las pocas economías que mantienen un promedio estable de inversión pública en infraestructura de 4% del PBI. A pesar de ello, Colombia aún enfrenta problemas en lo que concierne al acceso de estos servicios, dado que el nivel de acceso de las zonas urbanas es muy diferente al de zonas rurales. Por ejemplo, un tercio de la población rural no tiene facilidades de acceso a las redes viales y el hogar medio rural vive a 2.5km de una carretera utilizable durante todo el año (Banco Mundial, 2004a). De igual manera, la disponibilidad de servicios básicos, como el de agua corriente, es muy dispareja entre el sector urbano y rural, como se presenta en el cuadro siguiente.

Tabla 31. Disponibilidad de agua corriente en las zonas urbanas y rurales de

varios Países de América Latina, por quintil de gasto (% quintil)

1 2 3 4 5 1 2 3 4 5Bolivia 1999 76 84 87 93 97 17 25 27 36 50Brasil 1996/97 63 85 90 97 98 7 30 42 48 37Chile 1998 97 98 99 99 100 30 39 41 42 40Colombia 1997 92 97 98 98 99 50 54 58 63 70Ecuador 1998 52 64 70 73 92 40 42 45 57 47El Salvador 1998 35 52 66 75 87 19 27 30 41 35Nicaragua 1998 57 75 83 89 93 13 32 42 44 53Paraguay 1997/98 30 50 61 72 83 3 13 20 26 32

Quintiles RuralesQuintiles UrbanosPaís Año

Fuente: PAHO 2002

En este contexto, el gobierno colombiano se vio en la necesidad de establecer una política diferente para

generar una nueva fuente para la inversión en infraestructura, considerando que Colombia es uno de los países que deben soportar un elevado nivel de rigidez presupuestal, evidencia de ello es que más del 90% del presupuesto corresponde a partidas no discrecionales (pensiones, seguridad social, servicio de deuda, etc.). (Banco Mundial, 2005). Por ello, se implementó un conjunto de programas de Participación Público-Privada (PPP), para el financiamiento de la infraestructura, al igual que muchos países de la región. Sin embargo, a diferencia de otros países, estos programas estaban dedicados a la inversión en varios sectores, llegando a celebrarse 150 contratos con entes privadas, que representan aproximadamente US$ 5,000 millones.

Los programas de PPP en Colombia han atravesado por dos fases. La primera se dio hasta mediados de 1997, donde se presentó una fuerte demanda de garantías al gobierno colombiano que fueron aceptadas por el mismo, ya que se buscaba la atracción de capitales privados a un mercado que aún no se conocía muy bien. La segunda, a fines de lo noventa, como producto de la recesión que atravesó el país, donde varias de las garantías antes pactadas fueron utilizadas, dando como resultado pagos acumulados por parte del fisco de aproximadamente US$ 2,000 millones hasta la fecha.

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Que el gobierno ofrezca un clima de estabilidad jurídica con señales claras y sostenibles en el tiempo que los incentiven a participar en el mercado. (Bonifaz 2003).

Redefinir los roles y competencias de los Gobiernos Regionales y Locales, en materia de servicios públicos e infraestructura. Para ello, se debe realizar un estudio que ordene y defina los roles y competencias de los gobiernos regionales y locales en los servicios públicos e infraestructura. Asimismo, se debe promover la coordinación y la cooperación de los Organismos Reguladores con los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales mediante la firma de convenios. (CNC 2006).

El Plan Nacional de Infraestructura deberá diseñarse tomando en cuenta la visión de negocios del país, la participación indispensable del sector privado (considerando el proceso de regionalización) y un marco legal adecuado con el objetivo de definir una visión de largo plazo. Asimismo, se deberán determinar las políticas de inversión y sus prioridades para atender las demandas productivas y sociales de la población, las políticas de participación del sector privado y las competencias entre las diversas instituciones gubernamentales. Este plan debe darse en el marco de los acuerdos comerciales y de integración en los que participa el país, lo que permitirá la priorización de las inversiones en infraestructura en el largo plazo. (Bonifaz 2003 y 2005).

Tomar en cuenta las interacciones entre los diferentes modos de transporte y las Zonas de Actividad Logística (ZAL) para reducir los costos logísticos. (Bonifaz 2005).

Además de incorporar el concepto de sectores de infraestructura competitivos/eficientes (carretera, puertos y aeropuertos) debe incluir el concepto de ciudades competitivas. (Bonifaz 2005).

El Estado debe realizar esfuerzos para mantener una inversión pública en infraestructura de transporte entre 1.0% y 1.5% del PBI. Mientras que la participación del sector privado debe alcanzar entre 0.5% y 1.0% del PBI, para así conjuntamente alcanzar un nivel de inversión en infraestructura de transporte alrededor del 1.5% - 2.5% del PBI tal como lo propone el Banco Mundial. (Bonifaz 2003 y 2005).

Distribución de competencias entre las instituciones y fortalecimiento de su capacidad fiscalizadora y sancionadora. (Bonifaz 2003).

Que el gobierno continúe con el proceso de concesiones de infraestructura de transporte al sector privado con el fin de aumentar la competitividad y reducir los costos logísticos. En aquellos casos en que los proyectos no sean rentables privadamente, se deberán establecer mecanismos de cofinanciamiento estatal (APP), a través de modelos de subasta del mínimo subsidio requerido para apalancar la inversión privada y facilitar el proceso de concesiones. (Bonifaz 2005).

El diseño eficiente de un contrato de concesiones debe implicar un esquema de las penalidades claro y relevante (éstas deben reflejar marginalmente los costos ocasionados al usuario, compensar a éste directamente si fuese posible, y fundamentalmente no afectar al conjunto de la estructura tarifaria –máxime si la medición del incumplimiento es problemática y está sujeta a arbitrariedades), la indexación de tarifas debe ser automática dentro del período tarifario (en un esquema price cap con revisión periódica de tarifas), el equilibrio económico del concesionario debe quedar definido claramente (en su significado y en las instancias en que debe calcularse para guiar las adaptaciones contractuales), el criterio aplicable en las revisiones tarifarias debe ser preciso (y consistente con la definición del equilibrio

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económico de la concesión), las contingencias extremas no deben prever soluciones rígidas e impracticables, no deben relegarse importantes ajustes de tarifas (en nivel o estructura) para después de comenzada la operación privada, no es conveniente magnificar arbitrariamente el alcance del contrato luego de agotadas las economías de escala y de alcance, etc. (Urbiztondo 2003). Política-Transporte Terrestre: Desarrollar un sistema integral de infraestructura que garantice una

eficiente inversión de los recursos públicos y privados. Reforzar técnicamente la Secretaría de Transportes del MTC como único órgano del ente concedente

que se encargue de: (i) tener un Plan Operativo por proyecto de concesión; (ii) cumplir eficazmente con las obligaciones contractuales; y (iii) prever al detalle los problemas de ingeniería, saneamiento físico de los terrenos, expropiaciones, entre otros, antes y durante el proceso de concesión. (CNC 2006). Política-Transporte Terrestre: Incrementar y mejorar la calidad de la inversión pública destinada a la

expansión, mejoramiento y mantenimiento de la red vial peruana. Se requiere la participación del sector privado a través del Programa de Concesiones Viales y una mejor

organización del sector público para la distribución de los recursos. En particular, se requiere la fijación de la tarifa de peaje a niveles que permitan la recuperación de las inversiones destinadas a la rehabilitación y mantenimiento de las obras. Que el gobierno priorice la inversión de acuerdo con los corredores económicos. (Bonifaz 2005).

Priorizar los proyectos dentro del marco de la “Iniciativa para la Integración de Infraestructura Regional Sudamericana” (IIRSA), dependiendo de cuáles pueden ser importantes para el desarrollo comercial. Se debe reforzar el Programa Costa- Sierra, que consiste en la concesión de 28 vías de penetración que conectan centros de producción en los valles con centros de comercialización costeños. (Bonifaz 2005).

Destinar los recursos de los peajes exclusivamente para la expansión, mejoramiento y mantenimiento de la red vial e incluir los peajes administrados por EMAPE. Evaluar la constitución de un Fondo Vial para el mantenimiento que deberá ser financiado con los recursos del Impuesto Selectivo al Consumo al Diesel y a las gasolinas. (Bonifaz 2005 y CNC 2006). Política-Transporte Terrestre: Promover la participación del sector privado en la expansión,

mejoramiento y mantenimiento de la red vial peruana. Continuar con el proceso de concesiones de Redes Viales (dicho proceso debe contar con reglas claras

para la participación del sector privado y se debe diseñar, dentro de lo posible, desde una perspectiva intermodal; en particular, se debe priorizar el acceso terrestre a los puertos y aeropuertos).(CNC 2066)

Tomando en cuenta el riesgo operacional que existe en el desarrollo de las carreteras, el Estado, en el intento de captar un mayor número de inversionistas interesados (como podrían ser los nacionales) en el desarrollo vial, debiera contemplar dentro del Programa de Concesiones Viales el diseño de “paquetes” o tramos de redes que involucren inversiones menores, siempre y cuando no se pierdan economías de escala. Estos diseños no deben impactar negativamente en el bienestar de los usuarios, pues el objetivo

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no es “beneficiar” al empresariado nacional sino detectar proyectos rentables de menor tamaño. (Bonifaz 2005).

Dado que la mayoría de concesiones de carreteras que se tienen por delante son bajo la modalidad de Participación Pública-Privada (PPP), es necesario reforzar la capacidad del MTC para evaluar y manejar adecuadamente las concesiones. Los proyectos PPP requieren de cofinanciamiento estatal por lo que su evaluación ex - ante es de importancia. (Bonifaz 2005).

El gobierno debería transferir al sector privado la tarea del mantenimiento de carreteras, similar a lo que sucede en la red vecinal. De otro lado, se podría implementar una política para el mantenimiento de las redes “no rentables” para el sector privado, vía un cofinanciamiento estatal mediante un Fondo Vial o recursos públicos directos. (Bonifaz 2003, 2005 y CNC 2006).

Precisar cuál debe ser el ámbito de las funciones de los distintos niveles de gobierno en materia de inversión en infraestructura. Las carreteras departamentales tendrían que ser responsabilidad de las regiones y los caminos vecinales y rurales de los distritos. Adecuar los mecanismos de financiación, con reglas de distribución y uso de recursos claras y técnicamente validadas, para evitar la desfinanciación de la infraestructura. (Bonifaz 2003 y Cilloniz 2003).

Se necesita fortalecer la conectividad multimodal y priorizar el acceso a los puertos. En el caso del puerto el Callao, esto es imperativo. Asimismo, se debe analizar la articulación de vías de acceso rodoviario. (Bonifaz 2005). Política-Transporte Terrestre: Mejorar la fiscalización y los incentivos del sector de transporte

terrestre de pasajeros y carga. Se deben mejorar la fiscalización y los incentivos del sector de transporte terrestre de pasajeros y carga.

En particular, se deben fortalecer los registros de servicios de transporte como condición de circulación. Asimismo, se debe romper la cadena de informalidad atacando el problema desde el punto de vista de quienes contratan el servicio. Los generadores de carga deberían ser también los responsables de las infracciones realizadas por el sector informal. Paralelamente, se debe fortalecer la fiscalización de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT) y la Dirección General de Circulación Terrestre (DGCT) para responsabilizar tanto al transportista como al generador de la carga. (Bonifaz 2003 y 2005).

Se propone la creación de los denominados “centros de controles carreteros”. Estos serían un conjunto de oficinas donde además de realizarse el control de pesos y medidas, existe la presencia de organismos del estado vinculados a la fiscalización y control, tales como la Policía Nacional del Perú, SUNAT o INRENA. Para ello, es necesario que el MTC coordine con los concesionarios privados y las municipalidades para unir esfuerzos y desarrollar esta idea. En las carreteras aún no concesionadas, se debe implementar la idea en coordinación con el gremio de transportistas de carga y pasajeros. Esto contribuirá a la formalización del sector y a un menor deterioro de las carreteras del país. (Bonifaz 2005).

Política- Transporte Acuático: Fomentar la inversión privada/pública en los puertos.

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La Autoridad Portuaria Nacional (APN) no se encuentra todavía fortalecida institucionalmente debido, entre otros aspectos, a la falta de recursos financieros. Por este motivo, se debe instar a las autoridades competentes a cumplir la ley relacionada con la asignación de fondos a la APN. Asimismo, el MTC debe destinar al menos el 5% del presupuesto anual de inversión del Subsector Transporte al Sistema Portuario Nacional. (Bonifaz 2005).

En el caso específico del puerto del Callao, es imperativo iniciar el proceso de concesión al sector privado. Se requiere dotar de apoyo financiero y técnico a la APN y a ProInversión para que lleve acabo el proceso con éxito y pueda elaborar un contrato de concesión adecuado para atraer a las grandes empresas portuarias mundiales. Del mismo modo, se propone continuar el proceso de PSP con los puertos marítimos y fluviales relacionados al IIRSA (Paita, Pucallpa, Ilo, Salaverry, Chimbote, San Martín, Yurimaguas e Iquitos). (Bonifaz 2005). Política- Transporte Acuático: Impulsar la modernización de la infraestructura portuaria del puerto

del Callao. Buscar la PSP en el puerto del Callao, tomando como referencia principal el establecimiento de

estándares de rendimiento en el puerto dentro del marco de lo establecido en el PNDP. Algunas recomendaciones para la PSP en el puerto del Callao, sujetas a la evaluación técnica de ProInversión, son las siguientes: (1) Impulsar la PSP en el Terminal Sur y establecer un cronograma con los plazos de referencia. Se sugiere plantear una definición, en el más breve plazo, sobre la PSP en el muelle 5. (2) Se recomienda que la mejora de las vías de acceso hacia el puerto del Callao formen parte del programa de PSP. (3) Se recomienda no utilizar como criterio único de evaluación para otorgar la PSP, la mayor retribución al Estado. (4) Se debe privilegiar las metas de rendimiento sin relegar la inversión en infraestructura. (5) Es necesario equipar al puerto del Callao con una faja transportadora de minerales. (6) No es recomendable la inclusión de políticas de tarifas no competitivas a nivel regional en el esquema de PSP del puerto del Callao, dado que reduciría su competitividad. (7) Se deben definir cuáles son los niveles de área de manejo de contenedores y profundidad que debe tener el puerto del Callao. (Bonifaz 2005 y CNC 2006).

Impulsar las siguientes acciones urgentes en el puerto del Callao, sujetas a la evaluación técnica de ProInversión, la viabilidad de la PSP y los programas de inversión a incluir en el proceso: (1) dotar de equipamiento al muelle 5. (2) impulsar la mejora de la accesibilidad terrestre al puerto. (3) dotar al puerto de una faja transportadora de minerales. (4) reforzar los amarraderos del muelle 5. (Bonifaz 2005 y CNC 2006).

Promoción de los puertos privados con la garantía del Estado. Se trata de dotar a inversionistas privados de una zona de franja costera donde pueda desarrollar su infraestructura y competir con el puerto del Callao. Si bien las inversiones pueden ser onerosas, el mercado del puerto del Callao podría hacer “bancable” este tipo de inversiones. (Bonifaz 2005).

Dada la reducida economía de escala del resto de los puertos, se considera que no existe ninguna terminal en la cual se pueda generar un esquema de competencia intra-portuaria. En el caso de los puertos regionales, se podría intentar entrega al sector privado a grupos representativos de los usuarios

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importadores y exportadores de cada puerto donde sea posible. En el caso del lanchonaje o puertos menores, las regiones deberían buscar la participación de los privados a través de mecanismos contractuales que beneficien a la comunidad local. En estos casos se deben desarrollar, con el apoyo de la APN y ProInversión, propuestas que incentiven la participación de la localidad a través de las PYME con el objetivo de generar empleo en la zona. (Bonifaz 2005). Política- Transporte Acuático: Promover la competencia para la reducción en los costos de las

operaciones de servicio a la nave, así como la de los servicios a la carga en el transporte acuático. Promover mayor competencia entre los agentes que ofrecen servicios a la nave, así como servicios a la

carga, con el objetivo de reducir los costos de los servicios portuarios. Para lograr esto, es necesario difundir la información sobre la estructura de precios y procedimientos que permitan al usuario enfrentar a los agentes del puerto en igualdad de condiciones. Así, se requiere una participación eficiente de las agencias que promueven la competencia, como el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI), de forma tal que no se produzcan prácticas anticompetitivas en la cadena logística. Asimismo, se necesita la participación del sector privado (generadores de carga) para difundir los deberes y derechos de los usuarios. (Bonifaz 2005).

Impulsar el Consejo de Calidad del Puerto del Callao con el objetivo que las empresas que participan en la cadena logística del contenedor se comprometan a garantizar niveles de calidad-precio para los servicios brindados. (Bonifaz 2005). Política- Transporte Acuático: Orientar la legislación aduanera hacia la eficiencia y la facilitación del

comercio exterior. Agilizar los trámites aduaneros a través de la automatización de los procesos de despacho e inspección

(sistema anticipado de despacho). Asimismo, existe un trabajo importante que deben realizar las instituciones vinculadas al sector para compatibilizar la Ley de Aduanas y su reglamento con la Ley del Sistema Portuario Nacional para agilizar procesos, principalmente en lo referente a los temas de despacho de mercancías, tránsito y trasbordo, multas y otros. Finalmente, se debe apoyar el fortalecimiento del Grupo Consultivo en Temas Aduaneros liderado por SUNAT. (Bonifaz 2005). Política- Transporte Aéreo: Promover la inversión pública y privada en aeropuertos y el desarrollo de

la aviación civil. Establecer una agenda de trabajo y determinar acciones orientadas a reducir los obstáculos para el

desarrollo y sostenibilidad de la concesión del Aeropuerto Internacional Jorge Chávez (AIJCh): (i) habilitar espacios para la necesaria expansión del AIJCh. (ii) integrar el proyecto de la carretera con el proyecto del aeropuerto. (iii) mejorar la eficiencia de las instituciones del Estado que cumplen funciones en el AIJCh. (iv) hacer efectiva la coordinación entre el MTC (DGAC) y el concesionario del AIJCh para restringir la aprobación de itinerarios otorgados en determinadas franjas horarias (horas pico). (Bonifaz 2005 y CNC 2006).

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Se requiere un estudio para reorganizar CORPAC y analizar el destino de las transferencias directas que actualmente recibe. En la medida que los aeropuertos regionales sean entregados al sector privado, la presencia de CORPAC en sus operaciones de tierra irá reduciéndose y, por lo tanto, se requiere de un estudio que realice dicho análisis. Asimismo, las transferencias que recibe actualmente, deberían ser analizadas o disponer su reorientación. Es muy importante, reforzar técnicamente sus operaciones de aire tales como el control del tráfico aéreo y, por ende, asegurar los recursos para lograr este objetivo. (Bonifaz 2005 y CNC 2006).

Buscar la participación del sector privado en los aeropuertos regionales a través del mínimo cofinanciamiento estatal. La entrega en concesión deberá ser hecha “por paquetes”; es decir, un significativo número de aeropuertos regionales deberán ser entregados dentro de un mismo contrato de concesión y bajo la administración de un solo operador. De esta manera, CORPAC se dedicaría a realizar labores vinculadas a la seguridad y control del tránsito aéreo y a operar los aeropuertos más pequeños. (Bonifaz 2003 y 2005)

Parte de los recursos generados por el Lima Airport Partners (por lo menos 10 puntos porcentuales del 46% de sus ingresos) deben dirigirse al desarrollo de infraestructura aeroportuaria regional en aquellos aeropuertos donde el sector privado no tenga incentivos a invertir. Estos recursos deben ser asignados en obras vinculadas al impulso de las exportaciones o el turismo según proyectos a evaluar por el MTC. (Bonifaz 2005). Política- Transporte Aéreo: Incentivar la competencia para la reducción en los costos de las

operaciones de servicio a la nave y a la carga en el transporte aéreo. La falta de espacio para zona de almacenaje en el AIJCh ha hecho que estos se instalen fuera del recinto

aeroportuario, generando sobrecostos en los servicios a la carga y a la nave. Se debe realizar un estudio que permita detectar los “cuellos de botella” y sobrecostos logísticos en las operaciones de tierra y que proponga soluciones sobre la base de incentivos. (Bonifaz 2005).

Simplificar el acceso efectivo de operadores privados al aeropuerto a través del Reglamento Marco de Acceso a la Infraestructura de Transporte de Uso Público (REMA) de OSITRAN, de manera que se desarrolle una libre competencia en los servicios aeroportuarios. En particular, los procedimientos del REMA y su poco entendimiento en el sector está siendo un obstáculo para su aplicación efectiva. En este sentido, este instrumento fundamental para crear competencia deberá ser revisado y convertirse en una norma facilitadora de la competencia en los servicios aeroportuarios. (Bonifaz 2005). Política- Transporte Aéreo: Eliminar la participación del Estado en rutas comerciales a través de

empresas o entidades del sector público. En el caso de la participación del Estado en rutas comerciales a través de empresas o entidades del sector

público, se propone que si ningún privado tiene incentivos a operar cierta ruta, el Estado debería licitar la ruta (que es considerada prioritaria en términos sociales) a aquella firma que exija el menor subsidio estatal. De este modo, se darían señales claras a los inversionistas privados y se asignarían eficientemente los recursos públicos. En ese sentido, el Estado debe limitar su participación en aquellas rutas en las

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cuales ningún privado tiene incentivos a operar, a través de aviones cargueros de las Fuerzas Armadas con los denominados “vuelos cívicos”. (Bonifaz 2005).

Política-Saneamiento: Revisar la organización del sector, incluyendo los niveles nacional, regional y

local. Se debe realizar una estrecha coordinación entre las entidades del sector público: MEF, SUNASS y

MVCS que controlan a las EPS en diferentes aspectos, con el único objetivo de tender hacia la eficiencia en el servicio. (Bonifaz 2005). Política-Saneamiento: Establecer una política financiera para el sector saneamiento.

La falta de una política financiera transparente constituye una limitante debido a que no se asignan responsabilidades en las EPS ni prioridades en las inversiones. Debido a que los recursos son escasos, se deben determinar también las prioridades de inversión en agua, saneamiento, tratamiento de aguas servidas, entre otros. (Bonifaz 2005).

Es necesario dotar de apoyo técnico al MVCS para la elaboración (con la participación de los agentes del sector) de una política financiera para el sector saneamiento que incluya por lo menos: (i) establecimiento de prioridades rural-urbano, agua-alcantarillado-tratamiento de aguas servidas; (ii) fuentes de recursos; (iii) exigencias para acceder al financiamiento; (iv) modalidades de la participación del sector privado; (v) establecimiento de una programación multianual que permita establecer prioridades en los ámbitos nacional, regional y local; (vii) análisis del tamaño de los mercados. (Bonifaz 2005).

Las inversiones públicas en el sector saneamiento deben realizarse en coordinación con el regulador y con los objetivos de eficiencia en la prestación del servicio. Se debe conformar una comisión a iniciativa del MEF para el otorgamiento de las contrapartidas del Estado conformado por el MVCS, el MEF y la EPS beneficiaria. (Bonifaz 2005). Política-Saneamiento: Definir las políticas para mejorar la gestión empresarial de las EPS

La solución para mejorar la gestión empresarial de las EPS pasa por la imposición de incentivos adecuados a sus directivos. Una manera es lograr una participación efectiva de la sociedad civil como mecanismo coercitivo para lograr un comportamiento adecuado de las EPS y puede convertirse en un principal efectivo para el Alcalde. La forma de concretar esto es a través de la difusión organizada de la información de los indicadores de desempeño de las EPS en comparación con otras similares. Así, si los consumidores están debidamente informados y organizados pueden actuar como contraparte del regulador para forzar al Alcalde y sus funcionarios a alinearse con los objetivos de la población. El ente que puede hacer mejor esta labor es el regulador a través de los indicadores de desempeño y las oficinas descentralizadas que posee. (Bonifaz 2005).

123

Política-Saneamiento: Redefinir el sistema tarifario del sector

Debe evaluarse si resulta viable un esquema de regulación tarifaria más flexible y adaptable a las restricciones que afectan a las entidades prestadoras públicas, que sea compatible con las fórmulas de cinco años que exige la Ley General de Servicios de Saneamiento. (Bonifaz 2005).

Se debe determinar en el caso de las estructuras tarifarias: (i) la política de equidad (ii) determinación del monto por subsidiar; (iii) la población objetivo del subsidio; (iv) la disponibilidad de pago; (v) el grupo subsidiante; (vi) la política de micromedición y; (vii) la política de asignaciones de consumo. Se debe incorporar la estructura tarifaria en el modelo económico-financiero y condicionar cualquier modificación de la estructura tarifaria a la presentación del Plan Empresarial. (Bonifaz 2005).


Los principales planteamientos recogidos por el CNC en esta materia son redefinir los roles y competencias de los gobiernos regionales y locales en materia de servicios públicos; elaborar un plan nacional de infraestructura; continuar el proceso de concesiones; lograr diseños eficientes de los contratos de concesiones; potenciar a los ministerios y organismos reguladores relevantes; priorizar las IIRSAs; destinar los recursos de los peajes exclusivamente para la expansión, mejoramiento y mantenimiento de la red vial; transferir al sector privado la tarea del mantenimiento de carreteras; impulsar la participación del sector privado en el terminal sur del puerto del Callao; reducir los obstáculos para el desarrollo y sostenibilidad de la concesión del AIJCh; buscar la participación del sector privado en los aeropuertos regionales a través del mínimo cofinanciamiento estatal; establecimiento de incentivos para mejorar la gestión de las EPS en el sector sanemiento; entre otros.

Como se ha reseñado previamente, varias de estas propuestas se han logrado realizar (el Muelle Sur, las IIRSAs, aeropuertos regionales cofinanciados); sin embargo, estas medidas aún pueden ser complementadas con otras propuestas que pueden perseguir objetivos similares, como se señala a continuación.

A c e l e r a r l a e n t r e g a d e c o n c e s i o n e s

Existen algunas medidas que pueden facilitar la entrega de concesiones en el futuro. Desde el punto de vista de Proinversión, se plantea modificar los incentivos positivos y negativos relacionados a los procesos. En relación a los primeros, el establecimiento de metas y plazos para los procesos de concesión debe ir ligado a una política de remuneraciones con componentes variables, asociados al logro exitoso de procesos de concesión dentro de los plazos establecidos. De esta manera, debe excluirse a Proinversión de la política de austeridad impuesta por el nuevo gobierno, que ha llevado a una salida de funcionarios de alto nivel en distintas entidades del Estado. Por el lado de los incentivos negativos, se debe establecer que la Contraloría General de la República únicamente es competente para verificar el cumplimiento de los aspectos formales de los procedimientos de adjudicación de concesiones. Respecto del informe previo de Contraloría, éste debe ser emitido al inicio de los procesos (al momento de la aprobación del plan de promoción). Hoy, el informe es emitido al final del proceso, lo que genera incertidumbre. Desde el punto de vista de las empresas que

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participan en los procesos, es importante que Proinversión apruebe modelos de contratos de concesión con la finalidad de reducir costos e incrementar predictibilidad. Finalmente, en el caso de iniciativas privadas, bonificar con cinco puntos porcentuales en el proceso de adjudicación al postor que presentó la iniciativa en caso que exista más de un interesado en su ejecución.

D i s m i n u i r e l r i e s g o d e r e n e g o c i a c i o n e s i n n e c e s a r i a s d e l a s c o n c e s i o n e s

Asimismo, se debe impedir la revisión y modificación de las cláusulas de compensación de los contratos de concesión durante los primeros años de la vigencia de la concesión, con el objetivo de evitar que los postores presenten propuestas económicas poco viables para ganar la concesión. Sin embargo, es importante que siempre exista la posibilidad de realizar precisiones y aclaraciones orientadas a facilitar la posterior estructuración del financiamiento.

A u m e n t a r e l f l u j o d e i n v e r s i ó n d e l a s A F P s h a c i a p r o y e c t o s d e i n f r a e s t r u c t u r a

Se pueden mencionar algunas consideraciones que podrían permitir un mayor flujo de inversión de las AFPs hacia proyectos de infraestructura. En principio, Pereda (2007) analiza las inversiones de estas entidades para el periodo 1995-2004, y encuentra que existe una marcada preferencia por parte de las AFPs por invertir en aquellos portafolios de mayor riesgo. Como señala el autor, la regulación actual genera incentivos que llevan a que la competencia entre las administradoras de los fondos esté basada en criterios de rentabilidad, sin incorporar de manera explícita el riesgo de las decisiones de inversión. En este contexto, no resulta atractivo para las AFPs financiar proyectos de infraestructura de largo aliento.

Por otro lado, es importante recoger de la experiencia chilena la capacidad de coordinación que existió entre los emisores, estructuradores, AFPs y reguladores, que permitió el diseño de instrumentos que eran necesarios para la coyuntura de dicho país, y que finalmente determinaron que las AFPs financiaran distintos proyectos de infraestructura. Como se mencionó, la falta de comunicación entre las AFPs y Proinversión es un obstáculo que se debe superar. En realidad, no se plantea que se genere un mecanismo similar al de los bonos de infraestructura de Chile, puesto que éste respondió a las necesidades particulares de dicha coyuntura; sino más bien es evidente que los agentes involucrados deben coordinar para que se puedan diseñar instrumentos atractivos para las administradoras de fondos de pensiones.

Para el diseño de este de tipo de instrumentos, cabe preguntarse qué tipo de proyectos de concesión se podrían financiar en el futuro. En realidad, en adelante solo quedan proyectos que por su naturaleza tendrían que ser asociaciones público privadas, las cuales tendrían algún tipo de garantía otorgada por el Estado. Así, se ha identificado que el principal obstáculo por el cual las AFPs no estarían dispuestas a financiar proyectos de infraestructura con garantía del Estado, es que estas inversiones son percibidas como parte de la deuda pública. Por ello, es necesario que el propio gobierno tome la iniciativa de priorizar el endeudamiento orientado a concesiones de infraestructura dentro del marco total de endeudamiento público, sin aumentarlo a fin de mantener un manejo fiscal prudente.

En la Ley General del Sistema Nacional de Endeudamiento se establece un límite para las garantías a ser otorgadas para concesiones de infraestructura, por un total de 0.5% del PBI por año. Para el año 2007, se tiene previsto asignar US$ 550 millones para contratar y otorgar garantías (programa Costa Sierra, Olmos, IIRSA Centro, y Majes Siguas II Etapa). Considerando que el grueso de operaciones de reperfilamiento de la

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deuda pública externa finalizaron con la reciente operación de prepago de una parte de la deuda con el Club de París, a partir del 2008 existiría espacio para re-orientar el endeudamiento hacia otros fines que no sean manejo de deuda. Por ello, se plantea que para el periodo 2008-2010, el gobierno se fije como meta la emisión anual de instrumentos hasta el límite de máximo de 0.5% del PBI por concepto de garantías otorgadas a concesiones de infraestructura. Un objetivo de esta naturaleza tiene necesariamente que ir acompañado de un manejo fiscal prudente a fin de garantizar que no aumenta el nivel de endeudamiento interno para otros fines, lo que a su vez permitiría a las AFPs a adquirir este tipo de papeles.

Se debe resaltar que las AFPs ya tienen un nivel adecuado de exposición al riesgo soberano de 18.8% del valor del fondo, y no sería correcto incrementarlo. Por ello, es necesario que sea el mismo gobierno el que priorice el tipo de endeudamiento en el que incurre, para evitar por un lado el sobre-endeudamiento público y por otro un riesgoso aumento de la deuda pública en el portafolio de los fondos de pensiones. Dos puntos son importantes para la implementación de esta estrategia. El primero es que se mantenga un resultado fiscal en línea con la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal, para lo cual es necesaria la introducción de sanciones al incumplimiento de la norma, para evitar que sea violada continuamente.

El segundo punto es que a fin de lograr un mayor financiamiento de las AFPs hacia proyectos de infraestructura, se debe disminuir el riesgo del Perú en términos globales dentro de su portafolio. Por ello, un continuo incremento del límite de inversiones en el exterior es necesario; primero al máximo permitido por la ley de 20% del valor del fondo e incrementar dicho límite legal hasta un 45%, en línea con lo realizado recientemente en Chile. Esto último le daría tranquilidad a los administradores de los fondos de pensiones que podrían libremente en función de la evolución de los mercados decidir el momento de diversificar su riesgo país sin la amenaza de ser impedidos por limitaciones legales. Cabe resaltar que los bajos límites de inversión en el exterior no solo impiden hoy una adecuada diversificación del fondo de pensiones, sino que además contribuyen a incrementar la aversión al riesgo de las administradoras para invertir en ciertos instrumentos como es el caso de la deuda pública; al saber que están totalmente limitadas en su margen de acción en el supuesto que requirieran realizar una recomposición del portafolio del fondo.

Finalmente, podría mencionarse el aporte de los funcionarios de Preinversión, que remarcan la importancia de sentar las bases de una política nacional de infraestructura que integre las iniciativas de los sectores público y privado, tema que podría estar liderado por Proinversión y que buscaría optimizar el uso de recursos públicos y priorizar inversiones en el mediano plazo.

126

10 IN V E S T I G A C I Ó N Y DE S A R R O L L O

10.1 AVANCES RECIENTES

El tema de investigación, desarrollo e innovación, recién ha presentado sus primeros avances en el Perú durante los últimos años. Así, los involucrados en el tema centraron sus esperanzas de mejora para el Perú en un préstamo del BID que vino siendo discutido con varias generaciones de funcionarios públicos desde la década de los noventa. Finalmente, en el 2006 el Fondo para la Innovación, la Ciencia y la Tecnología (FINCYT) fue creado con el objetivo de mejorar los niveles de competitividad del país a través del fortalecimiento de las capacidades de investigación y de innovación tecnológica.

Así, en septiembre del año 2007 se realizó el desembolso del préstamo y se hicieron públicos los tres concursos de adjudicación de recursos no reembolsables para el financiamiento de proyectos de innovación tecnológica. En primer lugar, se encuentra el PITEI (proyectos de innovación tecnológica en empresas individuales), el cual tiene el objetivo de contribuir a fortalecer la capacidad en generación, difusión, articulación, demanda, transferencia y adaptación tecnológica para la innovación en el sector productivo, mediante la ejecución de proyectos que serán presentados por empresas individuales para el desarrollo y/o mejoramiento de productos, bienes, servicios y procesos. En segundo lugar, se encuentra el PITEA (proyectos de innovación tecnológica en empresas asociadas), el cual se encuentra dirigido a cadenas productivas o clusters y, finalmente, se encuentra el PIBAP (proyectos de investigación básica, aplicada y preoperativa), cuya convocatoria ya fue cerrada, dirigido a proyectos presentados por universidades o institutos de investigación.

Cabe resaltar que el Fondo trasciende un solo sector y prioriza cuatro áreas: agroindustrial, textil y confecciones, pesca y acuicultura, tecnología de la información y comunicación, asignando un puntaje adicional a aquellos proyectos que se encuentren dentro de estas áreas; sin embargo, se encuentra abierto a cualquier sector. El esquema de este préstamo estimula la cooperación al otorgar mayor financiamiento al proyecto mientras este cuente con un mayor número de empresas y si cuenta también con participación de las universidades.

Recuadro 9 Fondo para la innovación, la ciencia y la tecnología (FINCYT)

El Fondo para la innovación, la ciencia y la tecnología (FINCYT) es un fondo concursable destinado a cofinanciar (fondos no reembolsables) los proyectos de ciencia, tecnología e innovación del sector académico, las empresas y los institutos tecnológicos. Éste fue formado gracias a un préstamo suscrito entre el BID y el Estado Peruano en julio del año 2006 por un monto de US$36 millones (US$25 millones del BID y de US$11 millones de recursos de contrapartida del Tesoro Público). El objetivo general del Programa es el mejoramiento de los niveles de competitividad del país, a través del fortalecimiento de las capacidades de investigación y de innovación tecnológica. Entre los objetivos específicos del Programa se encuentra el financiamiento de proyectos con el fin de:

Fortalecer el sistema nacional de innovación Ampliar la capacidad para la generación de conocimientos científicos y tecnológicos Promover la innovación en las empresas y una mayor participación del sector privado en el desarrollo de

actividades de ciencia y tecnología, para contribuir a la competitividad de los principales sectores

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productivos del país Promover las investigaciones en ciencia y tecnología de forma que contribuyan sustancialmente a la

mejora de la competitividad empresarial Entre los proyectos que son financiados por el programa se encuentran:

Proyectos de innovación tecnológica en empresas Proyectos de investigación y desarrollo tecnológico en universidades y centros de investigación Fortalecimiento de capacidades para la ciencia y la tecnología, a través de becas y pasantías Proyectos de fortalecimiento y articulación del sistema nacional de innovación

La ejecución del programa se encuentra a cargo de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) por intermedio de una Unidad Coordinadora del Programa (UCP). Por otro lado, la dirección general del programa está a cargo del Consejo Directivo del Programa (CDP), el cual se conforma por representantes de la comunidad científica/universitaria, del gobierno y del sector privado.

Tipos de proyecto y financiamiento

Tipo de proyectoMonto máximo de cofinanciamiento

(Miles US$)

Máximo cofinanciamiento

(%)

Componente I. Proyectos de innovación tecnológicaProyectos de empresas individuales 100 50%* y 70%**Proyectos de asociaciones de empresas 300 70%*y 80%**Componente II. Proyectos de investigación y desarrollo tecnológicoInvestigación en universidades y centros de I+D 150 90%Proyectos de interés nacional 300 100%Proyectos de transferencia tecnológica 60 50%Componente III. Fortalecimiento y creación de capacidadesBecas de doctorado 80 100%Becas maestría y pasantías con patrocinio de empresas 30 50%Fortalecimiento de capacidades de I+D 100 80%Componente IV. Fortalecimiento y articulación del Sistema de Innovación Nacional***

*Si la empresa no está asociada a una universidad o instituto de investigación o desarrollo. **Si la empresa está asociada a una universidad o instituto de investigación o desarrollo. ***Montos a ser establecidos por el Consejo Directivo del Programa. Fuente: FINCYT


Suiza: Educación, investigación e innovación

Suiza es un país que cuenta con un elevado porcentaje de población instruida, en donde se hablan cuatro idiomas –hecho que muestra el enfoque internacional del sistema educativo–, y cuyas universidades e institutos tecnológicos disfrutan de una gran reputación internacional. Estas características se explican debido al énfasis de Suiza en la educación y el entrenamiento, y la investigación y desarrollo como las principales fuentes de desarrollo, bienestar, crecimiento y competitividad, frente a un panorama de escasez de materias

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primas aprovechables. Así, el resultado de esta orientación ha permitido que Suiza ocupe el primer lugar en el ranking del Índice Global de Competitividad 2006, elaborado por el Foro Económico Mundial.

Una principal razón de este resultado se debe a que la política educativa ha sido considerada desde un principio como tarea primordial del Estado. Así, los principales objetivos que guían el sistema educacional suizo son la provisión de una educación de alta calidad en todos los niveles y en todas las áreas de estudio, y el aseguramiento del acceso a aquellos que la necesiten, siempre que ésta se encuentre conforme a sus necesidades. Los excelentes resultados de la educación suiza se deben a que, si bien la organización del sistema de enseñanza pública en Suiza es de tarea estatal25, éste es descentralizado. Dicha organización permite considerar la diversidad cultural y lingüística del país, promulgar sus propias leyes escolares y una autonomía relativamente amplia que les permite brindar soluciones de acuerdo al contexto.

Figura 33. Recursos para la promoción de la educación, investigación y tecnología

(millones de Francos Suizos)

7830

2670

2993

2136

1139

397

181

6965

2109

2093

1719

854

384

121

0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 9000

Institutos Federales deTecnología

Universidades Cantonales

Investigación, innovación yvaloración del conocimiento

Educación Vocacional

Universidades de CienciasAplicadas

Asistencia Educativa

Cooperación Internacional 2000-2003

2004-2007

Fuente: Education, Research, and Technology: promoting investment in Switzerland’s excellence

Asimismo, la innovación también ha sido reconocida como la clave para el crecimiento económico. Por

ello, Suiza ha examinado la necesidad de continuar o aumentar las actividades innovadoras, sobretodo en un momento en que la capacidad de innovar y estimular el crecimiento económico es crítica debido a la intensificación de la competitividad mundial entre las economías y las empresas. Igualmente, el hecho de que la producción suiza no se base en la producción en masa, sino en un trabajo de calidad y de trabajadores bien capacitados, ha permitido que muchas empresas sigan una estrategia de nichos de mercado; concentrándose en pocos productos de alta calidad, los cuales se cotizan elevadamente en mercados internacionales debido a que los consumidores están dispuestos a pagar por la alta calidad. Esta situación refleja el énfasis otorgado a la

25 La educación en Suiza es pública, tanto a nivel federal como a nivel cantonal y comunal.

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investigación y el desarrollo. A lo largo de los años, Suiza ha incrementado su inversión en investigación y hoy se encuentra entre los países líderes del mundo que utilizan gran porcentaje de su PBI para destinarlo a gastos en el sector I&D.

Cabe resaltar que la cooperación entre el sector público y privado en I&D ha crecido rápidamente, especialmente en los últimos diez años. Así, el rol que juega el sector privado resulta importante, ya que éste aporta más de dos tercios de los fondos dedicados a la investigación en Suiza, en especial en las industrias química, farmacéutica, electrónica y metalúrgica. Dentro del marco de promoción y fomento de la investigación, Suiza dio una ley en 1983 sobre la investigación, la cual pone la responsabilidad para la promoción de la investigación científica a cargo de la Confederación. Ésta se ha encargado de crear varios instrumentos para realizar esta tarea, sobretodo la Fundación Nacional Suiza de Investigación (FNS) y la Comisión para la Tecnología y la Innovación (CTI). La FNS, instituida en 1952, se encarga de apoyar la investigación científica de la educación terciaria en los institutos suizos y en los centros científicos independientes, mediante el apoyo financiero de proyectos individuales de alta calidad26. Por este motivo, se ha convertido en el instrumento más relevante de la Confederación para la promoción de la investigación y la formación de una nueva generación de científicos. Por su parte, la CTI promueve la investigación aplicada; es decir, el desarrollo y aplicación de nuevas tecnologías mediante la reunión de las empresas y los investigadores con el propósito de crear valor agregado y crecimiento.

Figura 34. Puntaje obtenido por Suiza en principales rubros de educación, entrenamiento e I&D

(1 puntaje desfavorable, 7 puntaje favorable)

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

7.0Calidad del Sistema Educativo

Entrenamiento del personal

Calidad de Instituciones Científicas

de Investigación Gasto de las compañías en I&D

Colaboración en investigación entre

universidades/ industria

2004 2006

Fuente: Global Competitiveness Report

En miras a seguir fomentando la educación, la investigación, la tecnología y la innovación y; por lo tanto,

el crecimiento, el Consejo Federal presentó lo que se denominó: “El Mensaje sobre la Promoción de la Educación,

26 Este apoyo se realiza mediante el otorgamiento de becas y programas de intercambio con países asociados.

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Investigación y Tecnología para el periodo 2004-2007”. El objetivo de este plan consistía en invertir en estos pilares de tal manera que se permita que las instituciones ofrezcan una educación secundaria y terciaria que satisfaga las necesidades y expectativas, que se fortalezca la posición internacional de Suiza, así como, lograr el bienestar de la población y estimular el crecimiento económico. Para ello, se identificaron 4 prioridades: actualizar la estructura de la enseñanza, incrementar las actividades de investigación, promover la innovación e intensificar la cooperación nacional e internacional.

Así, se pueden apreciar los resultados alcanzados por Suiza gracias a la promoción de la educación, investigación y tecnología. La figura que se presenta a continuación muestra el elevado puntaje obtenido por Suiza en una serie de componentes del Reporte Global de Competitividad, elaborado por el Foro Económico Mundial.

Japón: Planes básicos de ciencia y tecnología

Durante la década de los 80, el crecimiento del Japón estuvo generado en gran parte por la capacidad innovadora de las empresas japonesas. Así, se puede apreciar cómo éstas han entrado y competido de manera exitosa en las industrias de alta tecnología que siempre habían estado dominadas por las multinacionales estadounidenses o europeas. El origen de esta capacidad de innovación se debe al incremento del gasto en I&D, gracias al cual la productividad y calidad también se han visto favorecidas.

El éxito innovador de Japón no se debe al azar, por el contrario, Japón ha debido esforzarse por encontrar la manera de contribuir no solo con el crecimiento de largo plazo, sino también con la sociedad. Es por este motivo, que la ciencia y la tecnología son consideradas esenciales para su supervivencia, sobretodo en el entorno global tan competitivo.

Figura 35. Gasto Bruto Doméstico en I&D en Japón, 1991-2004

(porcentaje del PBI)

1.5

1.7

1.9

2.1

2.3

2.5

2.7

2.9

3.1

3.3

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

OECDEstados UnidosJapón*

*Los datos están ajustados a 1995. Fuente: OECD.

131

En 1995, luego de una larga recesión ocasionada por el fin de la burbuja de activos sobrevalorados, el gobierno japonés decidió fortalecer la economía doméstica y el bienestar mediante la promoción de la ciencia y la tecnología para fortalecer la capacidad de la I&D de Japón y restaurar los resultados de la I&D en la sociedad. Por ello, promulgó la Ley Básica de Ciencia y Tecnología, la cual creaba el Consejo de Ciencia y Tecnología del Gabinete, el cual debía establecer un Plan Básico de Ciencia y Tecnología. El objetivo de dicho plan consistía en acordar, en primer lugar, una política general para promover la I&D y la I&D aplicada, incluyendo el desarrollo de tecnologías. En segundo lugar, debía acordar una política para mejorar las instalaciones de investigación y promover la computarización de las actividades de investigación para proveer un adecuado ambiente de investigación. Es así, que en 1996 se elabora el Primer Plan Básico de Ciencia y Tecnología para cinco años, cuyo objetivo consintió en la implementación de nuevos sistemas de I&D, sobretodo para investigadores en universidades.

Transcurrido el plazo establecido de cinco años, se elaboró un segundo plan que regiría hasta el año 2006, en donde, si bien se duplicó el financiamiento para la investigación y se incentivó la colaboración entre el gobierno, la academia y las industrias, también se establecieron prioridades para la distribución de recursos con el objetivo de hacer que el gasto en I&D sea más efectivo. Para ello, se identificaron tres principios básicos y cuatro áreas prioritarias. Los principios básicos consistían en la creación de nuevo conocimiento, una economía exitosa y una sociedad próspera a través del conocimiento. Bajo estos principios, Japón buscaba convertirse en el futuro en un país que contribuya con la creación y uso del conocimiento científico, alcanzar un elevado nivel de competitividad y mantener el desarrollo sostenido y al mismo tiempo, que las personas vivan tranquilamente y con altos niveles de vida. De igual manera, el plan se encargó de enfatizar la importancia de la priorización de la ciencia y tecnología, alentando la inversión del gobierno en investigación básica, y en las cuatro áreas prioritarias: ciencias biológicas, tecnología de la información y comunicación, ciencias ambientales y nanotecnología y ciencias materiales. Adicionalmente, se hizo énfasis en la energía, manufactura, tecnología y la infraestructura, dado que también son consideradas áreas relevantes. De esta manera, el segundo Plan Básico hizo que la proporción del presupuesto destinado a las becas de investigación competitiva pasara de 8% a 13% en un periodo de cinco años. Asimismo, en abril de 2004, se removieron 89 universidades públicas del control directo del gobierno, reflejo de la reforma hacia una mayor autonomía. Además, en abril de 2005, 39 universidades establecieron Organizaciones de Licencias Tecnológicas (Technology Licensing Organisations – TLO) con el objetivo de incentivar la transferencia tecnológica. Cabe mencionar que se promocionó la creación de clusters tecnológicos y científicos, formándose 18 clusters de conocimiento y 19 clusters industriales bajo la iniciativa del Ministerio de Educación, Cultura, Deporte, Ciencia y Tecnología y el Ministerio de Economía, Comercio e Industria.

El tercer plan (2007-2011) analiza el éxito que tuvo Japón en fortalecer el objetivo de ser una nación basada en la ciencia y la tecnología gracias a los 2 primeros planes. Este avance se puede apreciar en la figura que se presenta a continuación, la cual muestra el incremento del gasto en I&D en Japón desde la implementación de los Planes Básicos de Ciencia y Tecnología.

Además, éste establece dos temas importantes. En primer lugar, la necesidad del apoyo del público a la ciencia y tecnología, dada la poca familiaridad pública hacia este tema, mediante la comunicación de la contribución de la ciencia y tecnología, y la rendición de cuentas de las políticas relacionadas con este tema. En segundo lugar, la necesidad de impulsar los recursos humanos y los ambientes de investigación competitiva con el objetivo de incrementar la motivación de los investigadores al reiterar el énfasis en la

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infraestructura o máquinas. Entre las principales políticas para lograr este objetivo, se ha planteado una reforma del control de migraciones y emisión de visas para atraer investigadores extranjeros, o brindar mayores oportunidades para que los investigadores conduzcan sus presupuestos. Asimismo, el plan enfatiza la relevancia de la cooperación tanto con Europa, con EEU, así como con países asiáticos.

De este modo, gracias al establecimiento de un plan de trabajo a largo plazo que Japón ocupa el primer lugar en el indicador de Innovación del Reporte Global de Competitividad, elaborado por el Foro Económico Mundial.

Tabla 32. Ranking y puntaje obtenido por Japón en principales rubros de educación,

entrenamiento e I&D, 2006 Indicador Componente Puesto

Disponibilidad local de servicios de investigación y entrenamiento 1 / 125Grado de entrenamiento del personal 3 / 125Gasto de las compañías en I&D 2 / 125Disponibilidad de científicos e ingenieros 2 / 125Capacidad para innovar 2 / 125Calidad de Instituciones Científicas de Investigación 5 / 125Colaboración en investigación entre universidades e industria 9 / 125

Educación superior y entrenamiento

Innovación

Fuente: Reporte Global de Competitividad 2006 - 2007

Finlandia: Fuente inagotable de innovación

Finlandia es un país que cambió su esquema basado en recursos naturales a uno basado en el conocimiento. Actualmente, el bienestar económico y social de la sociedad finlandesa se basa en un sistema público educacional igualitario y en innovaciones generadas por la producción y aplicación de nuevos conocimientos. Por ello, es uno de los países más intensivos en investigación del mundo, uno de los más grandes países que publica sobre ciencias y cuyo personal de investigación representa el más alto porcentaje de la fuerza laboral empleada en los países de la OECD.

La meta de Finlandia es asegurar un desarrollo económico y social sostenible y balanceado, mediante altas tasas de empleo, alta productividad y competitividad internacional. Esto lo ha logrado gracias al elevado nivel de educación de la población y la aplicación del conocimiento y experiencia que se derivan de la investigación, desarrollo de tecnologías e innovación.

Aunque el gran empuje hacia las áreas innovadoras comenzó a acelerarse en los años 90, las bases del desarrollo se remontan a los años 60, cuando la industria empezó a invertir en desarrollo técnico; es decir, en I&D. Así, a mediados de los 60 se iniciaron esfuerzos extraordinarios para ampliar la educación superior, con una ley sobre educación superior aprobada en 1966, la cual se encuentra vigente actualmente y es responsable de generar un gran aumento del número de estudiantes y profesores. Esta ampliación permitió no solo mejorar las antiguas universidades, sino también fundar universidades nuevas en diversas regiones. Gracias a la política educativa aplicada, Finlandia dispone hoy de mano de obra altamente calificada y con actitudes positivas para la investigación y el desarrollo, independientemente de su lugar de procedencia. Asimismo, se

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sitúa aún a la cabeza en las listas mundiales en materia de alfabetización, solución de problemas, matemáticas y otros indicadores de educación.

Figura 36. Gasto Total en I&D en Finlandia

(porcentaje del PBI)

2.0

2.2

2.4

2.6

2.8

3.0

3.2

3.4

3.6

1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 Fuente: Servicio Finlandés de Información de Ciencia y Tecnología

A pesar de la sólida base educacional, el cambio industrial que atravesó Finlandia se vio influenciado

también por el diálogo público-privado. A fines de los 60, el Estado reconoce que el crecimiento no podía basarse en el comercio con Estados Unidos, sino que también debía acceder a los mercados europeos mediante el valor agregado. En los 80, Finlandia se abrió a las instituciones internacionales y a los mercados extranjeros gracias a la educación; sin embargo, la transferencia tecnológica presentó problemas. Entre 1979 y 1980, la discusión sobre el acercamiento de la economía finlandesa a la tecnología y la microelectrónica causó algunas preocupaciones entre los sindicatos, que temían la pérdida de puestos de trabajo en varios sectores. No obstante, se formó el “Gran Comité Tecnológico” para analizar el impacto y efectivamente, los sindicatos consideraron que el efecto sobre el empleo fue nulo o positivo, por lo que los sindicatos y los obreros empezaron a tener actitudes positivas con respecto a los procesos tecnológicos. Por este motivo, en 1982, el gobierno tomó la decisión de promover el desarrollo de tecnología.

Por otro lado, a partir de 1996, luego de la depresión, el gobierno invirtió grandes cantidades de dinero en investigación, innovación e iniciativa empresarial gracias a las privatizaciones. Asimismo, el sector público dio claras señales para continuar la inversión en la base del conocimiento, apoyado por asociaciones público- privadas, en educación, TIC (tecnologías de la información y las comunicaciones) y áreas relacionadas. Además, se dio la revaloración continua y reevaluación de sus sistemas de investigación y las respuestas rápidas a las demandas del mercado. Por ejemplo, la demanda por expertos en TIC era muy alta a finales de los 90. En respuesta a ello, el gobierno abrió plazas de estudio para desarrollar expertos en TIC en un programa conjunto entre gobierno, industria y municipios entre 1998 y 2002, el cual fue un éxito. Los actores públicos más importantes en ciencia y tecnología en los 90 son tres organizaciones expertas en financiación

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en el sector público que cubren todo el proceso de innovación. En primer lugar, se encuentra la Academia de Finlandia, un sistema de consejos de investigación nacionales que financia la investigación básica en universidades. En segundo lugar, se encuentra Tekes, la agencia de financiación finlandesa fundada en 1983 para tecnología e innovación cuyo labor era resaltar la tecnologías. Finalmente, se encuentra el Fondo Nacional Finlandés de Investigación y Desarrollo, SITRA, que es el fondo más importante de capital de riesgo público.

El desarrollo de la investigación científica en Finlandia se basa en el Plan de Desarrollo para la Educación e Investigación, el Programa del Gobierno y en las Políticas establecidas por el Consejo de Políticas de Ciencia y Tecnología de Finlandia. El Plan de Desarrollo se basa en los objetivos de las políticas científicas y educativas establecidas en el Programa de Gobierno, el cual enfatiza el rol de la investigación como base del conocimiento y el know-how, y en el documento de estrategia del Gobierno. Su objetivo fundamental es garantizar la educación y prevenir la exclusión y posibles riesgos. Por ello, sus prioridades específicas son fortalecer la eficiencia del sistema educativo, el apoyo y orientación de los niños y jóvenes, las oportunidades de educación, y el entrenamiento para los adultos.

Figura 37. Sistema Nacional de Innovación

Parlamento

GobiernoConsejo de Políticas de Ciencia y Tecnología

Ministerio de Educación

Ministerio de Comercio e Industria

Otros ministerios

Academia de Finlandia Tekes Sitra

Universidades e Institutos Públicos de Investigación

Empresas e Institutos Privados de Investigación

Parlamento

GobiernoConsejo de Políticas de Ciencia y Tecnología

Ministerio de Educación

Ministerio de Comercio e Industria

Otros ministerios

Academia de Finlandia Tekes Sitra

Universidades e Institutos Públicos de Investigación

Empresas e Institutos Privados de Investigación

Fuente: Finnish Science and Technology Service (2005) El Consejo de Políticas de Ciencia y Tecnología de Finlandia, que se encuentra liderado por el primer

ministro, cuenta desde marzo de 1987 con la responsabilidad del desarrollo estratégico y coordinación de la política finlandesa de ciencia y tecnología, así como del sistema nacional de innovación. Entre los objetivos principales se encuentran el continuar con el desarrollo internacional de la investigación y la tecnología; el dirigir el desarrollo de la investigación científica y el entrenamiento de la investigación; lograr el desarrollo y uso de la tecnología; velar por la cooperación internacional en ciencia y tecnología; incentivar la investigación pública; obtener financiamiento para la innovación y establecer un marco legal acorde con el tema. Asimismo, los ministerios son responsables del planeamiento e implementación de las políticas establecidas por el Estado. Por un lado, el Ministerio de Educación se encarga de asuntos relacionados a la educación y ciencia, mientras que el Ministerio de Comercio e Industria vela por las políticas industriales y tecnológicas. El objetivo de la política científica es promover la ciencia para asegurar la calidad, el impacto y posible desarrollo

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internacional de la investigación y del entrenamiento en investigación y promover el desarrollo de un sistema de investigación eficiente en todos los sectores. Por su parte, la política de innovación y tecnología se encuentra a cargo del Ministerio de Comercio e Industria y busca contribuir con la competitividad de la industria finlandesa y el bienestar de la sociedad con el propósito de que el país sea capaz de proveer a las compañías con un ambiente internacional de alta innovación que a su vez atraiga inversión extranjera en I&D. Cabe resaltar que durante la depresión de los 90, Finlandia aplicó para su política de ciencia y tecnología un enfoque de Sistema Nacional de Innovación, el cual permite que los productores y usuarios de nueva información, conocimiento y know-how interactúen. En el núcleo del sistema está la educación, la I&D y los negocios e industrias intensivas en conocimiento. Los jugadores principales en el sistema se presentan en la figura adjunta.

Hoy, gracias a que el sector público y el privado han incrementado sus inversiones en crear y explotar nuevos conocimientos, tecnologías y habilidades, Finlandia es reconocido como uno de los países más competitivos del mundo.

Figura 38. Gasto en I&D en Finlandia según sector, 2006*

(porcentaje del Gasto Total en I&D)

Empresas71%

Sector de educación superior

19%

Sector Público

10%

Fuente: Servicio Finlandés de Información de Ciencia y Tecnología *Estimado

Experiencia chilena

En el 2001, Chile puso en marcha el programa "Chile Innova" ante la necesidad de dar un paso más en materia de innovación, entendida como un cambio de productos, procesos y modelos que generen valor. El programa se encuentra financiado con recursos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y aportes del mismo gobierno chileno y es coejecutado por las siguientes instituciones: la Corporación de Fomento de la Producción (Corfo); la Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica (Conicyt); la Fundación para la Innovación Agraria (FIA); el Instituto Nacional de Normalización (INN) y la Corporación de Investigación Tecnológica de Chile (Intec).

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Chile Innova es el ente continuador de dos programas que impulsó el Gobierno chileno durante la década de los 90: (i) el Programa de Ciencia y Tecnología (1992-1995) y (ii) el Programa de Innovación Tecnológica (1996-2000), los cuales aportaron una amplia gama de instrumentos de política, experiencias y lecciones que contribuyeron a lograr importantes avances en el desarrollo de la innovación. Este programa tiene como objetivo principal contribuir a elevar la competitividad de la economía chilena a través de tres vías: (i) promover y facilitar la innovación en las empresas; (ii) estimular el espíritu emprendedor en los chilenos y (iii) fortalecer el Sistema Nacional de Innovación (SNI), el cual involucra diferentes actores públicos y privados; así como organizaciones dedicadas a la investigación, tal como las universidades. El programa va dirigido hacia empresas individuales y asociadas, centros e institutos tecnológicos y universidades; a las cuales se les brinda un financiamiento no reembolsable, asesoría especializada en todo el proceso que tome la innovación; así como también el desarrollo de redes de ayuda para innovar. En este contexto, Chile Innova definió cinco áreas en las cuales trabajar: Prospectiva Tecnológica, Tecnologías de Información y Comunicaciones, Biotecnología, Producción Limpia y Fomento a la Calidad. Así, en el año 2004 se ejecutó un gasto total, que involucra financiamiento del BID y aportes del gobierno chileno, de US$ 44,904 millones entre las cinco áreas antes descritas.

Experiencia argentina

En Argentina se creó en el año 2000 el FONCyT (Fondo para la Investigación Científica y Tecnológica) como fondo perteneciente a la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica. Este fondo tiene como objetivo principal apoyar a proyectos y actividades cuya finalidad es la generación de nuevos conocimientos científicos y tecnológicos, desarrollados por investigadores pertenecientes a instituciones públicas o privadas sin fines de lucro (ONGs). De esta manera, el FONCyT brinda financiamiento no reembolsable a proyectos previamente elegidos a través de convocatorias públicas. Este financiamiento se puede dividir en 4 categorías por tipo de proyecto financiado: (a) Proyectos De Investigación Científica Y Tecnológica (PICT), los cuales tienen por objeto la generación de nuevos conocimiento en ciencia y tecnología; (b) Proyectos De Investigación Científica Y Tecnológica Orientados (PICTO), que están dirigidos a la generación de nuevos conocimientos en áreas ciencia y tecnología de interés para un socio dispuesto a cofinanciarlos (50%-50%); (c) Proyectos De Investigación Y Desarrollo (PID), que tienen como objetivo la generación y aplicación de nuevos conocimiento para la obtención de resultados precompetitivos o de alto impacto social, de esta manera se presentan uno o más adoptantes dispuestos a cofinanciarlos; (d) Proyectos De Modernización De Equipamiento (PME), destinados a financiar la adquisición o mejora del equipamiento y la modernización de la infraestructura de laboratorios o centro de investigación y desarrollo de instituciones publicas u ONGs; (e) Programa De Recursos Humanos (PRH), orientados a fomentar el incremento de la incorporación de recursos humanos especializados a las universidades e instituciones dedicadas a la investigación científica y tecnológica. Por otro lado, este fondo también financia Reuniones Científicas (reuniones periódicas de discusión y talleres) y brinda Certificados de Calificaciones para que de esta manera se brinde mayor acceso a beneficios fiscales a asociaciones, fundaciones y entidades civiles sin fines de lucro que realicen investigaciones de ciencia y tecnología. Así pues, desde el 2000 hasta el 2004, el FONCyT ha comprometido más de US$ 288 millones para financiar más de 2000 proyectos teniendo como

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monto promedio adjudicado a cada proyecto es cercano a los US$ 145 mil. Los PICTs son los que han tenido mayor continuidad desde que el fondo fue creado, hasta el 2004 el 70% del monto ejecutado pertenece a los PICTs, siendo de esta manera las instituciones beneficiarias principalmente las universidades nacionales (alrededor del 54%) e institutos del CONICET (24%).


Mejorar la capacidad de innovación, asimilación y uso de nuevas tecnologías en los sectores productivos, fomentando además la investigación sobre los principales problemas sociales y ambientales que enfrenta el país. Para ello es necesario fortalecer los vínculos entre los centros generadores de conocimientos y los usuarios potenciales de los mismos, así como promover una mayor participación del sector privado en el desarrollo de las actividades de ciencia y tecnología. Al igual que en el caso de la educación se requiere de una política de Estado en materia de investigación científica e innovación tecnológica. (Cilloniz 2003).

Identificar las tecnologías claves para desarrollar los complejos productivos y fomentar su dominio y actualización local a través de políticas selectivas de fomento a la investigación y desarrollo, tanto en las empresas nacionales como en institutos de investigación; asimismo, fomentar la actualización y adaptación tecnológica mediante misiones al exterior, promoción de licencias y joint ventures, y programas de cofinanciamiento de consultorías en tecnologías claves. (Cilloniz 2003).

El gobierno debe dar apoyo fiscal para los proyectos en Investigación y Desarrollo de Tecnología mediante deducciones del impuesto a la renta de las aportaciones destinadas a la investigación y desarrollo tecnológico de las empresas. Lo mismo se aplicaría a montos destinados por las empresas a programas de capacitación de su personal. Con ello se incentiva la mayor productividad de los trabajadores en todos los puntos de la cadena en general. (Cilloniz 2003).

Establecer claramente las prioridades nacionales para la investigación científica y tecnológica (por sector económico, productos específicos y departamentos del país). Estas prioridades se difundirían públicamente y se haría un público reconocimiento a las entidades que ayuden en el financiamiento y la aplicación de las mejoras tecnológicas. Será el Estado el principal aportante de dinero y tal como señala la Agenda Perú, el Estado debería aumentar paulatinamente la inversión en ciencia y tecnología hasta llegar a los US$ 350 millones anuales en un lapso de cinco años (un incremento de diez veces). (Cilloniz 2003).

Con el mayor presupuesto estatal para ciencia y tecnología el Estado deberá además crear un fondo de apoyo a la investigación científica y tecnológica para financiar proyectos, programas e instituciones de investigación a nivel nacional. Los recursos de este fondo se entregarían por concurso. (Cilloniz 2003).

Darle plena autonomía a CONCYTEC, a fin de que coordine esfuerzos con las áreas de innovación tecnológica de los ministerios. Deberá establecerse además que el nuevo CONCYTEC tenga entre sus principales funciones la obligación de coordinar esfuerzos con el sector privado. (Cilloniz 2003).

Crear “parques tecnológicos” que sirvan de núcleo para articular sistemas de innovación e “incubadoras de negocios tecnológicos” que brinden servicios de asistencia técnica y apoyo para la gestión empresarial. El Fondo Multilateral de Inversiones del BID ha financiado algunas de estas iniciativas en la región. (Cilloniz 2003).

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Establecer un Encuentro Nacional Semestral de Ciencia, Tecnología e Innovación que actúe como espacio para que las empresas, instituciones, gobierno y personas individuales se informen, intercambien ideas y experiencias sobre esta actividad. Asimismo, se publiciten las mejores innovaciones realizadas por las empresas y otras instituciones, y se describan los procesos que se experimentaron desde la generación de la idea, el desarrollo de la misma y su posterior puesta en el mercado. Este Encuentro Semestral también serviría para premiar los mejores esfuerzos de innovación y de apoyo a la misma. (Kuramoto, 2003).

Desarrollar un Programa de Comunicación y Difusión de los resultados de la aplicación de CTI en la actividad productiva nacional que amplíe los espacios existentes en la prensa escrita, la radio, la televisión y la Web. Se contempla: desarrollar eventos de difusión de los resultados de la aplicación de CTI en empresas, especialmente en las medianas y pequeñas, los que deberán ser cubiertos ampliamente por los medios de comunicación; elaborar portal de Revista Científica Peruana a Texto Completo – SCIELO; elaborar portal del CONCYTEC, que incluya actividades de innovación, popularización y listas de interés; elaborar portal SINACYT como ventana articuladora de la información de las instituciones de CTI en el país; entre otras acciones. (CNC 2006).

Incentivar a los profesionales de la ciencia y tecnología a escribir columnas en los medios escritos o a tener programas de divulgación científica y tecnológica en la radio o televisión. (Kuramoto, 2003).

Establecer programas de formación y difusión de la ciencia y tecnología para niños y jóvenes. Estos incluyen la elaboración de experimentos sencillos en clase, la realización de ferias de ciencia en los colegios. Estas actividades deberán ser complementadas con actividades extracurriculares como la creación de un Museo Interactivo de Ciencia que brinde talleres para los niños o visitas a laboratorios y centros de experimentación. (Kuramoto, 2003).

Agilizar el sistema de las compras del Estado y que éste promueva la compra de productos y servicios nacionales, sin que esto signifique una competencia desleal hacia los productos importados. Una de las medidas propuestas para agilizar este sistema de compras es la modificación de la Ley de Adquisiciones Estatales. La ley modificada podría contemplar la instauración de estándares a aquellos productos y servicios demandados por el gobierno, lo que puede incentivar a las empresas a innovar. De esta manera, se promueve una mejora de los productos que compra el gobierno y se promueve un clima de innovación incremental entre las empresas. (Kuramoto, 2003).

Crear un sistema de información tecnológica que sirva de nexo entre demandantes y oferentes de Ciencia y Tecnología. Hay dos fuentes que podrían utilizarse como punto de partida para crear un sistema de información tecnológica. Una de ellas es el Programa de Prospección Tecnológica para América Latina, que con el apoyo de UNIDO, ha generado una base de datos de expertos para el Perú (http://www.foresight.ics.trieste.it/Library/library/5/INVENTARIOPERU.doc). La otra es la Web of Science, una base de datos que provee información científica y tecnológica generada en el mundo y a la cual habría que suscribirse como país. Sobre la base de estas dos fuentes de información se tienen que añadir módulos que sirvan para facilitar la creación de un mercado de tecnología y servicios tecnológicos que pueda ayudar a las empresas. (Kuramoto, 2003).

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Promover la creación de incubadoras de negocios tecnológicos que se podrían establecer en zonas aledañas a las principales universidades que tengan reconocidas capacidades de investigación como, por ejemplo, la Universidad Nacional de Ingeniería y la Pontificia Universidad Católica del Perú. El objetivo de estas incubadoras consiste en proporcionar al nuevo negocio innovador la facilidad de inter-fertilización de conocimientos y laboratorios que proporciona la universidad. Al mismo tiempo, estas incubadoras prestan servicios básicos requeridos para la instalación de los negocios (local, equipos, asesorías contables, financieros, legales, marketing, planeamiento estratégico, formación de capital, entre otros). Esta medida tiene que ir acompañada de la creación de fondos de riesgo (“venture capital”) para facilitar el financiamiento de estos emprendimientos. (Kuramoto, 2003).

Creación de programas para promover las relaciones entre empresas y organismos tecnológicos y de innovación y con empresas de distintas bases tecnológicas. Algunas iniciativas al respecto podrían ser: la instalación de una Oficina de Enlace Empresarial en las universidades, instituciones de investigación y tecnológicas para promover el concurso de las empresas en los proyectos que lleven a cabo; convocatoria a concursos para proyectos conjuntos entre empresas y otros tipos de instituciones; incentivar la creación de alianzas estratégicas público/privadas para temas específicos; formación de Centros de Innovación públicos y privados con enfoque descentralizado; promoción de programas de subcontratación de empresas grandes con proveedores más pequeños; programas de entrenamiento duales en los que los estudiantes tengan que hacer pasantías en empresas al mismo tiempo que llevan sus cursos. Un incentivo adicional de estos programas es que los profesores actúen como consultores en las empresas. (Kuramoto, 2003).

Es necesario distinguir a las universidades entre aquellas que se encargan netamente de la formación de recursos humanos y las que además se dedican efectivamente a la investigación. Esto requeriría probablemente una modificación en la Ley Universitaria, la creación de un cuerpo competente para la acreditación de las universidades y cambios en los sistemas contables para que se dé un adecuado reporte de cuentas. Aquellas universidades que sí pueden ser consideradas de investigación deberían recibir apoyo estatal y privado para la investigación. (Kuramoto, 2003).

Apertura de programas de postgrado en Gestión Tecnológica permitirán que, por un lado, se entrene a profesionales que conviertan a las empresas en entidades capaces de aprender y de acumular y transformar el conocimiento que adquieren en productos y servicios a susceptibles de venderse en los mercados. Por otro lado, permitirá el entrenamiento de profesionales que trabajan en los centros de investigación y tecnológicos a identificar y gerenciar proyectos tecnológicos eficientemente, cuyos resultados puedan ser transferidos al sector privado. (Kuramoto, 2003).

Estimular la creación de Fondos de Riesgo para la innovación. Los fondos de riesgo permiten financiar empresas que tengan proyectos de innovación, generalmente en su etapa pre-competitiva. Estos fondos son facilitados por capitalistas (“venture capitalist”) que apuesta por la idea del nuevo negocio y toma, por ejemplo, el 60% o 70% de los derechos patrimoniales de la empresa. Si el negocio va bien los dividendos se distribuyen entre el “ideador” del negocio y el “venture capitalist” en las proporciones acordadas, luego de haber entregado una proporción de 5% o 10% a la incubadora. Si el negocio va mal el “venture capitalist” pierde su capital y el “ideador” pierde una oportunidad. Para fomentar este tipo de

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fondos se requiere de que se hayan dado los pasos necesarios para la generación de una demanda de tecnología por parte de las empresas. (Kuramoto, 2003).

Establecer grants para proyectos de innovación. Se trata principalmente de ofrecer fondos no reembolsables para co-financiar proyectos de innovación en empresas. Estos fondos podrían otorgarse en dos modalidades. Por un lado, fondos disponibles para proyectos de empresas individuales y, por otro, fondos para proyectos asociativos que involucren a varias empresas y a éstas con instituciones (p.e. universidades, centros de investigación o tecnológicos). Este último tipo de fondos permitiría fomentar la colaboración entre actores y complementa otras medidas propuestas, como la creación de trabajo en redes y los programas para promover las relaciones entre empresas e instituciones. Competitividad e innovación tecnológica. (Kuramoto, 2003).

Promover el uso de la normalización en las empresas a través de los programas estatales (programas de oferta exportable, Registro de Productos Industriales Nacionales - RPIN, etc.) y en el gobierno en las compras estatales. (CNC 2006).

Difundir el Régimen de protección de nuevos enfoques de propiedad intelectual (saberes indígenas, conocimiento colectivo, etc.). (CNC 2006).

Priorizar el uso de los fondos regionales y/o locales en programas de CTI orientados al desarrollo del sector productivo. Para ello, se propone realizar talleres de trabajo para diseñar los fondos regionales de CTI, priorizar proyectos orientados a la creación y puesta en marcha de CITES en los sectores productivos y promover concursos en la juventud estudiantil orientados al estímulo de la creatividad, innovación, ciencia y tecnología. (CNC 2006).

Identificar demandas por investigación aplicada y servicios en biotecnología, nuevos materiales, Tecnologías de la Información y la Comunicación (TICs) y mercados de sectores intensivos en tecnología. (CNC 2006).

Fortalecer los conglomerados de producción y servicios a través de los CITEs. Rediseñar el Modelo CITE hacia las cadenas productivas Proyectos Pilotos de exportaciones con soporte tecnológico. (CNC 2006).

Fortalecer los programas de instituciones públicas y privadas que provean apoyo tecnológico a las empresas, tales como los programas de servicios externos de los Institutos Tecnológicos y de los Programas de Gestión de la Calidad. Para ello, se debe comprometer a las empresas operadoras de servicios a invertir en la ampliación de la infraestructura de telecomunicaciones. Asimismo, se debe implementar un Sistema de Calidad ISO a los principales servicios tecnológicos prestados por el IPEN. (CNC 2006).

Capacitar en gestión tecnológica a funcionarios de instituciones tecnológicas y programas estatales ya funcionarios de empresas. (CNC 2006).


Entre las principales propuestas desarrolladas en el marco del CNC se tiene el apoyo fiscal para los proyectos en Investigación y Desarrollo de Tecnología mediante deducciones del impuesto a la renta, la

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creación de “parques tecnológicos”; un Encuentro Nacional Semestral de Ciencia, Tecnología e Innovación; el desarrollo de un Programa de Comunicación y Difusión de los resultados de la aplicación de CTI en la actividad productiva nacional; el establecimiento de un sistema de información tecnológica que sirva de nexo entre demandantes y oferentes de Ciencia y Tecnología; estimular la creación de Fondos de Riesgo para la innovación; entre otros.

Considerando que el Perú recién se encuentra en la etapa inicial del establecimiento de mecanismos para fomentar la innovación tecnológica, en primer lugar, es importante no cometer los mismos errores que se dieron en otros sistemas de la región, y en segundo lugar, complementar los instrumentos del Estado con instrumentos del sector privado para fomentar la inversión en investigación y desarrollo.

M a n e j o c e n t r a l i z a d o d e l o s r e c u r s o s

En relación con las experiencias pasadas, en Chile y Argentina se manejan este tipo de fondos hace más de diez años. Entre los puntos más resaltantes de su experiencia, se encuentra el manejo centralizado de los fondos; puesto que inicialmente estos países cometieron el error de crear fondos separados, duplicando las funciones y objetivos. Una situación similar está ocurriendo hoy en el Perú, con la creación un fondo del MEF por S/. 200 millones denominado Fondo de Investigación y Desarrollo para la Competitividad (FIDECOM). Este fondo fue creado en diciembre de 2006 con el objetivo de financiar la investigación; sin embargo, aún se encuentra pendiente su reglamentación. Lamentablemente, se habría nombrado un directorio del fondo que no coincide con el directorio del FINCYT, por lo que se trataría de un fondo separado. B r i n d a r i n f o r m a c i ó n s o b r e s e c t o r e s p o t e n c i a l e s

Una adecuada y eficiente asignación de recursos de innovación requiere la identificación de aquellos sectores potenciales dentro del país. El FINCYT otorga préstamos no reembolsables a todos los sectores; sin embargo, como se mencionó previamente, son cinco los sectores que reciben mayor atención. La priorización de estos debe encontrarse respaldada por un análisis de las potencialidades, del comercio y del contexto internacional, bajo el cual las preferencias de los consumidores varían constantemente. Asimismo, la información generada debe ser pública con el objeto de ampliar la información sobre áreas potenciales de inversión, que pueden ser complementadas con recursos del FINCYT vía los concursos que realiza.

Asimismo, la identificación de potencialidades por región serviría de complemento, ya que facilitaría la identificación de zonas que podrían convertirse en clusters. Para el caso de Chile, la dirección de Promoción de Exportaciones del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile (ProChile) se ha encargado de identificar la oferta exportable regional y, a través de consultarías privadas, los clusters exportadores regionales y/o interregionales ofreciendo, de esta manera, información que incentiva la inversión privada.

D e s a r r o l l o d e f o n d o s d e c a p i t a l d e r i e s g o

El desarrollo de fondos de capital de riesgo constituye uno de los vehículos privados más importantes para destinar recursos a nuevas empresas que apuestan por la innovación. En el Perú el desarrollo de estos fondos es incipiente y el principal esfuerzo para desarrollar la industria ha sido el Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN), a través del Proyecto Invertir manejado por PROCAPITALES. A pesar de ello, los

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gestores de los fondos señalan que existen todavía barreras burocráticas importantes que limitan el desarrollo de estos fondos. Entre ellas, el doble régimen de autorización para establecer sociedades gestoras de fondos (organización y funcionamiento) y sugieren eliminarlo para agilizar los procesos. Morris, Tovar y Secada (2007) identifican algunas de estas barreras burocráticas en un trabajo reciente de reforma del mercado de capitales.

Recuadro 10 Barreras burocráticas para el establecimiento de fondos de capital de riesgo

Como señalan Morris, Tovar y Secada, los gestores de los fondos consideran que el marco normativo existente no favorece la creación de esta industria ya que tiene restricciones muy importantes. Una de las quejas es la disposición de la garantía establecida en el artículo 120º del Reglamento de la Ley de Fondos de Inversión y sus Sociedades Administradoras, el cual dispone que: “Las Sociedades Administradoras deberán mantener por cada Fondo una garantía a favor de CONASEV, en respaldo de los compromisos contraídos con los partícipes a su cargo, por un monto no inferior al cero punto setenta y cinco por ciento (0,75%) del saldo de cada patrimonio neto administrado”. Si bien este fondo puede ser ejecutado hasta por S/. 100 mil por comitente, el límite sigue siendo relativamente alto. Esta cobertura equivale a casi una vez y media la cobertura individual del Fondo de Seguro de Depósitos, el cual cubre a ahorristas, que son menos sofisticados financieramente y disponen de ahorros menores que los inversionistas en la Bolsa de Valores de Lima. Otras alternativas serían exigir una fianza bancaria a las SABs y la implementación de un seguro de garantía. Cuando un agente solicita a CONASEV autorización para operar una sociedad administradora de fondos de inversión (SAFI), el proceso aplicable, como en el caso de todas las instituciones sujetas a la supervisión de ésta o la SBS, tiene dos etapas: de organización y de funcionamiento. Si bien la duración formal agregada de ambas etapas es de 56 días, las cuatro SAFI que ingresaron recientemente demoraron en promedio 200 días para obtener la autorización para operar. Esta partición del proceso no tiene sustento en tanto que el cumplimiento de los requisitos exigidos para la autorización de funcionamiento supone la vigencia de los requisitos para la autorización de organización. Además, existen algunos requisitos que pueden ser arbitrarios, tales como contar con “adecuada infraestructura” lo que es verificado en una inspección in situ por CONASEV, sin disponer de ningún referente previo. Así también, existe preocupación por la falta de precisión en cuanto a los requerimientos de organización referidos a equipamientos, infraestructura física y sistemas. Existe preocupación también por la falta de precisión en cuanto a los requerimientos de organización (particularmente referidos a equipamiento, infraestructura física y sistemas). Otros cambios sugeridos al Reglamento de Fondos de Inversión incluyen: (a) el establecimiento de una disposición expresa que le permita al Fondo suscribir contratos con asesores especializados en administración de sociedades, lo cual si bien se puede interpretar del artículo 9º del Reglamento, no resulta lo suficientemente claro; y (b) la eliminación de las limitaciones a las inversiones expresadas en el numeral i) del inciso a) del artículo 75º del Reglamento de Fondos de Inversión que indica que los valores deben haber sido emitidos al amparo de la legislación peruana y ser libremente transferibles. Dado que existen muchas PYMES constituidas bajo la modalidad societaria de una sociedad anónima cerrada por lo que, de acuerdo con el artículo 237º de la LGS, sus acciones tienen limitaciones a su transferencia.

Fuente: Morris, Tovar y Secada (2007)

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Paralelamente, existe un desincentivo tributario para el establecimiento de este tipo de fondos. Durante el último año se dispuso la eliminación de las exoneraciones tributarias en el mercado de capitales a partir del 2009, al establecer un impuesto a las ganancias de capital. Evidentemente esta medida no ayuda a fomentar el tema y va en contra de la tendencia regional. En junio de 2006 Brasil exoneró de los impuestos a las ganancias de capital a las inversiones en acciones y redujo a 15% los impuestos a las ganancias de capital de los fondos de capital de riesgo. A principios de octubre de 2007 se reglamentó la ley que exonera del impuesto a la Renta a las ganancias de capital de los Fondos de capital de riesgo en Infraestructura (Energía, Agua, Saneamiento, Transporte y de Irrigación). En tanto en Chile se viene discutiendo la eliminación del impuesto a la renta a las ganancias de capital en la industria de capital de riesgo como parte de una reforma integral del mercado de capitales.

Finalmente, Morris, Tovar y Secada (2007) recalcan que potenciales gestores de distintos Fondos de Inversión indican que una limitación importante para el lanzamiento de estos Fondos es el desinterés que tienen las AFPs en invertir en ellos debido a que consideran que son fondos ilíquidos con retornos en el mediano plazo. Como las AFPs están compitiendo agresivamente y se fijan mucho en sus rentabilidades de corto plazo, no están dispuestas a reducir sus inversiones de renta variable para acomodar inversiones en estos fondos. Los gestores de fondos sugieren que la SBS cree un asset class o una categoría de inversión especial para este tipo de instrumentos para incentivar a que las AFPs inviertan en ellos. Este tipo de recomendación tiene pros y contras. Establecer una categoría o sub-categoría de inversión que intente obligar a éstas a invertir en cierto tipo de instrumento podría inducir a otros sectores económicos a pedir asignaciones similares. Por otro lado, al crear una categoría de este tipo se forzaría a las AFPs a desconcentrar sus carteras, particularmente en los Fondos 2 y 3 que están muy concentradas en un número reducido de acciones en la BVL y a invertir en Fondos de más largo plazo. Ante esta incertidumbre, no se considera recomendable introducir una rigidez de esta naturaleza en la administración de los fondos, pero vale la pena resaltar que este es un punto en discusión.

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11 CO N C L U S I O N E S

El presente documento busca identificar algunos de los factores críticos que influyen en las decisiones de los inversionistas extranjeros y que además pueden ser modificados a través de las políticas públicas; puesto que existen otros determinantes de la IED que son exógenos al accionar de los gobiernos (como por ejemplo el tamaño del mercado del país receptor, la distancia económica y geográfica entre el país receptor y el país de origen de la IED, la estabilidad política y social del receptor, su disponibilidad de recursos naturales, entre otros). Para ello, se realiza una revisión de la situación del Perú en los principales índices internacionales de competitividad, como el Reporte Global de Competitividad del World Economic Forum o el Doing Business del Banco Mundial; posteriormente se identifican los principales problemas resaltados en estos índices; y finalmente se plantean algunas medidas de reforma complementarias a las ya esbozadas en otros trabajos o foros, como el Consejo Nacional de Competitividad.

El primer índice revisado fue el Reporte Global de Competitividad 2006-2007, el cual muestra que el Perú se ubica en el puesto 74 entre los 125 países que componen el índice, es decir, una posición por debajo de la media. En relación a los temas evaluados en mayor detalle, se tiene que el Perú presenta una posición intermedia en los casos de sofisticación de negocios (puesto 47), salud y educación primaria (puesto 48) y situación macroeconómica (puesto 49); una posición desfavorable en eficiencia de mercado (puesto 66), adaptación de la tecnología (puesto 69) y educación superior y capacitación (puesto 72); mientras que muestra una situación relativa que puede ser considerada como crítica en los casos de infraestructura (puesto 91), innovación (puesto 92) e instituciones (puesto 96).

Otro índice revisado en detalle fue el Doing Business 2007. Son cinco los rubros en los que el Perú muestra una situación desfavorable en este caso: la contratación de trabajadores, el pago de impuestos, la apertura de un negocio, el manejo de licencias y el cumplimiento de contratos; siendo los tres primeros los más importantes y donde el Perú se encuentra en peor posición. Una comparación global dentro del ranking del indicador de contratación de trabajadores, muestra que el Perú ocupó el puesto 158 de 175 economías, debido básicamente al elevado nivel de rigidez del sistema laboral. Para el caso del pago de impuestos, el Perú ocupó el puesto 133 de 175 economías. La razón de este resultado se encuentra relacionada con el complicado sistema tributario, ya que se requerían al año 53 pagos y 424 horas para cumplir con el pago de las obligaciones tributarias, mientras que la carga tributaria resultaba también elevada, ya que la tasa total de impuestos por pagar ascendía a un 40.9% de las ganancias. Finalmente, a pesar de que el Perú ascendió 26 posiciones en el ranking del indicador de apertura de un negocio en el año 2006, aún se encontraba muy rezagado en términos del resto de países, ubicándose en el puesto 92 de 175 economías.

Una vez revisados los índices de competitividad y la ubicación del Perú en los mismos, se identificaron seis grandes temas críticos—a los cuales se les denominó indicadores—sobre la competitividad del país que son considerados relevantes por los inversionistas extranjeros y donde el Estado tiene un rol muy importante. Estos son burocracia, laboral, impuestos, legalidad, infraestructura e investigación y desarrollo. Hay otros dos grandes temas también cruciales para el tema de la competitividad, que son el de comercio exterior y el de la educación, los cuales no fueron abordados en el marco de la presente consultoría. En el primer caso, la firma del TLC con los EEUU, así como la última reforma arancelaria que rebajó el arancel promedio efectivo de 5.4% (fines de 2006) a 2.2% (fines de 2007), dieron luces del correcto camino que el gobierno ha tomado

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para consolidar la integración del Perú al mundo; sin que esto implique desconocer los necesarios cambios que se deben de implementar para agilizar el comercio exterior (Aduanas) y el camino que aún queda por recorrer en las negociaciones para la firma de otros TLC con otros países y su importancia sobre la inversión extranjera. En el caso de la educación, se optó por dejar de lado el tema por la complejidad de las medidas a implementar (las cuales van más allá de un análisis económico), sin que esto implique desconocer el rol primordial que juega la educación para el desarrollo del país (incluida sus posibilidades de captar inversión foránea).

La última parte del trabajo muestra cuatro aspectos sobre cada uno de los temas o indicadores elegidos. Estos son (i) una breve descripción de la situación actual de cada tema o de algunos cambios recientes en la materia, (ii) una revisión de la literatura sobre experiencias internacionales diversas, (iii) propuestas pasadas para cada tema que fueron elaboradas por encargo del Consejo Nacional de Competitividad (CNC) y, finalmente, (iv) propuestas elaboradas en el marco de la consultoría que son complementarias a las del CNC. A continuación se realiza una breve discusión de los temas y finalmente se presenta una tabla resumen.

Bu r o c r a c i a :

Los avances más recientes en lo que concierne a disminución de la burocracia en nuestro país han sido la creación de la Mesa Nacional de Simplificación de Trámites Municipales para Empresas – Intermesa, que es una iniciativa que intenta hacer más fácil la inscripción, formalización y puesta en marcha de las empresas; y la creación de dos conjuntos de normas: aquellas agrupadas bajo el nombre de Ley de Eliminación de Trabas Burocráticas y la conocida Ley del Silencio Administrativo. Uno de los objetivos finales de la propuesta sería conformar una Red de expertos para apoyar en el Plan Nacional de Simplificación de Trámites Municipales para Empresas (STME), que tiene una seria carencia de mecanismos de accountability y enforcement que aseguren su correcto desempeño.

Las propuestas de reforma elaboradas por el CNC buscan recoger algunas de estas experiencias exitosas y replicarlas para el caso peruano centrándose en el establecimiento de una ventanilla única, la implementación del e-government, la publicación de un ranking anual de las principales barreras burocráticas, y la creación del “mapa” de las funciones del Estado.

De manera complementaria, y en el marco de esta consultoría, se propone la eliminación de incentivos para crear más procedimientos administrativos mediante la introducción de la gratuidad en la mayoría de procedimientos del Estado; el control de costos de los procedimientos administrativos, de modo que se cobre el costo marginal en aquellos procedimientos que no puedan ser gratuitos; la introducción de la prueba de mercado para contrastar los servicios del estado en términos de costos y estándares con los servicios privados, de tal manera que el Estado esté “compitiendo” con el sector privado; finalmente, se propone la fusión de la CONASEV y la SBS, que permitiría a la CONASEV seguir de manera adecuada el crecimiento del mercado, al contar con autonomía presupuestaria. Le g a l i d a d :

No existen avances importantes recientes en materia de reforma judicial además de la creación de juzgados comerciales, implantada a mediados de 2005.

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El CNC propone la Promoción de mecanismos alternativos de solución de conflictos, como el arbitraje y la conciliación; asimismo, aumentar las facultades y fortalecer a INDECOPI, así como fortalecer el aparato administrativo del Poder Judicial.

Mientras tanto, las sugerencias del presente estudio en esta línea son generar una mayor competencia para mecanismos alternativos, previa evaluación que determine los mecanismos adecuados para introducir competencia; desarrollar sistemas de evaluación y monitoreo, fundamentales para que el MEF esté dispuesto a destinar recursos hacia el sector; y, finalmente, implementar costos legales de registro lo que debería ser una prioridad si se busca alcanzar una mayor formalización de la economía. Lab o r a l :

Los altos índices de informalidad en nuestro país son una clara muestra de que los costos de formalizarse sobrepasan muchas veces a los beneficios de abrazar la legalidad. Esta situación se ha tratado de combatir por varios frentes, siendo el principal de ellos el de la creación de regimenes laborales alternativos al régimen laboral general que permitan al empleador el contratar bajo modalidades menos onerosas en todo sentido. Un avance reciente en este aspecto fue la creación de la Ley Mype en 2003, que creó un marco de contratación para micro y pequeñas empresas, pero que ha resultado ser ineficiente dados los requisitos que se exigen para entrar en su régimen.

En el Marco del CNC, se definieron las siguientes reformas como necesarias: Fomentar la capacitación a través de incentivos tributarios, fondos concursables y una reforma de las instituciones encargadas (Centros de Entrenamiento Ocupacional y los Institutos Superior Tecnológicos); también mantener la flexibilidad del mercado laboral y reducir los sobrecostos laborales.

Además, se considera que, de manera complementaria, debe Modificarse la ley MYPE sin subsidio para hacerla permanente y para hacer que los beneficios de la ley se apliquen tanto a micro como a pequeñas empresas; en lo que se refiere a la ley MYPE con subsidio, el aporte a ESSALUD debe ser modificado por un aporte a un sistema de aseguramiento subsidiado por el Estado.

Tr i b u t a r i o :

Las reformas más recientes en materia tributaria han estado encaminadas a solucionar los problemas de la estrecha base tributaria, la evasión, la informalidad y el contrabando que afectan a nuestro país. Las medidas implementadas en los últimos años han sido efectivas, pero la recaudación sigue estando por debajo de los estándares observados en otros países, además de estar todavía muy ligada al precio de los commodities, muy en particular al precio de los minerales. De manera complementaria, se eliminaron un conjunto de exoneraciones y se reguló de una manera más completa y técnica la forma en la que estas debían de crearse.

Algunas de las propuestas diseñadas por el CNC son promover la estabilidad del régimen tributario, reducir el IGV para fomentar la formalidad, y hacer que los procesos de la Sunat sean más eficientes y menos onerosos para los contribuyentes.

Y de manera accesoria, se plantea que deben reformarse lo siguiente puntos: debería exigirse un análisis costo beneficio a los cambios tributarios, así como estimar los costos de cumplimiento tributario en el Perú, y

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a partir de dicha estimación, deberían fijarse metas para reducir los costos al contribuyente; finalmente, debería haber una reducción gradual de la tasa del impuesto a la renta de personas jurídicas sobre las utilidades reinvertidas hasta llegar a 20%.

I n f r a e s t r u c t u r a :

Sin lugar a dudas, el importante incremento observado en los flujos de capital extranjero destinados a financiar infraestructura en nuestro país es un avance importante en el sector, pero aún queda mucho por hacer para seguir avanzando en esta línea., como, por ejemplo, crear mejores instrumentos financieros bien estructurados y que distribuyan el riesgo de manera eficiente. Otro problema que se debe solucionar es el de la innecesaria existencia de muchos organismos dedicados a la supervisión de las obras de construcción, cada uno dando opiniones diferentes sobre un mismo tema.

Las propuestas elaboradas en el marco del CNC son redefinir los roles y competencias de los gobiernos regionales y locales en materia de servicios públicos; lograr diseños eficientes de los contratos de concesiones; potenciar a los ministerios y organismos reguladores relevantes; destinar los recursos de los peajes exclusivamente para la expansión, mejoramiento y mantenimiento de la red vial; transferir al sector privado la tarea del mantenimiento de carreteras; establecimiento de incentivos para mejorar la gestión de las EPS en el sector saneamiento; entre otros.

Adicionalmente, se sugiere que además de lo antes mencionado, debe mejorarse en acelerar los procesos de concesión, disminuir el riesgo de renegociaciones innecesarias y en priorizar el endeudamiento orientado a concesiones de infraestructura dentro del marco total de endeudamiento público

I n v e s t i g a c i ó n y D e s a r r o l l o :

Aún en estado embrionario, las políticas destinadas a incrementar las inversiones en Investigación y Desarrollo dieron sus primeros pasos en 2006 con la creación del Fondo para la Innovación, la Ciencia y la Tecnología (FINCYT), que apoyaría proyectos que fomenten mejoras en los niveles de competitividad de los campos agroindustrial, textil y confecciones, pesca y acuicultura, tecnologías de la información y comunicación, entre otros..

Entre otras, las principales propuestas elaboradas en el seno del CNC fueron el apoyo fiscal para proyectos mediante deducciones del impuesto a la renta; la creación “parques tecnológicos”; el establecimiento de un sistema de información tecnológica que sirva de nexo entre demandantes y oferentes de Ciencia y Tecnología; y la creación de Fondos de Riesgo para la innovación.

Además de estas, en el marco de esta consultoría se considera idóneo hacerse modificaciones para lograr un manejo centralizado de los recursos, puesto que podría incurrirse en duplicidad de funciones y objetivos; además, es importante la obtención y distribución de información sobre sectores potenciales en los que se prioricen recursos, con el respaldo de un análisis de potencialidades; finalmente, es muy prioritario el estímulo para fondos de capital de riesgo, mediante la eliminación de barreras burocráticas y del impuesto a las ganancias de capital.

Finalmente, el estudio fue complementado con el aporte de los funcionarios de Proinversión. Entre otras sugerencias, se resaltan las siguientes: con respecto al ámbito tributario, la implementación de servicios

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de orientación al contribuyente que permitirán que haya más transparencia y claridad en las reglas de juego para los inversionistas y reduzcan los costos de cumplimiento tributario; también, en lo que se refiere a infraestructura, se recoge la propuesta de sentar las bases de una política nacional de infraestructura que integre las iniciativas de los sectores público y privado, iniciativa que estaría liderada por Proinversión y que buscaría optimizar el uso de recursos públicos y priorizar inversiones en el Mediano Plazo. Asimismo, se fijaron plazos y mecanismos de implementación para todas las medidas propuestas, así como resultados esperados de cada una, lo que se puede ver en el Anexo 5.

Tabla 33. Situación actual y algunos cambios recientes, revisión de la literatura sobre experiencias internacionales, propuestas pasadas del CNC y propuestas complementarias elaboradas en el marco de la consultoría para los seis indicadores seleccionados

Situación actual y algunos cambios recientes

Revisión de la literatura sobre experiencias internacionales diversas

Principales propuestas del Consejo Nacional de Competitividad (CNC)

Propuestas complementarias a las del CNC elaboradas en el marco de la consultoría

Burocracia

Ley Marco de Licencia de Funcionamiento; Ley de Eliminación de Sobrecostos; Ley del Silencio Administrativo Positivo. Plan Nacional de Simplificación de Trámites Municipales para Empresas sin metas cuantificables. Diversas experiencias piloto de simplificación de trámites en municipalidades.

En muchos países de la OECD se ha implementado el sistema de ventanillas únicas. Asimismo, El Salvador efectuó un sistema similar, logrando reducir el tiempo de apertura de un negocio de 115 a 26 días. Serbia, por otro lado, estableció un Consejo de Reforma Regulatoria que tuvo por objetivo cambiar la legislación y el sistema de registro; además, creó una nueva institución que finalmente consiguió la reducción en el tiempo de trámites burocráticos de 51 a 18 días.

Establecimiento de una ventanilla única, la implementación del e-government, publicación de un ranking anual de las principales barreras burocráticas, y crear el “mapa” de las funciones del Estado.

Eliminación de incentivos para crear más procedimientos administrativos: introducir gradualmente gratuidad en la mayoría de procedimientos del Estado (costo fiscal máximo US$ 333 millones), y para ello se debe terciarizar la labor del análisis de criterios de definición de qué procedimientos deben ser gratuitos. Control de costos de los procedimientos administrativos: para el caso de aquellos procedimientos que por restricciones fiscales aún no puedan ser considerados como gratuitos, solo se debe cobrar el costo marginal del mismo, para lo cual es necesaria la modificación de las “Pautas metodológicas para la fijación de costos”, que en la práctica deja abierta la puerta para cometer arbitrariedades y excesos en términos de costos a las instituciones del Estado. Introducción de la prueba de mercado: contrastar los servicios del Estado en términos de costos y estándares de calidad con los servicios privados, con el objeto de terciarizar los servicios del Estado. No solo se alcanzan mejores servicios con la terciarización, sino que las propias entidades del Estado mejoran su desempeño al ser evaluadas y “competir” con el sector privado. Fusión de la CONASEV y la SBS: la CONASEV no cuenta con un presupuesto adecuado, a pesar de que sus ingresos han crecido mucho en los últimos años, para constituirse en una institución que apoye y facilite el desarrollo del mercado de capitales. Por ello, la fusión o absorción de la CONASEV dentro de la SBS permitiría a esta institución poder acompañar—en términos de recursos humanos calificados y de infraestructura—de manera adecuada el crecimiento del mercado, al contar con autonomía presupuestaria.

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Legalidad

Creación de juzgados comerciales a mediados del año 2005.

El nivel de corrupción existente llevó a países como Nigeria y Georgia a la necesidad de reformar sus sistemas judiciales, incrementando salarios para atraer a los profesionales correctos, realizando una inspección exhaustiva sobre los procesos y los jueces involucrados y realizando una revisión técnica de las reglas judiciales. Adicionalmente, Nigeria estableció centros de mediación ciudadana para facilitar el acceso a la Justicia y en Papua Nueva Guinea se introdujo un enfoque de reforma judicial basado en una gestión por resultados.

Promoción de mecanismos alternativos de solución de conflictos, como el arbitraje y la conciliación, aumentar las facultades y fortalecer a INDECOPI; fortalecer el aparato administrativo del Poder Judicial.

Mayor competencia para mecanismos alternativos: costos muy elevados. Se necesita una evaluación que determine los mecanismos adecuados para introducir competencia. Evaluación y monitoreo: las distintas propuestas de reforma del Poder Judicial usualmente se han caracterizado por grandes requerimientos de financiamiento, que hacen inviables las propuestas, sin indicadores adecuados de seguimiento (por ejemplo Ceriajus). El establecimiento de estos es fundamental para que el MEF esté dispuesto a destinar recursos hacia el tema. Costos legales de registro: las elevadas tasas de registro constituyen en la práctica impuestos a los activos, ya que su cobro no se relaciona con el costo del servicio; sino, más bien, con el valor del inmueble o de la empresa, desincentivando la capitalización (formal) de estas últimas. Su eliminación debería ser priorizada si se busca alcanzar una mayor formalización de la economía peruana.

Laboral

El 78.5% de los trabajadores a nivel nacional son informales (sin seguro de salud, pensiones, vacaciones, etc.). Ley MYPE fue extendida hasta el 2014.

Los esfuerzos de cada país se orientaron a flexibilizar los contratos laborales. Así, países como Colombia, Macedonia y Eslovaquia redujeron sus costos no salariales y las indemnizaciones por despido, contrapesando el impacto con mejores redes de seguridad social, en algunos casos.

Fomentar la capacitación a través de incentivos tributarios (o subsidios), fondos concursables y una reforma de las instituciones encargadas (Centros de Entrenamiento Ocupacional y los Institutos Superior Tecnológicos). Mantener la flexibilidad del mercado laboral y reducir los sobrecostos laborales.

Modificaciones a la ley MYPE sin subsidio: (i) introducir carácter permanente; (ii) hacer que beneficios laborales de la ley se apliquen tanto para las micro como para las pequeñas empresas (potencialmente existen 80 mil microempresas que podrían acogerse a la ley MYPE según la legislación actual, mientras que con esta modificación podrían acogerse 763 mil microempresas más) Modificaciones a la ley MYPE con subsidio: (i) aporte a ESSALUD debe ser modificado por un aporte a un sistema de aseguramiento subsidiado por el Estado; (ii) establecimiento de una pensión mínima de subsistencia, también con el aporte del Estado. Estudiar mecanismos adecuados para el subsidio y su implementación.

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Modificaciones a la Remuneración Mínima Vital: el 68% de los trabajadores de las microempresas tienen un ingreso inferior a la RMV, por lo que ésta no debe aplicarse a la ley MYPE si es que se busca alcanzar una formalización importante de la fuerza laboral.

Tributario

Eliminación de las principales exoneraciones aplicables a los intereses y ganancias de capital; y evaluación costo-beneficio de cualquier propuesta de nueva exoneración.

En Egipto se eliminaron exoneraciones, se redujeron tasas impositivas y se esclarecieron normas tributarias, con el objetivo de atraer inversión extranjera y ampliar la base tributaria. Por su parte, en Georgia la meta fue reducir la evasión tributaria, mediante la introducción de un nuevo código tributario. Eslovaquia, por otro lado, eliminó exoneraciones y unificó tasas, con el objetivo de establecer un sistema más transparente.

Promover la estabilidad del régimen tributario, reducir el IGV para fomentar la formalidad, y hacer que los procesos de la Sunat sean más eficientes y menos onerosos para los contribuyentes.

Análisis costo beneficio de cambios tributarios: aplicar y hacer público el mismo análisis que se requiere cuando se busca introducir una nueva exoneración. Costo de cumplimiento y metas asociadas de SUNAT: estimar los costos de cumplimiento tributario en el Perú, y a partir de dicha estimación, la Sunat debe fijar metas para reducir los costos al contribuyente. El presupuesto de dicha institución debe dejar de ser un porcentaje únicamente fijo (1.75% y 1.5% sobre la recaudación tributaria interna y externa respectivamente), para pasar a fijarse en un 1% fijo y el resto condicionado a metas en función de indicadores de desempeño (expansión de la base tributaria, la reducción de los costos de cumplimiento, entre otros). Reinversión de utilidades: disminución gradual (evaluar el espacio fiscal para introducir la medida) que reduzca la tasa del impuesto a la renta de personas jurídicas sobre las utilidades reinvertidas, hasta llegar al 20%.

Infraestructura

Concesiones desde 2005 con inversiones comprometidas que superan los US$ 2 mil millones.

Países como Reino Unido, Chile y Colombia son ejemplos en los que ha funcionado un trabajo conjunto con el sector privado para la construcción de obras públicas. Adicionalmente, Chile ha permitido que los fondos de

Redefinir los roles y competencias de los gobiernos regionales y locales en materia de servicios públicos; lograr diseños eficientes de los contratos de concesiones; potenciar a los ministerios y

Acelerar los procesos: (i) establecimiento de metas y plazos para los procesos de concesión debe ir ligado a una política de remuneraciones con componentes variables; (ii) excluirse a Proinversión de la política de austeridad; (iii) establecer que la Contraloría únicamente es competente para verificar el cumplimiento de los aspectos formales y no de fondo en la adjudicación de concesiones; (iv) aprobación de modelos de contratos de concesión; (v) en el

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pensiones puedan invertirse en proyectos de infraestructura.

organismos reguladores relevantes; destinar los recursos de los peajes exclusivamente para la expansión, mejoramiento y mantenimiento de la red vial; transferir al sector privado la tarea del mantenimiento de carreteras; establecimiento de incentivos para mejorar la gestión de las EPS en el sector saneamiento; entre otros.

caso de iniciativas privadas, bonificar con cinco puntos porcentuales en el proceso de adjudicación al postor que presentó la iniciativa en caso que exista más de un interesado en su ejecución. Disminuir el riesgo de renegociaciones innecesarias: impedir la revisión y modificación de las cláusulas de compensación de los contratos de concesión durante los primeros años de la vigencia de la concesión, con el objetivo de evitar que los postores presenten propuestas económicas poco viables para ganar la concesión. AFPs y priorización del endeudamiento público: una vez finalizadas las operaciones de reperfilamiento de la deuda, se debe priorizar el endeudamiento orientado a concesiones de infraestructura dentro del marco total de endeudamiento público (otorgar garantías para concesiones de infraestructura para el periodo 2008-2010 por un total de 0.5% del PBI por año). Cabe recordar que los proyectos de infraestructura con garantías otorgadas por el Estado son percibidos por las AFPs como parte de la deuda pública, prefiriendo invertir en bonos soberanos, ya que los consideran más líquidos en el mercado secundario.

Investigación y desarrollo

En septiembre del 2007 se hicieron públicos los tres concursos de adjudicación de recursos no reembolsables para el financiamiento de proyectos de innovación de un préstamo del BID.

El común denominador de los países evaluados en este rubro (Suiza, Japón, Finlandia, Chile y Argentina) es el considerable gasto que realizan en Investigación y Desarrollo. Adicionalmente, Suiza tiene un sistema descentralizado de enseñanza pública y promueve la cooperación del sector privado en los fondos dedicados a la investigación. Japón, por su parte, promociona la autonomía de las

Apoyo fiscal para proyectos mediante deducciones del impuesto a la renta; creación “parques tecnológicos”; el establecimiento de un sistema de información tecnológica que sirva de nexo entre demandantes y oferentes de Ciencia y Tecnología; creación de Fondos de Riesgo para la innovación.

Manejo centralizado de los recursos: la experiencia de países como Chile y Argentina muestra que fue un error la creación de fondos separados para este fin, duplicando las funciones y objetivos. Así, los recursos del Fondo de Investigación y Desarrollo para la Competitividad (FIDECOM) por S/. 200 millones, deberían de pasar a ser administrados también por el órgano ejecutor del préstamo del BID (FINCYT). Información sobre sectores potenciales: el FINCYT ya realiza una priorización de recursos a un grupo de sectores al momento de concursar los fondos, que no implica que necesariamente se deba invertir únicamente en estos sectores. Esta priorización debe encontrarse respaldada por un análisis de las potencialidades, del comercio y del contexto internacional, las cuales no

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universidades públicas y la creación de clusters tecnológicos y científicos.

son estáticas. Cabe resaltar que la información generada debe ser pública, con el objeto de difundir el conocimiento sobre áreas potenciales de inversión, que pueden ser complementadas con recursos del FINCYT vía los concursos que realiza. Esta labor ya es ejecutada para el caso de Chile por la dirección de Promoción de Exportaciones del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile (ProChile). Estímulo para fondos de capital de riesgo: eliminación de barreras burocráticas (duplicidad de etapas para autorizar la creación de una SAFI hace que la duración sea de 200 días en promedio, cuando formalmente debería de ser de 56 días; disposición de la garantías muy elevada); eliminar el impuesto a las ganancias de capital, en línea con las reformas implementadas en otros países de la región (Brasil y Chile).

12 RE F E R E N C I A S B I B L I O G R Á F I C A S

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AN E X O 1 . EN T R E V I S T A S

Scotiabank

F r a n c i s c o R i v a d e n e i r a - G e r e n t e d e A s e s o r í a L e g a l y S e c r e t a r í a G e n e r a l La entrevista giró en torno a la percepción del Banco respecto de la relación existente con Proinversión,

la SBS y la Conasev. Los principales puntos tratados fueron los siguientes: La relación que se tiene con Proinversión es positiva, pues este organismo ha mostrado acercamiento

hacia los administrados y flexibilidad en los procedimientos. Por ejemplo, antes existían cuellos de botella al momento de firmar los contratos de estabilidad jurídica ya que el ministro debía firmarlos, mientras actualmente se ha delegado esta función, agilizando los procesos de aumento de capital del banco.

Relacionado al punto anterior, se hizo hincapié en errores de la legislación o interpretación de la legislación. Se señaló que al realizar incrementos de capital, la legislación no permite que, para el caso de contratos de estabilidad jurídica, éste incremento se dirija a otras cuentas patrimoniales, sino todo debe colocarse en capital social.

Por otro lado, se mencionó que la relación del inversionista extranjero con la SBS es muy positiva Este organismo es muy colaborador en el marco legal existente y siempre ha tenido flexibilidad para realizar ajustes que al final son útiles para todos los actores del sistema.

Respecto de la Conasev, se señala que el nivel de regulación en el Perú es bien avanzado, tomando en consideración que el mercado de capitales es aún incipiente. Se reconoce que hoy existen elevados costos para realizar una emisión; sin embargo, la percepción que existe es que éstos no provienen necesariamente del regulador. Así, se remarcó que los costos de derecho de trámite son bajos, mientras que otros costos como los legales y los de estructuración son elevados.

A pesar de que estos costos pueden ser bajos, sí se mencionó que existen demoras por parte del regulador, debido a que el reciente crecimiento del mercado de capitales no ha sido acompañado de una mayor capacidad de la Conasev para atender la demanda de servicios. En este sentido, se mencionó que los cuellos de botella a nivel institucional podrían ser resultado de las normas de austeridad existentes.

Odebrecht

L u i s F e r n a n d o d e C a s t r o S a n t o s - D i r e c t o r d e l a C o n c e s i o n a r i a I I R S A N o r t e y S u r En la entrevista se mencionaron problemas de carácter tributario y regulatorio, en particular relacionado

a la demora de los procesos. Los principales puntos fueron: En principio, se menciona que existe un problema con la recuperación anticipada del IGV. Para el caso

de las IIRSAs, en un primer momento, se firmó el contrato con Proinversión y se aseguró la recuperación anticipada. Sin embargo, el MEF sostiene que no tienen derecho a recuperación anticipada del IGV. En este sentido, la empresa ya tiene dos años de disputa sobre el tema, y aún no acceden a la recuperación anticipada del IGV, que en el caso particular asciende a US$ 50 millones. Incluso se resaltó un reciente cambio en la legislación, que buscaba agilizar el trámite de recuperación anticipada, sin embargo, este no ha tenido mayores efectos.

De la misma forma, existen problemas con el Certificado de Avance de Obras (CAO) de las IIRSAs. El proceso de reconocimiento incluye a Ositran, un supervisor contratado por éste último, al MTC y

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Provías. Resalta el hecho de que son muchos los organismos involucrados en el reconocimiento del avance de las obras, y estos dan opiniones contradictorias que lleva a largas demoras. En este sentido, se señala que existe un serio problema de definición de roles, puesto que no existe una entidad única en la toma de decisiones. Como ejemplo se mencionó que en Brasil el regulador es la única institución encargada del tema.

En relación a los procesos de entrega de concesiones, se señala que estos son muy lentos. Se hizo mención del caso de las iniciativas privadas de saneamiento en las que la empresa participa. Como marco para agilizar los procesos, se dio una nueva legislación (fast track) orientada a este fin. Sin embargo, en la práctica los procesos siguen siendo lentos. Se mencionó que Proinversión demoró cuatro meses únicamente en el proceso para contratar una consultoría que debía evaluar el proyecto de iniciativa privada presentado por Odebrecht. Asimismo, una vez iniciada la consultoría, esta se ha prolongado debido a que en el desarrollo se ha presentado la necesidad de evaluar ciertos aspectos del proyecto que no estaban contemplados en los términos de referencia, haciendo que los consultores no estén dispuestos a trabajar en dichos puntos específicos.

Respecto de los motivos de las demoras en los procesos de iniciativas privadas, se mencionó que existen varios problemas. Un primer punto es que el incremento en el número de procesos de participación privada en infraestructura no ha ido acompañado de una mayor capacidad de las instituciones públicas (Proinversión, ministerios o reguladores) para afrontar esta creciente demanda. Sin embargo, la percepción que se tiene es que el principal obstáculo para una mayor agilización de los procesos es el temor de los funcionarios públicos a la fiscalización proveniente de la Contraloría. Como ejemplo, se resaltó que a pesar de que Proinversión pueda tercerizar un servicio a través de una consultoría, sus funcionarios asumen la responsabilidad por lo señalado por los consultores. En este sentido, continúan las demoras derivadas del excesivo formalismo y del temor de cometer algún error que pueda ser sancionado posteriormente por la Contraloría.

Austral

C y n t h i a J i m e n e z Z u a z o - J e f e C o r p o r a t i v o d e R e c u r s o s H u m a n o s D i a n a R e i l e y - A s e s o r a L e g a l

Los principales aspectos tocados durante la entrevista fueron los relacionados al ámbito laboral y al manejo legal de la empresa. Se recibieron los siguientes comentarios: En principio, se consultó sobre los probables problemas laborales que podría enfrentar el sector ante la

implementación del sistema de cuotas pesqueras. La empresa considera que la reducción de personal no será relevante, y se mencionó que tal vez no se contrate al personal eventual, que actualmente representa menos del 2% de trabajadores de la compañía. Así, se remarcó que la empresa usualmente no terceriza procesos, salvo que éstos estén fuera de la línea de Austral; como por ejemplo, la reparación de redes.

Respecto de las relaciones con el Ministerio de Trabajo, se señaló que hasta la fecha se han cumplido con todas las inspecciones del mismo. Sin embargo, se mencionó que se han presentado excesos por parte de esta entidad, pues no muestra flexibilidad ante ciertas eventualidades. Por ejemplo, se multó a Austral por llegar 30 minutos tarde a una inspección.

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En relación con la legislación, se resaltó que existe un continuo cambio de normas en el sector, que tiene como objetivo principal combatir la informalidad. Sin embargo, continuas modificaciones ocasionan desorden en el sector porque nadie sabe como interpretar las nuevas normas. Un problema recurrente es la existencia de diversidad de criterios en el ministerio y la falta de claridad de la información. Por ejemplo, se mencionó el caso de una resolución ministerial que señalaba que en la pesca de la anchoveta se puede tener como máximo 20% de pesca incidental de jurel y caballa. Paralelamente, se dio un decreto supremo que señala que el jurel ni la caballa debían ser capturados en la pesca de anchoveta, haciendo que en la práctica el máximo de pesca incidental fuera de 0%. Ante la contracción de ambas normas, no se sabía cuál era la norma correcta para aplicar sanciones ante el incumplimiento de la misma.

Por otro lado, también se resaltó que entidades dependientes del ministerio respectivo, en este caso el Instituto Tecnológico Pesquero (ITP), la autoridad sanitaria en productos hidrobiológicos, cobra tasas y solicita requisitos desde hace más de 1 año cuando aún no cuenta con TUPA aprobado que reglamente estos procedimientos.

Finalmente, un último problema legal recogido es el relacionado con los Registros Públicos. Así, los tiempos de aprobación de los trámites (escrituras, aumento capital, etc) no solo son excesivos, sino que además son muy onerosos, por cuanto no se cobra por el servicio brindado, sino que muchas veces se cobran porcentajes de las transacciones realizadas (como aumento de capital).

Consejo Nacional de Competitividad (CNC)

L u i s E n r i q u e M a l p a r t i d a - A s e s o r d e l a D i r e c c i ó n Los temas abordados en la entrevista estuvieron relacionados a los avances del CNC en las áreas de

burocracia e investigación y desarrollo. Los puntos resaltados son los siguientes: En relación con el tema de simplificación administrativa y burocracia, se resaltó que actualmente existe

un programa llamado Tramifácil (Intermesa), el cual agrupa a más de 20 instituciones del sector público, privado y de cooperación internacional (USAID, IFC, PCM, PRODUCE, MINTRA, municipalidades, gremios como Confiep, entre otros) las cuales se comprometen a realizar un esfuerzo para simplificar la administración en las municipalidades. Sin embargo, a pesar de la existencia de este grupo, se resaltó que este ha perdido liderazgo con los recientes cambios de las autoridades que lo conforman. Asimismo, se resaltó que existen celos entre las instituciones sobre la importancia relativa y protagonismo de las mismas.

Por otro lado, el IFC ha apoyado la simplificación administrativa para iniciar un negocio en 36 municipalidades en el país, en particular en Lima Cercado y en otras regiones como Cuzco, Ica y Piura. Evidentemente, el IFC no posee la capacidad técnica para apoyar un proceso masivo de simplificación en todas las municipalidades del país, y lo que ha ocurrido a la fecha, son esfuerzos muy puntuales que han dado resultados.

Asimismo, se resaltó otra iniciativa denominada Municipal Scorecard (www.municipalscorecard.org), sistema que analiza los trámites en 60 municipios en 5 países de América Latina (Brasil, Nicaragua, Honduras, México, Ecuador y Perú) de los cuales 12 eran de Perú. Para el presente año el análisis se ha

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ampliado y en el caso del Perú se analizan 65 municipios (todos los distritos de Lima y las capitales de departamento). Cabe resaltar que este análisis es de carácter descriptivo y no implica reforma alguna.

En relación con los intentos de avances en materia legal, se han dado algunas medidas referidas a la simplificación administrativa y burocrática. Así, se han aprobado las siguientes leyes: (i) eliminación de trabas burocráticas (Ley de Eliminación de Sobrecostos, Trabas y Restricciones a la Inversión Privada); (ii) silencio administrativo positivo (Ley del Silencio Administrativo Positivo); y (iii) licencia de funcionamiento (Ley Marco de Licencia de Funcionamiento). Con respecto a la ley de eliminación de trabas, existen una serie de problemas que hacen que su aplicación no sea viable. A pesar de que Indecopi recuperó sus facultades para eliminar trabas burocráticas, parece ser que su accionar sería muy limitado. Por ejemplo, la municipalidad de Lima ya declaró que la ley no les compete (los edictos municipales tienen rango de ley), y lo mismo podría ocurrir en el resto de municipalidades (cabe resaltar que el 60% de las barreras a la inversión se encuentran a nivel municipal). En el caso de la ley de silencio administrativo positivo, Sunat ya declaró que esta ley no aplica y, nuevamente, lo mismo podría ocurrir con otras entidades del Estado. Finalmente, respecto de la ley que regula las licencias de funcionamiento, que busca estandarizar el número de procesos y tiempos para los trámites, se ha dado un plazo para que las municipalidades se adecuen a esta ley. Sin embargo, nuevamente la municipalidad de Lima declaró que esta ley no aplicaría en su caso, y lo mismo podría ocurrir en otros casos.

En el campo de la investigación y desarrollo, se remarcó que el problema principal en el Perú es que existe un divorcio o desarticulación entre las universidades y las empresas.

En relación con los avances del Estado en la materia, actualmente existe un fondo del MEF por S/. 200 millones denominado Fondo de Investigación y Desarrollo para la Competitividad (FIDECOM). Este fondo fue creado en diciembre de 2006 con el objetivo de financiar la investigación; sin embargo, aún se encuentra pendiente su reglamentación, por lo que en la práctica no se ha podido ejecutar nada de los recursos dispuestos. La desidia del Congreso respecto de la materia ha hecho que el reglamento presentado en marzo aún no haya sido aprobado.

Por otro lado, existe un préstamo del BID para Investigación y Desarrollo por un monto total de US$ 36 millones, el cual se encuentra manejado por FINCYT. El esquema de este préstamo estimula la cooperación al otorgar mayor financiamiento al proyecto mientras este cuente con un mayor número de empresas y si cuenta también con participación de las universidades. Se trata de un fondo concursable, el cual recién habría realizado la primera convocatoria de proyectos, a pesar de que fue aprobado el préstamo en el año 2005. Cabe resaltar que la percepción de los administradores del fondo indica que no existe mayor demanda por parte de las empresas o universidades, hecho que refleja la baja capacidad del sector privado, en general, para desarrollar proyectos.

The Maple Gas Corporation del Perú

R a y m o n d J . C o c h a r d - V . P . F i n a n c e & A d m i n i s t r a t i o n El tema del pago de impuestos y los procedimientos burocráticos ante las entidades del Estado fueron

los principales temas tratados en la reunión.

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Existe un problema con la implementación de auditorías que resulta en acotaciones indebidas, que usualmente terminan en procesos perdidos por la autoridad tributaria ante el Tribunal Fiscal. Si bien los auditores de la Sunat son competentes, el problema son los supervisores y los incentivos que estos tienen en relación a metas de acotaciones por lograr. Por ejemplo, Maple tuvo un problema en el 2001 y aún no se arregla, la Sunat no lo ha mandado al Tribunal Fiscal, pero aún el tema no ha sido solucionado.

El sistema de detracciones y percepciones también ha originado sobrecostos para la empresa. El costo de implementación del sistema para Maple no fue muy oneroso, aproximadamente US$10,000. Si bien este costo no es elevado para una compañía grande como Maple, las empresas pequeñas sí se ven afectadas. Sin embargo, este costo no incluye el costo de oportunidad del tiempo perdido por los funcionarios de Maple. Se remarcó que en EEUU, cualquier entidad del Estado que desee incorporar una ley tiene que calcular el costo para el sector privado que tendría la medida, para realizar un adecuado análisis costo beneficio.

Se mencionaron otros costos absurdos en que la administración tributaria hace incurrir al contribuyente. Por ejemplo, la Sunat requiere que todos los documentos se presenten en físico y con la firma de un representante legal, a pesar de que se pueden mandar electrónicamente. Otro caso es el de las auditorías a otras empresas que guardan una relación comercial con Maple, pues se le exige a esta última, copias físicas de las facturas u otros documentos, cuando en realidad las copias las debió de guardar el auditado. En EEUU cada empresa auditada asume sus costos, el cliente es quien debe tener sus copias, no una empresa ajena.

Respecto de otros puntos, se resaltó el hecho que el Poder Judicial es muy arbitrario respecto de los temas laborales. Según lo señalado, se favorece al empleado (problemas como la reposición) contradiciendo lo señalado en las normas legales. Por otro lado, se señaló que existe gran demora en conseguir permisos. Por ejemplo, para perforar un pozo, se requieren hasta nueve meses desde que se identifica el punto de perforación hasta que efectivamente se realiza la perforación. La demora se debe a que en este tiempo se deben de realizar una serie de revisiones y expedir permisos del INC, del Inrena, del Instituto Arqueológico, talleres de medio ambiente, entre otros. A pesar de ser tantas las instituciones involucradas, no existe ninguna institución central que recopile y simplifique el proceso. Asimismo, todos los costos derivados de las revisiones y permisos son asumidos por el sector privado, en este caso Maple. En EEUU la situación es diferente, ya que lo que ocurre es que la empresa da una garantía al Estado en caso de incumplimiento de algún procedimiento. De esta forma, la autorización para la perforación de un pozo no demora y lo que existe es una revisión ex post por parte del Estado.

Con respecto a la relación con el MINEM y Perupetro, ésta es buena y no existe ningún tipo de problemas. Sin embargo, sí se han presentado problemas con el MEF ya que éste se demora en las aprobaciones. Se mencionó el caso de la modificación de la normativa para el cálculo de la regalía petrolera. El tema es que con los elevados precios del petróleo, la regalía ya había superado el 50% del valor extraído y, si no se hubiera cambiado la legislación, ésta hoy llegaría al 100% (es decir, la empresa no tendría ingresos). Frente a esta situación la empresa se vio obligada a cerrar temporalmente algunos de sus yacimientos ante la no rentabilidad del negocio. El MINEM, la DGH y Perupetro estaban de

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acuerdo con la modificación, pero el MEF demoró largamente la aprobación de la resolución, pues la solicitud fue presentada en el 2005 y recién se aprobó en el 2007.

Fondo para la innovación, la ciencia y la tecnología (FINCYT)

C e l i a C o r n e j o – A s e s o r a d e l a D i r e c c i ó n El tema abordado en la entrevista fue la investigación y desarrollo, ya que se analizaron los avances del

FINCYT . La falta de inversión en ciencia, innovación y tecnología en el país resulta un tema preocupante ya que sin

duda afectará el crecimiento sostenido del país. Una de las principales medidas para afrontar este problema es el Fondo para la innovación, la ciencia y la tecnología (FINCYT) que busca mejorar los niveles de competitividad del país, a través del fortalecimiento de las capacidades de investigación y de innovación tecnológica.

Se han hecho públicos tres concursos de adjudicación de recursos no reembolsables para el financiamiento de proyectos de innovación tecnológica.

o PITEI (proyectos de innovación tecnológica. en empresas individuales o PITEA (proyectos de innovación tecnológica. en empresas asociadas), el cual se encuentra

dirigido a cadenas productivas o clusters o PIBAP (proyectos de investigación básica, aplicada y preoperativa), cuya convocatoria ya

fue cerrada, dirigido a proyectos presentados por universidades o institutos de investigación.

Cabe resaltar que el Fondo trasciende un solo sector y prioriza cuatro áreas: agroindustrial, textil y confecciones, pesca y acuicultura, tecnología de la información y comunicación, asignando un puntaje adicional a aquellos proyectos que se encuentren dentro de estas áreas; sin embargo, se encuentra abierto a cualquier sector.

A pesar del rezago que presenta el programa con respecto a la región, pues en Chile y Argentina ya manejan este tipo de fondos hace más de diez años, el Perú puede aprender de las experiencias pasadas. Entre las más resaltantes, se encuentra el manejo centralizado de los fondos, ya que con el crecimiento del fondo se comienzan a dispersar las funciones y se presentan duplicidades y demoras, como ocurrió en Argentina. Asimismo, Chile se ha orientado a la agroindustria y ha identificado aquellos sectores que serán relevantes en el mediano y largo plazo. Por otro lado, existen países que ya cuentan con el segundo o tercer préstamo como Argentina y Chile, por lo que combinan instrumentos brindando tanto subsidios como también créditos con el objetivo de sostener el fondo.

EDEGEL

M i l a g r o s N o r i e g a - G e r e n t e d e F i n a n z a s El tema del pago de impuestos e infraestructura fueron los principales temas tratados en la reunión. La empresa ha solicitado ser auditada, ya que en caso de presentar errores en sus declaraciones, éstos se

estarían cometiendo hasta a la fecha. El resultado sería el pago de la sanción por el error y los intereses

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que se contabilizan desde el período declarado, los cuales resultaría elevados considerando que las auditorías cuentan con un rezago de un par de años.

Con respecto a los procesos en el tribunal fiscal, éstos toman demasiado tiempo (existen casos desde 1997) y en ocasiones resulta menos costosa la sanción que el proceso, debido al tiempo y trámites en los que se debe incurrir, lo cual no es lo óptimo.

Sería recomendable agilizar los procesos en el tribunal fiscal e identificar los incentivos perversos que generan los retrasos.

Con respecto a la infraestructura, existe un retraso por sacar las licitaciones a pesar de que se han identificado las necesidades de infraestructura energética. En primer lugar, el sector privado identificó la sobredemanda de energía eléctrica en el norte, sin embargo, el retraso en la concesión de la nueva red ocasionó que la demanda sea cubierta con métodos ambientalmente nocivos y poco eficientes (quemando petróleo). Finalmente, luego de los impactos negativos generados se instaló la red. Cabe resaltar que ya se ha identificado un problema similar para el 2009 en la zona sur, sin embargo, no se han tomado medidas a pesar de la experiencia al norte del país.

Tabla 34. Información sobre los entrevistados Entidad Representante Cargo Teléfono E-Mail

Scotiabank Francisco Rivadeneira Gastañeta Gerente de Asesoría Legal y Secretaría General 211-6241 [email protected] Luiz Fernando de Castro Santos Director de la Concesionaria IIRSA Norte e IIRSA Sur 372-6300 [email protected] Group S.A.A. Cynthia Jimenez Zuazo Jefe Corporativo de Recursos Humanos 710-7000 anexo 1730 [email protected] Group S.A.A. Diana Reiley Asesora Legal 710-7040 [email protected] Nacional de Competitividad (CNC) Luis Enrique Malpartida Cárpena Asesor de la Dirección 243-1033 [email protected] Maple Gas Corporation del Perú Raymond J. Cochard V.P. Finance & Administration 611-4000 [email protected] Celia Cornejo Asesora de la Dirección 243-7585 [email protected] Milagros Noriega Gerente de Finanzas 215-9233 [email protected]

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AN E X O 2 . ME T O D O L O G Í A D E L O S ÍN D I C E S D E C O M P E T I T I V I D A D

A continuación, se hace una descripción metodológica de los principales índices27 que intentan medir la competitividad de un país, desde distintos ángulos.

A. ÍNDICE DE PERCEPCIÓN DE LA CORRUPCIÓN DE TRANSPARENCIA INTERNACIONAL

El objetivo que persigue Transparencia Internacional con el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) es enfocarse en el abuso del cargo público para la obtención de un beneficio privado para así, proveer información acerca del grado de percepción de la corrupción en los países y fortalecer la comprensión acerca de los niveles reales de corrupción. Cabe mencionar que este índice también puede ser interpretado como una muestra de la pérdida de oportunidades de desarrollo en la medida en que, según Shang - Jin Wei (1996), existe un vínculo entre el nivel de corrupción y la IED. Ello genera que la diferencia existente entre los niveles de corrupción de los países desincentive los flujos de IED.

Este índice clasifica, desde 1995, en una escala del cero al diez, a los países en términos del grado de corrupción percibido entre funcionarios públicos y políticos, siendo el cero aquel valor que señala un mayor nivel de corrupción percibida. Para la elaboración del IPC se hace uso de encuestas confiables llevadas a cabo entre personas de negocios28 y evaluaciones realizadas a analistas de cada país; por ello, permite reflejar los niveles de corrupción reales en la medida de que se basa en las percepciones de aquellos que afrontan directamente la realidad burocrática del país. Asimismo, se hace uso de data recopilada por agencias profesionales de riesgo. Para que una fuente forme parte del índice, se toman en cuenta dos condiciones; en primer lugar, la fuente debe proveer un ranking de países ya que esto asegura el uso de una metodología de las encuestas similar entre países. En segundo lugar, las fuentes deben medir el grado de corrupción global29 sin combinar otros temas dado que al guardar estrecha relación con otros factores, su estimación no debe sobrevalorarse.

Con respecto a la información proveniente de encuestas, se toman en cuenta los resultados de los últimos dos años30, con el objetivo de reducir las variaciones en los puntajes ocasionados por efectos aleatorios. Sin embargo, para la información brindada por las agencias profesionales de riesgo, esta metodología bianual resulta inapropiada ya que la información es manejada por expertos que verifican a detalle sus conclusiones, por lo que, luego de una evaluación sistemática, consideran una modificación en la

27 Es importante resaltar que en muchas ocasiones, los índices a analizar se encuentran compuestos por una serie de elementos que reciben el nombre de indicadores. A su vez, estos indicadores pueden presentar otra serie elementos que para fines prácticos se denominan componentes. 28 Para ello, se incluye a residentes (nacionales como expatriados) y no residentes (en especial aquellos de países menos desarrollados). 29 El término grado de corrupción global refleja tanto la frecuencia de la corrupción, como el valor total de los sobornos pagados. Ambos guardan una alta correlación. 30 Esto se aplica a partir del año 2006, ya que en los años anteriores, se toma en cuenta un promedio de 3 años. Por lo tanto, el IPC de 2006 tan sólo utiliza datos de 2005 y 2006. El motivo de este cambio metodológico fue el interés por poder partir de datos más actuales. Si bien esta alteración no convierte al IPC en una medida actualizada de políticas anticorrupción, sí puede mejorar la capacidad de las evaluaciones de cada uno de los países a la hora de reflejar las últimas evoluciones, sin reducir la precisión de la medición. No obstante, el cambio de metodología dificulta la comparación con índices pasados.

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categoría y, como resultado, el puntaje de los países varía ocasionalmente, por lo que esta data muestra una variación anual. Para el año 2006, el índice se ha construido sobre la base de 12 encuestas y estudios diferentes, los cuales fueron proporcionados por nueve instituciones independientes31. Sin embargo, el número de fuentes y las valoraciones proporcionadas por éstas varían entre países, lo que genera que su fiabilidad también varíe de un país a otro.

Por otro lado, la inclusión de un país dentro de la evaluación se encuentra supeditada a la participación de éste en al menos 3 encuestas. Lamentablemente, esta condición puede ocasionar la ausencia de aquellos países más corruptos debido a la falta de datos disponibles, así como la exclusión o inclusión de algunos países dependiendo de la existencia de fuentes. Por este motivo, las comparaciones históricas deben de darse con respecto al puntaje y no al ranking, debido a que éste puede verse alterado por los cambios en la muestra. Sin embargo, la metodología ha sufrido algunos cambios que afectan estas comparaciones.

Recuadro 11 Principales Fuentes del Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional

A continuación, se presentan las principales fuentes consideradas en la elaboración del Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional: • Política nacional y evaluación institucional del Banco Mundial (IDA e IBRD). • Servicios de Riesgo del País y Pronóstico del País de Eonomist Intelligence Unit • Naciones en tránsito de Freedom House. • Anuario de Competitividad Mundial del IMD Internacional y del Centro para la Competitividad Mundial, Lausana, Suiza.. • La Dinámica de las Áreas Grises del Grupo Internacional Mercantil (Merchant International Group). • Boletín de Noticias de Inteligencia Asiática del Political & Economic Risk Consultancy. • Informe de sobre la Gobernabilidad de África de la Comisión Económica de las Naciones Unidas para África. • Informe de Competitividad Global del Foro Económico Mundial. • Clasificaciones de riesgo del Centro de Investigación de Mercados Mundiales.

Asimismo, la siguiente tabla muestra el número de fuentes, encuestas y países considerados en el IPC para cada año.

Número de Fuentes, Encuestas y Países considerados en el IPC 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Total de fuentes 3 6 5 7 10 8 7 9 13 12 10 9Total de encuestas 7 10 7 12 17 16 14 15 17 18 16 12Total de países considerados 41 54 53 85 99 90 91 102 133 146 159 163 Fuente: Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional.

31 Para cada año tanto el número de encuestas como de instituciones puede variar, como se muestra en el Recuadro 2: Principales Fuentes del Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional.

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Con respecto a la metodología para la elaboración del índice, ésta sigue dos pasos fundamentales32. En primer lugar, con el objetivo de combinar fuentes con diferentes distribuciones, se realiza una estandarización de los datos de cada fuente de acuerdo a percentiles, procesando el ranking de cada fuente y no el puntaje. Así, se le asigna el mayor valor del índice del año anterior a aquel país mejor ubicado en un nuevo ranking elaborado para cada fuente, y así sucesivamente. El siguiente paso consiste en una transformación beta de los valores estandarizados, ya que si bien se podría tomar un promedio simple de éstos, la desviación entre los puntajes será cada vez menor, por lo que el objetivo de esta transformación es incrementar la desviación estándar a los valores de años previos preservando el rango entre 0 y 10. Así, cada valor (w) es transformado de acuerdo a la siguiente función:

dwww 1

101

1

10*10

1

0

−⎟⎠⎞

⎜⎝⎛ −

−⎟⎠⎞

⎜⎝⎛∫

βα

En donde w corresponde al valor estandarizado y los parámetros α y β son aquellos que hacen que la media y desviación estándar del índice tengan los valores deseados. Finalmente, para determinar la puntuación de cada país, se obtiene un promedio simple entre los valores obtenidos para cada fuente33, el cual va acompañado del número de fuentes, la desviación estándar y el grado de confianza.

B. ÍNDICE DE LIBERTAD ECONÓMICA DE LA FUNDACIÓN HERITAGE

El Índice de Libertad Económica (ILE) fue creado hace 13 años de manera conjunta por la Fundación Heritage y el Wall Street Journal con el objetivo de documentar el progreso de las economías de mercado de acuerdo a su grado de libertad económica. El índice intenta medir el grado de libertad económica tomando como base una definición similar al laissez – faire, laissez – passer. La teoría económica posterior a la publicación de “La riqueza de las naciones” de Adam Smith (1776), enfatiza el hecho de que las instituciones que protegen la libertad de los individuos para conseguir sus propios intereses generan mayor prosperidad para la sociedad. En este sentido, este índice tiene como objetivo producir un indicador amigable que sirva como herramienta para la toma de decisiones de los hacedores de política e inversionistas. Asimismo, identifica las variables que restringen la libertad económica y analiza la interacción entre libertad y riqueza.

El concepto de libertad económica se refiere a la libertad con la que cuentan las personas para trabajar, producir, consumir e invertir en la manera que deseen, libertad que debe ser protegida y no limitada por el Estado. Sin embargo, a lo largo de la historia, esta libertad se ha visto limitada por una amplia variedad de restricciones impuestas por los Gobiernos, tales como las excesivas regulaciones, controles o intervenciones en los mercados, entre otros; las cuales distorsionan la producción, la distribución y el consumo de bienes y servicios. Por ello, dadas las restricciones a la libertad económica de un país, el ILE busca mostrar una descripción global de ésta. Como resultado, se puede identificar la relación directa que guarda esta libertad

32 Esta metodología se aplica desde el año 2002. 33 La combinación de diferentes fuentes en un solo índice busca otorgar mayor confiabilidad; por ello, se hace uso de 3 fuentes como mínimo con el objetivo que se balanceen entre sí.

169

con la capacidad de atraer la IED; asimismo, establece un punto de referencia a partir del cual es posible medir las posibilidades de que un país alcance el éxito en el plano económico. Esto se debe a que los resultados obtenidos a lo largo de los años han permitido identificar una relación positiva entre el nivel de libertad económica y el nivel de PBI per cápita y al mismo tiempo con el crecimiento económico.

Para el Índice de Libertad Económica 2007, los autores analizaron, de manera general, los datos provenientes de fuentes secundarias, correspondientes al período comprendido entre la segunda mitad de 2005 y la primera mitad de 2006. En la medida de lo posible, la información considerada para cada factor fue actualizada el 30 de junio de 2006. Sin embargo, es importante conocer que algunos factores se definen sobre la base de información histórica mientras que otros factores están vigentes durante el año en el cual se publica el índice.

Recuadro 12 Principales Fuentes usadas para la elaboración del Índice de Libertad Económica de la Fundación Heritage

Si bien el Índice de Libertad Económica hace uso de numerosas fuentes, a continuación se mencionan las principales: • Doing Business del Banco Mundial • Reporte de países (Country Report ) y Perfil de países (Country Profile) de la Unidad de Inteligencia de “El

Economista”. • Guía comercial para países (Country Commercial Guide) del Departamento de Comercio de EE.UU. • Indicadores Mundiales de Desarrollo (World Development Indicators) del Banco Mundial. • Staff Country Report del Fondo Monetario Internacional. • Estadísticas Financieras Internacionales (International Financial Statistics) del Fondo Monetario Internacional. • Perspectiva Económica Mundial (World Economic Outlook ) del Fondo Monetario Internacional. • Índices de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional.

La construcción de este índice implica el análisis de aquellas 50 variables económicas independientes que

tendrían el mayor impacto en el crecimiento económico, las cuales son clasificadas en diez categorías o indicadores de libertad económica que resultan significativos para mostrar la creación de riqueza y que se detallan a continuación:

Libertad Comercial

La libertad comercial examina la facilidad y rapidez para crear, operar y cerrar una empresa, la cual se ve perjudicada por la existencia de numerosas, costosas y redundantes normas regulatorias. Las regulaciones dificultan la creación de valor para los empresarios; las más importantes están relacionadas con la concesión de licencias a las nuevas compañías y a las nuevas actividades comerciales.

El puntaje de esta libertad se calcula a partir de diez componentes ponderados de igual forma, según los datos objetivos obtenidos del Doing Business del Banco Mundial:

Establecimiento de una empresa: procedimientos (número) Establecimiento de una empresa: tiempo (días)

170

Establecimiento de una empresa: costo (porcentaje del ingreso per cápita) Establecimiento de una empresa: capital mínimo (porcentaje del ingreso per cápita) Obtención de una licencia comercial: procedimientos (número) Obtención de una licencia comercial: tiempo (días) Obtención de una licencia comercial: costo (porcentaje del ingreso per cápita) Cierre de una empresa: tiempo (años) Cierre de una empresa: costo (porcentaje de la propiedad) Cierre de una empresa: tasa de recuperación (centavos de dólar)

Así, cada componente se convierte a una escala de 100 por ciento, la cual se basa en la proporción de los

datos del país para cada componente en relación con el promedio mundial de éste, multiplicado por 50, como se muestra en la siguiente ecuación34:

⎟⎟⎠

⎞⎜⎜⎝

⎛=

i

promedioi componente

componentecomponentedelPuntaje 50

En caso de no existir información para algún país, el puntaje proviene de una investigación de las

regulaciones comerciales basadas en la información cualitativa de fuentes confiables y reconocidas internacionalmente. Libertad de Comercio Internacional

La libertad de comercio internacional identifica la presencia de barreras arancelarias y no arancelarias, las cuales afectan las exportaciones e importaciones de bienes y servicios. El grado de oposición del Gobierno al acceso o al libre flujo del comercio exterior puede afectar directamente la capacidad de un individuo de alcanzar sus metas económicas. Los aranceles incrementan, de manera directa e inmediata los precios, cambiando los incentivos y alejando a los productores de la especialización en ciertos productos y hacia los bienes bloqueados. Asimismo, las restricciones al comercio internacional obstaculizan el crecimiento económico al interferir con la ventaja comparativa. Así, son dos los componentes por considerarse:

La tasa arancelaria promedio ponderada comercial Las barreras no arancelarias (BNA)

Con el objetivo de obtener el puntaje de la libertad de comercio internacional para cada país, se calcula la

tasa arancelaria promedio ponderada35 y, de existir barreras no arancelarias, el país es castigado con hasta 20 puntos porcentuales o un quinto del puntaje máximo. Esto se muestra en la siguiente fórmula36:

34 Un país promedio recibirá un puntaje de 50 por ciento para el componente, mientras que el puntaje del componente máximo de un país está limitado a 100 por ciento.

171

ii

i BNATarifaTarifaTarifaTarifacomerciodeLibertad −

−−

=minmax

max

Libertad Monetaria

La libertad monetaria combina una medida de estabilidad de precios con una evaluación de los controles de los mismos. Mientras la moneda sea más estable y confiable como medio de cambio y reserva de valor, mayor será la creación de valor de un país. Así, el indicador de libertad monetaria incluye dos componentes:

La tasa de inflación promedio ponderada de los últimos 3 años Los controles de precios

Para obtener la tasa de inflación promedio ponderada de los últimos 3 años, se hace uso de la siguiente

ecuación:

23121 −− ++= itititi InflaciónInflaciónInflaciónponderadapromedioInflación βββ En donde los β representan 3 números que suman 1 y son exponencialmente menores en secuencia e

Inflación es el valor absoluto del índice de inflación anual del país i durante el año t, según la medición registrada por el Índice de Precios al Consumidor. Así, una vez obtenida la inflación ponderada por país, se procede a obtener la libertad monetaria para cada país mediante la siguiente fórmula:

iii CastigoCPponderadapromedioInflaciónmonetariaLibertad −−= 100 α

En donde α representa una constante que estabiliza la variación entre los puntajes y CastigoCP es un valor asignado de entre 0–20 puntos porcentuales basado en el alcance de los controles de precio37.

Libertad frente al gasto gubernamental

Esta libertad observa la carga excesiva del gasto gubernamental, el cual incluye el consumo, las transferencias y las empresas estatales. En muchas ocasiones, el gasto corriente resulta gran parte del gasto de los gobiernos y el gasto de capital, el cual sirve para incrementar el crecimiento futuro, se deja de lado. Asimismo, se debe recordar que bajo el principio de subsidiariedad, el sector privado debe proveer los bienes y el Estado solo debe proveerlos en caso no existan suficientes incentivos para que éste lo haga. Así, para

35 En ciertas ocasiones resulta difícil obtener esta tasa debido a la falta de información, por ello, en aquellas situaciones para las cuales no exista data se busca calcular dicha tasa mediante alguna metodología alterna o se utiliza el promedio simple de las Naciones más Favorecidas. 36 Para mantener la escala, se considera que la tasa arancelaria mínima es cero y el límite mayor se establece al 50 por ciento. 37 La raíz cuadrada fue elegida para crear una separación entre los países con bajos índices de inflación.

172

contar con una mayor libertad, el Estado debe proveer sólo los bienes públicos afectados o con fallas en el mecado, con un mínimo de gasto. De esta manera, el cálculo del indicador de libertad frente al gasto gubernamental considera los siguientes componentes:

El gasto del gobierno como porcentaje del PBI Los ingresos generados por las empresas estatales y las propiedades del Gobierno como porcentaje

de los ingresos totales del gobierno

Así, para calcular el puntaje del gasto, se utiliza la siguiente función de costo cuadrática no lineal:

2)(100 ii GastosCEstadoGasto −= Donde Gastosi representa el monto total del gasto del gobierno en todos los niveles38 como porcentaje

del PBI para cada país i, y C es una constante para controlar la variación entre los puntajes (establecida en 3500). El puntaje del componente mínimo es cero.

Para el puntaje de las empresas estatales39, se utiliza una función de sustracción simple:

ii empresasGastosEmpresasGasto 100 −= El siguiente paso, consiste en la ponderación de ambos componentes. Así, el gasto del gobierno como

porcentaje del PBI se pondera como 2 tercios del puntaje de este factor de libertad y los ingresos de las empresas como un tercio.

Libertad fiscal

La libertad fiscal consiste en una medida de la carga del Gobierno desde el punto de vista de los ingresos, ya que reduce el ingreso de las personas y por lo tanto su consumo e inversión. De esta manera, mientras menor sea la carga tributaria sobre el agente económico, mayor será la libertad económica. Para ello, se hace uso de tres componentes:

Las tasa impositiva máxima sobre los ingresos personales Las tasa impositiva máxima sobre los ingresos corporativos El ingreso fiscal general como porcentaje del PBI

Para el cálculo del indicador, se convierte cada componente a una escala de 100 puntos mediante la

siguiente ecuación40:

38 En caso de no contarse con información para todos los niveles de gobierno, se toman en cuenta los gastos del Gobierno Central. 39 En aquellos casos para los que no existen datos se excluye esta información del puntaje del factor.

173

2)(200100 ijij ComponenteFiscalLibertad −=

En donde i representa al país y j el componente. Luego, cada uno de estos tres componentes se pondera

en forma equitativa como un tercio del factor.

Los derechos de propiedad

Para el presente indicador, la libertad se verá sustentada en la mayor capacidad de las personas para acumular propiedad privada, asegurados por leyes claras que el Estado hace cumplir en su totalidad, tales como la independencia del sistema judicial con respecto a la influencia gubernamental, los códigos de comercio que definen los contratos, la sanción de arbitraje internacional para las disputas contractuales, la expropiación de la propiedad por parte del gobierno, la corrupción dentro del Poder Judicial, la demora en la recepción de las resoluciones judiciales, la propiedad privada protegida y garantizada, entre otros. Así, se asignan los puntajes para cada país de acuerdo a la escala que se presenta a continuación:

Tabla 35. Criterios y Puntaje para el Derecho de Propiedad

Puntaje Descripción de los Derechos de Propiedad100% El Gobierno Garantiza la Propiedad Privada90%80%70%60%50%40%30%20%10%0% La Propiedad Privada es ilegal y todas las Propiedades son Estatales

Fuente: Economic Freedom of the World: 2006 Annual Report. Elaboración: Propia.

Libertad de inversión

La libertad de inversión evalúa las restricciones a la inversión extranjera, las cuales obstaculizan la expansión económica. Para ello, se usa una matriz de evaluación similar para cada país en donde se evalúa la presencia o no de un código de inversión extranjera que defina las leyes y los procedimientos de inversión de un país; la política del Gobierno con respecto a la inversión extranjera, las restricciones para el acceso a las divisas; la existencia de una legislación que brinde similar trato a las firmas extranjeras y locales; la presencia de restricciones gubernamentales sobre pagos, transferencias y transacciones de capital; y la existencia de industrias específicas que están cerradas a la inversión extranjera. Así, se otorga un puntaje por país, según el

40 Dado que la duplicación de la tasa impositiva en las finanzas públicas cuadriplica el costo económico para la sociedad, debido a que se pierde cierto bienestar, conocido en la teoría económica como el excedente; el puntaje de la libertad fiscal se calcula como una función de costo cuadrática.

174

trato a la inversión extranjera, entre 0% y 100%; siendo 0 un nivel de mínima o escasa apertura para la inversión extranjera

Tabla 36. Criterios y Puntaje para la Libertad de Inversión Puntaje Descripción de la Libertad de Inversión

100% Se Alienta la Inversión Extranjera90%80%70%60%50%40%30%20%10%0% Se Prohibe la Inversión Extranjera


Libertad financiera

La libertad financiera analiza el grado de control que ejerce el Gobierno en los bancos, ya que la existencia de mayor regulación bancaria puede introducir ineficiencias y corrupción. Así, se toma en consideración el grado de regulación del Gobierno de los servicios financieros; el nivel de intervención estatal en los bancos y otros servicios financieros; la dificultad para abrir y operar firmas del sector de finanzas (tanto para personas locales como extranjeras); y la influencia estatal en la asignación de créditos. Haciendo uso de estos componentes, se realiza una descripción del clima financiero de cada país que permite asignar un puntaje general entre 0 y 100 por ciento, el cual se detalla a continuación:

Tabla 37. Criterios y Puntaje para la Libertad Financiera

Puntaje Descripción del Clima Financiero100% Influencia insignificante por parte del Gobierno90% Influencia mínima por parte del Gobierno80% Influencia nominal por parte del Gobierno70% Influencia limitada por parte del Gobierno60% Influencia significativa por parte del Gobierno50% Influencia considerable por parte del Gobierno40% Influencia fuerte por parte del Gobierno30% Influencia generalizada por parte del Gobierno20% Influencia alta por parte del Gobierno10% Casi represivo0% Represivo


Libertad frente a la corrupción

La libertad frente a la corrupción evalúa la percepción de la corrupción en el entorno empresarial, así como los niveles de corrupción existentes en un país, los cuales impactan de manera negativa el crecimiento y

175

la percepción internacional. Para el cálculo del indicador, se hace uso del Índice de Percepción de la Corrupción (CPI) de Transparencia Internacional, el cual evalúa el grado de corrupción en los países en una escala de 1 y 10 puntos, en donde 1 representa una alta corrupción. Para fines metodológicos, dada la escala en la que se presenta el CPI, se convierten los datos a una escala del 0 al 100 mediante la multiplicación por 10 del puntaje del CPI41.

Libertad laboral

La libertad laboral, factor incluido recientemente en el cálculo del Índice de Libertad Económica, es una medida compuesta por la capacidad de los trabajadores y de las empresas para interactuar sin restricción por parte del Estado; es decir, el mercado laboral funciona como el resto de mercados. Este indicador se basa en los datos Doing Business del Banco Mundial y considera cuatro componentes:

Salario mínimo o costos de contratación (como porcentaje del valor agregado promedio del

trabajador) Índice de rigidez en los horarios Índice de dificultad para despedir empleados Costo del despido (en semanas de salario)

Así, para convertir cada componente a una escala de 100 por ciento, se hace uso de la proporción de los

datos del país para cada componente en relación con el promedio mundial, multiplicado por 50, como se muestra en la siguiente ecuación42:

⎟⎟⎠

⎞⎜⎜⎝

⎛=

i

promedioi componente

componentecomponentedelPuntaje 50

Finalmente, el indicador por país se obtiene al ponderar en forma equitativa todos los componentes. Una vez identificados los diez factores relevantes (indicadores) para la elaboración del índice, se calcula el

puntaje general de libertad económica de cada país sobre la ponderación equitativa de cada factor, ya que el objetivo es no alterar el puntaje general hacia ningún componente o dirección política sino reflejar el entorno económico balanceado de cada país encuestado. Cada una de las diez libertades ha sido clasificada mediante una escala continua de 0 a 10043, siendo el ILE directamente proporcional al puntaje general promedio

41 Para aquellos países que no están incluidos en el CPI, el puntaje de libertad frente a la corrupción se determina por la información cualitativa que brindan fuentes confiables y de reconocimiento internacional. 42 Un país promedio recibirá un puntaje de 50 por ciento para el componente, mientras que el puntaje del componente máximo de un país está limitado a 100 por ciento. 43 Durante los años anteriores, el Índice utilizó una escala de categorías discretas de 1 a 5, en donde 1 representaba un ambiente económico o un conjunto de políticas que más conducen hacia la libertad económica, mientras que un puntaje de 5 representa un conjunto de políticas que menos conducen hacia ella.

176

(mientras más puntaje general promedio, mayor libertad). Un mayor nivel de libertad económica está no solamente asociado con mayores niveles de PBI per cápita, sino que las tasas de crecimiento del PBI de un país también se incrementan cuando su puntaje de libertad económica mejora. Así, este índice es útil tanto para los creadores de las políticas, ya que les permite identificar las políticas que dificultan el crecimiento de su país, como a las empresas, para identificar aquellos países con los mejores climas para la inversión. Sin embargo. A pesar de que se procura utilizar las mismas fuentes de información para cada variable para todos los países, con el fin de mantener la consistencia, en ciertas ocasiones la información no se encuentra en la fuente principal, por lo que se tiene que recurrir a otras fuentes.

Es importante resaltar que el ILE ha atravesado cambios metodológicos en los años 2000, 2002, 2004, 2006 y 2007 para mejorar la solidez de uno o más de los 10 factores utilizados para la medición de la libertad económica general. Para ello, se incluyeron o mejoraron los indicadores considerados dentro de cada factor con el propósito de afinar la medición de acuerdo a la disponibilidad de nuevas fuentes o la mejora de las ya existentes. A continuación, se puede apreciar el cambio de metodología mediante el cual los factores utilizados en la elaboración del índice pasaron a denominarse libertades.

Tabla 38. Cambio de Metodología del ILE de la Fundación Heritage

10 Factores 10 Libertades (Antigua Metodología) (Nueva Metodología)

Regulaciones Libertad comercial Política comercial Libertad de comercio internacional Carga impositiva Libertad fiscal

Intervención gubernamental Libertad frente al gasto gubernamental Política monetaria Libertad monetaria (80%) Salarios y precios Libertad monetaria (20%)

Inversión extranjera Libertad de inversión Actividad bancaria Libertad financiera

Derechos de propiedad Derechos de propiedad Mercado informal Libertad frente a la corrupción

(n/d) Libertad laboral Fuente: Índice de Libertad Económica 2007 (Washington, D.C.: The Heritage Foundation y Dow Jones & Company, Inc., 2007).

Dados estos cambios metodológicos, la continuidad de la data se vio afectada como se detalla a

continuación:

177

Tabla 39. Continuidad de la Series para el ILE de la Fundación Heritage

Continuidad (100= sin cambio) Explicación Continuidad (100=

sin cambio) Explicación

Libertad Comercial 100 50 Nuevos datos en 2007Libertad de Comercio Internacional 100 100Libertad Fiscal 100 100Libertad Frente al Gasto Gubernamental 100 100Libertad Monetaria 95 Nuevos datos en 2007 95 Nuevos datos en 2007Libertad de la Inversión 90 Nuevos datos en 2007 90 Nuevos datos en 2007Libertad Financiera 90 Nuevos datos en 2007 90 Nuevos datos en 2007Derechos de Propiedad 90 Nuevos datos en 2007 90 Nuevos datos en 2007Libertad Frente a la Corrupción 100 50 Nuevos datos en 2007Libertad Laboral 100 0 Introducida en 2005

2006-2007 1995-2007

Fuente: Índice de Libertad Económica 2007 (Washington, D.C.: The Heritage Foundation y Dow Jones & Company, Inc., 2007).

Sin embargo, la serie temporal fue revisada con el propósito de otorgar coherencia a los puntajes que

datan de 1995 en adelante y, así, no dificultar el análisis de la evolución del ILE por país.

C. ÍNDICE DE LIBERTAD ECONÓMICA DEL MUNDO

Los fundamentos de la libertad económica son la libertad del individuo en la toma de decisiones, intercambio voluntario, libertad para competir, seguridad de la propiedad privada y apertura y coordinación de mercados. El desarrollo de estas dimensiones de libertad económica provee bases para el crecimiento económico y mejora de los estándares de vida. En este sentido, el Índice de Libertad Económica del Mundo, publicado desde 199744 por el Instituto Fraser, conjuntamente con el Cato Institute y otras fundaciones de libre mercado alrededor del mundo, mide el grado de apoyo a la libertad económica por parte de las instituciones y políticas de un país en una escala del 0 al 10, donde 0 representa menor libertad. El concepto de libertad económica al que se hace alusión se refiere a la libertad que poseen los individuos para tomar decisiones bajo la protección o regulación del Gobierno pero al mismo tiempo sin ser coercionados por éste. Esto se debe a que cada persona responde por sus actos y no posee poder de decisión sobre las acciones o recursos del resto; por este motivo, el Gobierno debe velar para proteger al individuo y asegurar el respeto por la propiedad privada, así como el cumplimiento de los contratos. Sin embargo, dicha intervención no debe afectar las decisiones personales, ni el intercambio voluntario, ni la libertad de competir entre personas y empresas. En otras palabras, la libertad económica supone la existencia de una protección del agente económico por parte del Estado frente a una posible agresión de un tercero, así como una provisión de bienes públicos sin que se interfiera con la asignación de recursos en los mercados. De este modo, un país podrá gozar de una mayor libertad económica mientras la asignación de recursos de los países dependa en mayor grado de las decisiones de los agentes privados en lugar de depender de los procesos políticos.

44 Previamente, en 1996, se había elaborado un informe que comprendía desde el año 1975 al 1995 que presentaba un índice diseñado para identificar la consistencia de las instituciones y políticas de un país con la libertad económica. En este reporte surge la idea de realizar anualmente el Índice de Libertad Económica del Mundo. Asimismo, resulta relevante mencionar que para el año 1998 y 1999 se elaboró un reporte conjunto.

178

Para la construcción de este índice se hace uso de data tanto objetiva45 como subjetiva46 con dos años de rezago47, proveniente de fuentes internacionales, tales como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, El Foro Económico Mundial, entre otros. En este sentido, la composición del índice toma en consideración los siguientes cinco indicadores48:

Tamaño del Gobierno: Gastos, Impuestos y Empresas

Este indicador identifica el grado de confianza que muestran los agentes económicos en el Gobierno dentro de un país para distribuir sus recursos, sus bienes y servicios. Así, en la medida de que el gasto gubernamental se incrementa en mayor proporción que el gasto de las familias, la confianza en el sector público se reduce, probablemente debido a la presencia de una actuación discrecional del Gobierno y, por lo tanto, las decisiones personales cobran mayor importancia, reduciéndose así la libertad económica. De la misma manera, si las transferencias y subsidios se ven incrementados, se produce una reducción en la libertad económica debido a que esto se traduce en un mayor cobro de impuestos. Cabe mencionar que la participación de las empresas públicas en el total de la producción guarda una relación inversa con la libertad económica ya que éstas generan una suerte de competencia desleal pues sus mercados se encuentran protegidos en cierto grado. La progresividad tributaria es otro tema importante, pues mientras menos progresivo sea el sistema tributario, habrá menos libertad económica. En resumen, los componentes considerados dentro de este indicador son:

Gasto de Consumo del Gobierno General (como porcentaje del consumo total) Transferencias y subsidios (como porcentaje del PBI) Empresas Públicas e Inversión (como porcentaje de la inversión total) Rango superior de la tasa del impuesto (incluye el umbral al que se aplica) Rango superior de la tasa del impuesto a la renta (incluye el umbral de ingreso al que se aplica) Rango superior de la tasa del impuesto a la renta por planilla (incluye el umbral de ingreso por

planilla al que se aplica)

Estructura Legal y Seguridad de Derechos de Propiedad

La función principal del Estado consiste en buscar el bienestar del ciudadano. Para el logro de este fin, resulta necesario brindar leyes adecuadas, un marco claro y fuerte de protección a los derechos de propiedad y un sistema judicial independiente e imparcial, los cuales son elementos que preservan la libertad económica y contribuyen con el crecimiento económico. De lo contrario, la falta de protección por parte del Estado

45 Tales como estadísticas. 46 Tales como encuestas, paneles de expertos, etc. 47 Así, para el 2006 se usa data del año 2004 debido a que hasta este año se tiene la información completa, por ello, todos los reportes presentan un rezago de 2 años. 48 Algunos de los componentes utilizados para cada indicador varían en cada período de acuerdo con la disponibilidad de la data. Para el último reporte de 2006, se utilizaron 38 componentes. Así, en comparación con el primer reporte, las siguientes versiones se han vuelto más acertadas, han permitido una mejor comparación entre periodos de tiempo y se hicieron disponibles para más países.

179

dificultará la atracción de inversiones y ocasionará una ausencia de compromiso de las personas con el proceso productivo debido a la inexistencia de herramientas para hacer cumplir los contratos. A continuación, se presentan los componentes considerados para el presente indicador, los cuales provienen de dos fuentes principales: La Guía Internacional de Riesgo País y el Reporte Global de Competitividad.

Independencia Judicial Cortes Imparciales Protección de la Propiedad Intelectual Interferencia Militar en leyes y procesos políticos Integridad del Sistema Legal

Acceso a una Moneda Estable

La libertad económica se ve influenciada por la consistencia de la política monetaria con la estabilidad de precios de largo plazo, así como con la facilidad con la que otras monedas pueden ser usadas en el país. Los componentes incluidos en este indicador son:

Promedio de Crecimiento Anual de la Oferta Monetaria en los últimos 5 años menos el Promedio

de Crecimiento Anual del PBI en los últimos 10 años Variabilidad de la Inflación en los últimos 5 años Tasa de Inflación reciente Libertad para poseer cuentas en moneda extranjera dentro y fuera del país

Libertad para Comerciar Internacionalmente

En las últimas décadas, la apertura de las economías se ha visto incrementada en gran medida, reflejándose cada vez más las bondades del comercio internacional en un mayor acceso a los mercados mundiales, mayores oportunidades de empleo, reducción de precios dada la competencia, incremento de la calidad y variedad de bienes y servicios. Por este motivo, la presencia de barreras o restricciones al comercio, tales como los aranceles, una administración ineficiente de aduanas, el control al movimiento de capitales entre otras, resulta perjudicial para la libertad económica con la que cuenta un país. Así, para el cálculo de la libertad para comerciar internacionalmente se consideran los siguientes componentes (con sus respectivos sub-componentes):

Aranceles

• Ganancia proveniente de los aranceles (como porcentaje de las importaciones más las exportaciones)

• Tasa arancelaria promedio • Desviación estándar de las tasas arancelarias

Barreras regulatorias al comercio • Barreras no arancelarias

180

• Costos de cumplimiento de las exportaciones e importaciones Tamaño actual del comercio exterior comparado con el esperado Diferencia entre el tipo de cambio oficial y la tasa del mercado paralelo Controles al mercado de capitales internacionales

• Restricciones a la inversión • Restricción sobre la libertad de los ciudadanos para comprometerse en un intercambio con

extranjeros en el mercado de capitales

Regulación del Crédito, empleo y empresas

En muchas ocasiones, la excesiva regulación se encuentra asociada con la ineficiencia por parte de las instituciones públicas, un mayor desempleo, altos niveles de corrupción, baja productividad, reducida inversión y calidad deficiente, tanto de los bienes públicos como privados. En este sentido, no debe resultar sorprendente el hecho de que los países más pobres sean aquellos que regulan más; por ello, cuando se regula la entrada a los diferentes mercados, dificultando el intercambio voluntario que se desea realizar, la libertad económica se ve afectada. Los componentes y sub – componentes incluidos en este indicador son:

Regulaciones en el mercado de créditos

• Propiedad de los bancos (como porcentaje de depósitos en manos de bancos privados) • Competencia entre bancos domésticos y extranjeros. • Extensión del crédito (como porcentaje del crédito al sector privado) • Evasión de controles de tasa de interés y regulaciones que llevan a tasas de interés reales

negativas • Control a las tasas de interés

Regulaciones en el Mercado laboral • Impacto del Salario Mínimo • Prácticas de contratación y despido • Porcentaje de trabajadores cuyo salario se determina por medio de negociación colectiva • Beneficios de desempleo • Uso de reclutas para obtener personal militar

Regulaciones Empresariales • Control de Precios • Peso de la regulación • Tiempo con la burocracia del gobierno • Apertura de un nuevo negocio • Pagos irregulares

Finalmente, para la obtención del Índice de Libertad Económica del Mundo, se realiza una ponderación

simple de los indicadores de cada área. Cabe decir que la ponderación de los indicadores para construir el índice ha ido variando con los años ya que inicialmente se tomaba en cuenta un criterio subjetivo

181

determinado por algunos expertos y se ha evolucionado hasta una avanzada técnica estadística de análisis de componentes principales. Sin embargo, dado que los cambios de ponderación no alteraban significativamente los resultados generales, se optó por asignar una ponderación equitativa a cada indicador con el objetivo de mantener el proceso simple y transparente. No obstante, esto no asegura que las diferentes áreas presenten similar relevancia para determinar la libertad económica de un país.

D. ÍNDICE DE FACILIDAD PARA HACER NEGOCIOS (DOING BUSINESS) DEL BANCO MUNDIAL

El Índice de Facilidad para Hacer Negocios del Banco Mundial tiene como objetivo proveer medidas objetivas acerca de las regulaciones a los negocios existentes en los países, a la vez que identifica las reformas implementadas por los gobiernos en esta materia. En consecuencia, al brindar información acerca de esos datos, contribuye a que se puedan realizar investigaciones en torno a evaluar las regulaciones de negocios y su impacto sobre el desarrollo económico; así como establecer su nivel óptimo.

Así, el índice tiene como sustento la relación directa que existe entre el nivel de regulación de un país y su desarrollo; por ello, investiga los resultados económicos, el contexto y la forma de aplicación de aquellas regulaciones que tienen impacto positivo en la actividad empresarial y aquellas que la afectan. De esta manera, lo que busca es incentivar la aplicación de reformas e informar sobre el diseño de éstas a través de un benchmark de países.

Dada la asociación existente entre las regulaciones y las leyes con la pobreza, la corrupción, el empleo, el acceso a crédito, el tamaño de la informalidad y la entrada de nuevas empresas, el índice cubre ciertos aspectos fundamentales del ciclo de vida de una empresa que permiten identificar el grado de dificultad que afronta la inversión privada para hacer negocios en un país. Inicialmente, en el año 2004, se analizaban cinco factores: apertura de un negocio, contrato y despido de trabajadores, obtención de crédito, cumplimiento de contratos y cierre de una empresa. En el año 2005, se adicionaron los factores de registro de propiedades y protección a los inversionistas, mientras que en el reporte del año 2006 se añaden los factores de manejo de licencias, pago de impuestos y comercio transfronterizo. Así, el Doing Business del 2007, que utiliza data correspondiente a abril del año 2006, hace uso de indicadores referidos a diez criterios, los cuales se detallan a continuación: Apertura de un negocio

El presente indicador identifica tanto los procedimientos previos como los posteriores que se requieren para que un empresario opere formalmente dentro una compañía. Éstos incluyen la obtención de todas las licencias y permisos necesarios y la presentación de cualquier notificación requerida, verificaciones o inscripciones de la compañía y los empleados ante las autoridades correspondientes. Después de estudiar las leyes, regulaciones e información disponibles públicamente para la entrada en funcionamiento de una empresa, se desarrolla una detallada lista de los siguientes componentes:

Número de procedimientos Costo (como porcentaje del ingreso per cápita) Tiempo (en días) para cada procedimiento necesario para iniciar un negocio

182

Capital mínimo requerido para operar (como porcentaje del ingreso per cápita)49 Luego, abogados locales y oficiales gubernamentales completan y verifican los datos. Por cada país

participan en promedio 4 firmas de abogados.

Contrato y despido de trabajadores

La finalidad de este indicador consiste en identificar, mediante un estudio detallado de las leyes laborales actuales y el apoyo de estudios de abogados locales líderes, la regulación del empleo. Así, se analizan a detalle los siguientes componentes:

Índice de rigidez de empleo, Índice de dificultad para contratar50 Índice de rigidez en los horarios Índice de dificultad para despedir

Costos de contratación (como porcentaje del salario del trabajador) Costos de despido (semanas de salario)

Cumplimiento de contratos

El presente indicador ha pasado por ciertas reformas durante el correr del tiempo con el propósito de identificar las mejores variables que reflejen de una manera adecuada la eficiencia de cumplimiento de los contratos. De este modo, luego de un análisis de los procedimientos del código civil y de otras regulaciones, así como de encuestas realizadas a abogados locales, los aspectos más relevantes actualmente se centran en:

Número de procedimientos Costo (como porcentaje de la deuda) Tiempo (en días) requerido para el cumplimiento de los contratos

La metodología para el año 2007 (la cual ha sufrido una ligera variación debido a que ésta supone un

caso de estudio) se ha revisado para reflejar una disputa contractual típica sobre la calidad de la mercadería, en vez de una simple disputa sobre una deuda no paga. Obtención de crédito

Para analizar la facilidad con la que se puede acceder al financiamiento, se analizan dos aspectos fundamentales: la disponibilidad y cobertura de la información crediticia, y la protección legal de los derechos con los que cuenta un acreedor. El primer aspecto mide la cobertura, alcance, calidad y accesibilidad de la información de crédito disponible a través de los registros de crédito públicos y privados. Se consultan las autoridades de supervisión de bancos y las fuentes de información pública para confirmar la presencia de

49 Inicialmente, se consideraba el capital inicial total; sin embargo, más adelante se paso a tomar en cuenta la cuota inicial necesaria para iniciar las operaciones. 50 Ya no incluye los costos de contratación debido a que ahora se toman por separado.

183

registros públicos de crédito y agencias privadas de información crediticia. Segundo, cuando aplica, una encuesta detallada sobre la estructura, leyes y reglas asociadas del registro de crédito público o privado, es enviada al registro de crédito. El segundo aspecto describe la efectividad de las leyes de garantías y de bancarrotas para facilitar el préstamo.

Así, se identifican los siguientes componentes: Índice de fortaleza de los derechos legales Índice de alcance de la información crediticia Cobertura de registro de crédito público (como porcentaje del total de potenciales sujetos de

crédito) Cobertura de agencias privadas (como porcentaje del total de potenciales sujetos de crédito).

Cierre de una empresa

Para identificar el grado de dificultad para cerrar un negocio, inicialmente, se tomaba en consideración el tiempo y costo incurridos en el proceso de bancarrota, si se otorgaba prioridad a aquellos prestamistas asegurados, si se lograba evitar la liquidación de la empresa mediante su reorganización o venta, entre otros. Finalmente, se consideró que los componentes más relevantes eran:

Tiempo (en años) Costos incurridos (como porcentaje del valor de los bienes) Recuperación que tiene el inversionista (en centavos de dólar)

Registro de Propiedades

Lamentablemente, el registro de propiedades en muchos países resulta muy tedioso. El indicador incluye cada uno de los procedimientos requeridos, ya sea responsabilidad del vendedor o del comprador o deba ser completado por una tercera parte en nombre de ellos con el objetivo de evaluar la facilidad con la que se pueden registrar propiedades y así simplificar la iniciativa de inversión y formalidad. Los abogados de propiedades locales y los registros de propiedad proveen información acerca de los procedimientos requeridos así como también acerca del tiempo y el costo necesarios para completar cada uno de ellos. Los componentes que se analizan específicamente son:

Número de procedimientos Tiempo (en días) que se requiere para registrar legalmente una propiedad Costo (como porcentaje del valor de la propiedad)51

Manejo de Licencias

Las licencias son un elemento necesario para iniciar un negocio. El informe Doing Business registra todos los procedimientos que una empresa en la industria de la construcción requiere para construir un almacén estándar como un ejemplo del manejo de licencias. Éstos incluyen obtener todas las licencias y los permisos

51 Se toma como supuesto que el valor de la propiedad es equivalente a 50 veces el ingreso per cápita

184

necesarios, recibir todas las inspecciones requeridas, completar todas las notificaciones requeridas y presentar los documentos correspondientes ante las autoridades, los procedimientos para conseguir las conexiones de servicios básicos, los procedimientos necesarios para poder usar la propiedad como garantía o transferirla a otras empresas. Así, este indicador examina, específicamente los siguientes componentes:

Número de procedimientos necesarios para tramitar una licencia Tiempo en días calendario Costo (como porcentaje del ingreso per cápita)

Protección a los Inversionistas

El presente indicador considera, en primer lugar, una variable que identifica el grado de transparencia de las transacciones financieras y de la propiedad, en segundo lugar el grado de responsabilidad del director y, finalmente, una tercera que mide la fuerza de las protecciones de accionistas minoritarios contra el mal uso de los activos de la compañía por parte de los directores con el fin de beneficio personal, esto se recoge en tres componentes:

Índice del grado de transparencia Índice de responsabilidad de los directores Índice de la facilidad para juicios de accionistas

Pago de Impuestos

Este indicador observa los impuestos52 que una compañía debe pagar o retener y también mide la carga administrativa asociada con el pago de impuestos. Así se toman en consideración los siguientes componentes:

Número de pagos que se deben realizar Tiempos (en horas por año) Total de impuestos por pagar (como porcentaje de la ganancia comercial)

Para el año 2007, la metodología ha variado ya que ahora la tasa de impuesto total incluye todas las

contribuciones laborales pagadas por el empleador (tales como las contribuciones de seguridad social) y excluye las tasas al consumo (tales como los impuestos a las ventas o al valor agregado). En consecuencia, la medida se expresa ahora como un porcentaje de las ganancias comerciales, en vez de las ganancias brutas. Comercio Transfronterizo

Dada la relevancia que ha tomado el comercio internacional actualmente, se analiza la facilidad con la que éste se puede llevar a cabo mediante la identificación de los siguientes componentes:

52 Se miden los impuestos a todos los niveles del gobierno e incluyen el impuesto sobre los ingresos corporativos, las contribuciones de seguridad social e impuestos de trabajo pagados por el empleador, impuestos sobre las propiedades, impuestos sobre las transferencias de propiedades, impuesto sobre los dividendos, impuesto sobre las ganancias de capital, impuesto sobre las transacciones financieras, impuestos de recolección de residuos e impuestos vehiculares y de carreteras.

185

Número de documentos necesarios para exportar53 Número de documentos necesarios para importar54 Tiempo que toma (en días) exportar Tiempo que toma (en días) importar Costo aproximado en el que se debe incurrir (en dólares por cargamento) en la exportación Costo aproximado en el que se debe incurrir (en dólares por cargamento) en la exportación en la

importación Los costos asociados con exportar e importar un cargamento han sido considerados a partir del año

2007. Para la elaboración del presente índice, en primer lugar, se realiza una recolección y análisis de las leyes y

la regulación de cada país. El resultado de este análisis permite la elaboración de un cuestionario estructurado que cubre los 10 temas por parte de profesionales y expertos locales de tal manera que la información pueda ser comparable entre países y por años55. Luego, se contacta a expertos en cada país para que completen el cuestionario56 y con esta información, se asigna un puntaje a cada criterio de acuerdo con la variedad de indicadores considerados. Finalmente, se construye un índice agregado, mediante la ponderación equitativa de éstos, que mide la facilidad para iniciar, administrar, expandir y cerrar un negocio y se ordena a las economías del 1 al 17557. Con el paso de los años, la metodología utilizada ha sido expandida58 y refinada a fin de determinar cómo los indicadores podrían ser simplificados y qué información no incluida previamente debería ser añadida. A pesar de que la estructura básica del procedimiento que permite obtener un índice para cada país no ha sido alterada significativamente, el ranking del año 2007 no es comparable con el orden informado en Doing Business del año 2006. Por ello, para comparar a través del tiempo, se debe tomar en cuenta el orden recalculado de la clasificación para el año pasado que se presenta en el reporte del presente año.

Cabe resaltar que a diferencia de otros índices construidos haciendo uso de encuestas existentes basadas en percepciones de grandes inversionistas institucionales, ejecutivos de corporaciones multinacionales y acreedores globales, los indicadores presentados y analizados en el reporte Doing Business toman un enfoque alternativo. Estos se encuentran basados en información verdadera acerca de leyes y regulaciones59 y el efecto que éstas tienen sobre las pequeñas y medianas empresas. Asimismo, la metodología utilizada se basa en información extensiva y detallada sobre regulaciones, que permite a los gobiernos identificar problemas

53 Los procedimientos abarcan desde el empaque de la mercadería en fábrica hasta su partida desde el puerto de salida 54 Los procedimientos abarcan desde el arribo del barco al puerto de entrada hasta la entrega del cargamento en el depósito de la fábrica. 55 Para ello se toman algunos supuestos generales como por ejemplo que el negocio a considerar es de responsabilidad limitada, que opera en la ciudad más grande del país, que posee 50 trabajadores, que el capital inicial es máximo 50 veces más que el ingreso per cápita, entre otros. 56 Cabe resaltar que existe una interacción entre el equipo del Doing Business y los expertos encuestados. 57 Para el informe 2007 se tomaron en cuenta 175 economías, es decir, 20 más que en el 2006. 58 Como se mencionó previamente, se fueron incrementando los criterios con los años. 59 Con la participación y verificación de más de 3000 representantes de gobiernos locales, abogados, consultores empresariales y otros profesionales que brindan asesoría legal o sobre requerimientos reguladores

186

específicos, con el objetivo de diseñar reformas. El proceso de recolección de datos es transparente y fácilmente replicable, permitiendo una gran cobertura de países así como actualizaciones periódicas.

E. INDICADORES DE GOBERNABILIDAD DEL BANCO MUNDIAL (WGI)

La gobernabilidad está constituida por el conjunto de tradiciones e instituciones por las cuales se ejerce la autoridad en un país. Esto abarca el proceso a través del cual los ciudadanos eligen a sus gobernantes, los monitorean, evalúan y reemplazan; la capacidad del gobierno de formular e implementar de manera efectiva políticas adecuadas; así como el respeto por parte de los ciudadanos y el Estado hacia las instituciones que dirigen las interacciones económicas y sociales entre ellos. En la medida de que la gobernabilidad es compleja y tiene diversos aspectos, un único indicador global no es capaz de capturar la gobernabilidad de un país. Así, los Indicadores de Gobernabilidad del Banco Mundial (Worldwide Governance Indicators) buscan medir el desempeño de la gobernabilidad de un país tomando en consideración seis dimensiones: de gobernabilidad: voz y rendición de cuentas, estabilidad política y ausencia de violencia, efectividad gubernamental, calidad de la regulación, estado de derecho y control de la corrupción. Estos indicadores están basados en cientos de variables individuales que miden la percepción de la gobernabilidad, obtenidas a partir de fuentes distintas de datos, las cuales incluyen a ONGs, agencias evaluadoras de riesgo, agencias multilaterales para el desarrollo y proveedores de información de negocios comerciales, así como encuestas a empresas, ciudadanos y expertos en países industriales y en desarrollo con conocimiento de primera mano de la situación de la gobernabilidad en el país; estas incluyen a la Encuesta Global de Competitividad l del Foro Económico Mundial, Instituto para el Desarrollo Gerencial, World Competitiveness Yearbook, Encuesta de Clima de Negocios del Banco Mundial, Gallup World Poll. Para el año 2006, se añadieron cinco nuevas fuentes de data, incluyendo una amplia encuesta cross – country de hogares, The Gallup World Poll, Evaluaciones de Global Integrity, International Budget Project y el Centro de Desarrollo de la OECD.

Recuadro 13 Fuentes utilizadas para la elaboración de los Indicadores de Gobernabilidad del Banco Mundial (WGI)

• Evaluaciones institucionales y de políticas nacionales del Banco Africano para el Desarrollo (ADB) • Perspectivas Económicas Africanas (AEO) Centro de Desarrollo de la OECD • Afrobarómetro (AFR) • Evaluaciones institucionales y de políticas nacionales del Banco Asiático para el Desarrollo (ASD) • Encuesta de Clima de Negocios y Desempeño Empresarial (BPS) • Business Environment Risk Intelligence (BRI, QLM) • Índice de Transformación de Bertelsmann (BTI) • Global Insight Global Risk Service (DRI) • Reporte del Banco Europeo para la Reconstrucción y Desarrollo (EBR) • Índice Global de Gobierno electrónico (EGV) • Economist Intelligence Unit (EIU) • Freedom House (FRH, CCR) • Encuesta Barómetro Global de Corrupción de Transparencia Internacional (GCB) • Encuesta Global de Competitividad del Foro Económico Mundial (GCS)

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• Índice Global de Integridad (GII) • Gallup World Poll (GWP) • Índice de Libertad Económica de la Fundación Heritage (HER) • Cingranelli Richards Human Rights Database & Political Terror Scale (HUM) • Evaluaciones del Desempeño del Sector Rural del IFAD (IFD) • IJET Country Security Risk Ratings (IJT) • Latinobarómetro (LBO) • Merchant International Group Gray Area Dynamics (MIG) • International Research and Exchanges Board Media Sustainability Index (MSI) • International Budget Project Open Budget Initiative (OBI) • Evaluaciones Institucionales y de Política Nacional del Banco Mundial (PIA) • Political Economic Risk Consultancy Corruption in Asia (PRC) • Political Risk Services International Country Risk Guide (PRS) • Índice de Libertad de Prensa de Reporteros sin Fronteras (RSF) • Reporte del tráfico de personas del Departamento de Estado de Estados Unidos (TPR) • World Competitiveness Yearbook del Instituto para el Desarrollo Gerencial (WCY) • Indicadores de riesgo y condiciones internas de negocio (WMO)

Las variables provenientes de las fuentes son agrupadas utilizando el modelo de componentes no

observados para construir los indicadores agregados de gobernabilidad de las seis dimensiones que a continuación se describen:

Voz y Rendición de cuentas

Mide el grado en que los ciudadanos de un país son capaces de participar en la selección de su gobierno, así como la libertad de expresión, de asociación y libertad de prensa.

Estabilidad política y ausencia de violencia

Mide las percepciones de la probabilidad de que el gobierno sea desestabilizado o derrocado mediante medios violentos, incluyendo violencia doméstica y terrorismo.

Efectividad gubernamental

Mide la calidad de los servicios públicos, la calidad del servicio civil y el grado de independencia de presiones políticas. Además, mide la calidad de la formulación e implementación de las políticas así como la credibilidad en el compromiso del gobierno en la consecución de dichas políticas.

Calidad de la regulación

Mide la habilidad del gobierno para formular e implementar políticas y regulaciones adecuadas que permitan promover el desarrollo del sector privado.

188

Estado de Derecho

Mide cuánta confianza tienen los agentes en las reglas de la sociedad, particularmente, en el cumplimiento de los contratos, la policía y la corte, así como la probabilidad de ocurrencia de crimen y violencia. Control de la corrupción

Mide el grado en que el poder público es ejercido con miras a obtener beneficios privados, incluyendo mínimas o grandes formas de corrupción, así como influencia en el Estado por parte de élites o intereses privados.

Cada variable provee una señal imperfecta acerca de la noción de gobernabilidad. Así, mediante el

procedimiento estadístico conocido como modelo de componentes no observados, se agrupa a las variables, obteniendo indicadores agregados que tienen como ventaja el hecho de ser más informativos acerca de la gobernabilidad de lo que cada variable, individualmente, puede ser. Pese a que se han hecho algunos cambios en el conjunto de indicadores individuales incluidos dentro de las seis dimensiones con el objetivo de hacerlos más comparables a lo largo del tiempo, la metodología seguida para la construcción de los indicadores agregados no ha cambiado.

El procedimiento de agregación consiste en reescalar los indicadores individuales para hacerlos comparables entre países. Luego, se construye un promedio ponderado de estas cifras para llegar a un indicador agregado de gobernabilidad, de la siguiente forma:

K

K ( j,K) K( j) ( j,1) ( j,K( j))

1 K

w (y )E g | y ,..., y

− α⎡ ⎤⎡ ⎤ = ⎢ ⎥⎣ ⎦ β⎣ ⎦

∑

Donde y(j,k) denota el puntaje del indicador individual k para el país j, y K(j) denota la cantidad de fuentes

de data para el país j. Los pesos (w (K)) asignados a cada variable provienen de las estimaciones de la precisión de cada

variable, obtenidas a través del modelo de componentes no observados:

( ) 2

(K)(K) K

2K

1

w(1 ( ) )

−

−

σ=

+ σ∑

En resumen, el supuesto detrás de este procedimiento es que cualquier correlación observada entre dos

componentes, por ejemplo de corrupción, se debe a su común pero no observada señal de corrupción. Las unidades en las que la gobernabilidad es medida siguen una distribución normal, con media cero y

una desviación estándar de uno en cada periodo; esto implica que todos los puntajes de las seis dimensiones

189

de gobernabilidad fluctúan entre –2.5 y 2.5, donde 2.5 indica una mejor práctica gubernamental. Así, los indicadores agregados de gobernabilidad no brindan información acerca de una tendencia de gobernabilidad global sino que informan acerca de los cambios en las posiciones relativas de los países en los seis temas de gobernabilidad. Estas posiciones se reflejan en los percentiles (0 - 10, 10 - 25, 25 - 50, 50 - 75, 75 - 90, y 90 – 100). El percentil rank indica el porcentaje de países que están calificados con un puntaje menor al de un determinado país.

Finalmente, cabe mencionar que esta metodología permite explicitar el grado de precisión de las estimaciones de gobernabilidad. Es decir, se complementan los estimados de gobernabilidad para cada país con márgenes de error, los cuales reflejan la falta de certeza asociada con la medición de gobernabilidad entre países. Como los indicadores están sujetos a márgenes de error, no es posible realizar un ranking específico de países a partir de la data. Sin embargo, para realizar comparaciones de la gobernabilidad, tanto entre países como para el caso de un país a lo largo del tiempo, es necesario tomar en consideración estos márgenes de error, sobretodo cuando los intervalos de confianza se traslapan (entre dos países o en el tiempo), ya que ello implicaría que la data no revela diferencias estadísticamente significativas.

F. ÍNDICE GLOBAL DE COMPETITIVIDAD DEL FORO ECONÓMICO MUNDIAL (WEF)

El WEF publica anualmente el Reporte Global de Competitividad que evalúa la habilidad de los países para proveer a los ciudadanos de altos niveles de desarrollo y prosperidad; ello depende de cuán productivo sea un país en el uso de los recursos disponibles. Los índices en los que el WEF ha basado su análisis han ido cambiando o evolucionando con el paso de los años. Anteriormente, el WEF publicaba un reporte editado conjuntamente con el IMD, utilizando el Índice de Competitividad Mundial (World Competitiveness Index, WCI).

En la edición del año 2000, el WEF introdujo una medida completamente nueva: el Índice Actual de Competitividad (Current Competitiveness Index, CCI) el cual evaluaba “...las condiciones subyacentes que definen el nivel actual de productividad...” (Porter, Sachs y Mc Arthur 2001, p21) y apuntaba a medir “... la capacidad de la economía nacional de alcanzar el crecimiento económico sostenido en el mediano plazo, controlado por los actuales niveles de desarrollo económico...” (McArthur y Sachs, 2001 p32). Asimismo, en ese mismo año re-etiquetó su versión del WCI introducido en 1996 como “Índice de Competitividad de Crecimiento” (Growth Competitiveness Index, GCI), desarrollado por Jeffrey D. Sachs de la Universidad de Columbia, y por John W. McArthur del Earth Institute.

Posteriormente, en 2001 se introdujo el Índice de Competitividad de Negocios (BCI – Business Competitiveness Index), desarrollado por Michael Porter de la Universidad de Harvard, con el objetivo de sustituir al CCI. La idea era presentar dos indicadores: el GCI enfocado en medir las perspectivas de crecimiento a cinco años y el BCI como una medida de competitividad basada en productividad con el fin de medir el potencial productivo actual de los mismos países.

En 2004, el reporte introdujo un nuevo índice: el Índice Global de Competitivdad (GCI2), con el objetivo de unificar los dos índices anteriores (el GCI y el BCI) en un único índice, que esté destinado a convertirse en el abanderado del Reporte Global de Competitividad. La idea de cambiar nuevamente la metodología responde a la necesidad de incorporar avances más recientes de la investigación económica así

190

como darle mayor importancia a la dimensión internacional de los países. Este nuevo índice fue diseñado por el renombrado economista, especialista en temas de crecimiento económico, Xavier Sala-i-Martín. A partir del 2006, el WEF reporta únicamente el GCI2. El mismo WEF hace hincapié en que ambos índices, el GCI y el nuevo GCI2, no son estrictamente comparables.

Los índices construidos por el WEF son una media ponderada de un grupo de variables normalizadas consideradas como las determinantes de la variable a explicar. Los índices difieren ex post por la elección de los indicadores elementales y sus ponderaciones, que reflejan sobre todo los a priori de sus constructores. El WEF no hace sino solo referencias alusivas a los modelos teóricos de crecimiento y a sus supuestos empíricos que puedan justificar de manera más sólida la utilización de tales índices, a pesar de una abundante literatura económica sobre los factores explicativos de las disparidades de crecimiento y la existencia de numerosas bases de datos cuantitativos sobre ese tema. Asimismo, no justifican con argumentos teóricos o prácticos fundamentados ni la inclusión de diferentes indicadores en los índices de competitividad ni sus ponderaciones.

Se debe remarcar que la inestabilidad a lo largo del tiempo de la definición del índice refleja la dificultad que se tiene para la definición del concepto de competitividad que se busca medir, asimismo, que estos índices buscan cuantificar una competitividad sobretodo de naturaleza estructural. Ello perjudica sobretodo la claridad de los resultados. En efecto, es imposible interpretar los cambios de clasificación de un año a otro de un país, bajo el ángulo de posiciones relativas, en la medida en que el grupo de países considerados varía igualmente de un año a otro.

Índice de Competitividad del Crecimiento

El Índice de Competitividad del Crecimiento - Growth Competitive Index (GCI) tiene como objetivo analizar el potencial de la economía mundial para alcanzar el crecimiento sostenido en el mediano y largo plazo. Para ello, analiza el complejo proceso de crecimiento económico y desarrollo y reúne un conjunto de instituciones, políticas y estructuras que tienen influencia en éstos. De esta manera, se centra en tres pilares que explican la evolución del crecimiento de un país: la calidad del ambiente macroeconómico, el estado de las instituciones públicas del país y el nivel de buena disposición de su tecnología; los cuales se toman en cuenta bajo tres indicadores:

Índice de Ambiente Macroeconómico Índice de Instituciones Públicas Índice Tecnológico: el progreso tecnológico es relevante para el crecimiento económico sobretodo

debido a la existencia de rendimientos decrecientes en otros determinantes del crecimiento económico.

Asimismo, dado que el origen del avance tecnológico no se da de igual manera en todos los países, este

índice separa a los países en dos grupos según nivel de capacidad tecnológica60: Los innovadores centrales, aquellas economías que se encuentran cerca de su frontera tecnológica y requieren innovar para continuar

60 El rango de 15 patentes por millón de población fue elegido para la separación de los países

191

creciendo, y los innovadores no centrales, los cuales dependen de la adopción de tecnología extranjera. De esta manera, utilizando hard data y survey data, proveniente de la encuesta del Foro Económico Mundial, se hace uso de dos metodologías para el cálculo del índice dependiendo del tipo de país:

La metodología para cada índice que compone el GCI se detalla a continuación:

Índice del ambiente macroeconómico (IAM)

Público oDespilfarrCrediticio Ratingicaacroeconóm MdEstabilida ÍndiceIAM41

41

21

++=

Donde el Índice de Estabilidad Macroeconómica se obtiene de la siguiente manera:

dataharddatasurveyicaacroeconómdEstabilidaÍndice 75

72M +=

Índice de instituciones públicas (IIP)

corrupcióndesubíndiceleyesycontratosdesubíndiceIPP 21

21

+=

Índice tecnológico (IT)

óncomunicaci y maciónforin íatecno subíndice

innovación subíndiceentralesC nnovadoresI IT

log21

21

+=

óncomunicaci y maciónforin íatecno subíndice

atecnológíc ciatransferen subíndice

innovación subíndiceentralesC No nnovadoresI IT

log2183

81

+

+=

Donde los subíndices son determinados de la siguiente manera:

192

data harddata surveyInnovación ed Subíndice43

41

+=

tema este a respecto con encuesta la de preguntas dos de ponderado no promedio atecnológic ciatransferen de Subíndice =

data harddata surveyónComunicaciy nInformació Tecnología ed Subíndice32

31

+=

Así, para el cálculo del GCI por país se hace uso de las siguientes ecuaciones dependiendo si éstos son innovadores centrales, para los cuales el énfasis está puesto en el rol de la innovación y la tecnología, o para los que no son innovadores centrales:

IAMIIPITCentralessInnovadoreGCI41

41

21 ++=

IAMIIPITCentralesNosInnovadoreGCI31

31

31 ++=

Índice de Competitividad de los Negocios

El Índice de Competitividad de los Negocios - Business Competitive Index observa el crecimiento desde el punto de vista microeconómico; es decir, la habilidad de las empresas de crear bienes y servicios de manera eficiente y productiva de tal manera que se generen elevados salarios y retornos de capital atractivos. Así, se identifican las fortalezas y debilidades en términos de condiciones del ambiente empresarial y de las operaciones y estrategias de las empresas bajo dos indicadores:

Sofisticación de las operaciones y estrategia de las empresas: Toma en cuenta la envergadura

de mercados internacionales, capacidad para innovar, control de la distribución internacional, grado de orientación al consumidor, extensión del marketing, extensión de las ventas regionales, extensión del entrenamiento al personal, naturaleza de la ventaja competitiva, prevalencia de licencias tecnológicas extranjeras, sofisticación del proceso productivo, confianza en la dirección profesional y presencia de la cadena de valor.

Calidad del ambiente empresarial: Considera las condiciones de factor, infraestructura física, infraestructura administrativa, recursos humanos, infraestructura tecnológica y de mercados de capitales, condiciones de demanda, industrias relacionadas, rivalidad de las firmas, entre otros.

La metodología de este índice implica, en primer lugar, la determinación de los indicadores con data cuantitativa (hard data) y aquella proveniente de la encuesta del WEF (survey data). Luego, se promedian estos

193

indicadores para obtener el BCI para cada país; para ello, las ponderaciones consideradas son los coeficientes resultantes luego de correr una regresión de los subíndices sobre el PBI per cápita61.

Índice Global de Competitividad

Previamente, el Índice de Competitividad del Crecimiento - Growth Competitiveness Index (GCI) era el indicador estrella del Reporte; sin embargo, no incorporaba la eficiencia de los mercados de trabajo o indicadores de salud pública o la modernización de la infraestructura. Por ello, con el propósito de incorporar más factores que impactan la productividad dentro de la competitividad, se empezó a usar el Índice Global de Competitividad - Global Competitiveness Index (GCI2), el cual se ha convertido en el principal indicador usado por el Foro. El GCI2 mide el conjunto de instituciones, políticas y demás factores que conforman el desarrollo económico de corto y mediano plazo. Además, este índice incorpora el concepto de que el trabajo teórico y empírico son determinantes importantes de la competitividad, además del funcionamiento de los mercados laborales, la calidad de la infraestructura de un país, el nivel de educación y salud pública y el tamaño del mercado. El GCI2 identifica nueve pilares (indicadores) que explican la evolución del crecimiento de un país:

1. Instituciones

Se refiere al sistema de reglas que incentivan y definen la manera en que los agentes económicos interactúan en la economía. Este concepto incluye tanto nociones de la rendición de cuentas, eficiencia, transparencia del sector público; así como también la calidad de las instituciones privadas. Para ello, se consideran los siguientes componentes:

Instituciones Públicas • Respeto por derechos de propiedad • Ética en el comportamiento del gobierno y prevalencia de la corrupción

o Desvío de Fondos Públicos o Confianza Pública en Políticos

• Influencia Indebida o Independencia Judicial o Favoritismo en decisiones de funcionarios del gobierno

• Ineficiencia del gobierno o Despilfarro de recursos públicos o Carga de la regulación gubernamental

• Seguridad o Costos empresariales del terrorismo o Confiabilidad en Servicios Policiales o Costos empresariales del crimen y violencia

61 Ajustado por el PPP.

194

o Crimen organizado Instituciones Privadas

• Ética Corporativa o Comportamiento ético de las firmas

• Rendición de Cuentas a nivel corporativo o Eficacia de las Juntas Directivas Corporativas o Protección de los intereses de accionistas minoritarios o Fortaleza de estándares de auditoría y reporte

2. Infraestructura Para que la economía funcione de manera eficiente es necesario que cuente con una infraestructura de alta calidad, ya que esta determina la locación de las actividades económicas y recursos. Por ello, se toman en cuenta los siguientes componentes:

Calidad de la infraestructura total Desarrollo de Infraestructura Ferroviaria Calidad de Infraestructura Portuaria Calidad de Infraestructura Aeroportuaria Calidad de Oferta Eléctrica Líneas Telefónicas

3. Situación macroeconómica

En la búsqueda del crecimiento sostenido, la estabilidad macroeconómica cobra mayor importancia. Para ello se hace necesaria la transparencia, la rendición de cuentas, el seguimiento de reglas en lugar de la discrecionalidad, entre otros. Los componentes de este indicador se muestran a continuación:

Déficit/Superávit del Sector Público Tasa de ahorros nacionales Inflación Spread de tasa de interés Ratio Deuda pública/PBI Tasa de Tipo de cambio real efectiva

4. Salud y educación primaria

La productividad y competitividad de una economía se ven influenciadas por la salud de la fuerza de trabajo y por la educación primaria, la cual incrementa la eficiencia ya que la falta de conocimientos básicos puede tener un efecto negativo en el desempeño. Ese indicador se basa en los siguientes componentes:

195

Salud • Impacto empresarial de Mediano Plazo de la Malaria • Impacto empresarial de Mediano Plazo de la Tuberculosis • Impacto empresarial de Mediano Plazo del HIV • Mortalidad infantil • Esperanza de Vida al nacer • Prevalencia de la Tuberculosis • Prevalencia de la Malaria • Prevalencia del HIV

Educación Primaria

• Inscripción bruta en primaria 5. Educación superior y capacitación

En el ambiente tan cambiante en el que vivimos, es necesario contar con educación superior y entrenamiento de tal manera que se pueda reaccionar ante estos cambios para mantener así la competitividad y productividad. Este punto resulta de gran importancia para aquellas economías que desean mejorar su cadena productiva más allá de simples procesos de producción. A continuación, se muestran los componentes tomados en cuenta:

Cantidad de la educación • Inscripción bruta en secundaria • Inscripción bruta terciaria

Calidad del Sistema educativo

• Calidad del Sistema Educacional • Calidad de educación en matemáticas y ciencias • Calidad de escuelas de gestión

Entrenamiento en el trabajo

• Disponibilidad local de servicios especializados de investigación y entrenamiento • Grado de entrenamiento del personal

6. Eficiencia de mercado

La eficiencia de los mercados asegura la correcta locación de los recursos. El presente índice considera tres tipos mercados: mercado de bienes, mercado laboral y mercados financieros. Los componentes para el cálculo de este indicador se mencionan a continuación:

Mercado de Bienes

196

• Distorsiones o Costos de políticas agrícolas o Eficiencia del marco legal o Grado y efectos de la tributación o Número de procedimientos para aperturar un negocio o Tiempo requerido para aperturar un negocio

• Competencia o Competencia Doméstica

Intensidad de la competencia local Efectividad de la política anti-trust

o Competencia Extranjera Importaciones

Prevalencia de barreras al comercio Restricciones a la propiedad extranjera

• Tamaño o Mercados Locales

PBI – exportaciones + importaciones o Mercados extranjeros

Exportaciones Mercados laborales

• Flexibilidad o Prácticas de contratación y despido o Flexibilidad de la determinación de salarios o Cooperación en las relaciones entre empleado y empleador

• Eficiencia o Confianza en gestión profesional o Pago y productividad o Fuga de Talentos o Empleo de mujeres en sector privado

Mercados Financieros: Sofisticación y apertura • Sofisticación del mercado financiero

o Facilidad de acceso a crédito o Disponibilidad de capital de riesgo o Estabilidad de bancos o Acceso al mercado de acciones locales

7. Adaptación a la tecnología

Hoy en día este indicador es muy relevante ya que afecta el rango, la calidad y los precios de los bienes. Para un país es importante contar con la capacidad de asimilar y aplicar las nuevas tecnologías

197

para de esta manera mejorar la productividad y competitividad de las industrias. Los componentes a considerarse son los siguientes:

Preparación tecnológica Nivel de la firma para absorción tecnológica Leyes relacionadas con ICT IED y transferencia de tecnología Teléfonos celulares Usuarios de Internet Computadoras personales

8. Sofisticación de los negocios

La sofisticación empresarial conducirá a una mayor eficiencia en la producción de bienes y servicios, lo que incrementará la productividad mejorando la competitividad. Así, se toma en consideración:

Redes e industrias de apoyo • Cantidad de proveedores locales • Calidad de proveedores locales

Sofisticación de operaciones y estrategias de las empresas • Sofisticación del proceso productivo • Extensión del marketing • Control de distribución internacional • Voluntad de delegar autoridad • Naturaleza de la ventaja competitiva • Presencia de cadena de valor

9. Innovación Este tema se encuentra muy relacionado con la preparación tecnológica, la capacidad de innovar permite contar con una ventaja competitiva. Para ello, tanto el sector público como el privado son aquellos que deben apoyar esta capacidad. Para este indicador se consideran:

Calidad de instituciones de investigación científica Gasto de las compañías en I&D Colaboración de las universidades/industrias con la investigación Obtención del gobierno de productos tecnológicos avanzados Disponibilidad de científicos e ingenieros Patentes de utilidad Protección a la propiedad intelectual Capacidad para innovar

198

Asimismo, con el propósito de una mejor calificación se establece una división de los países, según el grado de complejidad en la operación de la economía: los manejados por factores, por eficiencia y por innovación. Esta clasificación se muestra a continuación:

Tabla 40. Clasificación de los Países según Etapa de Desarrollo

Rangos de Ingresos para establecer etapas de desarrollo

PBI per capita US$

Etapa 1: Liderada por Factores <2000

Transición de Etapa 1 a Etapa 2 2000-3000

Etapa 2: Liderada por Eficiencia 3000-9000

Transición de Etapa 2 a Etapa 3 9000-17000

Etapa 3: Liderada por Innovación >17000 Fuente: The Global Competitiveness Report 2004-2005.

A su vez, los pilares o indicadores son agrupados en tres subíndices de acuerdo a la etapa del desarrollo.

Requerimientos básicos: Agrupa aquellos pilares dependientes de los factores • Instituciones • Infraestructura • Macroeconomía • Salud • Educación Primaria

Los fortalecedores de la eficiencia: Agrupa aquellos pilares que están en la etapa de eficiencia

• Educación superior y entrenamiento • Eficiencia de mercados • Preparación tecnológica

Factores de innovación y sofisticación: Agrupa pilares para aquellos países en la etapa de

innovación • Sofisticación Empresarial • Innovación

Para la obtención del puntaje para cada país, la data se obtiene de la Encuesta de Opinión de Ejecutivos (Executive Opinion Survey) del WEF, esta data se conoce como “survey data” y arroja respuestas del 1 al 7. La “hard data” se obtiene de diversas fuentes y para su conversión en una escala del 1 al 7 se usa la siguiente fórmula:

199

1)(

)(*6 +−

−imamuestramínimamuestramáx

imamuestramínísvalordelpa

En donde muestra máxima y muestra mínima son el valor más alto y más bajo de la muestra

respectivamente. Así, para estimar los pilares de desarrollo económico, se combinan la hard y soft data asignando a todas las

preguntas el mismo peso en los componentes de cada indicador, ya que no hay razones teóricas o empíricas para probar que una tenga más importancia que otra. Luego, cada pilar se agrupa dentro de los 3 subíndices mencionados previamente y cada país se agrupa de acuerdo a la etapa de desarrollo en la que se encuentre, para así, asignarle la ponderación de los subíndices como se muestra a continuación:

Tabla 41. Ponderación de los Subíndices según Etapa de Desarrollo del País

Requerimientos Básicos

Fortalecedores de la Eficiencia

Factores de Innovación y Sofisticación

Liderada por Factores 50% 40% 10%Liderada por Eficiencia 40% 50% 10%Liderada por Innovación 30% 40% 30%

Subíndice

Etapa

Fuente: The Global Competitiveness Report 2004-2005.

De esta manera, se considera que para las economías menos avanzadas son importantes los

requerimientos básicos, para las economías intermedias los fortalecedores de eficiencia y para los países avanzados, los factores de innovación.

)()(cos)(2 321 innovaciónfactoresdeienciaoresdeeficfortalecedntosbásirequerimieGCI ααα ++=

G. WORLD COMPETITIVENESS YEARBOOK DEL IMD

El Instituto Internacional de Desarrollo Gerencial (Internacional Institute for Management Development - IMD), establecido en Suiza, realiza una publicación anual que analiza la habilidad que poseen las economías para atraer y retener la inversión extranjera a través de la creación de un ambiente de negocios competitivo. Es un reporte anual que mide la competitividad de 59 países y naciones regionales según 321 diferentes criterios agrupados bajo cuatro factores de competitividad (performance económico, eficiencia del gobierno, eficiencia del comercio e infraestructura), dando lugar al WCI. A través de la colaboración con 52 instituciones alrededor del mundo, el anuario también incluye información de organizaciones internacionales y regionales.

El WCI “...mide y compara cómo van los países en proveer a las empresas un ambiente que sostenga la competitividad global y local de las firmas que operan dentro de sus límites” (Rosselet, 2001 p50). Cabe señalar que, estrictamente hablando, el WCI no es comparable a través del tiempo debido a la existencia de cambios en la data, en la metodología y los países incluidos en la muestra. El WCI ha continuado con el

200

espíritu del reporte conjunto y ha sido moderado en sus revisiones. Sin embargo, la metodología del IMD ha sido revisada considerablemente para la edición del año 2001.

La pieza básica para la elaboración del ranking es el “standarized value” para todos los criterios (valor STD). Primero, se calcula el valor STD para cada criterio, usando la información disponible para todas las economías. Luego, se ordenan las economías sobre la base de los 239 criterios que son usados en el agregado. Dado que las estadísticas para todas las economías se encuentran estandarizadas, pueden ser agregadas para calcular índices, los cuales son utilizados para calcular los siguientes rankings: Overall Scoreboard, Competitiveness Factor rankings y Sub-factor rankings. Posteriormente, el ambiente nacional se divide en cuatro factores de competitividad, cada uno de los cuales es desagregado en cinco sub-factores, los que enfatizan diferentes facetas de la competitividad. Todos los criterios son agrupados dentro de estos sub-factores y categorías, cada uno de los cuales no incluye, necesariamente, el mismo número de criterios. No obstante, la consolidación final de los resultados se obtiene como un promedio simple de los 20 sub-factores. A continuación, se muestran los indicadores y componentes utilizados:

Desempeño económico

Considera 77 criterios con el objetivo de realizar una evaluación macroeconómica de la economía doméstica, agrupados en los siguientes componentes:

Economía doméstica Comercio internacional Inversión internacional empleo precios

Eficiencia gubernamental

Considera 72 criterios para medir el grado en que las políticas gubernamentales conducen hacia la competitividad, éstos se agrupan en los siguientes componentes:

Finanzas públicas Política fiscal Marco institucional Legislación empresarial Marco social.

Eficiencia empresarial

Se hace uso de 68 criterios que señalan el grado en que las empresas se están desempeñando en una manera innovadora, rentable y responsable, éstos se agrupan de la siguiente manera:

Productividad y eficiencia Mercado laboral Finanzas Prácticas administrativas

201

Actitudes y valores

Infraestructura

Se toman en cuenta 95 criterios para identificar el grado en que los recursos básicos, tecnológicos, científicos y humanos satisfacen las necesidades de las empresas, para ello son agrupados en 5 componentes que se detallan a continuación:

Infraestructura básica Infraestructura tecnológica Infraestructura científica Salud y medioambiente Educación

Este índice usa diferentes tipos de información para medir asuntos cuantitativos y cualitativos de manera

separada. Los indicadores estadísticos son obtenidos de organizaciones internacionales, nacionales y regionales, instituciones privadas y de su red de 58 Partner Institutes alrededor del mundo. Las estadísticas incluyen 126 criterios para establecer los rankings, con un peso aproximado de 2/3 del ranking total, y 73 criterios presentados como antecedentes, pero que no son incluidos en el cálculo de los rankings. Los 113 criterios restantes son extraídos de la Encuesta de Opinión de Ejecutivos, aplicada anualmente a altos y medianos ejecutivos administrativos. Las preguntas de la encuesta son incluidas en el WYC como criterios individuales y son utilizadas para calcular el ranking total y del cual representan, aproximadamente, un peso de 1/3. La distribución de las encuestas refleja la división de la economía por sectores (primario, manufactura y servicios) y, para que sea estadísticamente significativa, se elige un tamaño de muestra proporcional al PBI de cada economía.

Resulta relevante mencionar que durante las dos últimas décadas, la metodología para asesorar la competitividad de las naciones ha sido constantemente ajustada para tomar en cuenta la evolución de las circunstancias y nuevas investigaciones. En caso de no contar con disponibilidad de data o ésta resulte muy antigua para ser considerada como relevante para una región particular, la economía en cuestión aparece al final de la tabla estadística para el criterio medido y se muestra una línea. Al agregar las estadísticas, toda la información faltante es reemplazada con un valor STD de cero, lo que puede conllevar a un resultado demasiado optimista con respecto a la competitividad de la economía en cuestión.

H. LIMITACIONES GENERALES DE LOS ÍNDICES

A pesar de la impecable presentación de los índices, de la participación de renombrados especialistas en su construcción y de la importancia que han cobrado en los discursos políticos de muchos países en desarrollo, los índices que buscan medir la competitividad de los países han sido objeto de diversas críticas que señalan que éstos adolecen de múltiples limitaciones y que poco se conoce acerca de sus fundamentos económicos. Así, resulta útil analizar diversos aspectos de estos índices en la medida de que son utilizados para el análisis económico y determinaciones de política.

202

En primer lugar, las críticas se encuentran relacionadas con el carácter ambiguo del concepto de competitividad nacional, lo cual no ocurre con la competitividad de sectores. Según Krugman (1994), este concepto pierde sentido cuando se aplica a una economía nacional puesto que la disminución de la competitividad de un sector no implica que la economía en su conjunto sea menos competitiva. Por el contrario, esto puede significar un cambio en las dotaciones que requiera la redistribución de los recursos hacia las nuevas áreas que poseen ventaja comparativa.

En el intento por definir una medida del desempeño competitivo nacional, el International Institute for Management Development (IMD) decidió no proveer ninguna medición al respecto, ya que “la competitividad de un país no puede ser reducida solo al PBI y a la productividad, pues las empresas deben lidiar con factores políticos, culturales, educativos y otros propios de cada país”. Por su parte, el World Economic Forum (WEF) brinda una medida cuantitativa del desempeño competitivo nacional: PBI per cápita (en valores de paridad de poder de compra) para cada país. Sin embargo, no intenta separar las actividades competitivas de las no competitivas ya que en la práctica resulta complejo. Debido a estas dificultades, resulta más sencillo construir una medida cuantitativa coherente de competitividad para un sector específico y no para el agregado. (Sanjaya Lall, 2001).

En segundo lugar, pocos indicadores se centran en países pobres y la mayoría se diseña para inversionistas extranjeros cuando son las empresas domésticas las que son responsables de la mayor parte de la actividad económica en los países en desarrollo y las que se beneficiarán finalmente de las reformas.

En tercer lugar, quizás las críticas más severas a los índices de competitividad recaen en la construcción de indicadores sobre la base de encuestas de opinión que aplican tanto la WEF como la IMD ya que resultan ser opiniones no necesariamente representativas, obtenidas de encuestas de muy pocas respuestas que no proveen fundamentos sólidos para el análisis económico. Aún si esas pocas respuestas reflejaran razonablemente las características del clima de negocios de un país, no podrían reflejar factores tales como el “uso de Internet en escuelas” (indicador WEF 4.03) o “suficiencia de financiamiento educacional” (indicador IMD 2.5.11). Asimismo, el uso de percepciones dificulta la comparación entre países o la traducción de éstas en recomendaciones de política.

En cuarto lugar, casi todos los indicadores han sufrido constantes cambios metodológicos (por ejemplo, cambios en los ponderadores), así como cambios en el tamaño de la muestra utilizada para realizar las comparaciones entre países (principalmente por la inclusión de cada vez más países). Por esta razón, un cambio de clasificación de un país de un año a otro, debe ser interpretado con mucha precaución. Más aun, de acuerdo a Lall (2001)—uno de los principales críticos de estos índices—estos indicadores pueden ser útiles para comparar países en desarrollo, pero de dudosa utilidad cuando se comparan países con diferentes niveles de desarrollo.

De esta manera, se pueden extraer dos conclusiones: No se puede obtener una información precisa e incuestionable respecto de la posición competitiva

de un país a partir de los indicadores individuales. Toda clasificación basada sobre ese tipo de índice es poco informativa: podemos obtener

clasificaciones diferentes a partir de indicadores que tengan un poder explicativo muy parecido para la muestra de países considerados.

203

En quinto lugar, en general, el sustento teórico detrás de la metodología seguida para su construcción es

cuestionable puesto que muchas veces reposan en numerosos elementos a priori en cuanto a determinantes de crecimiento y competitividad se refiere, que podrían resultar erróneos o poco relevantes. Así, Lall (2001) menciona que la selección de varios de los factores de competitividad (tales como grado de apertura externa o el peso de la intervención gubernamental en la economía) no se encuentra sustentada en la literatura sobre los determinantes del crecimiento económico. Por ejemplo, Levine y Renelt (1992) han mostrado que las variables de política de comercio exterior no están relacionadas de manera robusta con la tasa de crecimiento; asimismo, De Gregorio (1991) sostiene que la intervención económica del Estado (medida como la magnitud del gasto de gobierno) no resulta una variable significativa para el crecimiento en el caso de América Latina.

Un caso que resulta importante resaltar es el del World Economic Forum (WEF), pues ante la falta de sustento teórico y empírico de diversas variables incluidas en la elaboración de los índices se ha examinado los componentes del índice del WEF y separado aquellos factores con poca justificación teórica y empírica como determinantes del crecimiento, conservando seis factores de competitividad: competitividad del tipo de cambio, la calidad de la infraestructura, el desarrollo tecnológico, la administración empresarial, el sistema financiero y la calidad de las instituciones (Ros, 2004). Así, como ejemplo, para los cinco países centroamericanos (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Nicaragua y Honduras), los seis factores de competitividad tienen una correlación positiva con el crecimiento del PBI per cápita en los años noventa, siendo el desarrollo tecnológico y la calidad de la administración empresarial, seguidos de la competitividad del tipo de cambio, sistema financiero y desarrollo institucional, los que están más estrechamente correlacionados de manera positiva con el crecimiento.

Sin embargo, el WEF reconoce que el estilo de reformas propuestas por el Fondo Monetario Internacional (FMI) no responde a las necesidades de desarrollo de las economías que presentan retraso estructural, industrias ineficientes, bajos niveles de habilidades y capacidades o instituciones deficientes. Por el contrario, para el WEF, se requiere un dinamismo tecnológico que depende principalmente de variables microeconómicas. Frente a esta posición, Lall (2001) sostiene que los índices del WEF poseen una visión simplificada acerca de los cambios estructurales requeridos a nivel microeconómico en los países en desarrollo y olvidan que, a este mismo nivel, son las respuestas estratégicas de las empresas las que determinan la competitividad.

Por otro lado, cabe mencionar que el WEF no adopta una posición explícita acerca del rol del gobierno; no obstante, esta se puede inferir a partir de sus ensayos e índices. Así, el papel del gobierno se limita a incrementar las habilidades de la población y mejorar la infraestructura a través de la desregulación. Es decir, no se concibe la existencia de medidas proactivas del gobierno para fortalecer las capacidades e incentivar el desarrollo de ventajas comparativas de determinados sectores (carácter dinámico de la ventaja comparativa).

Los índices del WEF asignan uniformemente valores más altos a un comercio más libre, normas de protección intelectual más fuertes y cuentas de capitales más liberales entre países. Por lo tanto, no toma en consideración la existencia de argumentos válidos para la intervención gubernamental en estas áreas. Por ejemplo, una fuerte protección de la propiedad intelectual en países menos innovadores puede llevar a

204

mayores costos de importación de productos y tecnología. Asimismo, algunos gobiernos en los países en desarrollo pueden optar por la protección de la industria naciente, sobretodo con el fin de cubrir los costos iniciales de aprendizaje y construir nuevas habilidades. La evidencia subraya la importante contribución de las políticas industriales adecuadas sobre una rápida absorción de la tecnología y construcción de competitividad. Se puede mencionar el caso de Japón, que limitó la inversión extranjera en la industria del acero o automotriz durante el periodo entre guerras, lo cual le dio margen para desarrollar su ventaja comparativa a través de políticas industriales.

En la edición del año 2000, el WEF introdujo una medida completamente nueva: el Índice Actual de Competitividad (Current Competitiveness Index – CCI), el cual evaluaba “las condiciones subyacentes que definen el nivel actual de productividad” (Porter, Sachs y Mc Arthur, 2001). El CCI es la medida del WEF de la competitividad microeconómica entre países. Sus componentes son la “calidad del clima de negocios” y la “sofisticación en la que compiten las empresas” (Porter 2000). El cálculo del CCI se basa en que el nivel de ingreso está determinado por el stock de capital y el nivel de tecnología. El stock de capital incluye no solo el capital físico (equipo, infraestructura, etc.) sino también capital humano (nivel de educación, habilidades de la fuerza laboral, talento gerencial, etc.), así como intervenciones legales y prácticas regulatorias de los gobiernos que afectan a los negocios. La tecnología abarca no solo el conocimiento científico de una nación y las instituciones tecnológicas, sino también las estrategias que una firma utiliza para competir. Sin embargo, al calcular el CCI, WEF no utiliza medidas de stock físico, humano, tecnológico o estratégico, pese a que por lo menos existen estimaciones de capital físico para varios países. Así, WEF realiza el ranking de países tomando en cuenta 64 variables microeconómicas de competitividad, de las cuales la totalidad son flujos y en su mayoría cualitativa (basadas en percepciones de las empresas), lo que genera un ordenamiento poco adecuado.

Sexto, la construcción de indicadores a partir de soft data presenta problemas por la heterogeneidad del tamaño de las muestras utilizadas. De este modo, a pesar de que las encuestas de opinión a ejecutivos tienen un número respetable de respuestas, la cantidad por país puede ser bastante baja y diversa. Así, por ejemplo, para el caso de los indicadores de competitividad publicados por el WEF en el año 2001 menos de una docena de respuestas se consideran para los casos de Eslovenia (5 respuestas) y para Holanda (11 respuestas). Por otra parte, otros países brindan gran cantidad de respuestas tales como Rusia (190), Panamá (156), Nicaragua (153) y Guatemala (152).

A nivel más específico, a pesar de la importancia que ha cobrado el Doing Business en el contexto internacional, se han presentado una serie de críticas hacia éste. En primer lugar, la recolección de data en muchas ocasiones se refiere a la ciudad más poblada de un país por lo que puede no ser representativa de las prácticas regulatorias en otras partes del país. Por otro lado, la data se enfoca en una forma específica de empresas, aquellas de responsabilidad limitada, y pueden no representar la regulación de otros negocios. Además, algunos indicadores envuelven un elemento de juicio por parte de los expertos que responden. Asimismo, el índice no estudia otras áreas relacionadas e importantes para los negocios como la proximidad del país a grandes mercados, calidad de la infraestructura, seguridad de propiedad de robo y saqueo, transparencia del gobierno, condiciones macroeconómicos, fortaleza de las instituciones, entre otros.

205

Finalmente, existen ciertas contradicciones en la interpretación que usualmente se hace de estos índices. Por ejemplo, Rouvinen (2001) señala que parece no existir mayor relación entre el ranking del WEF y el ranking del PBI per cápita ajustado por paridad del poder de compra. Así, por ejemplo, a pesar de que Finlandia fue la economía más competitiva del ranking de competitividad del año 2001 ocupó el puesto 14 del ranking de PBI per cápita de los 75 países incluidos en el ranking de dicho año. La interpretación usual del WEF es que el indicador apuntaba al potencial de la economía finlandesa, por ejemplo que las estructuras macroeconómicas actuales podría soportar un mayor PBI per cápita (Porter, 2001 p71). Sin embargo, y a pesar de que este argumento es razonable, el mismo WEF señala que el PBI per cápita “…es el mejor indicador individual que resume la competitividad actual de una economía entre países” (Porter, 2001 p59).

206

AN E X O 3 . SE C T O R M I N E R O

La actividad minera ha experimentado cambios sustanciales en los últimos años. Por un lado, ha incorporado avances tecnológicos que le han permitido reducir costos, haciendo más rentables los proyectos; asimismo, ha mejorado la prevención de emanación de residuos y el tratamiento de los mismos, lo que ha armonizado la convivencia de la actividad minera y el medioambiente. Por otro lado, la fuerte demanda por materias primas de parte de economías con altas tasas de crecimiento, especialmente en Asia, ha generado presión sobre los precios de los minerales, lo que ha beneficiado la minería en países con abundantes recursos mineros.

A. ANÁLISIS DE LA EVOLUCIÓN DE LA IED EN EL SECTOR MINERO

En el sector minero, la inversión extranjera directa (IED) ha crecido notablemente desde 1993 pese al aparente estanco de cinco entre los años 1999 al 2003. Desde el 2005, la entrada de capitales con destino al sector minero ha venido creciendo a tasas continuas de más de 20% anual. A junio del 2007, la IED en este rubro ha acumulado un total de US$ 2,889 millones destacando las de origen inglés (Reino Unido) con una inversión de US$ 1,105 millones.

Figura 39. Evolución de la IED en el sector Minero en el Perú

(millones de US$))

0

500

1,000

1,500

2,000

2,500

3,000

1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 Jun-07

Fuente: Proinversión

B. ENCUESTA ANUAL A EMPRESAS MINERAS DEL INSTITUTO FRASER

El Instituto Fraser (Canadá) publica la Encuesta Anual a Empresas Mineras, la cual se basa en un cuestionario respondido por más de 300 compañías mineras de exploración, desarrollo y consultoría, alrededor del mundo. Las empresas participantes en la encuesta del año 2006 reportan inversiones por más de mil millones de dólares, lo que representa alrededor de 14.5% de la inversión en exploración a nivel

207

mundial. Este reporte constituye una encuesta de percepción sobre el atractivo del territorio para el inversionista, como destino de la inversión minera.

De dicha publicación se extrae una conclusión alarmante: el Perú está disminuyendo su atractivo como destino para los inversionistas mineros, ello debido a diversos factores que son analizados a continuación. Cabe destacar que la inversión en exploración minera en determinado país es atractiva para un inversionista si además de su riqueza geológica cuenta con una buena calidad de políticas generales y mineras. De este modo, desde 2003, el ranking de atractivo de las políticas mineras de la Encuesta Fraser señala que el Perú ha pasado del puesto 15 en 2002 al puesto 52 en 2006. La caída ha sido sostenida: entre 5 y 19 puestos cada año.

Figura 40. Índice de atractivo de políticas mineras del Instituto Fraser

(puesto en el ranking)

1

11

21

31

41

51

61

2003/2002 2004/2003 2005/2004 2006/2005 2007/2006

Argentina Brasil México Chile Perú

Fuente: Fraser Institute Survey of Mining Companies, GERENS

Índice de Potencial Político

Si bien es cierto que las evaluaciones geológicas y económicas siempre han sido requerimientos para la exploración minera, en el contexto actual de economías globalmente competitivas, el clima político de una región ha tomado una creciente importancia en la atracción de inversiones. Así, el Índice de Potencial Político mide el efecto de las políticas gubernamentales en materia de exploración. Está compuesto por la incertidumbre concerniente a la administración, interpretación y cumplimiento de las regulaciones existentes; regulaciones ambientales; duplicaciones e inconsistencias regulatorias; impuestos; incertidumbre acerca de las demandas de los nativos por tierras y áreas protegidas; calidad de la infraestructura; acuerdos sociales; estabilidad política; situación laboral; confiabilidad de la información geológica; y seguridad. La consulta sobre seguridad aparece en la última encuesta debido al creciente terrorismo. El Perú es cada vez menos atractivo en las doce políticas analizadas. Ha perdido del 2003/2002 al 2004/2003 cinco posiciones; en el informe 2005/2004, cae 19 puestos, y en la última edición cae 6 puestos más, hasta el puesto 52. En cambio, el desempeño de Chile, a manera de comparación, ha sido mejor. Se debe recordar la gran incertidumbre que

208

generaron los conflictos registrados entre empresas mineras y comunidades locales en los casos de Majaz, Tambogrande y el Cerro Quilish.

Índice de Potencial Minero Actual

Se basa en la respuesta de los encuestados acerca de si el potencial minero de un país estimula o no la inversión bajo su actual política, regulación y utilización restringida del suelo. Pese a que este índice toma en cuenta únicamente el potencial minero, existe una considerable relación con el Índice de Potencial Político, probablemente debido a que las buenas políticas incentivan la exploración, con lo cual se incrementa el conocimiento acerca del potencial minero. En este índice, Perú ha pasado de la ubicación 6 (informe 2002/2003) a la 43 (informe 2005/2006). Esto es indicio de que la riqueza minera del país está siendo neutralizada por políticas nacionales y mineras que desalientan la inversión. Cabe señalar que su deterioro ha sido notable en relación con otros países de la región (Argentina, Brasil y México).

Índice de Potencial Minero bajo las Mejores Prácticas

Este índice es sobre el potencial minero bajo el mejor escenario, asumiendo que no hay restricción de las utilizaciones del suelo y se realizan las “mejores prácticas” del sector productivo. Se observa que el potencial minero del país —bajo condiciones óptimas de política— ha tenido un excelente desempeño en 4 de los 5 años analizados, habiendo llegado a estar en el primer puesto en el año 2005/2006. Sin embargo, en el último año, el Perú ha sufrido una caída de 21 puestos y se ubica en la posición más baja de los últimos 5 años. Esto indica que incluso en el caso hipotético que se aplicaran políticas idóneas para atraer la inversión privada, el Perú ha perdido atractivo para las empresas mineras, lo cual constituye un retroceso muy grave. Sin embargo, esto puede deberse a que los resultados no se basan en resultados objetivos sino en una encuesta de percepción realizada a compañías mineras sobre el atractivo del territorio para el inversionista, como destino de la inversión minera.

Índice Compuesto de Potencial Político y Minero

Este índice combina el Índice de Potencial Político y el de Potencial Minero bajo las mejores prácticas. En el caso de Perú, éste ha perdido posiciones, partiendo del puesto cinco (05) en el 2002/2003 ha bajado al puesto 20 en el 2006/2007. En este contexto el proceso electoral creó incertidumbre sobre el marco jurídico y el modelo de desarrollo seguido por el país. A ello se suma, el aporte voluntario extraordinario que fue una alternativa a la renegociación de los contratos de estabilidad con las mineras, y la discusión sobre el impuesto a las sobreganancias. Aunque no es solo una política minera, la falta de infraestructura en los puertos también constituye un factor importante que desalienta a los inversionistas.

La reducción significativa de la atracción para los inversionistas puede explicarse, principalmente, por la existencia de conflictos con las comunidades alrededor de la zona de influencia de la actividad minera. Estos y otros problemas asociados con la minería son descritos en la siguiente sección.

209

Figura 41. Conflictos activos y latentes relacionados a problemas ambientales*

(número de conflictos)

Inicio nuevo gobierno

0

5

10

15

20

25

30

Ene-

05

Mar

May Ju

l

Sep

Nov

Ene-

06

Mar

May Ju

l

Sep

Nov

Ene-

07

Mar

May

Asociados a otro tipo de recursos naturales

Asociados a la actividad minera

* Enfrentamientos entre poblaciones y empresas que explotan recursos naturales Fuente: Defensoría del Pueblo

C. ALGUNOS PROBLEMAS Y FACTORES DE RIESGO PARA LA MINERÍA

Conflictos sociales asociados a la minería

Los conflictos sociales asociados a la minería han cobrado especial importancia en los últimos años a raíz del boom por el que atraviesa la actividad minera, que ha derivado en un incremento sustancial en los ingresos que obtienen tanto las empresas mineras como el gobierno. Asimismo, la descentralización, la globalización y el fortalecimiento de posiciones ideológicas contrarias al modelo de desarrollo basado en el mercado, en el cual se sustenta la economía peruana desde inicios de los noventa, también ha contribuido al desarrollo de estos conflictos. De esta manera, en los últimos meses, el número de conflictos sociales registrados ha ido creciendo significativamente. Así de tener 10.5 conflictos en promedio a lo largo de 2005, en 2006, aumentó a 16 conflictos mensuales, con una marcada tendencia creciente, y a junio de 2007 se registraron 32 conflictos activos o latentes.

Se pueden resumir en tres los tipos de conflictos que surgen alrededor de la actividad minera, según su naturaleza de origen, los cuales se describen a continuación.

( a ) C o n f l i c t o s p o r p r o b l e m a s a m b i e n t a l e s

Los conflictos por problemas ambientales se pueden dividir en dos tipos: problemas por pasivos ambientales generados por operaciones antiguas y problemas ambientales generados por operaciones actuales. Respecto de los primeros cabe señalar que tienen su origen en el manejo de pasivos ambientales (principalmente por el inadecuado tratamiento de relaves) que han sido generados por empresas que

210

trabajaron anteriormente a las empresas que actualmente explotan un yacimiento minero. El problema muchas veces no tiene responsables designados, ya que las empresas que colocaron esos pasivos han cerrado o han sido privatizadas y el Estado no asume totalmente la responsabilidad de mitigar o sanearlos. La mala contención de residuos y la deficiente gestión de materiales peligrosos han provocado filtraciones, vertidos de ácidos y contaminación del agua que han terminado con la destrucción o degradación de tierras productivas y de aguas subterráneas; la contaminación de aguas superficiales por ácidos, sedimentos o sales; la degradación de medios de vida dependientes de ecosistemas acuáticos; cambios en el régimen de los ríos; contaminación del aire; problemas sanitarios; etc.

El segundo tipo de problemas tiene su origen en el accionar de las empresas que actualmente desarrollan actividades y mantienen el control en los yacimientos en cuestión. En estos casos, el MINEM tiene las atribuciones legales de intervenir en el conflicto, ya sea de oficio (por iniciativa propia) o por pedido de algunas de las partes. En la mayoría de los casos, existe una marcada discrepancia entre las empresas y las comunidades, las cuales han tenido que ser solucionadas mediante “mesas de diálogo” o “comisiones de alto nivel” convocadas por el MINEM, en la cual esta entidad termina actuando de árbitro en lugar de establecer procedimientos ante problemas futuros, o algún sistema sancionador, fiscalizador o de mitigación ante los casos de daño ambiental comprobado.

Recuadro 14: El caso del Cerro Quilish

Las pugnas por el uso de las fuentes de agua, en Cajamarca, constituyen un importante generador de conflictos. El caso del Cerro Quilish es emblemático, ya que se trata de un ecosistema frágil que incluye la presencia de microcuencas que abastecen a los ríos Grande, Porcón y Quilish. El 70% del total de agua que abastece a la población de la ciudad de Cajamarca, proviene de los dos primeros ríos, y llega a la ciudad a través de la Planta de Tratamiento de Agua Potable “El Milagro”.

Para Yanacocha, el Cerro Quilish contiene grandes depósitos de oro y es una importante zona de expansión minera. Desde el inicio de las operaciones de Minera Yanacocha, el Cerro Quilish ha constituido un expediente altamente conflictivo que ha provocado la movilización de las poblaciones locales.

El 5 de octubre del año 2000, en respuesta a dichas movilizaciones sociales, la Municipalidad Provincial de

Cajamarca declaró como “Zona Reservada Municipal” al Cerro Quillish. En respuesta, Yanacocha abrió un proceso legal en contra de la decisión, y aunque perdió en las dos primeras instancias, ganó el caso en Lima y el 16 de julio del año 2004, el MINEM autorizó la reanudación de las exploraciones en el Cerro Quilish (RD Nº 361-2004-MINEM).

Esta autorización provocó una segunda oleada de protestas que terminaron en un masivo paro regional en Cajamarca y, entre el 2 y 16 de septiembre, se dieron movilizaciones urbanas y rurales en contra de la empresa. El paro fue levantado cuando se conoció el compromiso del MINEM de retirar la autorización, que se hizo pública en el Diario Oficial El Peruano (RD Nº427-2004-MINEM). En noviembre de ese año, Yanacocha publicó un comunicado en los principales diarios de circulación nacional manifestando su decisión de no iniciar las exploraciones en el Cerro Quillish y reconociendo que no había tenido la licencia social para poder seguir con la operación. Con ello, al día siguiente de publicado

211

el comunicado, solicitó formalmente al ministerio la revocación de su permiso. Fuente: Cooperacción (2007) ( b ) C o n f l i c t o s p o r d e m a n d a s s o c i a l e s

Las demandas sociales por parte de las comunidades del entorno son muy variadas: demandas por la adecuación de instalaciones eléctricas de la empresa, demandas por una mayor inversión en salud, infraestructura educativa, mejoras de las vivienda y de las áreas comunes (plazas, avenidas), demandas por generación de trabajo para los de la comunidad (principalmente jóvenes), remediación de pasivos ambientales, entre otros. El común denominador en los conflictos que se desarrollan en las zonas afectadas por la minería es la ausencia histórica del Estado, y la consecuente expectativa de las comunidades de que la empresa minera llenará dicho vacío. Es necesario entender que las comunidades campesinas están en una situación de desventaja, por la ausencia del Estado, y cuando no se da la importancia debida a ello, la respuesta a sus reclamos consiste en alternativas que buscan apaciguar la coyuntura más que solucionar problemas estructurales.

Recuadro 15: El caso del proyecto Las Bambas

Las Bambas es el primer proyecto minero del grupo suizo Xstrata Cooper en el Perú (recientemente adquirió las operaciones de la mina Tintaya, en Cusco y una participación del 33.75% de la empresa minera Antamina). El proyecto comprende los yacimientos de Chalcobamba, Ferrobamba, Sulfobamba y Charcas en un área de concesión de 35 mil hectáreas. En agosto de 2004, Xstrata adquirió el derecho de exploración y opción del proyecto después de ofertar al Estado peruano US$ 121 millones, de los cuales, conforme al contrato suscrito, desembolsó en octubre de ese mismo año US$ 91 millones. El Estado peruano decidió que el cincuenta por ciento de este desembolso (US$ 45.5 millones) pasara a formar parte del aporte social del proyecto destinado a la ejecución de obras de desarrollo en la zona de influencia del proyecto (provincias de Grau y Cotabambas) vinculadas a salud, educación, turismo, industria, infraestructura y producción. Este aporte social se realiza mediante un fondo de fideicomiso, en el que el Estado participa como fideicomitente, representado por Proinversión. El aporte social depositado en un Fondo Fideicomiso se convierte en patrimonio fideicometido, el mismo que debe ser usado exclusivamente para apoyar iniciativas y acciones a través de proyectos de inversión destinados a contribuir al desarrollo sostenible de las provincias de Cotabambas y Grau del Departamento de Apurímac, ambas consideradas como las zonas de influencia del proyecto. La transferencia de las Bambas marcó un precedente puesto que por primera vez las bases del concurso público internacional se consideraba un “aporte social” a la zona de influencia desde la fase cero del proyecto; a lo que se le agrega las regalías, que también están definidas en la licitación y finalmente un anexo que incorpora 17 puntos que fueron recogidos en la audiencias públicas y que hacen referencia a las “Condiciones Sociales para la Explotación del Proyecto Minero Las Bambas”. Adicionalmente, Xstrata trabaja el tema de relaciones comunitarias como un eje estratégico en el desarrollo y maduración del proyecto. Para ello ha realizado un estudio sociodemográfico en la provincia de Cotabambas, lo que le ha permitido contar con un diagnóstico actualizado de la situación en que se encuentran las comunidades campesinas y poblaciones ubicadas en el área de influencia del proyecto. En base a datos referidos a niveles de pobreza, desnutrición y analfabetismo, han podido diseñar un “Plan de Involucramiento Social” (PIS). Las principales acciones desarrolladas por la empresa orientadas a diseñar su PIS y su visión de desarrollo

212

han sido: (a) un proceso de consulta que les permitió recoger temores, expectativas y percepciones de la población ubicada en el área de influencia del proyecto; (b) la inclusión de profesionales vinculados a las ciencias sociales (antropólogos) y al desarrollo agropecuario dentro de su equipo de trabajo; (c) elaboración de una línea de base social del proyecto; (d) análisis estratégico de la situación de las comunidades. Las líneas de intervención del PIS son: (1) salud y nutrición, (2) generación de ingresos – PYMES, (3) educación y capacitación, (4) cultura, ciudadanía y desarrollo, y (5) medio ambiente y sociedad, dentro de las cuales la empresa viene implementando diversos proyectos. Los ejes del conflicto, en la fase post transferencia del proyecto, han girado alrededor de los ofrecimientos y expectativas generadas y la implementación de los mecanismos diseñados en torno al “aporte social del proyecto”; principalmente el manejo del fideicomiso. Las comunidades y varias autoridades locales han cuestionado abiertamente el manejo del fondo de US$ 45.5 millones del fideicomiso por la falta de transparencia y la lentitud en el avance de los proyectos. (i) La presidencia del Consejo Ejecutivo. Desde la creación del Fondo, los representantes de las comunidades ubicadas en la zona de influencia del proyecto, y sus respectivas federaciones, no sólo reclamaron integrar el Consejo Ejecutivo, sino que plantearon que la presidencia del mismo debía recaer en una autoridad de la zona y no en Proinversión. Lamentablemente, dado que el diseño inicial priorizó la inclusión de los diferentes alcaldes y ProInversión asumió inicialmente las labores técnicas del fondo, se dio lugar a críticas respecto a que Proinversión, en su calidad de presidente del consejo ejecutivo del fondo y fideicomitente del mismo, junto con los alcaldes provinciales de Grau y Cotabambas, habrían tenido una actitud de poca apertura frente a los cuestionamientos planteados por la comunidades campesinas y diversas organizaciones que demandaban una mayor participación en la toma de decisiones sobre el uso del fondo. Igualmente las comunidades campesinas y sus respectivas federaciones, al sentirse excluidas del proceso, empezaron a plantear a través de medidas de fuerza (paros, movilizaciones y actos pacíficos de protesta) la intervención de una comisión de alto nivel para promover una instancia de diálogo. De otro lado, diversas organizaciones de la sociedad civil articuladas en torno a organizaciones no gubernamentales de alcance local y nacional, conformaron la “Mesa de Minería y Desarrollo Regional de Apurímac” (MMDRA) con la intención de incorporar al inversionista minero como actor estratégico del desarrollo regional. Por su parte, Xstrata integró, jugando un rol poco activo, el comité ejecutivo del fideicomiso; la empresa privilegió una estrategia de trabajo orientada a construir relaciones directas con sus entornos poblacionales inmediatos. (ii) Los criterios de decisión y la falta de transparencia sobre las obras a ejecutarse con los recursos del fondo. Las discrepancias han surgido en torno a la falta de claridad en los mecanismos de toma de decisiones y al no existir consenso respecto del tipo de obras a las que deben orientarse los recursos del fondo: algunos señalan que deben destinarse a la ejecución de obras relacionadas a la agricultura, pues ésta es la principal actividad a la que se dedican los pobladores de la zona y la que se vería más afectada por la actividad minera. Sin embargo, los proyectos aprobados hasta el momento por el Consejo Ejecutivo tienen relación con otros sectores, habiéndose incluso ejecutado obras priorizadas por el Poder Ejecutivo que no responden a las prioridades locales. Se advierte entonces que las decisiones del Consejo Ejecutivo no reflejan el sentir de la población ni de sus representantes. Según algunos sectores no existirían suficientes mecanismos de participación por los cuales se puedan canalizar las demandas de la población, lo que habría provocado los cuestionamientos a las acciones11 emprendidas por el Consejo Ejecutivo del Fondo. Ello se debe entender porque al momento de diseñar el fondo se optó por incluir principalmente a los alcaldes, los que formalmente representan a la población al haber sido elegidos democráticamente. Sin embargo, los representantes de las comunidades así como los opositores políticos, en un ambiente de un nuevo proceso

213

electoral nacional y regional, cuestionaron la representatividad o las decisiones de las autoridades formales. Cabe destacar que no era posible incluir en el directorio a todos los grupos de interés y que la selección de proyectos, pero también su sustentación y la elaboración de estudios que superasen los requisitos legales impuestos a fondos públicos como el SNIP, son tareas relativamente complejas y técnicas que suponen un planteamiento de desarrollo integral.

Fuente: Gouley (2005)

Lecciones derivadas de conflictos pasados

En primer lugar, las empresas mineras deben diseñar una estrategia integral de comunicación con las comunidades con la participación del Estado. Con los cambios acontecidos en los últimos años, ya no es posible iniciar labores de exploración o explotación sin contar con la aprobación de las poblaciones del área de influencia (esto es, sin tener la respectiva “licencia social”), lo que se logra solo con una población informada durante todo el proceso.

La estrategia de comunicación debe tener como principal objetivo explicar claramente las principales características del proyecto, sus impactos positivos y negativos hacia la comunidad, y el proceso para seguir con su ejecución. Asimismo, esta estrategia no debería limitarse a informar lo que la empresa pueda hacer sino que debe incorporar como elemento fundamental, el monitoreo de la utilización de los recursos que el gobierno central tiene la obligación de transferir a los gobiernos regionales y locales, especialmente a aquellos que son directamente afectados por la minería. La empresa minera debe realizar vigilancia cercana para que los recursos del canon minero y de las regalías se inviertan en proyectos que contribuyan al bienestar de las comunidades de las zonas aledañas a las regiones en donde se desarrolla la actividad minera (Kuramoto, 2005). Asimismo, las empresas, sobre la base de su propia experiencia, deben identificar las mejores prácticas para que se socialicen a nivel de todo el sector minero, y el gremio minero (SNMPE) debería sistematizar la experiencia de sus asociados y desarrollar una suerte de manual de buenas prácticas.

En segundo lugar, se debe tener en cuenta que la actividad minera se realiza en muchos casos en las zonas más pobres, donde el Estado se encuentra ausente. Por lo tanto, deben estar preparados para desarrollar acciones de responsabilidad social en dimensiones distintas de las que se ejercen en otras zonas que no sufren exclusión.

En tercer lugar, la SNMPE debe ser más estricta en la exigencia de los códigos de conducta y las sanciones para evitar que se desarrollen prácticas cuestionables. Además, debe asegurar que sus asociados mantengan estándares de manejo ambiental aceptables y cumplan con estándares laborales.

Finalmente, las empresas deberían tener una política de formación de proveedores locales y nacionales y deberían mantener un código de conducta estricto aplicado a sus trabajadores. Se debe considerar que la empresa no es la única que tiene impacto sobre las regiones aledañas a los yacimientos que explora o explota, sino que sus proveedores muchas veces también pueden jugar un papel en el desarrollo de conflictos. El caso del derrame de mercurio en el distrito de Choropampa ocurrido en el año 2000 es un excelente ejemplo de cómo una empresa minera grande y que sigue ciertos estándares, descuidó el cumplimiento de estándares similares por parte de un proveedor de transporte. De igual manera, las empresas mineras deben mantener códigos de conducta estrictos para su personal, sobre todo en sus relaciones, formales e informales, con la

214

población local puesto que el deterioro social de la comunidad pasa por la forma cómo se dan estas relaciones.

D. PASIVOS AMBIENTALES DE LA MINERÍA (PAM)

Actualmente, la vieja minería ha quedado atrás frente a la minería moderna, la cual realiza sus operaciones con tecnología de punta. Sin embargo, a pesar de los avances tecnológicos, la actividad minera no ha dejado de ser una actividad ambiental y socialmente inocua; por el contrario, la “nueva minería” es altamente perjudicial para el ambiente.

Los pasivos ambientales mineros son todas las instalaciones, efluentes, emisiones, restos o depósitos de residuos producidos por el desarrollo de actividades extractivas de recursos naturales. Según el MINEM (2006), el número de pasivos ambientales vigentes a junio de 2006 fue de 850, cifra significativamente mayor a la registrada por el Proyecto de Eliminación de Pasivos Ambientales (EPA), que para el 2003 identificó un total de 611 pasivos ambientales, los cuales supondrían un costo de remediación que fluctúa entre US$ 200 millones y US$ 250 millones (BGR, 2004).

Tabla 42. Pasivos ambientales mineros en el Perú, 2003 y 2006

Figura 42. Mapa de regiones con pasivos ambientales mineros en el Perú, a junio de 2006

(en número)

Nombre 2003 2006 Variación Ancash 76 133 57 Apurimac 23 43 20 Arequipa 38 42 4 Ayacucho 53 69 16 Cajamarca 15 20 5 Cusco 42 44 2 Huancavelica 45 67 22 Huánuco 23 23 0 Ica 17 31 14 Junin 48 51 3 La Libertad 12 14 2 Lambayeque - 8 8 Lima 55 60 5 Madre de Dios 1 22 21 Moquegua 43 53 10 Pasco 26 40 14 Piura - 18 18 Puno 62 79 17 San Martín - 1 1 Tacna 32 32 0

Total 611 850 239

Loreto

Madre de Dios

Ama-zonas

Caja-marca

Tumbes

Pîura

Lamba-yeque

La Libertad

Lima

San Martin

Ancash Huánuco Ucayali

Pasco

Junín

Ica

Huancavelica

Ayacu-cho

Apu-rímac

Cuzco

Puno

Arequipa

Moque-gua

Tacna

Pasivos Abandonados

Pasivos Inactivos

Fuente: MINEM Fuente: MINEM

215

Los costos de remediación de pasivos ambientales mineros en el Perú no parecen significativos si se comparan con registros de otros países que han hecho una categorización detallada de sus pasivos ambientales. En EEUU, por ejemplo, la categorización de cerca de 557,650 minas abandonadas arrojó un costo de remediación estimado entre US$ 32,700 millones y US$ 71,500 millones62.

Por lo tanto, puede deducirse que aún persiste la necesidad de afinar el trabajo de registro en cuanto se refiere a la localización y clasificación de pasivos mineros desatendidos, ya sean sitios sin dueño conocido o aquellos con un concesionario identificable, así como a la determinación del modo de hacerlos técnicamente seguros (remediación), la identificación de quién es o fue el responsable de la remediación (incluido el gobierno) y el asesoramiento sobre cómo financiar el mismo.

E. INVERSIÓN PÚBLICA CON RECURSOS PROVENIENTES DE LA EXPLOTACIÓN DE LOS RECURSOS

NATURALES

Durante los últimos años, se ha registrado un fuerte incremento de las transferencias desde el gobierno central hacia los gobiernos regionales y locales, asociadas a la explotación de recursos naturales—principalmente por la minería—y cuyo destino es la inversión pública. A pesar de ello, el gasto ejecutado en estas regiones no se ha incrementado con la celeridad requerida y persiste gran proporción de población en situación de pobreza. En un contexto de alto crecimiento económico, la población de las zonas mineras presenta un creciente descontento, pues no siente los beneficios ni percibe mayor apoyo del Estado, a pesar de la abundancia de recursos fiscales. Inversión de gobiernos regionales y locales

Dado el incremento de las transferencias hacia los gobiernos regionales y locales, se ha observado una lentitud en la ejecución de obras públicas. En el caso de los gobiernos regionales, si se observa las transferencias por concepto de canon y sobre canon desde mediados de 2004, así como la inversión ejecutada acumulada con dichos recursos, se tiene que solo un 57% de los recursos se utilizó en obras públicas. Cabe resaltar que los recursos por concepto de canon aún representan una proporción relativamente baja del presupuesto de los gobiernos regionales (10%), lo que no sucede en el caso de los gobiernos locales.

62 Mining, Minerals and sustainable development. Mining for the future. Appendix C: Abandoned mines working paper. Nº28. Abril de 2002.

216

Figura 43. Gobiernos regionales – Transferencias e inversión ejecutada por concepto de canon y sobrecanon, 2004-2007

(millones de S/., acumulado desde julio de 2004)

0

500

1000

1500

2000

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Jul 0

4

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05

Mar

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06

Mar

May Ju

l

Sep

Nov

Ene

07

Mar

May

Transferencias

Inversión

Fuente: MEF. Elaboración propia

En cuanto al nivel de ejecución en relación con lo presupuestado, en 2006, los gobiernos locales

ejecutaron un 69% de los recursos destinados para inversión pública. En lo que va del primer trimestre de 2007, a pesar de la mayor disponibilidad de recursos, la inversión pública de los gobiernos locales ha caído en relación con el año 2006 en un 17%. El cambio de autoridades en los gobiernos locales (elecciones municipales de 2006) explicaría esta reciente caída de la inversión. Si bien estos ratios de baja ejecución (60% o 70% de lo presupuestado) muestran en cierta medida los problemas de ejecución del gasto, fue el intento de la nueva administración aprista por canalizar mayores recursos hacia inversión, desde mediados de 2006, el que puso en evidencia la incapacidad del Estado para ejecutar proyectos Así, el gobierno optó por destinar una importante cantidad de dinero (S/. 1,937 millones) al denominado “shock de inversiones”. Del total de recursos asignados, solo 25% pudo ser ejecutado. A partir de ese momento, se comenzaron a diseñar una serie de mecanismos para agilizar los procesos; sin embargo, persisten problemas estructurales que no fomentan un creciente dinamismo de la inversión pública.

Problemática de la inversión y riesgos asociados

En principio, las mayores transferencias por canon han expuesto más a la minería como generadora de recursos, ocasionando más expectativas e impaciencia en las comunidades en la solución de sus problemas. Esto ha generado diversas reacciones. Desde el punto de vista social, el incremento en el número de conflictos ligados a la minería es la manifestación más clara de la impaciencia de la población por la solución de sus problemas. Desde el punto de vista político, el debate sobre el aporte de la minería al desarrollo del país se comenzó a dar desde el año 2003, en un contexto de incremento en las cotizaciones de los minerales, continuó durante el año 2004 con la imposición de regalías a la minería, se acrecentó durante la campaña electoral del 2006 con el planteamiento de un impuesto a las “sobreganancias” mineras, para derivar en el

217

mismo año, en un “aporte voluntario” por parte de las compañías mineras al Estado para financiar obras y programas de desarrollo.

Por otro lado, el carácter volátil de las transferencias, puede llevar en el mediano plazo a un escenario de menores transferencias y mayor presión social y política por generar nuevos mecanismos de recaudación, ya sea mediante la imposición de nuevos tributos o mediante la modificación de los existentes.

Asimismo, a pesar de los intentos del gobierno por agilizar la inversión pública, persisten problemas estructurales que limitarían su dinamismo. El principal problema es la incapacidad de las administraciones locales y regionales para formular proyectos de inversión pública. A pesar de los intentos del MEF por capacitar a los funcionarios fuera de la capital, la alta rotación de los funcionarios encargados de las oficinas de inversión pública regional y local no ha permitido la formación de cuadros. En una reciente encuesta se encontró que un 42% de los funcionarios de estas oficinas estuvo menos de un año y que un 36% estuvo entre 1 y 3 años.

Finalmente, cabe decir que aún si se lograra agilizar la inversión pública y existiera información sobre el uso del canon, la abundancia de recursos en muchas ocasiones lleva a una mala asignación de prioridades de inversión, las cuales no fomentan el desarrollo de las localidades más pobres.

F. EL APORTE “VOLUNTARIO”

El nuevo gobierno enfrentó un dilema, ya que las presiones para la imposición de un impuesto a las sobreganancias eran muy fuertes (además de que fue parte de sus promesas electorales); al mismo tiempo, aplicar esta medida sería contraproducente pues violaría la estabilidad tributaria y daría un mensaje negativo a la inversión privada. Ante esta situación, el gobierno decidió negociar una alternativa con los empresarios mineros, llegando a la figura de un “aporte voluntario”. Las empresas mineras (35 en total) acordaron que su aporte voluntario será equivalente al 3.75% de sus utilidades netas anuales (después de impuestos), con la excepción de las empresas que pagan regalías, las cuales descontarán este concepto al monto del aporte voluntario que les corresponda.

Se pueden apreciar algunos efectos positivos de la implementación del aporte voluntario. Antamina ha sido la que mejor ha desarrollado el programa, puesto que ha podido establecer un convenio con el INEI para que realice el levantamiento de información en su zona de influencia y ha determinado la Comisión Técnica de Coordinación (CTC). Ello les ha permitido a junio de 2007 tener aprobados 20 proyectos. No obstante, gran parte de su éxito se debe a que cuenta con grandes recursos financieros. Sin embargo, la situación financiera de todas las empresas no es la misma, por ello es importante que se asocien por localidades para trabajar en conjunto. Otra de las empresas que ya ha realizado parte del aporte voluntario ha sido la Empresa Minera Los Quenuales. Esta mina invertirá S/.2.5 millones en la construcción de un canal de irrigación para ampliar la frontera agrícola en 220 hectáreas en la provincia de Oyón, en Lima. Además, es importante precisar que dicho trabajo se ha hecho en coordinación con el Fondo Nacional de Cooperación para el Desarrollo (Foncodes) quien ejecutará la obra.

A pesar de los efectos positivos que se están mostrando, existen algunos problemas con el aporte voluntario. En primer lugar, en el convenio para el Aporte Voluntario se exigía que los proyectos a ejecutarse tuvieran una evaluación de impacto. Para ello era necesario establecer una línea de base, que se debería hacer

218

con información provista por el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). No obstante, no se tomó en consideración que esta institución no estaría en capacidad de levantar la información requerida, al menos en el corto plazo. Para remediar dicho inconveniente al Convenio se le agregó una adenda donde se autoriza a las empresas mineras utilizar la información de otros programas sociales.

Asimismo, a las autoridades locales no les conviene apoyar el desarrollo del aporte voluntario. Primero, porque existe una creciente presión para que los alcaldes ejecuten obras con los recursos del canon minero, cosa que no está ocurriendo, y el fracaso del aporte voluntario disminuiría esta presión al brindarles un argumento a los gobiernos locales en el sentido que el sector privado tampoco sería capaz de actuar con la celeridad requerida en materia de obras públicas. Segundo, hoy muchos alcaldes ya están reclamando que dichos fondos deberían ser transferidos a los mismos municipios con el objeto de manejar esos recursos. En este sentido, el fracaso en la ejecución del aporte voluntario pondría presión sobre el gobierno central para obtener lo que desean. Asimismo, el aporte voluntario se estaría dando en zonas que ya han sido beneficiadas previamente o que cuentan con una sobreabundancia de recursos que asegura el desarrollo de la minería en el mediano y largo plazo.

219

AN E X O 4 . S I S T E M A F I N A N C I E R O

Las entidades del sistema financiero vienen mostrando en los últimos años una posición sólida, una disminución de su exposición patrimonial al riesgo de créditos y logrando una creciente rentabilidad. Esto en un contexto de crecimiento de la actividad económica, impulsado sobretodo por la demanda interna, la cual creció a tasas de 10,0% en el 2006. Este hecho impulsó las colocaciones principalmente hacia los sectores retail y en moneda nacional y creando las condiciones para que se incorporen nuevos sujetos de crédito al sistema financiero.

A. ANÁLISIS DE LA EVOLUCIÓN DE LA IED EN EL SECTOR FINANCIERO

En el sector financiero, la entrada de capitales extranjeros ha tenido un ritmo creciente entre 1993 al 2001, llegando a crecer en más del 100% de 1994 a 1995. Posteriormente, tuvo una pequeña variación negativa por la crisis financiera que atravesaba el Perú en esa época. En los últimos años, desde el 2005, la IED en este sector ha vuelto a cobrar su tendencia creciente llegando acumular a junio del 2007 US$ 1,925 millones destacando las de provenientes del Reino Unido y las de Los Estados Unidos, con inversiones de US$ 530 millones y US$ 412 millones., respectivamente.

Figura 44. Evolución de la IED en el sector Financiero en el Perú

(millones de US$))

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500

1,000

1,500

2,000

2,500

1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 Jun-07

Fuente: Proinversión

B. INDICADOR DE EFICIENCIA DEL MERCADO FINANCIERO DEL WEF

El WEF publica anualmente el Reporte Global de Competitividad, el cual evalúa la habilidad de los países para proveer a los ciudadanos de altos niveles de desarrollo y prosperidad; ello depende de cuán productivo sea un país en el uso de los recursos disponibles. Desde el 2004, el indicador estrella de este reporte es el Índice Global de Competitividad, el cual evalúa 9 pilares entre los cuales se encuentra la eficiencia de mercado. Este indicador analiza la correcta locación de los recursos en tres mercados: mercado

220

de bienes, mercado laboral y mercados financieros. Así, la evaluación de la eficiencia del mercado financiero toma en cuenta la sofisticación del mercado financiero, la facilidad de acceso a crédito, la disponibilidad de capital de riesgo, la estabilidad de bancos y el acceso al mercado de acciones locales. Con respecto a este indicador, se tiene que el Perú presenta una posición desfavorable al ocupar el puesto 66 de 125 economías con un puntaje de 4.12 sobre un máximo de 7. Un mercado financiero eficiente asegura que el capital disponible sea invertido de una manera eficiente y productiva, de tal manera que el sector privado pueda acceder al capital necesario para crecer.

Sofisticación del mercado financiero

Este componente analiza si el nivel de sofisticación presentado por cada país se encuentra por encima o por debajo de las normas internacionales. Con respecto a la ubicación del Perú en relación con el resto de economías, éste ocupa el puesto 50 sobre una evaluación de 125 países; mientras que respecto a aquellas economías comparables, el Perú ocupa el puesto 8 de 31 economías. Sin embargo, si bien la ubicación dentro del ranking nos muestra cómo se encuentra el Perú con respecto al resto de economías, resulta relevante analizar el puntaje obtenido. Así, tomando en cuenta que el máximo puntaje es 7, se puede apreciar que el Perú cuyo puntaje es de 4.3, aún no cumple con todas las normas internacionales. Esto se explica por el tamaño de nuestro mercado financiero; si bien éste se encuentra en crecimiento, los montos e instrumentos manejados aún tienen mucho por desarrollar en comparación con aquellas economías más desarrolladas y prósperas.

Figura 45. Componente de Sofisticación del Mercado Financiero, grupo de países seleccionados, 2006-2007


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Fuente: WEF

221

Facilidad de acceso a crédito

Este componente mide la facilidad con la que el sector privado puede acceder a un préstamo bancario. Así, el Perú presenta un puntaje de 3.6 sobre un puntaje máximo de 7 y se ubica en el puesto 53 a nivel mundial y puesto 5 entre aquellas economías comparables. Estos resultados muestran que a pesar del crecimiento del sector bancario en la década de los noventa, aún resulta difícil acceder al crédito bancario. Esto explica el auge de las microfinancieras, que han encontrado un nicho importante en los préstamos a pequeños y microempresarios, quienes no estaban siendo atendidos por la banca comercial.

Figura 46. Componente de Facilidad de acceso a crédito, grupo de países seleccionados, 2006-

2007 (1=peor situación; 7=mejor situación posible)

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Perú

Fuente: WEF

Disponibilidad de capital de riesgo

El presente componente mide la facilidad de encontrar capital para proyectos innovadores pero riesgosos. Para el caso del Perú, la situación no es nada favorable, pues el puntaje obtenido es de tan solo 2.8, lo cual nos coloca en el puesto 81 a nivel mundial y 13 entre las economías comparables.

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Figura 47. Componente de Disponibilidad de capital de riesgo, grupo de países seleccionados, 2006-2007


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Perú

Fuente: WEF Estabilidad de bancos

La estabilidad de los bancos se refiere al respaldo con que cuentan éstos para asumir sus obligaciones; así, analiza si necesitarán de apoyo del gobierno o si sus estados financieros son positivos y estables. Este componente se toma en cuenta ya que la teoría económica ha encontrado vínculos entre la intermediación financiera y el empleo y el crecimiento. Cabe resaltar que muchas de las crisis financieras de los noventas en los mercados emergentes se relacionaron con debilidades en el sector financiero, incluyendo deficiencias regulatorias, una capacidad de supervisión limitada de los Bancos Centrales o de las autoridades respectivas y atrasos en la modernización de los marcos legales para casos de bancarrota y derechos de los acreedores. Con respecto al Perú, este componente es satisfactorio ya que a pesar de ocupar el puesto 51 a nivel mundial y el sexto con respecto a las economías comparables, el puntaje obtenido es de 5.7 sobre un puntaje máximo de 7.

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Figura 48. Componente de Estabilidad de bancos, grupo de países seleccionados, 2006-2007


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Perú

Fuente: WEF

Acceso al mercado de acciones locales

Este componente va mejorando con el tiempo para el Perú, pues analiza la posibilidad para una compañía de obtener financiamiento mediante la emisión de acciones en el mercado local. El Perú presenta un puntaje de 5, mientras que Chile, el primer lugar en cuanto a economías comparables no se encuentra muy alejado con un puntaje de 5.8.

Figura 49. Componente de Acceso al mercado de acciones locales, grupo de países seleccionados,

2006-2007 (1=peor situación; 7=mejor situación posible)

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Perú

Fuente: WEF

224

C. EVOLUCIÓN DEL MERCADO DE CAPITALES PERUANO

El mercado de capitales peruano ha progresado en los últimos quince años como resultado de un conjunto de reformas legales y regulatorias, aunadas a un contexto macroeconómico estable y más favorable a la inversión privada en el país. Sin embargo, este mercado aún es incipiente debido a que la actividad se concentra en un número reducido de emisores, particularmente en el mercado de acciones. El crecimiento de la demanda por títulos valores de las AFP, las administradoras de fondos mutuos y las empresas de seguros ha excedido largamente la oferta; por tal motivo, algunos instrumentos financieros se encuentra sobrevalorados y la liquidez en los mercados secundarios se ha visto limitada dada las pocas opciones para invertir de manera alternativa. Por otro lado, existen barreras legislativas y regulatorias que impiden el ingreso de nuevos inversionistas afectando el sistema financiero.

Antecedentes

En la primera parte de la década de los noventas, la participación extranjera en el mercado de valores peruano y las privatizaciones cobraron mucha relevancia, especialmente en los mercados de renta variable, donde las empresas de servicios públicos explicaron una parte importante de su movimiento y volumen de negociación. No obstante, a finales de esta década, luego de la crisis rusa, la participación extranjera se redujo considerablemente; y en su lugar entraron las AFP, con un perfil distinto. Asimismo, resurgieron los fondos mutuos y aparecieron los fondos de inversión, sin perjuicio de las compañías de seguros de vida, la ONP, e incluso alguna participación de“retail”. Así, en la actualidad, el mercado de renta variable, de la mano de las mineras y otras empresas relacionadas al crecimiento económico, parece haber retomado protagonismo.

No obstante, este mayor protagonismo no ha solucionado los problemas estructurales serios y difíciles de corregir en el corto plazo del mercado de capitales peruano. Existe mucha liquidez en los mercados pero son pocos los instrumentos financieros en donde se puede invertir. Por lo tanto, se requiere trabajar tanto por el lado de la demanda como de la oferta de instrumentos de inversión. En cuanto a la demanda, ésta se concentra en los inversionistas institucionales, principalmente las AFP, las que actualmente poseen un límite legal de inversión en el exterior de hasta el 20% del portafolio administrado, con el objetivo de asegurar la estabilidad monetaria. Sin embargo, éstas deberían de contar con mayor flexibilidad para así reducir las presiones en el mercado interno. Por el lado de la oferta, se debe reducir las trabas a las emisiones, fomentar el desarrollo de los derivados e instrumentos alternativos como los fondos de inversión y de capital de riesgo, y establecer programas de capacitación para que los empresarios medianos perciban los beneficios de financiarse a través de los mercados de capitales.

Evolución del mercado

En los últimos quince años, el Perú, al igual que otros países de América Latina, ha implementado un conjunto de reformas, que se podrían denominar de primera generación, que ha resultado en estabilidad macroeconómica y en un medio ambiente propicio para el desarrollo de los mercados financieros. Entre estas reformas, se encuentra la modernización del marco legal y regulatorio que afecta al mercado de capitales. Esta modernización se realizó en distintos momentos a partir de 1991, cuando hubo una

225

modificación importante del marco legislativo correspondiente. En el aspecto regulatorio, fue de particular importancia la promulgación de la Ley del Mercado de Valores, aprobada en 1991 mediante Decreto Legislativo 755, la cual sentó las bases para el posterior desarrollo del mercado. Dicha norma liberalizó el mercado y reglamentó sus mecanismos de revelación de información.

Sin embargo, en 1996, se hizo evidente la necesidad de introducir nuevas reformas al marco normativo del mercado de capitales, particularmente por los avances logrados en el programa económico hasta esa fecha y por las innovaciones financieras que se habían producido en los mercados internacionales durante los últimos cinco años, junto con la necesidad de seguir dotando de mayor flexibilidad a las instituciones del mercado de valores, así como de mayor seguridad y confianza a los inversionistas. En dicho año se promulgó una nueva Ley del Mercado de Valores (Decreto Legislativo No.861) que reordenó la ley de 1991 e introdujo algunos aspectos novedosos. La ley reglamenta la transparencia del mercado, tanto primario como secundario, las Bolsas y sus asociados, las instituciones de compensación y liquidación, las empresas clasificadoras y los mecanismos de inversión colectiva. Otros aspectos importantes son los de la autorregulación (dotando de mayor libertad a las Bolsas, tal que pueden autorregularse) y normas más contundentes para evitar el mal uso de información reservada e información privilegiada.

Igualmente, en el mismo año, se definió y normó el funcionamiento de los Fondos Mutuos y Fondos de Inversión, los cuales deben ser administrados obligatoriamente por sociedades especiales denominadas sociedad administradora de fondos mutuos o de fondos de inversión. Las instituciones bancarias y financieras que quieren administrar fondos mutuos y fondos de inversión deben establecer subsidiarias especializadas para hacerlo. Las SAB están prohibidas para administrar ambos tipos de fondos. En el caso de los Fondos de Inversión y sus Sociedades Administradoras, se dictó una Ley especial para ellos (Ley de Fondos de Inversión y sus Sociedades Administradoras - D.L. N° 862).

Otro cambio importante que se introdujo en 1996, es la separación de las actividades de compensación y depósito de valores de las operaciones de la Bolsa de Valores. Así, se obligó la escisión de CAVALI de la BVL, la que se constituyó como una entidad independiente jurídica y administrativamente. En 1997, en virtud de lo dispuesto en la nueva Ley del Mercado de Valores, la asamblea general extraordinaria de la Bolsa de Valores de Lima acordó constituir una sociedad anónima independiente que preste los servicios de registro, custodia, transferencia, compensación y liquidación de valores. Es así como nace CAVALI S.A. ICLV producto de una escisión de la Bolsa de Valores de Lima. Mediante Resolución 358-97-EF/94.10, CAVALI fue autorizada por CONASEV para actuar como una institución de compensación y liquidación de valores.

Entre 1997 y 1999, CONASEV expidió una serie de reglamentos para implementar la nueva LMV (Reglamentos de Oferta Pública y de Venta, OPA, Propiedad Indirecta y Grupo Económico, Sociedades Agentes de Bolsa, Operaciones en Rueda, entre otros).

En el año 2001, se desarrolló un proceso de Consulta Ciudadana acerca de una nueva reforma de la normativa del mercado de valores del Perú. Como resultado de dicha consulta, se estableció un conjunto de reformas legales y normativas en el año 2002, incluyendo la expedición de la Ley 27649 que modifica la Ley de Mercado Valores en lo que se puede llamar la Segunda Reforma de la Ley del Mercado de Valores, permitiéndose a CONASEV establecer excepciones de carácter general a la obligación de contratar los

226

servicios de clasificadoras de riesgo. Entre 2003 y 2006, se expiden los reglamentos derivados de la Consulta Ciudadana y la Segunda Reforma de la Ley de Mercado de Valores.

Así, el establecimiento de una serie de instrumentos legales que afectaron al mercado de valores y al sistema de pensiones permitió el desarrollo de nuevos instrumentos e instituciones, profundizando los mercados financieros y creando el medio ambiente propicio para que aparezcan y se desarrollen inversionistas institucionales. A pesar de esto, como ya se mencionó, el mercado de capitales peruano aún es muy incipiente y adolece de una serie de problemas que impide que se convierta en una alternativa de financiamiento para la gran mayoría de empresas privadas del país.

Problemas en el mercado

En el mercado financiero peruano, existen numerosas limitantes que impiden que se canalicen, de manera efectiva y eficiente, los recursos desde los agentes superavitarios hacia los deficitarios; como consecuencia de estas trabas, la inversión se ve restringida. En un mercado de esta naturaleza, que presenta exceso de fondos y concentración de oferta y demanda de títulos, urge la aplicación de una reforma. Algunos aspectos que deben mejorarse con el fin de impulsar el desarrollo del mercado son: (i) aspectos institucionales del funcionamiento de CONASEV (tema tratado en las propuestas de reforma del tema burocrático), de la SBS, de la BVL y CAVALI; (ii) aspectos de infraestructura del mercado, como los mecanismos de negociación; (iii) aspectos relacionados con costos; (iv) aspectos vinculados a demandantes; y (v) aspectos vinculados a oferentes.

El mercado financiero local es pequeño, poco profundo, concentrado y a la vez poco dinámico. A pesar de que la relación capitalización bursátil/PBI creció 140% entre los años 2003 y 2006, el saldo de los bonos de las empresas no financieras aumentó únicamente de 2.5% a 2.8% del PBI en el mismo plazo. En años recientes, se ha avanzado en lo que respecta al manejo de la deuda pública lo que ha permitido generar una curva de rendimiento en moneda nacional a plazos cada vez más largos. Asimismo, el financiamiento con bonos ha sustituido en parte al tradicional crédito bancario, pero este último aun representa más del 70% de la estructura del financiamiento de las empresas no financieras.

Por otro lado, no se ha podido lograr que las empresas medianas participen en el mercado de capitales. Este poco interés por parte de las empresas para ingresar al mercado puede ser explicado por varias razones. El problema principal es el referido a los altos costos (ver el recuadro 4 del documento, en la sección de propuestas sobre el tema burocrático) que implica una emisión en relación con el tamaño de emisión que una mediana empresa podría requerir. Asimismo, los inversionistas institucionales locales son cautos y reacios a invertir en instrumentos cuya calidad de riesgo es menor. La actual situación económica y política del país, así como la alta sensibilidad de los precios y tasas a las fluctuaciones en el contexto internacional, hace suponer que este comportamiento cauteloso, que se expresa en una demanda selectiva por valores, continuará por más tiempo, o por lo menos hasta que el mercado cuente y perciba señales claras de que ha habido una mejora efectiva en la situación. En tanto ello no ocurra, resultará difícil que se coloquen emisiones por montos menores a US$ 10 millones. En consecuencia, existe una limitación al acceso de las pequeñas y medianas empresas al mercado, tomando en cuenta los montos de emisión con los que podrían acceder al mercado.

227

Según Morris, Tovar y Secada (2007), si se tomara como parámetro para categorizar a la pequeña empresa un volumen de activos inferior a US$ 10 millones, éstas quedarían descartadas para una inclusión directa en el mercado. En cuanto a la mediana empresa, considerando como parámetro un volumen de activos menor a US$25 millones, éstas podrían emitir bonos corporativos por un monto máximo de US$7,5 millones, aproximadamente. Aunque se consideraran posibles colocaciones por montos entre US$5 millones y US$10 millones, se debe recordar que estas medianas empresas se caracterizan por tener altos niveles de riesgo. Así, existen pocas probabilidades de colocación para dichos valores en el mercado debido a la presencia de una demanda selectiva; por lo tanto, es de esperar que la probabilidad de éxito de la incursión directa de la mediana empresa en el mercado de valores sea mínima.

Asimismo, el temor a incluir a terceros en la empresa y la falta de una cultura empresarial que acepte buenas prácticas de gobierno corporativo (contabilidad y control), también pueden explicar el poco interés de las empresas en financiarse a través del mercado de capitales. De igual modo, la percepción de que el proceso para emitir es lento y burocrático y el temor a recibir un trato distinto por la autoridad tributaria, merma este interés.

Según la CONASEV, los principales problemas del mercado de valores se encuentran asociados a la escala reducida de la mayoría de empresas locales, a la falta de ordenamiento en la información financiera y de prácticas de buen gobierno corporativo, así como a la demanda por parte de inversionistas institucionales concentrada en instrumentos de bajo riesgo (AAA y AA). Entre los problemas secundarios se encuentra la necesidad de simplificar trámites de emisión por Oferta Pública; la iliquidez y alta concentración del mercado secundario de valores; el incremento en la participación de los inversionistas institucionales en ofertas privadas ya que esto limita el desarrollo del mercado público; y el desconocimiento, por parte de potenciales emisores y de los inversionistas, de las alternativas que ofrece el mercado de valores. Finalmente, se puede agregar que la falta de información contable o resistencia de los empresarios para publicar sus estados financieros por temores tributarios se presentan tanto en Perú como en otros países en vías de desarrollo. Así, en el caso de los emisores, el deber de informar, la falta de cultura de mercado y los costos relacionados con la emisión y cotización de los valores63, son elementos que desalientan su participación en el mercado. En cuanto a los inversionistas, lo que desincentiva su participación es principalmente la reducida oferta (costos fijos de análisis de inversión y bajos niveles de liquidez), los altos riesgos de la pequeña y mediana empresa (debido a la falta de transparencia en la información y a la alta dependencia del ciclo económico) y la ausencia de intermediarios especializados que puedan otorgar liquidez a la negociación de los valores emitidos por las pequeñas y medianas empresas, ya que estarían poco dispuestos a soportar los riesgos de dar contrapartida.

D. EVOLUCIÓN DEL MERCADO BANCARIO

Durante la década de los noventas, el sistema bancario peruano mostró un crecimiento sostenido, debido al incremento considerable de los créditos al sector privado, los cuales pasaron de representar un 5,5% del PBI en 1991 a 27,9% en 1999. Sin embargo, este crecimiento se vio afectado por la crisis financiera

63 En el caso de la emisión de acciones, se presentaría además el temor a la pérdida de control.

228

internacional que generó una restricción de los créditos por parte de la banca, al 2006 los créditos al sector privado representaron 16,9% del PBI. Asimismo, la expansión del mercado de capitales en el Perú ha permitido que el sector privado acceda a nuevas formas de financiamiento, sobretodo el segmento corporativo; siendo las Administradoras de Fondos de Pensiones y las Administradoras de Fondos Mutuos las principales proveedoras de financiamiento en el mercado peruano de capitales. Por este motivo, las empresas bancarias se vieron en la necesidad de redireccionar sus portafolios buscando nuevos segmentos, sobretodo a las microfinanzas.

Otra característica importante del mercado bancario es la desdolarización. Así, las colocaciones, han presentado una solarización importante a pesar de que aún se mantiene baja, pasando de 24.5% en 1997 a 36% en julio del 2007. Por su parte, la dolarización de los depósitos también se ha visto reducida levemente pasando de un nivel de 73.9% a 70.35%. Con respecto a los montos colocados y depositados, éstos han presentado un crecimiento sostenido desde el 2005, lo cual fue acompañado por una reducción de la morosidad, así en julio de 2007 la cartera atrasada fue de 1.58%.

Figura 50. Dolarización de colocaciones y depósitos en el mercado bancario

Figura 51. Indicadores del Sistema Bancario

(en porcentaje del total de colocaciones y depósitos, respectivamente)

(en millones de US$ y en porcentaje, respectivamente)

55.0

60.0

65.0

70.0

75.0

80.0

85.0

Ene

-97

Jul

Ene

-98

Jul

Ene

-99

Jul

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-00

Jul

Ene

-01

Jul

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-02

Jul

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-03

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Ene

-04

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Ene

-05

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Ene

-06

Jul

Ene

-07

Jul

9,000

11,000

13,000

15,000

17,000

19,000

21,000

23,000

Ene

-97

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-99

Jul

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-00

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14.0

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Cartera AtrasadaColocacionesDepósitos

Fuente: BCRP, SBS Fuente: SBS

E. MICROFINANZAS

El segmento de microfinanzas ha presentado en los últimos años gran dinamismo. Sus colocaciones han experimentado un crecimiento promedio anual de 15% entre 1998 y el 2001, año en el cual se colocaron alrededor de US$ 610 millones. Así, este crecimiento ha pasado a ser atendido por un lado por entidades especializadas y por el otro, por entidades bancarias las cuales buscan compensar la contracción de sus

229

negocios en el segmento corporativo. La expansión de las microfinanzas se debe a la mayor descentralización geográfica de las colocaciones. Así, la participación de los créditos en provincias de los bancos, cajas municipales, cajas rurales y EDPYME ha mostrado incremento a nivel nacional (de 18% al 28% de todos los créditos durante diciembre 2001 y septiembre del 2005). Asimismo, el crédito bancario a la microempresa se expandió en 108%, en respuesta a la búsqueda de nuevos nichos de mercado que compense la pérdida de rentabilidad causada por la competencia del mercado de capitales. Es importante resaltar que si bien, el monto de préstamos a ese segmento es menor que en la banca comercial, se atiende a un mayor número de clientes.

El riesgo que corren las microfinancieras es carecer de historial crediticio, por lo que deben enfrentar las asimetrías de información (selección adversa y riesgo moral), principalmente a través de la generación de información sobre sus potenciales prestatarios (micro y pequeñas empresas), así como personas de bajos ingresos). En el Perú existen 1.7 millones de Mype, pero sólo 0.1 millones son formales. Este es un problema recurrente, ya que si bien el sistema financiero presenta gran desarrollo, el riesgo de incumplimiento por parte de las informales genera desatención en este segmento. Por ello, las Cajas Municipales, Rurales y Edmypes han representado una alternativa. En lo últimos años sus colocaciones al segmento Mype han crecido a tasas de más de 15%. A julio de 2007 las colocaciones alcanzaron los US$3,000 millones, lo cual representa el 49% de las otorgadas a dicho segmento.

Figura 52. Puntaje* vs. Clientes de microfinanzas y prestatarios

(En porcentaje)

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

20 30 40 50 60 70 80 90

Clientes de microfinancieras sobre microempresasPrestatarios de microfinancieras sobre población

Bolivia

Bolivia

Perú

Perú

Chile

Chile

México

Guatemala

* Escala de 1-100 (donde 100 = mejor) Fuente: Economist Intelligence Unit El crecimiento de este segmento ha sido reconocido externamente, así, según el índice para las

Microfinanzas que se presenta en el estudio Microscope on the Microfinance Business Environment in Latin America 2007, elaborado por el BID, la Comunidad Andina de Fomento (CAF) y el Economist Intelligence Unit (EIU), el cual se encuentra compuesto por 13 subíndices agrupados en tres categorías: marco regulatorio para las microfinanzas, clima para la inversión y desarrollo institucional. Perú obtiene un puntaje

230

de 74.1, 81.3 y 75, respectivamente. El estudio halla que existe lugar para mejoras en muchos países de Latinoamérica y el Caribe, sobretodo en áreas como regulaciones que ayuden a facilitar la formación y divulgación de la información de las instituciones microfinancieras, los servicios ofrecidos a los clientes, la cobertura y calidad del crédito y la efectividad y rapidez del sistema judicial. En esta última área, Perú se encuentra en el puesto 13 de los 15 países analizados, lo cual debería llamar la atención a la urgencia de llevar a cabo una reforma efectiva en nuestro sistema nacional de administración de justicia que les permita a las Mype funcionar de manera eficiente. Entre los riesgos identificados se encuentra que el Estado ceda ante políticas populistas como competir directamente con las instituciones microfinancieras mediante programas subsidiados o establecer límites a las tasas de interés. La intervención del Estado en un mercado competitivo afectaría al sector: el Estado estaría compitiendo en planos desiguales al no tener costo para captar recursos.

AN E X O 5 . TA B L A D E CA R A C T E R Í S T I C A S D E L A S M E D I D A S PR O P U E S T A S

Medidas Plazo de implementación

Mecanismos de implementación

Ejemplos de rubros iniciales a aplicarse

Institución encargada

Rol de ProInversión

Posibles indicadores

Mejoras esperadas

Burocracia

Eliminación de incentivos para crear más procedimientos administrativos: gratuidad de procedimientos administrativos

MP Reforma legal Todos los sectores del Estado

Secretaría de Gestión Pública

de la PCM

Identificación de procedimientos que facilitan la inversión, en

particular extranjera

Eliminación de trámites innecesarios y

de incentivos para crear nuevos

Control de costos de los procedimientos administrativos: cobrar el costo marginal

CP Reforma legal SUNARP: cobrar el costo del servicio, y no por el valor

del activo registrado


de la PCM

Ahorro en costos burocráticos para

ciudadanía

Introducción de la prueba de mercado: terciarización de servicios del Estado

LP Reforma de política pública y legal

Ministerio del Interior: Sanidad de la Policía y

Fondo de Vivienda, ambos sujetos a denuncias de

corrupción


de la PCM

Ahorro en costos por servicios tercerizadoss;

implementación sistema de

seguimiento de la calidad de servicios

tercerizados

Ahorro en costos y aumento de la calidad de servicios públicos

Fusión de la CONASEV y la SBS

MP Reforma de política pública y legal

SBS Recabar sugerencias de inversionistas para un mejor diseño de la institución

Autonomía presupuestal que

permita superar los actuales cuellos de

botella de la Conasev

232







Mejoras esperadas

Legalidad

Mayor competencia para mecanismos alternativos

MP Estudio inicial para evaluar

problemática y recomendaciones

Ministerio de Justicia

Reducción de altos costos de arbitraje

Evaluación y monitoreo de una reforma de la Justicia mediante indicadores de desempeño

MP Revisión de todos los indicadores propuestos por

Ceriajus y los que hoy presenta la

DGPM

Ministerio de Justicia y MEF

Al 2006 el único indicador del Ministerio de

Justicia eran las “atenciones

brindadas por los defensores de

oficio”

Transparencia en el uso de recursos para la reforma y posibilidad

de rediseño de la misma

Costos legales de registro

CP Reforma legal Todos los costos registrales que se calculan sobre la base

del valor de los activos

Ministerio de Justicia

Reducción de costos para ciudadanos y

empresas

Laboral

Modificaciones a la ley MYPE sin subsidio: carácter permanente y extensiva a pequeñas

CP Reforma de política pública y legal

Ministerio de Trabajo y MEF

Hacer viable la ley MYPE

Modificaciones a la ley MYPE con subsidio: salud y pensiones



Hacer atractiva la formalización de

trabajadores

Modificaciones a la Remuneración Mínima Vital



Hacer viable la ley MYPE

233







Mejoras esperadas

Tributario

Análisis costo beneficio de cambios tributarios

MP Reforma legal MEF Reducir la discrecionalidad del

Estado para introducir nuevos tributos

Costo de cumplimiento y metas asociadas de SUNAT

MP Reforma de política pública y legal

MEF Costo de cumplimiento como % de la

facturación anual de la empresa

Reducción de costos de cumplimiento para

el contribuyente

Reinversión de utilidades LP Reforma legal Todos los sectores MEF Promoción de los beneficios de la

medida ante inversionistas extranjeros

Impulso a la inversión

Servicios de orientación al contribuyente

CP Reforma de política pública

Sistema de detracciones y percepciones

SUNAT Conexión de inversionistas

extranjeros hacia estos servicios

Transparencia y claridad de las reglas de

juego para los inversionistas

Infraestructura

Acelerar los procesos CP Reforma de política pública y legal

MEF y Proinversión

Liderar e implementar los

cambios

Incremento de la inversión en

concesiones y APP

Disminuir el riesgo de renegociaciones innecesarias


Proinversión Liderar e implementar los

cambios

Hacer más transparentes y predecibles los

procesos

234







Mejoras esperadas

AFPs y priorización del endeudamiento público

MP Establecer grupo de trabajo entre MEF,

Proinversión e inversionistas

Proinversión y MEF

Liderar la coordinación

Canalizar mayores recursos de las AFP

hacia las APP y concesiones

Sentar bases de una política nacional en infraestructura pública y privada

MP Elaboración de un Plan Nacional de

Infraestructura y de un grupo de trabajo entre sector público

y privado

Proinversión Liderar la coordinación

Optimizar el uso de recursos públicos y priorizar inversiones

Investigación y desarrollo

Manejo centralizado de los recursos

CP Reforma legal Fusionar los fondos existentes

FINCYT Evitar duplicación de costos administrativos

y de objetivos Información sobre sectores potenciales

MP Elaborar un sistema de generación de

información

Coordinar los esfuerzos de los agregados comerciales en el extranjero para identificar

demandas de productos peruanos

Proinversión Encargado de elaboración y difusión de los

resultados

Provisión de información sobre

sectores más demandados, que

permitan justificar los subsidios derivados de

los fondos de investigación y

desarrollo Estímulo para fondos de capital de riesgo

MP Reforma legal Eliminación del impuesto a las ganancias de capital

SBS (fusionada con Conasev) y

MEF

Fomento de fondos de capital de riesgo

Con respecto a los plazos de implementación, CP significa corto plazo; MP, mediano plazo; y LP, largo plazo.

proinversion - benchmark indicadores ied - informe final 28.02.2008 … · 2018. 1. 22. · 4 f....

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