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LA SECESIÓN CATALA COMO QUIEBRA AL
ESTADO DE DERECHO
Alumno:
Luque Santiago, Amador
Mes, Año:
Mayo, 2017Facu
ltad
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Cien
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Universidad de JaénFacultad de Ciencias Sociales y Jurídicas
Trabajo Fin de Grado
Facu
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Cien
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Jurí
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ÍNDICE DE CONTENIDOS
INTRODUCCIÓN………………………………………………………..……Pp. 1-2
1. DEBATE; VOLUNTAD DEMOCRÁTICA Y LEGALIDAD………….. Pp. 3-7
1.1. El agotamiento del Estado autonómico como antecedente……. Pp. 3-4
1.2. Voluntad democrática y legalidad ¿qué debe primar?................ Pp. 4-7
1.2.1. El principio democrático
1.2.2. La autodeterminación como derecho
1.2.3. El conflicto y la (posible) solución
2. QUIEBRA A LA TEORÍA DEL PODER CONSTITUYENTE……..... Pp. 8-14
2.1. El poder constituyente……………………………………….…... Pp. 8-11
2.2. El Tribunal Constitucional como comisionado
del poder constituyente…………………………………………….….. Pp. 11
2.3. La quiebra del poder constituyente; el poder constituyente
revolucionario…………………………………………………....…… Pp. 12-14
3. ACTOS Y RESOLUCIONES DE LOS ÓRGANOS DE CATALUNYA
PARA ACTIVAR UN PROCESO DE SECESIÓN……….………….……. Pp. 15-26
3.1. Resoluciones del Parlament de Catalunya relativas al derecho
a decidir………………………………………………………………... Pp. 15-20
3.1.1. Primera etapa; declaración del derecho de
autodeterminación
3.1.2. Segunda etapa; instrumentos para ejercer el derecho a la
autodeterminación
3.1.3. Tercera etapa; reivindicación de la ejecución del derecho
a decidir
3.2. El referéndum de 2014………………………………………...….. Pp. 20-22
3.3. El secesionismo en la actividad reciente de las instituciones
catalanas……………………………………………………………….. Pp. 22-26
4. ANÁLISIS JURISPRUDENCIAL DEL PROCESO CATALÁN…….... Pp. 27-32
4.1. El precedente; la Sentencia del Tribunal Constitucional
sobre el Plan Ibarretxe.………………………..……………………….. Pp. 27-29
4.2. Jurisprudencia relativa al proceso catalán………………………… Pp. 29-31
4.3. Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de
Catalunya 1/2017; las inhabilitaciones del 9N………………..……… Pp. 31-32
5. MECANISMOS JURÍDICOS A DISPOSICIÓN DEL ESTADO
FRENTE A LA SECESIÓN…………………………………...……………. Pp. 33-43
5.1. Aplicación del artículo 155 de la Constitución Española……...... Pp. 33-37
5.1.1. El procedimiento para la aplicación del art 155 CE
5.1.2. Medidas derivadas
5.1.3. La pertinencia de la aplicación del 155
5.2. La reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional
de 2015………………………………………………………………. Pp. 37-40
5.3. La secesión en el Código Penal español………………………... Pp. 40-42
5.4. El estado de sitio……………………………………………...… Pp. 42-43
CONCLUSIONES………………………………………………………..… Pp. 43-44
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS……………………………………. Pp. 46-54
Índice de doctrina
Índice de jurisprudencia
Índice de legislación y resoluciones parlamentarias
RESUMEN
El conflicto territorial es una constante en la historia de España. Este trabajo
pretende analizar el proceso secesionista catalán, partiendo del debate sobre legalidad y
poder constituyente, hasta llegar a las especialidades de dicho proceso manifestadas
tanto por las acciones de las instituciones catalanas como por la respuesta dada por los
Tribunales. Para finalizar, se recopilan los recursos jurídicos a disposición del Estado de
Derecho para hacer frente a este problema.
Palabras clave: secesionismo; derecho de autodeterminación; poder constituyente;
principio democrático
The territorial dispute is a constant in the history of Spain. This research aims to
analyse the Catalan secessionist process, starting from the debate on legality and
constituent power, trough reaching the features of this process constituted on the one
hand by the Catalan institutions actions and on the other hand by the answer obtained
from the Tribunals. Finally, we will gather the legal resources which are available for
the rule of law to cope with this problem.
Key words: secession; right to the self-determination; constituent power; democratic
principle
INTRODUCCIÓN
En España, el conflicto territorial es un problema que subsiste con el paso de los
años. Desde el restablecimiento de la democracia, con la aprobación de la Constitución
Española de 1977, dos Comunidades Autónomas han planteado de forma más o menos
intensa su intención de remodelar la relación con el Estado (Euskadi y Catalunya). La
primera, Euskadi, presenta hoy en día una situación de estabilidad institucional
manifestada en el abandono de las instituciones vascas de las pretensiones secesionistas.
El caso catalán (objeto de este trabajo) sin embargo supone hoy en día un problema real
para la unidad del Estado español y el mantenimiento del Estado de Derecho.
El Estado de Derecho está en serio peligro, la quiebra del orden constitucional es
una posibilidad real, y los derechos de los ciudadanos implicados pueden verse
igualmente afectados. Son razones que justifican sin lugar a dudas la necesidad de un
completo análisis del proceso secesionista catalán, no desde una perspectiva social o
política, sino jurídica, rehusando del tradicional tratamiento del derecho de
autodeterminación o secesión y su estudio comparado para centrarnos en el
ordenamiento jurídico español, y su aplicación al caso de Catalunya.
Para ello son varias las cuestiones que debemos atender. En primer lugar es
importante y necesario contextualizar la situación, poniendo de manifiesto el
agotamiento del Estado de derecho y sus causas, prosiguiendo con el marco conceptual
del derecho de autodeterminación y su convivencia con el principio democrático, sin
olvidar el poder constituyente. Supone otra interesante cuestión el estudio de la
actividad de las instituciones catalanas (principalmente la del Parlament de Catalunya,
como representante directo del pueblo catalán) dirigidas a la consecución o el
reconocimiento de un derecho de autodeterminación, y también el estudio de la
jurisprudencia aparejada a esta actividad (fundamentalmente del Tribunal
Constitucional). En conclusión y como motivo central del trabajo, detallaremos los
mecanismos dispuestos en el ordenamiento jurídico frente a la secesión.
Este análisis integral del proceso catalán no pretende resultar estéril. De este
modo, pretendemos en primer lugar establecer una relación de primacía entre dos
cuestiones enfrentadas: la voluntad democrática de un pueblo y la legalidad imperante
en su sociedad.
1
Relacionado con lo anterior, el análisis del poder constituyente (su formación,
sus vicisitudes, etc) nos permitirá concluir con la posibilidad del establecimiento de un
derecho de secesión por medio del poder constituyente revolucionario.
Por otro lado buscamos realizar una detallada observancia de la actividad de las
autoridades catalanas, encaminada a la consecución material de la secesión, en busca de
quiebras a la legalidad vigente (en su caso acompañadas por sus respectivas
resoluciones judiciales).
Para finalizar y como objetivo principal del trabajo, centramos nuestros
esfuerzos por un lado en identificar y analizar los mecanismos jurídicos a disposición
del Estado de Derecho (aplicación del artículo 155 de la Cuestión Española, aplicación
del Código Penal frente a las autoridades instigadoras de la secesión, establecimiento
del estado de sitio…) frente al secesionismo, y por otro lado la pertinencia del empleo
de dichos mecanismos en el caso catalán.
En definitiva, trataremos de aportar una solución jurídica al conflicto entre el
Estado español y la Comunidad Autónoma de Catalunya, atendiendo a las actuaciones
de esta última y sin perder de vista ninguna de las posibilidades que aporta el
ordenamiento jurídico en su conjunto.
2
1. DEBATE; VOLUNTAD DEMOCRÁTICA Y LEGALIDAD
1.1. El agotamiento del Estado autonómico como antecedente
Nuestro modelo autonómico presenta “notables insuficiencias, evidentes
defectos, peligrosas ambigüedades y grandes disfunciones”1. Así, no es de extrañar que
el conflicto territorial surja de manera natural e inherente al propio sistema. Para
algunos autores (Muñoz Machado), esto se ha visto acentuado por la terrible crisis
económica que atraviesa el país2.
Para entender de manera más clara esta realidad es necesario atender a la
evolución del modelo territorial que impuso la Constitución Española de 19783 (en
adelante, “CE” o “la Constitución”). El constante ruido de sables que envolvía la
Transición y los años que la sucedieron (llegando a materializarse incluso en el golpe de
Estado de 23 de febrero de 1981)4 hicieron que la elaboración de la Constitución
Española de 1978 no fuera lo pausada que debiera y que no se prestara la necesaria
atención a las cuestiones de fondo como lo eran la forma de gobierno o la configuración
territorial del Estado; sin duda la prioridad era el establecimiento de un Estado
democrático de Derecho tras más de cuarenta años de dictadura. Podemos afirmar pues
que en el momento de redacción y aprobación de la Constitución de 1978 existía una
verdadera ausencia de voluntad constituyente respecto de la estructura del Estado.
De lo anterior cabe afirmar que la Constitución de 1978 perfila únicamente los
rasgos generales del modelo territorial, siendo notoria la ausencia de definición del
Estado Autonómico5.
1 Oliver Araujo, J. (2014), “España en la encrucijada”, El futuro territorial del Estado español;
¿centralización, autonomía, federalismo, confederación o secesión?, Valencia, Tirant lo Blanch, p. 27.2 Muñoz Machado, S. (2012), “Informe sobre España. Repensar el Estado o destruirlo”. Barcelona,
Editorial Crítica. P. 107.3 España. “Constitución Española”. Boletín Oficial del Estado núm. 311. 29 de diciembre de 1978. Pp.
29313-29424.4 Pérez Infante, J.I. (2009). “La Concertación y el Diálogo Social en España: 1977-2007”. Revista del
Ministerio de Trabajo e Inmigración, núm. 81. P. 53.5 Rojo Salgado, A. “Reflexiones y propuestas ante un estado autonómico en crisis: la apertura al
federalismo”. VII Congreso Español de Ciencia Política y de la Administración: Democracia y Buen
Gobierno. P. 27.
3
Así las cosas, con el paso del tiempo algunas autonomías (fundamentalmente
Euskadi y Catalunya) se hallaron incómodas con el encaje constitucional que habían
recibido. En el caso de la primera, se llegó al cénit mediante la Propuesta de Reforma
de Estatuto Político de la Comunidad de Euskadi6, que reconocía en su preámbulo “el
derecho del pueblo vasco a decidir su futuro […] de conformidad con el derecho de
autodeterminación de los pueblos, reconocido internacionalmente, entre otros, en el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en el Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales” y la Ley del Parlamento Vasco 9/2008, de
27 de junio, de convocatoria y regulación de una consulta popular al objeto de recabar la
opinión ciudadana en la Comunidad Autónoma del País Vasco sobre la apertura de un
proceso de negociación para alcanzar la paz y la normalización política7. Finalmente, el
Tribunal Constitucional (en adelante “TC”) en Pleno mediante la Sentencia núm.
103/2008, de 11 de septiembre, declaró la inconstitucionalidad de la mencionada Ley y
desde entonces podemos decir que el nacionalismo vasco se encuentra actualmente
mermado.
La cuestión catalana reviste una especial gravedad y complejidad. El conflicto
catalán se remonta a los tiempos de Felipe V y los Decretos de Nueva Planta8, pero es
en 2010 cuando comienza a recrudecerse de manera inexorable. Cobra una importancia
vital la Sentencia del Tribunal Constitucional 31/20109, que anuló varios puntos del
Estatuto de Autonomía de Catalunya de 2006, “traspasando una línea roja y rompiendo
el equilibrio de poderes entre el Estado español y Catalunya, ampliamente aprobado
por el Parlament, el Congreso, el Senado y el pueblo de Catalunya en referéndum”10. A
ello añade Fernando Rey Martínez la solicitud de Catalunya de asimilar su régimen
económico al de Navarra y País Vasco11.
6 Conocido como Plan Ibarretxe.7 Euskadi. Eusko Legebiltzarra. (2008). “Ley 9/2008, de 27 de junio, de convocatoria y regulación de una
consulta popular al objeto de recabar la opinión ciudadana en la Comunidad Autónoma del País Vasco
sobre la apertura de un proceso de negociación para alcanzar la paz y la normalización política”. Boletín
Oficial del País Vasco, núm 134. de 15 de julio de 2008. Pp. 18558–18566.8 Los Decretos de Nueva Planta. Ramón Bonell Colmenero. Revista de Estudios Jurídicos, Económicos y
sociales, núm. 8, 2010. Pp. 25-31.9 España. Tribunal Constitucional. Pleno. “Sentencia 31/2010, de 28 de junio”. Boletín Oficial del Estado,
núm. 172. 16 de julio de 2010. Pp.1-491.10 Oliver Araujo, “España en…” (op. cit.), El futuro territorial… (op. cit). Pp. 30-31.
4
Esta desafección al Estado de las Autonomías se produce en una doble vertiente;
institucional y social12.
1.2. Voluntad democrática y legalidad: ¿Qué debe primar?
Considerando que pueda existir una inclinación mayoritaria del pueblo catalán a
decidir su futuro persiste el conflicto con la legalidad vigente, que hace imposible
incluso la realización de un referéndum sobre esta materia sin la previa delegación de
competencias que establece el artículo 150.2 de la Constitución. Ante este evidente
choque debemos dilucidar qué prima; la voluntad democrática del pueblo de una
comunidad o la legalidad vigente que rige para el conjunto de la nación.
1.2.1. El principio democrático
La democracia en un Estado puede adoptar diversas formas. La Declaración
Universal de Derechos Humanos reconoce en su artículo 23.113 la voluntad del pueblo
como base de la autoridad del poder público. Queda patente pues la vital importancia de
esta voluntad, sin la que la democracia carece de legitimidad, y por tanto de contenido,
desvirtuándose así su razón de ser.
Centrándonos en España, cabe aludir al art. 1.2 CE que declara al pueblo español
en su conjunto como sujeto de la soberanía nacional. Así, no es posible conciliar la
voluntad unilateral de secesión de una Comunidad Autónoma con el texto
constitucional, pues este excluye de legitimidad la voluntad democrática de una parte de
la nación con el fin de garantizar la primacía absoluta de la soberanía nacional,
entendida como la soberanía del conjunto de los españoles.
Partiendo de esta base y del art. 2 CE que declara “la indisoluble unidad de la
nación española”, es posible afirmar que la única forma de respetar el principio
11 Rey Martínez, F. “El Estado Autonómico en la encrucijada”, El futuro territorial… (op. cit). Pp. 141-
142.12 Del Real Alcalá, J. A. “Derecho a la autonomía del artículo 2 de la Constitución, autodeterminación y
secesión”, El futuro territorial… (ibid.). P. 202.13 Organización de las Naciones Unidas. (2008). “Declaración Universal de los Derechos Humanos”.
Recuperada en 15 de junio 2009, del sitio Web: http://www.temoa.info/es/node/19618.
5
democrático es aceptando la legitimidad de la Constitución y, consecuentemente,
respetando los procedimientos de modificación que la misma contiene.
1.2.2. La autodeterminación como derecho
Analizar si existe o no un derecho global de autodeterminación es una tarea que
excede completamente las pretensiones y objetivos de este trabajo, por lo que a modo
resumido podemos mencionar que el Tribunal de la Haya exige para un proceso de
autodeterminación tres requisitos14; ausencia de violencia, que se trate de un proceso
democrático y que la región en cuestión intente llegar a acuerdos con el Estado matriz.
No obstante, recuerda Arbòs Marín que esta concepción no es aplicable a Catalunya,
puesto que su pueblo no está colonizado, ni sus individuos perseguidos por el hecho de
pertenecer a ella15.
En España, la Constitución de 1978 permite la modificación de todos sus
preceptos (ya sea mediante el procedimiento ordinario del artículo 167, o mediante el
procedimiento agravado del 168). Para modificar el Título Preliminar sería necesario
acudir al procedimiento agravado (mayoría de dos tercios de Congreso y Senado,
disolución de las Cortes, ratificación de la decisión, aprobación del nuevo texto
constitucional por mayoría de dos tercios y sometimiento a referéndum), lo que para
algunos autores imposibilita en la práctica el triunfo de una voluntad secesionista16.
Habida cuenta de que este derecho a día de hoy no se reconoce por el
constituyente español, se produce el choque entre la voluntad de autodeterminación del
pueblo catalán y la alegalidad en la que se mueve este derecho en el ordenamiento
jurídico español.
14 La Haya. International Court of Justice. (2010). “Accordance with International Law of the Unilateral
Declaration of Independence in Respect of Kosovo”. I.C.J. Reports 2010. Advisory Opinion of 22 July,
2010. P. 403.15 Arbòs Marín, X. (2014). “El proceso soberanista en Catalunya; demasiado confuso y unilateral”. Diario
elPeriódico. 28 de octubre de 2014. Disponible on line:
http://www.elperiodico.com/es/noticias/opinion/demasiado-confuso-unilateral-3637964. 16 De Vega, P. (1985) “La reforma constitucional y la problemática del poder constituyente”. Madrid,
Tecnos. P. 148.
6
1.2.3. El conflicto y su (posible) solución
En un Estado democrático de Derecho la primacía de la Ley no se pone en duda.
Esta Ley la produce el pueblo soberano a través de sus representantes, que deben
respetar los límites competenciales impuestos por la Constitución de 1978 en sus arts.
148 y 149. Está claro pues que el proceso catalán debe respetar estos cauces no solo
para dotarse de legalidad, sino para dotarse de legitimidad. No es por tanto posible un
panorama hipotético en el que la independencia se declare de forma unilateral en base a
la realización de un referéndum vinculante, puesto que como expondremos a
continuación este no es posible. La doctrina es unánime al respecto: en ningún caso es
aconsejable la declaración unilateral de independencia17. Pero es igualmente
desaconsejable el inmovilismo del constituyente, que únicamente agrava la situación. Es
por tanto necesario el entendimiento para que se aporte una solución válida a este
conflicto largamente dilatado en el tiempo.
La delegación de competencias para la realización por parte del gobierno
autonómico de Catalunya de un referéndum sobre la materia es una posibilidad y como
tal puede plantearse, derivando si así se decide democráticamente en una reforma de la
Constitución que afecte al Título Preliminar y más concretamente a la composición del
Estado, solo así podrán aunarse los intereses del pueblo de Catalunya y el ordenamiento
jurídico español. No obstante, a esta idea es contraria la doctrina mayoritaria (Tornos
Mas, Arbòs Marín, etc), al entender que la Constitución permite un referéndum
consultivo sobre la independencia de Catalunya, pero en ningún caso vinculante18.
Partiendo de esta idea, podemos concluir que si bien es cierto que no es posible de
acuerdo al ordenamiento constitucional española actual establecer un referéndum
vinculante sobre la independencia de Catalunya, un resultado favorable a esta opción en
un referéndum consultivo podría iniciar el mencionado proceso de reforma
constitucional.
2. QUIEBRA A LA TEORÍA DEL PODER CONSTITUYENTE
17 Véanse por todos Gagnon A.G. y Sanjaume Calvet, M. (2013) “Cataluña: Federalismo y derecho a
decidir”, Anuari del Conflicte Social 2013. Pp. 432-456.18 Arbòs Marín. X. (2017). “Un referéndum vinculante imposible”. Diario elPeriódico. 7 de febrero de
2017. Disponible on line: http://www.elperiodico.com/es/noticias/opinion/referendum-vinculante-
imposible-xavier-arbos-5791866.
7
2.1. El poder constituyente
Para estudiar de forma correcta la legitimidad (o falta de ella) del proceso
catalán de secesión, debemos de forma inevitable analizar la doctrina del poder
constituyente, como aquel capacitado para implantar una Constitución sin verse
limitado por parte de ningún poder o norma positiva19, pues el constituyente es un poder
absoluto y total. En palabras de Sieyès: “El poder constituyente todo lo puede, no se
encuentra de antemano sometido a ninguna Constitución […] Por ello, para ejercer su
función ha de verse libre de toda forma y todo control, salvo los que a él mismo le
pluguiera adoptar”20.
2.1.1. La doctrina del poder constituyente
El poder constituyente hace referencia a la singular posición jurídica y política
que ocupa el órgano o el sujeto que posee la capacidad (el poder) de implantar una
Constitución o, llegado el caso, de modificarla.
Se establece una clara división entre este y el resto de poderes (legislativo,
ejecutivo y judicial21), que por ser creados y limitados por la Constitución se consideran
poderes constituidos. Esta diferenciación es vital, de forma que la limitación de poderes
solo afectaría a los constituidos, pero en ningún caso al constituyente (con alguna
excepción como veremos posteriormente). De este modo un territorio, al darse a sí
mismo una Constitución por medio de unos representantes extraordinarios (una
asamblea constituyente), no se encuentra vinculada a ninguna norma anterior22.
Cabe matizar que, en el contexto actual, incluso el propio poder constituyente
tiene límites impuestos por el derecho internacional. Estos límites resultan de la era de
la globalización en la que nos vemos inmersos, y afectan de forma primordial a los
derechos fundamentales, protegidos por el ius cogens (explícitamente recogido en el art.
53 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados23, pero no de forma
exclusiva ya que afectan igualmente a otras materias como la resolución de asuntos
19 García Belaunde, D. (2006). “Implantación de las Constituciones”. La Constitución y su dinámica.
Lima, Palestra Editores. Pp. 272-280.20 Sieyès, E.J. (1789). “¿Qué es el Tercer Estado?” 170 pp.21 De Secondat, C.L. (1747). “El Espíritu de las Leyes”. 554 pp.22 García Belande. “La implantación de…” (op. cit.). P. 274.
8
concretos, la armonización en una materia dada o incluso aspectos institucionales y
orgánicos24.
La titularidad del poder constituyente en un Estado democrático corresponde al
pueblo, que decide mediante sufragio universal quiénes van a ser sus representantes y
por ende quién va a ostentar la titularidad material del poder constituyente. Así,
podemos distinguir entre poder constituyente originario y derivado.
2.1.2. Poder constituyente originario y derivado
Podemos articular las principales diferencias entre poder constituyente originario
y derivado en torno a tres ejes; la titularidad, el origen y las limitaciones25.
Haciendo referencia a la titularidad, la distinción es, hasta cierto punto, obvia.
La titularidad del poder constituyente originario la ostenta el pueblo, sobre el que recae
la soberanía, mientras que la titularidad del poder derivado la ostentan los órganos
competentes (de acuerdo a las normas constitucionales) para introducir modificaciones
no sustanciales en la Constitución. La base del poder originario reside principalmente en
los principios democráticos y de soberanía, bases del principio de autodeterminación de
los pueblos, mientras que el origen del poder derivado toma su base en las expresas
previsiones al respecto del texto constitucional. En lo relativo a las limitaciones de
ambos poderes, debemos recalcar el carácter ilimitado del poder constituyente
originario como poder previo y superior al régimen jurídico establecido, mientras que el
poder constituyente derivado está limitado y regulado de forme acorde con la
Constitución.
En resumen, mientras el primero consiste en la capacidad de un pueblo de darse
a sí misma una Constitución ex novo, el segundo consiste en el poder de reformar un
texto constitucional ya vigente siguiendo los procedimientos y los límites marcados por
dicha Constitución. El primero es el poder constituyente propiamente dicho, el que
responde al carácter de poder ilimitado, mientras que el poder constituyente derivado o
23 Viena. Organización de las Naciones Unidas. (1969). “Convención de Viena sobre el Derecho de los
Tratados”. Boletín Oficial del Estado núm. 142. 13 de junio de 1980. Pp. 13099-13110.24 Díez Picazo, l. M. (2006). “Límites internacionales al poder constituyente”. Revista Española de
Derecho Constitucional, núm. 76. Pp. 9-32.25 Loewenstein, K. (1989). “Teoría de la Constitución”. Madrid, Ariel. 628 pp.
9
de reforma constitucional estaría sometido, como todos los poderes constituidos, a lo
prescrito en la propia Constitución al regular los procedimientos para su modificación.
2.1.3. El proceso constituyente
El poder constituyente originario surge de un momento histórico concreto en
que, alegando consideraciones de justicia o conveniencia, las fuerzas sociales con poder
suficiente para provocar la caída de un orden jurídico-político establecido han
conseguido una victoria sobre el anterior régimen y han impuesto una nueva legalidad.
Estamos haciendo referencia aquí a una revolución, por lo que no estamos ante una
situación jurídica sino de hecho26.
Surge la duda de quién ostenta el poder constituyente, que puede ser ejercido por
sujetos diferentes y de hecho debe estar lo más disperso posible entre los “detentadores
de poder” (gobierno, parlamento, y electorado27).
En sentido estricto se considera el proceso constituyente como el proceso de
aprobación de una Constitución, así como los diversos trámites necesarios hasta dicha
aprobación. Es necesario ampliar el término para acaparar las circunstancias que rodean
e influyen (en mayor o menor medida) la aprobación del texto constitucional. Así, cabe
diferenciar brevemente entre la implantación de las constituciones consuetudinarias y
las escritas28; las constituciones consuetudinarias o históricas se forman y perfeccionan a
lo largo de un largo periodo de tiempo, en parte mediante leyes o sentencias que
modifican o perfilan la Constitución material (el ejemplo más claro es sin duda el de la
Constitución británica), mientras que las constituciones escritas suponen por definición
una ruptura del orden preexistente (poseen este tipo de Constitución países como
Estados Unidos, Alemania o España). Así pues, podemos encontrarnos ante dos
situaciones: o no existía en ese momento una Constitución escrita, o ésta ha sido
conscientemente vulnerada. En el supuesto de que se pretenda sustituir una Constitución
por otra nueva respetando la legalidad constitucional (sin ruptura revolucionaria) nos
encontramos ante un proceso de reforma total de la Constitución, y por tanto de una
modificación de la anterior Constitución.
26 De Otto y Pardo, I. (1987). “Derecho Constitucional: Sistema de Fuentes”. Madrid, Ariel. P. 55.27 Artola Gallego, M. (2005). “Constitucionalismo en la historia”. Barcelona, Crítica. 307 pp. 28 García Belande. “La implantación de…” (op. cit.). P. 276.
10
El proceso de formación de una Constitución escrita es especialmente complejo
y sigue los siguientes pasos: la iniciativa, que puede provenir del pueblo o de los
gobernantes, la elaboración, donde se plantea si el texto constitucional debe ser
redactado por órganos políticos o por juristas, ya que en él se van a plasmar las
decisiones fundamentales del nuevo orden político, y por ello la influencia de los
órganos políticos es notable, pero como la Constitución es también una norma jurídica y
por tanto objeto de estudio y aplicación por los juristas, deben estos igualmente
participar de forma activa en la creación de la norma constitucional. El último paso es la
aprobación o ratificación, que en la mayoría de los casos se produce mediante una
consulta al pueblo mediante un referéndum.
2.2. El Tribunal Constitucional como comisionado del poder constituyente
Es necesario destacar el papel del Tribunal Constitucional como poder neutral
encargado de sostener al sistema constitucional, pero que ni lo configura ni impide a
este cambiar, sino que más bien se asegura de que los cambios que se produzcan en este
sistema se produzcan por los cauces adecuados, contenidos en la propia Constitución.
Así, podemos definir a este poder neutro como “un verdadero comisionado del poder
constituyente para el sostenimiento de su obra, la Constitución, y para que mantenga a
todos los poderes constitucionales en su calidad estricta de poderes constituidos”
(García de Enterría) configurándose de este modo, por un lado como defensor de la
Constitución y por otro como su intérprete supremo29.
De este modo, si el pueblo como titular del poder constituyente entendiese que el
Tribunal está realizando una labor inaceptable podrá poner en marcha el mecanismo de
revisión constitucional, dando así un nuevo sentido al texto en la dirección que el
constituyente decida, según su libertad incondicionada30.
2.3. La quiebra del poder constituyente; el poder constituyente
revolucionario
29 García de Enterría y Martínez Carande, E. (2006). “La Constitución como norma y el Tribunal
Constitucional”. Madrid, Civitas. Pp. 275-301.30 Ibid, p. 295.
11
2.3.1. El poder constituyente en España
En España el poder constituyente lo forma el pueblo español, y esto se infiere de
forma directa del art. 1.1 de la Constitución de 1978. Para algunos autores “España,
como realidad nacional y social, es el poder constituyente, del que emanan todos los
poderes constituidos, que en su vértice superior son el Estado Social y Democrático de
Derecho y los valores superiores que como Ética Pública van a identificar el
ordenamiento jurídico” (Gregorio Peces-Barba). Todas las cuestiones reguladas en la
Constitución (ordenación de los poderes, formas políticas del Estado, derechos
fundamentales y autonomía de las nacionalidades y regiones…) son posteriores y
“dependen” de España31.
Así, cuando se plantea una secesión pactada (no unilateral, pues esto supondría
un inmediato quebranto del orden jurídico) en el Estado español debe tenerse claro el
mecanismo a seguir, el cual no es ni más menos que el de la reforma agravada de la
Constitución española (ya explicada en este capítulo), reforma que debe refrendar el
conjunto del pueblo español. Lo contrario conduce de forma inequívoca a una ruptura
del poder constituyente tal y como está configurado actualmente, al manifestarse de
forma exclusiva y excluyente una parte del pueblo español, lo que según la perspectiva
puede deslegitimar el proceso de secesión. Entramos aquí en el farragoso terreno del
poder constituyente originario entendido como poder revolucionario.
2.3.2. El poder constituyente revolucionario y su aplicación al proceso catalán
Tradicionalmente se ha entendido el poder constituyente originario como poder
revolucionario por estar unido a procesos de revolución formados por razones de
oportunidad histórica, política, económica… así, la creación de un texto constitucional
se producía como consecuencia directa de una ruptura con el anterior orden jurídico32.
Así, cabe resaltar la especialidad del proceso de creación y establecimiento de un
texto constitucional cuando ya existe una Constitución previa, y dicha Constitución se 31 Peces-Barba Martínez, G. (2006). “España como poder constituyente”. Diario EL PAÍS. Disponible on
line: http://elpais.com/diario/2006/01/05/opinion/1136415607_850215.html.32 Arnold, R. (2015). “Derechos nuevos y la Constitución”. Nuevos derechos y nuevas libertades en
Europa. Madrid, Dykynson. P. 61.
12
ha establecido con arreglo a un proceso constituyente democrático como sucede con la
Constitución Española de 1978. En estas circunstancias solo diversos sucesos especiales
pueden sustentar la legitimidad de un cambio constitucional, como pueden ser el
establecimiento de un régimen autoritario o un cambio radical en la voluntad del pueblo
soberano33. Otros autores (Vilajosana) consideran por el contrario que el pueblo, o una
parte de él, puede imponer su soberanía al orden constitucional establecido si se produce
un aumento exponencial de la voluntad popular en una determinada dirección, con
arreglo al principio democrático34.
¿Puede este modelo trasponerse a la situación actual de Catalunya? Parece difícil
considerarlo así, y es que el sistema actual no es comparable a los sistemas que derivan
estas rupturas (el ejemplo más claro y el que dio origen a la teoría del poder
constituyente es el de la Revolución Francesa de 178935). El contexto en el que se
desenvuelve el panorama actual podría definirse como bloqueo por parte de las
instituciones españolas ante la voluntad mayoritaria del pueblo catalán (derecho a
decidir), lo cual no justifica una quiebra del poder constituyente. Nos encontraríamos
ante una situación distinta en el caso de estar ante un Estado autoritario, carente de un
sistema democrático, lo cual no es el caso español.
En la misma dirección se pronuncia la Comisión de Venecia36, que abordó de
forma directa los referendos de autodeterminación y aboga por la democracia
constitucional, y no por la revolucionaria.
En esencia, no podemos considerar aceptable una ruptura del poder
constituyente en un Estado democrático de Derecho aludiendo simplemente a un
bloqueo institucional que (aun siendo real), puede salvarse con diplomacia.
33 Dellinger, W. (1983). “The Legitimacy of Constitutional Change: Rethinking the Amendment Process”.
Harvard Law Review, vol. 97. P. 431. 34 Vilajosana, J.M. (2014) “Principi democràtic i justificació del dret a decidir”. Revista d’Estudis
Autonòmics i Federals núm. 19. Pp. 178-210.35 De la Torre, M. (2017). “Historia de los derechos fundamentales y el legado del profesor Gregorio
Peces-Barba” Derechos y libertades, núm. 36. P. 21.36 Castellà Andreu, J.M. (2017). “Los referendos y la Comisión de Venecia”. Diario ElPaís. 17 de mayo
de 2017. Disponible on line: http://elpais.com/elpais/2017/05/16/opinion/1494956189_937598.html?
id_externo_rsoc=TW_CC.
13
3. ACTOS Y RESOLUCIONES DE LOS ÓRGANOS DE CATALUNYA PARA
ACTIVAR UN PROCESO DE SECESIÓN
El desafío secesionista catalán no es una cuestión que nace en los últimos años;
ya en los años 80 y 90 el Parlament dejaba constancia del “derecho de
autodeterminación” en abstracto que pertenecía al pueblo catalán. No obstante, es
evidente que en los últimos años se produce un recrudecimiento de las relaciones entre
el Estado español y la Comunidad Autónoma de Catalunya, cuya máxima expresión se
manifiesta en el referéndum de 2014, y que continúa en la actualidad con las
resoluciones (y leyes incluso) que trataremos a continuación.
14
3.1. Resoluciones del Parlament de Catalunya relativas al derecho a decidir
Como hemos mencionado, antes del referéndum de 2014 el Parlament había
reivindicado el derecho de autodeterminación mediante múltiples resoluciones, que
podemos distinguir en tres etapas37: declaración testimonial del derecho a decidir,
instrumentos mediante los que este derecho puede llevarse a cabo y reivindicación de la
ejecución derecho en el plano material38.
3.1.1. Primera etapa; declaración del derecho de autodeterminación
Este momento está compuesto por las resoluciones (en adelante R.) R. 98/III de
1989, R. 229/III de 1991 y R. 679/V de 1999. De forma genérica podemos afirmar que
declaran de forma abstracta el derecho a decidir, aprovechando las ocasiones históricas
que daban pie a estas declaraciones (por ejemplo la disolución de la Unión de
Repúblicas Socialistas Soviéticas, con la independencia de múltiples Estados que de ella
se derivó).
Pasando a analizar detenidamente cada una de las resoluciones, la R. 98/III39 fue
adoptada por la Comissió d’Organització i Administració de la Generalitat i Govern
Local (Comisión de Organización y Administración de la Generalidad y el Gobierno
Local) y enuncia que “Catalunya forma parte de una realidad nacional diferenciada del
conjunto del Estado” y que el respeto al marco constitucional no significa una renuncia
del pueblo catalán a su derecho de autodeterminación, que en el momento oportuno
ejercerá mediante los mecanismos contenidos en el propio ordenamiento constitucional.
37 Grau Creus, M. y Viver Pi-Sunyer, C. “La contribució del Parlament al procés de consolidació i
desenvolupament de l’ autogovern de Catalunya i a la defensa de la seva identitat nacional”. Revista
d’Estudis Autonòmics i Federals, núm. 18. Pp. 88-125.38 Viver Pi-Sunyer. “Cataluña; reflexiones del derecho a decidir”, El futuro territorial… (op. cit). Pp. 397-
445.39 Catalunya. Parlament de Catalunya. (1989). “Resolució 98/III del Parlament de Catalunya, sobre el dret
d’autodeterminación de la nació catalana”. Butlletí Oficial del Parlamente de Catalunya. 18 de diciembre
de 1989. Pp. 7791-7792.
15
Por su parte la R. 229/III40 declara en su punto primero el derecho de
autodeterminación de Catalunya de una forma vaga e indirecta, siendo esta la resolución
menos clara con respecto a la existencia efectiva de este derecho.
Para finalizar esta primera batería de resoluciones, la R. 679/V41, la más extensa,
recoge la orientación política del Consejo Ejecutivo (no será esta la última referencia a
la autodeterminación en la orientación política del Govern) y señala una vez más el
derecho a decidir del pueblo catalán en base al cincuenta aniversario de la Declaración
Universal de los Derechos Humanos. Se hace referencia por primera vez al art. 150.2 de
la Constitución Española de 1978 para demandar una amplia delegación de
competencias que repercuta en la autonomía de la región. Del mismo modo, el
Parlament insta al Govern a participar en las actividades de la Unión Europea “de
manera no inferior a la establecida para los Estados europeos de base federal”.
En esencia esta fase supone el inicio de las reivindicaciones soberanistas de
Catalunya desde la aprobación de la Constitución en 1978. No se produce aquí una
vulneración del ordenamiento jurídico imperante, ni tan siquiera se amaga con la
posibilidad. Sin embargo sí podemos comprobar cómo se deja claro que, por un lado a
juicio del Parlament de Catalunya existe un derecho de autodeterminación remarcado
por el contexto internacional y disposiciones como la Declaración Universal de los
Derechos Humanos y por otro lado que la Comunidad Autónoma de Catalunya solicita
una autonomía mayor, tanto en el plano nacional con la delegación de competencias de
titularidad estatal, como en el plano internacional con la participación de la región en la
actividad de las instituciones europeas.
3.1.2. Segunda etapa; instrumentos para ejercer el derecho a la
autodeterminación
Encuadramos aquí las resoluciones R. 944/V de 1999 y la R. 1978/VI de 2003.
El foco de atención pasa aquí de la existencia de un derecho a decidir a los instrumentos 40 Catalunya. Parlament de Catalunya (1991). “Resolució 229/11 del Parlament de Catalunya, sobre
l’orientación política general del Consell Executiu”. Butlletí Oficial del Parlament de Catalunya. 7 de
octubre de 1991. p. 20214.41 Catalunya. Parlament de Catalunya (1998). “Resolució 679/V del Parlament de Catalunya sobre
l’orientació política general del Consell Executiu”. Butlletí Oficial del Parlament de Catalunya. 9 de
diciembre de 1998. Pp. 17-39.
16
mediante los cuales puede este derecho ejercerse, de modo que se produce un
importante salto cualitativo en la voluntad secesionista.
La R. 944/V42 es breve y directa; manifiesta de forma clara que el pueblo catalán
es soberano y que en consecuencia su voluntad mayoritaria es legitimación suficiente
para conseguir la independencia por los cauces establecidos en el texto constitucional.
Pero esta resolución va un paso más allá, estableciendo en su punto segundo que si es
necesario Catalunya regulará “mecanismos específicos” para hacer efectiva esa
voluntad democrática mayoritaria del pueblo catalán.
La R. 1978/VI43 es un claro ejemplo de ese salto cualitativo en la voluntad
secesionista al que hacíamos referencia, pues mediante esta resolución el Pleno del
Parlament de Catalunya se acuerda presentar una Proposición de Ley Orgánica
mediante la que se delegue a la Comunidad Autónoma de Catalunya la potestad de
convocar un referéndum de independencia, en colaboración con la Administración del
Estado.
Encontramos en estas resoluciones una demanda directa por parte del Parlament
de Catalunya de celebración de un referéndum pactado con el Estado mediante el cauce
legal de la delegación de competencias recogida en el art. 150.2 de la Constitución de
1978, lo cual en principio no supone una ruptura del orden constitucional. No obstante,
sí se produce una pequeña grieta en el ordenamiento jurídico cuando en el punto
segundo de la R. 944/V se establece que, en caso de ser necesario, el Parlament
instrumentará “mecanismos específicos” para la traslación de la voluntad del pueblo
catalán al plano material. Abre así por tanto el Parlament la posibilidad de una secesión
unilateral, apartada de los procedimientos constitucionales y de la legalidad, una
secesión “de facto”.
42 Catalunya. Parlament de Catalunya. (1999). “Resolució 944/V del Parlament de Catalunya, sobre els
drets de Catalunya com a nacionalitat històrica i llurs formes d’expressió democrática”. Butlletí Oficial
del Parlament de Catalunya. 17 de junio de 1999. Pp. 33118-33120.43 Catalunya. Parlament de Catalunya. (2003). “Resolució 1978/VI del Parlament de Catalunya, per la
qual s’acorda de presentar a la Mesa del Congrés dels Diputats la Proposició de llei orgànica, per via de
l’article 150.2 de la Constitució, de transferència a la Generalitat de Catalunya de les competències en
matèria d’autorització per a la convocatòria de referéndum”. Butlletí Oficial del Parlament de Catalunya.
9 de julio de 2003. Pp. 76-77.
17
3.1.3. Tercera etapa; reivindicación de la ejecución del derecho a decidir
Esta última etapa previa al referéndum de independencia realizado en 2014 está
formada por la R. 631/VIII de 2010, la R. 6/IX de 2011, y las R. 742/IX de 2012, 5/X de
2013, y 17/X de 2013. Aquí desaparece toda abstracción y se exige el ejercicio práctico
del derecho a decidir en una corta extensión temporal.
Mediante la R. 631/VIII44, adoptada por la Comissió d’Afers Institucionals
(Comisión de Asuntos Institucionales), se produce una ratificación de la vigencia de
otras resoluciones ya analizadas (98/III y 679/V) en relación al derecho de
autodeterminación, y se otorga cierto reconocimiento a las consultas independentistas
realizadas en algunos municipios entre diciembre de 2009 y febrero de 2010. El
Parlament reafirma mediante esta resolución su voluntad de emplear todos los
mecanismos jurídicos (y políticos) necesarios para que el pueblo de Catalunya pueda
expresar su derecho a decidir.
La R. 6/IX45 no alude de forma directa a la autodeterminación, sino que solicita
la participación de Catalunya en la actividad europea (concretamente en la aplicación
del principio de subsidiariedad) por considerarse afectada por sus decisiones. Se trata de
una petición ya formulada en 1998 mediante la R. 679/V.
En la R. 742/IX46 se evidencia la importancia del proceso soberanista para las
instituciones catalanas, y es que el primer punto de esta resolución sobre la orientación
política del Govern va referido al derecho de autodeterminación (se prioriza de este
modo ante cuestiones como la economía, la educación o la cultura). Precisando aún
más, el conjunto del texto está plagado de referencias a la autodeterminación, desde
referencias al “expolio fiscal” que según el Parlament lleva a cabo la Administración
44 Catalunya. Parlament de Catalunya. (2010). “Resolució 631/VIII del Parlament de Catalunya, sobre el
dret a l’autodeterminación i sobre el reconeixement de les consultes populars sobre la independencia”.
Butlletí Oficial del Parlament de Catalunya. 22 de marzo de 2010. P. 19.45 Catalunya. Parlament de Catalunya. (2016). “Resolució 6/IX del Parlament de Catalunya per la qual
s’aprova el dictamen sobre l’adequació al principi de subsidiarietat de la Proposta de directiva del
Parlament Europeu i del Consell relativa a la utilització de dades del registre de noms dels passatgers per
a la prevenció, la detecció, la investigació i d’enjudiciament de delictes terroristes i delictes greus” .
Butlletí Oficial del Parlament de Catalunya. 19 de enero de 2016. Pp. 170-171.46 Catalunya. Parlament de Catalunya. (2012). “Resolució 742/IX del Parlament de Catalunya, sobre
l’orientació política general del Govern”. Butlletí Oficial del Parlament de Catalunya. Barcelona. 2 de
octubre de 2012. Pp. 3-12.
18
estatal sobre la catalana hasta la necesidad de trabajar internacionalmente para
establecer lazos entre Catalunya (a la que define como “nou Estat d’Europa”, nuevo
Estado de Europa) y la comunidad internacional.
La R. 5/X47 realiza un desarrollo histórico muy pormenorizado de la “voluntad
democrática de autodeterminación del pueblo catalán” (hace referencia a la creación de
la Generalitat en el siglo XIV, la creación de la Mancomunidad de Catalunya en 1914 y
el Estatut d’Autonomia de 1979) para finalizar instando a los ciudadanos de Catalunya
para que sean “protagonistas del proceso democrático y del ejercicio del derecho a
decidir”.
La R. 17/X48 insta al diálogo entre Govern y Estado para que se pueda celebrar
una consulta en la que el pueblo de Catalunya decida su futuro. Intención que reitera
con fuerza en la R. 479/X49, que persigue la delegación de competencias para la
realización de un referéndum en el que el pueblo de Catalunya decida su futuro,
realizado y gestionado por el Govern antes de la finalización del año 2014.
Con estas resoluciones se evidencia la tensión de las relaciones entre Catalunya
y el Estado español, ya que el Parlament afirma que hará uso de todos los mecanismos
jurídicos y también políticos para ejercer el derecho a la autodeterminación, lo que
supone una referencia mucho más clara a una secesión unilateral que la realizada
anteriormente. Se evidencia igualmente la importancia del derecho a decidir para el
Parlament de Catalunya, que en sus indicaciones anuales da prioridad a este aspecto
ante cuestiones trascendentales para la sociedad catalana como puede ser la económica.
47 Catalunya. Parlament de Catalunya. (2013). “Resolució 5/X del Parlament de Catalunya, per la qual
s’aprova la Declaració de sobirania i del dret a decidir del poble de Catalunya”. Butlletí Oficial del
Parlament de Catalunya. 23 de enero de 2013. Pp. 1010-1014.48 Catalunya. Parlament de Catalunya. (2013). “Resolució 17/X del Parlament de Catalunya, sobre la
iniciación d’un diàleg amb el Govern de l’Estat per a fer possible la celebración d’una consulta sobre el
futur de Catalunya”. Butlletí Oficial del Parlament de Catalunya. Barcelona. 13 de marzo de 2013. Pp.
17-18.49 Catalunya. Parlament de Catalunya. (2014). “Resolució 479/X del Parlament de Catalunya, per la qual
s’acorda de presentar a la Mesa del Congrés dels Diputats la Proposició de llei orgànica de delegació a la
Generalitat de Catalunya de la competència per a autoritzar, convocar i celebrar un referèndum sobre el
futur polític de Catalunya”. Butlletí Oficial del Parlament de Catalunya. 17 de enero de 2014. Pp. 3392-
3396.
19
Si bien es cierto que se vuelve a apelar al diálogo entre las instituciones catalanas y las
del Estado para hacer posible un referéndum pactado, a más no tardar de un año.
3.2. El referéndum de 2014
La intención de la Generalitat de Catalunya de convocar una consulta por la
independencia queda patente en las resoluciones analizadas con anterioridad. De este
modo, el 9 de noviembre de 2014 se realizó un pseudoreferéndum (“consulta popular no
referendaria sobre el futuro político de Catalunya”, según la Generalitat) con las
siguientes preguntas: “¿Quiere que Catalunya sea un Estado?” y “En caso afirmativo,
¿quiere que este Estado sea independiente?”. Así las cosas, conviene analizar los
antecedentes de esta consulta y el marco legal en la que se desarrolló.
Ya en 2012 los partidos políticos proclives a la independencia (a saber,
Convergència i Unió, Esquerra Republicana de Catalunya y Candidatura d’ Unitat
Popular) acordaron tras las elecciones autonómicas realizar un referéndum para decidir
el futuro de Catalunya antes de que finalizara la legislatura. Con este fin se aprueba en
el Parlament la Ley 10/2014, de 26 de septiembre, de consultas populares no
referendarias y otras formas de participación ciudadana (parcialmente derogada por el
Tribunal Constitucional, cuestión que será analizada en profundidad en el Capítulo X de
esta obra) y, posteriormente, el Decreto 129/2014, de 27 de septiembre, de convocatoria
de la consulta popular no referendaria sobre el futuro político de Cataluña (igualmente
derogado).
La Ley 10/2014 de consultas catalana50 tiene como objeto el procedimiento, la
realización y la convocatoria de los mecanismos de las consultas populares no
referendarias y otras formas y mecanismos de participación ciudadana en el ámbito de
la Generalitat, en base a los principios de información, deliberación, valoración de
propuestas, evaluación y rendición de cuentas. El art. 3 de esta Ley define la consulta
popular no referendaria como “convocatoria efectuada por las autoridades competentes
[…] a las personas legitimadas en cada caso para que manifiesten su opinión sobre una
50 Catalunya. Parlament de Catalunya. (2014). “Llei 10/2014 de consultes populars no refrendàries i
d’altres formes de participación ciudadana”. Butlletí Oficial del Parlament de Catalunya núm. 395. 27 de
septiembre de 2014. Pp. 3-16. Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya núm. 6715. 27 de septiembre
de 2014. Pp. 3-19.
20
determinada actuación, decisión o política pública, mediante votación”, por lo que en
principio esta norma regula auténticos referéndums sin fuerza vinculante. La Ley es
bastante minuciosa y deja poco margen a la interpretación.
Tanto de la exposición de motivos como del articulado de la Ley 10/2014 de
consultas catalana se deduce que el procedimiento a seguir para la convocatoria de una
de estas consultas finaliza con un decreto. Así, la Presidencia de la Generalitat convoca
el referéndum para el 9 de noviembre de 2014 mediante el Decreto 129/2014 de
convocatoria de la consulta popular no referendaria sobre el futuro político de
Cataluña51. Este Decreto toma como bases la Ley 10/2014 de consultas catalana y la R.
5/X, de 23 de enero de 2013, del Parlament de Catalunya, que enunciaba la intención
del Parlament de iniciar un proceso en el cual los ciudadanos de Catalunya pudieran
decidir libremente su futuro, para la realización de la ya citada consulta. Más allá de la
convocatoria de la consulta, el Decreto contiene las preguntas, así como las personas
llamadas a participar en ella (“quienes ostenten la condición política de catalanes”).
El Parlament (mediante la Ley) y el Govern (mediante el Decreto) avanzan un
paso más en la ruptura con el Estado español al instruir una consulta en la que se
pregunta a los ciudadanos si desean que Catalunya se convierta en un Estado, y de ser
así si este Estado debería ser independiente. El mayor argumento empleado por las
instituciones catalanas para dotar este referéndum catalán de legalidad es el contenido
del art. 122 del Estatuto de Autonomía de Catalunya de 200652, que declara como
competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma el establecimiento y convocatoria
de consultas populares a excepción de los referéndums.
Realmente la Ley 10/2014, aunque completa, refleja muchas carencias, y es que
un rápido análisis tanto de su articulado como del momento de su aprobación (al mismo
tiempo que el Decreto de convocatoria de consulta del referéndum del 9 de noviembre)
evidencia que se trata de una ley “ad hoc”, creada únicamente para poder realizar con
una cierta base legal la consulta independentista. No es labor de este trabajo entrar a
51 Catalunya. Presidència de la Generalitat de Catalunya. (2014). “Decret 129/2014, de 27 de setembre, de
convocatòria de la consulta popular no referendària sobre el futur polític de Catalunya”. Diari Oficial de
la Generalitat de Catalunya núm. 6715. Barcelona. 27 de septiembre de 2014. Pp. 20-43.52 España. Congreso de los Diputados. (2006). “Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del
Estatuto de Autonomía de Cataluña”. Boletín Oficial del Estado núm. 172. Madrid. 20 de julio de 2006.
Pp. 27269-27310.
21
valorar los efectos que tuvo la consulta, no obstante sí podemos afirmar, de acuerdo al
art. 92.1 de la Constitución Española, que una consulta de este tipo tiene meramente
efectos consultivos.
3.3. El secesionismo en la actividad reciente de las instituciones catalanas
La labor de las instituciones catalanas en la persecución de la independencia se
ha intensificado durante los últimos años, especialmente durante el inicio de la XI
Legislatura (2015). Así lo evidencian algunas resoluciones. No obstante, la labor de las
instituciones catalanas no se ha visto reducida a la mera emisión de resoluciones sino
que, como ya sucediera con el referéndum de 2014, han legislado en dirección a la
independencia, asignando incluso partidas presupuestarias al efecto.
3.3.1. Resoluciones recientes del Parlament de Catalunya
Durante las legislaturas X y XI se han producido varias resoluciones
parlamentarias con contenido secesionista, una de ellas de especial importancia. Así,
encontramos la R. 1129/X de 2015, la R. I/XI de 2015 y la R. 306/XI de 2016.
La R. 1129/X53 constituye un cortés agradecimiento al Parlamento de Dinamarca
por su acuerdo en el que destaca el interés de la nación danesa en el respeto a los
derechos de los catalanes y el en proceso de independencia de Catalunya. El Parlament
aprovecha esta resolución para resaltar el carácter internacional del proceso de secesión,
e insta una vez más al diálogo entre el Estado y la Comunidad Autónoma para dar una
salida democrática al conflicto.
Mucho más interesante se antoja la R. I/XI54, tanto por su contenido como por su
simbolismo, y es que esta es la primera resolución de la XI Legislatura desde el
restablecimiento de la democracia, por lo que el Parlament catalán realiza toda una
declaración de intenciones sobre el curso que tomará esa legislatura (para muchos, “la
legislatura de la independencia”). Pasando a analizar su contenido, encontramos una
53 Catalunya. Parlament de Catalunya. (2015). “Resolució 1129/X del Parlament de Catalunya,
d’agraïment al Parlament de Dinamarca per l’acord adoptat sobre el futur polític de Catalunya”. Butlletí
Oficial del Parlament de Catalunya. 17 de julio de 2015. Pp. 2645-2651.54 Catalunya. Parlament de Catalunya. (2015). “Resolució 1/XI del Parlament de Catalunya, sobre l’inici
del procés polític a Catalunya com a conseqüència dels resultats electorals del 27 de setembre de 2015”.
Butlletí Oficial del Parlament de Catalunya. 9 de noviembre de 2015. Pp. 3-7.
22
resolución amplia, que analiza los resultados de las elecciones autonómicas del 27 de
septiembre de 2015 y en base a ellos declara de forma solemne “el inicio de creación de
un Estado catalán independiente en forma de república”. El texto rezuma especial
dureza en su punto sexto, donde anuncia que este proceso no se supeditará a ninguna
institución del Estado español (“especialmente el Tribunal Constitucional”).
Otra muestra del ánimo secesionista del Parlament la apreciamos en las
indicaciones que anualmente da el Parlament al Govern de la Generalitat (una referencia
clásica al secesionismo), particularmente mediante la R. 306/XI55. Esta resolución está
copada en gran medida por las exigencias de un referéndum y la creación de unos
pilares en los que se basará el futuro Estado catalán. Especial hincapié merece la
expansión internacional que el Parlament busca de Catalunya, expansión que se está
llevando a cabo mediante la apertura de delegaciones y oficinas comerciales en
importantes ciudades europeas y mundiales (esta cuestión será tratada posteriormente).
Estas últimas resoluciones resaltan el punto de no retorno en el que se sitúan las
instituciones catalanas y españolas. La situación avanza más allá de la solicitud de un
referéndum, pues se enuncia la voluntad de las instituciones catalanas de continuar con
el proceso independentista haciendo caso omiso a los dictámenes del Estado español,
con un importante matiz: “especialmente del Tribunal Constitucional”. Esto tiene un
claro significado; el Parlament catalán es claramente consciente tanto de las potestades
del Tribunal Constitucional como de sus actuaciones previas, y no está dispuesto a que
interfiera en el proceso que se está desarrollando en la Comunidad catalana, aunque esto
suponga incurrir en desobediencia.
Observamos también el abandono del Parlament de las referencias secesionistas
en sus resoluciones, lo cual no es sino una muestra de que su actuación se ha trasladado
al plano legislativo.
3.3.2. Legislación autodeterminista
Como hemos mencionado, la actividad secesionista se ha trasladado al plano
legislativo, mediante el aumento de presencia en el exterior, la asignación
55 Catalunya. Parlament de Catalunya. (2016). “Resolució 306/XI del Parlament de Catalunya, sobre
l’orientació política general del Govern”. Butlletí Oficial del Parlament de Catalunya. 7 de octubre de
2016. Pp. 1898-1953.
23
presupuestaria al referéndum de independencia, y la tramitación de las “leyes de
desconexión” (Hacienda, Seguridad Social y Transitoriedad Jurídica).
Especial alusión merecen los convulsos presupuestos para el ejercicio actual,
2017. Estos presupuestos, aprobados mediante la Llei 4/201756, contiene una partida
destinada al referéndum de independencia que el Govern planea realizar durante este
año. Dicha partida está nutrida de 5,8 millones de euros y se encuentra camuflada en el
concepto de “procesos electorales y participativos”. No obstante, el Tribunal
Constitucional ya ha actuado ante esta partida, cuestión que será analizada en
profundidad en un capítulo posterior de esta obra.
Adicionalmente, el actual Govern de la Generalitat tiene en su hoja de ruta la
aprobación de tres leyes “de desconexión” con el Estado español. Estas leyes son
relativas a la Hacienda Pública, la Seguridad Social y la transitoriedad jurídica entre la
legalidad española vigente y la de la República catalana independiente, sobre las que no
podemos pronunciarnos ya que aún no están redactadas, ni mucho menos aprobadas.
También cabe mencionar la internacionalización del proceso catalán. Así,
Catalunya ha aumentado de manera sensible su presencia en el exterior, y esto ha
venido acompañado de una importante asignación económica, con cargo a los
presupuestos de la Comunidad Autónoma, destinada a la realización de un referéndum
independentista en 2017.
Así, las instituciones catalanas han realizado un especial esfuerzo por aumentar
la presencia internacional de la región. De este modo, está prevista durante el desarrollo
de 2017 la apertura de siete oficinas comerciales en todos los continentes,
concretamente en Zagreb (Croacia), Nairobi (Kenia) y Teherán (Irán) durante el primer
trimestre del año, y La Habana (Cuba), Los Ángeles (EEUU) y Ámsterdam (Holanda)
antes de fin de año, haciendo un total de cuarenta y dos. A estas oficinas deben sumarse
las Delegaciós de Govern (Delegaciones de Gobierno catalanas), que vendrían a ser el
56 Catalunya. Departament de la Presidència. (2017). “Llei 4/2017, del 28 de març, de pressupostos de la
Generalitat de Catalunya per al 2017”. Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya. 30 de marzo de
2017. Pp. 1-134.
24
equivalente a las embajadas estatales. En los últimos años se han creado las de Italia 57 y
Austria58 en 2014, y las de Portugal59, Ciudad del Vaticano60 y Marruecos61 en 2015.
Del mismo modo, la Ley 16/201462 persigue aumentar la presencia catalana en
la Unión Europea. Esta Ley califica a Catalunya como “un país de prestigio, motor de
Europa”, que debe tener un importante papel en las decisiones europeas que afecten de
forma interna a la región. Para ello se emplearán tanto las delegaciones de gobierno ya
mencionadas como la Delegación de Gobierno catalana en la Unión Europea.
El deseo de las instituciones catalanas de internacionalizar el proceso catalán de
independencia no es reciente. No obstante, las actuaciones en este sentido se han visto
intensificadas a raíz del Estatuto Autonómico de 2006, que permite a la autonomía
catalana cierta presencia en el exterior, a excepción de ciertas actividades. No obstante,
cabe añadir que este no es un caso aislado y limitado a la autonomía catalana, sino que
otras Comunidades Autónomas han aprovechado la permisividad de los estatutos de
autonomía más actuales para aumentar su presencia en el exterior, y esto en principio no
supone una violación de la Constitución Española, ni del ordenamiento jurídico en
general. Cuestión distinta es la referencia en determinados textos (Ley 16/2014) a
Catalunya como país, o el desarrollo de actividades distintas a las incluidas en los
capítulos III del Título V del Estatuto de Autonomía de 2006.
57 Catalunya. Departament de la Presidència. (2014). “Decret 168/2014, de 23 de desembre, de creació de
la Delegació del Govern de la Generalitat de Catalunya a Itàlia”. Diari Oficial de la Generalitat de
Catalunya. 24 de diciembre de 2014. Pp. 2-7.58 Catalunya. Departament de la Presidència. (2014). “Decret 167/2014, de 23 de desembre, de creació de
la Delegació del Govern de la Generalitat de Catalunya a Àustria”. Diari Oficial de la Generalitat de
Catalunya. 24 de diciembre de 2014. Pp. 8-12. 59 Catalunya. Departament de la Presidència. (2015). “Decret 105/2015, de 16 de juny, de creació de la
Delegació del Govern de la Generalitat de Catalunya a Portugal”. Diari Oficial de la Generalitat de
Catalunya. 18 de junio de 2015. Pp. 2-5.60 Catalunya. Departament de la Presidència. (2015). “Decret 104/2015, de 16 de juny, de creació de la
Delegació del Govern de la Generalitat de Catalunya a la Santa Seu”. Diari Oficial de la Generalitat de
Catalunya. 18 de junio de 2015. Pp. 6-9.61 Catalunya. Departament de la Presidència. (2015). “Decret 103/2015, de 16 de juny, de creació de la
Delegació del Govern de la Generalitat de Catalunya al Marroc”. Diari Oficial de la Generalitat de
Catalunya. 18 de junio de 2015. Pp. 10-14.62 Catalunya. Parlament de Catalunya. “Llei 16/2014, del 4 de desembre, d'acció exterior i de relacions
amb la Unió Europea”. Butlletí Oficial del Parlament de Catalunya. 4 de diciembre de 2014. Pp. 1-15.
25
4. LA JURIDIFICACIÓN DEL PROCESO CATALÁN
El proceso catalán, como consecuencia de las actividades que acabamos de
analizar, ha sido objeto de diversas e importantes resoluciones judiciales, como veremos
a continuación. Antes de comenzar con las resoluciones puramente referidas a
Catalunya, es importante para la materia que nos ocupa la sentencia del TC sobre el
proceso vasco de 2008.
4.1. El precedente; la Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Plan
Ibarretxe.
Mencionábamos el conocido “Plan Ibarretxe” como el primer desafío serio a la
unidad nacional española desde el restablecimiento del orden democrático en 1978. Este
desafío obtuvo una respuesta clara del Alto tribunal mediante la Sentencia 103/2008, de
26
10 de octubre63. En ella el TC falla a favor del recurso interpuesto por el Presidente del
Gobierno español contra la Ley del Parlamento Vasco 9/2008, de 27 de junio, de
convocatoria y regulación de una consulta popular al objeto de recabar la opinión
ciudadana en la Comunidad Autónoma del País Vasco sobre la apertura de un proceso
de negociación para alcanzar la paz y la normalización política al entender que dicha
Ley adolece de vicios de inconstitucionalidad de orden competencial, procedimental y
sustantivo.
Analizando brevemente la Ley impugnada, apreciamos que se compone de un
único art. en el que se confiere al Presidente del Parlamento vasco la potestad de
convocar un referéndum consultivo, en este caso con dos preguntas (sobre el proceso de
desarme de la organización terrorista ETA y sobre la independencia del País Vasco).
Finalmente, presenta la mencionada norma una disposición adicional en la que se regula
el procedimiento a seguir en la consulta y la financiación de esta.
Así, surgieron varias preguntas que el TC debía resolver; ¿es la consulta un
referéndum? ¿Tienen las Comunidades Autónomas la potestad para establecer consultas
como la referida? ¿Podrían las comunidades autónomas tener competencia para la
elaboración de un referéndum consultivo?64
Sobre la primera cuestión, debemos decir que es vital para aclarar la a quién
corresponde la competencia para su celebración y ejecución (“la Ley sería
inconstitucional si su objeto fuera la celebración de una consulta referendaria”65);
según la Ley no se trataría de un referéndum sino de una consulta, opinión esta contra la
que se postula el TC y la doctrina mayoritaria66. Así pues, la consulta constituye un
auténtico referéndum entendiendo como tal la definición que realiza el TC en la
mencionada sentencia: “instrumento de participación directa de los ciudadanos en los
asuntos públicos, esto es, para el ejercicio del derecho fundamental reconocido en el
art. 23.1 CE […] es, por tanto, una especie del género «consulta popular» con la que
63 España. Tribunal Constitucional. Pleno. (2008). “Sentencia 103/2008, de 10 de octubre”. Boletín
Oficial del Estado, núm. 245. 10 de octubre de 2008. Pp. 3-14. 64 López Basaguren, A. (2009). “Sobre referéndum y Comunidades Autónomas. La Ley vasca de la
consulta ante el Tribunal Constitucional (consideraciones con motivo de la STC 103/2008)”. Revista
d'estudis autonòmics i federals, núm. 9. Pp. 202-240.65 “STC 103/2008…” (op. cit). Fundamento jurídico segundo. 66 Véase por todos: Tajadura Tejada, J. (2009). “Referéndum en el País Vasco (comentario a la STC
103/2008, de 11 de septiembre)”. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 23. Pp. 363-385.
27
no se recaba la opinión de cualquier colectivo sobre cualesquiera asuntos de interés
público a través de cualesquiera procedimientos, sino aquella consulta cuyo objeto se
refiere estrictamente al parecer del cuerpo electoral conformado y exteriorizado a
través de un procedimiento electoral, esto es, basado en el censo, gestionado por la
Administración electoral y asegurado con garantías jurisdiccionales específicas”67.
Aclarada la naturaleza jurídica de la consulta, la segunda cuestión se resuelve de
forma prácticamente automática; las Comunidades Autónomas no tienen competencia
para la realización de consultas referendarias, y por tanto la Ley impugnada adolece de
inconstitucionalidad, pues no respeta el reparto competencial concretado en este caso en
el art. 149.1.32 CE68.
Todo ello nos lleva a la última cuestión de interés que arroja esta sentencia, y es
si podrían las comunidades autónomas ostentar esta competencia que, como acabamos
de mencionar, es exclusiva del Estado según el art. 149.1.32 CE. Pero, ¿implica esto la
imposibilidad de realización de referéndums por parte de las Comunidades Autónomas?
No opina así el Profesor López Basaguren, para quien la Constitución no impide la
incorporación de supuestos de referéndums que se establezcan de forma expresa en el
correspondiente Estatuto de Autonomía69.
Resueltas estas cuestiones, podemos apreciar los dos pilares sobre los que se
sustenta la jurisprudencia constitucional sobre el derecho de autodeterminación en
España o, más concretamente, el derecho a decidir; primero, la realización de cualquier
tipo de consulta sobre la independencia de una Comunidad Autónoma es considerada un
referéndum y por tanto, de competencia estatal y segundo, no se descarta de forma
tajante la posibilidad de que las Comunidades Autónomas puedan llegar a establecer un
referéndum de estas características, pero en ningún caso pueden hacerlo de forma
autónoma, sino que para ello deben recibir una delegación expresa del Estado, mediante
la delegación de competencias o mediante la reforma del Estatuto de Autonomía
correspondiente.67 “STC 103/2008…” (op. cit.). Fundamento jurídico tercero.68 Corcuera Atienza, J. (2009). “Soberanía y autonomía. Los límites del derecho a decidir (comentario de
la STC 103/2008)”. Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 86. Pp. 303-341.69 López Basaguren. “Sobre referéndum y…” (op. cit.). P. 233. Para ampliar, véase López Basaguren A.
(2008). “Transformazioni dello Stato autonómico e reforma dello Statuto del Paese Basco: tra rottura ed
“acomodamento a volontà”. Regionalismo e Statuti. Le riforme en Spagnia y en Italia. Milán, Giuffrè. Pp.
171-277.
28
4.2. Jurisprudencia constitucional relativa al proceso catalán
Encontramos una muestra al proceso catalán cuando el TC, mediante la
Sentencia 42/201570 estima parcialmente la impugnación de la resolución 5/X71,
concretamente declara inconstitucionales tanto su apartado primero (titulado soberanía y
referente a la denominación del pueblo catalán como soberano) como toda referencia al
derecho a decidir o de autodeterminación. Concretamente, el Alto Tribunal considera
que estos aspectos de la resolución violan el art. 1.2 y 2 CE.
No obstante, esta sentencia no elimina de forma absoluta la posibilidad de
desarrollar un posible “derecho de autodeterminación”, es más, ni tan siquiera lo limita
a la reforma constitucional, sino que por el contrario admite que una Comunidad
Autónoma desarrolle actos preparatorios en pos de la autodeterminación, aun cuando la
reforma constitucional no se haya llevado a cabo, siempre y cuando se ajuste a la
legalidad vigente72.
Parte de la doctrina (Vintró, J.) expone73 su preocupación por la sentencia, al
entender que va en contra de la jurisprudencia constitucional que ha mantenido de
manera constante que los actos parlamentarios que carecen de fuerza vinculante no son
impugnables (véase la Sentencia 40/200374, fundamento jurídico tercero). Del mismo
modo, la propia jurisprudencia constitucional ha señalado que los actos parlamentarios
no normativos susceptibles de impugnación por la vía del art. 161.2 CE son únicamente
aquellos capaces de producir efectos jurídicos ad extra concretos y reales.
70 España. Tribunal Constitucional. Pleno. (2014). “Sentencia 42/2014, de 25 de marzo de 2014”. Boletín
Oficial del Estado núm. 87. 10 de abril de 2014. Pp. 77-99.71 Véase el Capítulo 3.1.3 de esta obra.72 Rodao i Martín, J. (2014). “La juridificación del derecho a decidir en España”. Revista de Derecho
Político, núm. 91. Pp. 91-13673 Vintró Castells, J.: “El Tribunal Constitucional y el derecho a decidir de Cataluña: una reflexión sobre
la STC de 25 de marzo de 2014”. Blog de la Revista Catalana de Dret Públic, 2 de abril de 2014.
Disponible on line: https://eapc-rcdp.blog.gencat.cat/2014/04/02/el-tribunal-constitucional-y-el-derecho-
a-decidir-de-cataluna-una-reflexion-sobre-la-stc-de-25-de-marzo-de-2014-joan-vintro/.74 España. Tribunal Constitucional. Sala Primera. (2003). “Sentencia 40/2003, de 27 de febrero”. Boletín
Oficial del Estado núm. 63. 14 de marzo de 2003. Pp. 120- 160.
29
La última actuación que el TC ha tomado ante el secesionismo catalán es
extremadamente reciente; la providencia de 4 de abril de 201775 suspende de forma
cautelar la partida presupuestaria destinada al referéndum independentista que aparece
en los presupuestos de la Generalitat de Catalunya para el ejercicio 2017 a la que
hacíamos referencia en el capítulo anterior. Nos encontramos ante un texto
especialmente severo, pues por vez primera la notificación de una suspensión cautelar
acordada por el TC se extiende a altos cargos de la Generalitat, anticipando medidas
penales contra ellos en el caso de que se produzca un quebranto a esta suspensión. De
este modo, “se les advierte a todos ellos de su deber de impedir o paralizar cualquier
iniciativa que suponga ignorar o eludir la suspensión acordada. En particular, de que
se abstengan de iniciar, tramitar, informar o dictar acuerdo alguno de disposición de
las partidas presupuestarias impugnadas […] con el fin de financiar cualquier gasto
derivado de la preparación, gestión y celebración del proceso referendario o del
referéndum a que se refiere la disposición adicional impugnada”76.
Por lo tanto nos encontramos ante un supuesto de mayor gravedad a su
correlativo del año 2014, pues pesa sobre personas concretas la expresa prohibición de
realizar actos de disposición de fondos para la realización del referéndum
independentista, so pena de desobediencia, malversación o sedición. Se les advierte,
asimismo, a todos ellos de su deber de impedir o paralizar cualquier iniciativa que
suponga ignorar o eludir la suspensión acordada. En particular, de que se abstengan de
iniciar, tramitar, informar o dictar acuerdo alguno de disposición de las partidas
presupuestarias impugnadas.
4.3. Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Catalunya 1/2017; las
inhabilitaciones del 9N
Las primeras consecuencias penales para las autoridades catalanas instigadoras
del proceso secesionista son recientes y tienen su origen en la consulta independentista
de 9 de noviembre de 2014 (9N). Así, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de
75 España. Tribunal Constitucional. Pleno. (2017). “Recurso de inconstitucionalidad nº 1638/2017, contra
la disposición adicional 40, apartados uno y dos, de la Ley 4/2017, de 28 de marzo, del Parlamento de
Cataluña de Presupuestos de la Generalitat de Cataluña para el ejercicio 2017 y diversas partidas
presupuestarias”. Boletín Oficial del Estado, núm. 81. 5 de abril de 2017. Pp. 26055- 26056.76 Ibid. P. 26056.
30
Catalunya 1/2017 y su correlativa en el Tribunal Supremo con la Sentencia 927/2017,
(debido al aforamiento de la autoridad enjuiciada, en ese momento Diputado del
Congreso) supusieron la inhabilitación de diversas autoridades que poder de decisión
sobre la consulta, entre ellas los por aquel entonces President y Vicepresidenta de la
Generalitat de Catalunya.
La Sentencia 1/201777 relata como hechos probados la persistencia del President
de la Generalitat en la realización de un proceso consultivo sobre la independencia de
Catalunya pese a la Providencia del TC de 29 de septiembre de 2014 que suspendía el
Decreto de convocatoria de dicha consulta. Esta persistencia en las actuaciones del
President y otras autoridades de la Generalitat desembocó en la realización el 9N
efectivamente, de una consulta (o pseudo-consulta) por la que la fiscalía solicitaba para
los implicados la condena por los delitos de prevaricación administrativa y
desobediencia grave, siendo finalmente condenados algunos de ellos por el delito de
desobediencia grave a penas tanto de multa como de inhabilitación especial.
Muy similar se muestra la Sentencia 927/201778, condenando a la autoridad por
el delito de desobediencia grave y absolviéndola del de prevaricación administrativa a
una pena de multa y de inhabilitación especial.
Como principal nota diferenciadora podemos apreciar que la condena es más
baja en el caso de la sentencia del Tribunal Supremo; esto se debe a que en este caso no
se personó acusación popular alguna, al contrario de lo que sucedió en el proceso
enjuiciado por el Tribunal Superior de Justicia de Catalunya.
Hasta el momento estas son las únicas condenas derivadas del proceso
secesionista catalán. No obstante, teniendo en cuenta que este proceso continúa adelante
(con más intensidad si cabe) es presumible que no sean las últimas.
77 Catalunya. Tribunal Superior de Justicia de Catalunya. Sala Civil i Penal. (2017). “Sentencia 1/2017, de
13 de marzo”. Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya núm. 70338. 14 de marzo de 2017. Pp. 8-41.78 España. Tribunal Supremo. Sala de lo Penal. (2017). “Sentencia 972/2017, de 22 de marzo”. Boletín
Oficial del Estado núm. 96. Pp. 18756-18799.
31
5. MECANISMOS JURÍDICOS A DISPOSICIÓN DEL ESTADO FRENTE A LA
SECESIÓN
Ante un conflicto territorial tan grave como es el proceso de secesión catalán el
Estado de Derecho ostenta diversos mecanismos jurídicos con los que responder. A
destacar encontramos la aplicación del art. 155 de la Constitución Española (en adelante
155 CE), la posibilidad de establecer el estado de sitio, la reforma del Tribunal
Constitucional de 2015, o incluso las previsiones del Código Penal español al respecto.
5.1. La aplicación del artículo 155 de la Constitución
El art. 155 de la Constitución española, incluido en el Título VIII sobre la
organización territorial del Estado, constituye un medio de control de carácter
excepcional que complementa al ordinario recogido en el art. 153, de la actividad de las
CCAA. No obstante, este artículo no se ha aplicado con anterioridad, ni en España, ni
en Alemania, de cuya Ley fundamental se influencia el art. 155 CE español (Ley de
Bonn, art. 37)79. Así, surgen algunas cuestiones que deben ser aclaradas como el
procedimiento a seguir, las posibles medidas a tomar o la pertinencia de su aplicación.
79 Alemania. Deutscher Bundestag. (1949). “Ley Fundamental de la República Federal Alemana”. 23 de
mayo de 1949. P. 41.
32
5.1.1. El procedimiento para la aplicación del artículo 155
Una atenta lectura del artículo en cuestión nos revela que hay dos momentos en
su aplicación; la actuación dañosa de una Comunidad Autónoma y la respuesta del
Gobierno.
La actuación de la Comunidad Autónoma implica tres aspectos; en primer lugar
se concreta en una actuación positiva o negativa (acción u omisión), por otra parte el
incumplimiento de las obligaciones constitucionales o legales tiene que ser efectivo, no
bastando los peligros o las presunciones de incumplimiento y por último, la actuación
debe ser imputable a una Comunidad Autónoma, entendida como colectividad o
conjunto80. Una vez se ha dado este requisito sine qua non, la compulsión estatal del art.
155 CE puede desarrollar plenos efectos, siguiendo el procedimiento que analizaremos a
continuación.
El procedimiento para la aplicación del art. 155 CE aparece regulado en el art.
189 del Reglamento del Senado81, pues es este el órgano encargado de hacer valer sus
efectos. Así, el primer paso que debe seguir el Gobierno para la aprobación del Senado
de las medidas coercitivas es la remisión a su Presidente del contenido y alcance de
dichas medidas, así como la justificación del cumplimiento de uno de los requisitos
esenciales contenidos en el propio artículo constitucional; el requerimiento al Presidente
de la Comunidad Autónoma, así como la justificación del incumplimiento de dicho
requerimiento. Una vez este escrito se halla en poder del Presidente del Senado, este
debe remitirlo a la Comisión General de las Comunidades Autónomas o a una Comisión
creada ad hoc para el caso, que requerirá al Presidente de la Comunidad Autónoma
implicada para que formule las alegaciones (u otras consideraciones) que estime
oportunas. Finalmente, la Comisión formula una propuesta razonada sobre las medidas
en cuestión, que se debatirá en el Senado para terminar con una votación en la que será
necesaria la mayoría absoluta de votos a favor para su aprobación.
Una vez aprobada la propuesta, el Gobierno procede a ejecutar las medidas
coercitivas aprobadas, que pueden ser de muy diverso contenido.
80 Calafell Ferrá, V.J. (2000) “La compulsión o coerción estatal (estudio del artículo 155 de la
Constitución Española)”. Revista de Derecho Político, núm. 49. Pp. 99-146. 81 España. Senado. (1994). “Texto Refundido del Reglamento del Senado aprobado por la Mesa del
Senado, oída la Junta de Portavoces, en su reunión del día 3 de mayo de 1994”. Boletín Oficial del Estado
núm. 114. 13 de mayo de 1994. Pp. 14687-14709.
33
5.1.2 Medidas derivadas
Las medidas derivadas de la aplicación del art. 155 CE solo pueden ejercer de
manera proporcionada y temporalmente limitada competencias atribuidas inicialmente a
las CCAA, pero no disolver sus órganos ni alterar los procedimientos de su elección82.
Realizar una enumeración de las medidas que se pueden adoptar en virtud de
este artículo es cuanto menos una quimera, pues el tenor literal del artículo indica que se
tomarán “las medidas necesarias para obligar a aquélla (Comunidad Autónoma) al
cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado
interés general”. Así las cosas, debemos acudir a la doctrina para realizar una genérica
división de las decisiones que puede tomar el Gobierno en estos casos: impartición de
instrucciones a las autoridades autonómicas, subrogación puntual del Gobierno en las
funciones correspondientes a las autoridades autonómicas, medidas de presión
financiera, suspensión y privación de efectos jurídicos de los actos de las Comunidades
Autónomas, suspensión de autoridades, disolución de instituciones autonómicas o, en
los casos más extremos, uso de la fuerza armada mediante la movilización del ejército.
Antes de comenzar a analizar de forma individualizada las diferentes medidas,
conviene precisar algunas notas características que deben estar presentes en todas ellas.
Según Vírgala Foruira “las medidas, en todo caso, deben estar presididas por los
principios de gradualidad, necesidad (limitante y habilitante: sólo las estrictamente
necesarias pero todas las estrictamente necesarias), proporcionalidad y adecuación,
transitoriedad (no sólo con fijación de un plazo concreto sino cesando en cuanto la
situación se haya restablecido […]), concreción (por su carácter excepcional y por su
incidencia en el derecho a la autonomía, y eso permite al TC un mayor control sobre
las medidas), y menor intervención de los derechos autonómicos (medidas siempre las
menos gravosas […])”83.
82 Álvarez Álvarez, L. (2016). “La coerción estatal del artículo 155 CE en el Estado Autonómico”. Teoría
y Realidad Constitucional, núm 38. Pp. 277-304.83 Vírgala Foruria, E. (2005) “La coacción estatal del artículo 155 de la Constitución”. Revista española
de Derecho Constitucional, núm. 73. Pp. 99-100.
34
Comenzando por la medida más leve disponible, el Gobierno puede impartir a
las autoridades de las CCAA instrucciones84. Estas instrucciones van dirigidas tanto a
las autoridades como a los funcionarios autonómicos, ordenándoles lo pertinente para
reconducir la situación a la normalidad legal y constitucional.
La posibilidad de una subrogación puntual del Gobierno en los ámbitos
competenciales propios de las autoridades comunitarias es más debatida; mientras que
la doctrina mayoritaria apuesta por la existencia de esta posibilidad (Muñoz Machado,
Albertí Rovira) bien mediante la asunción de competencias por parte de la
Administración Central o periférica (Delegación de Gobierno) o por Comisiones
creadas ad hoc, otros (Vírgala Foruira) consideran que solo es posible una disolución
del Parlamento Autonómico por las Cortes Generales.
Las medidas de presión financiera pueden llevarse a cabo por diversos medios,
como la suspensión de las transferencias de los servicios en curso, la suspensión de las
transferencias del Fondo de Compensación Interterritorial, la suspensión de las
participaciones en ingresos del Estado que éste venga obligado a entregar o la negativa
de autorización para endeudamiento de la Comunidad Autónoma85.
En lo referente a la suspensión de actos y autoridades autonómicas, no está claro
si estas medidas entran en el ámbito regulador del art. 155 CE, pues “la función del art.
155 CE ha de considerarse como subsidiaria de la labor jurisdiccional del TC”86. Dicho
de otro modo, la suspensión de los actos de las CCAA ha de caer en la competencia
propia del TC durante la tramitación de los procedimientos de declaración de
inconstitucionalidad, antes de legitimar la aplicación del art. 155 CE. Sobre la
suspensión de autoridades, recae igualmente la competencia en el TC tras su reforma de
2015 (que se analizará posteriormente).
Sobre la disolución de las instituciones de una Comunidad Autónoma, según
Calafell Ferrá87 “la doctrina sostiene unánimemente que no cabe la disolución o
suspensión de los entes autonómico a la vista de los principios que informan nuestro
84 García Torres, J. (1984). “El artículo 155 de la Constitución Española y el principio constitucional de
autonomía”. Organización Territorial del Estado: Comunidades Autónomas, vol. II. Madrid, Instituto de
Estudios Fiscales Pp. 1189-1302.85 Calafell Ferrá, “Compulsión o coerción…” (op. cit). P.13286 Álvarez Álvarez. “La coerción estatal…” (op. cit.). P. 29787 Calafell Ferrá. “Compulsión o coerción...” (op. cit.). P. 130.
35
ordenamiento, en especial, el principio de autonomía constitucionalmente
reconocidas”. No obstante, dicha unanimidad no es tal, pues algún autor como Virgala
Foruria acepta esta posibilidad si la Comunidad en cuestión vulnera el interés general de
España88.
Para finalizar, en los casos más extremos algún autor (Fernández Rodera) aboga
por una movilización del ejército para el restablecimiento del orden jurídico y
constitucional89. Aunque esta medida pueda parecer excesiva no sería la primera ocasión
en la que se ejecuta, pues ya en 1934 el Gobierno envió a Catalunya al ejército como
consecuencia de la proclamación de la República catalana, suceso que se saldó con
numerosos muertos y heridos y que provocó la encarcelación de los dirigentes de la
Generalitat y la suspensión del Estatuto de Autonomía90. No obstante, tanto el
ordenamiento jurídico como la sociedad, además del contexto internacional han sufrido
radicales modificaciones, por lo que no es posible comparar aquella situación con la
actual.
Observamos pues que las medidas a adoptar en virtud del art. 155 CE son
variadas, como variado es el alcance de las mismas y sus consecuencias, lo que hace
dudar sobre la procedencia de su aplicación.
5.1.3 La pertinencia de la aplicación del artículo 155
El debate sobre la procedencia de la aplicación del Art. 155 CE es sin duda uno
de los más candentes en el panorama del Derecho Constitucional español y divide a la
doctrina más autorizada91.
Existe una amplia mayoría de autores (Blanco Valdés, Freixes Sanjuan, García
Fernández, Montilla Martos, Satrústegui Gil-Delgado, Virgala Foruira) a favor de su
aplicación con un importante matiz; siempre que fuera necesario y, para algunos, como
88 Vírgala Foruria. “La coacción…” (op. cit.). P. 10189 Fernández Rodera, J.A. (2003) “A vueltas con el artículo 155”. Actualidad jurídica Aranzadi, núm 603.
Pp. 1-5.90 Corral Maraver, N. (2015). “La II República española y el Código Penal de 1932”. Las penas largas de
prisión en España. Evolución histórica y político-criminal. Madrid, Dykinson. Pp. 111-133.91 Las opiniones analizadas a continuación pueden encontrarse en “Encuesta sobre la cuestión catalana”.
Teoría y Realidad… (op. cit). Pp. 13-98.
36
último recurso. En contraposición, son pocos quienes se oponen a la aplicación del art.
155 CE (Albertí Rovira, Fossas Espadaler).
Empezando con estos últimos, Albertí Rovira considera que no sería ni adecuado
ni eficaz, y realiza algunas cuestiones que manifiestan la dificultad de su aplicación;
¿qué medidas se adoptarían? ¿Por cuánto tiempo? ¿Qué sucedería después? Por su
parte, Fossas Espadaler afirma que, aunque ya se han producido supuestos para la
aplicación de este artículo (a saber, la realización de la consulta del 9N y la aprobación
de la R. 1/XI), algunas de las actuaciones que pueden derivarse de esta aplicación serían
desproporcionadas.
En el lado opuesto se sitúa un nutrido grupo de autores. Blanco Valdés considera
que el art. 155 forma parte de nuestra Ley fundamental al igual que cualquier otro, y no
se trata de un artículo coaccionante o autoritario, sino propio de Estados
descentralizados. De este modo, considera que hasta el momento no ha sido necesaria su
aplicación, pero que si las instituciones catalanas dirigen sus actuaciones a la
desobediencia o la desconexión de una forma clara y directa, la aplicación de este
mecanismo constitucional será inevitable (en similares términos se pronuncian Montilla
Martos y Satrústegui Gil-Delgado), a lo que añade García Fernández que debe aplicarse
en concurrencia con el Código Penal. Especialmente dura se muestra Freixes Sanjuan,
pues es partidaria de aplicar el art. de forma directa, sin necesidad de una Ley que lo
desarrolle, pues para ella el procedimiento está perfectamente definido en el propio
texto constitucional. Aprueba igualmente su uso para evitar un desgaste del TC como
“dique de contención secesionista”.
Existe un punto de acuerdo entre estos autores, y es que todos convienen que la
aplicación del art. 155 CE es un recurso extraordinario que no debe usarse en cualquier
momento, sino en el preciso y adecuado, con una especial premeditación y
planeamiento. Merece una mención especial la opinión de Vírgala Foruira, para quien es
inconcebible una solución por la fuerza como ocurriese en 1934.
Es imposible desechar la aplicación del art. 155 CE de forma absoluta, pues es
un mecanismo jurídico presente en nuestro ordenamiento y como tal debe tenerse en
cuenta. No obstante, aunando las opiniones de Fossas Espadaler y Freixes Sanjuan,
consideramos poco o nada eficaz la aplicación de este artículo en el fondo de la
cuestión, y aunque está claro que el art. 155 es una opción válida, existen otros
37
mecanismos de resolución del conflicto (tanto políticos como jurídicos) que deben ser
considerados y que no dirigirán la situación en Catalunya a un punto de no retorno,
como podría derivarse de la aplicación del 155.
5.2. La reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional de 2015
Es innegable la fuerza normativa y la posición predominante que ostenta el art
155 CE frente al secesionismo. No obstante, no es el único instrumento jurídico frente a
este conflicto territorial, y encontramos una gran prueba de ello en la reforma que el
legislativo efectuó en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (en adelante
LOTC)92.
Esta reforma fue operada por la Ley Orgánica 15/2015, de 16 de octubre de
201593. Esta reforma resulta algo incoherente, ya que en la propia exposición de motivos
la norma se contradice, en primer lugar se enuncia la necesidad de asegurar los
instrumentos jurídicos suficientes para garantizar la efectividad de las resoluciones
judiciales (del TC en este caso), para posteriormente aseverar que la actual regulación
del TC contiene los principios generales para garantizar la efectividad de sus
resoluciones. Esta clara falta de pertinencia de la reforma la salva el legislador
aludiendo a la necesidad de adaptarse a las nuevas situaciones que pretenden esquivar
los efectos de estas resoluciones (entendemos por “nuevas situaciones” el proceso
independentista catalán).
Obviando el complejo asunto de la pertinencia de la reforma y entrando de lleno
en su contenido, podemos apreciar que este se centra en la modificación del art 87.2
LOTC, que atribuye el carácter de título ejecutivo a las sentencias y resoluciones del
Tribunal, y fundamentalmente del art 92, otorgando al TC diversas potestades para
asegurar la eficacia de sus resoluciones, a saber: imposición de multas coercitivas por
importe de hasta treinta mil euros, suspensión provisional de cargos públicos durante el
tiempo necesario para que se respete la resolución, ejecución sustitutoria de las 92 España. Congreso de los Diputados. (1979). “Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal
Constitucional”. Boletín Oficial del Estado núm. 239. 5 de octubre de 1979. Pp. 23186-23195.93 España. Congreso de los Diputados. (2015). “Ley Orgánica 15/2015, de 16 de octubre, de reforma de la
Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, para la ejecución de las resoluciones
del Tribunal Constitucional como garantía del Estado de Derecho”. Boletín Oficial del Estado núm. 249.
17 de octubre de 2015. Pp. 96657-96659.
38
resoluciones recaídas en los procesos constitucionales (el Tribunal puede apoyarse en el
Gobierno para hacer cumplir sus resoluciones) y deducir el oportuno testimonio de
particulares para exigir la responsabilidad penal que pudiera corresponder.
Es sin duda la potestad de suspensión de autoridades y empleados públicos la
que más controversia ha generado. Respecto a esta cuestión, el Gobierno vasco
interpuso un recurso de constitucionalidad que obtuvo respuesta en la Sentencia TC
185/201694.
Esta sentencia desestima el recurso de inconstitucionalidad, respaldando así la
constitucionalidad de la norma, alegando que la suspensión de autoridades autonómicas
que establece el art 92.4 b) LOTC no es una medida de carácter punitivo o sancionador
(lo que sin duda habría supuesto la inconstitucionalidad del precepto), sino una medida
destinada a evitar la persistencia en el incumplimiento de una resolución TC95.
No obstante el TC no se posicionó de forma unánime, pues tres de los doce
magistrados emitieron un voto particular oponiéndose a la constitucionalidad de la
norma. Así, para la Magistrada Asua Batarrita el TC ha ofrecido en esta sentencia una
argumentación “leve”, que pasa de puntillas sobre el fondo de la cuestión y el legislador
ha traspasado los límites constitucionales que tiene como poder constituido, al alterar el
modelo de jurisdicción96. Por su parte, el Magistrado Valdés Dal-Ré realiza tres críticas
a la sentencia en su voto particular: “la entera fundamentación de la resolución de mi
disentimiento discurre a través de tres grandes ejes […]. Son ellos […] la insuficiente
argumentación de la que adolece el escrito del recurso de inconstitucionalidad, la
decisión del constituyente de reenviar a una intensa libertad normativa del legislador
orgánico los elementos estructuradores del Tribunal Constitucional y el parámetro de
constitucionalidad de obligada utilización, que no es otro que un control abstracto que
actúa con un doble alcance: en sentido negativo, vedando todo pronunciamiento sobre
concretas aplicaciones de los preceptos legales recurridos y, en sentido positivo,
exigiendo contrastar el contenido de esos preceptos con los pasajes constitucionales 94 España. Tribunal Constitucional. (2016). “Sentencia del Tribunal Constitucional 185/2016, de 3 de
noviembre”. Boletín Oficial del Estado núm. 299. 12 de diciembre de 2016. Pp. 86580-86646.95 Véase Ibid. Fundamento jurídico 15: “la medida de suspensión en sus funciones de las autoridades o
empleados públicos del art. 92.4 b) LOTC es, desde luego, una consecuencia jurídica gravosa para la
autoridad o empleado público al que se le aplique, pero ello no la convierte sin más en una medida
punitiva”.96 Ibid. P. 86616.
39
cuya infracción se invoca”97. Finalmente el voto particular del Magistrado Xiol Ríos
estima igualmente la inconstitucionalidad del art 92.4 en sus apartados b) y c), pues
considera que en efecto son materialmente sancionadores y constituyen una auténtica
ejecución sustitoria constitucionalmente reservada al art 155 CE98.
Nos encontramos pues ante una ley elaborada claramente ad casum, sin el
consenso necesario (fue aprobada únicamente con el apoyo de un grupo parlamentario),
los procedimientos adecuados (al tramitarse de urgencia no fue consultado el Consejo
General del Poder Judicial, no se estableció vacatio legis y no pasó un control por parte
de ninguna comisión), y, en definitiva, la reflexión que merece una reforma de este
calado99. Esto sumado a la cuestionable pertinencia de la reforma hace difícilmente
justificable su razón de ser y corto su recorrido.
5.3. La secesión en el Código Penal español
Otro instrumento jurídico para combatir el secesionismo lo encontramos en el
Código Penal español100 (en adelante CP) con los delitos de desobediencia, rebelión y,
primordialmente, de sedición.
Comenzando por el delito de desobediencia recogido en el art. 410 CP101,
constituye su conducta típica la negación abierta a dar cumplimiento a las resoluciones
judiciales, decisiones u órdenes de la autoridad superior. Debemos pues centrarnos en la
negación a dar cumplimiento a resoluciones judiciales, puesto que ningún órgano
administrativo estatal es jerárquicamente superior a los autonómicos, por lo que no es
posible que una autoridad catalana reciba órdenes o decisiones de una autoridad estatal.
El sujeto activo del delito es autoridad o funcionario público, por lo que se trata de un
97 Ibid. P. 86626.98 Ibid. P. 86635-86636.99 Hernández Ramos, M. (2016). “Ley Orgánica 15/2015, de 16 de octubre, de reforma de la Ley
Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, para la ejecución de las resoluciones del
Tribunal Constitucional como garantía del Estado de Derecho. Un paso en la dirección equivocada”. Ars
Iuris Salmanticensis, vol. 4. Salamanca, Ediciones Universidad de Salamanca. Pp. 252-255.100 España. “Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal. Boletín Oficial del Estado
núm. 95. 24 de noviembre de 1995”. Boletín del Estado núm. 281. Pp. 33987-34058.101 Lorente Velasco, S.M. (2011). “Delitos de atentado contra la autoridad, sus agentes y los funcionarios
públicos y de resistencia y desobediencia”. Madrid, Dykinson. Pp. 254-268.
40
delito especial. Si esta desobediencia conlleva además el desembolso de fondos públicos
podría producirse un concurso de delitos entre desobediencia y malversación (art. 432
CP).
El delito de rebelión que contiene el art. 472 CP recoge múltiples conductas
típicas, no obstante solo algunas conciernen a la integridad territorial del Estado;
derogar, modificar o suspender la Constitución y declarar la independencia de una parte
del territorio nacional. Además se castiga de forma agravada a los instigadores o
promotores de la rebelión, así como a los militares que no hagan lo posible por
sofocarla.
Por último, encontramos con especial importancia el delito de sedición, al que el
CP dedica todo el Capítulo Primero del Título XXII (delitos contra el orden público).
Así, el art. 544 CP define como reo de sedición a quienes “se alcen pública y
tumultuariamente para impedir, por la fuerza o fuera de las vías legales, la aplicación
de las Leyes o a cualquier autoridad, corporación oficial o funcionario público, el
legítimo ejercicio de sus funciones o el cumplimiento de sus acuerdos, o de las
resoluciones administrativas o judiciales”. El delito de sedición es residual, puesto que
pena expresamente las conductas que el de rebelión no puede abarcar. Cabe señalar que
los momentos preparatorios son específicamente punibles102.
5.4. El estado de sitio
El estado de sitio aparece recogido en el art. 116 CE junto a los estados de
excepción y alarma. De acuerdo al mandato constitucional, la Ley Orgánica 4/1981, de
1 de junio103 desarrolló el estado de sitio, reservado según el art. 32 de la LO para las
ocasiones en las que se produzca o amenace producirse una insurrección o acto de
fuerza contra la soberanía o independencia de España, su integridad territorial o el
ordenamiento constitucional.
Debe ser propuesto por el Congreso de los Diputados, que determinará en su
proposición el ámbito territorial, la duración y las condiciones del estado de sitio. En
102 Peris Riera, J. (2015). “Delitos contra el orden público y la comunidad internacional”. Estudios sobre
el Código Penal Reformado (Leyes Orgánicas 1/2015 y 2/2015). Madrid, Dykinson. Pp. 875-903.103 España. Congreso de los Diputados. (1981). “Ley Orgánica 4/198.1, de 1 de junio, del estado de
alarma, excepción y sitio. Boletín Oficial del Estado núm. 134. 5 de junio de 1981. Pp. 12541-12543.
41
definitiva, el estado de sitio no es más que una manifestación de la protección
extraordinaria del Estado, manifestada en la suspensión de ciertos derechos individuales
concretos104.
No obstante, su aplicación en el proceso catalán se antoja difícil, pues nada hace
indicar que se vaya a producir uno de los presupuestos necesarios para su aplicación
(insurrección o acto de fuerza contra la integridad territorial de España).
Adicionalmente, podemos añadir que su aplicación es igualmente innecesaria y se
antoja como una medida residual, pues para casos más graves aparece el art. 155 CE y
para casos más leves existen diversos tipos penales como el de sedición o incluso
rebelión.
104 Cruz Villalón, P. (1980). “El estado de sitio y la Constitución: la constitucionalización de la protección
extraordinaria del Estado”. Madrid, Centro de Estudios Constitucionales. P. 296.
42
CONCLUSIONES
Primera.- El primero de los objetivos de esta investigación era establecer la
primacía entre legalidad y voluntad democrática, cuestión compleja. Para ello ha sido
necesario ponderar la voluntad no tan solo del pueblo catalán, sino del pueblo español
en su conjunto (legitimado por la Constitución), para llegar a la corriente seguida por la
doctrina de forma unánime; no es en ningún caso aceptable un escenario de
unilateralidad derivado de la voluntad democrática del pueblo catalán.
Segunda.- Acerca de la posibilidad de la secesión unilateral catalana en base al
poder constituyente revolucionario que ostentaría el pueblo catalán, queda descartada
completamente al no darse los requisitos de violencia sobre la región, tratamiento
injusto, etc para la aplicación de este poder tan extraordinario y limitado. Así lo
entiende tanto la doctrina mayoritaria como la Comisión de Venecia, que rechaza la
democracia revolucionaria o radical y aboga por la democracia constitucional.
Tercera.- La actividad de las instituciones catalanas ha rozado en determinados
momentos la ilegalidad, superándola incluso en supuestos concretos como la
celebración del referéndum independentista de 9 de noviembre de 2014, derivando
como consecuencia la inhabilitación de determinadas autoridades catalanas.
Cuarta.- Son múltiples los mecanismos que ostenta el Estado de Derecho para
protegerse frente a una secesión unilateral, o las acciones encaminadas a su consecución
(todas ellas analizadas), no obstante la pertinencia de algunas de ellas se sitúa en
entredicho dividiendo a la doctrina en ocasiones a los propios Tribunales. No obstante
estos recursos son válidos y deben emplearse en caso de ser necesarios, con criterio y
oportunidad.
Cabe mencionar igualmente las limitaciones ante las que se encuentra este
trabajo de investigación, y es que el proceso secesionista catalán consta de una
complejidad de proporciones desmesuradas y una dilatación en el tiempo difícil de
medir. Así, resulta imposible abarcar este tema desde una perspectiva estrictamente
jurídica, ya que se antoja evidente que su contenido político y social influye en su
desarrollo.
Para finalizar, pretendemos aportar un matiz personal al conflicto y a su posible
salida por una vía jurídica, amparada en el actual Estado de Derecho y en la
Constitución Española de 1978. Como hemos mencionado en el párrafo anterior, resulta
complicado aportar una solución jurídica a un conflicto con tanta carga social (y
43
política) como es el catalán. El ordenamiento jurídico debe ser respetado en su totalidad,
y ante cualquier incumplimiento debe aplicarse el correspondiente correctivo; no
obstante, no nos encontramos ante una “vía muerta” o un callejón sin salida, pues
existen soluciones jurídicas perfectamente aplicables a este caso.
El mecanismo de la delegación de competencias puede ser empleado para la
celebración de una consulta referendaria no vinculante en Catalunya con el fin de
conocer de manera certera la voluntad del pueblo catalán, procediendo en caso de ser
necesario al mecanismo de reforma agravada de la Constitución para posibilitar una
salida legal a esta Comunidad Autónoma del Estado español. No obstante este
procedimiento debe seguir los requisitos recogidos en la Carta Magna, además de un
alto nivel de transparencia tanto en su organización como en su acuerdo, entre los
diferentes partidos políticos (incluyendo a los de la oposición). Adicionalmente puede
exigirse un quórum de participación y de votos favorables en pos de lograr una
representación clara y directa de la voluntad democrática del pueblo catalán.
Únicamente respetando esta voluntad, así como las reglas del orden jurídico y
democrático, podremos solucionar este problema de una manera realmente justa.
44
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