pnud - guia para medir la corrupcion
DESCRIPTION
Una propuesta para mediar cuantitativa y cualitativamente la corrupción en los paísesTRANSCRIPT
-
Gu
a del u
suario
para m
edir la co
rrup
cin
Programa de Desarrollo de Naciones Unidas, PNUD Centro de Gobernabilidad de OsloBorgatta 2BN-0650 Oslo, Noruega
www.undp.org/oslocentre
Septiem
bre d
e 2008
-
Gua del usuario para medir la corrupcin
Programa
de Desarrollo
de Naciones Unidas
Global Integrity
-
GUA DEL USUARIO PARA MEDIR LA CORRUPCIN
Copyright 2008, PNUD. Reservados todos los derechos. Si desea informacin sobre el uso apropiado del presente documento, pngase en contacto con el Centro de Gobernabilidad de Oslo del PNUD.
Ilustracin de la cubierta Adaptorplug / Flickr. Fotografa utilizada con el permiso del autor.Diseo de portada e interior: Jonathan Werve
Programa de Desarrollo de Naciones Unidas, PNUD
Centro de Gobernabilidad de OsloBorgatta 2BN-0650 Oslo, Noruega
www.undp.org/[email protected]
PRIMERA EDICINISBN pendientePrimera edicin: septiembre de 2008
-
1
3
5
11
15
21
26
33
35
46
47
51
55
57
59
59
62
63
66
68
76
La presente gua es el resultado de conversaciones continuas con profesionales de la
comunidad anticorrupcin y gobernabilidad, investigadores, responsables polticos
y donantes. Sugerencias y comentarios sobre el contenido son bienvenidos. Enve su
comentario a [email protected] o a [email protected].
ndiceprlogo
introduccin
captulo : revisin crtica
Escala y alcance de los indicadores de corrupcin
El objeto de medicin: Inputs vs. outputs
Metodologa
El papel de los agentes nacionales e internacionales en el proceso de evaluacin
Indicadores de corrupcin: Contexto de pas
captulo 2: Voces desde las trincheras
captulo 3: Buenas prcticas y estudios de casos
Buenas prcticas
Estudio de caso: Historia de una funcionaria
Estudio de caso: Historia de una investigadora
Estudio de caso: Historia de un profesional de la ayuda al desarrollo
anexo a: notas y referencias
Notas finales
Personas entrevistadas
Bibliografa
anexo B: lista de control de los indicadores de seleccin
anexo c: seleccin de ndices internacionales de corrupcin
anexo d: seleccin de herramientas de mbito nacional para medir la corrupcin
-
agradecimientosGua del usuario para medir la corrupcin fue comisionada por
el Centro de Gobernabilidad de Oslo del PNUD a la organizacin
Global Integrity.
Quisiramos agradecer a Mohamed Abdel Aziz y a Yuksel Yilmaz
de Global Integrity su aporte decisivo en la preparacin de la presente
gua, as como a la correctora Jennifer Frazier. Estamos en deuda con
se Grdeland y Alessandra Fontana del Chr. Michelsen Institute
(CMI), quienes se encargaron de la revisin homloga. Asimismo,
agradecemos a Phil Matsheza y a Anga Timilsina (Grupo para la
Gobernabilidad Democrtica del PNUD), y a Noha El-Mikawy e
Ingvild Oia (Centro de Gobernabilidad de Oslo del PNUD) por sus
valiosas aportaciones.
Finalmente, quisiramos dar las gracias a las personas entrevistadas
(ver pgina 58) por su perspicacia y honestidad al hablar con nosotros,
sin cuya colaboracin no hubiramos podido publicar la gua.
La presente gua ha sido financiada con fondos del Centro de Gobernabilidad de Oslo del PNUD y mediante fondos adicionales aportados generosamente por el Banco Mundial.
autoresGlobal Integrity: Raymond June, autor principal
Afroza ChowdhuryNathaniel HellerJonathan Werve
editores Centro de Gobernabilidad de Oslo del PNUD: Marie Laberge
Joachim Nahem
-
Gua del usuario para medir la corrupcin
prlogoPor Bjrn Frde Director, Centro de Gobernabilidad de Oslo del PNUD
en los ltimos aos hemos presenciado un crecimiento exponencial en el desarrollo y
empleo de indicadores de
gobernabilidad por agentes
estatales y no estatales de pases
en vas de desarrollo, pero tambin
por inversores internacionales,
donantes de ayuda al desarrollo,
analistas y acadmicos. A su vez,
los ciudadanos de los pases en
vas de desarrollo exigen una
mejor actuacin de los gobiernos
y son cada vez ms conscientes de
los costes que generan la corrupcin
y la mala gestin. Por otra parte,
los recursos escasos, en especial
los que provienen de donantes
externos, tienden a asignarse a los
gobiernos que mejor los adminis-
tran. En consecuencia, los pases
piden ayuda para diagnosticar
errores de gobernabilidad y
encontrar soluciones.
En este amplio contexto, el
Programa de Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD) ha
decidido dar prioridad al desarrollo
de las capacidades de los agentes
nacionales, de modo que puedan
medir y supervisar la calidad de la
gobernabilidad. Este proyecto se
ha convertido en un rea clave de
apoyo dentro del Programa para la
gobernabilidad democrtica.
El PNUD considera que las
evaluaciones de gobernabilidad me-
joran la democracia de la manera
ms eficaz cuando se llevan a
cabo dentro de un pas, mediante
indicadores desarrollados en el m-
bito nacional y local, y se disean
teniendo presente a los respon-
sables polticos y la aplicacin de
reformas polticas. A este respecto,
las evaluaciones desglosadas para
mostrar diferencias entre pases
por reas geogrficas, niveles de
renta y grupos sociales contribuyen
a que las reformas de gobernabilidad
presten atencin a temas de gnero,
pobreza y a las necesidades de los
grupos vulnerables en general.
Desde 2003, el Centro de
Gobernabilidad de Oslo (OGC por
sus siglas en ingls) del PNUD
publica manuales y herramientas
que pone a disposicin de sus
socios nacionales para evaluar
la calidad de la gobernabilidad
democrtica en los pases.
Como parte de esta actividad,
el OGC public en 2006 Indicadores
de Gobernabilidad: Gua del
Usuario, cuya finalidad es ayudar
a los usuarios a entender cmo
funcionan los indicadores de
gobernabilidad. Debido al elevado
inters que despert esta
publicacin, en la actualidad
estamos elaborando nuevas guas
sobre reas concretas de
gobernabilidad, por ejemplo,
corrupcin, descentralizacin y
gobernabilidad local, o reformas
en las administraciones pblicas.
los ciudadanos de los pases en desarrollo exigen una mejor actuacin de los gobiernos.
-
Gua del usuario para medir la corrupcin
2
La Gua del usuario para
medir la corrupcin est dirigida
a agentes nacionales, donantes y
agentes internacionales que miden
la corrupcin y elaboran programas
para combatirla. Expone las ventajas
y las limitaciones de varios enfoques
de medicin. Asimismo, ofrece
una orientacin prctica sobre el
uso de indicadores y de los datos
generados por las herramientas de
medicin de corrupcin, que permite
identificar puntos de entrada para
los programas.
Las herramientas de
medicin de corrupcin y de
gobernabilidad son cada vez
ms conocidas y los instrumentos
actualmente disponibles ms
complementarios. No obstante,
se ha realizado poca investigacin
sistemtica que analice cmo
utilizar mejor estas herramientas
en la planificacin de reformas
procesables. Esperamos que la
presente gua contribuya a rellenar
el actual vaco de informacin al
respecto, de manera que se
identifiquen las buenas prcticas
para que las iniciativas nacionales
anticorrupcin sean ms eficaces.
Finalmente, deseo
agradecer a Global Integrity por
su colaboracin y el excelente
resultado que ha realizado. Ha
sido un placer presenciar la buena
voluntad de los profesionales
dentro y fuera del PNUD en la
elaboracin de la gua.
El Centro de Gobern-
abilidad con sede en Oslo
(OGC por sus siglas en
ingls), Noruega, forma parte
del Grupo para la Gobern-
abilidad Democrtica de la
Oficina de Polticas de
Desarrollo del PNUD.
Desde que se fundara
en 2003, el OGC presta
apoyo a iniciativas nacionales
para supervisar y medir la
gobernabilidad especializadas
en el desarrollo de indicadores
nacionales de gobernabilidad.
Las oficinas nacionales del
PNUD reciben cada vez ms
peticiones de asistencia por
parte de organizaciones de
los respectivos pases para
desarrollar sus capacidades
de manera que puedan llevar
a cabo evaluaciones sobre
gobernabilidad democrtica.
Como respuesta, el
desarrollo de las capacid-
ades para evaluar y medir la
gobernabilidad de alcance
nacional se ha convertido en
la prioridad del plan
estratgico del PNUD de
2008 a 2011. El Programa
global de desarrollo de
capacidades para la
evaluacin y medicin de la
gobernabilidad democrtica,
puesto en marcha
recientemente, incide en
la necesidad de conseguir
un mayor entendimiento
de los diferentes mtodos
y enfoques de evaluacin y
medicin de la gobernabilidad
democrtica, as como sobre
sus nexos con los planes que
tienen en cuenta a la poblacin
pobre, la elaboracin de
presupuestos generales y la
consecucin de los Objetivos
de Desarrollo del Milenio.
Para obtener ms informacin
acerca del trabajo del PNUD
sobre indicadores de
gobernabilidad, consulte
http://www.undp.org/
oslocentre/flagship/
democratic_governance_
assessments.html.
el programa Global del pnud
-
Gua del usuario para medir la corrupcin
3
introduccinPor Nathaniel Heller Director General de Global Integrity
se podra argumentar de modo persuasivo que la ciencia dedicada a medir la corrupcin
requiere ms astucia que empirismo.
En los ltimos aos han aparecido
infinidad de obras dirigidas a los
responsables polticos nacionales,
a la sociedad civil y a donantes,
que desafan la validez de los
mecanismos tradicionales de
medicin y presentan nuevas y
mejores herramientas.
Se puede medir la corrupcin?
En caso afirmativo: Cmo medirla?
Gua del usuario para medir la
corrupcin sostiene que s se puede
y propone maneras de hacerlo, si
bien con serias advertencias.
En primer lugar y ms
importante, los usuarios de las
herramientas para medir la
corrupcin deben utilizar fuentes
mltiples de datos cuantitativos,
adems de anlisis cualitativos
explicativos y estudios de casos
reales que compongan un mosaico
de la corrupcin en el mbito
nacional, subnacional o sectorial.
Tal y como explicamos a lo largo
de la presente gua, ninguna
fuente de datos o herramienta por
separado ofrece una medicin
definitiva. Solo mediante un
cuidadoso anlisis y comparacin
de las herramientas
disponibles (y, en
ocasiones, de la
creacin de nuevas
herramientas) es po-
sible conseguir una
medicin ms precisa.
Otro tema destacado y
recurrente es la necesidad de que
los usuarios se inclinen por las
medidas procesables, las que
sealan dnde pueden realizarse
las reformas. Por decirlo sin
ambages: las mediciones para
combatir la corrupcin que no
aclaran qu debe corregirse no
tienen mucho sentido. Las cono-
cidas medidas sobre resultados de
corrupcin, como por ejemplo,
la percepcin de los empresarios
occidentales sobre el soborno en
las transacciones comerciales, son
excesivamente vagas y no pueden
utilizarse en este tipo de anlisis.
Sin embargo, las herramientas
delimitadas al mbito nacional y
que tienen en cuenta los desafos
polticos concretos que afronta un
pas presentan la ventaja de haber
sido diseadas para producir datos
que s pueden procesarse.
ninguna fuente de datos o herramienta por separado puede ofrecer una medicin definitiva.
por decirlo sin ambages: las mediciones anticorrupcin que no aclaren qu debe corregirse no tienen mucho sentido.
-
Gua del usuario para medir la corrupcin
Estos temas clave, as como otras estrategias diseadas para
mejorar la capacidad de medicin de un concepto de por s
intangible, se han ido esbozando desde un enfoque relativamente
novedoso: hemos hablado con las personas que utilizan las
mediciones de corrupcin en su da a da laboral.
La presente gua es el resultado de ms de 30 entrevistas a
personas involucradas en reformas para mejorar la gobernabilidad y
combatir la corrupcin de decenas de pases: funcionarios,
profesionales de la ayuda al desarrollo, representantes de agencias de
donantes y especialistas multilaterales. Sus observaciones se resumen
en el captulo 2 y ofrecen gran parte de las buenas prcticas
expuestas en el captulo 3. Por otro lado, a lo largo de la gua
aparece un glosario de trminos clave que servir de referencia rpida
al lector.
Retomando la pregunta del principio: Se puede medir la
corrupcin? La respuesta es un s cualificado. Cmo la medimos?
Quizs sea siempre un proceso ms astuto que emprico. No obstante, si
se aplica el enfoque que presentamos, podremos con certeza conseguir
mediciones informadas que empiecen a trazar una hoja de ruta para
las reformas.
-
Gua del usuario para medir la corrupcin
captulo : revisin crticaEl paisaje conceptual de los indicadores de corrupcin: Qu deben saber los usuarios?
en la ltima dcada ha aumentado de modo exponencial el nmero de ndices
de medicin de corrupcin y,
por extensin, de buen gobierno.
Abarcan desde los indicadores
ms conocidos e utilizados como
el ndice de Percepcin de
Corrupcin (IPC) de Transparencia
Internacional, los indicadores de
la gobernabilidad en el mbito
mundial del Banco Mundial
(WGI por sus siglas en ingls),
hasta una nueva generacin de
herramientas de evaluacin y de
medicin como el ndice Ibrahim
de Gobernabilidad Africana o
el Informe y el ndice de Global
Integrity.
A estos deben aadirse
herramientas especficas de reas
como el ndice de Presupuesto
Abierto, as como enfoques
polticoeconmicos puramente
cualitativos como los Impulsores
del Cambio que realiza el
Departamento para el Desarrollo
Internacional del Reino Unido
(DFID por sus siglas en ingls).
En la presente gua, al
hablar de medidas o anlisis
de corrupcin se distingue
entre indicador y evaluacin.
Un indicador de
corrupcin es una medida
sobre la situacin de
gobernabilidad o un aspecto
determinado sobre la
corrupcin en un pas.
Una evaluacin es
un anlisis contextual ms
amplio sobre el estado y los
impulsores de la corrupcin,
que con frecuencia se basa en
mltiples indicadores de
corrupcin. En otras palabras,
la evaluacin parte de datos
recabados para poder
identificar instituciones
determinadas o acuerdos
institucionales como los
causantes de la corrupcin, y
para poder identificar
soluciones apropiadas.
Nos referimos a
evaluaciones como anlisis
basados en un marco
normativo sobre buen
gobierno. Una evaluacin
equilibrada se basa en
indicadores de corrupcin
cuantitativos y cualitativos.
definicin de trminos clave
Aunque a un ritmo
ms lento, se ha producido
un aumento significativo de
las herramientas especficas
de pases, como pone de
manifiesto una reciente
compilacin de medidas para
combatir la corrupcin en
frica y Latinoamrica1 y los
Diagnsticos de Gobernabilidad
y Anticorrupcin del Banco
Mundial (GAC por sus siglas en
ingls).
-
Gua del usuario para medir la corrupcin
La respuesta a semejante aumento de fuentes de indicadores
de gobernabilidad (excelentemente recopilados en la publicacin del
PNUD Indicadores de Gobernabilidad: Gua del Usuario2 ha sido la
tendencia a desprestigiar, sobre todo por parte de agentes nacionales
y donantes de ayuda al desarrollo, tal proliferacin de evaluaciones
sobre corrupcin y gobernabilidad por resultar stas demasiado
repetitivas. Asimismo, se considera que distorsionan y obstaculizan
la coordinacin eficaz de los donantes y la armonizacin de reformas
para mejorar la gobernabilidad. Aunque es difcil encontrar pruebas
reales de tal perjuicio, el argumento resulta convincente.
Sin embargo, la realidad difiere bastante de lo que muchos
creen. Es cierto que el nmero de ndices, sets de herramientas y
evaluaciones cualitativas sobre la corrupcin ha aumentado durante
la pasada dcada. Pero cabe destacar que casi sin excepcin, la gran
mayora de herramientas difieren enormemente en cuanto a alcance,
objetos de anlisis y metodologas. En otras palabras, a pesar de
tener nombres similares, miden cosas muy diferentes.
Tomemos, por ejemplo, dos de las herramientas de medicin
de corrupcin ms utilizadas: el ndice de Percepcin de Corrupcin
(IPC) de Transparencia Internacional (TI) y el indicador Control de
Corrupcin del Banco Mundial. En ambos casos, se trata de indica-
dores agregados elaborados a partir de fuentes de datos distintos que
examinan una gama amplia y diferenciada de conceptos. En el IPC
de 2007 se utilizaron 14 fuentes de datos, entre las que se incluye
Naciones en Trnsito de Freedom House, el ndice Evaluacin del
desempeo de pases del Banco Asitico de Desarrollo, as como el
Informe Global de Competitividad del Foro Econmico Mundial.
Para el indicador Control de la Corrupcin del Banco Mundial se
utilizaron 25 fuentes. Sin embargo, el ndice de Percepcin de Cor-
rupcin y el indicador Control de Corrupcin del Banco Mundial (as
como otras herramientas diferentes) suelen mezclarse con frecuencia.
Se denominan medidas sobre corrupcin y por rutina se comparan
y contrastan con encuestas nacionales de empresas y hogares, presu-
poniendo que deberan ir a la par con este tipo de encuestas.
De hecho, lo nico que estas herramientas de medicin suelen
tener en comn es la combinacin de los trminos gobernabilidad,
Evaluacin: Anlisis amplio y contextualizado sobre el estado de la corrupcin y los que la controlan. Con frecuencia, se basa en mltiples indicadores de corrupcin cuantita-tivos y cualitativos
Indicadores compuestos: combinan diferentes medidas de una cosa similar en una nica medida. Por ejemplo, el ndice de Desarrollo Humano mide el nivel de desarrollo humano combi-nando indicadores sobre la esperanza de vida, los niveles de estudios y de renta.
Corrupcin: No existe consenso internacional sobre el significado de corrupcin. No obstante, su alcance es una manera generalmente acep-tada para diferenciar varios tipos de corrupcin. Corrupcin a pequea escala remite a la corrupcin ms visible: la que experimentan los ciu-dadanos en su vida diaria cuando in-teraccionan con funcionarios de rango medio o bajo. Corrupcin a gran escala (o corrupcin poltica) suele involucrar mayores sumas de dinero y afecta al pas en su conjunto, a la legitimidad del gobierno y a las lites del pas. La definicin ms utilizada de corrupcin es el abuso de una oficina o un cargo pblico para obtener ben-eficios particulares.
las herramientas de medicin se han multiplicado, pero miden diferentes cosas a
pesar de tener nombres parecidos.
-
Gua del usuario para medir la corrupcin
corrupcin, transparencia, rendicin de cuentas o democracia.
Se trata de una confusin en la designacin de la medida (que refleja
una falta de consenso a la hora de definir corrupcin y gobernabi-
lidad, tema abordado ms adelante) y no una duplicacin de ndices
lo que ha inducido a muchos a pensar que tenemos demasiadas herra-
mientas para medir la corrupcin.
El reto principal del usuario es entender qu herramientas de
medicin son las ms adecuadas para sus fines. Como la designacin
no sirve de gran ayuda, la nica manera de resolver con xito qu
medidas son las ms apropiadas es hacer precisamente lo que la
mayora de los usuarios no hace: dedicar tiempo a comprender los mtodos
y objetivos de cada herramienta de medicin antes de aplicarla.
Como primer paso, el presente captulo analiza los indicadores
de corrupcin existentes (y algunos indicadores de gobernabilidad
intrnsecamente relacionados) mediante cuatro lentes conceptuales. A
travs de estas lentes, podemos ver y entender mejor el foco conceptual
de cada indicador y la metodologa utilizada para realizar las mediciones.
Ayudar a los usuarios a comprender qu clase de indicadores son los
ms relevantes para identificar y abordar retos especficos de corrupcin
y gobernabilidad.
Los indicadores de corrupcin existentes pueden clasificarse en las
cuatro categoras siguientes, a modo de taxonoma informal:
Indicadores de escala y alcance
Objeto de medicin
Metodologa
El papel de los agentes nacionales e internacionales en el proceso de
evaluacin
En cada categora cabe distinguir corrupcin de gobernabilidad.
Si bien ambos trminos se mezclan con frecuencia, conviene analizarlos
conceptualmente, ya que corrupcin (y control sobre la corrupcin) es
solo un aspecto ms (si bien destacado) de gobernabilidad.
Gobernabilidad abarca el estado de derecho, la sociedad civil, la
democracia, los derechos humanos, la igualdad de gnero y el control
Indicadores de corrupcin: Medidas diferenciadas, con frecuencia cuantitativas, de un aspecto concreto de corrupcin (se incluye el nivel de corrupcin).
Gobernabilidad: Al igual que corrupcin, el trmino gobernabilidad presenta varias definiciones. Segn el PNUD, abarca la serie de mecanismos y procesos para que ciudadanos y colectivos puedan articular sus intereses, mediar entre posturas discordantes y ejercer sus derechos y obligaciones jurdicas. Se trata del conjunto de reglas, instituciones y prcticas que establecen lmites y proporcionan incentivos a individuos, organizaciones y empresas.
con frecuencia, las herramientas de corrupcin aparentemente redundantes solo coinciden en la combinacin de palabras gobernabilidad, corrupcin, transparencia, rendicin de cuentas o democracia.
-
Gua del usuario para medir la corrupcin
sobre la corrupcin (todo ello se
explicar de forma detallada ms
adelante). Aunque difcil, es impor-
tante que el usuario entienda donde
termina la corrupcin y empieza
la gobernabilidad.
Incluso si los indicadores se
centran en la corrupcin, cabe sea-
lar que el trmino corrupcin tam-
bin posee varios significados. El
embrollo conceptual y definitorio es
particularmente desafiante cuando
se intenta comprender cmo los in-
strumentos principales de medicin
de corrupcin se utilizan para me-
dir diferentes clases de corrupcin
(ver Herramientas para medir la
corrupcin a la izquierda).
Adems de clasificar los
indicadores de corrupcin segn
la escala y el alcance, el objeto de
medicin, la metodologa y el papel
que desempean los agentes na-
cionales e internacionales, la gua
tambin examina las medidas de
corrupcin basadas en varios tipos
de indicadores. De esta manera,
el usuario comprender mejor los
datos presentados.
Los principales tipos de indica-
dores de corrupcin son:
Indicadores sobre la percepcin
e indicadores sobre la
experiencia
Indicadores basados en una
nica fuente de datos e indica-
dores agregados
Indicadores sustitutivos
Los indicadores basados
en la percepcin figuran entre
las herramientas de medicin
Qu instrumento de
medicin debe utilizar?
Depende de la clase de cor-
rupcin que vaya a evaluar. A
continuacin presentamos una
lista (si bien no exhaustiva)
con varios tipos de corrupcin
acompaados de la corre-
spondiente herramienta que
puede utilizar para medir el
nivel de corrupcin.
CORRUPCIN A PEQUEA Y A GRAN ESCALA
Es la forma ms aceptada
para diferenciar varios tipos
de corrupcin. Corrupcin a
pequea escala se refiere a
los casos de corrupcin que
encontramos en el da a da. Se
produce cuando los ciudadanos
tienen contacto con funciona-
rios de la administracin de
rango medio o bajo en hos-
pitales, escuelas, comisaras
de polica u otras oficinas de
gestin pblica. Se trata de
pequeas transacciones mon-
etarias que afectan principal-
mente a los individuos (y en
medida desproporcionada, a
los pobres).
Por el contrario, la corrup-
cin a gran escala (o corrup-
cin poltica) mueve sumas de
dinero ms elevadas. Perjudica
al pas en su conjunto, la legit-
imidad del gobierno y las lites
nacionales3.
Las encuestas realiza-
das en el mbito familiar son
especialmente tiles a la hora
de evaluar la percepcin y la
experiencia de las personas
con la corrupcin a pequea
escala. La organizacin DIAL
(Desarrollo de instituciones y
anlisis a largo plazo por sus si-
glas en francs) publica una de
las herramientas ms conoci-
das. DIAL ha sido pionera en la
creacin de indicadores sobre
democracia y gobernabilidad a
partir de encuestas a ciudada-
nos en el mbito familiar. Estas
encuestas funcionan como
instrumentos estadsticos
sobre pases de bajos ingresos4.
Otro ejemplo de encuesta
robusta es el Barmetro Global
de la Corrupcin de Transpar-
encia Internacional. Se trata
de una encuesta a la opinin
pblica sobre percepciones y
experiencias con la corrupcin
a pequea escala.
Los Afrobarmetro,
Asiabarmetro, Latinobar-
metro y Eurobarmetro se
centran en la corrupcin a
pequea escala en las regiones
de frica, Asia, Latinoamrica
y Europa respectivamente. Son
Herramientas para medir la corrupcin
CONTINA EN LA PGINA 10
-
Gua del usuario para medir la corrupcin
ms utilizadas. Se basan en opiniones y percepciones de ciudadanos
y expertos sobre el nivel de corrupcin de un pas determinado.
Los indicadores basados en la experiencia tienen por objetivo
mostrar la experiencia real de las personas con la corrupcin: los
ciudadanos revelan si alguna vez se les ha pedido pagar un soborno,
o si voluntariamente han ofrecido coimas a funcionarios de la
administracin. Los resultados de ambos indicadores pueden diferir
enormemente, pues las personas encuestadas suelen mostrarse reacias a
hablar abiertamente sobre sobornos8.
Los indicadores basados en una nica fuente de datos son produ-
cidos por la organizacin que los publica, sin utilizar datos de otras
instituciones. En cambio, los indicadores agregados se sirven de dife-
rentes medidas creadas por fuentes de datos de otras organizaciones.
Los indicadores agregados siguen siendo las herramientas ms uti-
lizadas para medir la corrupcin debido a que tratan este tema de una
manera casi global, que permite comparaciones entre pases y ayuda a
tomar decisiones en el plano internacional en materia de negocios o de
ayuda al desarrollo.
Finalmente, ya que algunos sostienen que la corrupcin no puede
observarse de manera emprica (cmo puede medirse un fenmeno
que no puede observarse en su totalidad?), los indicadores sustitutivos
muestran la corrupcin a partir de medidas indirectas, agregando
varias manifestaciones y seales de corrupcin, o bien midiendo lo
contrario: mecanismos para combatir la corrupcin, instrumentos de
buen gobierno y la obligacin de rendir cuentas en el sector pblico.
La presente gua presta adems especial atencin a los indicado-
res que ofrecen datos sobre el impacto de la corrupcin en las mujeres
y en los grupos de renta baja, ya que los estudios que cruzan datos
entre pases indican que la percepcin o la experiencia con casos de
corrupcin es mayor o menor dependiendo del gnero o el nivel de
renta. Los indicadores de corrupcin que aparecen sern considera-
dos pro pobre si estn desglosados segn la condicin de pobreza
(el valor del indicador se calcula por separado para el sector de
poblacin considerado pobre).
El desglose es importante, puesto que permite comparar el valor
de un indicador para la poblacin pobre con el valor del mismo
en el mbito de la corrupcin, los indicadores agregados continan siendo las herramientas de medicin ms utilizadas ya que tratan este tema de una manera casi global.
Indicadores sobre la percepcin: Indicadores basados en opiniones y percepciones de ciudadanos y expertos sobre la corrupcin de un pas determinado.
Indicadores sobre la experiencia: Miden las experiencias reales que los ciudadanos y las empresas han tenido en el mbito de la corrupcin. Por ejemplo, si han recibido o pagado sobornos.
Indicadores sustitutivos: Bajo el supuesto de que es imposible medir la corrupcin de manera emprica, los indicadores sustitutivos evalan la corrupcin de manera indirecta agregando tantas manifestaciones y seales de corrupcin como sea posible, o bien midiendo lo contrario: mecanismos anticorrupcin, instru-mentos de buen gobierno o la oblig-acin de rendir cuentas en el sector pblico.
Indicadores objetivos: Indicadores elaborados mediante hechos indiscutibles. Ejemplos clsicos son la existencia de leyes para combatir la corrupcin o los fondos recibidos por organismos anticorrupcin.
Indicadores pro pobres y sensibles al gnero: un indicador pro pobre se centra en las personas que viven en la pobreza; el indicador sensible al gnero muestra las experiencias e intereses de hombres y mujeres. Este tipo de indicadores son tiles para indagar en los impactos potencial-mente diferentes que los mecanismos y procesos de gobernabilidad tienen en los distintos grupos sociales.
-
Gua del usuario para medir la corrupcin
0
indicador para el resto de la po-
blacin. Pero incluso los indica-
dores desglosados no llegan a
mostrar caractersticas de los pro-
gramas anticorrupcin que son
especialmente importantes para
los grupos con renta baja y para
las mujeres. Existen indicadores
especficos de la pobreza que s
ayudan a mostrar estas caracter-
sticas, ya que miden la corrup-
cin que impacta especficamente
sobre los pobres, por ejemplo, la
corrupcin en los hospitales de
atencin gratuita.
El Marco del PNUD para
seleccionar indicadores de gober-
nabilidad pro pobres y sensibles
al gnero presenta ejemplos tiles
de indicadores anticorrupcin
desglosados segn la condicin
de pobreza (como el porcentaje de
hogares pobres usuarios de servicios
pblicos que han sido vctimas
directas de la corrupcin en los
ltimos 12 meses) y especficos de
la pobreza (por ejemplo, el porcen-
taje de corrupcin denunciada en
organismos pblicos de especial
relevancia para la poblacin pobre
como escuelas, hospitales o la
polica).
Reconociendo la UNCAC
como un marco importante de
supervisin para combatir la cor-
rupcin, la presente gua tiene el
propsito de vincular los indicado-
res y serie de herramientas existentes
con las disposiciones anticorrupcin
de la Convencin.
La Convencin no define la
corrupcin sino que traza distintas
medidas especficas anticorrup-
encuestas realizadas a ciu-
dadanos en las que se indaga
sobre lo que piensa la opin-
in pblica de un pas sobre
asuntos como democracia y
gobernabilidad, incluyendo
aqu la corrupcin.
Para evaluar el alcance
de la corrupcin a gran escala
se recomienda consultar el
Informe Global de Competi-
tividad del Banco Mundial, en
el que destacan indicadores
como la regulacin del conflic-
to de intereses, la supervisin
de la financiacin de los parti-
dos polticos o la rendicin de
cuentas en el sector judicial.
Cabe recordar que no existe
consenso internacional sobre
el significado de corrupcin,
vaguedad que incide sobre sus
clasificaciones internacionales.
CORRUPCIN EN EL SECTOR PRIVADO
Si bien la mayora de los
indicadores que se utilizan
en la actualidad se centran
en la corrupcin del sector
pblico, el sector privado,
tanto en los pases industri-
alizados como en los estados
en vas de desarrollo o en
transicin, merece ser es-
tudiado con ms atencin.
Ejemplos de corrupcin en el
sector privado son el soborno
a funcionarios pblicos o la
extorsin de empresarios por
parte de lderes polticos y
altos cargos.
Existen numerosas her-
ramientas para evaluar la
corrupcin en el sector priva-
do. El ndice de Fuentes de
Soborno (IFS) de Transparen-
cia Internacional (TI) se centra
en la probabilidad de que las
empresas extranjeras paguen
sobornos. El proyecto CRI-
NIS de TI examina la trans-
parencia en la financiacin
poltica. La Encuesta sobre
el entorno de negocios en el
mundo (WBES por sus siglas
en ingls) muestra cmo la
corrupcin obstaculiza de
manera significativa los nego-
cios de las empresas. Otras
herramientas destacadas son
la Encuesta sobre el entorno
de negocios y el desempeo
empresarial (BEEPS por sus
siglas en ingls) que compara
los pases segn el clima de
inversin, la competitividad
y la gobernabilidad en reas
especficas. El indicador
Control de Corrupcin del
Herramientas para medir la corrupcinVIENE DE LA PGINA 8
CONTINA EN LA PGINA 12
-
Gua del usuario para medir la corrupcin
cin y de rendicin de cuentas para los gobiernos que los estados
miembros deben integrar en sus planes nacionales de desarrollo.
Destacan la elaboracin de leyes y reglamentos coordinados para
combatir la corrupcin (Artculo 5), de rganos o agencias (Artculo
6), as como de leyes de divulgacin pblica (Artculo 10). El Artculo
5 afirma que las polticas nacionales para combatir la corrupcin de-
bern coordinarse con otras reformas y polticas de gobernabilidad.
Asimismo, reconoce que las polticas anticorrupcin de un pas no
son racionales y lineales, sino procesos dinmicos e intrnsecamente
polticos9. De ah que, con independencia de las distintas maneras de
interpretar y enfocar la corrupcin por los gobiernos, la Convencin
ofrece a los estados parmetros coordinados (pero flexibles) para
combatirla.
A pesar de que la aplicacin de la UNCAC ha sido ardua en
segn qu contextos nacionales, obstaculizada por la escasa aceptacin
poltica de agentes clave, se trata de un texto, en especial su Artculo 5,
que sirve de referencia para integrar medidas de prevencin de la pro-
pia UNCAC con las estrategias de integridad pblica y anticorrup-
cin de los distintos pases10. La flexibilidad que ofrece la Convencin
para desarrollar estrategias de integridad pblica y anticorrupcin
especficas de pas requiere que los responsables polticos nacionales
puedan desarrollar indicadores apropiados relevantes al contexto del
pas. La presente gua tiene el propsito de orientar con tal fin.
Entender los pros y los contras de las diferentes metodologas y
saber qu miden exactamente es lo ms importante para decidir qu her-
ramienta de medicin utilizar dependiendo del contexto. Sobre este tema
se hablar en profundidad ms adelante.
Los consejos rpidos que aparecen al final de cada seccin
ayudarn al lector a evitar usos incorrectos e ideas equivocadas.
Escala y alcance de los indicadores de corrupcin
Qu miden o evalan los indicadores de corrupcin? sta parece
una pregunta obvia que cabe plantearse antes de escoger una herramien-
ta de medicin. Sin embargo, los usuarios pasan por alto con demasiada
frecuencia un asunto tan fundamental y escogen la herramienta que les
el trmino corrupcin se ha aplicado a tantas opiniones y prcticas que resulta difcil definir el concepto.
-
Gua del usuario para medir la corrupcin
2
Banco Mundial mide percep-
ciones sobre la probabilidad
de que los poderes pblicos
se utilicen con fines privados,
ya sea corrupcin a pequea
o a gran escala, y sobre el
control del estado por parte
de actores privados5.
No hay muchos indicado-
res diseados especficamente
para medir la corrupcin entre
actores del sector privado6.
CORRUPCIN EN SITUACIONES DE EmERGENCIA Y PROYECTOS DE RECONSTRUCCIN DESPUS DE UN CONfLICTO
Los pases que han
sufrido desastres o que estn
superando un conflicto son
ms propensos a la corrupcin.
En ellos se produce el caldo
de cultivo ideal porque las
capacidades del estado son
limitadas, la supervisin es
escasa y el imperio de la ley
apenas existe. Con frecuencia,
la corrupcin tiene lugar en los
programas de contrataciones
pblicas de reconstruccin o
de emergencia cuyo objetivo
en teora es beneficiar a los
ciudadanos.
En estos casos, instru-
mentos como las Encuestas de
rastreo sobre el gasto pblico
(PETS por sus siglas en ingls)
que analizan las contratacio-
nes pblicas y el gasto de
los presupuestos generales
son esenciales porque super-
visan programas de ayuda y
procesos de reconstruccin.
Igualmente importantes son
las herramientas como el IFS,
en las que se evala hasta qu
punto los altos funcionarios de
obras pblicas y trabajos de
reconstruccin son vulnerables
a la corrupcin7.
Herramientas para medir la corrupcinVIENE DE LA PGINA 10
parece ms cmoda y lleva la pal-
abra corrupcin en el ttulo.
Es difcil dar respuesta a la
pregunta porque no hay consenso
en torno a la definicin de corrupcin
o gobernabilidad entre los aca-
dmicos, donantes y profesionales
de la ayuda al desarrollo. Entender
qu significa corrupcin es clave
para los usuarios que buscan
indicadores procesables y anlisis
para llevar a cabo reformas espec-
ficas y prioridades polticas.
Para confundir ms las cosas,
entre los usuarios existe una
amplia variedad de significados
de estos conceptos, especialmente
porque la evaluacin de la gobern-
abilidad se ha ido ampliando hasta
incluir derechos humanos, democ-
racia, sociedad civil, rendicin de
cuentas, transparencia empresarial,
rendicin de cuentas fiscal y estado
de derecho. Casi todas las organiza-
ciones que elaboran indicadores
de gobernabilidad o corrupcin
afirman que estn midiendo
gobernabilidad o corrupcin,
con poca claridad sobre lo que
realmente se mide.
Por ejemplo, el Banco Mundial
entiende por gobernabilidad el
modo en cmo los funcionarios y
las instituciones adquieren y ejercen
la autoridad para dar forma a las
polticas pblicas y ofrecen bienes
y servicios pblicos11.
El PNUD utiliza el concepto
de gobernabilidad democrtica
para referirse a sistemas de gober-
nabilidad en los que las personas
tienen voz sobre las decisiones que
-
Gua del usuario para medir la corrupcin
3
Debido a la ausencia de
definciones precisas en las her-
ramientas disponibles, cmo
puede el usuario aclarase en
medio de esta jungla de sets
de herramientas sobre cor-
rupcin y gobernabilidad? Lo
primero, y ms importante: de-
jar a un lado el nombre de las
herramientas y concentrarse
en las preguntas subyacentes
y los indicadores que generan
categoras agregadas o ndices
con puntuaciones. Por ejem-
plo, la puntuacin sobre el es-
tado de derecho de un ndice
puede basarse en gran medida
en el marco jurdico derivado
de la constitucin y el cdigo
civil de un pas, mientras que
en otro ndice haga referencia
al acceso de los ciudadanos a
la justicia, la corrupcin en los
tribunales o la aptitud de los
empresarios para respetar con-
tratos o derechos de propie-
dad. Un tercer ndice puede
compilar las respuestas de
una encuesta de hogares en
la que se ha preguntado hasta
qu punto es necesario pagar
sobornos para que se cumplan
las resoluciones judiciales.
Se trata de conceptos
considerablemente distintos,
pero no por ello excluyentes:
existen pases con constitu-
ciones ejemplares que, sin
embargo, registran una masiva
corrupcin en los tribunales,
escaso cumplimiento de acuer-
dos y discriminacin en los
procesos penales. De manera
que si las puntuaciones de
un ndice difieren de las de
otro no significa que un ndice
sobre el estado de derecho
sea correcto y el otro est
equivocado. Por el contrario,
puede indicar que estas her-
ramientas de medicin tratan
conceptos distintos que se
denominan igual. Si el usuario
es capaz de ver las diferen-
cias subyacentes ignorando
la designacin del ndice y
analizando los indicadores que
los componen, podr elegir a
conciencia qu herramienta es
la mejor para sus fines.
consejo rpido: superar el problema de la designacin
afectan a sus vidas y los responsables
polticos deben rendir cuentas14.
El trmino corrupcin se
ha aplicado a tantas opiniones
y prcticas que resulta difcil
definir el concepto15. Con el fin de
promover uniformidad y coherencia
en el significado, organizaciones
como el Banco Mundial, Transparencia
Internacional o el PNUD entienden
por corrupcin el abuso de la
administracin pblica en beneficio
propio16. A pesar de la amplia
aceptacin, algunos crticos
advierten de que tales definiciones
son excesivamente restrictivas
y presentan un sesgo cultural17.
Para responder a las acusaciones
que califican a los ndices de
corrupcin de occidentalistas,
se han concentrado esfuerzos en
la produccin de herramientas de
medicin ms equilibradas. As
por ejemplo, el departamento de
investigacin de Transparencia
Internacional ha creado el ndice
de Fuentes de Soborno (IFS) con
el fin de examinar el lado de la
oferta de la corrupcin, es decir,
el papel de las empresas extranjeras
provenientes de pases desarrollados
e industrializados en el pago de
sobornos.
El debate contina. Y a
falta de consenso general sobre
el significado de corrupcin,
la creacin de un sistema de
clasificacin internacional es
imposible. Por ejemplo: Cmo
se armonizan varias definiciones
para elaborar un instrumento de
clasificacin universal si cierta clase
de pagos son perfectamente legales
-
Gua del usuario para medir la corrupcin
en algunos pases e ilegales en otros?
Este amplio alcance a efectos de definicin se refleja en la diversidad
de evaluaciones que intentan plasmar la magnitud de la corrupcin
y la calidad de los mecanismos de buen gobierno y anticorrupcin.
Freedom House, por ejemplo, publica cada ao una evaluacin sobre
las libertades civiles y polticas de ms de 190 pases. El ndice Ibrahim
de Gobernabilidad Africana es una evaluacin sobre la seguridad de
las personas, los derechos humanos, las oportunidades econmicas y
el desarrollo humano, adems de la gestin en materia de estado de
derecho, transparencia y corrupcin en 48 pases subsaharianos.
Los Indicadores de gobernabilidad en el mbito mundial,
elaborados por el Banco Mundial, incluyen la corrupcin al evaluar
la calidad de la gobernabilidad. Esta evaluacin, que combina las
opiniones de ciudadanos y expertos de pases industrializados y en
vas de desarrollo, incluye seis categoras de indicadores agregados:
voz y rendicin de cuentas, estabilidad poltica y ausencia de violencia,
efectividad gubernamental, calidad regulatoria, estado de derecho y
control de la corrupcin.
De forma similar, la Fundacin Heritage incluye la ausencia
de corrupcin como uno de los diez componentes de su ndice de
Libertad Econmica. En cambio, el ndice de Percepcin de Corrupcin
(IPC) de Transparencia Internacional se centra nicamente en indicadores
sobre percepcin de corrupcin, si bien, como ocurre con otros ndices,
no est claro qu tipo de corrupcin y cmo se mide. Para confundir
ms las cosas: el ndice de Heritage utiliza el IPC como fuente de datos.
A pesar de la proliferacin (percibida o real) de indicadores de
corrupcin y gobernabilidad, as como del potencial de confusin,
algunos analistas observan que la mayora de las definiciones de
gobernabilidad coinciden en la importancia de tener un estado
competente que acte bajo el imperio de la ley, enfatizando de una
manera u otra el papel de la rendicin de cuentas democrtica de
los gobiernos a los ciudadanos19. En otras palabras, existe un cierto
consenso sobre el significado de gobernabilidad, ya que las definiciones
ms minimalistas abarcan la rendicin de cuentas de los gobiernos
a los ciudadanos as como el estado de derecho (si bien estado de
derecho tambin presenta varias acepciones).
Al mismo tiempo, la ausencia de definicin estndar de gobern-
abilidad puede privar al trmino de especificidad y convertirlo en un
vocablo genrico20. De modo similar, el trmino corrupcin carece
de coherencia conceptual y su definicin ha sido objeto de arduo
debate. Sin precisin, es difcil identificar aquello que los indicadores
de corrupcin evalan: por ejemplo, instituciones, reglas, corrupcin
a pequea escala, sobornos, gobernabilidad y resultados. Sobre todo
Indicadores sobre datos objetivos de corrupcin o inputs: denominados tambin indicadores de jure, miden la existencia y calidad de los rganos de gobernabilidad y anticorrupcin, leyes y procedimientos. Es decir, el texto.
Indicadores sobre resultados de corrupcin u outputs: denominados tambin indicadores de facto, miden el impacto de la corrupcin en la calidad de vida de las personas y de la admin-istracin pblica, es decir, los bienes que proporciona el sistema. Es difcil medirlos con precisin a no ser que se empleen indicadores sustitutivos.
-
Gua del usuario para medir la corrupcin
en los ndices agregados, que subsuman varios conjuntos de datos en
uno o varios indicadores de corrupcin o gobernabilidad, se corre
el riesgo de dejar a los indicadores sin significado21. En este sentido,
los indicadores agregados de corrupcin y gobernabilidad pueden
ser menos eficaces que los indicadores de fuente nica a la hora de
ofrecer a los usuarios datos operacionales.
Si especificamos la escala y el alcance de los conceptos de corrup-
cin y gobernabilidad podemos generar indicadores ms precisos. Por
ejemplo, si nos fijamos en las fuentes de datos individuales que confor-
man el indicador Control de Corrupcin del Banco Mundial y el ndice
de Percepcin de Corrupcin (IPC) de Transparencia Internacional
(TI), nos daremos cuenta de que el Banco Mundial mide la corrupcin
de los sectores pblico y privado (con algunas fuentes que incluso
ofrecen datos de corrupcin en los hogares) segn se percibe entre los
expertos y en los sondeos de opinin. El IPC mide la corrupcin del
sector pblico segn la perciben nicamente los expertos.
El objeto de medicin: Inputs vs. outputs
Aunque las definiciones de corrupcin varan, las formas de medir-
la suelen agruparse en dos tipos: Por un lado, existen mediciones sobre
la existencia y la calidad de las instituciones, el marco legislativo y los
procedimientos (datos objetivos o inputs); por otro, tenemos las medi-
ciones sobre los resultados que arrojan los mecanismos que combaten la
corrupcin e impulsan la gobernabilidad (resultados previstos o impre-
vistos, outputs u outcomes). En otras palabras, los indicadores basados
en datos objetivos o inputs evalan la teora, la informacin que aparece
en los textos, mientras que los indicadores basados en outputs miden sus
resultados, aquello que el sistema entrega a sus ciudadanos, incluida la
reduccin de los niveles de corrupcin.
Medir la gobernabilidad y la corrupcin es un asunto espinoso,
ya que en la mayora de los casos no es posible utilizar mediciones
empricas. Echemos un vistazo a casos donde s se emplea la medicin
emprica, como la prevencin de los delitos: los resultados u outputs
pueden medirse segn las estadsticas de criminalidad, mientras que
los datos objetivos o inputs se podran cuantificar segn el nmero de
Tanto los indicadores de inputs como los que miden outputs presentan ventajas e inconvenientes.
-
Gua del usuario para medir la corrupcin
policas en servicio. En cambio, la
corrupcin y la gobernabilidad no
estn tan bien definidas, de manera
que los resultados no pueden me-
dirse a partir de datos empricos
sino mediante un gran nmero de
indicadores sustitutivos. Por ejem-
plo, nadie creer que los casos de
corrupcin llevados a juicio sirven
como medida apropiada para obtener
resultados en la lucha contra la
corrupcin. Los cambios en esta
medida sustitutiva son ambiguos.
Un aumento de los casos de corrup-
cin llevados a juicio puede indicar
una mayor incidencia de corrup-
cin, un creciente nivel de confianza
en los tribunales, o ambas cosas.
Las encuestas sobre las expe-
riencias de los ciudadanos con el
pago de sobornos y la corrupcin,
as como las entrevistas a expertos
que investigan las prestaciones de
los servicios pblicos y la confianza
en el gobierno, es lo ms cercano
a los resultados sobre la medicin
de corrupcin. No se mide la
corrupcin per se sino de manera
indirecta, con el objetivo de arrojar
un poco de luz sobre los niveles de
corrupcin.
Las herramientas que evalan
principalmente los datos objetivos
sobre la corrupcin presentan la
ventaja de ofrecer informacin
clara sobre puntos de referencia
clave (como la existencia y la
consolidacin de leyes, reglamentos
e instituciones) que son importantes
en la arquitectura del buen gobierno
y la lucha contra la corrupcin.
Sin embargo, existen muy
pocas herramientas basadas
Unas jornadas realizadas
por el PNUD en Montenegro
en 2008 muestran un ejem-
plo fructfero para desarrollar
indicadores objetivos basados
en inputs que complementen
indicadores subjetivos basados
en outputs. Los organizadores
de las jornadas extrajeron
indicadores de percepcin no
procesables del ndice sobre
la Democracia en Montenegro
2006 2007, una encuesta
realizada por la organizacin
local dedicada a la investigacin
Centro para la Democracia y
los Derechos Humanos (CEDEM).
El contexto montenegrino pre-
sentaba un desafo concreto: la
obtencin de opiniones reales de
los ciudadanos sobre cualquier
tema, en lugar de respuestas
que reflejaran su afiliacin
poltica (es decir, si estaban a
favor o en contra del partido
en el poder)25.
Para que la evaluacin
pudiera ser procesada por los
responsables polticos (ya que
los sondeos pblicos de opin-
in no apuntan a las causas de
un problema ni ofrecen solucio-
nes al respecto) y para dotarla
de mayor validez (es decir, que
las respuestas no estuvieran
condicionadas por la afiliacin
poltica de los encuestados) se
realiz un ejercicio en el que
los participantes tuvieron que
seleccionar una serie de nuevos
indicadores objetivos basados
en inputs que complementaran
los indicadores subjetivos basa-
dos en outputs del ndice sobre
la Democracia. Estos indicado-
res complementarios prestaban
atencin a las minoras del pas
y a las mujeres y forman parte
del marco del PNUD de selec-
cin de indicadores pro pobres
y sensibles al gnero.
EJEmPLO 1: INDICADORES SOBRE EL ACCESO DE LOS CIUDADANOS A LA PROTECCIN LEGAL.
Indicador subjetivo ba-
sado en resultados. Se formul
la siguiente pregunta a los
ciudadanos: Hasta qu punto
cree usted que la proteccin
legal est garantizada por igual
a todos los ciudadanos con
independencia de sus rentas,
pertenencia a grupo tnico o
religioso o afiliacin poltica?
Indicador de jure cor-
respondiente: Nmero de
programas en reas geogrfi-
cas donde residen los grupos
minoritarios que fomenten la
toma de conciencia entre los
ciudadanos sobre el derecho
a pedir compensaciones a la
justicia, as como los pasos
necesarios para iniciar procesos
legales.
Inputs y outputs: un ejemplo real
CONTINA EN LA PGINA 18
-
Gua del usuario para medir la corrupcin
nicamente en inputs 23. Entre ellas, destaca el ndice de Sostenibilidad
de los Medios (MSI por sus siglas en ingls) del International Research
and Exchanges Board (IREX), que clasifica la calidad de los medios
de comunicacin no oficiales en 38 pases segn cinco criterios, entre
ellos: el marco legal, estndares profesionales e instituciones de apoyo.
Otro ejemplo son los Informes de Pas POLITY IV publicados conjunta-
mente por las universidades George Mason y Maryland. En ellos se com-
pila informacin sobre el sistema poltico de un pas a lo largo del tiempo.
En el otro extremo se sitan las herramientas que miden
principalmente los resultados, es decir, la aplicacin de las leyes y el
marco jurdico. Uno de ellos es el ndice Ibrahim de Gobernabilidad
Africana, que evala outputs de gobernabilidad. Por ejemplo, si los
ciudadanos se han beneficiado de un aumento del gasto pblico en
sanidad, o el porcentaje de nias en edad escolar que han finalizado la
educacin primaria.
Otra herramienta destacada es la encuesta anual Libertad en el
Mundo que publica Freedom House, que evala las libertades polti-
cas y civiles en ms de 190 pases. Entre otros indicadores, se mide la
libertad de los medios de comunicacin preguntando si los periodistas
son hostigados, arrestados o asesinados. De forma parecida, el ndice
de Democracia publicado por el Economist Intelligence Unit mide los
resultados de la democracia segn cinco categoras: procesos electora-
les y pluralismo, libertades civiles, funcionamiento del gobierno, par-
ticipacin poltica y cultura poltica. Asimismo, el proyecto del Banco
Mundial Hacer Negocios evala el entorno jurdico y normativo de
las empresas que operan en un pas. Elabora datos que informan sobre
la cantidad de das y los costes medios necesarios para tramitar licen-
cias y llevar a cabo requisitos de reglamentacin.
La mayora de las herramientas disponibles se sitan entre ambos
extremos. Incluso se podra decir que los ejemplos presentados
pertenecen a una categora distinta o hbrida. Algunas evaluaciones
sobre inputs van ms all de los indicadores de jure e incluyen la cali-
dad de su aplicacin mediante indicadores de facto. Por ejemplo, los
indicadores Trabajo Decente de las Lagunas en los Derechos Bsicos de
los Trabajadores que publica la Organizacin Internacional del Trabajo
con el objetivo de resolver los inconvenientes de inputs y outputs, se han desarrollado nuevos enfoques polticoeconmicos para entender qu genera e impulsa corrupcin en un pas.
-
Gua del usuario para medir la corrupcin
EJEmPLO 2: INDICADO-RES DE TRANSPARENCIA EN LAS ACTIVIDADES DE LOS GOBIERNOS mUNICIPALES.
Indicador subjetivo basado
en resultados: Se pregunt a
los ciudadanos sobre la trans-
parencia en el funcionamiento
de los gobiernos municipales.
Indicador de jure correspon-
diente: Existencia de un foro
pblico para los ciudadanos
para debatir sus opiniones con
los cargos pblicos electos27.
EJEmPLO 3: INDICADORES SOBRE LA PARTICIPACIN EQUITATIVA DE LAS mUJERES EN TODOS LOS mBITOS DE LA VIDA SOCIAL Y POLTICA.
Indicador subjetivo basado
en resultados: Se pregunt
a los ciudadanos sobre la
participacin equitativa de las
mujeres en todos los mbitos
de la vida social y poltica.
Indicador de jure cor-
respondiente: El porcentaje
de mujeres periodistas de la
prensa escrita, radio y televisin
en el mbito nacional o el
porcentaje de mujeres funcio-
narias o con altos cargos en
la administracin pblica en
relacin a los hombres28.
Como bien apunt uno
de los organizadores de las
jornadas, el ejercicio demostr
cmo los indicadores objetivos
complementan a los indicadores
basados en la percepcin, no
solo a la hora de aplicarlos en
decisiones polticas (es decir,
para buscar indicadores
procesables) sino para superar
las respuestas de sesgo poltico
de los sondeos pblicos en
pases con poblaciones tan po-
larizadas como Montenegro.
El objetivo es proporcionar
a los responsables polticos
una lista de indicadores de
jure lo ms diversa posible,
de manera que ellos mismos
seleccionen el indicador que
consideren ms relevante segn
el tipo de inputs necesario
para capturar las opiniones de
los sondeos. Este ejercicio no
tiene una nica respuesta
correcta. Se trata, ms bien,
de seleccionar el indicador
basado en inputs ms apro-
piado para un pas o regin,
dependiendo de los retos
especficos de cara a la
gobernabilidad y las priori-
dades polticas.
Inputs y outputs: un ejemplo realVIENE DE LA PGINA 16
(OIT) miden la distancia entre los
acuerdos laborales y su aplicacin.
Asimismo, los Indicadores de Inte-
gridad de Global Integrity evalan
las ventajas y los inconvenientes de
los mecanismos anticorrupcin del
sector pblico recopilando infor-
macin sobre el marco jurdico para
combatir la corrupcin, pero tam-
bin sobre su aplicacin prctica.
El Proyecto Internacional de
Presupuesto explora el marco legal
para la elaboracin de presupuestos
pblicos de forma transparente y
cuentadante, as como las deficiencias
de la aplicacin de tales leyes y
reglamentos.
Estas herramientas de medicin
ms robustas que combinan in-
dicadores de jure y de facto pueden
parecer indicadores globales, pero
en realidad incluyen pocas medidas
reales sobre resultados. Existen
herramientas hbridas como los
Indicadores de gobernabilidad en el
mbido mundial del Banco Mundial,
que combinan por igual datos de
jure (por ejemplo, informacin pro-
veniente de Global Integrity sobre
leyes y organismos anticorrupcin)
con datos de facto (informacin del
Afrobarmetro relativa a las per-
cepciones de los ciudadanos sobre
casos de corrupcin que afectan a
lderes polticos electos, jueces, as
como a funcionarios de aduanas o
de hacienda).
Tanto los indicadores de
inputs como los que miden outputs
presentan ventajas e inconvenientes.
Los indicadores que se centran en
las normas para combatir la corrup-
cin y otros inputs proporcionan
-
Gua del usuario para medir la corrupcin
Poner en marcha reformas
en el mbito de la gobernabilidad
y la lucha contra la corrupcin
es una tarea ardua: estas refor-
mas tienen lugar en contextos
poltico-econmicos no siempre
fciles de entender debido a
la falta de transparencia en las
relaciones de intereses del m-
bito gubernamental. La mayora
de las veces, esperar que un in-
dicador o evaluacin responda
por completo a las necesidades
del usuario es una ilusin.
Recomendamos la
bsqueda de herramientas de
medicin complementarias que,
combinadas entre s, propor-
cionen una visin ms global
del asunto. Los indicadores
basados en inputs y outputs
deben verse como represent-
acin complementaria (aunque
imperfecta) de las distintas
dimensiones de gobernabili-
dad que se pretenden medir.
Explorar los vnculos (o la
ausencia de ellos) entre las
mediciones sobre inputs y
outputs de un pas o regin
puede arrojar en ocasiones
una informacin fascinante.
Por ejemplo, si una
evaluacin de Global
Integrity indica que el pas
X posee una defensora del
pueblo excelente (con inde-
pendencia poltica, sufici-
ente personal y presupuesto,
publicaciones peridicas y la
posibilidad de poner en mar-
cha investigaciones sin ningn
tipo de traba) y sin embargo
una encuesta de hogares
revela que la mayora de stos
no confan en el defensor o no
creen en su imparcialidad:qu
nos pueden decir estos resul-
tados sobre la situacin real?
Es necesario emprender refor-
mas? En ese caso, cules? Si
combinamos diferentes herra-
mientas obtenemos un punto
de entrada para explorar lo
que podra ser una divergencia
en el marco de gobernabilidad
y anticorrupcin de un pas.
Las medidas externas
sobre resultados de corrupcin
ms utilizadas como el IPC de
TI o el indicador Control de
Corrupcin del Banco Mundial
suelen ser muy amplias y con
frecuencia no pueden utilizarse
en este tipo de anlisis. Por
ejemplo, es difcil imaginar a
un usuario, por sofisticado que
sea, elaborar reformas especficas
para un pas basadas en una
encuesta a empresarios occi-
dentales sobre el porcentaje de
las transacciones comerciales
consejos rpidos: aunar inputs con outputs
informacin clara y directa sobre
la existencia y la eficacia de leyes
y reglamentos. Tambin son ms
fciles de procesar. Volviendo al
ejemplo del ndice de criminalidad:
los ciudadanos y el gobierno de
un pas no pueden escoger bajar el
nivel de criminalidad (un output)
ni en la teora ni en la prctica. Sin
embargo, pueden decidir poner ms
policas en servicio o incrementar
las penas por delitos (inputs) con
la esperanza de que esas medidas
conduzcan al resultado u output
deseado: menos criminalidad.
En el caso de la corrupcin,
los gobiernos no pueden reducirla
sin ms. Pero s pueden tomar la
decisin de aplicar las medidas anti-
corrupcin recogidas en la UNCAC
y esperar que estas medidas dis-
minuyan los niveles de corrupcin.
Los indicadores basados en
resultados u outputs presentan la
ventaja de poder evaluar el avance
hacia los objetivos de gobernabi-
lidad previstos o la evolucin de
los programas de reforma anticor-
rupcin. Las medidas basadas en
resultados pueden indicar si se ha
mejorado la gobernabilidad y ha
disminuido la corrupcin (nuevas
leyes o instituciones, clsicos
indicadores inputs, no significan
nada por s mismos). Si se elaboran
correctamente, los indicadores
basados en resultados pueden me-
dir la evolucin real de los pases a
largo plazo. El principal inconve-
niente es que apenas proporcionan
datos procesables: con frecuencia, la
correlacin de inputs que generan
los outputs deseados es confusa.
CONTINA EN LA PGINA 21
-
Gua del usuario para medir la corrupcin
20
Cuando examinamos gobernabilidad y corrupcin, vemos que
la relacin causal entre normas y resultados es compleja; a menudo es
difcil establecer empricamente un vnculo directo. Asimismo, esta-
blecer la importancia relativa de los inputs (cules deben reformarse
primero y por qu) tampoco est clara. Para identificar principios en
las acciones polticas es necesario investigar los vnculos entre indica-
dores de inputs y de outputs24.
Con el objetivo de resolver estos inconvenientes, se han desar-
rollado nuevos enfoques polticoeconmicos para entender qu
genera e impulsa la corrupcin en un pas. Se parte de la base de
que las reformas para mejorar la gobernabilidad y combatir la cor-
rupcin estn condicionadas por las relaciones de poder inherentes
al contexto social, poltico, cultural, institucional e histrico. Sus
partidarios afirman que el anlisis holstico de la dinmica de poder
entre agentes e instituciones ofrece una explicacin detallada y
minuciosa de los obstculos polticoeconmicos, as como de los
incentivos y los canales para lograr una reforma efectiva. Esta idea
coincide con el espritu de la UNCAC, la cual admite que los en-
foques anticorrupcin no pueden limitarse a soluciones tecncratas,
sino que reconoce la naturaleza inherentemente poltica de lucha
contra la corrupcin.29
De ah que puedan formularse preguntas sobre cmo realizar los
cambios ms efectivos, por ejemplo: Qu papel desempea la voluntad
poltica de un pas para aprobar reformas que combatan la corrupcin?
Por qu hay agentes polticos que no tienen incentivos para reforzar
la rendicin de cuentas y la transparencia? Cmo pueden los agentes
de la sociedad civil provocar cambios efectivos? Qu factores cultura-
les, histricos y estructurales estn detrs de la desconfianza de los
ciudadanos en las instituciones pblicas?
Cuestiones como estas ayudan a desentraar informacin contextual
sobre intereses distintos, dinmica de poder, as como normas formales
e informales que pueden traducirse en resultados procesables.
El Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino
Unido (DFID) ha sido pionero entre las organizaciones de donantes
en la elaboracin de metodologas para evaluar la gobernabilidad
de los pases donde DFID opera. El enfoque Impulsores del Cambio
(DoC por sus siglas en ingls), creado en 2001, vincula los marcos de
poder polticoeconmicos y el contexto local con evaluaciones sobre
gobernabilidad y corrupcin. Hasta la fecha, se ha aplicado en ms
de 20 pases en vas de desarrollo. En Ghana, un equipo de expertos
nacionales identific las relaciones entre el gobierno y la clase em-
presarial como el principal pbulo de corrupcin. Los investigadores
-
Gua del usuario para medir la corrupcin
2
detectaron la existencia de un entorno patrncliente o neopatrimonial
duradero que debilita cualquier reivindicacin de cambio y desalienta
reformas a largo plazo.
Para tratar ste y otros problemas, se recomend un enfoque de
mltiples vas mejorando los flujos de informacin, introduciendo
mayor competencia entre los partidos polticos y reforzando el papel
de la dispora ghanesa y de la sociedad civil30.
La Agencia Sueca de Desarrollo Internacional (ASDI) tambin ha
establecido tendencias en esta rea. ASDI ha desarrollado un marco
de anlisis cuyo objetivo es conseguir una comprensin slida de las
relaciones y estructuras poltico-econmicas de un pas, as como de
sus implicaciones en las prioridades para eliminar la pobreza, impulsar
los derechos humanos y otras reas de ayuda al desarrollo. Al examinar
las causas (y no los sntomas) de la corrupcin mediante anlisis mi-
nuciosos sobre las relaciones de poder formales e informales, ASDI
tiene por objetivo mostrar cmo se distribuye el poder (segn la raza, el
gnero, la edad o la clase social; el centro o la periferia, la esfera pblica
o privada) y dnde se sita el poder real31. Se han realizado estudios
piloto en Kenia, Etiopa, Mali y Burkina Faso. Actualmente hay otros
estudios en curso.
Los anlisis poltico-econmicos constituyen novedades esperanzado-
ras para mejorar el conjunto de herramientas de medicin de corrupcin.
Sin embargo, tambin presentan limitaciones. As lo afirmaron los par-
ticipantes de la Conferencia sobre la actuacin de los donantes frente a
las evaluaciones sobre gobernabilidad organizada por el Comit de la
Asistencia para el Desarrollo (CAD) de la Organizacin para la Cooper-
acin y el Desarrollo Econmico (OCDE):
El anlisis de las estructuras de poder en los proyec-
tos de ayuda al desarrollo apenas ayuda a los donantes
a entender cmo apoyar y ejecutar los resultados. No
obstante, las herramientas recientes pueden contribuir
a que estos anlisis puedan aplicarse en el futuro32.
Metodologa
Otra distincin importante entre las herramientas de medicin de
corrupcin son los mtodos y tcnicas adoptados por los creadores. No
se trata de meras notas a pie de pgina que pasar por alto. Tienen en
realidad un impacto decisivo sobre las ventajas y las limitaciones de los
conjuntos de herramientas. Al escoger las herramientas, el usuario debe
tener en cuenta las diferencias metodolgicas.
que va destinado al pago de
sobornos.
En estos casos, aunar
inputs con outputs requiere
dedicar tiempo y recursos a
nuevas herramientas sobre
resultados especficas de
cada pas (como las que
complementan al ndice
sobre la Democracia en
Montenegro (ver inputs y
outputs: Un ejemplo real,
pg. 16). Solo entonces
pueden proponerse reformas
tiles e implementables.
consejos rpidos: aunar inputs con outputsVIENE DE LA PGINA 19
-
Gua del usuario para medir la corrupcin
22
Los tipos de fuentes de datos utilizados son de inters especial. La
herramienta o set se basa en datos agregados u originales? Los sets de
datos originales recaban nueva informacin con el propsito explcito
de generar un propio ndice o evaluacin propia. Por ejemplo: el ndice
de Integridad Global, el ndice de Presupuesto Abierto (en ambos casos
se trata de puntuaciones agregadas y que han sido creadas por expertos
sobre el terreno), POLITY (en el que los propios investigadores asignan la
puntuacin), encuestas a expertos del mundo empresarial sobre percep-
cin de corrupcin o bien encuestas de hogares sobre las percepciones y
experiencias de los ciudadanos con la corrupcin.
En definitiva, el usuario debe preguntarse si la organizacin que
publica el indicador tambin produce los datos que utiliza. Si es as, la
herramienta est basada en datos originales.
En cambio, los indicadores agregados juntan y sintetizan infor-
macin de fuentes elaboradas por terceras organizaciones. No compilan
ni generan sus propios datos, sino que utilizan datos externos mediante
tcnicas de agregacin para producir sus propios resultados y puntua-
ciones. En el mbito de la corrupcin, los indicadores agregados siguen
siendo las herramientas de medicin ms utilizadas por su cobertura
prcticamente global.
Este amplio alcance es especialmente atractivo para los donantes
y para los inversores internacionales, ya que ambos suelen interesarse
en las comparaciones entre pases cuando toman decisiones fundamen-
tadas sobre la ayuda internacional o la transferencia de capitales. Entre
los indicadores agregados de gobernabilidad destacan los Indicadores
de gobernabilidad en el mbito mundial del Banco Mundial, El ndice
Ibrahim de Gobernabilidad Africana y el ndice de Percepcin de Cor-
rupcin (IPC) de Transparencia Internacional (TI).
Tanto las herramientas de medicin que generan sus propios datos
como las que agregan fuentes de datos externos presentan ventajas e
inconvenientes. Los indicadores agregados pueden resultar tiles para
resumir cantidades enormes de informacin provenientes de diversas
fuentes. De esta manera, limitan la influencia de los errores de medicin
de los indicadores individuales y pueden medir con mayor precisin un
concepto tan vasto como la corrupcin33.
Sin embargo, y como han apuntado algunos crticos, si agregamos
si el usuario agrega muchas variables en una nica puntuacin o categora, corre el riesgo de perder
claridad conceptual clave.
-
Gua del usuario para medir la corrupcin
23
muchas variables en una nica
puntuacin o categora corremos el
riesgo de perder claridad conceptual
clave34. Si el usuario no sabe com-
prender o deconstruir el concepto
que se est midiendo, limitar grave-
mente su capacidad para extraer im-
plicaciones polticas fundamentadas.
En sintona con el problema de
la designacin de las herramientas
expuesto anteriormente, la mayora
de los usuarios no logra entender los
lmites de los indicadores agrega-
dos. stos tambin son susceptibles
de abuso debido a su naturaleza
selectiva (favoreciendo encuestas de
superpoblacin), metodologa pobre
y criterios de puntuacin opacos,
ausencia de comparaciones fidedig-
nas entre pases o en el tiempo (las
fuentes pueden diferir de un ao a
otro, o entre unidades de anlisis)
y la probabilidad de errores de cor-
relacin en las fuentes (es decir, la
influencia de otras evaluaciones de
expertos, crisis polticas o finan-
cieras y rendimiento econmico
de un pas, as como los errores
de los encuestados en los datos de
percepcin)35.
Por su parte, los indicadores
y sets de herramientas basados
en datos originales presentan una
mayor consistencia y claridad. Si
se disean de manera adecuada, su
precisin puede ayudar a identificar
posibles puntos de intervencin en
los programas de gobernabilidad y
anticorrupcin. En otras palabras,
contribuyen a aunar los inputs con
los outputs ya descritos. No obstante,
el usuario deber tener en cuenta
que siempre existe un grado de sub-
Antes de optar por una
herramienta de medicin,
dedique unos cuantos minutos
a leer la letra pequea. Las
pginas del final de las herra-
mientas de medicin, aunque
pesadas y secas, describen
cmo se ha realizado la
evaluacin, la clasificacin o
las puntuaciones. Si cree que
falta algo, parte del proceso,
una explicacin ms clara de
la metodologa o una lista
de las preguntas formuladas,
pngase en contacto con la
organizacin, la cual no tendr
ningn problema en ofrecerle
la informacin. De lo contrario,
considrelo como algo
sospechoso y no utilice esa
herramienta de medicin.
Asimismo, tenga en
cuenta que no existe respuesta
correcta a los argumentos
objetivo vs. subjetivo o
agregado vs. original.
Dependiendo del contexto
sern tiles unas evaluaciones
y medidas de corrupcin u otras.
Si desea obtener una instantnea
sobre el funcionamiento de un
pas en comparacin con los
pases vecinos, bastar un
indicador agregado de alto
nivel. De igual modo, si pretende
evaluar las opiniones de los
ciudadanos sobre el clima de
corrupcin, una encuesta de
opinin pblica subjetiva es
totalmente adecuada. Por otra
parte, si el usuario es funcionario
de gobierno y su tarea consiste
en mejorar el desempeo
del pas en la lucha contra la
corrupcin, probablemente
deber complementar estas
fuentes con indicadores ms
objetivos e implementables
que sirvan de base para las
reformas y que reflejen o
aborden la opinin general
de los sondeos e indicadores
internacionales agregados.
consejo rpido: estudie la metodologa
-
Gua del usuario para medir la corrupcin
2
jetividad y ambigedad en la clasificacin y codificacin (asignacin de
puntuaciones) de indicadores derivados de datos originales. Por ejemplo,
los investigadores encargados de las puntuaciones de la base de datos
POLITY siguen criterios estrictos al asignar puntuaciones, si bien son
susceptibles de cierto grado de subjetividad o inconsistencia. Lo mismo
rige para los expertos sobre el terreno que asignan puntuaciones para
ong internacionales como Global Integrity o el Proyecto Internacional de
Presupuesto.
El inconveniente ms preocupante de las evaluaciones basadas en
datos originales se da cuando las puntuaciones se otorgan sin suficiente
o ninguna identificacin de criterios explcitos. Un ejemplo de ello se en-
cuentra en la encuesta del Afrobarmetro36, que recoge la opinin de los
africanos sobre asuntos relacionados con el desempeo de los gobiernos
y la democracia. En 2006, la encuesta incluy la siguiente pregunta: En
general, como clasificara el grado de libertad y de justicia de las pasa-
das elecciones? Los encuestados tuvieron que elegir entre las siguientes
respuestas:
Completamente libres y justas
Libres y justas, pero con incidentes menores
Libres y justas, pero con incidentes mayores
No fueron libres ni justas
No entiendo la pregunta
No lo s
A falta de otros criterios para definir estas respuestas (por ejemplo,
qu significa incidente menor en comparacin con incidente mayor,
o qu significa exactamente libre y justo) es difcil saber con precisin
qu actitudes y emociones reflejan los encuestados en sus respuestas.
Podemos imaginar una confusin parecida al responder a preguntas
como Clasifique el nivel de corrupcin en el pas X: elevado, medio o
bajo, sin ningn otro criterio orientativo de puntuacin. Por no men-
cionar el problema del idioma (la traduccin de los cuestionarios puede
originar ideas todava ms imprecisas) y asuntos como la entrada de
datos (si bien en este caso el problema puede minimizarse procesando
los datos electrnicamente). El usuario deber examinar detenidamente
las herramientas de medicin basadas en datos originales para ver si los
criterios de puntuacin son explcitos y, en ese caso, utilizar los criterios
como gua para interpretar los resultados.
Otra distincin metodolgica clave que el usuario debe tener
en cuenta es la siguiente: hasta qu punto los indicadores se basan
en datos subjetivos en lugar de datos objetivos. Los primeros no son
necesariamente mejores que los otros y, si se entienden correctamente,
-
Gua del usuario para medir la corrupcin
2
ambos pueden arrojar luz a los retos de la corrupcin.
Los indicadores subjetivos se centran en las percepciones de
ciudadanos o expertos y sus opiniones sobre la calidad de la gobern-
abilidad o el nivel de corrupcin en un pas determinado. El ejemplo
ms claro de este tipo de indicador lo ofrece el ndice de Percepcin de
Corrupcin (IPC) que Transparencia Internacional publica ao tras
ao, si bien existen otros como el ndice de Democracia que publica
The Economist a travs de su Economist Intelligence Unit (EIU) y los
cuatro barmetros regionales ms importantes.
Si el usuario opta por utilizar ndices subjetivos, debe tener en
cuenta posibles inconvenientes. En primer lugar, los indicadores sub-
jetivos se basan en percepciones y quizs no sean fiables para evaluar
tendencias y cambios a largo plazo, ya que difcilmente captan las
mejoras en la calidad del sistema de integridad pblico de un pas y
el rendimiento en la lucha contra la corrupcin. En segundo lugar, los
indicadores basados en percepciones manifiestan a menudo falta de
credibilidad por la ausencia de hechos de jure y el abismo entre las
realidades de facto que viven las personas.
Tercero, los indicadores ms subjetivos reflejan mayormente las
percepciones de la lite empresarial, que no siempre coinciden con las
opiniones de los que no son empresarios y de los ciudadanos de a pie.
Cuarto, estos ndices tienden a medir opiniones sobre resultados de
gobernabilidad y corrupcin, en lugar de las causas37.
Por el contrario, los indicadores objetivos sopesan informacin
que se atiende a los hechos, como los puntos fuertes y dbiles del
entorno institucional y jurdico de un pas (por ejemplo, porcentaje
de personas que acuden a votar en elecciones, nmero de mujeres
elegidas para una legislatura y la existencia de leyes que garanticen
la libertad de informacin). Estas evaluaciones objetivas se reflejan,
por ejemplo, en el ndice sobre Libertad Econmica de la Fundacin
Heritage, que clasifica a ms de 160 pases mediante 10 factores
utilizando medidas cuantitativas de fuentes externas. Los indicadores
objetivos incluyen tambin encuestas a empresas y a hogares sobre la
experiencia. Por ejemplo, se pregunta sobre las veces que una persona
o empresa ha pagado sobornos y a cunto ascendi el pago.
debido a que existen pocas mediciones de corrupcin internacionales enfocadas en la pobreza y cuestiones de gnero, es necesario elaborar nuevos indicadores de mbito nacional.
-
Gua del usuario para medir la corrupcin
2
No se debera insistir en las diferencias entre datos objetivos y
subjetivos, sino que ambos tipos deben verse como complementarios38.
De hecho, algunos indicadores aparentemente objetivos como el ndice
Ibrahim integran fuentes de datos subjetivos como el IPC en sus puntua-
ciones totales.39
En la actualidad, solo un nmero limitado de herramientas tratan
los aspectos de gnero y de pobreza en el marco de la corrupcin y la
gobernabilidad. Los pocos indicadores de primera generacin, es decir,
los que existen actualmente, pro pobres y sensibles al gnero se elabo-
ran a partir de encuestas especficas de pas, censos, registros adminis-
trativos y grupos concretos.
Ejemplos de indicadores sensibles al gnero ms amplios (pero
menos tiles) son la proporcin de escaos que ocupan las mujeres en
los parlamentos nacionales y la existencia de leyes contra la discrimi-
nacin por razn de sexo 41.
Debido a la escasez de mediciones de corrupcin internacionales
enfocadas en la pobreza y cuestiones de gnero, es necesario elaborar
nuevos indicadores de mbito nacional. Hay que responder a pregun-
tas del tipo Cmo es la experiencia de las mujeres pobres con la cor-
rupcin en comparacin con la experiencia de los hombres pobres?42
Los indicadores de segunda generacin son aqullos que an no
existen pero para los que ya hay informacin disponible. Por ejemplo, el
grado de confianza de las personas pobres en la polica. Las encuestas
de los Barmetros regionales incluyen preguntas relacionadas con el
grado de confianza y la condicin econmica de los encuestados. Esta
informacin permitira elaborar ndices centrados en las capas ms
bajas de la sociedad.
Estos indicadores permiten diagnsticos en profundidad ms
definidos sobre el impacto de la corrupcin en los distintos grupos
sociales. Los agentes nacionales estn mejor preparados que los inter-
nacionales para desarrollarlos, aspecto que explicamos a continuacin
de manera detallada.
El papel de los agentes nacionales e internacionales en el proceso de evaluacin
El uso de expertos y fuentes de informacin locales es una tendencia
reciente en el campo de la medicin de la corrupcin, en la que, por
contra, cada vez se depende menos de las opiniones y clasificaciones
externas. Este fenmeno pone de relieve el reconocimiento creciente de
que los indicadores de corrupcin deben ser relevantes para las partes
interesadas nacionales. Los donantes e inversores internacionales son
los principales usuarios de indicadores: los utilizan como referencia
-
Gua del usuario para medir la corrupcin
2
para asignar fondos de desarrollo y capitales. Pero en el caso de las
partes nacionales, como gobiernos o grupos locales, los indicadores ac-
tuales, particularmente los agregados y los que se basan en percepcio-
nes, no tienen tanta utilidad. Los indicadores agregados que engloban
datos de varias fuentes de terceras organizaciones presentan un dilema
particular. Es difcil vincularlos a datos objetivos (inputs) procesables,
lo que ha creado un cierto resentimiento entre los gobiernos. Tal y
como nos coment un funcionario de ayud