presaber administracion publica

7/29/2019 Presaber Administracion Publica

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Politica y administracin

POLTICA Y ADMINISTRACIN[1]

Si analizamos la organizacin de cualquier gobierno

concreto, descubriremos que existen tres tipos de autoridadesque se dedican a ejecutar la voluntad del Estado. Son, enprimer lugar, las autoridades que aplican la ley en casosconcretos, cuando surgen controversias causadas porciudadanos privados o autoridades pblicas que noobservaron lo derechos de los dems. A tales autoridades seles conoce como autoridades judiciales. Vienen en segundo

lugar las autoridades encargadas de supervisar que se cumpla la voluntad del Estado, a lasque se suele llamar autoridades ejecutivas. Por ltimo, ah estn las autoridades queatienden a las actividades cientficas, tcnicas y, por decirlo as, comerciales del gobierno, yque en todos los pases en que tales actividades han cobrado importancia se conocen como

autoridades administrativas.

Conforme el gobierno se vuelve ms complejo, estas tres autoridades, todas las cuales sededican a que se cumpla la voluntad del Estado, tienden a diferenciarse cada vez ms. Lasprimeras en distinguirse fueron las autoridades judiciales, y su diferenciacin no slo es laprimera en el tiempo; tambin es la ms clara. De hecho, es tan clara en algunos ejemplosque ha llevado a muchos estudiosos, como ya se ha sealado, a considerar la actividad delas autoridades judiciales como un poder o una funcin del gobierno por separado.

Ya se ha dicho bastante, segn se cree, para mostrar que hay dos funciones distintas delgobierno, y que su diferenciacin resulta en otra distincin (aunque menos completa) de los

rganos del gobierno pueden designarse, por conveniencia, respectivamente como Polticay Administracin. La poltica se relaciona con las expresiones de la voluntad del Estado. Laadministracin se relaciona con la puesta en prctica de esas medidas.

Desde luego, es verdad que el significado que aqu se atribuye a la palabra poltica no es

el que le han atribuido casi todos los que escriben sobre poltica. Al mismo tiempo, sepresupone que el sentido en que aqu se emplea poltica es aquel en que lo emplea lamayora de la gente en cuestiones ordinarias. De este modo, el diccionario Century define ala poltica como:

En el sentido ms restringido y habitual, el acto o vocacin de guiar o influir las polticas de

un gobierno mediante la organizacin de un partido entre sus ciudadanos, lo que incluye,por tanto, no slo la tica del gobierno sino, ms especialmente y a menudo con exclusinde principios ticos, el arte de influir sobre la opinin pblica, atraer y conservar a losvotantes y obtener y distribuir un patrocinio pblico, en la medida en que la posesin de loscargos pueda depender de las opiniones polticas o de los servicios polticos de losciudadanos.

Evolucin del pensamiento administrativo pblico
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EL GOBIERNO EN ACCIN[1]

El objetivo de la presente investigacin es destacar la importanciadel estudio del ejecutivo a partir de su oposicin histrica con ellegislativo. El ttulo de esta investigacin tiene como referencia el

concepto de Woodrow Wilson, en el sentido de que laadministracin pblica es el gobierno en accin. Decir que laadministracin pblica es el gobierno en accin, es subrayar lafuncin del ejecutivo como fuerza suprema actuante y permanentede la decisin estatal, pero esta fuerza no se sustrae a la luchahistrica que ha sostenido frente al legislativo.

La institucin del ejecutivo tiene su origen en el advenimiento de la monarqua absoluta,donde la unidad de mando, la centralizacin administrativa y la estructura unitaria delpoder, constituyen la base del ejercicio del poder poltico del monarca. Pero las facultadesdel ejecutivo moderno se remontan al despotismo oriental y son asimiladas por la

monarqua absoluta.

La fuerza del ejecutivo durante la monarqua absoluta es mermada en la fase de larepblica parlamentaria. En efecto, con el triunfo del legislativo parlamentariosobre el ejecutivo regio, la clase capitalista asume la direccin poltica del Estadoy, sobre la base de la ideologa liberal, difunde y ramifica su proyecto dedominacin en el seno de la sociedad civil, implantando su hegemona de clase.En la repblica parlamentaria el ejecutivo pierde fuerza porque, ante los interesesde la clase capitalista, es un poder que ha dejado de inspirar seguridad para elejercicio de su dominio de clase. En esta situacin, el ejecutivo es debilitado yconsiguientemente anulado de la escena poltica y, de ser la instancia nica que

formula y decide el rumbo de la sociedad, pasa al segundo plano como instancia ala cual corresponde concretar la voluntad del parlamento.

En este sentido, el parlamento se erige como el centro de la decisin poltica y unavez que la monarqua absoluta y las rmoras feudales sucumben ante el impactode la revolucin poltica, el ejecutivo queda subordinado al parlamento y lasfunciones que le corresponde desempear se circunscriben a garantizar el orden yla seguridad de la sociedad civil. Con esto se restringe el mbito de accin delejecutivo y se ampla el del parlamento, a efecto de que la clase capitalista tengaespacio para extender y consolidar su dominacin poltica, as como su podereconmico.

De este modo, el parlamento, como unidad poltica de la clase capitalista, hace del Estadoliberal un Estado de clase; con ello, la burguesa crea su propia organizacin estatal paraasegurar su dominacin sobre las clases asalariadas. El Estado liberal gobierna en nombreel inters general, no para suprimir las condiciones injustas de la sociedad civil, sino paraequiparar en el plano formal a los individuos privados. Corresponde al Estado liberalsuprimir los privilegios de clase, ya que el capitalismo, como modo de produccin, nopuede subsistir ni desarrollarse sin individuos libres, porque de ser as el intercambio
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mercantil no estara asegurado. Con el Estado liberal, la sociedad deja de ser de carcterpoltico y se transforma en un ente civil; esto significa que la divisin del Estado y lasociedad, iniciada en tiempos de la monarqua absoluta, viene a consolidarse en la etapadominante de la repblica parlamentaria.

[1]Ricardo UVALLE BERRONES. El gobierno en accin. La formacin del rgimen presidencial de laadministracin pblica. Introduccin. Mxico D.F Fondo de Cultura Econmica. 1984. Pginas 19 a la 25.

Evolucin del pensamiento administrativo pblico

Al separarse el Estado y la sociedad, la clase capitalista proclamalos derechos del hombre y define el espacio que les corresponde,es decir, la sociedad civil. As, libertad, igualdad, seguridad ypropiedad, como derechos del individuo, son consustanciales a la

vida privada, y la funcin del Estado es reproducir y salvaguardarestos derechos. Paralelamente a los derechos del hombre seinstituyen bajo el amparo del Estado los derechos del ciudadano,los cuales, con carcter pblico, comprenden el sufragiouniversal, la eleccin a los cargos de representacin, la

participacin en los procesos polticos y el ejercicio de la democracia. As pues, la clasecapitalista sobre la nobleza cortesana, la aristocracia feudal y el conjunto de las clasesdominadas. En suma, el esquema del liberalismo resalta el triunfo del parlamento sobre elejecutivo, distingue el Estado y la sociedad y garantiza la dominacin de la clase capitalista.

Sin embargo, el auge del parlamento sobre el ejecutivo deviene una deformacin histrica

cuando en los marcos del rgimen presidencial el mismo ejecutivo se encuentraformalmente debilitado ante el legislativo y la vida poltica es alterada porque la direccindel Estado y el manejo de la administracin pblica no recaen en un gobierno parlamentariosino en el congresional. El gobierno congresional consiste en el predominio constitucionaldel legislativo sobre el ejecutivo, a pesar de que las condiciones polticas y econmicas delsistema capitalista reclaman el fortalecimiento del ejecutivo: pero ste se encuentradebilitado por el legislativo que pretende, en desfasamiento histrico, implantar el rgimenparlamentario de gobierno. El gobierno congresional vulnera al ejecutivo y lo despoja desus funciones administrativas relacionadas con la organizacin y gestin de los asuntospblicos.

Pero el gobierno congresional no es un rgimen parlamentario. En el gobiernoparlamentario, la administracin pblica est a cargo del primer ministro que preside elgabinete y en ningn momento sufre la invasin de la asamblea legislativa durante eldesempeo de sus funciones. En cambio, en el gobierno congresional los comits dellegislativo desplazan de la esfera poltica al ejecutivo, asumen el mando de laadministracin pblica y, por extensin, gobiernan la sociedad civil. Sin embargo, lafuncin natural del congreso es la legislacin y la supervisin, y no el manejo de tareasadministrativas. As, el gobierno congresional deforma la funcin parlamentaria en la esfera
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del rgimen presidencial y, al usurpar el manejo de la administracin pblica, estimula ladebilidad del ejecutivo.

De este modo, el ejecutivo queda supeditado a la voluntad poltica de los comits delcongreso y sumido en la impotencia, porque como virtual dirigente de la funcin

administrativa es despojado de sta; son los comits del mismo congreso los que asumen ladireccin. En este caso, la direccin administrativa del Estado capitalista no esdesempeada por el ejecutivo y los secretarios de Estado, sino por los miembros de loscomits del congreso. El gobierno congresional tiene como objetivo central suplantar alejecutivo y, al lograrlo, transformarse en instancia administrativa para asumir la conduccinde la sociedad civil. Con esto, el ejecutivo queda a merced de las disposiciones arbitrariasdel gobierno congresional y desprovisto de facultades que le permitan contrarrestar lainvasin de los comits del congreso; es impotente para realizar la funcin poltica delEstado en la sociedad civil.

El gobierno congresional no pretende sealar las deficiencias de la esfera ejecutiva, nicorregir la marcha de los asuntos que al ejecutivo corresponden; por el contrario, algobierno congresional le interesa que el ejecutivo pierda fuerza poltica y no pueda erigirsecomo ncleo de la vida poltica. En consecuencia, el gobierno congresional desvirta elpapel legislativo del parlamento porque tiende a convertirlo en un organismoadministrativo. La administracin pblica es incompatible con el cuerpo legislativo porquela funcin administrativa le corresponde al ejecutivo.

El ejecutivo queda paralizado ante los embates del gobierno congresional y,consecuentemente, la accin del Estado en la sociedad se contrae en perjuicio de sta,porque los efectos demoledores del conflicto poltico, en lugar de ser refrenados por elgobierno congresional, son estimulados. En efecto, el gobierno congresional no tienecapacidad para gobernar a la sociedad civil, y como el ejecutivo se encuentra imposibilitadopara garantizar el orden de la sociedad, la anarqua se cierne sobre la vida de la mismasociedad.

El gobierno congresional atiza el conflicto social y pone en peligro la existencia de lasociedad, del intercambio mercantil y de las relaciones capitalistas de produccin. Eldesorden y la desestabilizacin invaden al conjunto social y, contra los efectos anrquicosdel gobierno congresional, el ejecutivo tiende a resurgir en la escena poltica paracontrarrestar y encauzar las energas desatadas por el antagonismo de las clases sociales. Enmedio de la anarqua congresional, el ejecutivo se convierte en un dictador soberano y,violentando el marco jurdico creado por el parlamento y alterado por el gobiernocongresional, reconstituye las bases del orden poltico para la reproduccin del capital. Queel ejecutivo gobierne como dictador soberano no significa que el ejercicio del poderpoltico sea de carcter totalitario y tirnico, sino que, en momentos explosivos para lasociedad y el Estado, exige obediencia y acatamiento a sus disposiciones como autcrata.

La dictadura soberana del ejecutivo es consecuencia de las acciones del gobiernocongresional, porque desde el ngulo jurdico el ejecutivo carece de facultades suficientespara gobernar y, como est subordinado a la voluntad del legislativo, no puede responderconstitucionalmente a las fuerzas congresionales; entonces, se sobrepone a la constitucin y


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al parlamento para rescatar a la sociedad capitalista de los peligros del conflicto poltico. Elejecutivo procede como dictador soberano y retoma el mando de la administracin pblicapara dar orden y cohesin a la sociedad civil. As, la dictadura del ejecutivo estencaminada a salvar el sistema capitalista de produccin, garantizar el inters poltico de laclase burguesa, acrecentar la autonoma del Estado frente a la sociedad y desterrar los

peligros de la guerra civil provocados por las acciones del gobierno congresional.La dictadura del ejecutivo es soberana porque no est sujeta a ninguna instancia intermedia;y no slo suspende la constitucin vigente en los momentos del caos congresional, sinoque, cuando se restablece el orden y la seguridad de la sociedad civil burguesa, es sustituidapor otra. De esta manera, el ejecutivo no se cie a ninguna norma constitucional, sino querevoluciona el estado de cosas existentes para garantizar con mayor eficacia el interspoltico y econmico de la clase capitalista. En consecuencia, la dictadura del ejecutivo noes coyuntural, sino que est inscrita estructuralmente en el desarrollo del modo deproduccin capitalista; es una respuesta histrica a los efectos desorganizados del gobiernocongresional. Con la dictadura del ejecutivo la sociedad civil capitalista se desarrolla conestabilidad poltica y el intercambio mercantil contina como el eje de las actividadescomerciales, industriales y financieras.

Por otra parte, la dictadura del ejecutivo encuentra en la centralizacin de la administracinpblica un pilar slido para acrecentar su fuerza poltica. Cuando el ejecutivo derrota a lasfuerzas congresistas recupera el manejo de la administracin pblica, y como la sociedadcivil se encuentra desajustada por el caos congresional, el ejecutivo promueve elcrecimiento diferenciado y especializado del aparato gubernamental a fin de garantizar lareproduccin del capitalismo. Esto significa que a mayor desajuste de la sociedad, mayor esel crecimiento de la administracin pblica. De esta manera, la centralizacin de laadministracin pblica est vinculada al desarrollo de la sociedad civil para garantizar sureproduccin en los marcos del modo de produccin capitalista.

La centralizacin de la administracin pblica favorece los poderes del ejecutivo y fortalecela autonoma del Estado frente a la sociedad civil. Con la dictadura del ejecutivo, elpresidencialismo moderno asume una posicin hegemnica en la vida poltica, fundando supoder en la abolicin del congresismo.

En Francia durante 1791 las fuerzas congresistas despojaron al ejecutivo de laadministracin pblica y comenzaron a desempear funciones administrativas relacionadascon la inspeccin y el control de los asuntos del Estado. De este modo, junto a losfuncionarios del poder central, el legislativo nombr algunos de sus representantes para quese hicieran cargo de la administracin pblica, consumando con esto la usurpacin delejecutivo. Sin embargo, el nombramiento de miembros del legislativo en la administracinpblica acrecienta su carcter centralizado; pero cuando el ejecutivo vence a las faccionescongresistas elimina de la estructura gubernamental a los representantes del legislativo ynombra directamente a comisarios adscritos al poder central. El ejecutivo recupera elmando de la administracin pblica y los resabios congresistas sucumben ante l.

Tambin durante 1848 la Constitucin dio pie para que las fuerzas congresistas vulneraranlas facultades del ejecutivo; por lo tanto, el legislativo volvi a convertirse en el centro


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supremo de la decisin poltica. En este sentido, el legislativo decida sobre los asuntos dela guerra y la paz, los tratados comerciales y la amnista, mientras que el ejecutivo tena asu cargo el poder armado, facultades para nombrar y retirar de la asamblea nacional a susministros, encabezaba a medio milln de funcionarios y otorgaba indultos. Desde el puntode vista formal, el legislativo subordinaba al ejecutivo, pero ste dispona de la fuerza

material del Estado. Sin embargo, las fuerzas congresistas pretendan imponer elpredominio del parlamento cuando la realidad contradictoria favoreca la fuerza de lainstitucin presidencial. En este caso, el ejecutivo no poda impedir el predominio formaldel legislativo y cuando el caos congresional empezaba a desajustar a la sociedad civil elejecutivo, sin acatar la Constitucin vigente, procedi como dictador soberano paraimponer el orden. De este modo, en 1851 Luis Bonaparte derrot a las faccionescongresistas y se erigi en el centro supremo del proceso poltico.

El gobierno congresional tambin se desarroll en los Estados Unidos de Norteamrica,aunque de distinta manera respecto a Francia. Es sabido que aunque en los Estados Unidosno se conoci la monarqua absoluta, su nacimiento como pas tambin se dio sobre la basedel fortalecimiento del legislativo a costa del ejecutivo. Definitivamente influy de unamanera notoria la experiencia del rgimen ingls, ya que la monarqua absoluta dej elprecedente del ejercicio autocrtico del poder. Al igual que en Inglaterra, en los EstadosUnidos hubo una tendencia a hacer del legislativo el ncleo de la vida poltica, debilitandoal ejecutivo.

Sin embargo, en la medida en que Estados Unidos se ha transformado en una potenciaimperial, el ejecutivo ha ido ganando terreno poltico, porque es la instancia que garantizael inters poltico de la clase capitalista y la expansin de la industria, el comercio y lasfinanzas. Como pas hegemnico en la correlacin de fuerzas a nivel internacional, EstadosUnidos slo puede asegurar su supremaca con la existencia de un ejecutivo fuerte quegarantice sus intereses nacionales, as como el empleo de la tecnologa militar. Esto noimplica que el congreso sea un apndice del ejecutivo; por el contrario, el congreso espoderoso y prueba de ello es que ratifica el nombramiento de los secretarios de Estado yadems, tiene facultades para aprobar los convenios internacionales suscritos por elejecutivo. Desde esta perspectiva, el rgimen estadounidense se desarrolla en el marco deun complicado sistema de frenos y contrapesos entre el congreso y el presidente. En suma,el rgimen poltico de Estados Unidos es presidencial porque las condiciones delcapitalismo favorecen el predominio del ejecutivo sobre el congreso.

Por lo tanto, la fuerza del ejecutivo es producto de las condiciones especficas de cada pas,donde el desarrollo del poder poltico y el rgimen predominante. En el caso de Francia elpredominio del ejecutivo tiene su origen en la tradicin centralista, en la derrota de lasfuerzas congresistas y en que funge como el centro que da unidad a la clase capitalista. Eneste sentido, es importante estudiar la fuerza real del ejecutivo desde el ngulo de lahistoria, para evitar el anlisis mecnico, simplista y excesivamente formalista delpredominio que tiene en la vida poltica.

La evolucin de la Administracin Pblica en la Antigedad

Administracin Romana


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La demasiada delegacin dada a nivel local tent a militares yfuncionarios a deslizarse de su lealtad al poder central y debido a lasdistancias y a la necesidad local de autonoma un forma deorganizacin altamente centralizada prob no ser funcional. Noestaban muy al tanto de los detalles de sus sistemas administrativos,

pero tenan su habilidad para la sistematizacin administrativa engran escala. Su secreto de la grandeza romana resida en su genio para la organizacin.

Administracin China

Han hecho sus contribuciones importantes al pensamientoadministrativo. Como el trabajo del Arte de la Guerra, demostrabanque los chinos estuvieron interesados en principios tales como:organizacin, planificacin, direccin y control.

En la constitucin Chow se observaban. Algunos elementos que enla actualidad constituyeron los principos elementales de la seria administracin que son:

1.Organizacin

2.Funciones

3.Relaciones

4.Procedimientos

5.Formalidades

6.Control

7.Sanciones y registros

Los chinos practicaban por muchos siglos antes del advenimiento del arte o ciencia de laadministracin, un sistema de administracin de empresas, en servicio civil biendesarrollado y un entendimiento claro de muchos de los problemas modernos de laadministracin pblica.

Administracin Grecia

Los griegos pasaron por 4 etapas de evolucin gubernamental,aristocracia, tirana y democracia.


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Que ofrecen mejores fuentes de estudio desde el punto de vista administrativo.

Los griegos reconocieron el principio de la mxima produccin, mediante el uso demtodos uniformes por tiempos establecidos. Se desarrollo y se aplic extensamente elprincipio de la diversin del trabajo y la especializacin su exponente fue Platn.

Administracin Egipto

Los egipcios tenan muchos habilidades administrativas y deorganizacin. Le dieron la importancia al control como funcinnecesaria en una organizacin. Tuvo una forma de gobiernovagamente descentralizada, los egipcios reconocieron la importanciade registros detallados y mantuvieron ocupadas a los escribanos queguardaban celosamente documentos. Reconocieron la importancia

de la especializacin como lo muestran.

Las leyes que establecieron que ninguna persona poda dedicarse a cualquier actividadsalvo aquella trasmitida por sus padres.

En Egipto, la centralizacin pero crtica fue y sigue siendo una necesidad con una economacasi de subsistencia nunca pudo haber alcanzado el grado de desarrollo sin la ruta naturaldemocracia a travs del Nilo.

Administracin Pblica en la Edad Media

El experimento ms grande de la historia en materia de gobiernodescentralizado es el perodo comprendido entre la cada delimperio romano y el advenimiento de las formas modernas degobierno y que se llama la Edad Media.

Donde predomino en gran parte en los Pases de EuropaOccidental la Institucin denominada Feudalismo.

La importancia del Feudalismo reside en el hecho de que fue la primera experiencia en granescala de gobierno descentralizado. La decadencia de la estructura feudal comenz con elcrecimiento de la industria del comercio y de la vida comn al que, con su lenta peroinevitable desarrollo, desplazaron las frmulas tradicionales del feudalismo.

Las problemas administracin de la Edad Media y la administracin moderna. Laadministracin local del gobierno se ejerca a travs de funcionarios o personal eclesistico.El evidente talento y experiencia administrativas demostradas en la administracin de loscondados reales, es sorprendente que no e haya atribuido ms madurez administrativa a esteperodo.

Administracin Cientfica siglo XIX


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La ciencia de la administracin se ha quedado a la zaga de estos avances tecnolgicoscaractersticos de la nueva era industrial.

El administrador del Siglo XVIII y XIX era autocrtico, severo y emprico. Sus decisionesse basaban en juicios instintivos y en prcticos y procedimientos arbitrarios.

Los especialistas en administracin tienen como tarea proveer a las organizaciones de unadireccin y coordinacin efectivos y de funciones debidamente departamentalizadas, talescomo la funciones de finanzas de Ingeniera, de proveedura, de manufactura, de personal,de planificacin.

Para hacer frente a estos problemas en nuestros das se puede recurrir a la aplicacincientfica. La gerencia cientfica utiliza un objetivo, mtodos experimentales mediante loscuales localiza los problemas o necesidades; recoge, clasifica y analiza datos y frmulatentativamente principios y leyes que luego aplica para determinar su validez y utilidad.

El administrador tiene un lugar clave en el esquema de la organizacin en grane escala en laPblica; l es quin toma los resultados de la investigacin cientfica.

La Administracin Pblica del Siglo XX

Por lo que respecta a la actividad especfica de aplicacin, laadministracin Pblica podra a su vez, referirse administracinde personal, de presupuesto, de materiales, financiera.

La administracin Pblica concentra su estudio en aquellosaspectos de organizacin procedimientos y mtodos que soncomunes a la mayora de los oficinas administrativas.

La aplicacin del cuerpo de conocimiento de esta disciplina a cualquier funcin especialcomo digamos la de salubridad, puede conducirnos desde el nivel municipal al estatal alnacional y an al Internacional.

La administracin Pblica a dado el desarrollo de la actividad gubernamental y su cada vezms acentuada absorcin de actividades que anteriormente estaban relegados al sectorprivado, la maquinaria administrativa Pblica es siempre la empresa ms importante

Dimensin poltica y formas administrativas pblicas

El surgimiento y consolidacin de sistemas de administracinpblica solamente puede ser comprendido atendiendo adinmicas sociales, polticas, econmicas y culturales dediverso orden; la administracin es en lo fundamental unespacio social diferenciado que logra, en el capitalismo,configurarse a la par con la emergencia de sistemas polticos.Por ejemplo, no es lo mismo las lgicas que asume la


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administracin pblica en el marco de los estados absolutos europeos del siglo XVI yXVIII, a aquellas que se presentan en los estados latinoamericanos de la primera mitad delsiglo XX

Existen para el perodo sealado la constitucin de formas administrativas pblicas

mltiples que se imbrican, superponen y complementan entre s; algunas de ellas setipifican de la siguiente manera:

De una parte se encuentran los sistemas de administracin pblica propios de los estados,en el sentido capitalista del trmino, cuyo surgimiento, consolidacin y expansin se iniciaen Europa a partir del siglo XV y XVI en adelante, diversificando sus formas en diferentesperiodos y lugares, en el marco de sistemas polticos federales, presidencialistas, socialistasy parlamentarios, entre otros.

De otra parte estan las dinmicas de sistemas administrativos pblicos no estatales, muchasde ellas de naturaleza supraestatal, o por fuera de las lgicas estatales capitalistas, comoaquellas que se dispusieron en mltiples ciudades renacentistas italianas, redes de ciudadescomo la liga Hansetica en Europa, y formas administrativas propias de la expansincolonial europea en frica, Amrica y Asia. Se destacan igualmente, formasadministrativas internacionales como, por ejemplo, la Organizacin de los EstadosAmericanos y regionales internacionales como la Unin Europea.

Finalmente, estan aquellas formas administrativas comunitarias de sociedades ancestrales ogrupos sociales alternativos, que en el marco de singulares prcticas culturales handesarrollado sus propias dinmicas, en espacios territoriales estatales y/o supranacionales,muchas de ellas relacionadas con burocracias de estado y/o internacionales: en el casocolombiano, se encuentran experiencias circunscritas a comunidades indgenas y raizales,entre otras.

Dado lo anterior, nos encontramos con una diversidad de formas administrativas pblicasque se relacionan y superponen entre s de variadas maneras, en diversos perodos ylugares, sin reducirse exclusivamente a las administraciones estatales.

Institucin, accin, organizacin, tecnologa y gestin

Ha prevalecido en la divulgacin de los estudios en administracin pblica interpretacionesgestiolgicas y organizacionales del fenmeno, sin embargo, es necesario considerar otrasperspectivas que posibiliten dimensionar de una manera ms integral y amplia el campo deestudio, y con ello la comprensin de las estructuras, orden funcional y dinmicas delfenmeno en cuestin:

Primero, la administracin pblica es ante todo una institucin de naturaleza poltica quehace parte de aparatos institucionales de estado o de naturaleza interestatal y/o supraestatal;en cons ecuencia, la ubicacin y funcin de la administracin pblica es compr ensible,como se ha sealado, en el marco de sistemas polticos nacionales y aparatosorganizacionales supranacionales que determinan su lugar, relacin y jerarqua con otras


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instituciones, tipos de comunidad, relaciones de poder, regmenes polticos , cultura ysujetos polticos.

Segundo, la administracin pblica puede ser definida y abordada como accin y/osistemas de accin articulados a la estructuracin y resolucin de las necesidades sociales, y

a la generacin de decisiones vinculantes; en marco de ciertos tipos de diseosinstitucionales y aparatos organizacionales, se la hace coincidir con acciones estatales,aunque no se la pueda caracterizar exclusivamente desde este nico punto de vista.

De otra parte se caracteriza la accin administrativa pblica desde mbitos propios delhacer u omitir jurdico, gestiolgico y tecnolgico de organizaciones e individuosvinculados a la intervencin de entes internacionales, supranacionales y estatales. La accinadministrativa es igualmente interpretada como comportamiento burocrtico y se lainvolucra con racionalidades instrumentales, estratgicas y prctico morales, en el marco deformas de dominacin legal racional, patrimonial y/o carismtica.

Tercero, la administracin pblica es tambin aparato de organizaciones formalmenteconstituido, dispuesto territorialmente y diferenciado funcionalmente a partir de dinmicasrelacionadas con la divisin del trabajo, entornos institucionales y maneras de intervenir endiferentes mbitos de la vida social, poltica, cultural, econmica e identitaria.

En el marco estatal los aparatos organizacionales se diferencian atendiendo al rgimenpoltico dominante, la divisin de los poder es de estado; dinmicas de centralizacin ydescentralizacin; la produccin de bienes; la prestacin de servicios; la adquisicin ymovilizac in de recursos; la defensa territorial; la definicin, garanta y provisin dederechos, entre otros.

Las formas organizacionales de las actuales administraciones pblicas tanto estatales,internacionales como supranacionales, configuran complejas redes en las que confluyenentidades de estado, organizaciones no gubernamentales, entidades de naturaleza privadacon nimo de lucro, as como organizac iones de naturaleza comunitaria diversa.

Cuarto, las administraciones s e corresponden con fenmenos de naturaleza gestiolgica,los cuales pueden ser abordados desde diferentes puntos de vista:

Segn sea tipos de acciones, procesos, procedimientos y sistemas que caracterizanfenmenos como la planeacin, el control, la evaluacin, la direccin, la coordinacin y laejecucin. Segn se trate de principios, doctrinas, estrategias, tcticas y acciones denaturaleza gerencial. Segn se estructuren, adquieran, movilicen y utilicen recursosorganizacionales de naturaleza econmica; informacional; infraestructural; tcnica; desuministros y saber; as como de formacin, capacitacin, movilizacin y asignacin depersonal.

Configuracin Del Saber Administrativo Pblico


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Es en el marco de las sociedades europeas entre mediados del siglo XVI y finales del sigloXVII, en donde se inicia un proceso de estabilizacin y consolidacin de formasadministrativas pblicas que an dominan en el panorama de las sociedadescontemporneas del siglo XXI y trascendieron el espacio estrictamente europeo para teneruna injerencia en todos los continentes.

Dos momentos de transicin son los que corresponden a este perodo histrico: una etapainicial en la cual se presenta una ruptura entre las formas feudales europeas y elaparecimiento de los estados absolutistas, y de otra parte, la crisis de estos estados, laprogresiva consolidacin del proyecto burgus y con ello la emergencia de formasadministrativas estado nacionales, propiamente capitalistas.

La consolidacin de un saber administrativo pblico estatal se encuentra, por lo tanto,relacionado con estas transiciones y su configuracin; sus dinmicas permiten identificar laconfrontacin de maneras de pensar y la disputa entre grupos sociales y proyectos polticos,econmicos y culturales diversos.

De los saberes del prncipe a los saberes de estado

La emergencia de un saber administrativo estatal en el marco de las sociedades europeasdel siglo XVI y XVII estuvo relacionado con las dos siguientes concepciones que laantecedieron e influyeron en l: Un saber pastoral cristiano orientado al gobierno de loshombres y, de otra parte, una literatura de consejos al prncipe sobre el arte de gobernar.

Este saber administrativo corresponde a las ciencias camerales (Polizeiwissenschaft) y lasciencias de la polica, las cuales gravitaron en torno a las doctrinas de la razn de estado; setrata, tanto en un caso como en el otro, de campos y experiencias de saber que pueden serabordadas de la siguiente manera:

Primero, como cuerpos de saber doctrinarios sistematizados y aplicados en los asuntos deestado y gobierno. En segundo lugar, como movimiento intelectual en el que se organizaroncomunidades de expertos que reflexionaron sobre problemas de gobierno, estado, poder ydominio, generando con ello espacios de controversia y produccin de una extensa yvariada literatura en lo que actualmente corresponde a Francia, Alemania, Espaa, Italia ylos pases bajos.

De otra parte, se trataba de un movimiento orientado a formalizar estudios en estasmaterias, dentro del estado y en instituciones educativas de formacin tcnica yuniversitaria. En tercer lugar , como un campo de experiencias prcticas en el quefuncionarioscamerales- ejercen cargos estatales en el seno de monarquas absolutistas.

Dado lo anterior, para dar cuenta y tener una apropiada representacin sobre el significadode estas ciencias como formas del saber administrativo pblico, caracterizaremos primerotemas relevantes que discutieron y replantearon frente a la literatura de consejos al prncipey el saber pastoral cristiano de la poca, para en un segundo momento ocuparnos deidentificar los principales problemas que ellas abordan.


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Literatura del arte de gobernar

Las formas feudales europeas, las ciudades independientes (por ejemplo, las ciudadesmediterrneas italianas) y las ligas de ciudades configuraron progresivamente postulados,tcnicas, lgicas, destrezas y prcticas administrativas centradas en el problema del

gobierno y el ejercicio del dominio del seor (Monarca feudal y gobernante de la ciudadmedieval).

Es en el marco de estas dinmicas que la literatura del arte de gobernar orientada alprncipe, permite plantear aspectos bsicos sobre los que se centra este saber con el cualentra en conflicto las ciencias camerales y de polica El ncleo de esta literatura es laactividad del prncipe; se trata de dar cuenta de sus habilidades para mantener elprincipado, de identificar y enfrentar las situaciones que pueden comprometer estapermanencia y la relacin de vasallaje con sus sbditos; se trata, de otra parte, de unaliteratura que busca potenciar las fuerzas del prncipe, su lugar y su dominio.

Dado de lo anterior, abordaremos este fenmeno a partir de los planteamientos propuestospor Michel Foucault en un conjunto de lecciones ordenadas en diferentes obras ycomplementadas con las perspectivas de otros autores, explorando parcialmente supuestosy aspectos generales de este arte de gobernar, en trminos de: las relaciones desingularidad, trascendencia y exterioridad del prncipe; la precariedad y segmentacin deldominio; y las relaciones entre el poder soberano y el poder pastoral .

Singularidad, trascendencia y exterioridad

El prncipe representa una singularidad que es trascendente. El prncipe recibe el principadoen actos de conquista, herencia, adquisicin, anexin y/o alianza; desde la perspectiva deFoucault, se trata de un lazo que lo coloca en una situacin de exterioridad con relacin alterritorio del dominio que busca conquistar y mantener.

El prncipe en su condicin de exterioridad, singularidad y dominio define el lugar de unapublicidad representativa (representative publicness); vale decir, de una posicin desde lacual se constituye en smbolo y con ello representacin de los rdenes dominantes de lovisible, enunciable y admisible, articulados a un poder seorial y su escenificacin; todoello manifiesto en la prdida del nombre propio, la dignidad de la representacin referida aun orden divino, la disposicin de su retrica gestual y voluntad configuradora del dominio,y la estructuracin de una escena que lo ubica como centro (cortejo, asamblea y ceremonial,entre otros) De otra parte, y en el marco de esta misma lgica, la exterioridad y singularidaddel seor se relaciona con la prctica del secreto en el ejercicio del dominio absoluto de supotestad; en este sentido, es de su resorte los arcana imperii, como catlogo de prcticassecretas para garantizar el mantenimiento de una dominacin basada en la voluntad

Finalmente, la singularidad del prncipe esta igualmente dada porque posee el principado;esa espacialidad geogrfica en la que se adscribe el vasallo a la tierra y se dan relaciones desoberanza.

Fuerzas del estado y equilibrio entre estados


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Fuerzas del estado y equilibrio entre estados El problemade potenciar las fuerzas del estado no solamente secorresponde con una dinmica de naturaleza endgena,sino que la lgica del nuevo saber es la de establecer,conservar y expandir esas fuerzas, articulado al hecho

fundamental segn el cual el estado est en un espacio decompetencia con otros estados: se trata de un mundo endonde domina un pluriverso de estados que no se orientan a constituir una unidad ltima;no se trata de llegar a un nico imperio de salvacin.

Dado lo anterior, el estado reafirma sus fuerzas en competencia poltica y econmica conotros estados; no se trata, por lo tanto, de una doctrina de la rivalidad de los estados sino deun principio de razn de estado apoyado sobre la competencia entre stos, mediante laarmonizacin, identificacin, utilizacin y clculo de las fuerzas.

De acuerdo con Foucault, el surgimiento de esta interpretacin sobre la balanza europeaplantea el problema de una escatologa bsica y frgil, precaria y relativa a la paz universal;a una paz que nace de la pluralidad y no de la unidad, constituyndose en garanta deseguridad. Pero de otra parte, se trata de una balanza y equilibrio que supone laorganizacin de una polica que potencie sus propias fuerzas al interior; en consecuencia,sin una dinmica no se presenta la otra.

Sobre este conjunto de problemas se estable una experiencia de gobierno de los hombres ylas cosas que asume dos formas de racionalizacin: una racionalidad centralizadora y unaracionalidad individualizante, articuladoras de un nuevo saber administrativo que entrar encrisis a finales del siglo XVIII e inicios del siglo XIX con la consolidacin del liberalismo,la economa poltica y la crisis de los estados absolutos

La administracin pblica como campo de estudio

La administracin pblica como campo de estudio

La administracin pblica, como un aspecto de la actividadgubernamental, existe desde que los sistemas polticos funcionany tratan de alcanzar los objetivos programticos fijados por losque toman las decisiones polticas. La administracin pblicacomo un campo de estudio sistemtico es mucho ms reciente.Los asesores de gobernantes y comentaristas sobre elfuncionamiento del gobierno han plasmado sus observaciones decuando en cuando en fuentes tan variadas como el Arthasastra deKautilya en la India antigua, la Biblia, La poltica de Aristteles y El prncipe deMaquiavelo. Sin embargo, no fue sino hasta el siglo XVIII cuando el cameralismo, el cualse ocupa de la administracin sistemtica de los asuntos del gobierno, se convirti enespecialidad de los estudiosos alemanes en Europa occidental. En los Estados Unidos, estaespecializacin no tuvo lugar sino hasta el final del siglo XIX, con la publicacin en 1887del famoso artculo de Woodrow Wilson El estudio de la administracin, usualmente

considerado el punto de partida. Desde esa poca, la administracin pblica se ha


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convertido en un rea reconocida de inters especializado, ya sea como subespecialidad delas ciencias polticas o como una disciplina acadmica autnoma.

Pese a que ya lleva varias dcadas en desarrollo, todava no se ha llegado a un consensoacerca del alcance de la administracin pblica y se ha dicho que el campo de estudio

muestra heterodoxia ms que ortodoxia. En un texto contemporneo se examina eldesarrollo de la disciplinabajo el ttulo de El siglo en aprietos, y en una encuesta recientese describen las tendencias en el estudio de la administracin pblica como un progresodel orden al caos. Tal vez estas caractersticas constituyan fortalezas en lugar de puntosdbiles, pero de todas maneras impiden dar una definicin de la disciplina que sea concisa,precisa y generalmente aceptable. Es ms factible identificar tendencias y puntos comunes,y para nuestros propsitos no se necesita ms que eso.

Supuestamente la administracin pblica es un aspecto de un concepto ms general, asaber: la administracin, cuya esencia se ha descrito como una accin especfica

emprendida para alcanzar un objetivo consciente. En la mayora de los intentos que sehacen por definir la administracin se agrega el elemento de cooperacin entre dos o mspersonas y se le considera un esfuerzo humano cooperativo encaminado a alcanzar unobjetivo o varios objetivos aceptados por aquellos que participan en el esfuerzo. Laadministracin estudia los medios para alcanzar fines prescritos. La actividadadministrativa puede desarrollarse en una diversidad de situaciones, siempre que elelemento fundamental est presente, a saber: la cooperacin entre seres humanos paradesarrollar tareas que han sido mutuamente aceptadas como dignas del esfuerzo conjunto.El marco institucional en el que la administracin ocurre puede ser tan variado como unacompaa de negocios, un gremio, una iglesia, una institucin educativa o una unidadgubernamental.

ALCANCE Y NATURALEZA DE LAADMINISTRACIN PBLICA

Existe una unidad esencial en el proceso de la administracin,ya sea que se le observe en los gobiernos de ciudades, estadoso federales, que impide toda clasificacin estratificada del

tema. Tratarla como si fuese administracin municipal,administracin estatal o administracin nacional es dar porsentada una distincin que en realidad no existe. Losproblemas fundamentales, como el desarrollo de la iniciativa

personal, la seguridad de la competencia individual y la integridad, responsabilidad,coordinacin, supervisin fiscal, liderazgo y moral son, de hecho, los mismos; y casi todoslos temas de administracin desafan las limitaciones polticas del gobierno local y elestatal. La administracin de la salud, la licencia a los practicantes de las ciencias mdicas,el control del comercio o la reclamacin de tierras baldas tienen en realidad poca relacin[real] con las ciudades, los condados o los estados como tales. Y tampoco las respectivasfases del gobierno de ciudad, estatal o federal presentan alguna variacin considerable ensus tcnicas de administracin. Por consiguiente, de entrada nos parece importante insistiren que el proceso municipal, estatal o federal, sino como proceso comn a todos los nivelesdel gobierno.


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La administracin pblica es la administracin de hombres y de materiales para realizar lospropsitos del Estado. Esta definicin subraya la fase empresarial de la administracin yminimiza su aspecto legal y formal. Relaciona la direccin de los asuntos gubernamentalescon la direccin de los asuntos de cualesquiera otras organizaciones sociales, comerciales,filantrpicas, religiosas o educativas, en todas las cuales se reconoce que la buena

administracin es elemento esencial para el xito. Deja en pie la pregunta de hasta qupunto la administracin misma participa en formular los propsitos del Estado y evita todacontroversia sobre la naturaleza precisa de la accin administrativa.

El objetivo de la administracin pblica es la utilizacin ms eficiente de los recursospuestos a disposicin de funcionarios y de empleados. Estos recursos no slo incluyen lasactuales asignaciones y equipo material en forma de edificios pblicos, maquinaria,carreteras y canales, sino tambin los recursos humanos encarnados en los cientos de milesde hombres y mujeres que trabajan para el Estado. En todos sentidos, una buenaadministracin intenta eliminar todo despilfarro, conservar material y energa y el logroms rpido y completo de los propsitos pblicos congruentes con la economa y elbienestar de los trabajadores.

Aspectos esenciales de la administracin pblica

Vemos as que la administracin pblica es la ejecucin de losnegocios pblicos; el objetivo de la actividad administrativa es larealizacin ms expedita, econmica y completa de los programaspblicos. Esto, obviamente, no es el nico objetivo del Estado comounidad organizada; la proteccin de los derechos privados, eldesarrollo de la capacidad cvica y el sentido de responsabilidad civil,el debido reconocimiento de las mltiples fases de la opinin pblica,el mantenimiento del orden, la aportacin de un mnimo de bienestar

nacional: todo ello exige la inmediata atencin del Estado. La administracin debecorrelacionarse con otras ramas del gobierno, adems de ajustarse a la inmensa cantidad deesfuerzo privado que en los Estados Unidos, mucho ms que en ningn otro lugar,complementan toda iniciativa pblica. El captulo siguiente trata de estos ajustes, pero aqucabe distinguir entre los campos adyacentes de la administracin y del derechoadministrativo.

Se dice que el derecho administrativo es aquella parte del derecho pblico que fija laorganizacin y determina la competencia de las autoridades administrativas, e indica losremedios individuales por la violacin de sus derechos[1]. Esa definicin indica

atinadamente que el tema corresponde al mbito del derecho, y seala su mayor objetivo: laproteccin de los derechos privados. El objetivo de la administracin pblica es la eficientedireccin de los asuntos pblicos.

Estas dos metas no slo son diferentes, sino que muchas veces entran en conflicto. Desdeluego, la administracin se rige por las reglas del derecho administrativo, as como losrequerimientos del derecho constitucional; pero dentro de unos lmites as fijados, busca larealizacin ms eficaz de los propsitos pblicos. Todo el asunto ha sido bien formuladopor el profesor Freund[2].


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Etica del servicio publico

Etica del servicio publico

Si hay un cambio notable en las prioridades de los tericos de

la administracin pblica en los aos ochenta, tal esseguramente la gran atencin que ahora se presta a laspreocupaciones ticas. Se podra especular sobre las razones deesta nueva atencin (Watergate sera, en efecto, un candidatoimportante), pero est fuera de duda que los tericos handestacado las preocupaciones ticas en mayor medida. En elcaptulo V se examinar con mayor detalle la tica del servicio

pblico, pero aqu cabe indicar por lo menos el conjunto de materiales que elaboran ahoralos tericos de la administracin pblica.

El territorio ha sido bien trazado por Willbern (1984), quien identifica seis clases de moralpara los funcionarios pblicos: a) honestidad bsica y respeto de la ley, b) conflictos deintereses, c) orientacin de servicio y justicia procesal, d) tica de la responsabilidaddemocrtica, e) tica de la determinacin de la poltica pblica, y f) tica del compromiso yla integracin social. Brady (1981), Lilla (1981) y Thompson (1985) precisan la listaanterior considerando el alcance de los estudios ticos y la forma como debiera enfocarseeste estudio. Especialmente significativa es la demostracin de Thompson de que no soncontundentes dos de los argumentos principales que se esgrimen en contra de la posibilidadde desarrollar una administracin tica.

Los anlisis especficos de la relacin existente entre la ley y la administracin pblicaincluyen el argumento de Foster (1981) en defensa de un "legalismo intermedio" -elderecho como si la gente importara que complementara y estimulara el comportamientomoral en las agencias pblicas. De igual modo, Rohr (1985) basa su libro reciente sobre latica en el Estado administrativo en una comparacin de la teora poltica de la LeyFundamental con la teora constitucional de Wilson (1887) y Goodnow (1900).

La cuestin de la responsabilidad individual en las organizaciones pblicas se ha analizadocon mayor frecuencia an. Algunos artculos representativos son los de Brady (1983), Scott(1982) y Thompson (1980). Stewart (1985) ilustra bien el tono de ese anlisis en suevaluacin de la tica en la profesin de la administracin pblica.

Una condicin especial que afecta el comportamiento tico de los funcionarios es lainfluencia de los valores profesionales que pueden chocar con la tica del servicio pblico.Bell (1985), por ejemplo, estudia la interrelacin existente entre los valores profesionales ylos propsitos organizacionales en la poltica de la vivienda, mientras que Yarwood (1986)concluye ms generalmente que "la ciencia y las profesiones deben compartir la culpa demuchos problemas ticos causados por las organizaciones formales" (p. 483).

Por ltimo, varios autores han considerado la divulgacin de normas ticas por toda laprofesin. Chandler (1983) presenta un anlisis de los argumentos formulados en pro y encontra de un cdigo de tica para la American Society for Public Administration, mientras


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que Koritansky (1982), Mayer y Harmon (1982) y Schorr (1983) consideran la enseanzade la tica en los programas profesionales de la administracin pblica. Mayer y Harmon(1982) resumen bien este trabajo en su comentario: "El papel del administrador es el de lamediacin, no slo el de enjuiciar o resolver problemas [...] El desempeo de este papelesencial requiere que el administrador sea responsable en tres sentidos: profesional, poltico

y personal. La educacin moral de los administradores pblicos requiere entender cada unode estos sentidos y su relacin" (p. 222).

LA CIUDADANA Y LA EDUCACIN CVICA

Un rea importante que combinalos estudios del proceso degobernacin con los estudios de latica administrativa ha sido la dela ciudadana y la educacincvica. El artculo de Frederickson(1982) sobre la "recuperacin delcivismo" fija el tono de estasdiscusiones sosteniendo que, aldescuidar el aspecto pblico de la

administracin pblica, se ha perdido de vista laimportancia de los valores democrticos que afectan el trabajo de los administradoresindividuales. McSwain (1985) llega a una conclusin similar, aunque por mediosdiferentes, al afirmar que se carece de un sustento adecuado para desarrollar plenamente lanocin de la ciudadana, y que el legado liberal de la Constitucin ha minado las nocionesde la comunidad y el inters pblico con el individualismo racional. En tales circunstancias-arguye McSwain-, el administrador carece de una gua en la toma de decisionesresponsables acerca de los valores pblicos.

Adems de estos trabajos independientes, un simposio especial sobre la ciudadana,reportado en la Public Administration Review, incluy varios artculos tericos importantes(como el de Hart mencionado antes). En oposicin a otros tericos interesados en la ticaque adoptan un enfoque ms legalista, Cooper (1984) sostiene que las obligaciones ticasdel administrador pblico derivan del hecho de que los administradores son "ciudadanosprofesionales" o "ciudadanos-administradores". McGregor (1984) afirma que entre lasobligaciones del administrador se encuentra la de educar a la ciudadana, algo queGawthrop (1984a) considera difcil en una poca en la que se ha vuelto confusa la nocinde ciudadana. Por ltimo, Rohr (1985) analiza las limitaciones de la actividad poltica deladministrador como algo instructivo en lo tocante al lenguaje de la ciudadana.

LA ADMINISTRACIN PBLICA COMO DISCIPLINA CIENTFICA: EL ESTUDIODEL OBJETO

La Administracin Pblica en su etapa moderna cuenta con unobjeto de estudio que se remonta a los gobiernos de lasprimeras civilizaciones, el cual en su propia evolucin ydesarrollo logr conformarse como una actividad autnoma e


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independiente, separada de las funciones religiosas, ceremoniales y espirituales entre otras,para constituirse en una actividad con una dinmica propia. Por su parte, el estudio delobjeto ha sido cuestionado en el sentido de que la Administracin Pblica no puede tener elcarcter de ciencia, debido a que no cuenta con leyes ni principios generales que pudieranaplicarse en cualquier gobierno. Para algunos estudiosos, la Administracin Pblica es un

arte; hay quien la concibe como un conjunto de tcnicas empricas para obtener resultadosinmediatos; para otros es una filosofia que debe promover los ms altos valores humanos yhay quien la considera slo como una profesin. Incluso, para otros la administracinpblica tiene un nfasis mar-cado en las tcnicas, tanto en su investigacin como en suejercicio.

Una de las razones por las cuales la Administracin Pblica no alcanza el calificativo deciencia se debe, en parte, a las continuas aportaciones de otras ciencias sociales que hancontribuido a su estudio, pero que al mismo tiempo le impiden consolidarse como unadisciplina cientfica por la enorme influencia del Derecho -Derecho Administrativo yConstitucional- la Economa, la Ciencia Poltica, la Administracin, la Sociologa, laHistoria y la Psicologa, por citar las disciplinas ms importantes. La AdministracinPblica debe retomar de las "ciencias madres" aquellos esquemas que le permitanconsolidarse como un campo de estudio estrictamente cientfico, para establecer su propioenfoque de estudio de los problemas. Como lo ha dicho Gabriel Almond en relacin con laCiencia Poltica, se requiere crear una mesa central que permita integrar a todas las otrasmesas separadas (enfoques) en esta disciplina para lograr consolidar una teora central. Estasituacin tambin sera pertinente para la Administracin Pblica.

Otra posicin sugiere que se acab el sueo de la interdisciplinariedad y que es el momentode regresar al origen: la Ciencia Poltica como fuente de conocimientos para la disciplina.Sin importar la posicin en que se encuentre, la Administracin Pblica tiene objeto deestudio y estudio del objeto; slo falta darle direccin y orientacin terica a nuestro campode estudio. La ciencia administrativa debe aportar los elementos necesarios para consolidarla transicin de arte y de tcnica a una ciencia administrativa de pleno derecho yautonoma.

Por su parte, Mosher y Cimmino afirman que la Administracin Pblica tiene inters por laPoltica, la Economa, la Sociologa, la Psicologa y cualquier otro sector de estudios quedirecta o indirectamente se ocupe de los problemas de administracin. Afirman que lacontribucin de otras disciplinas tiene gran utilidad para la administracin pblica comoobjeto de estudio; sin embargo, esto no significa que carezca de disciplina autnoma, pero"pensamos que la ciencia de la administracin es una ciencia aplicada"."

La Administracin Pblica como disciplina cientfica

En el continuo desarrollo histrico de su objeto de estudio laAdministracin Pblica ha sido considerada como: a) arte, b)filosofa, e) profesin y d) ciencia. No obstante que a ms de un siglode existencia del campo de estudio en su etapa moderna -1887, con elensayo de Woodrow Wilson-la naturaleza cientfica de laAdministracin Pblica se encuentra an en discusin. Incluso fue


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declarada su muerte en la dcada de los sesentas provocando la llamada "crisis deidentidad" como disciplina, sin considerar que su objeto de estudio tiene existencia propia yrequiere de la sistematizacin de su estudio. A continuacin analizaremos aquellosargumentos que las ciencias aportan para determinar el carcter epistemolgico de laAdministracin Pblica.

La Administracin Pblica como arte

Algunos autores consideran la administracin pblica como un arte, en el sentido msamplio del concepto, o sea como un conjunto de preceptos y reglas necesarios para realizarbien alguna cosa; as, se habla del arte de administrar. En este contexto es conveniente citara Ordway Tead, quien sostiene que la administracin es una de las bellas artes, cuandoafirma que las actividades administrativas suponen seguramente un arte que requiere grandestreza, discernimiento y fuerza moral:

Desde luego, tan penetrante en influencia, tan valiosa, tan correctamente constituida es esahabilidad, que merece ser reconocida como una de las bellas artes. [...] Constituye desdeluego un arte de la ms elevada categora lograr la ms fructfera colaboracin posible enun mundo en el que el esfuerzo combinado es la tpica expresin de individuos que tratande hacer su vida productiva.

Para Tead, el arte requiere de un medio de expresin. En el caso de la administracin elmedio es tripartito. Su expresin tiene lugar en y a travs de la organizacin, los sereshumanos y una cierta clase de amplio soporte social y cultural, que es una sociedaddemocrtica.' La administracin pblica espara Tead- una de las bellas artes porque exigeun imponente conjunto de talentos especiales para conseguir una colaboracin creadora quedirija y oriente la vida civilizada cotidiana.

Por su parte, Leonard D. White afirma que la Administracin Pblica es un arte, que hasido una de las posesiones esenciales del hombre." aunque sostiene que la AdministracinPblica puede convertirse en ciencia: Como la administracin indudablemente es en parteun arte, seguirn ocupando un lugar importante los escritos cientficos. Pero puede irconvirtindose progresivamente en una ciencia, o por lo menos, en una ciencia limitada pordiferencias culturales, logro muy de desear, ya que las proposiciones de una cienciaadministrativa van ms all del alcance del sentido comn.?

En la misma postura que White, Luther Gulick afirma que lo que fue arte puede convertirsecon el tiempo en ciencia: Actualmente la administracin es ms un arte que una ciencia; dehecho hay quien afirma dogmticamente que no puede ser otra cosa. Los que as opinan norecuerdan que la metalurgia, por ejemplo, era un arte varios siglos antes de llegar a unaciencia [...] varios factores influyeron en la conquista del mundo natural por las cienciasexactas, y puede confiarse en la posibilidad de controlar y conocer el mundo de los asuntoshumanos de una manera cientfica. Cabra recordar que algo similar aconteci con laodontologa. Segn Duhalt Krauss, antes de que sta apareciera como una disciplinacientfica y desarrollara tcnicas especficas, los barberos eran los encargados de sacarmuelas. Lo hacan de una manera primitiva y rudimentaria. u Pero se inici el estudiocientfico de los fenmenos dentales y sus relaciones con otros aspectos de la biologa


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humana: se desarrollaron tcnicas especficas basadas en esos estudios y surgieronespecialistas en esa actividad, que estudiaban en las universidades. Algn da suceder lomismo con la Administracin Pblica. Frente a la pregunta del carcter cientfico de laadministracin pblica, Marshall Dimock sugiere que es un arte elevado que podrconvertirse en una disciplina cientfica:

Es la administracin arte o ciencia? A veces el debate sobre esta cuestin ha subido detono. En su etapa actual de desarrollo, podemos decir que si la administracin es laaplicacin de una habilidad o tcnica, es arte, y que si andando el tiempo algunos de suselementos se llegan a aplicar en forma sistemtica llegar a constituir una ciencia. [...] Esindudable que la administracin es un arte elevado.

Tradicionalmente la administracin pblica ha sido un arte, pero un arte con aptitudes ytcnicas que ahora se transforman paulatinamente en muchos aspectos mediante laestadstica, contabilidad, ingeniera, psicologa; mediante formas refinadas de anlisis einterpretacin lo que surge es un conjunto de prcticas en el que hay muchas formas demedicin precisa, muchas situaciones en las cuales pueden hacerse pronsticos exactos.

La administracin pblica no es ms que el arte de conducir los asuntos del gobierno. [...]No es una ciencia [...] La administracin pblica como un arte busca el conocimiento de laciencia y fortalece la calidad de su arte haciendo referencia a la utilizacin delconocimiento obtenido de las ciencias sociales y naturales. Por su parte, Dwight Waldoparece conciliar este dilema entre si la Administracin Pblica es un arte o una ciencia:

[...] refleja la opinin general de que la Administracin Pblica tiene importantes aspectosde ciencia y arte conjuntamente. Refleja, tambin, sin embargo, un deseo de soslayar losproblemas de definicin, de conciliar los resultados cediendo de ambos lados, de proseguircon el estudio y la prctica de la Administracin Pblica, cualquiera que sta sea.

La Administracin Pblica nace como un arte, debido a que utiliza tcnicas y habilidadespara lograr los fines del Estado, sin ms conocimiento que su experiencia y el permanenteaprendizaje del ensayo y el error. Con el tiempo, la acumulacin de ese conocimientopermite establecer relaciones causales, principios generalmente aceptados y, en algnmomento, leyes de aplicacin general, para convertirse en una ciencia. En esa etapa detransicin cognoscitiva y epistemolgica, la Administracin Pblica apenas comienza aedificar los basamentos tericos para constituirse en una disciplina autnoma,independiente y de pleno derecho; una ciencia en gestacin. El arte es su etapa transitoriahacia su sistematizacin y mayor rigor cientfico.

La Administracin Pblica como Filosofa

En una posicin diferente, Marshall Dimock ha sostenido que laAdministracin Pblica ms que arte o ciencia, es una filosofa quetiene como principio esencial servir al hombre. Este libro tiene unatesis. Dicha tesis es que la administracin es, ms que respuestaseruditas y tcnicas bien escogidas, un conjunto de ardides. No es ni


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siquiera una ciencia y jams debiera convertirse en un mtodo rgido e invariable. Es msque un arte: es una filosofa.

La filosofa es una combinacin de creencias y de prcticas destinada a lograr una mejorejecucin e integracin de los actores participantes en los eventos administrativos. Para

Marshall Dimock, una filosofa de la administracin es un patrn bien pensado y viable desupervivencia y de influencia para los individuos y las instituciones. Es buena norma ybuena tcnica, pero sobre todo, aspira a ser una verdadera integracin; una armonizacin detodo lo que es importante. Dimock sostiene que una filosofa de la administracin pblicadebe estar basada en los siguientes principios:

l. Las instituciones determinan en gran parte la clase de vida que la sociedad va a llevar ylos administradores, como clase, determinan en gran parte la calidad de las instituciones;

2. Los administradores deben ser individuos y no engranajes, porque el secreto del xito esindividual.

3. La clave de la administracin es el conocimiento del desarrollo y de la decadencia,debido a que la actual insistencia en formar categoras y dividirlo todo en pequeos yordenados compartimientos causa su propia derrota, " ...porque la administracin es, msque nada, una fusin de muchos elementos y su xito depende de la pericia con que seefecte la mezcla.

4. Como piedras angulares de la filosofa administrativa se encuentran los factores dedesarrollo, equilibrio, estrategia, direccin y motivacin. La motivacin debe tener unfundamento tico, no de conveniencia.

Debido a que la administracin pblica ocupa un vasto campo de actividades, la filosofa dela administracin se aproxima a una filosofa de la vida; para que sea viable debeconsiderar las siguientes pruebas. La primera es la capacidad de inclusin, que implica quetodos los elementos que entran en la accin administrativa han sido debidamenteintegrados. En segundo lugar, se debe procurar que sean armonizados, unidos correcta ycompletamente, para lo que tendrn que sujetarse a las normas establecidas. En tercer lugar,formular principios que constituyan guas positivas para la accin futura en condicionesms o menos semejantes. La cuarta proposicin es que la administracin se ocupa tanto delos fines como de los medios; la hbil fusin de fines y medios es la prueba de la excelenciaadministrativa. La quinta proposicin es que una filosofa de la administracin debera serconcebida de manera tal que, si describe la realidad y pone en manos de un funcionarioexperto el mejor instrumento posible, produzca un resultado mayor que la suma de suspartes."

La administracin pblica como filosofa es llevada al extremo por Dimock al considerarlacomo una rama de las humanidades, por lo que, segn esta posicin, debe estar ligada amaterias como la filosofa, la historia y el arte, y no nicamente a la ingeniera, las finanzaspblicas, la ciencia poltica, el derecho y la economa. Esta posicin no fue prevaleciente enla Administracin Pblica; no obstante, se considera indispensable exponerla paracompararla con las otras orientaciones del campo de estudio, aunque en la actualidad existe


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un retorno hacia la tica y la filosofa, como elementos fundamentales para la preparacin yformacin de los funcionarios pblicos.

La Administracin Pblica como profesin

Para Mary Parker Follett la palabra "profesin"implica en la percepcin general un fundamentode ciencia y un motivo de servicio. Unaprofesin descansa sobre la base de un conjuntoprobado de conocimiento y se utiliza para elbien de los otros, ms que para los fines propios,con excepcin del salario.

Para algunos estudiosos, la administracinpblica es una profesin ms que una disciplina,

aunque esta percepcin ha ido cambiando significativamente. Leonard D. White sostena en1937 que en el siglo pasado la administracin de asuntos gubernamentales exiga muy pocode las profesiones, salvo la educacin. En los Estados Unidos en el ao de 1896 habaaproximadamente 3600 puestos profesionales en el servicio federal, es decir, el 2% del totalde empleos; en 1907 eran aproximadamente 9700, 3.4% Y para 1930 el nmero habaaumentado a cerca de 35000, es decir, cercano al 6%.

El creciente empleo de profesionistas y cientficos ejerce un efecto determinante sobre elservicio pblico y sobre las condiciones bajo las cuales se realizan sus tareas. La crecienteproporcin de servidores civiles capacitados profesionalmente mejora el prestigio y lareputacin del servicio pblico. Propicia un medio favorable para el reconocimiento deadministradores pblicos permanentes no polticos, especialmente capacitados. De estamanera, la administracin pblica se convierte en una profesin.

En su obra clsica, Marshall Dimock incluye un apartado que denomina "El gobierno comocarrera", en el que describe el caso de los Estados Unidos, que siendo un puebloindividualista y lleno de recursos, en el pasado consideraba que lo mejor era tener pocotrato con el gobierno y trabajar en l se consideraba irrelevante. Esta situacin ha cambiadoradicalmente; por ejemplo, en la dcada de los cincuentas el gobierno federalestadounidense empleaba a 2.4 millones de civiles y 2.8 millones de personas en trabajosrelacionados con el servicio militar activo.

Por consiguiente, el administrador pblico profesional debe convertirse en el eslabn queuna al cientfico y al poltico a fin de reconciliar la tecnologa con los valores democrticos.Los administradores pblicos se ocupan de tres clases de necesidades. La primeracomprende las sociales, es decir, de los ciudadanos y el bienestar del pas; la segundaabarca las propias necesidades de la organizacin, es decir, los medios por los cuales puedellegar a ser provechosa, eficaz, dctil y dinmica. La tercera se refiere a las necesidades dela gente que est dentro de la propia organizacin, entre las que se cuenta el desempeo delindividuo y las satisfacciones personales. La realizacin administrativa de estas tresespecies de necesidades exige una gran competencia y una vida de estudio y reflexin, porlo que la administracin pblica es una profesin. Para Marshall Dimock la administracin


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pblica es una profesin, ya que todas las profesiones tienen cabida en el gobierno. Latecnologa atrae cientficos y especialistas de toda especie a los altos puestosadministrativos. Hay campos en que los hombres de negocios son indispensables; tambinse necesitan oficinistas y tcnicos en grandes cantidades, as como los militares y losmaestros, que son los ms solicitados. El trabajo de oficina es el ms abundante.

Por su parte, Miguel Duhalt Krauss seala que la Administracin Pblica es una profesinporque cumple con tres requisitos bsicos: 1) est basada en un marco terico deconocimiento de tipo cientfico; 2) este cmulo de conocimiento de tipo cientfico tiene unaaplicacin prctica y 3) la actividad que aplica prcticamente los conocimientos de tipocientfico debe responder a una necesidad social.?? Para quienes discuten la existencia deuna ciencia de la administracin, no hay duda de que se cuenta con un marco terico deconocimientos de tipo cientfico en que se apoya la administracin pblica, debido a questos constituyen formalmente la disciplina o este conocimiento proviene de otras CienciasSociales corno son la Sociologa, la Economa, el Derecho, la Poltica y la Psicologa, entreotras. Asimismo, el conocimiento del fenmeno administrativo tiene un carcter aplicativoy til para las organizaciones administrativas pblicas, as corno una vinculacin a lasnecesidades, requerimientos y demandas de la sociedad. Por lo anterior, para Duhalt Kraussla administracin pblica es una profesin.

La Administracin Pblica como ciencia

La polmica del carcter de la Administracin Pblica como arte o ciencia ha derivado enposiciones extremas que: 1) la identifican como un arte elevado; 2) la reconocen slo comouna profesin; y 3) la estudian como una ciencia en gestacin y desarrollo. Algunos autoressostienen que no puede existir una teora de la Administracin Pblica, porque no tiene elalcance terico para sustentarse como tal; en su caso, proponen el estudio de laAdministracin Pblica

"La teora de la Administracin Pblica capitalista est por elaborarse. Tal es la razn porla cual, alternativamente, es preferible hacer referencia al estudio de la AdministracinPblica. " Mucho menos es posible sustentar principios generales aplicables a laAdministracin Pblica, discusin en la que se enfrentaron Robert Dahl y Herbert Simon.Dahl realiz en 1947 una revisin de los progresos tericos de la ciencia administrativa lacual se encontraba condicionada por tres limitaciones: 1) Las generalizaciones derivadas delas operaciones de la administracin pblica, en un Estado en particular, no se puede niuniversalizar ni aplicar a la administracin pblica de otros Estados. Aade que un buenprincipio puede ser aplicable en diferentes medios nacionales, pero en atencin a estudiosprevios a los mismos. 2) No existen generalizaciones universales verdaderas acerca de laadministracin pblica, sin que previamente haya un estudio profundo de las caractersticasnacionales. En suma, o hay principios universales o stos son aplicables a un medionacional o internacional especfico. 3) El estudio de la administracin pblica "seconvertira inevitablemente en una disciplina, con bases mucho ms amplias, apoyada no enIDI conocimiento estrechamente definido de tcnicas y procesos, sino ampliado hacia losfactores condicionantes, variables histricas, sociolgicas, econmicas y que dan a laadministracin pblica de cada pas su sello ".


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LOS "DIVERSOS" OBJETOS DE ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

La Ciencia de la Administracin, a lo largo de la historia, cuentacon un solo objeto de estudio, que es la actividad organizada delEstado. Woodrow Wilson, en su clsico estudio, seala que para

la Administracin Pblica como ciencia prctica: "[...] el objetodel estudio administrativo es descubrir, primero, qu puede haceradecuadamente y exitosamente el gobierno, en segundo lugarcmo puede hacerlo con la mxima eficiencia y al mnimo costoposible, ya sea de dinero o de esfuerzo". Sin embargo, el estudiodel objeto ha propiciado --como sucede con la luz y su difraccinal pasar por un cristal- que un solo objeto de estudio sea fragmentando en diferentes"objetos de estudio". Esta situacin de multiplicidad de formas de estudiar el objeto deestudio ha limitado, detenido y provocado profundas polmicas en cuanto a la naturalezapropia de la Administracin Pblica, su carcter de ciencia y su especificidad comodisciplina autnoma e independiente de otras ciencias sociales.

Segn Ornar Guerrero, existe un foco primigenio central que sirve como pivote a laconstruccin general del discurso de una disciplina, que es el que orienta los argumentos desu discurso cientfico. Naturalmente, el foco central de la administracin pblica ha sido laadministracin pblica misma, objeto de estudio del cual se ha tenido ese discursocientfico desde la poca de Bonnin.?

Un segundo mbito rodea al foco central, enriquecindolo y al mismo tiempo determinandoel alcance de sus argumentos. En ese sentido, en Administracin Pblica esos focos hansido por siempre: 1) el Estado; 2) la poltica (gobierno); ms recientemente, 3) el manejo(management) y 4) las polticas pblicas ipolicyv?

No obstante, en este apartado exploramos de manera enunciativa, adems de estos objetosde estudio, algunos otros que tradicionalmente se continan analizando como campos deuna misma tierra. El nfasis expuesto por sus autores en aspectos fundamentales de laactividad gubernamental permiten demostrar que existe un solo objeto de estudio ydiferentes orientaciones que implican "estudios del objeto" diversos. A continuacin serevisan aquellos que consideramos los ms representativos y que han prevalecido durante elsiglo xx.

Un solo objeto de estudio: diversas orientaciones del objeto deestudio

La Administracin Pblica, un objeto de estudio sin definicin niidentificacin, ha derivado, como preocupa a Dwight Waldo, enuna materia sin disciplina, es decir, la Administracin Pblica esun objeto en busca de su disciplina. La Administracin Pblica esun fenmeno concreto, un objeto de estudio especfico,identificable y definible." El objeto de estudio de laAdministracin Pblica es la actividad que se inicia desde lasprimeras civilizaciones de la humanidad; comenz a ser realizada


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por diversos funcionarios del gobierno con responsabilidades tan dismbolas como lasreligiosas, militares, judiciales, educativas y administrativas, hasta la llegada de los grandesimperios con estructuras y actividades ms complejas, especializadas y sofisticadas, queprevalecen en nuestros das con caractersticas ms delimitadas y precisas.

Aunque el objeto de estudio, por su propia naturaleza, es dinmico, de conformidad con lasnuevas atribuciones, actividades y funciones propias de un gobierno en constante cambio yuna sociedad ms demandante, sostenemos que el objeto de estudio seguir mantenindoseadelante del estudio del objeto.

Baena de Alczar ha dicho acertadamente que en Administracin Pblica existe unapredominancia del objeto de estudio sobre el estudio del objeto. En este captulo estaafirmacin ser claramente comprobada.

En la historia de la Administracin Pblica encontramos los diversos objetos de estudio quese desprenden de un mismo "objeto de estudio", ellos son: a) el Estado; b) el gobierno; e) elpoder; d) el poder ejecutivo; e) la divisin de poderes (ejecutivo, legislativo y judicial); j) laburocracia; g) la organizacin; h) como manejo pblico (management); i) como polticaspblicas (policy); j) otros objetos de estudio como son: institucin estatal, como procesoadministrativo y como razn tcnica. Cada uno de esos "objetos" de estudio tiene suspropias caractersticas y genera sus propios productos, categoras, alcances, 'limitaciones yresultados. Se analizan a continuacin cada uno de ellos.

La Administracin Pblica como estudio del Estado

La Administracin Pblica tiene desde su origen como objeto de estudio al Estado.Destacan en esta corriente Lorenzo von Stein en Prusia, Bonnin en Francia y Carlos Marxen Alemania, as como otros cultivadores de la ciencia de la administracin que hacennfasis en la nocin de Estado como elemento central que aglutina a todas las fuerzas de lasociedad para potenciarla.

Con Lorenzo von Stein, en su obra La teora de la administracin, publicada en 1865, naceen Alemania la ciencia de la administracin.> Stein contribuye a la ciencia de laadministracin al definir claramente a la administracin pblica: "[...] esta actividad delEstado, que tiene lugar mediante los rganos estatales y constituye, por tanto, la vidapropiamente exterior del Estado, es lo que se llama administracin del Estado"."

Para Bonnin la administracin pblica es una potencia del propio Estado." Primero comovirtud para ejecutar una cosa o producir un efecto; en segundo lugar, como imperio ydominacin; en tercer lugar, como virtud generativa y en cuarto lugar, como poder y fuerzade un Estado, y por ltimo, como entendimiento, voluntad y memoria. Por su parte, enAlemania, von Mohl define a la ciencia de la administracin como: "[oo.] la exposicinsistemtica de los principios relativos al empleo de las instituciones auxiliares individualesdel Estado, para vencer a los eternos obstculos prepotentes".


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En ese sentido, para von Mohl la ciencia de la polica es la disciplina que antecede a laciencia de la administracin. El Estado es el objeto de la ciencia de la administracin paraderrotar las limitaciones y restricciones de la sociedad.

Para Bluntschli el concepto de administracin, en su sentido ms amplio, tiene un

significado ms general que el relativo a la vida pblica; es decir, la administracin delEstado. Por tanto, debe oponerse la administracin privada a la pblica.? La administracinprivada es considerada como un deber de la familia, de la asociacin o de una religin, peronunca como un deber hacia el Estado. De la administracin pblica se encargan losfuncionarios y de la privada los gerentes. Una administracin privada es aquella ejercidapor autores que se ocupan de las personas y del patrimonio de los particulares. El Estado,por su parte, vigila a la privada precisamente como un acto de la administracin pblica.

Para Otto Mayer el objeto de inters del derecho administrativo es el Estado, pero no en logeneral, sino en uno de sus aspectos ms importantes: el de la administracin pblica.

El Estado es un pueblo organizado bajo un poder soberano para la consecucin de susintereses. La administracin es la actividad del Estado para el cumplimiento de sus fines.As comprendida, ella se opone a la Constitucin, que no hace sino preparar esta actividad;la administracin implica la existencia del poder soberano mediante el cual el Estado llegaa ser capaz de obrar.

Para Mayer la ciencia de la administracin es una rama especial de las ciencias polticasque trata de "la actividad del Estado desde el punto de vista de su fin y objeto". An ms,"no ensea sobre cada punto lo que ocurre en la prctica, por qu se hace eso y lo querazonablemente debera hacerse". Por su parte, V. E. Orlando, habiendo abrevado en vanStein, sostiene que el Estado se afirma efectiva y vigorosamente como anttesis de lasociedad, de la cual es la organizacin poltica. Para desarrollarse, el Estado debedesenvolver los elementos de la vida individual de los hombres. Para Orlando, la ciencia dela administracin es la ciencia de la injerencia social del Estado.

Para Carlos Marx'? el Estado no encontrar el origen de las dolencias en la organizacin dela sociedad, ni en s mismo. Al no encontrar la causa de los males sociales en la sociedad nien el propio Estado, atribuye su origen a las leyes naturales que puede cambiar, o a la vidaprivada de los individuos que son independientes de l, o bien en deficiencias de laadministracin que est subordinada.P En todo caso: "[...] en ltima instancia, todos losestados buscan la causa de las deficiencias accidentales o intencionales de laadministracin. Por qu? Precisamente porque la administracin pblica es la actividadorganizada del Estado".

La Administracin Pblica como objeto de estudio del Estado se encuentra contenida enautores como von Stein, von Mohl, Bluntschli, atto Mayer, Orlando y Marx. Entre ellosexiste un punto de coincidencia: la administracin pblica es la actividad organizada delEstado y es la ciencia de la injerencia estatal. El Estado es el objeto de estudio, pero uno desus instrumentos ms importantes es la administracin pblica. Puede afirmarse que este esel primer objeto de estudio de la Administracin Pblica, como parte de la herenciahistrica del Cameralismo.


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La Administracin Pblica como estudio del gobierno

La Administracin Pblica como objeto de estudio del gobierno seencuentra representado por tres destacados autores norteamericanosde la Administracin Pblica moderna, como son: Woodrow Wilson,

Frank Goodnow y Guillermo Willoughby, as como por un autorcontemporneo como es Richard Rose. El documento administrativoque mejor representa el ambiente en el que nace la moderna cienciade la administracin en los Estados Unidos es El estudio de laAdministracin, de Woodrow Wilson. Tiene el doble mrito de

fundar en ese pas a la propia ciencia de la administracin y sentar las bases para elestablecimiento del servicio civil. Wilson define a la administracin pblica como el"gobierno en accin", la parte ms obvia del gobierno; es el aspecto ms visible delgobierno, el ejecutivo y el operativo, y es, por supuesto, tan antigua como el gobiernomismo: "Por ello debe haber una ciencia de la administracin que procure enderezar loscaminos del gobierno, para hacer sus negocios menos informales, para reforzar y purificarsu organizacin y coronar sus deberes con escrupulosidad. sta es una razn del porquexiste esa ciencia".

Para Woodrow Wilson, el obj eto de estudio administrativo es rescatar los mtodosejecutivos de la confusin y el costo del experimento emprico, para ponerlos sobrecimientos profundamente enclavados en principios estables."

La administracin pblica tiene un campo; un campo de negocios, donde se ha desterradola contienda poltica de su seno. La administracin pblica est separada de la polticaactiva. "La administracin est ms all de la esfera propia de la poltica. Las cuestionesadministrativas no son cuestiones polticas. Aunque la poltica se ajusta a las tareas de laadministracin, no se debe permitir que manipule sus oficinas. "

Para Frank Goodnow la Administracin Pblica debe tener un significado unvoco, aunquetiene varias acepciones. La administracin pblica es: a) la actividad toda del gobierno; b)la actividad del gobierno, con excepcin del poder legislativo, e) la actividad del gobierno,slo en su aspecto ejecutivo.'!

Goodnow seala que: La administracin es la actividad de los funcionarios ejecutivos delgobierno. Administra ste cuando nombra a un funcionario, da instrucciones a sus agentesdiplomticos, fija y recauda sus contribuciones, disciplina su ejrcito, investiga hechosrelativos a la comisin de delitos y ejecuta la sentencia de un tribunal. Siempre que veamosal gobierno en accin, a diferencia de cuando delibera o pronuncia una sentencia judicial,decimos que administra. La administracin, pues, ha de buscarse en todas lasmanifestaciones de la accin ejecutiva.

Segn su concepcin acerca del estudio de la Administracin Pblica, sta debe serobservada no slo en lo relativo a las reglas de su accin, sino tambin en lo referente a laorganizacin de los agentes que ejecutan la accin.


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Con frecuencia la palabra administracin se utiliza para referirse a la "organizacinadministrativa", que comprende desde el Jefe del Ejecutivo hasta el ltimo de sussubordinados. "As la palabra, a la par que indica una funcin del gobierno, expresa elorganismo del Estado. Administracin es la funcin de ejecucin, la administracin es latotalidad de las autoridades ejecutivas y administrativas. "

En su obra, Poltica y administracin, Frank Goodnow tiene como tesis fundamental la deexaminar las diferencias entre el gobierno formal y el gobierno real, lo que lo conduce a susplanteamientos relacionados con las funciones primarias del Estado; es decir, la expresin yla ejecucin de la voluntad del Estado, o .como tambin se les llama: la poltica y laadministracin. "Estas dos funciones del gobierno pueden, por propsito de conveniencia,ser designadas respectivamente como poltica y administracin. Poltica se relaciona con laspolticas o expresiones de la voluntad del Estado y administracin con la ejecucin de esaspolticas. "

Respecto a la administracin, seala que no slo es una funcin de la autoridad ejecutiva,sino tambin la "funcin de ejecutar la voluntad del Estado". Por ltimo, Willoughbyconsidera que est frente a una disciplina que merece un tratamiento riguroso, por lo queest consciente de que una: [oo.] objecin puede elevarse frente a la designacin de laadministracin como ciencia.

Independientemente que la objecin sea o no vlida, la posicin aqu sostenida es que, enadministracin, hay ciertos principios fundamentales de aplicacin general, anlogos a losque caracterizan a toda ciencia y que pueden ser observados si el fin de la administracin,la eficiencia de la operacin, es asegurada; y que estos principios sern determinados y susignificacin conocida slo por la aplicacin estricta del mtodo cientfico en susinvestigaciones.

En su obra El gobierno de los estados modernos, Willoughby opina que el trabajogubernamental es muy complejo y diversificado, lo que exige la existencia de rganosespecializados. De este modo, en ellos se conjuga la especializacin y la definicin deresponsabilidades precisas. La distribucin de los poderes gubernamentales est basada enel derecho, tanto en lo que se refiere a la organizacin como en lo que corresponde a suoperacin. "Por tanto, es reconocido universalmente que desde el punto de vista funcional,el principio sobre el cual deben clasificarse los poderes gubernamentales reside en lanaturaleza del poder tal como es determinado y ejercido por su relacin con el derechot.

A partir de este punto de partida, establece una clasificacin "quntuple" ms satisfactoria,porque la divisin tripartita -ejecutivo, legislativo y judicial- no resiste, en su opinin, ni elexamen cientfico ni la prueba de la prctica cotidiana. Entonces establece su clebre teorade la divisin quntuple de las ramas del gobierno, donde la admini

presaber administracion publica

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