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Presentaciones efectuadas en la segunda mesa de Diálogo Nacional
GOBERNABILIDAD FISCAL
Realizada el 30 de octubre de 2013
José Luis Araya Viceministro de Egresos
Moderador:
Coordinadores técnicos: Mayra Calvo Directora, Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria Yamileth Mena Jefe, Dirección de Asuntos Jurídicos, STAP Ana Yesenia Rodríguez Asesora
REGLAS GENERALES
Esquema de la Mesa Diálogo
5 MESAS DE LANZAMIENTO
Reuniones Talleres
Encuentros Conversatorios
Dinámica de la actividad • Charla técnica. Coordinador es el responsable de
la mesa de diálogo (diagnós8co y abanico de opciones). 30 minutos
• Invitación a receso café, u8lizar ese 8empo en discu8r y reflexionar sobre el tema.
• Receso de café. 20 minutos • Intervenciones verbales y entrega de aportes por
escrito. 2 horas • Coordinador técnico presenta conclusiones
preliminares e invita a generar más ac8vidades en torno a la mesa. 15 minutos
• Invitación a generar ac8vidades en torno a la mesa
Todo por escrito
• Todo por escrito en formulario.
• En ac:vidad, web, entrega al coordinador.
APORTES
• Nombre, cédula, ins:tución.
• Garan:za transparencia.
IDENTIFICACION • Para tomar en cuenta en trabajos posteriores y conclusiones.
FIDELIDAD
Relatoría preliminar
PUNTOS DE MAYOR CONVERGENCIA
PUNTOS DE MENOR CONVERGENCIA
GRACIAS POR DIALOGAR
Mesa 2: Gobernabilidad Fiscal
Capacidad y relación de dirección
del Poder Ejecutivo
Aspectos de importancia: • Deberes y derechos de los contribuyentes, a partir de un sistema
impositivo jurídicamente seguro, simple, y un tratamiento equitativo.
• Obligación del Estado de proveer servicios públicos, mediante utilización adecuada de recursos públicos y apropiada rendición de cuentas.
• Brindar a la ciudadanía información clara, precisa, específica y transparente sobre la forma en que se asignan los recursos y los resultados concretos de esas asignaciones.
Capacidad y relación de dirección del Poder Ejecutivo
ORGANIGRAMA DEL ESTADO
ESTADO COSTARRICENSE
PODER LEGISLATIVO CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA Y DEFENSORIA DE LOS HABITANTES
PODER EJECUTIVO
CENTRAL Y DESCENTRALIZADO
PODER JUDICIAL
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA ORGAMISMO DE INVESTIGACIÓN JUDICIAL MINISTERIO PÚBLICO
TRIBUNAL SUPREMO DE ELECIONES
REGISTRO CIVIL
Partiendo de un Estado Unitario, tal y como lo señala el artículo 9 de la Constitución Política, mostramos este organigrama del Estado:
Con fundamento en la independencia y en la autonomía de las instituciones constitucionalmente dispuestas, los Poderes de la República acuerpan la separación de lineamientos financieros y administrativos dictados por el Poder Ejecutivo. De acuerdo con la Sala Constitucional, la división de poderes no constituye garantía expresa de autonomía en materia administrativa y financiera. La Constitución Política asigna al Poder Ejecutivo funciones administrativas y de dirección política; la cual no solo es aplicable a las instituciones y órganos que lo componen, sino también a los otros poderes.
DIRECCION ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA DE LOS PODERES
La Sala Constitucional señaló: • Las políticas económicas y sociales son establecidas por el Ejecutivo.
• La independencia en el ejercicio de funciones asignadas a cada poder, no conllevan la garantía constitucional expresa de su autonomía financiera.
• La gestión financiera es una forma de actuación administrativa, por lo que constitucionalmente es posible asignar legalmente mayores facultades al Poder Ejecutivo.
PODER EJECUTIVO
Ministerios 18
Órganos adscritos a Ministerios. 81
Órganos adscritos a la Presidencia. 3
SECTOR DESCENTRALIZADO Instituciones autónomas 34 Órganos adscritos a instituciones autónomas.
12
Instituciones semiautónomas 8 Empresas públicas estatales 22 Empresas públicas no estatales 4 Entes públicos no estatales 49 Municipalidades 81 Concejos Municipales de Distrito 8
TOTAL 320 Fuente Mideplan
En el caso de las instituciones autónomas y órganos desconcentrados existen dos figuras que las instituciones usan para justificar su apego o no a las directrices, a saber: 1-Autonomía Administrativa 2-Personalidad Jurídica Instrumental Es importante mencionar que alrededor de un 66% los presupuestos del Sector Público son aprobados por la Contraloría General de la República, mientras que únicamente los del Gobierno Central son aprobados por la Asamblea Legislativa.
RELACION DE DIRECCION
La potestad de dirección que se le reconoce al Poder Ejecu8vo deriva de un mandato cons8tucional y de la Ley General de la Administración Pública Ar]culo 26.-‐ El Presidente de la República ejercerá en forma exclusiva las siguientes atribuciones: (…) b) Dirigir y coordinar las tareas de Gobierno y de la Administración Pública central en su total conjunto, y hacer lo propio con la Administración Pública descentralizada. Ar]culo 27.-‐ 1. Corresponderá a los Ministros conjuntamente con el Presidente de la República las atribuciones que les señala la Cons8tución y las leyes, y dirigir y coordinar la Administración, tanto central como, en su caso, descentralizada, del respec8vo ramo Ar]culo 100.-‐ 1. Cuando un órgano tenga potestad de dirección sobre otro podrá impar8rle directrices, vigilar su cumplimiento y sancionar con la remoción al 8tular que falte a las mismas en forma reiterada y grave, sin jus8ficar la inobservancia.
RELACION DE DIRECCION A partir del 2001 varias instituciones que anteriormente se encontraban bajo el ámbito de aplicación de la Ley de la Administración Financiera y de Presupuestos Públicos, han sido excluidas, lo cual implica la pérdida de un mecanismo de dirección y control financiero por parte del Poder Ejecutivo en relación con esas instituciones. (La capacidad de proveer lineamientos presupuestarios es de vital importancia, toda vez que un manejo financiero inadecuado de instituciones del resto del sector público podría eventualmente traducirse en un pasivo del Gobierno Central).
• Reforzar facultades del Ejecutivo de proveer lineamientos y directrices a otros Poderes en materia administrativa y financiera.
• Que el Ejecutivo ejerza su competencia de actuar vía directriz sobre las metas de todo el sector público.
• Ampliar el ámbito de aplicación de Ley 8131 para incluir varias instituciones autónomas hoy excluidas. Para lo cual se emitirían lineamientos y directrices generales que deben considerar las particularidades de los diversos grupos institucionales:
-Lineamientos de información (sobre empleo, salarios, gasto total y endeudamiento): aplicables a todas las instituciones públicas.
–Lineamientos de endeudamiento: aplicables a todas las instituciones públicas que no tienen capacidad de endeudamiento, excepto a los bancos estatales.
–Lineamientos de gasto total, empleo y salarios: todas las entidades públicas sujetas a la ley en materia de gobierno
OPCIONES
• Establecer obligaciones para entidades y órganos públicos de entregar información económica y financiera al Ministerio de Hacienda.
• Aplicar la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos a todas las instituciones públicas.
• Establecer requerimientos técnicos para creación de nuevos entes.
• Fortalecer la capacidad de dirección de los jerarcas.
• Estudiar viabilidad de que funciones administrativas de órganos menores sean atendidas por los Ministerios a que pertenecen.
• Emitir una ley que fortalezca la relación de dirección.
OPCIONES
• Es necesario fortalecer la relación de dirección para que el Poder Ejecutivo pueda emitir directrices tanto a los Poderes como a los mismos componentes del Ejecutivo, en aras de arribar a un Estado unitario.
• Se requiere emitir directrices que tomen en cuenta las particularidades, naturaleza y funciones de las instituciones, para ordenar la adecuada utilización de los recursos públicos y la rendición de cuentas apropiadas.
• Alrededor de un 33% de los gastos e ingresos públicos son aprobados por la Asamblea Legislativa.
SINTESIS
Mesa 2: Gobernabilidad Fiscal
Creación de gastos sin ingresos
ARTÍCULO 122.- Es prohibido a la Asamblea reconocer a cargo del Tesoro Público obligaciones que no hayan sido previamente aceptadas por el Poder Ejecutivo. ARTÍCULO 176.- Principio de equilibrio presupuestario = los gastos propuestos no pueden exceder los ingresos probables ARTÍCULO 179.- La creación de nuevos gastos exige la creación de nuevos ingresos para cubrirlos, capacidad que debe ser técnicamente demostrada y certificada por la Contraloría General de la República.
Estas preocupaciones quedaron plasmadas en las actas de la Asamblea Nacional Constituyente. ACTA 163 ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE, DIPUTADO RODRIGO FACIO: “… Ya en el Congreso, se entra a la discusión de la ley. Ahora bien, éste tiene a su vez autoridad para introducir reformas. Pero esa autoridad… es ilimitada para reducir aún más, pero limitada por la necesidad de señalar nuevos recursos fiscales, en el caso de aumento o creación de partidas. Esta es norma casi universal… La Asamblea puede volver a elevarlas, pero ajustando a esa elevación los recursos fiscales, mediante la creación de nuevas rentas, siempre que cuente con el visto bueno de la Contraloría… Mediante este sistema, ¿qué es lo que se consigue? Garantizar que el principio ya aprobado del equilibrio del Presupuesto, se realice siempre y en todos los casos.” (Lo resaltado es propio) ACTA 165 ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE, DIPUTADO ARIAS BONILLA: “(…) hay unos cuantos postulados sobre Hacienda Pública, de máxima importancia para la vida de las naciones, ya que todos los países ordenados se preocupan por la buena marcha de los fondos públicos. Desgraciadamente ocurre que en muchas ocasiones no se cumplen esos principios básicos en todo ordenamiento fiscal. Entre esos principios existe el de la nivelación de los presupuestos, que ya ha incorporado la Cámara al texto constitucional que se está emitiendo.” (Lo resaltado es propio)
Participación de los destinos específicos en la composición del gasto presupuestado en el proyecto de Presupuesto Nacional 2014
Miles de millones
Participación (%)
Tasa crecimiento
Total gastos presupuestarios 6.649 100,0 3,1 Por mandato constitucional 2.290 34,4 10,2 Por mandato Legal 1.497 22,5 8,1 Gastos rígidos 2.518 37,9 -4,8 Servicio de la Deuda 1.933 29,1 -8,9 Intereses 774 11,6 21,8 Amortización 1.159 17,4 -22,0
Remuneraciones (sin MEP y PJ) 585 8,8 12,1 Otros gastos 344 5,2 1,2
Des8nos específicos cons8tucionales y legales
PANI Educación Poder Judicial Deuda Poli8ca FODESAF CONAVI Cruz Roja Consejo Nacional Desarrollo de la Comunidad FONAFIFO IFAM UCR-‐CITA-‐MAG Federación Centros Agrícolas Cantonales R.Brunca Federación Centros Agrícolas Cantonales R.H.Atlán8ca UCR sede Limón Control Sustancias Tóxicas BANHVI Municipalidades de Alajuela Aviación Civil Municipalidades de Zonas Productoras de Banano Municipalidades Ley N° 8114 Fondo de vida silvestre IMAS Hogar cris8ano de Puntarenas Ministerio de Cultura: premios Servicio Nacional de Guardacostas Dirección de Transporte Público Universidad Nacional Universidad de Costa Rica ITCR
Ley de Licores y Cigarrillos PANI Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor IMAS ( Cruz Roja ) Consejo Nac de Rehab y Educ Especial Fund. Ayudemos para Ayudar Fund. Mundo de Oportunidades Fondo para la Niñez y la Adolescencia CCSS Regimen no Contribu8vo IAFA MEP Patronatos escolares
Las asignaciones específicas existen con fuente de financiamiento, como es el caso del Impuesto único sobre combustibles, cuyos beneficiarios son, entre otros, el Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI) y las Municipalidades. Por otra parte, existen asignaciones específicas sin fuente de financiamiento, esto debido a que para financiarlas se dispuso de recursos que ya habían sido previamente asignados por el Poder Ejecutivo para atender sus múltiples obligaciones. Como ejemplo de destinos sin fuente de naturaleza constitucional, se tiene el establecido por el artículo 78 de la Constitución Política para educación que establece el 8% del PIB. Otro es el 7% del impuesto proveniente de la renta para el PANI. También la suma destinada para el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, proveniente también del impuesto sobre las ventas.
Hasta 1999: • En materia de gasto (límites y destino), la ley presupuestaria no estaba sujeta a la legislación ordinaria y se asignaba conforme las posibilidades de las finanzas públicas.
Evolución jurisprudencia constitucional sobre destinos
específicos
En 1999: • Voto 9317-99 dispuso que el legislador presupuestario no podía variar el destino de los fondos a los que el legislador ordinario señaló uno previamente. • Nuevo criterio diametralmente opuesto al anterior, que cambió las reglas que estuvieron vigentes en esta materia hasta ese momento, con serias implicaciones no sólo de naturaleza jurídica sino fiscal. En 2002: • Voto 2002-4884 mantiene la tesis de la constitucionalidad de los impuestos con destino específico para ingresos de naturaleza fiscal y aclara que cuando se trata de programas sociales que ya han sido gestados, debían seguir funcionando acorde con las prioridades del Estado y el uso razonable de los recursos públicos. En resumen: se aceptó que el legislador presupuestario no estaba vinculado por el ordinario, salvo en los casos de fondos “atados” constitucionalmente y aquellos que se destinan a los programas sociales.
En 2004: • Voto 11165-2004 de nuevo surge la tesis de que el legislador presupuestario queda sujeto a lo dispuesto por el legislador ordinario, por lo que no puede variar el destino asignado por éste a los recursos. En 2013: • Voto 3691-2013, se condenó al Ministerio de Hacienda por no incluir la totalidad del giro del 7% de lo recaudado por el impuesto sobre la renta al propio Patronato Nacional de la Infancia, esto por considerarse en esa resolución que se trata de “fondos que tienen un destino social prioritario”.
Ejemplo actual: destino específico constitucional para educación
• Destino específico creado por medio del segundo párrafo del artículo 78 de la Constitución Política, que literalmente establece:
• “ARTÍCULO 78.- (…) • En la educación estatal, incluida la superior, el gasto público no será
inferior al ocho por ciento (8%) anual del producto interno bruto, de acuerdo con la ley, sin perjuicio de lo establecido en los artículos 84 y 85 de esta Constitución.”
Proyecto de ley de presupuesto 2014
Porcentaje de incremento en la asignación con
relación al Presupuesto 2013
Porcentaje del PIB
¢1.937.628 millones
11,4%
7,2%
Ejemplo actual: destino específico legal para el PANI
• Destino específico creado por medio del inciso a) del artículo 34 de la Ley 7648, Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia, que literalmente establece:
• “ARTICULO 34.- Fuentes de financiamiento. • Para cumplir cabalmente con sus fines y desarrollar sus programas
de manera óptima, el Patronato Nacional de la Infancia, contará con estas fuentes de financiamiento:
a) El Estado incluirá en el presupuesto nacional una partida equivalente al siete por ciento (7%) de lo recaudado en el año fiscal anterior por concepto de impuesto sobre la renta, que se girará al Patronato una sola vez, en el mes de enero de cada año “
Proyecto de ley de presupuesto 2014
Porcentaje de incremento en la asignación relacionado con
Presupuesto 2013
¢17.555,3 millones
54,4%
Opciones para controlar el impacto de gastos de gobierno creados por mandato
constitucional y legal
• Hacer cumplir en forma estricta lo establecido en los artículos 176 y 179 de la Constitución Política, que previó para garantizar la estabilidad fiscal, que “en ningún caso el monto de los gastos presupuestos podrá exceder el de los ingresos probables” y determinó el mandato de que “la Asamblea Legislativa no podrá aumentar los gastos presupuestos por el Poder Ejecutivo, si no es señalando los nuevos ingresos que hubieren de cubrirlos”. (Lo resaltado es propio)
• Hacer una revisión integral de los mandatos constitucionales y legales que se refieren a estos destinos específicos, con el fin de devolver la flexibilidad necesaria al Poder Ejecutivo para reducir o reasignar parte del gasto con base en las nuevas necesidades.
• Reforma legal que indique que los destinos específicos se girarán conforme las posibilidades de las finanzas públicas.
• Reforma legal que indique que en materia de destinos específicos, no se podrá girar menos que lo asignado en el presupuesto anterior pero de conformidad con las posibilidades de las finanzas públicas.
Mesa 2: Transparencia Tributaria
• Importancia de la disponibilidad de información • Ingresos tributarios • Combate la evasión fiscal • Seguridad jurídica
• Estándares de transparencia • Disponibilidad • Acceso • Intercambio de información
Transparencia Tributaria
• Propiedad (accionistas) de personas jurídicas • Acciones al portador
• Identificación de las partes de un fideicomiso • Información de fundaciones • Registros contables
Disponibilidad de la información
Código de Normas y Procedimientos Tributarios - secreto bancario limitado a un ilícito tributario - imposibilidad de compartir información bancaria
Ley para el cumplimiento del estándar de transparencia fiscal
- incorporación del concepto intercambio de información - flexibilidad del secreto bancario
Cumplimiento de estándares
• Argentina • Australia • Canadá • España • Estados Unidos • Francia • Holanda • México
Instrumentos Vigentes
Tendencias internacionales
• Intercambio automático de información • Ley estadounidense FATCA
Recapitulación
• Los esfuerzos realizados a la fecha benefician a nivel nacional como internacional
• Buenas prácticas: debemos continuar actualizados
en lo que respecta a este tema, pues es probable que las tendencias internacionales terminen siendo el estándar