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POTESTAD SANCIONADORA DE LA

AUTORIDAD EN DERECHO

ADMINISTRATIVO

LA PRESUNCIÓN DE INOCENCIA

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INDICE INTRODUCCIÓN Página 3 PRESUNCIÓN DE INOCENCIA Página 7 I) CARGA DE LA PRUEBA Página 14 II) CARACTERÍSTICAS DE LA ACTIVIDAD Página 20 PROBATORIA DE LA ADMINISTRACIÓN III) REQUISITOS Página 38

A) PRUEBAS POR PARTE DE FUNCIONARIO Página 39

PÚBLICO AL QUE SE LE RECONOCE LA CONDICIÓN DE AUTORIDAD

B) FORMALIZACIÓN DE LAS ACTAS EN Página 44

DOCUMENTO PÚBLICO OBSERVANDO LOS REQUISITOS LEGALES PERTINENTES

C) TIENEN QUE SER HECHOS CONSTATADOS Página 48 IV. CLASES DE PRUEBA Página 50 V. CONCLUSIONES Página 57 VI. BIBLIOGRAFÍA Y JURISPRUDENCIA Página 61

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A) JURISPRUDENCIA Página 61 B) BIBLIOGRAFÍA Página 64

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INTRODUCCIÓN

Este trabajo de fin de carrera pretende estudiar el principio de presunción de inocencia

en el Derecho sancionador administrativo, es decir, en buena medida enfrentarse al

comentario de los artículos 24 de la Constitución y 137 de la Ley 30/1992 sobre el

Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, y en particular desde el enfoque de

la jurisprudencia mas reciente, pero sin olvidar también sentencias que si bien por su

antigüedad podrían estar desfasadas y carentes de validez, realmente han sentado las

bases de mucha de la jurisprudencia que existe ahora mismo.

Resultaría innecesario destacar la importancia del principio en cuestión como una de las

piedras angulares de un sistema de garantías, y quizá también resulte redundante

explicitar la unidad en los grandes principios propios de los ordenamientos punitivos,

tanto en lo que atañe estrictamente al derecho penal como al derecho sancionador

administrativo, pero aún siendo así que ambas afirmaciones son suficientemente

conocidas, ello no empece para que sea necesario volver una y otra vez sobre el

principio mismo y mucho más sobre lo que late tras él, los problemas prácticos que

suscita, especialmente en sede administrativa.

Para dicho estudio –como ya se anticipó- se ha elegido una perspectiva metodológica

concreta que no es otra que el punto de vista que ofrece la jurisprudencia española

reciente, y ello con la pretensión de elaborar un trabajo sobre un ámbito delimitado y

abarcable, y que además supusiera acudir directamente a una fuente concreta.

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Aún mas, habría que dejar dicho que el presente trabajo se está elaborando al mismo

tiempo que los de José Rodríguez Passolas y Gonzalo Puyol sobre los principios de

culpabilidad y “ non bis in idem”, siendo los tres tutelados por D. Arturo González

Quinzá , y al mencionarlo no se hace con una mera pretensión de agradecimiento a la

colaboración mutua sino porque trabajando sobre los tres sobre principios propios del

derecho sancionador administrativo y los tres desde un estudio de la jurisprudencia

quizá haya permitido una cierta utilidad de conjunto, una suerte de sinergia en la

investigación.

De la lectura del artículo 137 de la Ley, puede obtenerse un cierto contenido complejo o

mejor una serie de problemas que permitan estructurar el trabajo en cuatro grandes

apartados. Este artículo, establece en primer lugar, que los procedimientos

sancionadores respetarán la presunción de no existencia de responsabilidad

administrativa mientras no se demuestre lo contrario.

Segundo, que los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes

vincularán a las Administraciones Públicas respecto de los procedimientos

sancionadores que substancien.

En tercer lugar, que los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la

condición de autoridad, y que se formalicen en documento público observando los

requisitos legales pertinentes, tendrán valor probatorio sin perjuicio de las pruebas que

en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan señalar o aportar los propios

administrados.

Y por último, en cuarto lugar, se practicarán de oficio o se admitirán a propuesta del

presunto responsable cuantas pruebas sean adecuadas para la determinación de hechos y

posibles responsabilidades. Sólo podrán declararse improcedentes aquellas pruebas que

por su relación con los hechos no puedan alterar la resolución final a favor del presunto

responsable.

El primer problema que obtenemos de este artículo, es (si se quiere), la consecuencia

natural del principio mismo.

6

Dado que se afirma la presunción de inocencia, la cuestión se plantea en sede

probatoria, es decir, a quien compete la carga de la prueba. El segundo problema que se

va a tratar son las características de la actividad probatoria de la Administración sobre

hechos que se han producido.

Como introducción a esto, se tratará la legitimidad de dicha actividad y su fundamento.

El tercer problema a comentar, son los requisitos de forma que necesita la prueba tanto

de la Administración como del administrado para que sea válida.

Por último se expondrá las distintas clases de prueba y se explicará su funcionamiento y

utilidad.

Mediante estos cuatro aspectos, se aclarará y se explicará el funcionamiento y la

protección por parte de la Administración del principio de presunción de inocencia; así

mismo, también se hará un amplio análisis de la jurisprudencia que siguen los

determinados órganos jurisdiccionales y los diferentes puntos de vista doctrinalmente

hablando sobre este principio.

Dicha jurisprudencia se estudiará y analizará desde un punto de vista claramente

objetivo y jurídico, sin ninguna clase de doctrina o idea preconcebida.

Esto mejorará la comprensión y el estudio por parte del lector de este principio, ya que

está escrito y elaborado de tal forma que sea de fácil comprensión y ameno, pero a la

vez serio y correcto en su vocabulario y síntesis eliminando cualquier tipo de expresión

o palabra que desentone o produzca una cierta idea de poca seriedad.

Por último, cabe reiterar de forma expresa el agradecimiento a mis compañeros D. José

Rodríguez- Passolas Cantal y a D. Gonzalo Puyol, por los apoyos recibidos, y sobre

todo al director de este trabajo, D. Arturo González Quinzá, que sin su estimable ayuda,

su amabilidad y su simpatía hubiera sido imposible realizar este trabajo; y desear que

este trabajo resulte ameno e instructivo.

7

Madrid, a 12 de Abril de 2008

8

PRINCIPIO DE PRESUNCIÓN DE INOCENCIA

La presunción de inocencia como se ha dicho en la introducción, es un principio básico

de nuestro ordenamiento jurídico, ya que ofrece unas garantías mínimas para evitar la

indefensión y garantizar los derechos de los administrados.

1Este principio se recoge en el artículo 24 de la Constitución española y en el artículo

137 de la Ley 30/1992 del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas.

Según esto, todos tienen derecho a la presunción de inocencia, como proclama el

artículo 24 de la Constitución española. Este principio, se traslada a todos los ámbitos

del derecho, lo que incluye al administrativo.

Respecto a esto, el Tribunal Supremo en su sentencia de 29 de enero de 1994 señaló:

Que tanto el Tribunal Constitucional (Sentencias de 8 junio de 1981 y 3 de octubre de

1983 , entre otras) como el Tribunal Supremo (Sentencias de 26 de abril y 17 de julio

1982 por no citar más) han perfilado una doctrina en materia de derecho sancionador,

de la que merece destacarse como líneas maestras las siguientes:

Primero.–Ciertamente el art. 25 de la Constitución Española (RCL 1978\2836 y ApNDL

2875) admite la existencia de una potestad sancionadora de la Administración, aunque

sometida a las cautelas que garanticen los derechos de los ciudadanos, que son

verdaderos derechos subjetivos, y se condensan en último extremo en no sufrir

1 Nieto García, Alejandro; Dcho Administrativo sancionador, Págs 414 y ss

9

sanciones sino en los casos legalmente prevenidos y de autoridades que legalmente

puedan imponerlas.

Segundo.– En materia de derecho administrativo sancionador son de aplicación los

principios generales que inspiran, el derecho penal, coincidentes sustancialmente con

los principios esenciales reflejados en el art. 24 de la CE en materia de procedimiento, y

han de ser aplicables en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se

encuentran en la base del precepto y la seguridad jurídica que garantiza el art. 9 de la

CE.

Tercero.– Lógica consecuencia de todo ello es que la presunción de inocencia,

proclamada en el párrafo 2º de tal precepto, supone que la carga probatoria corresponde

a los acusadores y que toda acusación debe ir acompañada de probanza de los hechos en

que consisten, y por otra parte, que el principio de tipicidad exige también para su

aplicación la plena concordancia de los hechos imputados en las previsiones prácticas

aplicables al caso».

La extensión del ámbito de las sanciones administrativas del derecho fundamental a la

presunción de inocencia, art. 24.2 de la Constitución, fue declarada por el Tribunal

Constitucional en, por todas, sentencias números 13/1982, 36/1985 y 76/1990

Este derecho comporta, en primer lugar, que únicamente cabe sancionar en virtud de

pruebas-cargo obtenidas de manera constitucionalmente legítima.

También lleva aparejado que la carga de la prueba corresponde a quien ejercita la

imputación y que «cualquier insuficiencia en el resultado de las pruebas practicadas,

libremente valorado por el órgano sancionador, debe traducirse en un pronunciamiento

absolutorio», sentencia del Tribunal Constitucional número 76/1990.

Es por eso que cuando el juicio valorativo de las pruebas se manifieste arbitrario o

carente de conexión lógica con el contenido probatorio se habrá vulnerado el derecho

fundamental, sentencia del Tribunal Constitucional número 138/1990 (RTC

1990\138).

10

En definitiva, en el marco del pronunciamiento administrativo sancionador está

garantizado «el derecho a no sufrir sanción que no tenga fundamento en una previa

actividad probatoria sobre la cual el órgano competente pueda fundamentar un juicio

razonable de culpabilidad», sentencia del Tribunal Constitucional número 212/1990

(RTC 1990\212).

Como expresan las Sentencias del Tribunal Constitucional de 8 de Marzo de 1985 y de

26 de Abril de 1990, la presunción de inocencia rige sin excepciones en el

ordenamiento sancionador y ha de ser respetada en la imposición de cualquier sanción,

condicionada por el procedimiento contradictorio de la prueba.

Ya la Sentencia del Tribunal Constitucional 13/1982, de 1 de Abril, expresó que la

presunción de inocencia ha dejado de ser un principio general del derecho para

convertirse en un derecho fundamental que compete a todos los poderes públicos.

2También cabe destacar que el artículo 137.1 LPC también se pronuncia sobre este

principio proclamando que “los procedimientos sancionadores respetarán la presunción

de la no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo

contrario.

Como se ha dicho antes, la presunción de inocencia se traslada a todos los ámbitos del

derecho, en especial al ámbito penal y por su paralelismo también al ámbito

administrativo. Por tanto, no sólo se debe incluir la presunción de inocencia en el

enjuiciamiento de conductas delictivas, sino también en cualquier resolución

administrativa o jurisdiccional que se basa en la condición o conductas de las personas y

cuya apreciación deriva en una acción punitiva.

3En el derecho español, la naturaleza de la presunción de inocencia, es un derecho, por

tanto, supone que se puede defender ante el Tribunal Constitucional mediante la vía del

Recurso de amparo y que tiene importantes efectos procesales, ya que desplaza la carga

de la prueba al acusador y en el derecho administrativo, a la Administración. Por tanto,

2 3 García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás Ramón; Curso de Dcho Administrativo II, novena edición, pág 182 y 183

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la Administración con participación y comparecencia del inculpado en un Contencioso,

debe aportar los elementos probatorios a través de diferentes medios que sirvan de

soporte al supuesto de hecho cuya clasificación como falta administrativa se pretende.

Este principio, ha destruido ciertos privilegios que tenía en el ámbito administrativo el

Derecho de Policía, como podían ser la presunción de veracidad de las actas o

denuncias de funcionarios administrativos, la presunción de veracidad del mismo acto

sancionatorio que se beneficiaría de la situación posicional de todos los actos

administrativos que obligan a quienes disientan de los mismos a una impugnación en el

que el recurrente tendría la carga de la prueba, la admisión generalizada de la prueba por

presunciones para eludir la astucia delos infractores para ocultar las pruebas, etc.

La presunción constitucional de inocencia con rango de derecho fundamental, supone

que solo sobre la base de pruebas cumplidas, alguien podrá ser sancionado.

La presunción de veracidad de los actos administrativos, no es más que un mecanismo

de autotutela previa que presume la validez de ésta siempre y cuando no se destruya a

través de un medio impugnatorio.

4El problema de la supuesta presunción de veracidad de las actas o denuncias de los

agentes administrativos la ataja el Tribunal Constitucional en su Sentencia de 26 de

Abril de 1990 dejando indemne la fórmula del artículo 145.3 de la LGT.

Esta sentencia, quiere preservar la singularidad esencial de la sanciones administrativas,

en que la apreciación de los hechos y el juicio de culpabilidad se hacen por la

Administración, en la vía administrativa y bajo el control eventual y posterior de los

tribunales contencioso- administrativos.

4 García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás Ramón; Curso de Dcho Administrativo II, novena edición, pág 183

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Este control no implica devolver la integridad del poder sancionatorio a dichos

tribunales, sino que es un control que se efectúa por la valoración a posteriori de esa

apreciación de hechos y ese juicio de culpabilidad que la Administración ha realizado

ya en el procedimiento sancionatorio.

5Relacionado con esto, destaca el artículo 137.3 LPC reiterado en páginas anteriores que

proclama que “los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la

condición de autoridad, y que se formalicen en documento público observando los

requisitos legales pertinentes, tendrán valor probatorio, sin perjuicio de las pruebas que

en defensa de los respectivos derechos puedan señalar los propios administrados”.

Este valor probatorio implica una simple calidad de prueba, no de prueba plena o con fe

pública, a valorar por le órgano sancionador y por el órgano judicial de control, que ha

de partir casi obligatoriamente de la presunción de inocencia proclamada con carácter

general en el artículo 24.2 de la Constitución.

6De esto, y del ATC de 22 de Julio de 1981 y en la formulación de la STC 333/1986,

de 24 de Septiembre, se desprende que la presunción de inocencia implica lo siguiente:

1) Toda prueba debe ir precedida de una actividad probatoria, impidiendo la

condena sin pruebas.

2) Las pruebas para fundar la decisión de condena han de ser constitucionalmente

legítimas y tener la consideración de pruebas.

3) La carga de la actividad probatoria pesa sobre los acusadores, no existiendo

nunca carga de acusado sobre la prueba de su inocencia o no participación en los

hechos.

5 Santamaría Pastor, Juan Alfonso. Principios de Dcho Administrativo General II, 1ª Edición; págs 802 6 Nieto García, Alejandro; Dcho Administrativo sancionador, Págs 418

13

Posteriormente, el mismo Tribunal, en la sentencia 131/2003, de 30 de Junio

expresa que la presunción de inocencia, comporta lo siguiente. (Estos términos, son

similares, aunque no coinciden exactamente con los dados en la ATC de 22 de Julio

de 1981 y en la formulación de la STC 333/1986, de 24 de Septiembre):

1) La sanción esta basada en actos o medios probatorios incriminadores de la

conducta reprochada.

2) La carga de la prueba corresponde a quien acusa, sin que nadie este obligad a

probar su propia inocencia.

3) Cualquier insuficiencia en el resultado de las pruebas practicadas, se debe

traducir en un pronunciamiento absolutorio.

4) No puede exigirse al acusado la prueba diabólica de los hechos negativos.

El objeto de la presunción de inocencia se refiere a dos ámbitos, al de los hechos y

al de la culpabilidad, ambos relacionados con la vertiente material del principio.

Además de esta vertiente, existe la formal que se manifiesta durante todo el proceso.

Respecto de los hechos, la STC 131/1993 de 30 de Junio, toda resolución

sancionadora necesita que los hechos imputados en ella sean ciertos y que sea

obtenida mediante pruebas de cargo y certeza del juicio de culpabilidad sobre los

mismos hechos.

La presunción de inocencia también se relaciona con la culpabilidad imputable del

que realiza los actos, sin que pueda modificarse el ámbito de su función, ya que toda

resolución requiere a la par certeza de los hechos imputados obtenidos mediante

pruebas de cargo y certeza del juicio de culpabilidad sobre estos mismos hechos.

En el ámbito de la culpabilidad, hay que resaltar que la jurisprudencia ha tratado

diferentes puntos de este ámbito, como la falta de negligencia; ya que no

corresponde al interesado probar la falta de culpabilidad, sino que ha de ser la

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Administración sancionadora la que demuestre la ausencia de negligencia, como

aclara la STS de 5 de Noviembre de 1998. En ella se deduce que Efectivamente, el

artículo 7 de la antigua Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 (RCL

1958\1258, 1469, 1504; RCL 1959\585 y NDL 24708) disponía que «los órganos

superiores podrán dirigir con carácter general la actividad de los inferiores mediante

instrucciones y circulares».

La Circular -y, en concreto, la de autos- viene a ser la ilustración a los funcionarios

sobre la interpretación de la norma y la recomendación para que actúen como

entiende el superior que deben hacerlo. Como dice la Sentencia de la Sala Tercera

del Supremo de 20 febrero 1968, las circulares e instrucciones «son normas

administrativas internas dirigidas por organismos jerárquicamente superiores a los

inferiores, señalándoles o recordándoles la aplicación de disposiciones legales, o

indicando una exégesis adecuada al espíritu y principios fundamentales de tales

disposiciones».

La sentencia aquí recurrida da a la Circular la categoría que verdaderamente tiene. Y

pretender otorgarle el rango de norma imperativa, de general aplicación y

cumplimiento, es, desde el punto de vista del derecho y de la Constitución, inviable.

Y no es factible, además, conceder, a dicha Circular y a las normas dictadas con

posterioridad al 1 de enero de 1979, unos efectos retroactivos que, por sí, no tienen.

Existe otra vertiente de la presunción de inocencia, que señala el Tribunal

Constitucional, que consiste en que además de lo anteriormente expuesto, es una

regla de tratamiento del sometido a procedimiento sancionador que proscribe que

pueda ser tenido por culpable cuando su culpabilidad no haya sido declarada

legalmente.

A modo de conclusión, hay que decir, que el derecho a la presunción de inocencia es

plurifuncional, ya que puede operar tanto dentro como fuera del procedimiento,

como dicta la STC de 24 de Septiembre de 1986 y donde señala que el derecho a

ser presumido inocente que expone el apartado 2 del artículo 24 de la CE, es un

derecho subjetivo público que posee una eficacia en un doble plano.

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Por tanto, toda sanción ha de apoyarse en una actividad probatoria de cargo de la

realidad de la infracción que se limita, sin la cual, esa limitación no sería posible.

La presunción de inocencia, opera principalmente en dos casos.

En primer lugar, opera en las situaciones extraprocesales y constituye el derecho a

recibir la consideración de no partícipe en los hechos.

En segundo lugar, opera en el campo procesal, con influjo decisivo en el régimen

jurídico de la prueba.

Entrando de lleno en lo que es el estudio de la materia de la presunción de

inocencia, vemos que se plantean principalmente cuatro problemas.

I. CARGA DE LA PRUEBA:

Respecto a la carga de la prueba, la Administración, tiene que hacer la acción probatoria

mínima, mientras que el administrado tiene que probar que es inocente.

Esto permite que el administrado pueda aportar datos que le exoneren o atenúen de los

actos que la

Administración le imputa. Respecto a esto se pronuncia la STC 77/1983 de 3 de

Octubre.

La presunción de legalidad del acto administrativo desplaza sobre el administrado la

carga de accionar para evitar que se produzca la figura del acto consentido -art. 40, a) de

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la LJCA (RCL 1956\1890 y NDL 18435) pero no afecta a la carga de la prueba que ha

de regirse por las reglas generales.

Tales reglas, elaboradas por inducción sobre la base del artículo 1214 del Código Civil,

señalan que cada parte ha de probar los hechos que integren el supuesto de la norma

cuyas consecuencias jurídicas invoca a su favor.

Es claro que con el mencionado criterio ha de ser la Administración la que soporte la

carga de probar la realización de la conducta que integra la infracción que pretende

sancionar, y esta conclusión se ve aquí profundamente reforzada por virtud de la

presunción de inocencia que establecida en el artículo 24 de la Constitución (RCL

1978\2836 y ApNDL 2875) , ha de operar plenamente en el ámbito de la potestad

sancionadora de la Administración por aplicación de los principios penales» (STS 26

diciembre 1990 [RJ 1990\10258]).

Y la actividad probatoria a la que acaba de aludirse «la debe llevar a cabo la

Administración en el correspondiente expediente administrativo, por lo que si la sanción

se impone sin base en suficientes elementos probatorios y es impugnada en vía judicial,

esta impugnación deberá prosperar si en la misma la Administración no logra acreditar

la culpabilidad del sancionado, sin que éste, por lo tanto, en los supuestos a que ahora

nos referimos, tenga la carga de acreditar su falta de culpabilidad, pues como se ha

señalado es la Administración la que debe acreditar la concurrencia de los hechos que

integran la sanción administrativa de que se trate.

Pero en aquellos otros casos en los que la mencionada actividad probatoria de cargo se

ha llevado a cabo en la vía administrativa, con la aportación por la Administración de

los suficientes elementos probatorios, en la posterior vía judicial que pueda tener lugar

será el administrado el que, con la correspondiente actividad probatoria a su instancia,

tendrá que desvirtuar los elementos probatorios que fueron aportados al expediente

administrativo por la Administración para destruir así la presunción de legalidad

derivada del acto administrativo sancionador por él impugnado» (STS 23 noviembre

1992 [RJ 1992\9314]).

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En la carga de la prueba es donde la presunción de inocencia se hace operativa, y por sí

determina la exclusión de la presunción inversa de culpabilidad de cualquier persona

mientras no demostrara su inocencia y también, el reconocimiento de presunción de

inocencia mientras que en el expediente administrativo sancionador no se demuestre o

pruebe su culpabilidad.

7En relación a lo anterior, la sentencia de 13 de Febrero de 1990 señala que la

presunción de legalidad del acto administrativo desplaza sobre el administrado la carga

de accionar para evitar la producción de la figura del acto consentido, pero no afecta a la

carga de la prueba, que ha de ajustarse a las reglas generales.

La naturaleza procesal de la presunción de inocencia se manifiesta cuando la carga de la

prueba recae sobre la administración. Esto tiene como consecuencia que la no práctica

de la prueba solicitada por el supuesto infractor no pueda perjudicar a éste. (STS 23 de

Febrero de 2000, 3ª, Ar 7047).

Relacionado con esto cabe destacar la admisión de la prueba o la denegación de la

admisión debidamente solicitada.

Según la jurisprudencia, resumida en la STC 52/2004, de 13 de abril, el derecho a la

utilización de los medios de prueba pertinentes para la defensa es inseparable del

derecho a la defensa y exige que las pruebas pertinentes sean admitidas y practicadas sin

ningún motivo por el que pueda ser vulnerado dicho derecho, en los supuestos en los

que el rechazo de la prueba propuesta carezca de toda motivación o ésta pueda ser

arbitraria o irracional.

8Sin embargo, para que resulte fundada la vulneración del derecho al uso de los medios

de prueba, se tienen que cumplir tres requisitos fundamentales:

Que el recurrente haya solicitado su práctica en la forma y momento legalmente

establecidos.

7 Nieto García, Alejandro; Dcho Administrativo sancionador, Págs 418 8 Nieto García, Alejandro; Dcho Administrativo sancionador; págs 418 y 419

18

Que la prueba propuesta sea idónea para la acreditación de los hechos relevantes.

Que la misma propuesta sea decisiva en términos de defensa, por tanto, que tenga

relevancia exculpatoria, y que tiene que ser justificada por el recurrente o derivar de los

hechos y peticiones de la demanda.

De esto cabe sacar la conclusión que el régimen probatorio ofrece en el Derecho

Administrativo Sancionador unas peculiaridades que se apartan de las reglas de

enjuiciamiento civil, según lo señalado en la STS de 5 de Noviembre de 1999.

Cabe resaltar, que el uso deficiente de la presunción de inocencia pueden dar como

resultado una serie de soluciones contrarias a la justicia e incluso al sentido común, ya

que al ser ésta una cuestión de carga de la prueba, la redistribución de ésta última puede

acabar con la presunción de inocencia.

Para evitar esto, se suele recurrir a dos formas. Por un lado la imposición de la carga

de algunas pruebas al imputado y por otro la redistribución de la carga de la prueba.

La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, número

491/1997 de 15 de Octubre, que trata de una infracción por transporte de mercancías

sin medidas de seguridad, además de caída de parte de la carga en carretera,

ocasionando peligro a usuarios; aclara los puntos y preceptos principales de la carga de

la prueba, y resume los pasos que debe seguir la administración en materia de carga de

la prueba.

En ella se establece que se admite la existencia de una potestad sancionadora de la

Administración, aunque sometida a las cautelas que garanticen los derechos de los

ciudadanos, que son verdaderos derechos subjetivos, y se centran en último extremo en

no sufrir sanciones sino en los casos legalmente previstos y de autoridades que

legalmente pueden imponerlas.

También establece que en materia de derecho administrativo sancionador son de

aplicación los principios generales que inspiran el derecho penal, coincidentes

sustancialmente con los principios esenciales reflejados en el art. 24 de la Constitución

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en materia de procedimiento; y que, como lógica consecuencia de todo ello es que la

presunción de inocencia, proclamada en el párrafo segundo del artículo citado.

Esto supone que la carga probatoria corresponde a los acusadores y que toda acusación

debe ir acompañada de probanza de los hechos en que consisten, y por otra parte, que el

principio de tipicidad exige también para su aplicación la plena concordancia de los

hechos imputados en las previsiones prácticas aplicables al caso.

9En cuanto a la carga probatoria y a la probanza de los hechos en que consisten, se

admite la existencia de una potestad sancionadora de la Administración, aunque

sometida a las cautelas que garanticen los derechos de los ciudadanos, que son

verdaderos derechos subjetivos, y se condensan en último extremo en no sufrir

sanciones sino en los casos legalmente prevenidos y de autoridades que legalmente

puedan imponerlas.

En materia de derecho administrativo sancionador son de aplicación los principios

generales que inspiran el derecho penal, coincidentes sustancialmente con los principios

esenciales reflejados en el art. 24 de la CE en materia de procedimiento, y han de ser

aplicables en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se

encuentran en la base del precepto y la seguridad jurídica que garantiza el art. 9 de la

CE.

Consecuencia de todo ello es que la presunción de inocencia, proclamada en el párrafo

2.º de tal precepto, supone que la carga probatoria corresponde a los acusadores y que

toda acusación debe ir acompañada de probanza de los hechos en que consisten, y por

otra parte, que el principio de tipicidad exige también para su aplicación la plena

concordancia de los hechos imputados en las previsiones prácticas aplicables al caso.

La Sentencia número 646/ 1997 del TSJ de las Islas Baleares, de 12 de Diciembre,

sustenta estos preceptos.

9 Santamaría Pastor, Juan Alfonso. Principios de Dcho Administrativo General II, 1ª Edición; págs 800 y ss

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Esta sentencia, trata de una infracción y sanción de un concesionario que vende

vehículo en calidad de nuevo a estrenar, con 81 kilómetros y la prueba se basa en

presunciones, por lo que se considera insuficiente y por tanto se declara sanción

improcedente. Por tanto, de aquí cabe concluir que cualquier insuficiencia en el

resultado de las pruebas practicadas, libremente valorado por el órgano sancionador,

debe traducirse en un procedimiento absolutorio.

10Cabe destacar también, que la presunción de inocencia implica el derecho de no

autoinculpación, que consiste en que el administrado tiene derecho a no aportar

documentos que puedan inculpar al interesado.

Esto incluye que el administrado pueda mentir durante el procedimiento sancionador.

La destrucción de la presunción de inocencia exige que la resolución sancionadora

contenga un juicio de culpabilidad que debe contener la imputación subjetiva, la

tipificación y antijuricidad, el grado de culpabilidad y la sancionabilidad.

En el caso de que haya una invocación de causa de exclusión de culpabilidad, ha de

justificarse su rechazo.

11La resolución que destruya la presunción de inocencia tiene que dictarse de forma

efectiva y debe de acompañarse con firma manuscrita del titular o de los titulares del

órgano sancionador, bajo pena de nulidad o inexistencia, sin perjuicio de que se admitan

los actos colectivos respecto de los cuales la doctrina de los tribunales superiores de

justicia es contradictoria.

12Las medidas cautelares son compatibles con la presunción de inocencia , cuando son

acordadas en el procedimiento, o antes de su incoación, por el órgano competente con el

fin de asegurar la efectividad de la resolución, que en su caso recaiga. Cabe destacar, sin

embargo, que si se consideran excesivas, tendrían alcance punitivo en cuanto al exceso.

10 AA.VV; Memento práctico Francis Lefebre 2007- 2008, Pág 124 y ss 11 LRJPAC art 55 y RD 320/1994 art 13.2 modif RD 137/2000 12 LRJPAC art 72.

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Hay que decir también, que la fuerza ejecutiva de las sanciones no lesiona el principio

de presunción de inocencia, según aclara la Sentencia del TC de 23 de Febrero de

1984.

II. CARACTERÍSTICAS DE LA ACTIVIDAD PROBATORIA DE

LA ADMINISTRACIÓN.

Hay que destacar en este segundo problema que se plantea, tres aspectos fundamentales.

En primer lugar tiene que ser mínima y de cargo, es decir, que gire alrededor de hechos

concretos, por lo tanto sobre el núcleo.

En segundo lugar, la actividad probatoria de la Administración, tiene que ser sobre

hechos constatados. Y por último, tiene que ser legítima.

A) Actividad probatoria mínima:

Respecto a la actividad probatoria mínima, va unida a la carga de la prueba, por lo que

ambas están relacionadas y son semejantes. Ésta va encaminada a la destrucción de la

presunción. En cuanto a este aspecto, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado

estableciendo que para la destrucción de la presunción se debe de establecer como

mínimo que la prueba de los hechos constitutivos de sanción, y de los elementos

integrantes del tipo, no puede realizarse mediante indicios y conjeturas. Por tanto, debe

de estar suficientemente motivada.

El Tribunal Constitucional, concluye diciendo que en cuanto al derecho a utilizar los

medios de prueba pertinentes para la defensa, es doctrina reiterada de dicho Tribunal

que los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices,

en el ámbito del Derecho administrativo sancionador, dado que ambos son

manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado.

Y en concreto, en lo que a medios de prueba se refiere, este Tribunal ha reconocido que,

pese a no ser enteramente aplicable el art. 24.2 a los procedimientos administrativos

22

sancionadores, el derecho del expedientado a utilizar pruebas para su defensa tiene

relevancia constitucional [SSTC 2/1987 (RTC 1987\2), 190/1987 (RTC 1987\150) y

192/1987 (RTC 1987\192)], si bien ha declarado también que ni siquiera en el proceso

penal, donde seria plenamente aplicable el precepto citado, existe un derecho absoluto e

incondicionado al uso de todos los medios de prueba [SSTC 2/1987 y 22/1990 (RTC

1990\22)].

Lo que del art. 24.2 de la Constitución nace para el administrado, sujeto a un

expediente sancionador, no es el derecho a que se practiquen todas aquellas pruebas que

tenga a bien proponer, sino tan sólo las que sean pertinentes o necesarias (STC

192/1987), , ya que -como también ha declarado este Tribunal- sólo tiene relevancia

constitucional por provocar indefensión la denegación de pruebas que, siendo

solicitadas en el momento y la forma oportunas, no resultase razonable y privase al

solicitante de hechos decisivos para su pretensión [STC 149/1987 (RTC 1987\149)].

Todo lo cual, significa que no se produce una indefensión de relevancia constitucional

cuando la inadmisión de una prueba se ha producido debidamente en aplicación estricta

de normas legales cuya constitucionalidad no se pone en duda, ni tampoco cuando las

irregularidades procesales que se hayan podido producir en la inadmisión de alguna

prueba no han llegado a causar un efectivo y real menoscabo del derecho de defensa.

Hay que destacar, que únicamente cabe sancionar en virtud de pruebas-cargo obtenidas

de manera constitucionalmente legítima. También lleva aparejado que la carga de la

prueba corresponde a quien ejercita la imputación y que «cualquier insuficiencia en el

resultado de las pruebas practicadas, libremente valorado por el órgano sancionador,

debe traducirse en un pronunciamiento absolutorio», sentencia del Tribunal

Constitucional número 76/1990.

23

13La STC 175/1985, de 17 de Diciembre, recogida posteriormente por la STS de 5 de

marzo de 2001, establece que la presunción de inocencia es una presunción iuris tantum

que puede desvirtuarse con la mínima actividad probatoria, producida con todas las

garantías procesales, que puede entenderse de cargo y de la que se puede deducir la

culpabilidad del acusado.

Cabe destacar también, que Tanto el Tribunal Constitucional, Sentencias entre otras, de

8 junio 1981 (RTC 1981\8) y 3 octubre 1983 (RTC 1983\77) y el Tribunal Supremo,

Sentencias, entre muchas varias, 17 julio 1982 y 29 enero 1994 (RJ 1994\2038), han

venido señalando:

Primero, que el artículo 25 de la Constitución (RCL 1978\2836 y ApNDL 2875)

admite la existencia de una potestad sancionadora de la Administración, aunque

sometida a las cautelas que garanticen los derechos de los ciudadanos, que son

verdaderos derechos subjetivos, y se condensan en último extremo en no sufrir

sanciones sino en los casos legalmente prevenidos y de autoridades que legalmente

puedan imponerlas.

Segundo, en materia de derecho administrativo sancionador son de aplicación los

principios generales que inspiran el derecho penal, coincidentes sustancialmente con los

principios esenciales reflejados en el artículo 24 de la Constitución en materia de

procedimiento, y, tercero, como lógica consecuencia de todo ello es que la presunción

de inocencia, proclamada en el párrafo 2.º del artículo citado, supone que la carga

probatoria corresponde a los acusadores y que toda acusación debe ir acompañada de

probanza de los hechos en que consisten, y por otra parte, que el principio de tipicidad

exige también, para su aplicación la plena concordancia de los hechos imputados en las

previsiones prácticas aplicables al caso.

Por tanto, cabe decir, que conforme a determinada jurisprudencia del Tribunal

Constitucional y del Tribunal Supremo, aquella exigencia ha de aplicarse con menor

rigor cuando se trata de sanciones impuestas por aquéllas, a pesar de que no dejaba de

13 Nieto García, Alejandro; Dcho Administrativo sancionador; pág 420 y 421

24

reconocer la doctrina declarativa de que el Derecho administrativo sancionador se rige

por los mismos principios del penal.

También cabe decir, que no hay que acreditar como producida a una actuación prevista,

como ilícita, por la norma (ya en su singularidad o como integrante de una conjunción

de varias), sino que se tiene que acreditar que cada una de aquéllas coincide con el

consignado en el concreto tipo legal.

También cabe destacar que la potestad sancionadora de las Administraciones públicas,

como una de las manifestaciones de la potestad de policía en el sentido clásico de la

palabra, se mueve en un contexto intrínsecamente penal.

El Tribunal Supremo así lo ha venido proclamando desde hace casi veinte años y ha

obtenido en cada caso las consecuencias de tal tesis en orden a los diversos aspectos

sustantivos o formales, desde la tipificación a la irretroactividad, desde el principio de

legalidad a la prescripción, desde la audiencia del inculpado a la proscripción de la

«reformatio in peius».

Cabe destacar por tanto, que la jurisprudencia afirma sin ninguna duda que en términos

de actividad probatoria, han de probarse los datos determinantes de la procedencia de la

sanción. Por otro lado, 14la posición de privilegio en orden a las pruebas de que gozan

las actuaciones documentadas en los expedientes administrativos lleva aparejado que los

actos y resoluciones de la Administración han de fundarse en las situaciones fácticas

probadas y demostradas en aquellos. (STS 15 de Diciembre de 1990).

15Respecto a la prueba de los elementos integrantes del tipo, la STS de 22 de Julio de

1988, se pronuncia en este aspecto, declarando que la Administración soporta la carga

de probar los elementos de hecho integrantes del tipo de la infracción administrativa,

como así lo impone la presunción de inocencia establecida en el ya reiterado artículo

14 Nieto García, Alejandro; Dcho Administrativo sancionador; pág 420 15 Nieto García, Alejandro; Dcho Administrativo sancionador; pág 421

25

24.2 de la Constitución, aplicable de una forma plena al Derecho Administrativo

Sancionador.

También cabe destacar que el dato integrante del tipo de la infracción ha de ser probado

por la Administración, quien soporta la carga de justificar la concurrencia de todos los

elementos constitutivos de aquél, ya que la presunción de legalidad del acto

administrativo desplaza al administrado la carga de accionar, pero no la carga de la

prueba dentro del proceso que pesa únicamente sobre la administración.

Por otro lado, también cabe destacar que según la STS de 4 de Noviembre de 2003, si

se acreditan unos hechos que señalan como responsable de una concreta infracción

administrativa a una persona determinada, en su vertiente de distribución de la carga de

la prueba, si se pone a cargo del imputado la de acreditar unos hechos o circunstancias

que a su juicio deban también valorarse al decidir sobre tal procedimiento, si estos

hechos o circunstancias son de tal naturaleza que es el imputado, y no como

normalmente es, la Administración, quien posee una plena disponibilidad de los medio

de prueba.

B) La actividad probatoria tiene que basarse en hechos.

Este aspecto se refiere, a que cada acusación debe ir acompañada de unos hechos que

constaten la culpabilidad del administrado e intenten destruir la presunción de

inocencia.

Esto supone que la carga probatoria corresponde a los acusadores y que toda acusación

debe ir acompañada de probanzas de los hechos en que consiste, pero el derecho a la

presunción de inocencia no permite calibrar la mayor o menor abundancia de las

pruebas ni la apreciación que de acuerdo con el ordenamiento legal hayan hecho los

órganos de aplicación de la ley.

En el marco del pronunciamiento administrativo sancionador, esta garantizado el

derecho a no sufrir sanción que no tenga fundamento en una previa actividad probatoria

sobre la cual el órgano competente pueda fundamentar un juicio razonable de

26

culpabilidad. A efectos ilustrativos, cabe citar la Sentencia del Tribunal

Constitucional número 212/ 1990.

En cuanto al fundamento de la sanción, cabe decir que la presunción de inocencia si

tiene un fundamento razonable y es proporcional a la trascendencia de la infracción que

motiva la incoación del expediente disciplinario, y que en otro caso, según la STC

108/1984 (RTC 1984\108), tendría un carácter punitivo que no consiente aquellos

derechos fundamentales y, en segundo lugar, que la propuesta de resolución del

instructor debe ser motivada y congruente con los hechos imputados en el pliego de

cargos, de tal manera que si ello no se cumple se produce indefensión y presunción de

culpabilidad.

La Sentencia anteriormente reseñada, también añade (aunque hace referencia al derecho

penal, no hay que olvidar que la potestad sancionadora dela Administración en vía

administrativa guarda bastantes similitudes con el derecho penal), que el derecho a la

presunción de inocencia está reconocido, con formulaciones de análoga significación,

en el art. 11 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, en el art. 14.2 del Pacto

Internacional de Derechos Civiles y Políticos (RCL 1977\893 y NDL 29530 bis) y en el

art. 6.2 del Convenio de Roma (RCL 1979\2421), el cual establece que toda persona

acusada de una infracción se presume inocente hasta que su culpabilidad haya sido

legalmente declarada.

El derecho a la presunción de inocencia es compatible, sin embargo, con la adopción de

medidas cautelares, entre las cuales los pactos indicados se refieren específicamente a la

detención preventiva -dada su trascendencia por afectar a la libertad personal-, que se

conecta con el derecho a ser juzgado en un plazo razonable o a ser puesto en libertad

durante el procedimiento, si bien la puesta en libertad puede ser condicionada a una

garantía que asegure la comparecencia del interesado en juicio (art. 5.3 del Convenio de

Roma) o en cualquier otro momento de las diligencias procesales y, en su caso, para la

ejecución del fallo, como especifica el art. 9.3 del Pacto Internacional de Derechos

Civiles y Políticos, el cual señala también que la prisión preventiva de las personas que

hayan de ser juzgadas no puede ser la regla general.

27

Por otra parte, en relación con la interpretación del artículo 5.3 del Convenio de Roma,

citado, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha distinguido entre el derecho a ser

juzgado en un plazo razonable y el carácter también razonable que ha de tener la prisión

preventiva, en cuanto afecto a los principios de libertad individual y presunción de

inocencia (Sentencias de 27 de junio de 1968, casos Wemhoff y Neumeister, y de 10 de

noviembre de 1969, casos Stögmüller y Matznetter).

b) En definitiva, la presunción de inocencia es compatible con la aplicación de medidas

cautelares siempre que se adopten por resolución fundada en Derecho que, cuando no es

reglada, ha de basarse en un juicio de razonabilidad acerca de la finalidad perseguida y

las circunstancias concurrentes, pues una medida desproporcionada o irrazonable no

sería propiamente cautelar sino que tendría un carácter punitivo en cuanto al exceso.

Por otra parte, la necesidad de que la resolución sea fundada en Derecho, en los

términos vistos, viene a proyectar en el art. 24.2 de la Constitución la exigencia que

deriva del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1) que, como ha declarado el

Tribunal Constitucional en muy reiteradas ocasiones, comprende el de obtener una

resolución fundada en Derecho.

Por tanto, la resolución que pone fin a cualquier expediente no puede contener una

apreciación distinta de la propuesta por el instructor, puesto que, en caso contrario,

incide en incongruencia, prohibida por el art. 55.2 del Reglamento de Régimen

Disciplinario aprobado por Decreto 2088/1969, de 16 de agosto.

Tampoco cabe olvidar que la regla general de la igualdad ante la Ley contenida en el

art. 14 de la Constitución contemplada en primer lugar la igualdad en el trato dado por

la Ley o igualdad en la Ley y constituye desde este punto de vista un límite puesto al

ejercicio del poder legislativo.

Asimismo es igualdad en la aplicación de la Ley, lo que impone que un mismo órgano

no puede modificar arbitrariamente el sentido de sus decisiones en casos

sustancialmente iguales y, asimismo, que cuando el órgano en cuestión considere que

debe apartarse de sus precedentes tiene que ofrecer para ello una fundamentación

suficiente y razonable (Sentencia del Tribunal Constitucional de 49/1982, de 14 de

julio), (RTC 1982\49).

28

La Sentencia 49/1982, de 14 de Julio, expresa también que el artículo 14 de la

Constitución, al establecer el principio general de que los españoles son iguales ante la

ley, establece un derecho subjetivo a obtener un trato igual, impone una obligación a los

poderes públicos de llevar a cabo ese trato igual y, al mismo tiempo, limita el poder

legislativo y los poderes de los órganos encargados de la aplicación de las normas

jurídicas. La igualdad a que el artículo 14 se refiere, que es la igualdad jurídica o

igualdad ante la ley, no comporta necesariamente una igualdad material o igualdad

económica real y efectiva.

Significa que a los supuestos de hecho iguales deben serles aplicadas unas

consecuencias jurídicas que sean iguales también y que para introducir diferencias entre

los supuestos de hecho tiene que existir una suficiente justificación de tal diferencia,

que aparezca al mismo tiempo como fundada y razonable, de acuerdo con criterios y

juicios de valor generalmente aceptados.

La regla general de la igualdad ante la ley contenida en el artículo 14 de la Constitución

contempla, en primer lugar, la igualdad en el trato dado por la ley o igualdad en la ley, y

constituye, desde este punto de vista, un límite puesto al ejercicio del poder legislativo,

pero es asimismo igualdad en la aplicación de la ley, lo que impone que un mismo

órgano no puede modificar arbitrariamente el sentido de sus decisiones en casos

sustancialmente iguales y que cuando el órgano en cuestión considere que debe

apartarse de sus procedentes tiene que ofrecer para ello una fundamentación suficiente y

razonable.

Distinto es el problema de la igualdad en la aplicación de la ley cuando ésta no se

refiere a un único órgano, sino a órganos plurales. Para tales casos, la institución que

realiza el principio de igualdad y a través de la que se busca la uniformidad es la

jurisprudencia, encomendada a órganos jurisdiccionales de superior rango, porque el

principio de igualdad en la aplicación de la ley tiene necesariamente que cohonestarse

con el principio de independencia de los órganos encargados de la aplicación de la ley

cuando éstos son órganos jurisdiccionales.

29

Por tanto, la vinculación de la administración a sus procedentes, regla en la que se

traduce, en ese plano o nivel, la norma de la igualdad en la aplicación de la ley, no

puede significar nunca que le quede vedado a los órganos de la Administración del

Estado la búsqueda de una interpretación de las normas más ajustadas al ordenamiento

en general.

Cabe destacar también, que la propuesta formulada por el Instructor de un expediente

disciplinario no posee carácter vinculante para la calificación jurídica de los hechos y

que la decisión que pone fin al expediente debe ser motivada sin que puedan aceptarse

hechos ni fundamentos de los mismos distintos de los que sirvieron de base al pliego de

cargos y a la propuesta del instructor [Sentencias de la antigua Sala Tercera de 8-11-

1985 (RJ 1985\5345) y de la antigua Sala Quinta de 13-11-1985 (RJ 1985\5459)].

Con idéntica orientación el Tribunal Constitucional (Sala Segunda) en su Sentencia de

145/1993, de 26 abril (RTC 1993\145) (recurso de amparo 379/1991), publicada en

el BOE de 28-5-1993, ha declarado (Fundamento Jurídico Tercero) que «Este Tribunal

en diversas resoluciones, y en relación al procedimiento administrativo sancionador, se

ha referido como elementos indispensables de toda acusación sobre los que debe versar

el ejercicio del derecho de defensa a la inalterabilidad o identidad de los hechos que se

imputan [STC 98/1989 (RTC 1989\98), Fundamento Jurídico 7.º], así como, con

diversas matizaciones, y a la calificación de la falta y a sus consecuencias punitivas

[SSTC 192/1987 (RTC 1987\192).º y 29/1989 (RTC 1989\29).

De esta doctrina se deduce que, si bien la decisión administrativa que resuelve en

definitiva no está vinculada por la calificación jurídica ni por la sanción propuesta por el

instructor del expediente, sin embargo su inalterabilidad puede ser consecuencia del

imprescindible respeto del derecho de defensa, de modo que si éste se obstaculiza o

dificulta con la alteración, tal vulneración de este derecho fundamental conlleva la

anulación del acto sancionador.

Cuando la prueba realizada por la Administración es plena, destruye sin dificultades la

presunción de inocencia; pero lo ordinario es que no pueda alcanzar tal calidad ya que

30

los hechos que constituyen una infracción solo pueden ser probados indirectamente o

por indicios.16

En el ámbito del derecho Administrativo Sancionador, al contrario de lo que ocurre en

el procedimiento penal, no es procedente acudir a indicios racionales o valoraciones de

conciencia para dar por probada una infracción administrativa, viniendo condicionada la

legalidad de las sanciones administrativas por la tipicidad de la falta y por la prueba

concluyente e inequívoca de que el sancionado es el responsable de aquella.

La jurisprudencia asienta que no es posible destruir la presunción de inocencia mediante

sospechas de la culpabilidad o a través de una valoración subjetiva del órgano

sancionador sin el respaldo de pruebas de los hechos en que pudiera fundarse.

En otros términos, también cabría decir que en el Derecho Administrativo Sancionador

no es posible destruir la presunción de inocencia mediante una valoración de pruebas

inexistentes o a través de una deducción que viene del artículo 1253 del Código Civil,

cuando no se han demostrado aquellos hechos directos, de los cuales y mediante un

enlace preciso y directo según las reglas del criterio humano.

Hay que decir también, que en algunos casos por pura razonabilidad de juicio llegan los

tribunales a admitir, en contra de la regla general, el valor de la prueba indiciaria, ya que

cuando están presentes el dolo o culpa son cuestiones de índole psicológica

rigurosamente interna que no pueden percibirse directamente por los sentidos de un

observador externo. (Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de octubre de 1992 y la

de 6 de Marzo de 2000).

Esta última Sentencia (6 de Marzo de 2000), en sus líneas básicas, expone que de la

doctrina del Tribunal Constitucional, contenida en reiteradas sentencias (174/1985

[RTC 1985\174], 175/1985 [RTC 1985\175], 229/1988 [RTC 1988\229]), puede

sentarse que el derecho a la presunción de inocencia no se opone a que la convicción

judicial en un proceso pueda formarse sobre la base de una prueba indiciaria; pero para

que esta prueba pueda desvirtuar dicha presunción debe satisfacer las siguientes

16 Nieto García, Alejandro; Dcho Administrativo sancionador, Págs 421 y 422

31

exigencias constitucionales: los indicios han de estar plenamente probados no puede

tratarse de meras sospechas y se debe explicitar el razonamiento en virtud del cual,

partiendo de los indicios probados, ha llegado a la conclusión de que el imputado

realizó la conducta infractora; pues, de otro modo, ni la subsunción estaría fundada en

Derecho ni habría manera de determinar si el proceso deductivo es arbitrario, irracional

o absurdo, es decir, si se ha vulnerado el derecho a la presunción de inocencia al estimar

que la actividad probatoria puede entenderse de cargo.

Por último, hay que decir, que el Tribunal Constitucional ha señalado reiteradamente

que, si bien el Juzgador dicta sentencia «apreciando según su conciencia las pruebas

practicadas en el juicio, las razones expuestas por la acusación y la defensa y lo

manifestado por los mismos procesados» (art. 741 L. E. Cr.), esta apreciación en

conciencia ha de hacerse sobre la base de una actividad probatoria que pueda estimarse

de cargo, pues sólo la existencia de tal actividad puede servir para desvirtuar la

presunción de inocencia que beneficia a toda persona.

No basta, por lo tanto, con que se haya practicado alguna prueba e incluso que se haya

practicado con gran amplitud; es preciso que el resultado de la misma sea tal que pueda

racionalmente considerarse «de cargo», es decir, que los hechos cuya certeza resulte de

la prueba practicada, acrediten la culpabilidad del acusado.

El Tribunal constitucional ha precisado también -SSTC 174/1985 (RTC 1985\174) y

175/1985 (RTC 1985\175)- que el derecho a la presunción de inocencia no se opone a

que la convicción judicial en un proceso penal pueda formarse sobre la base de una

prueba indiciaria, pero para que ésta pueda desvirtuar dicha presunción debe satisfacer

las siguientes exigencias constitucionales:

Los indicios han de estar plenamente probados -no puede tratarse de meras sospechas-

y el órgano judicial debe explicitar el razonamiento en virtud del cual, partiendo de los

indicios probados, ha llegado a la conclusión de que el procesado realizó la conducta

tipificada como delito. Exigencia esta última que deriva también del art. 120.3 de la

Constitución, según el cual las sentencias deberán ser siempre motivadas, y del art. 24.1

de la misma, pues, de otro modo, ni la subsunción estaría fundada en Derecho ni habría

32

manera de determinar si el proceso deductivo es arbitrario, irracional o absurdo, es

decir, si se ha vulnerado el derecho a la presunción de inocencia al estimar que la

actividad probatoria puede entenderse de cargo.

Finalmente, ha señalado que la versión de los hechos ofrecida por el inculpado

constituye un dato que el Juzgador debe tener en cuenta, pero que ni aquél tiene por qué

demostrar su inocencia ni el hecho de que su versión de lo ocurrido no sea convincente

o resulte contradicha por la prueba debe servir para considerarlo culpable.

En definitiva, si existe prueba indiciaria, el Tribunal de instancia deberá precisar, en

primer lugar, cuáles son los indicios probados y, en segundo término, cómo se deduce

de ellos la participación del acusado en el tipo penal, de tal modo que cualquier otro

Tribunal que intervenga con posterioridad pueda comprender el juicio formulado a

partir de tales indicios.

Es necesario, pues -frente a lo que sostiene la Audiencia en el considerando segundo de

su sentencia-, que el órgano judicial explicite no sólo las conclusiones obtenidas sino

también los elementos de prueba que conducen a dichas conclusiones y el iter mental

que le ha llevado a entender probados los hechos constitutivos del delito, a fin de que

pueda enjuiciarse la racionalidad y coherencia del proceso mental seguido y constatarse

que el Tribunal ha formado su convicción sobre una prueba de cargo capaz de desvirtuar

la presunción de inocencia y, una vez alegada en casación la vulneración del derecho a

la presunción de inocencia, al Tribunal Supremo incumbe analizar no sólo si ha existido

actividad probatoria, sino si ésta puede considerarse de cargo, y, en el caso de que exista

prueba indiciaria, si cumple con las mencionadas exigencias constitucionales.

C) la actividad probatoria de la Administración tiene que ser legítima.

En cuanto al problema que se plantea con la legitimidad de la actividad probatoria de la

Administración, cabe reseñar que hay que partir de la base del principio de legalidad

penal que propugna la Constitución en su artículo 25.1.

33

La potestad sancionadora de la Administración está sujeta a determinados límites y,

entre ellos, al principio de legalidad, que determina la necesaria cobertura de dicha

potestad en una norma de rango legal, con la consecuencia del carácter excepcional que

los poderes sancionatorios en manos de la Administración presentan.

Ello no quiere decir que el tipo (infracción) y la sanción tengan que estar totalmente

predeterminados o fijados por la Ley, ya que, en el ámbito del ordenamiento

administrativo, la definición completa de conductas punibles es imposible de regular en

la Ley, so pena de alterar la estructura de poder dibujada por la Constitución. Pero, al

menos, esa necesaria cobertura legal establecida en el art. 25.1 alcanzan a la previsión

de habilitación legal de la potestad administrativa sancionadora y a la regulación

mínima, en la Ley, de los tipos y sanciones y, en concreto, de los límites máximos de

éstas.

Así se deduce también de la interpretación llevada a cabo por ciertos órganos del

Estado, como el propio Tribunal Constitucional -aparte de en las Sentencias citadas,

indirectamente también en la Sentencia de 7 de mayo de 1981 (RTC 1981\15)- y,

especialmente, el Consejo de Estado (Dictamen núm. 44.523, de 1 de julio de 1982 y

Memoria elevada al Gobierno en el mismo año).

Y, si bien la Sentencia Constitucional últimamente mencionada señaló que no se puede

pretender la retroactividad de la Constitución en el supuesto del art. 25.1 ello significa

tan sólo la validez de los reglamentos sancionadores que, sin respetar la reserva de Ley

contenida en aquel precepto, se hayan promulgado con anterioridad a la entrada en vigor

de la Constitución. Así lo confirma la Sentencia del Tribunal Constitucional 83/1984,

de 24 de julio (RTC 1984\83), que, en relación con la reserva de Ley establecida en el

art. 36 de la Constitución -menos importante que la del art. 25.1, puesto que ésta afecta

a derechos fundamentales y libertades públicas- declaró tajantemente que debían

entenderse caducados desde el momento de la entrada en vigor de la Constitución e

inconstitucionales las normas con rango de Ley que, sin contener los mínimos exigidos

por la reserva, remitían a la potestad reglamentaria.

El principio de legalidad penal contenido en el artículo 25.1 exige que la tipificación del

delito y la fijación de la pena se hagan por norma legal y, por consiguiente, que la

34

eventual extinción o modificación del tipo o la alteración de la pena hayan de realizarse

asimismo por norma de igual rango.

Es por eso que cuando el juicio valorativo de las pruebas se manifieste arbitrario o

carente de conexión lógica con el contenido probatorio se habrá vulnerado el derecho

fundamental, (sentencia del Tribunal Constitucional número 138/1990 (RTC

1990\138).)

En esta Sentencia, el Tribunal Constitucional según su doctrina, declarada en tan

numerosas resoluciones que hacen innecesaria citas concretas, la presunción de

inocencia, especialmente concebida, en principio, como garantía del proceso penal, es

aplicable, más allá del mismo, a todo acto del poder público, sea administrativo o

judicial, mediante el cual se castiga una conducta de las personas, definida en la Ley

como infractora del ordenamiento jurídico, y, por lo tanto, también despliega sus efectos

protectores en el orden administrativo disciplinario, constituyendo una presunción iuris

tantum que garantiza el derecho a no sufrir pena o sanción que no tenga fundamento en

una previa actividad probatoria sobre la cual el órgano competente pueda fundamentar

un juicio razonable de culpabilidad.

Existiendo esa actividad probatoria, válidamente practicada, la valoración que el órgano

competente realice, si éste es de naturaleza administrativa, sólo es susceptible de

revisión ante la jurisdicción ordinaria, del orden que corresponda, sin que la apreciación

que ésta haga de la prueba pueda ser sustituida por la que mantenga la parte que

discrepe de ella, ni por la de este Tribunal Constitucional, cuya función de defensa de la

presunción de inocencia en la vía de amparo se limita a constatar si esa prueba existe y,

en su caso, si la valoración que de la misma ha hecho el órgano judicial es razonable,

debiendo en tal supuesto considerar satisfechas las exigencias de la presunción,

únicamente susceptible de ser considerada como vulnerada cuando no ha existido

prueba o cuando el juicio estimatorio judicial se manifiesta arbitrario o carente de

conexión lógica con el contenido de las pruebas sobre las que se realiza.

Volviendo al análisis del artículo 25.1 de la Constitución, cabe decir, que este artículo,

constitucionaliza el principio de legalidad penal de manera tal que prohíbe que la

35

punibilidad de una acción u omisión esté basada en normas distintas o de rango inferior

a las legislativas (Título IV, capítulo segundo de la Constitución).

Se infiere también de tal precepto que la acción u omisión han de estar tipificadas como

delito o falta en la legislación penal (principio de tipicidad) y, asimismo, que la Ley

penal que contenga la tipificación del delito o falta y su correspondiente pena ha de

estar vigente en el momento de producirse la acción u omisión.

En virtud de este artículo 25.1 y al margen de otras implicaciones que no sería

pertinente analizar ahora, cualquier ciudadano tiene el derecho fundamental, susceptible

de ser protegido por el recurso de amparo constitucional, a no ser condenado por una

acción u omisión tipificada y penada por Ley que no esté vigente en el momento de

producirse aquélla («nullum crimen, nulla poena sine praevia lege»).

Pero del análisis del artículo 25.1 no se infiere que este precepto reconozca a los

ciudadanos un derecho fundamental a la aplicación retroactiva de una Ley penal más

favorable que la anteriormente vigente.

17Cabe destacar dentro de la legalidad; las pruebas ilícitamente obtenidas. En cuanto a

este aspecto, cabe decir que la circunstancia de que buena parte de las pruebas aportadas

por la Administración sean realizadas directamente por ella fuera del proceso judicial

supone la posibilidad de que hayan sido obtenidos por medios ilícitos, de acuerdo con la

prerrogativa del artículo 1811.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Este artículo literalmente expresa que “no surtirán efectos las pruebas obtenidas, directa

o indirectamente, vulnerando los derechos o libertades fundamentales.

Esta prerrogativa esta aceptada por la jurisprudencia de todos los órdenes, y

naturalmente también del Administrativo.

17 Nieto García, Alejandro; Dcho Administrativo sancionador, Pág 423 18 LOPJ, Art 11.1

36

El principio de legalidad, esta unido de una forma especialmente fuerte al de

irretroactividad. En estos aspectos, se pronuncia la Sentencia del TSJ de Andalucía de

2 de marzo de 2000.

En ella, cabe destacar que la potestad sancionadora, al ser una de las más enérgicas de la

Administración, en la medida en que restringe y limita los derechos y bienes de los

administrados, requiere dos principios fundamentales, a saber, el principio de legalidad

material, que en base al efecto operado por la Constitución, exige que las conductas

ilícitas y sus sanciones estén predeterminadas en la norma legal, aunque el alcance de la

reserva legal no es tan estricto en el derecho administrativo sancionador como en el

derecho penal, sólo es exigible que se predeterminen en la norma legal las conductas

ilícitas y las correspondientes sanciones, como indican las sentencias del Tribunal

Constitucional 42/1987, de 7 de abril (RTC 1987\42) y del Tribunal Supremo de 13

de julio de 1992 (RJ 1992\6223).

El segundo principio lo constituye el de legalidad procedimental, pues la

Administración se encuentra sometida a normas de ineludible observancia, ya que para

imponer una sanción a un hecho que constituya infracción, debe ajustarse al

procedimiento legalmente establecido, ante el órgano competente.

Los dos principios mencionados, partiendo de que las normas informadoras del derecho

penal y el derecho administrativo sancionador son paralelas y permiten que las de aquél

sean de aplicación a éste, por tanto en la potestad sancionadora de la Administración, el

procedimiento legal a seguir es una garantía de los derechos fundamentales de la

persona, de la que no puede ser privado sin vulnerar el art. 24 de la Constitución, al

igual que se vulneraría el art. 24 si en el expediente sancionador no se prueba y declara

la culpabilidad, tal y como tiene establecido el Tribunal Supremo en sentencia de 1

de diciembre de 1988 (RJ 1988\9753).

Otro principio fundamental del Derecho Administrativo sancionador, es el de

irretroactividad de las normas sancionadoras, en consonancia con el art. 9.3 de la

Constitución, regulado en el art. 128 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que

37

establece la aplicación de las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de

producirse los hechos que constituyan infracción administrativa.

Las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al

presunto infractor. Es necesaria la predeterminación normativa en materia sancionadora,

como indica el Tribunal Constitucional en sentencia 133/1987, de 21 de julio (RTC

1987\133), lo cual conlleva la prohibición de aplicación retroactiva de la norma

sancionadora, sentencia 95/1992, de 11 de junio (RTC 1992\95).

También cabe decir que si bien el alcance de la reserva de Ley establecida en el art. 25.1

no puede ser tan estricto en relación con la regulación de las infracciones y sanciones

administrativas como por referencia a los tipos y sanciones penales en sentido estricto,

bien por razones que atañen al modelo constitucional de distribución de las potestades

públicas, bien por el carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria

en ciertas materias -STC 2/1987, de 21 de enero (RTC 1987\2)- bien, por último, por

exigencias de prudencia o de oportunidad que pueden variar en los distintos ámbitos de

ordenación territoriales -STC 87/1985, de 16 de julio (RTC 1985\87)- o materiales, en

todo caso aquel precepto constitucional determina «la necesaria cobertura de la potestad

sancionadora de la Administración en una norma de rango legal» -STC 77/1983, de 3

de octubre (RTC 1983\77)-, habida cuenta del carácter excepcional que los poderes

sancionatorios en manos de la Administración presentan.

Más aún, y hecha la salvedad de las infracciones que se cometan en el seno de las

relaciones de sujeción especial, en las que la propia reserva de Ley pierde parte de su

fundamentación material, en cuanto expresivas de una capacidad administrativa de

autoordenación que las distingue del ius puniendi genérico del Estado (STC 2/1987,

citada), puede afirmarse que la reserva de la Ley contenida en el art. 25.1 de la

Constitución despliega una eficacia semejante a las que establecen otras normas

constitucionales.

Es decir, que, como ha señalado el Tribunal Constitucional con relación a alguna de

ellas, la reserva de Ley no excluye «la posibilidad de que las Leyes contengan

remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones a normas

reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente

38

y no claramente subordinada a la Ley» -STC 83/1984, de 24 de julio (RTC 1984\83)-,

pues esto último supondría degradar la garantía esencial que el principio de reserva de

Ley entraña, como forma de asegurar que la regulación de los ámbitos de libertad que

corresponden a los ciudadanos depende exclusivamente de la voluntad de sus

representantes.

Puesto que las potestades administrativas relativas a la práctica de juegos o apuestas

organizados por particulares o que tiene lugar en establecimientos de naturaleza privada

se enmarca en el ámbito de las relaciones de supremacía o sujeción general, ya que se

trata de una actividad ajena a la organización de los servicios públicos por más que

estrictamente regulada y limitada, puede decirse que la remisión al reglamento del art. 4

a) del Real Decreto-ley 16/1977 no responde a las prescripciones del art. 25.1 de la

Constitución, dados los amplísimos términos en que se formula:

Autorización al Gobierno para dictar «las disposiciones complementarias que sean

precisas para la consecución de las finalidades perseguidas por el presente Real

Decreto-ley, determinando las sanciones administrativas que puedan imponerse para

corregir las infracciones de aquéllas».

En consecuencia, debe reputarse contraria a las mencionadas exigencias

constitucionales no sólo la regulación reglamentaria de infracciones y sanciones carente

de toda base legal, sino también, en el ámbito de las relaciones de sujeción general, la

simple habilitación a la Administración, por norma de rango legal vacía de todo

contenido material propio, para la tipificación de los ilícitos administrativos y las

correspondientes consecuencias sancionadoras.

III. REQUISITOS:

En este punto se va a tratar los diferentes requisitos que necesita la Administración para

probar que una persona a cometido una infracción y que por tanto se le pueda aplicar la

sanción correspondiente.

39

19Cabe decir, que las Administraciones públicas, tradicionalmente han intentado

desvirtuar la prueba de los hechos presuntamente ilícitos debido a las numerosas

dificultades que presentan estas pruebas, como pueden ser los deficientes medios

informativos de la Administración, al carácter masivo de las actuaciones sancionadoras

y a la relatividad de muchas de las conductas sancionables.

Estas dificultades, han obligado a la Administración a agotar las posibilidades de

aligerar esta carga probatoria de los hechos, bien eximiéndose de la misma o bien

atribuyéndola a los inculpados que deben en algunos casos probar su propia inocencia

en el procedimiento.

Durante años, estos intentos se canalizaron mediante vías poco elaboradas técnicamente

hablando. Como pueden ser la admisión de las pruebas de presunciones o por indicios, o

mediante la conversión de la presunción de validez del acto administrativo en una

presunción de veracidad de los hechos declarados en él.

Cabe decir, que en la actualidad, estas pretensiones van por la vía de atribuir legalmente

una eficacia probatoria cualificada a las actas levantadas por determinados funcionarios,

de tal forma que los hechos en ellos constatados harían prueba , salvo que por parte del

sancionado se demostrase lo contrario.

Por tanto, hay que destacar que la carga de la prueba corresponde a quien acusa, sin que

nadie este obligado a probar su propia inocencia.

A continuación, vamos a tratar tres requisitos principales:

En primer lugar que se aporten pruebas por un funcionario público al que se le reconoce

la condición de autoridad.

19 Luciano Parejo, Alfonso, principios de Derecho Administrativo General II; 1ª Edición; Pág 412 y 413.

40

Segundo, que las actas aportadas por los funcionarios al que se les reconocen la

condición de autoridad, se formalicen en documento público observando los requisitos

legales pertinentes.

Por último, tienen que ser hechos constatados.

Dicho esto, vamos a comenzar con el primer requisito.

A) PRUEBAS POR PARTE DE FUNCIONARIO PÚBLICO AL QUE SE LE

RECONOCE LA CONDICIÓN DE AUTORIDAD.

Respecto a este requisito, cabe decir que esta íntimamente relacionado con la prueba de

los hechos presuntamente ilícitos.

En cuanto a esto, la LRJAP, establece en su artículo20 137.3 que “los hechos

constatados por funcionarios a los que se le reconoce la condición de autoridad, y que

se formalicen en documento público observando los requisitos legales pertinentes,

tendrán valor probatorio sin perjuicio delas pruebas que en defensa de los respectivos

derechos o intereses puedan señalar o aportar los propios administrados.”

La exigencia de que la constatación de hechos se realice observando los requisitos

legales pertinentes supone la prohibición absoluta de utilizar pruebas obtenidas con

vulneración de derechos fundamentales. (Sentencias del Tribunal Constitucional

127/1996 y 7/1998).

En la primera Sentencia, se recoge que Desde la STC 18/1981 ha establecido el

Tribunal Constitucional que «los principios inspiradores del orden penal son de

aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, dado que ambos

son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado».

20 LRJAP, artículo 137.3

41

No se trata, sin embargo, de la plena aplicación inmediata y total del art. 24.2 de la

Constitución al régimen disciplinario, como aclara la STC 21/1981.

Lo que se ha decidido es que, de acuerdo con una interpretación finalística de la

Constitución, «los principios esenciales reflejados en el art. 24 de la Constitución en

materia de procedimiento han de ser aplicables a la actividad sancionadora de la

Administración, en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se

encuentran en la base del precepto con el alcance que requiere la finalidad que justifica

la previsión constitucional» (STC 18/1981)

Así lo viene reconociendo expresamente la jurisprudencia constitucional en lo que se

refiere a los derechos de defensa, a la presunción de inocencia y a la actividad

probatoria.

En la segunda sentencia (STC 7/1998), El Tribunal Constitucional expone que

conforme a lo dispuesto en los arts. 24 y 25.1 CE, y desde la STC 18/1981, (el Tribunal

Constitucional ha venido declarando no sólo la aplicabilidad a las sanciones

administrativas de los principios sustantivos derivados del art. 25.1 CE, considerando

que «los principios inspiradores del orden penal son de aplicación con ciertos matices,

al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del

ordenamiento punitivo del Estado», sino que también ha proyectado sobre las

actuaciones dirigidas a ejercer las potestades sancionadoras de la Administración las

garantías procedimentales ínsitas en el art. 24 CE, en sus dos apartados, no mediante

una aplicación literal, sino «en la medida necesaria para preservar los valores esenciales

que se encuentran en la base del precepto» (fundamento jurídico 2.º).

Ello, como ha podido afirmar la STC 120/1996, «constituye una inveterada doctrina

jurisprudencial del Tribunal Constitucional y, ya, postulado básico de la actividad

sancionadora de la Administración en el Estado social y democrático de Derecho»

(SSTC 77/1983 [RTC 1983\77], 74/1985 [RTC 1985\74], 29/1989 [RTC 1989\29],

212/1990 [RTC 1990\212], 145/1993 [RTC 1993\145], 120/1994 [RTC 1994\120] y

197/1995 [RTC 1995\197]).

42

Acerca de esta traslación, por otra parte condicionada a que se trate de garantías que

«resulten compatibles con la naturaleza del procedimiento administrativo sancionador»

(STC 197/1995, existen frecuentes pronunciamientos en nuestra jurisprudencia. Así,

partiendo del inicial reproche a la imposición de sanciones «sin observar procedimiento

alguno» (STC 18/1981) , se ha ido elaborando progresivamente una doctrina que asume

la vigencia en el seno del procedimiento administrativo sancionador de un amplio

abanico de garantías derivadas del art. 24 CE. Sin ánimo de exhaustividad, podemos

citar el derecho a la defensa, que proscribe cualquier indefensión [SSTC 4/1982 (RTC

1982\4), 125/1983 (RTC 1983\125), 181/1990 (RTC 1990\181), 93/1992 (RTC

1992\93), 229/1993 (RTC 1993\229), 293/1993 (RTC 1993\293), 95/1995 (RTC

1995\95), 143/1995 (RTC 1995\143)]; el derecho a la asistencia letrada, trasladable con

ciertas condiciones [SSTC 2/1987 (RTC 1987\2), 128/1996 (RTC 1996\128), 169/1996

(RTC 1996\169)]; el derecho a ser informado de la acusación [SSTC 31/1986 (RTC

1986\31), 29/1989, 145/1993, 297/1993 (RTC 1993\297), 195/1995 (RTC 1995\195),

120/1996], con la ineludible consecuencia de la inalterabilidad de los hechos imputados

[SSTC 98/1989 (RTC 1989\98), 145/1993 160/1994 (RTC 1994\160)] el derecho a la

presunción de inocencia [SSTC 120/1994, 154/1994 (RTC 1994\154), 23/1995 (RTC

1995\23), 97/1995 (RTC 1995\97), 14/1997 (RTC 1997\14), 45/1997 (RTC 1997\45)],

que implica que la carga de la prueba de los hechos constitutivos de la infracción

recaiga sobre la Administración (SSTC 197/1995, 45/1997), con la prohibición absoluta

de utilización de pruebas obtenidas con vulneración de derechos fundamentales [STC

127/1996 (RTC 1996\127)]; el derecho a no declarar contra sí mismo (SSTC 197/1995,

45/1997); o el derecho a la utilización de los medios de pruebas adecuados a la defensa

[SSTC 74/1985, 2/1987, 123/1995 (RTC 1995\123), 212/1995 (RTC 1995\212),

297/1995 (RTC 1995\297), 97/1995, 120/1996, 127/1996 y 83/1997 (RTC 1997\83)],

del que se deriva que vulnere el art. 24.2 CE la denegación inmotivada de medios de

prueba [STC 39/1997 (RTC 1997\39)].

En línea con la anterior doctrina, debe afirmarse la relevancia constitucional del deber

de motivar las resoluciones administrativas sancionadoras.

Frente a la regla general, conforme a la cual el deber de motivación de los actos

administrativos es un mandato derivado de normas que se mueven en el ámbito de lo

que venimos denominando legalidad ordinaria, en determinados supuestos

43

excepcionales, tal deber alcanza una dimensión constitucional que lo hace fiscalizable a

través del recurso de amparo constitucional. Así ocurre cuando se trate de actos que

limiten o restrinjan el ejercicio de derechos fundamentales [SSTC 36/1982 (RTC

1982\36), 66/1995 (RTC 1995\66) o 128/1997 (RTC 1997\128), entre otras]. También

en relación con actos administrativos que impongan sanciones.

El derecho a la motivación de la resolución sancionadora es un derecho instrumental a

través del cual se consigue la plena realización de las restantes garantías

constitucionales que, como hemos visto, resultan aplicables al procedimiento

administrativo sancionador. Así, de poco serviría exigir que el expedientado cuente con

un trámite de alegaciones para su defensa, si no existe un correlativo deber de

responderlas; o proclamar el derecho a la presunción de inocencia, si no se exige al

órgano decisor exteriorizar la valoración de la prueba practicada y sus consecuencias

incriminatorias.

De igual manera, la motivación, al exponer el proceso racional de aplicación de la ley,

permite constatar que la sanción impuesta constituye una proporcionada aplicación de

una norma sancionadora previa.

Por ello resulta imprescindible en orden a posibilitar el adecuado control de la

resolución en cuestión, debiendo tenerse muy presente a estos efectos que una ulterior

sentencia que justificase la sanción en todos sus extremos nunca podría venir a sustituir

o de alguna manera sanar la falta de motivación del acto administrativo.

Como declaramos en la STC 89/1995 (RTC 1995\89), «no existe un proceso

contencioso-administrativo sancionador en donde haya de actuarse el ius puniendi del

Estado, sino un proceso administrativo cuyo objeto lo constituye la revisión de un acto

administrativo de imposición de una sanción», de modo que, se señala, nunca podrá

concluirse que sean los Tribunales contencioso-administrativos quienes «condenen» al

administrado «sino, antes al contrario, la sanción administrativa la irroga la

Administración Pública en el uso de sus prerrogativas constitucionales».

44

De otra manera no se respetaría la exigencia constitucional de que toda sanción

administrativa «se adopte a través de un procedimiento que respete los principios

esenciales reflejados en el art. 24 de la Constitución» (STC 125/1983).

Por último, debe tenerse en cuenta que el contenido de una sanción, en determinados

casos, puede consistir en una restricción de algún derecho fundamental, en cuyo

supuesto el deber de motivación se refuerza al constituir un presupuesto de toda

restricción de derechos fundamentales.

En este sentido declaramos en la STC 170/1996 (RTC 1996\170) que «cuando se trata

de una medida restrictiva de derechos, compete al Tribunal Constitucional, en su tarea

de protección del derecho fundamental afectado, controlar en último término la

motivación ofrecida no sólo en el sentido de resolución fundada y razonada, sino

también como único medio de comprobar que la restricción del derecho fundamental ha

sido razonable y proporcional, acorde con los fines de la institución y resultado de un

juicio de ponderación de los derechos fundamentales y bienes constitucionales en pugna

(SSTC 50/1995 [RTC 1995\50], 128/1995 [RTC 1995\128], 181/1995 [RTC

1995\181], 34/1996 [RTC 1996\34], 62/1996 [RTC 1996\62], entre otras)».

Esta exigencia de motivación de las sanciones administrativas, en cuanto relacionada

como hemos visto con los principios del Estado de Derecho, constituye, como se ha

señalado, una medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran

en la base del art. 24 CE y las propias garantías que este precepto proyecta sobre los

procedimientos administrativos sancionadores.

Con todo, debe tenerse en cuenta que no es posible trasladar, sin más, a esta sede la

doctrina constitucional acerca de la motivación de las sentencias judiciales, sino que, al

igual que con relación a los restantes principios del art. 24 CE, debe hacerse «una

traslación con matices» (STC 45/1997, fundamento jurídico 3.º).

Lo que, en cualquier caso, debe tenerse en cuenta es que la suficiencia de la motivación

de las sanciones administrativas, al igual que la de cualquier otro tipo de resolución, no

puede ser apreciada apriorísticamente con criterios generales, sino que, como hemos

desarrollado respecto de las judiciales, requiere examinar el caso concreto para ver si, a

45

la vista de las circunstancias concurrentes, se ha cumplido o no con este requisito

(SSTC 16/1993 [RTC 1993\16], 58/1993 [RTC 1993\58], 165/1993 [RTC 1993\165],

166/1993 [RTC 1993\166], 28/1994 [RTC 1994\28], 122/1994 [RTC 1994\122],

177/1994 [RTC 1994\177], 153/1995 [RTC 1995\153RTC 1996\46]).

Por último, cabe destacar que la Ley atribuye a los documentos emitidos por un

funcionario al que se le reconoce la condición de autoridad, un mero valor probatorio,

sin cualificarlo de modo alguno ni atribuirle fuerza específica.

B) FORMALIZACIÓN DE LAS ACTAS EN DOCUMENTO PÚBLICO OBSERVANDO LOS REQUISITOS LEGALES PERTINENTES.

Respecto a este requisito, cabe decir, que la doctrina del Tribunal Constitucional

comporta que la sanción esté basada en actos o medios probatorios de cargo o

incriminadores de la conducta reprochada.

También añade que la carga de la prueba corresponda a quien acusa, sin que nadie esté

obligado a probar su propia inocencia; y que cualquier insuficiencia en el resultado de

las pruebas practicadas, libremente valorado por el órgano sancionador, debe traducirse

en un pronunciamiento absolutorio –STC 76/1990.

La doctrina del Tribunal Constitucional, atribuye valor probatorio a las actas levantadas

por funcionarios a quienes se reconozca la condición de autoridad que se formalicen en

documento público respetando las formalidades legales sin perjuicio de las pruebas que

en su defensa puedan aportar los interesados, valor probatorio reiterado en el art. 17.5

del RD 1398/1993, de 4 de agosto por el que se aprueba el Reglamento del

Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, y que resulta conforme con

la Constitución (RCL 1978\2836 y ApNDL 2875) según han establecido entre otras

muchas las SSTC 76/1990 y 14/1997 .

La jurisprudencia constitucional establece, sin embargo, que ello no quiere decir que las

actas gocen de una absoluta preferencia probatoria que haga innecesaria la formación de

46

la convicción judicial acerca de la verdad de los hechos empleando las reglas de la

lógica y de la experiencia y que en vía judicial las actas incorporadas al expediente

sancionador no gozan de mayor relevancia que los demás medios de prueba admitidos

en Derecho y que por ello ni han, de prevalecer necesariamente frente a otras pruebas

que conduzcan a conclusiones distintas, ni pueden impedir que el Juez del contencioso

forme su convicción sobre la base de una valoración o apreciación razonada de las

pruebas practicadas (STC 169/1998).

Respecto de los hechos recogidos en el acta de inspección, debe admitirse su

presunción de veracidad y ello no sólo por la imparcialidad y objetividad de los

funcionarios que intervienen en su elaboración, sino también por la naturaleza objetiva

y plenamente visible de los hechos concretos que en el acta se recogen, hechos que

normalmente son fácilmente apreciables y además de forma objetiva por los agentes

actuantes en el momento mismo de la interposición del acta.

Presunción de veracidad que no obstante, tiene un valor «iuris tantum» de tal manera

que puede desvirtuarse mediante prueba aportada por la parte afectada por la misma.

Pues bien, dichas pruebas la tiene que presentar el recurrente; pruebas que pueden ser

documentales, testificales, periciales, etc.

Mediante estas actas, se busca probar que el Administrado ha cometido una infracción,

y por tanto, se le sancionará según lo recogido en el acta. Esto presenta cuanto menos

otra complicación, y es la de la proporcionalidad.

En cuanto al principio de proporcionalidad, éste ha servido en la jurisprudencia como

un importante mecanismo de control por los Tribunales del ejercicio de la potestad por

parte de la Administración sancionadora cuando la norma establece para una infracción

varias sanciones posibles o señala un margen cuantitativo para la fijación de la sanción.

El principio de proporcionalidad o los principios penales de individualización de la

sanción para adaptarla a la gravedad del hecho y a la personalidad del autor, hacen de la

47

determinación de la sanción una actividad reglada (Sentencias del Tribunal Supremo

de fechas 23 de enero de 1989 y de 3 de abril de 1990.

La STS de 11 de junio de 1992, señala que con reiteración viene manteniendo la

procedencia de concretar las sanciones administrativas en contemplación de la

infracción cometida, graduándolas con el adecuado criterio de proporcionalidad ínsito

en los principios ordenadores del Derecho Sancionador, sopesando a tal fin las

circunstancias concurrentes en el hecho constitutivo de la infracción sancionada,

correspondiendo a la actividad jurisdiccional, como se dice en la Sentencia de 26 de

Septiembre de 1990, no tan sólo la facultad de subsumir la conducta del infractor en un

determinado tipo legal, sino también adecuar la sanción al hecho cometido, ya que en

uno y otro caso se trata de la aplicación de criterios jurídicos plasmados en la norma

escrita e inferible de principios informadores del ordenamiento jurídico sancionador,

como son los de congruencia y proporcionalidad entre la infracción y la sanción.

La STS de 11 de junio de 1992, textualmente añade en uno de sus fundamentos de

derecho que reiteración viene manteniendo la procedencia de concretar las sanciones

administrativas en contemplación de la infracción cometida, graduándolas con el

adecuado criterio de proporcionalidad ínsito en los principios ordenadores del Derecho

sancionador, sopesando a tal fin las circunstancias concurrentes en el hecho constitutivo

de la infracción sancionada, correspondiente a la actividad jurisdiccional, no tan sólo la

facultad de subsumir la conducta del infractor en un determinado tipo legal, sino

también por paralela razón adecuar la sanción al hecho cometido, ya que en uno y otro

caso se trata de la aplicación de criterios jurídicos plasmados en la norma escrita e

inferibles de principios informadores del Ordenamiento jurídico sancionador, como son

los de congruencia y proporcionalidad entre la infracción y la sanción, criterio que son

los que tuvo en cuenta el Tribunal «a quo» para moderar la sanción impuesta en las

resoluciones impugnadas en instancia.

También hay que destacar que para que haya sanción es necesaria una prueba de cargo

suficiente que permita a la Administración deducir su juicio de reproche

correspondiéndole la carga de la prueba a quien acusa, esto es, a la Administración, ya

que nadie está obligado a demostrar su propia inocencia.

48

Ello acarrea que cualquier insuficiencia en el resultado de la prueba libremente

valorada por el Órgano sancionador debe traducirse en un pronunciamiento absolutorio.

Frente a ello nos encontramos con que el artículo 137 de la Ley 30/1992 establece que

los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad

y que se formalicen en documento público observando los requisitos legales pertinentes,

tendrán valor probatorio sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos

derechos o intereses puedan señalar o aportar los propios administrados, es decir, se

establece una presunción de veracidad a favor de la actuación de los funcionarios con la

condición de autoridad.

En similar sentido se pronuncia el artículo 37 de la Ley Orgánica 1/1992, precepto que

debe ser interpretado de conformidad con los principios que emanan de los artículos 24

y 25 de la Constitución, de modo que la presunción que deriva de esos documentos no

evidencia una presunción «iuris et de iure» ya que expresamente admite prueba en

contrario, sino la existencia de un medio probatorio válido en derecho, no indiscutible,

ni excluyente de otros medios de prueba, ni preferente a su valoración, sino de un

primer medio de prueba sobre los hechos que constan en el Acta, y que no alcanza a

calificaciones jurídicas ni juicios de valor, ni a los posteriores informes y que puede

ceder ante otras pruebas, por lo que no supone una inversión del «onus probandi», sino

un desplazamiento de la carga de probar, contra el acto de prueba aportado por la

Administración, la cual goza del privilegio de la presunción lo que tiene su justificación

por la existencia de una actividad objetiva realizada por Organos de la Administración

de actuación especializada, en aras del interés público y con garantías encaminadas a

asegurar la necesaria imparcialidad; siendo por ello bastante para desvirtuar la

presunción constitucional de inocencia y para trasladar a la parte que niega los hechos la

carga de desvirtuarlos.

Por último, hay que destacar, que la verosimilitud, detalle y aun contundencia del acta

de infracción serán o podrán ser aspectos relevantes en el momento posterior de valorar

las pruebas pertinentes en el proceso, pero no en el anterior, de decidir acerca de la

apertura de período probatorio.

49

El riesgo de que alguna de las partes incurra en pruebas abusivas o excesivas no puede

conjurarse denegando el recibimiento a prueba del proceso, sino rechazando de manera

motivada y razonada los concretos medios de prueba propuestos que puedan resultar

impertinentes o intrascendentes.

C) TIENEN QUE SER HECHOS CONSTATADOS.

Este último requisito consiste en que las actuaciones administrativas formalizadas en un

expediente no tienen la consideración de una simple denuncia, sino que son susceptibles

de valorarse como prueba en la vía judicial contencioso-administrativa y pueden ser

eficaces para destruir la presunción de inocencia sin necesidad de reiterar en dicha vía la

actividad probatoria de cargo practicada en el expediente administrativo.

De ahí que deba concluirse que la virtualidad de los elementos probatorios para

desvirtuar el principio de presunción de inocencia no depende de la parte que haya

aportado o facilitado el medio probatorio, sino de su incorporación regular al expediente

administrativo sancionador en el que, a tenor de la jurisprudencia expuesta, se concreta

y realiza la actividad probatoria necesaria para fundar la imposición de una sanción

disciplinaria.

El Tribunal Constitucional en la Sentencia 76/1990, señala que toda resolución

sancionadora, sea penal o administrativa, requiere a la par certeza de los hechos

impugnados, obtenida mediante pruebas de cargos, y certeza del juicio de culpabilidad

sobre esos mismos hechos, de manera que el artículo 24.2 de la Constitución rechaza

tanto la responsabilidad presunta y objetiva, como la inversión de la carga de la prueba

en relación con el presupuesto fáctico de la sanción.

Por otro lado, el artículo 19.1 del Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la

Potestad Sancionadora, aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 agosto, dispone que

«La propuesta de resolución se notificaría a los interesados, indicándoles la puesta de

manifiesto del procedimiento.

A la notificación se acompañará una relación de los documentos obrantes en el

procedimiento a fin de que los interesados puedan obtener las copias de los que estimen

50

convenientes, concediéndoles un plazo de 15 días para formular alegaciones y presentar

los documentos e informaciones que estimen pertinentes ante el instructor del

procedimiento».

Esta preceptiva notificación de la propuesta del órgano instructor tienen solamente las

excepciones previstas en el apartado segundo del citado artículo 19:

1) La contenida en el artículo 13.2 que determina que el acuerdo de iniciación del

procedimiento sancionador notificado al inculpado, podrá ser considerado como

propuesta de resolución si contiene un pronunciamiento preciso acerca de la

responsabilidad imputada cuando el interesado no formule alegaciones en el plazo de

quince días.

2) Y cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta otros hechos ni

otras alegaciones y pruebas que las aducidas, en su caso, por el interesado.

Sin embargo, los artículos 23 y 24 del expresado Reglamento regula un procedimiento

simplificado en el supuesto de que el órgano competente para iniciar el procedimiento

considere que existen elementos de juicio suficientes para calificar la infracción en leve,

en este procedimiento simplificado no se prevé la notificación al interesado de la

propuesta de resolución que realice el órgano competente para la instrucción -artículo

24.3-.

Por tanto, siguiendo la línea de los dos requisitos anteriores, tienen que ser hechos

verdaderos, formalizadas normalmente en un expediente, ya que tienen mas valor

probatorio y constatados por agente de la autoridad.

Posteriormente se le tiene que notificar al interesado del contenido de ese expediente y

la razón de la apertura de ese expediente.

IV. CLASES DE PRUEBA:

51

Respecto a las clases de prueba; en primer lugar hay que especificar que nos referimos a

la vía procedimental o procesal.

Hay numerosas clases de prueba, como son las de cargo, descargo, de indicios y de

presunciones. También podríamos citar numerosos ejemplos, como pueden ser las actas

de un funcionario público, ya sean de inspección, policiales, etc, fotografías,

cinemómetros, básculas, denuncias, hechos constatados por funcionario público, etc.

Dicho lo anterior, cabe destacar que todas las pruebas guardan un factor común. Este

factor es el principio de veracidad de todas esas pruebas, por lo que en un procedimiento

se suponen ciertas.

En cuanto a la naturaleza de la prueba, cabe destacar que volviendo Sentencia del

Tribunal Constitucional 76/1990, de 26 de abril, está condicionada a la aportación de

prueba de cargo a un procedimiento contradictorio en el que puedan defenderse las

propias posiciones.

A este efecto, el derecho a la presunción de inocencia comporta «que la sanción esté

basada en actos o medios probatorios de cargo o incriminadores de la conducta

reprochada; que la carga de la prueba corresponda a quien acusa, sin que nadie esté

obligado a probar su propia inocencia; y que cualquier insuficiencia en el resultado de

las pruebas practicadas, libremente valorado por el órgano sancionador, debe traducirse

en un pronunciamiento absolutorio».

Cabe destacar, en cuanto a las pruebas, y mas concretamente en las actas, que el Acta es

documento público autorizado por empleado público competente que hace prueba del

hecho que motiva su otorgamiento y de la fecha del mismo -arts. 1216 y 1218 del

Código Civil-. Por tanto el Acta es un medio de prueba más, pero no goza de presunción

de certeza o veracidad. Así resulta de lo previsto en el art. 137.3 de la Ley 30/1992, de

tal modo que la Administración no queda relevada de la obligación de aportar el

correspondiente material probatorio de cargo.

No siendo el Acta medio de prueba preferente cabe que prevalezca contra ella cualquier

otra prueba.

52

Por otro lado, las valoraciones o deducciones de ningún modo constituyen hechos

acreditados mediante el Acta levantada, por lo que, carecen de valor alguno a efectos de

prueba.

Las valoraciones de las Actas de los funcionarios, atienden a dos presunciones, de un

lado, a la de inocencia y, de otro, a la de legalidad de la actuación administrativa,

concreción de la cual es la presunción de que los hechos que figuren recogidos en las

actas de inspección se presumirán ciertos, salvo que del conjunto de las pruebas que se

practiquen, resulte concluyente lo contrario.

Es decir, estas dos presunciones se limitan a alterar la carga de la prueba de tal manera

que es el administrado sujeto al expediente sancionador a quien corresponde probar la

falta de certeza de los hechos que el Inspector ha constatado en el acta y que han sido

percibidos por él de forma directa.

Cabe también matizar, que las denuncias formuladas por funcionarios en documento

público observando los requisitos legales hacen prueba en cuanto a los hechos

directamente constatados por éstos.

Valor probatorio respecto a los documentos levantados por funcionarios públicos, que

como tantas veces ha declarado el Tribunal Constitucional (Sentencia del Tribunal

Constitucional de 21 de julio 1998), no es contrario a la presunción de inocencia,

siempre que el valor probatorio no excluya la posibilidad del denunciado de probar en

contrario.

Hay que decir por otro lado, que en las actas, los funcionarios competentes consignan

los hechos que observan en el transcurso de sus indagaciones y comprobaciones, con la

posibilidad de destruir la presunción de inocencia de la que goza todo ciudadano.

Así se hizo constar en la ya citada STC 76/1990, y se repite en la STC 14/1997 , que

modulan el contenido del derecho del art. 24.2 CE.

53

Según esta jurisprudencia constitucional, las actas de inspección tienen un valor que va

más allá de la denuncia y gozan de valor probatorio. Sin embargo, esto no quiere decir

que las actas gocen de una absoluta preferencia probatoria que haga innecesaria la

formación de la convicción judicial acerca de la verdad de los hechos empleando las

reglas de la lógica y de la experiencia.

En vía judicial, las actas incorporadas al expediente sancionador no gozan de mayor

relevancia que los demás medios de prueba admitidos en Derecho y, por ello, ni han de

prevalecer necesariamente frente a otras pruebas que conduzcan a conclusiones

distintas, ni pueden impedir que el Juez del contencioso forme su convicción sobre la

base de una valoración o apreciación razonada de las pruebas practicadas (SSTC

76/1990 y 14/1997).

El valor probatorio de las actas, con el alcance que le otorga nuestra jurisprudencia,

sirve para rechazar, la denunciada conculcación del derecho a la presunción de

inocencia.

En la STC 23/1995 se precisa bien la doctrina del Tribunal Constitucional al respecto.

Conviene no confundir la presunción de validez de los actos administrativos con la

presunción de inocencia, ni la indefensión administrativa con la judicial, máxime,

cuando la actuación administrativa fue revisada por los órganos judiciales en un proceso

con todas las garantías.

Como en múltiples ocasiones ha declarado el tribunal Constitucional, la traslación de la

presunción de inocencia al ámbito administrativo sancionador perfila su alcance, y sólo

cobra sentido cuando la Administración fundamenta su resolución en una presunción de

culpabilidad del sancionado carente de elemento probatorio alguno.

Cualesquiera otras incidencias acaecidas en la tramitación del expediente son

cuestiones que, aunque pueden conducir a la declaración judicial de nulidad de la

sanción por vicios o falta de garantías en el procedimiento (SSTC 68/1995 y

175/1987), en modo alguno deben incardinarse en el contenido constitucional del

derecho a la presunción de inocencia, pues éste no coincide con las garantías procesales

que establece el art. 24.2, cuya aplicación al procedimiento administrativo-sancionador

54

sólo es posible con las matizaciones que resulten de su propia naturaleza (STC

120/1994 ).

Respecto a las denuncias, la doctrina establece que la denuncia formulada por un agente

de la autoridad, tiene veracidad “iuris tantum”, es decir, que admite prueba en

contrario.

Por tanto, Los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condición

de autoridad, y que se formalicen en documento público observando los requisitos

legales pertinentes tendrán valor probatorio sin perjuicio de las pruebas que en defensa

de los respectivos derechos o intereses puedan señalar o aportar los propios

administrados (artículo 137.3 de la Ley 30/1992 y 37 de la Ley Orgánica 1/1992).

La Jurisprudencia del Tribunal Supremo atribuye a los informes y actas de los Agentes

de la Autoridad y dependientes administrativos un principio de veracidad y fuerza

probatoria al responder a una realidad apreciada directamente por los agentes, todo ello

salvo prueba en contrario; y en tal sentido la Sentencia de dicho Alto Tribunal de 5

marzo 1979 (861/1979) , al razonar sobre la adopción de tal criterio afirma, que "si la

denuncia es formulada por un Agente de la autoridad especialmente encargado del

servicio, la presunción de legalidad y veracidad que acompaña a todo obrar de los

órganos administrativos, incluso a sus agentes, es un principio que debe acatarse y

defenderse tanto en vía administrativa como contencioso administrativa, ya que

constituye garantía de una acción administrativa eficaz".

Por tanto, como se ha reiterado anteriormente, se trata en todo caso de una presunción

de veracidad «iuris tantum», que admite prueba en contrario.

Otra clase de prueba que no debemos de olvidar es la del cinemómetro, tanto por su

importancia actual en cuestiones de tráfico, como para nosotros mismos que sufrimos de

esos aparatos.

55

Debemos de recordar, que el cinemómetro es un dispositivo que mide la velocidad del

vehículo cuando se acerca a él y normalmente suele ir acompañado de fotografía.

De aquí, debemos deducir, que rige en toda su extensión la presunción de veracidad de

las denuncias efectuadas por los Agentes de la Autoridad encargados de la vigilancia del

tráfico rodado (art. 76 de la Ley de Seguridad Vial), en lo que afecte a los hechos

denunciados. Como hemos dicho antes, normalmente, a la denuncia se añade, además,

la fotografía del vehículo, que aparece fundida con la cifra relativa a la velocidad que

arroja el aparato de medición, el cinemómetro o «radar».

Por tanto, muchas veces no es preciso abrir un específico período de prueba,

únicamente posible cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos debatidos

(art. 80.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1992),esto permite que el

interesado tenga complicado el aportar otro elemento de juicio para oponerse a la

constatación de la velocidad plasmada en la denuncia, no sólo respaldada por la

presunción de veracidad legalmente establecida, sino corroborada técnicamente por la

concurrencia de una máquina medidora.

Los cinemómetros, tiene que estar debidamente numerados e individualizados, y deben

ser sometidos a revisiones periódicas que garanticen su adecuado funcionamiento y

fiabilidad, ya que de su exactitud depende el ejercicio o no de la potestad sancionadora.

Otra clase de prueba que hemos nombrado al principio, es la báscula. Este dispositivo

sirve para conocer el peso de los camiones con la carga incluida, y por tanto saber si

estos camiones cumplen la masa máxima autorizada, o no. La báscula, actúa como peso

público oficial.

Al igual que los cinemómetros, las básculas deben de estar correctamente numeradas y

pasar controles y revisiones periódicas.

Por tanto, cabe finalizar respecto a las pruebas y al tipo y aportación de pruebas,

expresando que la presunción de inocencia sólo se destruye cuando un Tribunal

independiente, imparcial y establecido por la Ley declara la culpabilidad de una persona

tras un proceso celebrado con todas las garantías (art. 6.1 y 2 del Convenio Europeo de

56

1950 [RCL 1979\2421 y ApNDL 3627]), al cual se aporte una suficiente prueba de

cargo, de suerte que la presunción de inocencia es un principio esencial en materia de

procedimiento que opera también en el ejercicio de la potestad administrativa

sancionadora (SSTC 73/1985 y 1/1987 ) añadiéndose en la citada STC 120/1994 que

entre las múltiples facetas de ese concepto poliédrico en que consiste la presunción de

inocencia hay una, procesal, que consiste en desplazar el «onus probandi» con otros

efectos añadidos. En tal sentido hemos dicho ya que la presunción de inocencia

comporta en el orden «stricto sensu» cuatro exigencias que enumera la Sentencia del

Tribunal Constitcional 76/1990 y recoge la Sentencia 138/1992 , de las cuales sólo

dos, la primera y la última, son útiles aquí y ahora, con las necesarias adaptaciones

«mutans mutandis» por la distinta titularidad de la potestad sancionadora.

Efectivamente, en ella la carga de probar los hechos constitutivos de cada infracción

corresponde ineludiblemente a la Administración Pública actuante, sin que sea exigible

al inculpado una «probatio diabolica» de los hechos negativos.

En suma, pues, para que la presunción constitucional quede desvirtuada será necesario

la concurrencia de una prueba suficiente y razonablemente concluyente de la

culpabilidad del imputado, habiéndose declarado por esa misma doctrina que la prueba

de presunciones puede considerarse suficiente para la desvirtuar la exigencia

constitucional siempre que los hechos de que extraiga la conclusión que la presunción

comporta queden plenamente acreditados y la conclusión resulte razonable.

Y en este mismo orden de cosas hemos de señalar que la eficacia probatoria de las actas

y denuncias formuladas por los Agentes de la Autoridad en el ejercicio de sus funciones

y su vinculación con la presunción constitucional antes examinada no comporta, en

principio, violación del derecho fundamental pues, esa misma jurisprudencia,

sistematizada en la Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de abril de 1996, que al

interpretar el artículo 145 de la Ley General Tributaria , primer precepto consagrador de

ese privilegio probatorio en la etapa constitucional, y con cita de la Sentencia del

Tribunal Constitucional 76/1990, de 20 de abril, ha declarado que esa eficacia

probatoria comporta las siguientes conclusiones:

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1º Que no hay ningún obstáculo para considerar las actas y diligencias, como medios de

prueba.

2º Que las actas y diligencias constituyen un primer medio de prueba sobre los hechos

que constatan, cuyo valor y eficacia ha de medirse a la luz del principio de libre

valoración de la prueba.

3º El valor probatorio de estos documentos públicos sólo puede referirse a los

comprobados directamente por el funcionario, quedando fuera de su alcance las

calificaciones jurídicas.

4º Las actas y diligencias pueden servir para destruir la presunción de inocencia, sin

necesidad de reiterar en la vía judicial la actividad probatoria de cargo practicada en el

expediente administrativo».

Eficacia que, en fin, aparece ya consagrada a nivel legal en los artículos 137.2º de la

Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común (RCL 1992\2512, 2775 y RCL 1993\246) y 17 del Reglamento

del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, aprobado por Real

Decreto 1398/1993, de 4 de agosto (RCL 1993\2402).

Por tanto, como la jurisprudencia constitucional establece, que las actas no gozan de

una absoluta preferencia probatoria, como se ha señalado antes que haga innecesaria la

formación de la convicción judicial acerca de la verdad de los hechos empleando las

reglas de la lógica y de la experiencia y que en vía judicial las actas incorporadas al

expediente sancionador no gozan de mayor relevancia que los demás medios de prueba

admitidos en Derecho y que por ello ni han, de prevalecer necesariamente frente a otras

pruebas que conduzcan a conclusiones distintas, ni pueden impedir que el Juez del

contencioso forme su convicción sobre la base de una valoración o apreciación razonada

de las pruebas practicadas (STC 169/1998 ).

La motivación de cualquier resolución administrativa constituye el cauce esencial para

la expresión de la voluntad de la Administración que a su vez constituye garantía básica

del administrado que así puede impugnar, en su caso, el acto administrativo con

58

plenitud de posibilidades críticas del mismo, porque el papel representado por la

motivación del acto es que no prive al interesado del conocimiento de los datos fácticos

y jurídicos necesarios para articular su defensa: el déficit de motivación productor de la

anulabilidad del acto, radica en definitiva en la producción de indefensión en el

administrado.

V. CONCLUSIONES

Para concluir este trabajo, debemos de abordar todo el trabajo realizado desde un punto

de vista objetivo y sin ningún tipo de prejuicio sobre la presunción de inocencia.

Dicho esto, hay que resaltar que la presunción de inocencia es un derecho recogido en la

Constitución (artículo 24.1) y por tanto, la aplicación estricta de este principio ayuda en

mucho a los abogados defensores de los presuntos infractores que buscan una vía de

escape de la Ley.

Por otro lado, en contraposición a lo anteriormente expuesto, supone un problema para

los funcionarios y otros ciudadanos que no ven forma alguna de demostrar la autoría de

las infracciones mínimamente sofisticadas.

Como reseña histórica, cabe decir que la presunción de inocencia surgió durante el

absolutismo y se acabó confirmando como reacción a las dictaduras de principios y

mediados del Siglo XX, ya que suponía un contrapeso al poder político arbitrario.

Realizada esta reseña histórica, cabe decir que este trabajo esta elaborado prácticamente

en su totalidad de jurisprudencia y matizado por lo que opera en cuanto a la doctrina se

refiere.

En cuanto a la jurisprudencia, cabe decir que es la mejor fuente de información y de

comparación, ya que excluye el rigor de la servidumbre irracional a los textos y a los

dogmas.

59

Cabe destacar que cuando los hechos imputado son negativos, se produce una situación

bastante curiosa, debido a que por la presunción de inocencia, la carga de la prueba

corresponde a la Administración, pero por las reglas generales del proceso, los hechos

negativos son de prueba imposible para el que los alega.

Ante esto, el Tribunal Supremo se pronuncia estableciendo que quien tiene la carga de

probanza es la Administración, aunque otras líneas jurisprudenciales matizan alegando

que aunque la culpabilidad de la conducta también puede ser objeto de prueba, ha de

considerarse que ordinariamente los elementos volitivos y cognoscitivos necesarios para

apreciar aquélla forman parte de la conducta típica probada y que su exclusión requiere

que se acredite la ausencia de tales elementos o que se ha empleado la diligencia que

era exigible por quien aduce su inexistencia.

Por tanto, no basta para la exculpación de un comportamiento antijurídico la invocación

de ausencia de culpa.

Como se va observando, realmente lo aportación de soluciones a los problemas que

plantea la presunción de inocencia, son resueltos en gran medida por la Jurisprudencia,

y mas concretamente la jurisprudencia del Tribunal Supremo, aunque también se

pronuncia y aporta soluciones muy interesantes el Tribunal Constitucional; algo obvio

partiendo de la base de que la presunción de inocencia es un derecho básico en nuestra

Constitución que es la garante de nuestro sistema de derecho.

Dicho principio, evita que el inculpado pueda sufrir indefensión y permite que tenga la

posibilidad de aportar pruebas que le puedan exculpar.

En cuanto al trabajo mismo, cabe resaltar algunas apreciaciones que únicamente se

aprecian si se realiza un trabajo de síntesis y de estudio metodológico de la

jurisprudencia, y porqué no decir también, de la doctrina de los autores destacados en la

bibliografía.

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I) En primer lugar cabe resaltar que este principio guarda una gran relación,

(tanta que incluso en muchos aspecto se entremezclan y resulta complicado

saber si se esta realizando el trabajo sobre la materia especificada o si por el

contrario se esta abarcando otro ámbito) con principios como la culpabilidad,

“non bis in idem”, de veracidad del funcionario público...

II) Otro aspecto a resaltar es la similitud de la potestad sancionadora de la

autoridad, y por ende del Derecho Administrativo Sancionador, con el

proceso y el derecho penal.

De hecho cabe destacar que este principio rige también en el derecho penal.

III) Respecto al tema jurisprudencial, habría que matizar que comparando otros

principios, no hay tanta base jurisprudencial, y que en muchos casos, y como

se ha visto en el trabajo, en numerosas ocasiones las sentencias remiten a

otras sentencias sobre todo del Tribunal Constitucional y del Supremo.

Esto indica que hay una unidad bastante grande en cuanto a jurisprudencia se

refiere, lo que refleja que es un principio que se aplica de una forma eficaz y

con muchas garantías para el Administrado.

IV) No habría que obviar, que la presunción de inocencia se incluye dentro de

los ámbitos de los hechos y de la culpabilidad.

V) En cuanto a las características de la actividad probatoria de la

Administración, cabe decir que se han presentado numerosos problemas, ya

que los aspectos fundamentales guardaban gran similitud y relación entre

ellos, por lo que analizando las diferentes sentencias seleccionadas había

situaciones en las que se mezclaban e incluso se podía llegar a confundir.

VI) Otro problema que se presenta es el punto de los requisitos. Aquí surge el

mismo problema que en las características de la actividad probatoria de la

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Administración, ya que analizando la jurisprudencia en muchas ocasiones se

mezclaban y confundían.

VII) En estos dos últimos puntos, la confusión se debe a la similitud en las

características y en los requisitos, además de la validez de ambos.

Por último, destacar que el rigor en la probanza de los hechos, en la exigencia de su

probanza plena, acarrea un riesgo. Este riesgo es la permisividad del razonamiento del

juzgador, como único medio de hacer frente al obstruccionismo del infractor, amparado

por la presunción de inocencia.

Sin embargo, en algunas ocasiones, los tribunales permiten abusos en opinión de mucha

de la doctrina, muy graves, lo que ocasiona que muchas veces se desvirtúe la presunción

de inocencia, que si bien es una garantía y un derecho muy importante, sin embargo

como ocurre en muchos derechos, la manipulación y la mala fe acaba convirtiendo una

garantía y un derecho útil e importante en una “trampa” para salir indemnes de una

infracción.

VI . BILIOGRAFÍA Y JURISPRUDENCIA. A) JURISPRUDENCIA:

62

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL:

1. Sentencia 861/1979 de 5 marzo 1979.

2. Sentencia de 7 de mayo de 1981. 3. Sentencia de 8 junio 1981.

4. Auto de 22 de Julio de 1981.

5. Sentencia número 13/1982, de 1 de Abril de 1982.

6. Sentencia 49/1982, de 14 de julio.

7. Sentencia 77/1983, de 3 de octubre.

8. Sentencia de 23 de Febrero de 1984.

9. Sentencia 83/1984, de 24 de julio.

10. Sentencia número 36/1985.

11. Sentencia 87/1985, de 16 de julio.

12. Sentencia 174/1985 de 16 de Diciembre.

13. Sentencia 175/1985, de 17 de Diciembre.

14. Sentencia 333/1986, de 24 de Septiembre de 1986.

15. Sentencia 2/1987, de 21 de enero.

16. Sentencia 42/1987, de 7 de abril.

17. Sentencia 149/1987.

18. Sentencia 175/1987.

19. Sentencia 192/1987.

20. Sentencia 133/1987, de 21 de julio.

21. Sentencia 29/1989.

22. Sentencia número 76/1990.

63

23. Sentencia número 138/1990.

24. Sentencia número 212/1990 de 26 de Abril de 1990.

25. Sentencia 95/1992, de 11 de junio.

26. Sentencia 145/1993, de 26 abril.

27. Sentencia 131/1993 de 30 de Junio de 1993.

28. Sentencia 120/1994.

29. Sentencia 68/1995.

30. Sentencia 97/1995.

31. Sentencia 128/1995.

32. Sentencia 181/1995.

33. Sentencia 120/1996.

34. Sentencia 127/1996.

35. Sentencia 170/1996.

36. Sentencia 83/1997.

37. Sentencia 7/1998.

38. Sentencia 169/1998.

39. Sentencia 52/2004, de 13 de abril de 2004.

TRIBUNAL SUPREMO:

1. Sentencia de la Sala Tercera del Supremo de 20 febrero 1968.

2. Sentencia de 26 de abril de 1982 .

3. Sentencia de 17 de julio 1982.

64

4. Sentencia 5345/1985 de la antigua Sala Tercera de 8 de Noviembre de 1985.

5. Sentencia 5459/1985 de la antigua Sala Quinta de 13 de Noviembre de

1985.

6. Sentencia de 22 de Julio de 1988.

7. Sentencia 9753/1988 de 1 de diciembre de 1988.

8. Sentencia de 23 de enero de 1989.

9. Sentencia de 3 de abril de 1990.

10. Sentencia de 15 de Diciembre de 1990.

11. Sentencia 10258/ 1990 de 26 diciembre 1990.

12. Sentencia de 11 de junio de 1992.

13. Sentencia 6223/1992 de 13 de julio de 1992.

14. Sentencia de 26 de octubre de 1992.

15. Sentencia 9314/ 1992 de 23 noviembre 1992.

16. Sentencia 2038/1994 de 29 enero 1994.

17. Sentencia de 1 de abril de 1996.

18. Sentencia de 5 de Noviembre de 1999.

19. Sentencia 7047/ 2000 de 23 de Febrero de 2000.

20. Sentencia de 6 de Marzo de 2000.

21. Sentencia de 5 de marzo de 2001.

22. Sentencia de 4 de Noviembre de 2003.

TRIBUNALES SUPERIORES DE JUSTICIA:

1. Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, número 491/1997 de 15 de Octubre.

65

2. Sentencia número 646/ 1997 del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, de 12 de Diciembre.

3. Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 2 de marzo de

2000. B) BIBLIOGRAFÍA:

1. Luciano Parejo, Alfonso; Derecho Administrativo; Editorial Ariel Derecho, 1ª Edición.

2. AA.VV; Memento Jurídico Francis Lefebre 2007- 2008; Editorial Francis

Lefebre.

3. Santamaría Pastor, Juan Alfonso; Principios de Derecho Administrativo General II; Editorial Iustel; 1ª Edición.

4. Nieto García, Alejandro; Derecho Administrativo Sancionador; Editorial

Tecnos 2006.

5. García de Enterría, Ramón Fernández, Eduardo, Tomás; Curso de Derecho Administrativo II. Editorial Thomson Civitas; Novena Edición( Reimpresión); 2005.

6. Rebollo Puig, M; Potestad Sancionadora; Editorial Tecnos, 1989.

66