progras de empleo en el perú: racionalidad e impacto

8/9/2019 Progras de empleo en el Per: Racionalidad e impacto

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PROGRAMASDEEMPLEOENEL PER:RACIONALIDADE IMPACTO


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Programas de empleo en el Per: racionalidad e impacto

Juan Chacaltana, 2005

Centro de Estudios para el Desarrollo y la Participacin (CEDEP)

Pershing 790, Magdalena del MarLima, PerTelfono: (51-1) 463-0099Fax: (51-1) 461-6446

Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES)ntero Aspllaga 584, El OlivarLima 27, Per

Telfonos: (51-1) 421-8082, (51-1) 421-7968Este documento corresponde al n. 19 de la serie Diagnstico y Propuesta delConsorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES).Prohibida la reproduccin total o parcial de este libro por cualquier medio sinpermiso expreso de los editores.

Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per: 2005-7300

ISBN: 9972-9856-5-2

Cuidado de Edicin: Estrella Guerra y Vanessa RiosDiseo de Cartula: Carla FrancoImpreso en el Per - Printed in Per en Visual Service SRL


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A Patricia, Mariela y Fabrizio,mis mayores logros.


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PROGRAMASDEEMPLEOENEL PER: RACIONALIDADE IMPACTO

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SITUACINDELEMPLEOENEL PER

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Prlogo 11Introduccin 21

Captulo 1: Situacin del empleo en el Per 25

1. Panorama del empleo a mediano y largo plazo 252. Las nuevas tendencias 27

2.1. Crecimiento, empleo e ingresos 283. Programas de empleo 32

Captulo 2: Racionalidad e impacto del programaA Trabajar Urbano 35

1. El programa A Trabajar Urbano (ATU) 37

1.1. Contexto en el cual se crea el programa ATU 381.2. El diseo del programa ATU 421.3. De la teora a la prctica 47

2. Anlisis deperformancedel programa ATU 532.1. Cobertura del programa 53

2.1.1. Cobertura individual 532.1.2. Cobertura geogrfica 55

2.2. Focalizacin geogrfica y autofocalizacin 562.3. Algunos indicadores de gestin 612.4. Costos 63

3. Impacto en los beneficiarios 663.1. El ATU en datos 68

ndice


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3.2. Resultados generales 703.2.1. Quines son los participantes? 713.2.2. Qu hacan los participantes antes

de ingresar al programa? 763.3. Impacto en los ingresos individuales 78

3.3.1. El emparejamiento (matching) 813.3.2. Ganancias de ingresos 83

4. Otros efectos 894.1. La utilidad de las obras 89

4.2. Participacin social 965. Conclusiones y recomendaciones 100

Anexos del captulo 2 105

Captulo 3: Qu funciona y qu no funciona en ProJoven? 113

1. Juventud, empleo y capacitacin 116

1.1. El problema central 1161.2. Las estrategias de los jvenes 1162. El programa ProJoven: una relectura 120

2.1. Cmo funciona el programa? 1202.2. La propuesta formativa de ProJoven:

teora y prctica 1232.2.1. La propuesta de ProJoven 1232.2.2. La propuesta formativa de ProJoven

en la prctica 1253. El impacto de ProJoven en los beneficiarios 131

3.1. Evaluacin del impacto de programas decapacitacin: un marco de anlisis 132

3.2. Evaluaciones realizadas al programa ProJoven 1353.3. Qu pasa si todos no participan de la misma

forma? Abriendo la caja negra 138

3.4. Ms sobre la caja negra: evidencia cualitativa 1464. Implicancias: del programa a la poltica 151

Bibliografa 155


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DESDEUNINICIO debemos advertir que nuestro enfoque sobre el empleo,y sobre este libro en particular, no ser estrictamente el de un intelectualespecialista en el tema, sino el de un actor que en los ltimos aos hadiseado, aplicado y evaluado polticas pblicas.

Como correctamente seala el autor en el primer captulo del libro, el

tema del empleo no solo ha sido extensamente estudiado y debatido,sino que sigue siendo el principal problema para la poblacin peruana;en ello estriba su carcter poltico y, a la vez, urgente. Si bien los sucesi-vos gobiernos han intentado atender esta demanda y han debatido mu-cho sobre el tema, el empleo nunca ha llegado a ocupar la primera prio-ridad de las polticas econmicas y sociales, ni tampoco de la asignacinde recursos pblicos.

Durante la dcada del ochenta se apost por la reactivacin de la eco-noma que mediante el gasto pblico, la expansin monetaria y los subsi-dios indiscriminados, generara empleo en forma significativa, como dehecho ocurri. Pero ese impulso no fue sostenible: la hiperinflacin, laescasez de divisas, el corte de los crditos internacionales, el mercado negroy la corrupcin llevaron, al finalizar la dcada, a que el desempleo, elsubempleo y la informalidad alcanzasen sus niveles ms altos. Si bien seempezaron algunos programas de apoyo y financiamiento al sector infor-

mal como cajas Municipales e Institutos de Desarrollo del Sector Infor-mal (IDESI) y programas de empleo temporal como el Programa de

Apoyo al Ingreso Temporal (PAIT), estos no tuvieron el peso necesariodentro de las polticas pblicas y, ciertamente, el contexto no los ayud.

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de las MYPE. La sntesis y expresin de todas estas transformaciones fue elcambio del nombre del Ministerio de Trabajo por el de Ministerio deTrabajo y Promocin del Empleo (MTPE), con lo que se dej de lado elimpreciso trmino de promocin social (MTPS) con el que rematabaanteriormente. De esta manera seguamos el ejemplo de Brasil, de otrospases desarrollados y de la propia OIT, que unen trabajo con empleo (lasdos caras de una misma moneda).

Una de las orientaciones principales de las polticas pblicas sobre eltema del empleo sera la Promocin de la Micro y Pequea Empresa

(MYPE) basada, precisamente, en el diagnstico que tenamos, comparti-do por muchos, del mercado laboral. Este nos indicaba que el principalproblema no era, como en la mayora de pases desarrollados, el desem-pleo que alcanza el 7-10% de la Poblacin Econmicamente Activa(PEA), sino el subempleo que alcanza el 50-60% de la PEA, y queel grueso de los subempleados urbanos se encontraban en el autoempleo,la microempresa y la pequea empresa. Por otro lado, desde el punto de

vista de las relaciones laborales, sabamos que solo el 25% de la PEA tenaderechos laborales y beneficios sociales, y que el grueso de los trabajadoresno tena ninguna proteccin legal. Por todo ello, era perfectamente lgicoque las prioridades desde la perspectiva del empleo se ubicaran claramen-te en el campo del autoempleo, la microempresa y la pequea empresa.Para todos los efectos prcticos, asumimos que los autoempleados, conlos incentivos correctos, se pasaran natural y espontneamente a la

microempresa, de manera que concentramos nuestro trabajo en la pro-mocin de la micro y pequea empresa (MYPE).En el Ministerio dividimos las polticas de empleo en cinco grandes reas:

La promocin de la micro y pequea empresa para mejorar la calidaddel empleo (Direccin Nacional MYPE)

La capacitacin de los trabajadores y jvenes para mejorar, en losprimeros, el empleo, la productividad y los ingresos, y facilitar, en los

segundos, su insercin en el sector productivo (PROJoven) La informacin sobre el mercado laboral para agilizar la insercin en

el mismo (programas Red-CIL y Proempleo) y apoyo a laformalizacin de empresas (Prodame)


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El apoyo a las nuevas empresas para crear nuevo empleo, principal-mente en la poblacin joven (Per Emprendedor)

Programas de empleo temporal para despejar el mercado laboral yatender las necesidades de empleo e ingresos en los sectores ms po-bres (A Trabajar Urbano)

No todos estos programas fueron creados en esta administracin, comolaRed-CIL,Prodame, Projoven, Fondoempleo; pero s se fortalecieronsignificativamente y se crearon algunos nuevos como A Trabajar Urbano

y Per Emprendedor. Sin embargo, lo ms importante fue darles una co-herencia y una manifiesta prioridad. La coherencia es importante porqueen el pasado no hemos tenido ninguna institucin lder nunca me hagustado la palabra rectora en materia de promocin del empleo, y losprogramas de empleo que existan estaban sueltos y dispersos en diversosorganismos pblicos con la consiguiente ineficacia e ineficiencia. Por suparte, la prioridad no era solo cuestin de nombres y nuevos programas

pblicos, el presupuesto del MTPE en julio de 2001, sustentado en losrecursos provenientes del tesoro pblico, era de 30 millones de soles y,para julio de 2003, era de 220 millones, es decir, se multiplic por siete.

En el equipo ramos muy conscientes de que el gran creador de em-pleo es el sector privado, y todo lo que se puede hacer desde el MTPE esuna pequea fraccin del esfuerzo nacional en este campo. Pero, aun as,se necesita un liderazgo, una intencionalidad, para introducir el tema en

el propio sector privado, de manera que las inversiones se orienten prefe-rentemente a las actividades y proyectos con mayor potencial de genera-cin de empleo, as como para promover las articulaciones entre las gran-des y pequeas empresas, y difundir el espritu empresarial en las escuelas,institutos y universidades, entre muchas otras cosas.

Este es un tipo especial de intervencin del Estado pues se trata, msbien, de una no intervencin, ya que el objetivo es dejar libre al sectorprivado para expandir su iniciativa y creatividad en el que tiene solo un

papel promotor, incitador, orientador; y que podramos calificar de inter-venciones de tercer nivel, es decir, el ms alejado e indirecto. El segundonivel de intervencin se refiere a la necesaria articulacin de los esfuerzosdel Estado con los del sector privado para alcanzar la famosa Sociedad


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Estratgica Pblico-Privada (Public-Private Partnership). Hay mltiplesocasiones y escenarios donde la inversin y los programas pblicos pue-den potenciar las inversiones y la produccin privada, y viceversa; es solocuestin de coordinar sobre la base de la confianza y del inters pblico.Las cadenas productivas, los acuerdos de competitividad y las concesionesson solo algunos ejemplos. El primer nivel de intervencin, es decir, elms directo, y del que hemos estado tratando a lo largo de este texto, es elque est compuesto por los programas de promocin estatales de empleo.En este nivel tambin se requiere del sector privado como socio e interme-

diario, pero la responsabilidad y el financiamiento recaen en el gobierno.Dentro de este amplio marco se ubican los dos programas que analiza

el libro de Juan Chacaltana: A Trabajar Urbano y ProJoven.En el captulo 1, el autor presenta un panorama general de la situa-

cin del empleo en el Per, en el que expone el excedente laboral decarcter estructural, la relacin entre produccin y empleo (incluyendoel espinoso tema de la elasticidad empleo-producto), la productividad

laboral, as como los principales problemas y las nuevas tendencias. En ldeja claramente establecido que ambos programas, A Trabajar Urbano yProJoven, no [...] intentan resolver el problema de empleo en el pas,sino que se concentran en poblaciones y problemas especficos. Explicatambin las razones que lo llevaron a escoger estos dos programas: unenfoque moderno en el mercado de trabajo, el grado de participacin delsector privado y de la poblacin, y la aplicacin de tcnicas avanzadas de

evaluacin de impacto.El texto realiza un anlisis del contexto econmico, social y laboral enel que se crea el programa A Trabajar Urbano y ubica los elementos centralesdel diseo del programa, con un juicio positivo sobre ellos. Quisira aadiralgunos datos sobre la singularidad y circunstancias en las que fue creado.Esto es importante porque fue diseado desde cero por un equipo deperuanos (Pedro Francke, Carlos Barrenechea, Jorge Alfaro y el que escribe)que rompi una prctica muy comn en la dcada del noventa, la de aplicar

o adaptar, ideas, programas y recetas tradas del exterior por diversos orga-nismos internacionales. El programa decidi utilizar recursos del sectorpblico para empezar el programa, ya que los organismos internacionaleslo vieron con desconfianza y no lo apoyaron econmicamente. Como es de


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suponer, se revisaron exhaustivamente las experiencias peruanas anteriores(como el PAIT y Cooperacin Popular) y las de otros pases, como Argen-tina, Colombia y Chile; pero las ideas centrales fueron peruanas. El diseofinal del programa y su aplicacin prctica fueron realizados tambin por ungrupo de jvenes profesionales de primer nivel del Ministerio (Javier Pala-cios, que fue su primer jefe, Rosa Sandoval, Claudia Barrios, Paola Bustamante,

Jorge Arruntegui, Ivn Castillo y el autor del libro, entre otros).Un tema que en el libro no se explora totalmente es la parte cualitativa

de esta experiencia, especficamente la que se refiere al uso extensivo de

instituciones promotoras e intermediarias privadas para presentar y ejecu-tar los proyectos de empleo. Esta medida permiti en la prctica un tipo derelacin Estado-poblacin adecuada y moderna, ya que impidi el surgi-miento de una relacin paternalista y de dependencia que encontramos enotros programas similares en el Per y en Amrica Latina. En Argentina,por ejemplo, la administracin directa por parte del Estado propici quese generasen demasiadas expectativas en la poblacin, que esperaba que el

empleo temporal se prolongase indefinidamente. De hecho, muchas de lasmovilizaciones en Argentina (de los conocidos piqueteros) fueron parapedir que el gobierno renovara los contratoscon los beneficiarios del empleotemporal. Este tipo de situaciones se pudieron evitar en el Per, con lo quese logr que A Trabajar (tanto urbano como rural) contribuyese en laconstruccin de un clima de tranquilidad y paz social en el que estabaempeado el gobierno, cosa que no se logr en el caso argentino.

En la evaluacin misma del programa, destaca una serie de resultadospositivos, como por ejemplo el adecuado enfoque geogrfico y la orienta-cin pro-pobre inicial (que se fue debilitando en las sucesivas convocato-rias), la generacin de capital social y el empoderamiento en la poblacin,la participacin relevante de las mujeres en el Programa (a pesar de quealgunas obras de construccin eran un obstculo para ello), la satisfaccinde la poblacin por las obras que quedaban como apreciados activos de lacomunidad, la participacin de la sociedad civil (en especial las Mesas de

Concertacin para la lucha contra la pobreza), el bajo ausentismo de losparticipantes y los costos operativos razonables (del orden del 22%, aun-que podran acercarse a la propuesta inicial de 15% porque incluye gastode implementacin inicial).


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La argumentacin central de la evaluacin es ms bien crtica, al apli-car un modelo terico ad-hoc basado en la comparacin con un grupo decontrol de personas que no haban participado en el programa. La princi-pal conclusin respecto del impacto en los beneficiarios es que la ganan-cia media neta de los mismos no es muy alta. Se argumenta que los bene-ficiarios, al no ser abiertamente desempleados, podran haber obtenidoun ingreso algo menor por sus propios medios de no haber existido elprograma. Si bien el modelo y las conclusiones son vlidas, surge la pre-gunta de, si otros programas de lucha contra la pobreza, hubieran salido

mejor parados con un anlisis de la misma naturaleza. Es decir, este juiciorelativamente crtico del programa realizado en forma aislada, en mo-mentos en que se discute el conjunto de la estrategia y los programas delucha contra la pobreza, debera extenderse tambin a los otros, no solopara tener un juicio equitativo, sino para mejorarlos sustantivamente.

Sin embargo, esta conclusin se ve atenuada significativamente cuan-do el propio autor propone que el programa se convierta en permanente y

que tenga un carcter contracclico, expandindose en momentos de rece-sin y contrayndose en momentos de crecimiento econmico. Valoradodesde esta perspectiva, las crticas se pueden interpretar como sugerenciaspara mejorar y perfeccionar el programa A Trabajar Urbano y prepararlopara encarar los nuevos retos que la sociedad peruana enfrenta.

Por su parte, el programa ProJoven es ciertamente menos polmico,nadie duda de la necesidad de la capacitacin, incluso cuando implica

una dosis de subsidio a un determinado sector social, como en este caso alos jvenes de menores ingresos. El autor aade, adems, un elementoimportante al reconocer, con Denis Sulmont, que no existe un sistema decapacitacin laboral juvenil en el Per y recalca que es absolutamentenecesario. Se seala, desde un inicio, como apreciacin general, que lamejor capacitacin es la proporcionada por las propias empresas, ya queproduce los mayores resultados en materia de generacin de empleo, yque la proliferacin de entidades privadas de capacitacin de baja calidad

produce muy bajos retornos en el largo plazo.La cualidad principal de ProJoven es que la formacin que imparte es

pertinente, es decir, se basa en las demandas reales del sector productivo.Las entidades que realizan la capacitacin deben garantizar una prctica/


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pasanta (de aproximadamente tres meses) en una empresa, con lo que los jvenes pueden completar adecuadamente su formacin y, en muchoscasos, quedarse a trabajar en ellas. La segunda caracterstica positiva, yeste es un rasgo comn con A Trabajar Urbano, es que tiene un esquemade segundo piso y utiliza el mecanismo de los concursos pblicos paraseleccionar a las entidades de capacitacin ganadoras, con lo que se acercaal transparente y democrtico mecanismo del mercado. Las fases terica yprctica (cada una de tres meses) se complementan asegurando niveles deaprendizaje e insercin laboral poco comunes en el contexto peruano y

latinoamericano. Las labores de evaluacin de las entidades, de seleccinde las mismas y de seguimiento son realizadas de manera eficiente directa-mente por el programa.

El objetivo del estudio no es ampliar las mltiples evaluaciones que sehan realizado sobre el programa, y que han arrojado resultados muy posi-tivos, sino entrar al proceso educativo de formacin y analizar sus caracte-rsticas. Este anlisis se hace proponiendo un esquema de medicin de

cambios educacionales y actitudinales. Se empieza desagregando el con-cepto de competencias que se utiliza para disear el contenido de los cur-sos y las prcticas, y que se pueden agrupar en bsicas (hbitos, habilida-des y actitudes) y especficas (las que necesitan las empresas sobre la basede su anlisis ocupacional).

El anlisis de lo que al autor llama caja negra formativa, que se basa enel modelo Grubb-Ryan, plantea tres etapas: una adecuada implementacin

de la propuesta formativa; cambios en el nivel de competencias, habilidadeso destrezas; y cambios en las conductas econmicas hacia una mayor pro-ductividad. Un elemento interesante que sale a la luz es que solo los jvenesque culminan ambas fases, la terica y la prctica, tienen retornos a lacapacitacin. Esto hace que sea muy importante cuidar que todos, o lamayora, culminen el proceso. La entrevista realizada a los docentes revelaque los resultados, en trminos de las capacidades adquiridas, tanto en lascapacidades matemticas como en las de comunicacin, no son tan altas

como se esperaba, lo que brinda informacin relevante para mejorar ambasreas. Tambin encuentra que hay una correlacin entre el nivel socioeco-nmico de los jvenes y la calidad de las entidades de capacitacin a las queatienden, reforzando cierta inequidad, que debera corregirse en el futuro.


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A pesar de estos problemas, de esperarse en un programa de esta dura-cin y envergadura, el balance contina siendo ampliamente positivo y,ms bien, la gran conclusin del autor propone pasar de la fase de progra-mas (como ProJoven) a la fase de las polticas de capacitacin permanentesy de carcter nacional. Evidentemente, manteniendo los logros y avances,y principalmente la estrecha vinculacin con las empresas y las necesidadesdel aparato productivo. Esta ltima sigue siendo el principal problema delas polticas y experiencias de capacitacin (y aadiramos de la educacinen general) y, por tanto, debe ser corregido en el corto plazo. Los esfuerzos

para acercar al mundo de las empresas, es decir al mundo productivo, conel sector educacin en general y con el sistema de capacitacin en particular,tienen que ser intensos y empezar lo antes posible, de lo contrario se pro-fundizarn las brechas de competitividad y equidad de nuestro pas.

Al terminar este apartado, el libro propone la creacin de un Fondopara el Desarrollo de los Recursos Humanos en las Empresas (FDRH),que se financie con aportes de las empresas, deducibles hasta por un mon-

to equivalente al 1% de sus planillas, como ocurre en otros pases. Estopodra movilizar hasta 80 millones de dlares adicionales a los 160 millo-nes de dlares que invierten anualmente las empresas en capacitacin.Puede ser discutible, pero es una propuesta concreta que seala la priori-dad que debe tener este tema dentro de las polticas nacionales.

Ambos programas han utilizado, a lo largo de su implementacin,evaluaciones de impacto, lo que marca una diferenta sustancial con pro-

gramas similares aplicados en el pas, en los que usualmente se realizanevaluaciones cuando concluyen. En ellas se pueden descubrir y precisarproblemas y dificultades que se convierten en insumos valiosos paraintroducir mejoras, tanto en el diseo como en la propia ejecucin delos programas. Es importante que estas evaluaciones sean independien-tes, como fueron los casos de las realizadas por el Programa de las Na-ciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y otra financiada por el Con-sorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES) para el programa A

Trabajar Urbano, puesto que no hay forma de introducir sesgos o favo-ritismos. Los programas de este tipo deben contemplar, a priori, elfinanciamiento para estas evaluaciones, pues usualmente no se realizanpor falta de fondos.


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En conclusin, se trata de dos experiencias exitosas analizadas por elautor, de las que hay mucho que aprender y, ciertamente, algunos aspec-tos que corregir. En esta poca de desorientacin y pesimismo, sobre todoentre los ms jvenes, este libro representa una reafirmacin de lo quesomos capaces de hacer y de las mltiples oportunidades que estas expe-riencias abren.

FERNANDO VILLARN


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LOSPRIMEROSCINCO aos del tercer milenio en el Per han sido de granexpectativa; pero, al mismo tiempo, de enorme desencanto en el planolaboral. Segn datos del BCR, la tasa anual promedio de crecimiento delPBI es de 3.50 %, del 2000 al 2004, gracias al dinamismo de las exporta-ciones y se est recuperando el empleo formal. Sin embargo, esto no pare-

ce ser suficiente, pues la pobreza no cede y de hecho el subempleo y lainformalidad han crecido en los ltimos aos. Traducir crecimiento enbienestar es complicado y, actualmente, se discute mucho sobre cmohacerlo. La estrategia del gobierno ha sido esperar que la economa crezcalo suficiente como para que haya un chorreo hacia la poblacin; entretanto, ha mantenido programas sociales existentes y ha anunciado un nuevoprograma de subsidio directo condicionado.

El mercado de trabajo no ha sido un elemento central en la estrategiagubernamental actual de lucha contra la pobreza. Esta es una realidadciertamente preocupante, ya que en una economa de mercado es el mer-cado de trabajo el encargado de traducir crecimiento en bienestar y, si elcrecimiento no gotea o no chorrea, es porque algo pasa en el mercado detrabajo. A esto hay que aadir que la mayora de los hogares peruanos notiene ms ingresos cuando los tienen que aquellos que provienen delmercado laboral.

El mercado de trabajo puede ser un espacio de realizacin, crecimien-to y desarrollo personal para muchos, pero tambin puede ser un espaciode frustracin o insatisfaccin para otros, especialmente para quienes notienen las caractersticas demandadas por los sectores ms dinmicos o

Introduccin


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que explican el crecimiento de la economa. En un contexto en que elcrecimiento es insuficiente, problemas como la baja empleabilidad de cier-tos grupos as como la existencia de mecanismos de exclusin y discrimi-nacin en el empleo generalmente explican por qu solo ciertos segmen-tos se benefician del crecimiento. En otras palabras, cuando el tipo decrecimiento genera pocas oportunidades, los mecanismos de exclusinpor edad, gnero, educacin, raza, apariencia, procedencia generaninequidad y descontento. No es una sorpresa, entonces, que, en medio deun periodo de casi cincuenta meses de crecimiento continuo,1 se haya ido

del pas ms de un milln de peruanos.2 Ms an, dos de cada tres jvenesse ira del pas si tuviera la oportunidad.3

Cambiar esta situacin requiere medidas tanto en la economa en ge-neral como en el mercado de trabajo en particular. No es el propsito deeste libro discutir todos estos temas, pero queda claro que la agenda labo-ral de los prximos aos debe discutir si el tipo de crecimiento observadoen estos aos, a partir de las exportaciones primarias en su mayor por-

centaje, es suficiente para generar empleo y bienestar para las mayoras.Asimismo, se debe discutir el o los roles del Estado en el funcionamientodel mercado de trabajo, ms all del eterno debate de los costos laboralesdel sector asalariado formal.

La accin del Estado en los ltimos aos se ha concentrado funda-mentalmente en intervenciones especficas, justamente en el marco delrol promotor que le corresponde en el mercado laboral. Este rol est aso-

ciado precisamente a atender situaciones de desventaja de ciertos gruposa veces mayoritarios sea como consecuencia de baja empleabilidad(por carencia de educacin, formacin o experiencia) o como consecuen-

1 Segn datos del BCR (vase su pgina web), el PBI ha crecido 49 meses consecutivosdesde julio de 2001 hasta julio de 2005.2 Segn un boletn del INEI (2005), solo en el ao 2004, el saldo migratorio de los

peruanos ha sido de ms de 300 mil personas.3 Dato obtenido de la encuesta Opinin Data 2005 realizada por Apoyo, publicada el 16de mayo de 2005. Este dato se confirma con el de la encuesta sobre percepciones (IMASEN2005), donde se seala que el 75% de los jvenes responden que, si pudieran hacerlo, seiran del pas. Esta cifra sube a 84.4% en los estratos ms bajos.


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programa, es positivo; pues muestra formas novedosas en su funciona-miento e impactos positivos en sus beneficiarios, estimados mediante tc-nicas economtricas y utilizando grupos de control. Sin embargo, su prin-cipal limitacin, adems del permanente cambio de personal, an dentrode un mismo gobierno, consiste en que se trata de programas, no de pol-ticas. Lo que se requiere para que el papel promotor del Estado realmenteconstituya una diferencia en el mercado de trabajo, son polticas.

Para ilustrar la diferencia entre programa y poltica, consideremos elcaso de la capacitacin. El ProJoven es un buen programa que ha capaci-

tado alrededor de ocho mil jvenes cada ao desde que fue creado. Sinembargo, existen en el Per alrededor de 800 mil jvenes pobres que noestudian ni trabajan, cifra que, adems, va en aumento. Por otro lado, sesabe que a nivel nacional existe un complejo mercado de capacitacin endonde la sociedad Estado, familias y empresas gasta muchos recur-sos anualmente para la formacin de mano de obra. Una estimacin grue-sa llevara a pensar que se trata de ms de 400 millones de dlares al ao.

La pregunta es por qu esta inversin que realiza la sociedad no tienemayores retornos y, en particular, por qu muchos trabajadores que secapacitan en ciertas entidades, luego encuentran que esa capacitacin noles sirve en el mercado de trabajo. Problemas de informacin sobre lacalidad de las entidades de capacitacin, derechos de propiedad incom-pletos y de pertinencia de los contenidos de la capacitacin, han sidoidentificados por la bibliografa especializada como factores explicativos

esenciales. Las polticas de capacitacin laboral deberan atender estosproblemas; sin embargo, seguimos haciendo programas atractivos porquegeneran visibilidad poltica (inauguraciones, prestigio), experiencia, apren-dizaje institucional y hasta resuelven los problemas de ciertos grupos departicipantes, pero usualmente son poco significativos en lo que se refiereal mercado de trabajo.

En general, creo que es momento de pasar de los programas a las pol-ticas en el mercado de trabajo peruano. Los programas revisados en este

libro y otros tambin importantes como el servicio pblico de empleo,por ejemplo, a travs de experiencias piloto, han permitido acumularexperiencia e identificar los principales obstculos en estos campos; estoes una evidencia de que es posible.


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Captulo 1

Situacin del empleo en el Per

1 Vase por ejemplo Nunura y Flores (2001), Saavedra (2003) y Chacaltana (2003).2 Tericamente, la tasa de crecimiento de la demanda se puede aproximar multiplicandola tasa de crecimiento del PBI y la elasticidad producto-empleo.

COMOSESABE, en el mercado laboral peruano existen problemas estructu-rales no resueltos como la informalidad, el subempleo y los bajos ingre-sos, entre otros a los que en los ltimos tiempos se le han sumadoalgunas nuevas tendencias, por dems preocupantes. En el desarrollo deeste captulo realizamos una breve presentacin de estas tendencias.

1. PANORAMADELEMPLEOAMEDIANOYLARGOPLAZO

Los problemas de mediano y largo plazo han sido extensamente estudiadosen la bibliografa sobre el mercado de trabajo peruano.1 En cuanto a laoferta laboral, se sabe que esta experiment un crecimiento importante enlas ltimas dcadas, como consecuencia del incremento de la tasa de cre-

cimiento de la poblacin que se registr entre la dcada del setenta y delochenta, as como por el incremento en las tasas de participacin laboral,especialmente de las mujeres (MTPE 1997). Este crecimiento de la ofertano pudo ser absorbido por el mercado de trabajo, ya que precisamentedurante la dcada del ochenta la evolucin de la demanda laboral fuenegativa, lo que se expres en una tendencia a la baja en la tasa de crecimien-to del PBI.2 Se gener entonces un excedente laboral de carcter estructuralque tardar aos y/o tasas de crecimiento importantes para ser reducido.


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Este excedente de mano de obra no gener incrementos en la tasa dedesempleo, sino que el mercado de trabajo se ajust mediante los preciosy la calidad de los empleos, es decir, se estancaron los ingresos y las condi-ciones de trabajo se hicieron cada vez ms precarias.

Un segundo aspecto est vinculado a la evolucin de la relacin entreproduccin y empleo. El mercado de trabajo se deriva del mercado debienes y servicios finales, y existen tres conceptos que relacionan estos dosmercados: la productividad marginal (fsica) del trabajo, el producto portrabajador (producto medio) y la elasticidad producto-empleo. Sobre el

valor de la elasticidad producto-empleo se ha estudiado muy poco, perose suele asumir que su valor se sita alrededor de 0.5, es decir, por cadados puntos porcentuales del crecimiento del PBI se genera un punto por-centual de crecimiento del empleo.3 Ms all del valor de la elasticidadque por cierto no es constante sino que vara de acuerdo con las cir-cunstancias de la economa lo que muestran estos ejercicios es que elmercado de trabajo peruano tiene actualmente una baja capacidad de ab-

sorcin de los frutos del crecimiento econmico; se genera empleo, perofundamentalmente se genera subempleo o empleo de baja calidad.Esto se debe a que los mecanismos de transmisin entre el mercado de

bienes y el de trabajo enfrentan diversos problemas desde hace varias d-cadas.4 Dado que el valor de la productividad marginal (fsica) del trabajono es directamente observable estadsticamente, solo se pueden realizaranlisis sobre el producto por trabajador que, adems, se suele usar como

proxy de la productividad marginal. Por aadidura, lo que se sabe sobre laevolucin del producto por trabajador no es muy halagador. En el grfico1.1 se muestra la evolucin del PBI, empleo y producto por trabajador enla segunda mitad del siglo XX. Hubo un periodo, de 1950 a 1975, en elque el crecimiento del producto superaba el crecimiento del empleo y,por tanto, el valor del producto por trabajador creca de manera similar alPBI. Entre fines de los setenta, y durante todos los ochenta, se produjo

3 Estimaciones de la elasticidad producto empleo se pueden encontrar en Rendn yBarreto (1992) y ms recientemente en Saavedra y Torero (2000).4 Se puede mostrar que el valor de la elasticidad producto-empleo, en realidad, dependede los valores de la productividad marginal (fsica) y del producto medio.


27/165


27

una contraccin severa en la evolucin del producto que ha modificadoeste panorama: en la actualidad se han separado la evolucin de la pro-duccin y la del producto por trabajador.

Grfico 1.1Evolucin quinquenal del PBI, empleo y producto

por trabajador (1950-2003)

Aos

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del BCR (2003) y de Morn y otros (2003).

0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

14,000

16,000

18,000

20,000

1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2003

0

20,000

40,000

60,000

80,000

100,000

120,000

140,000

Producto por trabajador

PBI

PEA

PEA(miles

depersonas)

,Pro

ducto

por

tra

ba

jador

(nuevos

solesd

e1994)

PBI

(millones

denuevos

soles

de

1994)

Este es un tema no estudiado an pero que seguramente tiene que vercon los efectos de la demografa (crecimiento poblacional y mayor parti-cipacin laboral), aunque tambin con procesos de cambio tecnolgico

que se deben haber producido a lo largo de las dos ltimas dcadas. Encualquier caso, lo que se puede afirmar es que, luego de las crisis de losochenta la dcada perdida segn la CEPAL se ha generado creci-miento y empleo, pero no empleo de calidad y, definitivamente, no se hagenerado empleo de buenos ingresos.

2. LASNUEVASTENDENCIAS

En este panorama, ya de por s complejo, durante los ltimos aos se hanconfirmado algunas tendencias y han aparecido otras nuevas que complicanaun ms la situacin del mercado de trabajo. Se ha constatado, por ejemplo,


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28

la distancia entre el mundo del empleo y el bienestar, pues en medio de unproceso de recuperacin y crecimiento importante, casi un milln de peruanosha emigrado hacia el exterior en los ltimos cuatro aos (vase la pgina webde la DIGEMIN) en busca de mejores oportunidades y el 80% de los jvenesse ira del pas si tuviera la oportunidad.

2.1. Crecimiento, empleo e ingresos

Entre las nuevas tendencias, cuatro destacan de forma muy ntida (vase

la tabla 1.1).En primer lugar, se ha triplicado la rotacin laboral como consecuen-

cia de la reduccin en la duracin de los empleos y el desempleo (Chacaltana1999). Esta cada en la duracin de los empleos est relacionada, por unlado, con cambios en los procesos y planes de produccin que son cadavez ms inciertos y, por otro, con el fomento expreso de relaciones labora-les de plazos cortos, derivado de la reforma laboral de los noventa. As, en

la actualidad, a la poblacin ya no se le pregunta dnde trabaja sinodnde est trabajando, con lo que se alude a que mucha gente ya haasimilado gran parte de este cambio. Los trabajadores ms jvenes ya sehan acostumbrado a tener un empleo, perderlo y volverlo a encontrar. Encambio, a los trabajadores de edad avanzada aquellos que vivieron eltiempo de los empleos donde se podan hacer carreras de por vida lesest costando ms procesar estos cambios.

En segundo lugar, como lo han sealado algunos estudios, las horastrabajadas por semana se han incrementado notablemente. Segn la en-cuesta especializada de empleo del MTPE, la jornada de trabajo pas de40 horas en 1990 a 49 horas en el 2002. De hecho, uno de cada trestrabajadores en el ao 2002 trabaj jornadas de ms de 60 horas a lasemana, cuando la jornada legal es de 8 horas diarias. El aumento en elnmero de horas es un fenmeno relacionado tanto con factores de ofertacomo de demanda. En lo que respecta a la oferta, existe una presin de-

mogrfica en el sentido de que las cohortes ms numerosas en el mercadode trabajo aquellas entre 25 y 45 aos actualmente se encuentran enel pico de su participacin en el mercado laboral y, en consecuencia, de


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29

Tabla1.

1

LimaMetropolitan

a(1990-2

003).Nuevo

sfenmenosenelmer

cadolaboral

Tas

ade

Duracin

Duracin

Horas

Modalidadescontractuales(%)

Tasade

Proteccinsocial(%)

desempleo

del

del

trabajadas

s

indicalizacin

(%)

desempleo

empleo

(semanal)

Permanente

Flexible

Sin

(%)

Pensiones

Salud

(semanas)

(meses)

Contrato

1990

8.3

10.2

88.2

40.3

40.3

25.2

34.5

39.0

40.4

40.4

1991

5.9

14.8

89.1

42.4

42.5

24.5

33.0

27.3

39.7

39.7

1992

9.4

15.2

81.4

42.6

41.0

26.4

32.6

25.5

35.8

35.8

1993

9.9

15.1

71.6

42.9

34.8

30.1

35.1

18.0

32.9

45.9

1994

8.8

11.6

76.2

44.3

34.3

31.4

34.3

18.6

33.9

45.2

1995

8.2

23.1

70.2

44.3

30.8

31.7

37.5

13.6

33.2

44.5

1996

7.2

9.3

68.9

43.6

29.1

31.7

39.2

7.2

28.1

36.5

1997

8.6

8.4

61.3

49.7

28.8

27.1

44.1

11.5

27.5

39.9

1998

6.9

4.4

62.1

45.9

30.2

23.8

46.0

6.7

29.7

40.5

1999

9.4

5.1

59.2

43.5

27.4

25.9

46.6

4.9

27.3

38.1

2000

7.8

6.2

67.2

46.0

28.7

24.4

46.9

5.1

25.4

35.7

2001

9.1

5.0

64.9

45.1

29.3

24.2

46.5

10.3

26.9

35.5

2002

9.7

7.4

65.8

49.0

30.6

27.8

41.6

7.5

30.1

36.6

2003

1

0.3

12.9

69.1

49.3

20.5

33.5

46.0

8.3

28.3

34.8

Fuentes:Elaboracinpropiaapartirdelosdato

sobtnidosenMTPE(1991-1995)EncuestasdeNivelesdeE

mpleo,ConvenioINEI-MTPE

(1996-

2001)ENAHOIIITrim.


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30

sus horas trabajadas.5 Asimismo, existen consideraciones, ms de cortoplazo, asociadas a la reaccin de los individuos ante una cada en los in-gresos familiares, lo que empujara a los miembros de la familia, no solo aparticipar ms, sino a incrementar sus horas de trabajo (Yamada 2004).En lo que respecta a la demanda, como es sabido, la estructura del empleose ha modificado al incrementarse la participacin de sectores en donde setrabajan jornadas largas como el comercio y los servicios, y al mismotiempo el empleo se ha expandido en sectores donde no se cumple lalegislacin laboral o se paga por pieza como el de las microempresas.

En tercer lugar, se han producido modificaciones importantes en laregulacin, en su cumplimiento y en la proteccin a los trabajadores.Luego de la reforma laboral de los noventa, que flexibiliz las normas decontratacin y despido, se esperaba que se incrementara el empleo formaly se redujera el empleo sin contrato, pero eso no ha ocurrido. Por elcontrario, lo nico que se ha incrementado es el empleo sin contrato (in-formal), lo que est asociado a que casi la totalidad del empleo generado

luego de la reforma se ha producido en empresas pequeas, y al deteriorode las instituciones del mercado de trabajo (Chacaltana 2001). La cober-tura de los mecanismos de proteccin social salud y pensiones tam-bin ha experimentado una evolucin negativa.

Finalmente, otra tendencia importante radica en que se han incre-mentado los niveles de desigualdad salarial, sobre todo, los atribuibles alas diferencias por educacin. Esto se observa claramente en el grfico

1.2, en donde se muestra la evolucin de la curva de Lorenz para 1991 yel 2001. La del 2001 est claramente debajo de la de 1991, que para todofin prctico significa que la distribucin de los ingresos se ha alejado msde la distribucin equitativa hipottica dada por la recta de 45 grados.Los coeficientes Gini, asociados a cada una de estas curvas son 0.51 y0.55, respectivamente. La magnitud de este incremento en la desigualdadsalarial se puede observar con mayor claridad si analizamos los extremosde la distribucin de los ingresos laborales: en Lima Metropolitana, por

ejemplo, la ratio de ingresos laborales mensuales (para los trabajadores a

5 Las horas trabajadas tienen una forma de U invertida a lo largo del ciclo de vida.


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31

tiempo completo) entre el decil 1 (ms rico) y el 10 (ms pobre) pas de38 en 1991 a 83 en el ao 2001. Las razones para este incremento en la

dispersin salarial tienen que ver, fundamentalmente, con el hecho deque las nuevas oportunidades laborales que se abren actualmente son apro-vechadas solamente por aquellos trabajadores ms educados y calificados,lo cual les ha permitido adaptarse mejor a un mercado de trabajo cam-biante. As lo han demostrado diversos estudios realizados sobre los retor-nos a la educacin (Saavedra y Maruyama 1999).

Estas tendencias no parecen haber cambiado mucho en los ltimos 5aos. Si bien es cierto que el empleo formal se ha recuperado luego de las

severa cada que experimento luego de 1997 con un importante dinamis-mo en algunas zonas fuera de Lima, tambin es cierto que los ingresoslaborales solo han subido para un pequeo porcentaje de la fuerza laboral,que no supera el 20% de los trabajadores (vase el grfico 1.3). Para el

Grfico 1.2Lima Metropolitana. Curvas de Lorenz para 1991 y 2001

Fuente: Elaboracin propia con datos de MTPE (1991) Encuesta de Niveles de Empleo, MTPE-INEI (2001) ENAHO-III Trim.

1

.8

.6

.4

.2

0

0 .2 .4 .6 .8 1

Proporcin de trabajadores

Ordena

das

de

la

curva

de

Lorenz

1991

2001


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32

80% restante, la situacin sigue igual, o hasta peor si consideramos losingresos por hora trabajada, a pesar de las enormes expectativas que segener en torno al empleo.

3. PROGRAMASDEEMPLEO

Los programas de empleo surgen como una alternativa para corregir ciertasimperfecciones y para apoyar a grupos especficos dentro del mercadolaboral. En otras palabras, estos programas no pretenden resolver el pro-blema del empleo en el pas que est asociado, ms bien, a la baja pro-ductividad de la mano de obra, sino que se concentran en poblacionesy problemas especficos.

En un pas como el Per, con escasa capacidad de recaudacin y de

ejecucin de programas, la generacin de programas de empleo bien pen-sados y dirigidos no ha sido una constante. As, se puede sealar que sehan generado ms programas de ayuda y asistencia social directa, queprogramas que incidan en el mercado de trabajo. La ventaja de utilizar

Grfico 1.3Evolucin de los ingresos Laborales

Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos obtenidos en INEI-MTPE (2001) ENAHO III Trim.,MTPE (2002-2003) Encuesta de Niveles Empleo, MTPE (2001-2004) Encuesta de Sueldos y Salarios.

Mar-

2001

Jun Set Dic M ar-

2002

Jun Set Dic M ar-

2003

Jun Set Dic Mar-

2004

Jun Set Dic

33

32

31

30

29

28

27

26

25

Ingreso sector moderno

Ingreso total

1300

1200

1100

1000

900

800

700

600

500

Ingresodelsectormoderno

(jornal)

Ingreso

total

(mensual)


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33

Programa

Programa decapacitacinlaboral parajvenes (ProJoven)

Sistema de

InformacinLaboral (SIL)

A TrabajarUrbano

PerEmprendedor

Prodame

Fondoempleo

Tabla 1.2Per. Principales programas de empleo ejecutados

por el Ministerio de Trabajo

Caractersticas

Creado en 1996, este programa combina tresmeses de capacitacin con experiencia en unaempresa (tres meses tambin). La experiencia enla empresa es pagada por esta.

Creado en la dcada de los cincuenta, este sis-

tema intenta unir a la oferta con la demandalaboral. Involucra la gestin de una bolsa de em-pleo y la asesora para la bsqueda de empleopara desempleados.

Creado en el ao 2001, este programa propor-ciona empleo temporal a personas desempleadascon la condicin de que trabajen en la cons-truccin o provisin de bienes pblicos meno-res en localidades pobres. Utiliza el mecanismo

de concurso en todas las fases de su diseo.

Creado en 2003, se orienta a apoyar el desarro-llo de las MYPE y de las iniciativas empresaria-les. Tiene varios componentes (Bonopyme, Bo-noemprende y Bonopropoli - Mujeres Empren-dedoras) en donde se utiliza el mecanismo debonos. Tambin tiene a Bonogremio y Suprateen donde se utiliza el sistema de cofinanciamien-to, refrendado mediante un contrato.

Programa orientado a fomentar la constitucinlegal de las MYPE y asociaciones de MYPE.Incentiva procedimientos simples, reduccin detiempo y costos de formalizacin permitiendoel acceso de las MYPE a servicios de desarrolloempresarial, sistema de compras del Estado yrecursos financieros del sistema formal.

Creado en 1998, Fondoempleo es un fondo ge-nerado a partir del saldo remanente del sistemade reparto de utilidades de las empresas priva-das. Este fondo, mediante sistemas de concur-so, financia programas de capacitacin (asala-riado o no asalariado, con nfasis en este ultimo)en localidades en donde se generaron los recur-sos del fondo.

Cobertura

En diez convocatorias ha capa-citado a ms de 37 mil jvenes(entre 1996 y 2004). Opera enonce ciudades del pas.

Anualmente recibe pedidos por

parte de las empresas de alrede-dor de 30 mil puestos de traba-jo. El 2003 coloc alrededor de5 mil personas. Opera en veinteciudades del interior, adems deLima Metropolitana.

Desde enero del 2002 ha reali-zado siete convocatorias, en lascuales ha generado 206 mil em-pleos de cuatro meses de dura-cin. Esto equivale a casi 69 mil

empleos anuales. Opera en 308distritos urbanos pobres del pas(de un total de 372).

El programa funciona en cator-ce regiones del Per: ncash,Arequipa, Ayacucho Cajamarca,Hunuco, Junn, La Libertad,Lambayeque, Lima, Moquegua,Piura, Puno, San Martn y Tacna.

Est en todas las sedes del Mi-nisterio de Trabajo.

A la fecha, Fondoempleo ha rea-lizado 5 concursos en los cualesha financiado 9 proyectos en elmbito urbano y rural. Se estimaque se han capacitado 36 milpersonas.

Fuente: Elaboracin propia a partir de los documentos de los programas y la pgina web del MTPE.


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programas de empleo a favor de grupos especficos es que, por lo general,son ms sostenibles pues, tericamente, intentan generar en los beneficia-rios algn tipo de reaccin activa frente al mercado laboral.

Los programas que existen en la actualidad son de diverso tipo. En latabla 1.2 se incluye una resea de los principales programas que lleva acabo actualmente el MTPE. Se cuenta con programas de capacitacin,informacin, empleo temporal y de apoyo a la insercin en empleosindependientes, con programas de apoyo al emprendedorismo o con pro-gramas de apoyo a la creacin de empresas. En general, un elemento

comn a casi todos estos programas es su tamao reducido, as como elescaso presupuesto que se les destina, lo que implica que estos programastengan resultados solo a nivel micro.

Algunos de estos programas se han preocupado notablemente, no solopor los procedimientos de gestin, sino tambin por evaluar su impacto.Se puede decir que, a pesar de lo pequeos que resultan, han sido evaluadosms que otros programas sociales de mayor envergadura. ProJoven, por

ejemplo, es el pionero en el Per en evaluaciones de impacto utilizandomtodos casi experimentales. Fondoempleo tiene un sistema doble de se-guimiento y evaluacin que subcontrata a terceros para promover la trans-parencia de sus resultados. En el caso de Per Emprendedor, uno de suscomponentes, el Bonopyme, ha sido evaluado tambin con tcnicas mo-dernas (Jaramillo y Parodi 2003).Finalmente, el primer ao del programa

A Trabajar Urbano tambin ha sido evaluado en trminos de impacto.

En lo que sigue de este documento presentamos los resultados de dosde estas experiencias: el programa A Trabajar Urbano y el programa ProJoven. Las razones para seleccionar estos casos son bsicamente dos. Porun lado, constituyen experiencias novedosas en las que el Estado no inter-viene directamente en el mercado de trabajo; sino, ms bien, deja que elsector privado o la poblacin tomen decisiones importantes con relacina los proyectos. Por otro lado, constituyen experiencias en donde se hanpodido aplicar las tcnicas ms avanzadas de evaluacin de impacto. Des-

de este punto de vista, la discusin, anlisis y evaluacin de estas experien-cias pueden ayudar a avanzar en la discusin sobre las soluciones a proble-mas especficos del mercado de trabajo en el Per.


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RACIONALIDADEIMPACTODELPROGRAMA A TRABAJAR URBANO

35

ENUNCONTEXTO de volatilidad econmica y en medio de un procesorecesivo de ms de cuatro aos de duracin, a fines del ao 2001, elgobierno lanz el denominado Programa de Emergencia Social Produc-tivo A Trabajar Urbano con el propsito de proporcionar empleo tem-poral a personas de bajos recursos afectados por la recesin econmica,

mediante la realizacin de obras pblicas sencillas, altamente intensivasen mano de obra.2

Captulo 2

Racionalidad e impacto del ProgramaA Trabajar Urbano1

1 Esta investigacin fue auspiciada por el Consorcio de Investigacin Econmica y Social(CIES) bajo el ttulo Impacto del Programa A Trabajar Urbano: ganancia de ingresos y

utilidad de las obras, dentro del marco del sistema de concursos CIES que se realiza conel auspicio de la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI) y el CentroInternacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC). Cont tambin con el apoyodel Programa A Trabajar Urbano y de la Oficina de Coordinacin Tcnica del PrstamoProgramtico de Reforma Social III del Ministerio de Economa y Finanzas del Per. Elautor desea agradecer los valiosos comentarios de Miguel Jaramillo, Gustavo Yamada, Pe-dro Francke y Hugo opo a versiones preliminares de este documento; y la excelenteasistencia de Henry Espinoza. Adicionalmente, Juan Manuel Garca y Brindis Ochoa co-laboraron en las estimaciones empricas.2 El programa A trabajar Urbano, junto con el A Trabajar Rural (PESP Rural) forman eldenominado Programa de Emergencia Social Productivo del Gobierno Peruano. El prime-ro es ejecutado por el MTPE en 206 distritos urbanos del pas, mientras que el segundo esejecutado por Foncodes en alrededor de 1300 distritos rurales. Los ms de 300 distritosfaltantes se ubicaron dentro del mbito de accin del programa de reconstruccin del Sur.


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El programa A Trabajar Urbano (ATU) es bsicamente un fondo con-formado con recursos estatales que financia proyectos intensivos en manode obra en zonas urbanas pobres. Sus particularidades ms resaltantes con-sisten en que la eleccin de las obras que se financian se realizan a travsde un concurso de proyectos, en los que la decisin de cul proyecto elegirse delega a instancias locales y en los que la intensidad de uso de mano deobra es muy elevada: al menos 75% del costo directo del proyecto.

El programa inici sus operaciones en enero de 2002 y en su primerao utiliz 189 millones de soles de su presupuesto.3 Luego de ms de un

ao de operacin, es conveniente preguntarse si ha funcionado, es decir,si ha logrado cumplir con los objetivos que se traz. En el caso del progra-ma ATU, los objetivos explcitos fueron: transferir ingresos a jefes de fa-milia afectados por la recesin econmica (es decir, desempleados) y pro-porcionar activos u obras socialmente tiles a las localidades pobres.4

Cmo se puede verificar empricamente el logro de este tipo de objetivos? Existen numerosas tcnicas y metodologas para evaluar el im-

pacto de las intervenciones en el mercado de trabajo. Algunas de estasmetodologas son sencillas y se sustentan por ejemplo, en la opinin deexpertos o de los propios beneficiarios.5 Afortunadamente, en tiemposrecientes se han desarrollado mtodos modernos para establecer y cuan-tificar el impacto desde el punto de vista econmico de este tipo deprogramas (Heckman, Lalonde y Smith 1999), y se han desarrolladoaplicaciones para programas similares en pases de la regin (Jalan y

Ravallion 1999).

3 A abril de 2003.4 Los programas de empleo temporal suelen tener objetivos variados y hasta contradicto-rios. Algunos de ellos han sido pensados exclusivamente como mecanismos de interven-cin contracclico durante recesiones para proporcionar empleo a los desempleados eincentivar la demanda agregada. Otros, menos conocidos, tienen objetivos que van, desde

una motivacin moral para que los individuos trabajen con el fin de obtener ingresos,pasando por la modificacin del mercado laboral de baja calificacin, hasta algunos queven en estos programas una oportunidad formativa (entrenamiento) para gente que deotra manera no tendra esta oportunidad. Vase Bartik (2000).5 Existe un sesgo evidente en estas alternativas.


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En esta investigacin se intenta verificar si ha habido cambios atribuiblesal programa en los dos objetivos centrales mencionados lneas arriba. Paraello, se emplea informacin proveniente de una encuesta especfica reali-zada a beneficiarios del programa ATU por el INEI a fines del 2002 y seutiliza una tcnica de evaluacin que compara el desempeo de los bene-ficiarios con un grupo de control construido de manera cuasiexperimental.Especficamente, se utiliza el mtodo de empates, basado en propensiones aparticipar en el programa (Propensity Score Matching), propuesto porRosembaun y Rubin (1983) y aplicado en Argentina por Jalan y Ravallion

(1999). Este mtodo permite simular un estado contrafactualpara inferirqu hubiera sucedido con los beneficiarios si el programa no se hubieraejecutado. Sobre la base de este ejercicio se analiza la ganancia de ingresosde los beneficiarios y de la utilidad de las obras, en la medida en queambas variables forman parte de los objetivos directos del programa.

El documento est organizado en cinco secciones. En la primera sec-cin se describe el programa A Trabajar Urbano, su lgica conceptual,

forma de operacin y se comentan algunos datos obtenidos de los regis-tros administrativos del programa. En la segunda se analiza laperformancedel programa a travs de ciertos indicadores disponibles. La tercera, ycentral, analiza los resultados de la encuesta a beneficiarios del programa,se les compara con un grupo de control bastante confiable y se obtieneuna estimacin de la ganancia de ingresos individuales derivada de suaplicacin. La cuarta seccin presenta una breve estimacin de la utilidad

de las obras desde el punto de vista econmico y se la define como unbeneficio adicional a la inversin inicial realizada por el programa. Final-mente, la quinta seccin resume las conclusiones alcanzadas, y proponealgunas recomendaciones y algunas lneas de investigacin futuras conrelacin a este tipo de intervenciones.

1. ELPROGRAMAA TRABAJAR URBANO (ATU)

Los programas de empleo son intervenciones de emergencia que han sidoutilizados frecuentemente por el mundo en desarrollo en el siglo XX. Aun-que existe cierta confusin respecto de qu se entiende por este tipo de


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programas,6 se puede sostener que son programas que tpicamente propor-cionan empleo a trabajadores no calificados y semicalificados, con bajossalarios, de duracin corta y en proyectos intensivos en mano de obra duran-te perodos de crisis (Subbarao 2001). Cmo se inscribe el programa ATUen este contexto? Precisamente, en esta seccin analizamos las caractersti-cas de este programa y algunos resultados del primer ao de su ejecucin.

1.1. Contexto en el cual se crea el programa ATU

Entre 1998 y 2001 el Per experiment una de las recesiones ms prolon-gadas de los ltimos aos. En efecto, luego de que en 1998 la economafue golpeada por choques exgenos como las crisis internacionales y elfenmeno del Nio, el crecimiento de la produccin se estanc. Este pro-ceso adems se prolong debido a que, entre 1999 y 2000, se produjeronen el Per perturbaciones de tipo poltico que generaron un clima deinestabilidad generalizada (vase el grfico 2.1).

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos obtenidos en el INEI.

Grfico 2.1Per. Evolucin y variacin del PBI

0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,00012,000

14,000

16,000

18,000

20,000

1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2003

0

20,000

40,000

60,000

80,000

100,000

120,000

140,000

Producto por trabajador

PBI

PEA

PEA(miles

depersonas)

,P

rod

uc

to

por

tra

ba

jad

or

(nuevos

sole

sd

e1994)

PBI

(mil

lones

denuevos

sole

sd

e1994)

6 Se suele pensar que son programas en donde el Estado contrata mano de obra nocalificada para realizar ciertas actividades (no necesariamente de carcter productivo).


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39

Una de las caractersticas de este proceso recesivo es que la economase hizo ms vulnerable, lo que se tradujo a nivel microeconmico en unamayor inestabilidad en el consumo de los hogares; de hecho, la volatilidadeconmica se expresa en crecimientos y contracciones de la produccinde manera abrupta, situacin similar a lo que ocurre en varios pases de

Amrica Latina (CEPAL 2002). A escala individual, esto se tradujo, ine-vitablemente, en un incremento en el riesgo de desempleo y en extremastasas de rotacin laboral.

Esta situacin se ha constatado con datos recientes. La duracin me-

dia del empleo y desempleo se redujo, lo que determin que los ndices derotacin se triplicaran en la dcada pasada (vase el grfico 2.2). La rota-cin fue bastante alta, al punto que Chacaltana y Sulmont (2004) estimanque un 38% de la poblacin en edad de trabajar cambi de estatus laboral(empleo-desempleo-inactividad) en el lapso de un ao y que menos de lamitad de la PEA habitual tuvo empleo doce meses seguidos.

En trminos micro, esto significa que el riesgo de quedarse sin empleo

en un momento determinado subi. Esto confirma los hallazgos de otrosestudios en los que se mostr que cerca del 40% de la PEA habitual cam-bi de estatus laboral en el lapso de un ao y que solo la mitad de estaPEA tuvo empleo doce meses seguidos (Chacaltana 1999). En cualquiercaso, al aumentar el riesgo de desempleo se puso en riesgo tambin elconsumo de las familias. De hecho, diversos estudios indican que los ni-veles de bienestar de las familias peruanas fueron bastante voltiles. Una

base de datos panel para el periodo 1998-2001, dada a conocer reciente-mente por el INEI, en la que se siguieron a ms de 1100 familias por elplazo de cuatro aos, indica que en ese periodo cerca del 70% de las fami-lias de la muestra fueron pobres al menos en uno de los cuatro aos anali-zados y que solo el 25% lo fueron los cuatro aos seguidos. Esto quieredecir que casi un 45% de las familias peruanas transita entre la pobreza y lano pobreza ao a ao, situacin que es definitivamente nueva y que mues-tra la extrema precariedad de las economas familiares en el pas.

Siguiendo esta lnea de anlisis, diversos autores han sealado que notodas las personas tienen las mismas capacidades y habilidades para sobre-llevar eventos adversos (Jorgensen y Van Domelen 1999). En particular,las personas ms pobres son ms vulnerables y estn menos capacitadas


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(tienen menos empleabilidad, menos redes de bsqueda de empleo, etc-tera) para hacer frente a la eventualidad del desempleo. En este contexto,la poblacin pobre, y que adems enfrenta eventos de desempleo, parece

estar en una situacin muy desventajosa, especialmente en momentos enque la economa reduce las oportunidades econmicas para todos.

Lamentablemente, la economa peruana no cuenta con instrumentosinstitucionalizados de administracin de riesgos sociales. Por el contrario,

Grfico 2.2Duracin del empleo y desempleo, e ndice de rotacin laboral

Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos obtenidos en el INEI-MTPE (1991-1995), Encues-tas de Hogares; e INEI (1996-2001) Enaho III Trim.

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16

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 200140

50

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100

Empleo (meses)

Desenpleo (semanas)

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0.006

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1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

De

semp

leo

(semanas)

Emp

leo

(meses)

ndice Rotacin Laboral

Aos

Aos


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debido a problemas de financiamiento y al crecimiento de la economainformal, lo que se ha observado en las ltimas dcadas es un deteriorosistemtico de las escasas redes de proteccin social que existan en el pas,tales como la seguridad social en salud y pensiones.7

Qu debe hacer entonces un individuo y su familia cuando se quedasin empleo y, ms aun, qu debe hacer el Estado? Las respuestas indivi-duales a los problemas econmicos han sido escasamente estudiadas, peroafortunadamente existe informacin reciente que permite extraer algunasconclusiones interesantes. La informacin proveniente de las ltimas en-

cuestas nacionales de hogares indica que las personas deben idear meca-nismos informales para autoprotegerse ante eventos y riesgos de tipo so-cial. Redes familiares o comunitarias, crculos de amistades o ciertasorganizaciones de base pueden servir en este caso como instancias de so-porte ante eventos de crisis. En caso de que esto no exista, las respuestasde las familias consisten en ajustar consumo o desacumular ciertos acti-vos, como la educacin de los hijos, por ejemplo.

Por el lado del Estado, debe haber mecanismos de proteccin socialfrente a estos males sociales. Lamentablemente, en el Per no existen me-canismos institucionalizados para esto. Lo que existe, ms bien, es unadbil red de proteccin social basada fuertemente en transferencias ali-mentarias vaso de leche, comedores populares, desayuno escolar queha sido muy cuestionadas recientemente debido a que no toda la ayudadestinada a los beneficiarios llega efectivamente a ellos (Alczar y otros

2003). En otras palabras, no queda claro que esta red de proteccin socialrealmente proteja a los que estn menos preparados para afrontar shocksmicroeconmicos.

En suma, con un aparato productivo estancado, con mayores riesgossociales, y de empleo en particular, hacia la segunda mitad del 2001

7 En efecto, en mayor o menor grado, los mecanismos de proteccin social han pasadode un enfoque solidario a uno de financiamiento individual. En cuanto a las pensiones seha creado incluso un sistema privado. Como consecuencia, la afiliacin a las pensiones y laseguridad en salud se redujo de manera sustancial durante los noventa (Chacaltana, Garcay Gallardo 2004).


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pareca que era necesario algn tipo de intervencin estatal a favor de losmenos hbiles para afrontar el mayor riesgo de desempleo. Por lo menosas lo entendi el gobierno cuando impuls el programa ATU. Un pro-grama de este tipo ayudara a personas afectadas por la recesin con uningreso mnimo, pero al menos suficiente para evitar reducciones en con-sumo, proporcionara activos sociales tiles a las comunidades pobres y,adems, si el tamao del programa lo permitiera ayudara a la reacti-vacin de la economa (ATU 2003).

Quizs el mayor problema de este argumento fue que, aun cuando

este diagnstico era muy claro durante la campaa presidencial de 2001,el programa recin se lanz en el 2002, ao en que la economa se empeza recuperar, lo que se ha mantenido incluso en el 2003. En estas condicio-nes, el programa mantendra su vigencia siempre que existan grupos depoblacin que se demoren en ser arrastrados por el crecimiento, lo quees muy probable, y en la medida en que el programa sea capaz de llegar aellos y solo a ellos.

1.2. El diseo del programa ATU

Por lo general, los programas de empleo tienen como objetivo centralincrementar los ingresos de las familias pobres durante periodos de crisis.Para ello, proporcionan empleo de manera temporal con el fin de producirobras pblicas intensivas en mano de obra.8 Desde este punto de vista, hay

quienes consideran a los programas de empleo como instrumentos genui-nos de proteccin social para los pobres en un mundo lleno de choquesexgenos y riesgos sociales (Subbarao 1997). En otro contexto, este tipo deintervencin constituira una suerte de seguro de desempleo para desem-pleados pobres y de ah la importancia de que funcione bien.

En el caso del proyecto ATU, los objetivos explcitos se definieron entres niveles. En primer lugar, a nivel micro, se propuso transferir ingresos

8 Un antecedente del ATU es el Programa de Apoyo al Ingreso Temporal (PAIT) ejecu-tado entre 1985 y 1987. Un anlisis detallado (aunque no de impacto) del PAIT puede serencontrado en: Billone (1986), y Paredes y Tello (1988).


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a personas que se encontraran en situacin desventajosa en el mercado detrabajo. En segundo lugar, a escala comunitaria, la idea era transferir obraso servicios locales que fueran tiles desde el punto de vista econmico y/osocial. Finalmente, a nivel agregado, si el monto del programa lo ameritaba,se esperara una inyeccin de dinero a la economa que ayudara a la recu-peracin econmica (vase el grfico 2.3). Por las dimensiones limitadasdel programa ATU, los objetivos claramente ms importantes fueron: latransferencia de ingresos y la construccin de obras socialmente tiles.

Grfico 2.3Objetivos del ATU

S/. Proyectos

Fondo intensivos enA Trabajar - mano de obraUrbano

Macro: dinero ala economa

Meso: obras oservicios locales

Micro:transferencia de

ingresos

Una preocupacin central en la etapa del diseo del programa fuetratar de evitar las distorsiones que se haban presentado en otros proyec-tos de este tipo implementados en el pasado.9 En teora, esto se lograra,focalizando adecuadamente a los desempleados pobres a partir de un es-quema de intervencin que involucrara mecanismos de autofocalizacin,y de la identificacin de obras tiles socialmente. El esquema de interven-cin utilizado es el que se muestra en el grfico 2.4.

9 Vase, por ejemplo, Ravallion (1999) y Subbarao (2001).


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Este diseo del programa se logr a partir de un anlisis de experien-cias internacionales y se intent desde el principio que el programa tuvie-se seguros frente a potenciales distorsiones, usuales en este tipo de pro-gramas. Los seguros de este proyecto seran:11

El esquema de fondo concursable para financiar los proyectos intensivosen mano de obra, en los cuales los concursantes seran, de preferencia,organizaciones sociales de base. Un esquema de concurso se distinguede un esquema de ventanilla abierta (como Foncodes, por ejemplo)

en la medida que privilegia a ciertos proyectos basados en criteriosseleccionados como, por ejemplo, la intensidad de mano de obra.12

Es til en circunstancias en los que se cuenta con pocos recursos ycuando existen riesgos en el uso final del programa. Este esquemapareca el ms apropiado, adems, en un Ministerio de Trabajo queno contaba con la infraestructura para un proyecto de este tipo. Noobstante, dado que el ciclo de un proyecto tpico para el concurso

result relativamente prolongado (aproximadamente cuatro mesesdesde la convocatoria del concurso hasta el inicio de los trabajos), sedecidi crear una unidad de proyectos especiales que operara fuerade este concurso, siempre que los proyectos que se financiaran fueranrequeridos por una emergencia o situacin particular y que tengan elvisto bueno de Defensa Civil. Se impuso una restriccin presupuestala estos proyectos especiales y, en la prctica, nunca han pasado del

4% del monto total de gastos del programa.13

Eleccin descentralizada de proyectos. El programa no selecciona losproyectos, es ms, el concurso no tiene un nico jurado sino varios

11 La exposicin que aqu se hace es una interpretacin del autor sobre el diseo original.12 Se defini un mnimo de 75% de intensidad de uso de la mano de obra en los aportes

realizados por el programa a los proyectos.13 El componente de proyectos especiales tiene un presupuesto de 5.5 millones de nue-vos soles. Al 30 de diciembre de 2003 se han suscrito 90 convenios (proyectos) con uncosto total de 11786,070 nuevos soles, de los cuales 7085,300 nuevos soles son aportesdel programa.


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aunque sea brevemente, porque forman parte de la experiencia operativade programas de este tipo.14

La eleccin de la compensacin econmica 300 soles mensuales o10 soles diarios fue largamente discutida por el programa. La infor-macin disponible para el periodo de inicio del programa indicabaque los salarios urbanos en el primer quintil de la distribucin deingresos eran claramente ms bajos que 300 soles y los del segundoquintil solo eran superiores en Lima Metropolitana. Como se observa

en la tabla 2.1, los salarios de mercado de Lima Metropolitana sonbastante ms elevados que aquellos de las otras regiones del pas, enparticular de la sierra y, ms agudamente, de la selva. Es probable quefuera recomendable trabajar con un sistema de salarios diferenciados,pero eso ciertamente introduca complicaciones administrativas ypolticas complejas de manejar en la prctica. En consecuencia, elcriterio seguido por el programa para establecer el nivel de la compen-

sacin econmica fue que el programa A Trabajar Rural ya estabapagando ese nivel de compensacin y, evidentemente, el ATU nopoda pagar menos. Esta decisin puede haber afectado laperformancedel programa de manera sustancial, como veremos mas adelante.15

Tabla 2.1Per. Niveles de ingresos mensuales por regin geogrfica, 2001

Lima Costa Sierra SelvaMet. Urbano Rural Total Urbano Rural Total Urbano Rural Total Total

Quintil 1 270 190 190 190 122 60 74 146 34 70 100Quintil 2 432 320 250 306 250 107 143 250 100 107 186Quintil 3 600 463 338 430 403 162 235 404 165 165 330Quintil 4 830 624 424 600 633 243 380 600 215 400 568Quintil 5 1,299 930 628 882 990 400 700 994 780 780 874Total 1,003 634 450 611 652 250 425 742 326 396 575

Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos obtenidos de ENAHO 2001 IV Trim.

Nota: Los quintiles han sido elaborados utilizando la variable gasto familiar.

14 Esta seccin se basa en entrevistas con el equipo del programa ATU.15 Sobre la marcha se determin que el salario fuese de 14 nuevos soles por da efectivo detrabajo, pagaderos cada quince das.


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Fue muy complicado lograr convencer al sistema bancario a que par-ticipe en el pago de los beneficiarios. Este hecho fue sorpresivo parael programa en la medida en que este esquema de pago a travs debancos ha funcionado en otros pases de la regin en similares cir-cunstancias. Los funcionarios del programa se reunieron varias vecescon ejecutivos de bancos importantes del pas y la respuesta que ob-tuvieron fue que el pblico de este programa no era al que ellos seorientaban (retiran muy rpidamente su dinero). Eso ocurri a pesarde que el programa estaba dispuesto a pagar una comisin importan-

te por este servicio. Quizs los funcionarios del programa pudieronhaber emprendido negociaciones posteriores con el sistema banca-rio, pero la prisa con la que se deba lanzar el programa impidi estetipo de gestiones. Como consecuencia, en la actualidad se paga atravs de empresas de seguridad (Prosegur y Hermes).

La idea de promover la participacin de la sociedad civil es interesan-te y prometedora, pero tambin tropez con algunos inconvenientesoperativos. En lo bsico, se pens que las organizaciones de la socie-dad civil y los gobiernos locales tendran, en todos los casos, msclaro el panorama de inversiones de cada localidad en la medida enque muchas de estas instancias haban participado en la elaboracinde planes de desarrollo local. No obstante, en la prctica, lo que seobserv era que no en todos los casos esto ocurri as, y que en mu-chos casos los denominados planes de desarrollo local eran docu-mentos generales o, en ciertos casos, desfasados en el tiempo. A pesar

de esta complicacin, consideramos que la decisin de delegar la res-ponsabilidad de seleccin final de los proyectos a instancias descen-tralizadas ha sido la mejor, pero se debe tomar en cuenta que estasinstancias requieren fortalecimiento previo.

La necesidad de documentacin para acreditar la participacin o,incluso, para registrar a los participantes en el sistema de seguro con-tra accidentes fue en algunos casos restrictiva. No solo porque el tipode poblacin que participa en el programa no siempre cuenta coneste tipo de documentacin, sino porque la forma en que ha ocurri-do esta participacin, con rotacin o reemplazo de participantes,complic en algunos casos la ejecucin del programa y algunos desus procedimientos.


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Cofinanciamiento. Al respecto, una duda inicial en el programa erasi los pobres tendran la capacidad para cofinanciar proyectos de estetipo. Los hechos han demostrado que eso es viable. El programa halogrado comprometer un monto de casi 70 millones de soles porparte de los organismos proponentes, 38% de su inversin directa,siendo una parte de esos 70 millones, cofinanciamiento en efectivo;mientras que el resto se ha financiado a travs de aportes en herra-mientas o alquiler de maquinarias necesarias para realizar las obras(vase la tabla 2.2).16 Sin embargo, reportes del propio programa

muestran que no son necesariamente los pobres quienes hacen ma-yores aportes (ATU 2003). En su mayor parte, el cofinanciamientoproviene de instituciones que ya venan trabajando en esas reas, ta-les como las Municipalidades y las Instituciones del Gobierno Cen-tral. En estos casos, el ATU sera ms bien el que estara cofinanciandociertas iniciativas locales, lo cual podra ser una estrategia interesan-te, especialmente si se trata de financiar proyectos realmente deman-

dados por la poblacin. No obstante, esto dejara planteada una pre-gunta sobre la adicionalidadde los aportes del ATU.

Tabla 2.2ATU: porcentaje de cofinanciamiento sobre el costo total

del proyecto por tipo de obra

Tipo de Proyecto %

Defensa riberea e irrigaciones 12.7%

Saneamiento 34.5%Obras urbanas y edificaciones 26.5%Obras viales y puertos artesanales 21.8%

Recoleccin y eliminacin de residuos 33.1%

reas verdes y forestacin 23.4%

Fuente: Elaboracin Propia a partir de los datos obtenidos delrea de Monitoreo y Evaluacin A Trabajar Urbano.

16 A la fecha de preparacin de este informe no haba documentacin que acredite elporcentaje de cofinanciamiento en efectivo o en especies.


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Instrumentos adicionales de focalizacin individual. El diseo delproyecto consideraba que un salario bajo permitira seleccionar a losparticipantes individuales de manera eficiente. Por esta razn, el de-sarrollo de instrumentos adicionales de focalizacin individual fuebastante general. Se prevea que, si haba exceso de oferta de interesa-dos, el programa debera promover un sorteo entre los interesados dela localidad. Para llevar a cabo esta idea, el programa decidi delegaresta responsabilidad en el organismo proponente y luego supervisareste proceso.17 Este sistema tiene la ventaja de ser transparente, pues

no es el ATU quien elige a los participantes, pero tiene la desventajade que el costo del seguimiento es relativamente alto. Segn funcio-narios del ATU, este modelo no previsto en el diseo originalan puede ser mejorado, pues la revisin de la documentacin es unode los temas ms complicados. Es probable que un cruce de docu-mentacin a travs de terceros pudiera mejorar este sistema.

Evaluacin y supervisin de proyectos. El programa reuni a profe-

sionales independientes para la realizacin de parte de los procesosde evaluacin y supervisin de los proyectos. En el proceso de eva-luacin (previo a la ejecucin del proyecto), lo que se terceriz fue elestudio de factibilidad (si se puede o no hacer el proyecto), puestoque la elegibilidad se determina en las oficinas zonales del programa.En la supervisin (durante la ejecucin del proyecto), se contrat asupervisores que supervisaban hasta cinco proyectos cada uno, y su

labor terminaba cuando la obra se liquidaba (la remuneracin que

17 El proceso es el siguiente. Primero, los participantes elegidos presentan documentosque sustenten su condicin de jefes de hogares con carga familiar (partida de nacimientode un hijo menor de edad), completan una ficha de situacin socioeconmica y presentanuna copia de su DNI. Luego el organismo ejecutor confirma la veracidad de los documen-tos presentados. Seguidamente, el organismo ejecutor lleva la documentacin, la constan-

cia de la realizacin de la asamblea y el padrn de participantes en el proceso a la oficinazonal ATU. Finalmente, esta revisa aleatoriamente un 10% de la documentacin de parti-cipantes para certificar que se cumplen los requerimientos. Si en caso algo estuviese mal, elorganismo proponente tiene cinco das de plazo para corregir la eventualidad. Si todo esten orden, se firma el convenio (entrevistas con personal del ATU).


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reciben los supervisores es por obra supervisada, es decir, si la obrademora ms de lo previsto no se paga ms). La supervisin consisteen verificar que la gente que aparece en planilla sea la que est traba-

jando y revisar la rendicin de cuentas del organismo ejecutor. Estaes una opcin muy utilizada en fondos de tipo social, como elFoncodes, por ejemplo. Una alternativa hubiera sido subcontrataralgunas instituciones, pero eso se vio limitado por los costos queimplicaba. No obstante, no queda claro si la contratacin de institu-ciones hubiera sido mejor que el sistema actual.

La operacin del programa tambin intent darle forma al conceptode Vigilancia Social, contemplado en el diseo original. Una discu-sin principal fue quin deba financiar la vigilancia. Segn los fun-cionarios del ATU, el programa no debera financiar la vigilanciasocial pues se convertira en juez y parte de este proceso. Debatessimilares se registraron con relacin a quin vigila? y qu se vigila? Serealizaron entonces contactos con la Mesa de Lucha contra la Pobreza

y, luego de diversas discusiones, se delimitaron los temas que eranmotivo de vigilancia. Estos estaran concentrados bsicamente en elcronograma de actividades, neutralidad poltica, que la convocatoriasea transparente, que se pague efectivamente y que se pague el seguro,que se cumplan los objetivos de la obra y que se asegure un mnimode sostenibilidad de la obra.18 Eso condujo entonces a una preguntams operativa: cmo se vigila? En principio, se acord trabajar con

mecanismos tradicionales de vigilancia social, llmense denuncias depobladores y autoridades locales; pero, adems, se generaran meca-nismos formales de supervisin social a travs de la Mesa de Luchacontra la Pobreza. Para hacer este seguimiento se dise una Ficha deVigilancia Social la cual contiene los principales aspectos que debenser evaluados y cuenta con un espacio para comentarios adicionales.Esta metodologa an est en periodo de evaluacin y actualmente seest desarrollando una experiencia piloto en Lima Metropolitana.

18 Entrevista con Ivn Castillo, funcionario del ATU.


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2. ANLISISDEPERFORMANCEDELPROGRAMAATU

En esta seccin analizamos laperformancedel programa en trminos decobertura, focalizacin y gestin. Se trata de una mirada a la forma en queel programa se ha implementado y las caractersticas que lo definen.

2.1. Cobertura del programa

El programa ATU fue lanzado en enero de 2002. Luego de un ao de

ejecucin se haban puesto en marcha cuatro concursos en los cuales secomprometi el financiamiento para un total de 2,581 proyectos.19 Segndatos del programa, para realizar estos proyectos, se comprometi unainversin directa de 183 millones de soles y se consigui el compromiso decofinanciamiento por parte de los organismos proponentes y ejecutorespor un monto cercano a los 70 millones de soles (vase la tabla 2.3)

2.1.1. Cobertura individual

En estos cuatro concursos, el monto pagado por el programa por concep-to de compensacin econmica a los participantes la planilla del pro-grama ha sido de 140 millones de soles.20 Este monto ha servido paragenerar 112 mil empleos de cuatro meses de duracin, o lo que es equiva-lente, unos 37 mil empleos anuales.

Esta cifra, en principio, es nfima si se compara con la PEA existenteen el pas (aproximadamente ocho millones de personas) o a la suma dedesempleados y subempleados (un poco ms de cuatro millones de perso-nas). Sin embargo, cabe recordar que la poblacin objetivo del programaes ms especifica y se define como aquellas personas que [...] tienen yacreditan como mnimo un hijo menor de 18 aos de edad, que intervieneen la ejecucin del proyecto proporcionando mano de obra no calificada,

19 Nmero de proyectos con convenios suscritos con ATU e iniciados efectivamente.20 Datos actualizados hasta agosto de 2003.


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y a quien el programa le asigna una compensacin econmica mensual(ATU 2002). Segn la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) del ao2002, en ese ao haba unos dos millones de personas que tenan estascaractersticas (vase la tabla 2.4).

Cabe indicar, sin embargo, que existen algunas excepciones que seaceptan en el programa, de acuerdo con las que se utiliza una suerte deconcepto ampliado de jefe de hogar. Por ejemplo, se incorporaron si-tuaciones como las de aquellos individuos que incluso, sin tener hijos,

tenan que sostener a un hogar debido a responsabilidades con los padreso familiares. Estas situaciones especiales no deberan pasar del 10% deltotal de beneficiarios en una obra, por lo que estaramos hablando de unapoblacin objetivo potencial de alrededor de 1

progras de empleo en el perú: racionalidad e impacto

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