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Política Publica Social en contexto de descentralizacion publica: desafíos profesionales
Estela Cardeña Dios1 [email protected]
Modalidad de trabajo: Investigación Eje temático: Políticas Sociales Palabras claves: Política Pública Social- Institucionalidad-Descentralización Introducción El clásico debate inicial sobre Política Social, giraba en torno a sus propósitos, ser
considerada un Instrumento de trabajo mediante el cual se pretende alcanzar desde el
Estado en forma sistemática y coherente, ciertos objetivos de interés para el bienestar de
toda la sociedad (J. Podestá, 2001), o en torno a su ubicación central en el proceso de
reproducción social, así C. Danani (2004)2, precisa que son aquellas intervenciones
sociales del Estado que se orientan en el sentido de que producen y moldean
directamente a las condiciones de vida y de reproducción de la vida de distintos sectores
y grupos sociales y que lo hacen operando especialmente en el momento de la
distribución secundaria del ingreso, no de la distribución primaria (encargada a la política
laboral de regulación directa de ingresos del capital y trabajo),añadiendo junto a J.
Lindenboim (2002)3 que es el proceso socio político, institucional económico y cultural, en
el que se construyen el trabajo y la política, en el que una sociedad define los sujetos,
objetos y medios legítimos de satisfacción de las necesidades.
En cambio, la Política social articulada a Política Pública en últimas décadas, en contexto
de crisis, adquieren notoriedad el proceso político decisional, las instituciones, las
relaciones autoridad- PP- sistema político, así en perspectiva racionalista o política, se
analizará la confrontación, conflictos y lucha por el poder político en función de intereses,
racionalidades, expresadas y realizadas en el surgimiento y proceso de elaboración,
implementación de Políticas Públicas, donde se suman o restan intereses, extienden o
restringen alianzas, endurecen o flexibilizan sus posiciones, se enfrentan sin tregua o
negocian. En perspectiva sistémica, se analizarán las relaciones de poderes públicos,
sus funciones y desempeños en torno a la formulación de Políticas públicas, así como
1 Docente Universitaria, Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Lima-Perú. Ponencia presentada en el XIX Seminario Latinoamericano de Escuelas de Trabajo Social. El Trabajo Social en la coyuntura latinoamericana: desafíos para su formación, articulación y acción profesional. Universidad Católica Santiago de Guayaquil. Guayaquil, Ecuador. 4-8 de octubre 2009. 2 Política social y Economía social. Debates fundamentales. Argentina, Universidad Nacional de General Sarmiento. Edit. Altamira. Fundación OSDE, 2004 3 La escasez de lo que sobra: sobre la articulación entre políticas económicas y políticas sociales. Ponencia I Congreso Nacional de Políticas Sociales. Quilmes, AAPS Univ. Nacional de Quilmes, 2002.
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otros, incidirán en el proceso de ejercicio del poder social en asuntos públicos vía diversos
mecanismos.
Sobre la relación entre Estado-Regiones P. Medellín (2004)4 plantea que la estructuración
de las políticas está determinada, por la particular configuración del régimen político, el
proyecto de gobierno a seguir y la manera particular como ese se lleva a cabo, la
especificidad de los Tejidos institucionales territoriales en que se desenvuelven los
individuos generadores - receptores de las políticas, por los patrones particulares que
regulan los comportamientos y por los dispositivos característicos que son utilizados en la
conducción hacia un orden, como miembros de una sociedad y ciudadanos de un Estado.
J. Podestá, (2001)5, plantea que la articulación estado-región es compleja, difícil y
mediatizada por múltiples factores históricos, caracterizada por la uniformidad
administrativa, homogeneidad cultural, centralización de propuestas y acciones, también
por fracturas y discontinuidades, intereses diversos y serias falencias en el nivel de
coordinación, siendo el aspecto de diseño y ejecución de PP el aspecto de mayor
debilidad y precariedad. Particulares estudios, se realizan sobre sus propósitos en torno a
desarrollo, concibiéndose desde equidad, igualdad de oportunidades, D. Humano y/o
Sustentable.
Derivado de ello, la Agenda Latinoamericana sobre Política pública social, aborda sus
características centrales sean su desencuentro, desarticulación o subordinación de la
política económica, así como aspectos de la trayectoria tradicional de gestión pública
estatal y su mayor déficit de política pública, centrados en áreas problemáticas:
• estructurales (concentración de funciones, competencias, recursos).
• procesos de producción de políticas (formulación, diseño y toma de decisiones,
marcadas por fraccionamiento de lo económico, político, social).
• gestión de políticas (desintegración, descoordinación, desarticulación, duplicidad,
sobre posición).
• Seguimiento y evaluación (ausencia de registros, base datos, instrumentos).
• Financiamiento (escasos y/o mal uso de recursos, costo-beneficio).
En el país, el proceso de Descentralización pública, reiniciado a inicios de este siglo,
considerado proceso redistributivo de poder, se implementa en el marco de lineamientos
4 La Política de las Políticas Públicas: propuesta teórica y metodológica para el estudio de las Políticas públicas. Chile, CEPAL, Serie Políticas Sociales. División Desarrollo Social, 2004. 5 Políticas Públicas y Regiones: Un análisis crítico. Chile, Ponencia Congreso Internacional Políticas Sociales para un nuevo siglo, 2000.
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macroegulatorios económicos post C. Washington, caracterizados por el impulso de
denominadas reformas de segunda generación y eficiencia de gasto, luego de evaluación
de programas de ajuste, así como en agenda estatal, se ha propuesto la Estrategia de
articulación de programas y concentración en Fondo social, sin embargo, a implementarse
en contexto de descentralización, cuyas implicancias conllevarían a descentralización de
programas antipobreza, centralización nacional y no a institucionalidad y sistemas
públicos sociales descentralizados, regionales, articulados a estrategias de desarrollo
económico social.
El presente trabajo, aborda las políticas públicas sociales, desde sus fundamentos y
relación histórica de poder, economía y política en el contexto de reconfiguración y
descentralización pública, de transferencias sociales y redistribución regional, teniendo
como preocupación el desfase entre el proceso de descentralización económico social,
que supone nueva estructuración y distribución del poder, nuevas relaciones nacionales-
regionales, redistribución regional y el proceso de rediseño de Política Social, centralizada
bajo enfoque de eficiencia de gasto. Ello tiene consecuencias en la construcción en
marcha u organización de sistemas sociales descentralizados articulados bajo
perspectiva de autonomía y desarrollo regional.
Objetivos
-Establece los principales cambios de institucionalidad pública social, sus aspectos de
articulación y las principales estrategias de abordaje.
-Señala la relación existente entre legislación - normatividad y políticas públicas.
-Analiza el proceso actual de descentralización pública en el país, sus dificultades y
desafíos particulares.
-Identifica los aspectos institucionales regionales y locales para la construcción de una
gestión pública social descentralizada
1. Cambios de institucionalidad pública social, articulación y estrategias de
abordaje.
En nuestro país, el proceso histórico de configuración institucional y las políticas públicas
sociales, ha estado enmarcados en largo plazo, bajo condiciones del sistema macro
regulador económico mundial, las relaciones asimétricas entre países, los patrones de
crecimiento in/excluyentes, proyectos de gobierno, lineamientos internacionales, entre
4
otros. Ello ha generado, un proceso ambiguo de ampliaciones y restricción pública, de
crecientes inclusiones selectivas y exclusiones, generándose nuevas desigualdades y
estatus en razón de diferencias sexuales, generacionales, etnicidad.
Entre los principales indicadores sociales persistentes, resultado de periodos económicos
expansivos y recesivos, hemos tenido: una estructura y distribución desigual del Ingreso,
Insuficiencia estructural de empleo, creciente y persistente Pobreza, Inestabilidad e
Insuficiencia nutricional. Asimismo, la ineficacia estatal, ha estado caracterizada por:
Insostenibilidad tributaria, Políticas de privatización de lo público, regulación fiscal
monetarista, escasa inversión y capacidad de gestión pública de lo social, con
consiguiente Ineficacia social de la Política y del Gasto social. Apreciar cuadros adjuntos
de resultados de ambos períodos.
1.1. Institucionalidad Público Social en siglo XX
La configuración estatal y la institucionalidad social pública, habría presentado tres
sub momentos, como parte de períodos económicos expansivos o recesivos:
Periodo Económico Expansivo
1950-1975: Institucionalidad social pública incipiente.
Caracterizada por un Estado organizador expansivo, con funciones de seguridad y
económico sociales básicas, dados los planteamientos keynesianos post crisis 30.
Configuración creciente de instituciones públicas de salud, educación, trabajo,
escasamente articuladas, con estrategias de abordaje bajo criterios de integración social,
universalidad y justicia redistributiva de bienes y servicios, que pasaban por seguridad
social, gratuidad, traducidas en medidas de redistribución del presupuesto o gasto publico
como forma de compensación social a los desequilibrios que produce la modernización.
No se tienen en cuenta abordajes de derechos, generacionales o ciclos de vida. Hasta
incluso desarrollar funciones económicas productivas (emp. estatales) por el Estado, lo
cual supuso una participación activa e importante en la estructura productiva y expansión
institucional. Inexistencia de un sistema social articulado.
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Periodo Económico Recesivo
1975-1990: Institucionalidad social pública fragmentada y desinstitucionalidad
creciente.
Caracterizada por un Estado minimizado con funciones reasignadas de solo seguridad
interna. Funciones sociales mínimas. Bifurcación desarticulada del sistema sectorializado
y los iniciales Programas sociales de emergencia, compensación social. Estrategias de
abordaje de compensación social e Instrumentos principales de Gasto social. Inicio de
regionalización e Intento de descentralización pública, truncado finalmente en su proceso
inicial.
1990-2000: Institucionalidad mínima centralizada.
Caracterizada por un Estado Mínimo, que en contexto de impulso a estrategias y
programa de ajuste económico, bajo políticas monetaristas, tiene como elemento central,
la reducción del déficit fiscal - considerado causal del exceso de demanda- e impulsa una
creciente reestructuración, marcada por la desinstitucionalización pública u organización
mínima centralizada, con racionalidad pública bajo criterios sociales no de integración,
sino de competencia, de Justicia conmutativa, buscando aminorar los costos sociales que
el ajuste produce vía la selectividad de perdedores (pobres). Así con redistribución
mínima, fines de eficiencia, traducidas en la provisión de bienes y SS residuales, bajo
principios económicos de la libre elección individual para participar en el mercado laboral,
así como medidas de compensación- focalización, de atención básica, al ser
considerados gasto improductivo, tiene como instrumento el Gasto social básico,
instrumentos de clasificación de pobres, no de derechos de ciudadanía, sostenido en
fuentes de financiamiento bajo formas de ayuda o colaboración. También supuso
procesos de privatización, mercantilización de servicios sociales. Implicando un proceso
estatal de concentración del gasto social en el Ministerio de la Presidencia -MIPRE y
centralización administrativa y política. Se produce la bifurcación desarticulada de
programas sectorializados y focalizados.
Intentos de reforma administrativa fracasada, por problemas de diseño, movimientos de
resistencia de funcionarios descentralización vertical, aspiraciones de reelección
presidencial, desencuentros entre enfoques ministeriales Ministerio de Economia y
Finanzas MEF de reducción estatal y gasto y no de modernización y reorganización, sin
asumir responsabilidad para crear capacidad institucional y operativa para reforma, plazos
6
cortos, autoridades sin responsabilidades definidas en reforma, , lideres de reforma sin
base institucional firme dentro de políticas de gerenciamiento público. (Estudios de J.C.
Cortázar, Michael Barzelay)6
Los patrones de relaciones Estado-sociedad, bajo fines ideo políticos, sean clientelistas,
corporativos, evidenciando rasgos atrasados patrimoniales, que establece y arrastra
mecanismos populistas, subsistentes del Estado oligárquico, además de la carencia de
políticas integrales, efectivas, que lo conduce a acciones fragmentadas e implementadas
desde diversas instancias públicas, vía políticas sectoriales.
Habría dos tipos de Institucionalidad social pública en este contexto, bajo enfoques y
estrategias de abordaje diferenciados:
- Cuasi Sistema social sectorializado desarticulado, desintegrado,
introduciendo mecanismos de competencia, mercantilización de servicios.
• Políticas de educación, salud, trabajo, vivienda, no
interrelacionados, ni articulados a sectores productivos.
- Programas transitorios, de emergencia o focalizados. Centralizados, asignados
por demanda bajo modalidad de proyectos.
• Programas presidenciales.
• Estrategia de Alivio a la pobreza.
Factores exógenos, han incidido sea en la reorientación gubernamental, medidas y
políticas sociales en este período, que son necesarios destacar:
v Actuación de organismos internacionales ante el autogolpe de Estado.
v Normatividad internacional sobre los derechos del niño, desde la primera Carta de
derechos del niño (1919), la Declaración de los Derechos Humanos (1948) y
lDeclaración de los Derechos del Niño (1959), que se concretó en la Convención
Internacional sobre los Derechos del niño (1989) cuya ratificación por el país y su
suscripción a la Declaración de la Cumbre Mundial sobre la supervivencia,
protección y desarrollo del niño, lo comprometieron internacionalmente. Las
políticas, asumieron un enfoque jurídico de protección integral, con una política de
garantías, buscando ser incluyentes, universalista. se crea un ente rector Sistema
Nacional de Atención integral al niño y el adolescente (1995), así como
implementan Planes Nacionales de Infancia.
6 Diseñando el proceso de cambio en las Políticas de Gerenciamiento Público-resumen Ejecutivo. Traducción TOP.
7
v Convenios internacionales, han generado normatividad complementaria como el
Plan Nacional de nutrición y alimentación, el Plan Nacional de población, la Ley de
protección frente a la violencia familiar, Ley de adopciones, así como el Sistema
de reinserción social del adolescente infractor, entre otros.
v Cumbre Mundial de Alimentación (1996) y compromisos asumidos en la reducción
del hambre mundial, asumidos en los Objetivos del Milenio 2000, se tradujeron en
Planes públicos, con propósitos de consumo nutricional, no así en perspectiva
integral de seguridad alimentaria.
1.2. Institucionalidad Público Social en siglo XXI
La configuración estatal y la institucionalidad social pública, habría presentado dos
momentos, como parte de período económico expansivo, excluyente.
Período económico estabilizado, expansivo excluyente
2000-2005 Institucionalidad reconfigurada, concertada, descentralizada incipiente
El período de transición democrática, post autoritarismo de la década 90 e iniciada la
nueva gestión gubernamental, estuvo orientada hacia la construcción de una economía de
mercado, con fines explícitos de mayor productividad y competitividad, democracia con
vigencia de derechos y expansión de capacidades. Supuso, estrategias de continuidad del
patrón de crecimiento económico primario exportador v equilibrios macroeconómicos e
Intentos de reformas de segunda generación pendientes, que implicarían reformas
políticas, así como iniciativas de seguro integral.
El proceso de Descentralización, modernización, institucionalidad y cambio de gestión
gubernamental, supuso la continuidad del proceso de reestructuración pública,
establecimiento de criterios, estrategias concertadas e instancias participativas.
Formulación de Plan Nacional de Superación de pobreza bajo ejes de desarrollo de
capacidades humanas, promoción de oportunidades y capacidades económicas y Red de
Protección Social. Programa de Ayuda vía transferencias monetizadas.
Factores externos diversos incidirán y sustentaran estas nuevas estrategias:
v Lineamientos de Economía con Rostro Humano, elaborados en el Foro de Davos
1998, centrado en seguridad social, protección del entorno.
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v Lineamientos del post Consenso de Washington, coincidentes con los de CEPAL
(competitividad y tecnología) y los planteamientos del Neo institucionalismo. Así,
J. Williamson, P. Kuczynski, entre otros,7 señalan, una agenda nueva:
o Medidas para blindar las economías contra la crisis (políticas fiscales anti
cíclicas, tasas de cambio flexibles, fortalec. de ahorro interno).
o Creación de mecanismos de monitoreo mutuo para que los países evalúen
con criterios específicos como cumplen la disciplina fiscal.
o Mantenimiento de tasa de crecimiento de la presión tributaria, por lo
menos en línea con el crecimiento del PBI.
o Conclusión de Reformas de primera generación, dirigidas a flexibilizar los
mercados laborales (ley solo protege a trabajadores formales, cuando la
mitad está afuera en economía informal).
o Implementación de Reformas de segunda generación. Mejora de
instituciones públicas: sistemas de justicia, burocracia, sectores financieros,
sistemas políticos. Atacar la sesgada distribución del ingreso de A. Latina.
Recuperación económica, permita atender a pobres vía el sistema fiscal
(crecientes impuestos a bienes raíces).
o Ayudar a pobres vía acceso a los bienes que les permita trabajar y salir de
la miseria. Mejorar educación, ampliar acceso a la tierra, titulación de
propiedades y micro crédito, que les permitan mejorar ingresos.
v Consenso de Santiago, 1998, Cumbre de Las Américas – IV Reunión de Pdtes
Americanos, se discutió temas de: equidad, medio ambiente, ciencia y tecnología,
políticas redistributivas, el desarrollo en dimensión amplia, social política, orientado
a reformas de tercera generación.
v Banco Mundial, cuyos planteamientos hoy, prestan atención a aspectos micros
económicos (competitividad), activa participación del Estado en la dotación de
infraestructura, la promoción de sectores económicos estratégicos e intervención
en instituciones y en áreas en que el mercado es deficiente. La educación como
eje para promover la equidad mediante la movilidad social, junto a políticas
sociales.
7 Tras el Consenso de Washington: Reactivación del crecimiento y las reformas en A. Latina. UPC 2003
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v Objetivos del Milenio 2000, con propósitos de lucha contra el hambre,
mejoramiento de educación y salud, igualdad entre sexos, entre otros.
v BID/BM, señala la necesidad de concertación Estado y Sociedad Civil vía:
o Estrategias participativas: que generan mayor compromiso y legitimidad,
aporta factibilidad, calidad y sustentabilidad a proyectos.
o Inversión en capital social: capital social refiere a redes y actores
económicos que interactúan y reorganizan para generar desarrollo y
crecimiento, confianza en instituciones, asociaciones independientes y
desarrollo de economía de mercado.
o Buen Gobierno: importancia decisiva del factor político, en desarrollo, en
perspectiva de ir mas allá de dicotomía Estado-mercado, incluyendo
negociación y acuerdo con SC y fortalecimiento de mecanismos de
vigilancia. Gobernabilidad requiere 3 elementos: legitimidad, (concertación
Estado-SC) eficacia y estabilidad.
v Banco Mundial, propone la Gestión macroeconómica, regulación y políticas de
desarrollo, conducentes a Estrategia de Reducción del riesgo ( políticas
macroeconómicas, reglamentos financieros, inversiones en infraestructura,
reglamentación laboral conexa e inversiones en capital humano), así como un
Sistema de Protección Social , cuya Estrategia de alivio del Riesgo yde
enfrentamiento del riesgo suponga : seguros (desempleo, fondos de cesantía,
estatutos de protección de empleo, garantía de obras públicas) y Asistencia (obras
públicas, transferencias en efectivo verific., transferencias en efectivo
condicionales y transferencias en especie).
2006 …Institucionalidad estatal descentralizada en curso, centralización de políticas
públicas sociales articuladas.
Estado mínimo ampliado, con discurso de políticas de austeridad y modernización,
promoción de inversión privada y pública, y bajo criterios de D. Humano busca equilibrio
en desarrollo económico-social. Busca profundizar proceso descentralizador así como
establece Políticas Nacionales, de Reforma de Programas Sociales e implementa
instancias centralizada y articuladas de programas sociales. Configuración de diversa
Institucionalidad descentralizada en curso.
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1.3. Política Pública Social 2001 y 2006
2001-2006: Momentos de Política Pública Social
- Emergencia productiva -2001
• Programa de Emergencia socioproductivo (centrado en empleo temporal,
expansión de capacidades, institucionalidad local). Programas A Trabajar urbano y
rural.
-Institucionalidad y gobernabilidad: 2001-2004
• Consejos de Concertación Nacionales (Juventud, Trabajo, Descentralización
.CND). Comisión de la Verdad y Reconciliación, Mesa de Lucha contra la pobreza.
Zar Anticorrupción.
• Carta de Política Social. Mesa Lucha contra la pobreza.
• Acuerdo Nacional y formulación de Políticas de Estado: Gobernabilidad,
Institucionalidad-Ética pública, Competitividad y Equidad-Justicia social8.
• Plan Estratégico Nacional 2002-2006, cuyas prioridades son: generación de
empleo, lucha contra la pobreza, descentralización y modernización del Estado.
• Planes Nacionales :lde Igualdad de Oportunidades entre Hombres y mujeres
2000- 2005, Plan Nacional de Infancia y Adolescencia 2002-2010, Plan Nacional
de Atención a Violencia familiar 2002-2007, Plan Nacional para las personas
Adultas mayores 2002-2006, Plan de Igualdad de oportunidades para las personas
con Discapacidad 2003-2007, Plan Nacional de Apoyo a la familia 2004, Plan
Nacional de Vivienda 2003-3007.
• Lineamientos de Política social: Educativa 2001-2006, Pacto Social de Educación
2004-2006, de Salud 2002-2012, Sociolaboral 2002,.Junto a Ley General de
Personas con discapacidad Nº 27050, Plan Nacional de la Reforma integral de la
Administración de Justicia,.
• Regulación laboral reiniciada en el marco de parámetros OIT y negociaciones
comerciales bilaterales (estabilidad, despidos arbitrarios, asignaciones,
negociación por ramas, grupos económ., remuneración proporcional, bonos).
8 Comprende: Eliminación de pobreza y promoción de igualdad de oportunidades sin discriminación; promoción de equidad de género, acceso universal a educación de calidad, promoción de educación pública gratuita, acceso universal a servicios de salud y seguridad social, acceso a empleo pleno, digno y productivo, promoción de seguridad alimentaria y nutrición y fortalecimiento de familia, protección de niñez, adolescencia y juventud.
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-Modernización estatal, Descentralización pública y Transferencia de responsabilidades,
recursos y programas sociales a regiones: 2004-2005.
• Modernización: gobierno electrónico, sistema integrado de compras estatales.
• Reforma del Estado, modificación Constitucional 2001. Normatividad.
• MIPRE: Programa de Desarrollo de Capacidades locales y regionales para la
descentralización, Plan Nacional para Conectividad de Gobiernos Regionales y
locales, Estrategia de Desarrollo territorial.
• Planificación concertada: Formulación de Planes Concertados de Desarrollo
Departamental.
• Transferencias a Gobiernos regionales: Planes de Transferencias sectoriales, de
Inversión descentralizada, de Capacitación a gobiernos regionales.
-Planificación bajo Marco Macroeconómico Multianual, con fines de crecimiento y
estabilización económica, política fiscal prudente, incremento de ingresos tributarios,
inversión pública en infraestructura básica, privatizaciones y concesiones, incremento de
gasto social, política comercial de promoción exportadora, reducción de aranceles y
acuerdos bi-multilaterales.
-Reestructuración pública: adaptación de la Política a Objetivos del Milenio al 2015,
Acuerdo Nacional, bajo lineamientos de rendición de cuentas, transparencia.
• Plan Nacional de Superación de la pobreza bajo ejes: promoción de
oportunidades, desarrollo de capacidades, Red de protección social.
• Seguro SIS y SIM para ciertos sectores. FISSAL Fondo Intangible solidario de
salud cofinanciador del SIS.
• Estrategia de Seguridad Alimentaria 2004-2006.
• Estrategia Nacional de Desarrollo rural y Competitividad.
• JUNTOS Programa Nacional de Apoyo Directo a los más pobres. DS. Nº 032-
2005-PCM (07-04-05), de acción multisectorial, con objetivos de lucha contra la
desnutrición crónica infantil y pobreza extrema, que cambia hacia la transferencia
monetaria condicionada, entrega a familias de incentivos -efectivo y de uso libre,
vía contraprestación de cumplimiento en áreas de nutrición, salud, educación9.
La gestión gubernamental, caracterizada por permanente disputa de intereses,
orientaciones diversas bajo enfoques monetaristas, neoinstitucionalistas, cepalinos, ONU
en curso y concentrados en las instituciones, se ha traducido en tensiones entre un marco
9 A 2008, ha incorporado a 408,961 hogares de extrema pobreza en 638 distritos rurales de 14 departamentos del país. Actualmente forma parte de la Estrategia Nacional CRECER.
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macroeconómico e institucional, en competencia con lógicas descentralizadoras,
disputando recursos. De este período, entre sus principales componentes de cambio y
sus resultados, comparables a sus objetivos propuestos en el marco macroeconómico
multianual, se puede apreciar en cuadro adjunto.
2006-2009 Momentos de Política Pública Social.
Gestión delineada por proceso macroregulador, Lineamientos Post CW, Cumbre
Iberoamericanas y búsqueda de una Economía social de mercado, Estado regulador de
desarrollo integral, sostenible, descentralizado bajo justicia social y Cultura del deber.
Incidida por crisis financiera, alimentaria, energética mundial. Supuso:
-Austeridad estatal, modernización y Promoción de Inversiones:
• Austeridad y Modernización del Estado: Reforma del Poder Ejecutivo, eficiencia
del gasto, simplificación administrativa, transparencia, rendición de cuentas.
• Descentralización, Transferencia de programas sociales. Municipalización de
Educación.
• Promoción de inversión privada: negociación de aportes voluntarios, renegociación
de contratos.
• Promoción e inversión pública de nuevas oportunidades exportadoras:: con
Programas de :Sierra Exportadora (OPD), Agrobanco, Selva Sustentable,
Corredores turísticos, reconversión del agro, acceso al crédito. Consumo de
pescado. Formalización, créditos y compras estatales a PE.
• Generación de trabajo y reducción de subempleo vía la promoción de inversión
privada, concesiones en el cambio de matriz energética.
• Comercio exterior: integración Latinoamericana, Acuerdos Bilaterales.
• Desarrollo Humano y Social: equilibrio entre desarrollo económico y humano.
Inclusión de nuevos sectores al SIS.
v Recaudación tributaria: equilibrio fiscal, uso de ahorro externo, canje de deuda.
-Centralización, Fusión y Articulación de Programas Sociales:
• Urgencia del proceso de transferencias hacia Gobiernos Regionales, vía shock
descentralizador ( 2007).
• 12 Políticas del Gobierno Nacional, obligatorias para entidades.
• CND, reconcentrado en PCM, órgano de línea Secretaría de Descentralización.
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• Fusión, Reforma de Programas Sociales, bajo propósitos de mejorar condiciones
de vida y reducir solo niveles de pobreza extrema, reorganiza los programas
sociales, bajo intervenciones integrales y articuladas horizontal (multisectorial) y
verticalmente (intervención GR y GL) vía CRECER.
• CIAS, Autoridad Social. Énfasis en el Presupuesto por Resultados.
2- Legislación - normatividad y políticas públicas.
Nos propusimos establecer la relación existente entre Legislación y Políticas Públicas.
Peculiar importancia asume el proceso de modificación constitucional, formulación de
legislación descentralizadora, en el diseño hoy de nueva estructuración pública y proceso
de redistribución regional de recursos, competencias y programas sociales.
El proceso de formulación e implementación de PP bajo el sistema representativo (sus
diversos poderes electoral en función de elecciones de representantes con especificas
propuestas de gobierno, poder legislativo en materia de legislación, marcos regulatorios y
fiscalización de programa de gobierno, poder ejecutivo en implementación) tiene un flujo
signado por un circuito jurídico normativo en el poder legislativo, como parte del proceso
de formulación, diseño y concertación, asumiendo un rol, la configuración y composición
representativa parlamentaria con sus diversas perspectivas, representaciones simbólicas
y racionalidades políticas, tanto en su tarea legislativa y fiscalización. Así como la
dinámica y presión social, desde sus demandas y su capacidad de incidencia, inmersa en
dicho flujo que puede reorientar o cambiar dichos flujos de formulación, cuestionando
incluso dichas representatividades.
Proceso de Formulación e Institucionalidad pública 2001-2006
En este período, a partir del proceso de Reforma constitucional, se establece la
Descentralización como política de Estado. Dicho proceso, de transferencia de
competencias, recursos, entre ellos actividades sectoriales, programas sociales a
Gobiernos regionales y locales, ha iniciado cambios con implicancias en la estructuración
e institucionalidad pública, aunque se encuentra aun en curso. Desde 2002, ha supuesto y
generado momentos:
v Período de formulación legislativa e institucional.
v Período de Constitución de Gobiernos regionales
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v Período de Transferencias de funciones sectoriales a GR y GL.
v Período de Transferencias de Sector Educación y Salud.
Proceso de formulación legislativa social de Política de Descentralización
El período de transición democrática post gobierno autoritario, concentrador y centralista,
de corrupción del sistema político, militar y mediático de la década 1990-2000, obligo a
salida desde el parlamento por un gobierno transitorio y colocó en la Agenda electoral y
Parlamentaria, el tema electoral inevitable de Descentralización.
La situación política post fuga presidencial, puso en escena política electoral a diversos
actores, sean Movimientos regionales, cuya representación es reflejada en resultados
electorales y composición representativa, bajo plataforma unitaria de democracia y
descentralización, aunado a demandas precedentes de cambio constitucional (por 1979)
Siendo tema de agenda pública, tuvo que ser abordado consensualmente y bajo alianza
política, compromiso, como parte del poder legislativo y sus representantes, así como el
Plan de Gobierno, busca dar continuidad a logros de estabilización económica y
seguridad nacional en contextos democráticos. La Presidencia del Consejo de Ministros y
MEF tendrán interlocutores centrales, todos ellos en disputa entorno a redistribución de
funciones.
El proceso de formulación legislativa, bajo alianza política concertada, desde el año 2001,
supuso: Reforma Constitucional, previa presentación de varios proyectos, su modificación
concertada, así como la convocatoria próxima a elecciones regionales y municipales y
Legislación básica, que permitiera ello, ( Ley de Bases, Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales).
Este proceso, es trabado, a partir de los resultados regionales adversos a gobierno (dado
estilos de gobierno, sensibilidad pública ante corrupción, política macroeconómica
monetarista), lo cual rompe alianzas previas, constituyéndose en traba permanente a
proceso de transferencias, lo cual se aunó a enfoques centralista y de eficiencia de gasto
desde MEF imponiendo incluso después procesos de Acreditación a GR con requisitos
inalcanzables. Lo previsto para 3 duro 6 años. Conflictos y tensiones estarán centrados de
parte de autoridades en concentración de mayores funciones ministeriales, y de parte de
GR en mayores transferencias.
Resultados de dicho ciclo, tendremos: Reforma Constitucional y nuevo Estado Unitario,
Descentralizado, Legislación como: Ley Bases, Ley Orgánica de G. Regionales, Ley
de Incentivos para conformación de regiones, Ley de Descentralización fiscal, Planes de
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Transferencias Regionales, Ley del Sistema de Acreditación de GR y GL. De otro lado,
Elecciones y Constitución de Gobiernos Regionales, inicio de Proceso de Transferencias
de funciones, recursos sectoriales a Regiones y Municipalidades, entre otros.
Desfase entre legislación descentralizadora y formulación de política pública social,
centralizada y diseñada bajo lineamientos antipobreza y eficiencia del gasto.
Proceso de Formulación e Institucionalidad 2006….
Este período, ingreso a etapa de complementación de legislación de modificación de
estructura e institucionalidad estatal, del poder ejecutivo y más administrativa.
Proceso de formulación de Política de modernización estatal
La nueva gestión gubernamental, que accede con menor representatividad partidaria por
voto propio al poder, en mayor debilidad de alianzas y sin mayoría, profundizada por
resultados adversos de elecciones regionales (2 de 12) y municipales, nuevamente busca
centralizar y concentrar poder en PCM, eliminando el Consejo Nacional de
Descentralización - CND como ente ministerial, los subordina a regiones a relaciones de
negociación personal ante instancia reubicada de Secretaria descentralización, en dentro
de estructura de Presidencia de Consejo de Ministros.
Permanente conflicto por no asumirse el fáctico poder estatal distribuido y la necesaria
cogestión de gobierno no reconocido desde gobierno nacional, obligando a GR a formar
instancia de Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales y cuya salida ha sido formar
desde Ley LOPE, instancia de Consejo de Coordinación Intergubernamental, aunque aún
no esta reglamentada .
Resultados de dicho proceso, podemos apreciar: legislación de Transferencias
Sectoriales, Planes Anuales de Transferencias de competencias sectoriales a G.
Regionales y locales, Ley del Poder Ejecutivo.
3. Proceso actual de descentralización pública en el país: dificultades y
desafíos.
Se ha necesario puntualizar las características del proceso actual de descentralización,
sus principales dificultades y desafíos particulares.
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Proceso de Implementación de Institucionalidad, Transferencias regionales y
Política Pública social -2006-2009
En el marco de la nueva gestión gubernamental, en relación a Políticas, estrategias
nacionales y proceso de Transferencias Regionales y Locales, se establecieron:
v 2006: Shock y Transferencias a Gobiernos Regionales y Locales
v 2007: Fusión CND a PCM,
Políticas Nacionales
Plan de Reforma de Programas Sociales
Transferencias a Gobiernos Regionales y locales
Estrategia Nacional Crecer
v 2008 Culminación de Transferencias a Gobiernos Regionales y locales.
Proceso de Transferencias sociales e Inversión al 2008
Se inicia el proceso de transferencias a GR y GL, desde 2003, previo proceso de
Acreditación, el cual constituyó la mayor traba para las transferencias, ya que implicaba
acreditar capacidades (administrativas, de unidades orgánicas, planificación, recursos)
que no se habían tenido nunca, ni estaban en curso. Dicha exigencia estaba orientada y
normada en el marco de restricción fiscal del Ministerio de Economía y Finanzas. Cabe
destacar, que fue más complejo para los Prog. Sociales, dada sus rasgos de
concentración, no sectorialidad y dispersión, descoordinación.
La transferencia de responsabilidades entre 2003-2006, ha sido referida a las
Municipalidades los Programas de PRONAA, FONCODES Y Provías Rural y a los
Gobiernos Regionales de los Proyectos de INADE y 91 de las 185 funciones sectoriales
de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. Cabe señalar, que el proceso de
transferencias ha adolecido de falta de capacitación en torno a la gestión de lo
transferido, la lentitud y complejidad administrativa, sobre todo no acompañado del
financiamiento necesario ante dichas responsabilidades. Habiendo algunos gobiernos
descentralizados, que perciben recursos de canon, regalías o FOCAM, desarticulados del
proceso de transferencias.
Se ha transferido10 a 2008, el 88% de las 4,500 funciones sectoriales a 25 Gobiernos
Regionales (no incluyendo Lima metropolitana), proceso que aun falta culminar, así como
10 CND/ST, La Descentralización en el Perú. Informe de proceso, 2008.
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el total de 664 millones de nuevos soles en recursos (programas, proyectos, activos),
culminando hasta el final con los 2,620 millones correspondientes.
La descentralización de recursos a los gobiernos subnacionales (regionales y locales) se
ha incrementado de 5 a 16,5 mil millones de nuevos soles en los 3 últimos años. No
obstante existen diversos mecanismos y procesos que dificultan dichos desembolsos. En
materia social, se han transferido Educación y Salud (Atención primaria a GL) y Trabajo a
GR y GL, Programas de Lucha contra la pobreza, PCA, PIN, Proyectos nutricionales a
Municipalidades provinciales Foncodes, Inabif, sociedades de Beneficencia Pública,
Hogares, Wawa Wasi, Violencia familiar.
Características del proceso de descentralización hoy
-Orientación directiva, subordinada hacia instancias centralizadas, descoordinación e
irrepresentatividad de G. Regionales en gestión gubernamental nacional, pérdida de
espacio de interlocución regional-nacional, estilo de gestión gubernamental nacional
centralizado. Recién se ha establecido, Consejo de Coord. Intergubernamental, -no
reglamentado-, como forma de representatividad, gestión de cogobierno regional-
nacional. En derecho de autonomía, los GR se autorganizan informalmente en Asamblea
Nacional de G. Regionales.
-Formulación incompleta y desfase norma- gestión y transferencias: Situación irregular e
incongruencia entre el atraso del marco legal, respecto a la estructuración institucional de
gobierno, normatividad de la actividad sectorial y sus dos leyes básicas, LOF referida a
organización y funciones de cada Ministerio (avances solo 4 de 16) y Ley de Actividad
Sectorial, referida a normas orientadoras para el sector no público o privado y los
avances en el proceso de transferencias a GR y GL (con estructura, competencias,
transferencias en marcha). Ello genera no correspondencia entre leyes aun vigentes y
leyes descentralización, así como la subsistencia de voluntades centralistas. Dichas
trabas están condicionadas a procesos políticos y de concertación. Aunado a ello, el
retraso organizativo del Centro de Planificación Nacional pública.
- Relaciones de poder tensas por: disputas entre GN y GR respecto a competencias de
niveles de gobierno, transferencias de recursos, dadas las exigencias de eficiencia de
gasto del Patrón de crecimiento, subsistencia de enfoques centralistas implícitos en
funcionarios o lideres gubernamentales, o bajo argumentos de incapacidad regional.
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-Incoherencia entre Orientación, estilo de gestión centralista gubernamental y discurso
descentralizador de gobernantes y funcionarios. (Lema de campañas vs ocupación
partidaria de espacios estatales, posiciones de poder y disputa de recursos).
-Rectoría de Política Pública Social, desarticulada de G. Regionales y estrategias de
desarrollo regional, encargada a CIAS ente interministerial dependiente de PCM
(establecido en Ley LOPE), con fines de impulsar Estrategia CRECER (articulación
interministerial contra pobreza), por encima de G. Regionales, cuya ausencia es notoria
en formulación, diseño de PP sociales, cuyo rol es ejecutor bajo estrategias antipobreza,
no coincidentes con las de desarrollo regional, como apreciaremos.
-Desarticulación entre proceso de transferencias, instancias descentralizadas y el sistema
centralizado de formulación e implementación de programas Sociales. Podremos apreciar
adelante como se configuran dichas estructuraciones públicas.
-Los procesos de Redistribución regional, han marcado otro de los cambios más notorios,
en materia de transferencias ,recursos. Apreciamos en cuadro adjunto, dicho proceso
(recepción canon, sobre canon y rentas de aduanas, tipos de inversiones, proyectos) que
ha reconfigurado las gestiones de los GR y GL., se ha incrementado a 16,5 mil millones
de nuevos soles en los 3 últimos años, así como se avanzado en términos de
capacitación, asistencia técnica, entre otros. Cabe destacar, las diversidades y
diferenciaciones respecto a transferencias en función a ingresos por patrimonio y recursos
naturales regionales respectivos.
Desafíos principales
-Relaciones e instancias democráticas de cogobierno nacional-regional.
-Formulación articulada de procesos de descentralización, desarrollo y políticas publicas
sociales, diversificadas regional e interculturalmente.
-Formulación de estrategias e instancias de desarrollo regional articuladas.
-Procesos de Redistribución regional concertados, que no genere exclusiones inter
regionales.
-Fortalecimiento de sistemas y capacidades de administración pública regional, de
sistemas informatizados, investigación, comunicación e integración.
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4. Construcción de una gestión pública social regional descentralizada:
aspectos institucionales.
Entre los principales aspectos institucionales regionales y locales, del análisis de los 24
Gobiernos Regionales, se puede mencionar:
-Enfoque de Desarrollo de Gobiernos regionales es diverso, mayormente: Desarrollo
Humano, Desarrollo Sustentable, Desarrollo Rural o productivo, Capacidades.
-Planes de Desarrollo regional Concertados, lo tienen todos, así como los Planes
Estratégicos. No obstante existen Planes Específicos diversos.
-Estructura institucional recoge mayoritariamente la instituida por ley, especialmente en
las 5 Gerencias Reg. de Planificación, Desarrollo Económico, Desarrollo Social, Recursos
Naturales y Gestión del Medio Ambiente e Infraestructura, salvo 3 casos amparados en
autonomía, una modifica el nombre, 2 que amplían a 10 y 12 Gerencias referidas a
políticas sectoriales, el resto incorpora las Direcciones Regionales sectoriales en
Gerencias respectivas. Algunos casos, dichas Direcciones Regionales sectoriales se
convierten en Gerencias o están fuera de ellas. Muchos tienen Gerencias Subregionales
territoriales.
-Mayor diversidad de tamaño y funciones existe en las Sub Gerencias, asociadas sea a
los Sectores, funciones técnicas (promoción, inversión, normas, proyectos) o temáticas, lo
cual propiciaría duplicidad. En un caso existe Divisiones y no Subgerencias.
-Concentración de funciones en ciertas presidencias o vicepresidencias regionales de
diversas instancias, denomínense: Coordinación Multisectorial, Desarrollo de Fronteras,
Proyectos Especiales, Agencias de o manejo de Recursos, Lucha contra pobreza,
Consejos diversos como Competitividad, etc. Algunas previsoras como Comisión
Consultiva Interregional.
-Instancias novedosas en curso: Observatorio de Mujer, Instituto de Ciencia, Tecnología e
Innovación, Oficinas de Desarrollo Institucional y Tecnología de Información, Políticas
Regionales de Formación Profesional, entre otros. También Sistemas de Seguimientos de
Proyectos, sistema de gestión documentaria y múltiple de acceso a participación
ciudadana. Apreciar cuadros adjuntos de ello.
5. Desafíos para el Trabajo Social
Entre los principales desafíos, desarrollo de capacidades profesionales necesaria:
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-Investigación sistemática y Análisis de las Políticas Públicas Sociales.
-Formulación y gestión de Estrategias articuladas de Desarrollo Social y Políticas
Públicas Sociales Regionales, locales.
-Desarrollo colectivo de capacidades de incidencia, control social, de Agendación de
asuntos públicos. Abordaje de las múltiples dimensiones de desigualdad poder.
Conclusiones
• Los principales cambios de institucionalidad pública social, están enmarcados en
relaciones históricas de poder, economía y política, factores externos, se orientan hacia
una estructura minimizada centralizada bajo estrategia articulada horizontal y
verticalmente, en contextos de descentralización.
• Existe relación desfasada entre legislación - normatividad y políticas públicas
descentralizadas y sociales en curso
• El proceso actual de descentralización pública, presenta aspectos críticos en la
articulación de estrategias de desarrollo regional diferenciadas de las antipobreza
nacionales centralistas, en sus estructuras e instancias diversas, en redistribución
regional, con implicancias serias en la construcción de sistemas públicos sociales
descentralizados articulados a estrategias de desarrollo.
• Los aspectos institucionales regionales y locales para la construcción de una gestión
pública social descentralizada: enfoques de desarrollo diversos, estructuras
incongruentes, instancias novedosas.
• Trabajo Social requiere el desarrollo de capacidades profesionales acordes a la
exigencia de dichos procesos, cambios institucionales públicos y sociales.
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Referencias bibliograficas
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Diseñando el proceso de cambio en las Políticas de Gerenciamiento Público-resumen
Ejecutivo. Traducción TOP.
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Tras el Consenso de Washington: Reactivación del crecimiento y las reformas en A.
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