perspectivas,desafÍoseinnovaciones … · 2018-08-27 · reforma del estado y de la...

PERSPECTIVAS, DESAFÍOS E INNOVACIONESEN LA GESTIÓN PÚBLICA

LA COORDINACIÓN INTERMINISTERIALE INTERJURISDICCIONAL: ASPECTOS CLAVEDEL PROCESO DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

Publicación delProyecto de Modernización del EstadoJefatura de Gabinete de Ministros de la Nación

Av. Julio A. Roca 782 - Piso 12(C1067ABP) Ciudad Autónoma de Buenos AiresRepública Argentina

[email protected]

Edición, corrección y composición general:Proyecto de Modernización del Estado

Ciudad Autónoma de Buenos Aires, noviembre de 2008.

Los editores no se responsabilizan por lo conceptos, opiniones o afirmacionesvertidas en los textos de los colaboradores de esta publicación, que son de exclusivaresponsabilidad de sus autores.

AUTORIDADES

Presidente de la NaciónDra. Cristina Fernández de Kirchner

Jefe de Gabinete de MinistrosSr. Sergio Tomás Massa

Directora Nacional AlternaProyecto de Modernización del EstadoLic. María Florencia Alvarez Travieso

ÍNDICE

Carlos H. AcuñaDirector-Profesor. Maestría en Administración y Políticas Públicas.Departamento de Humanidades. Universidad de San Andrés (UDESA).Argentina.Prólogo

María Florencia Alvarez TraviesoCoordinadoraDirectora Nacional Alterna. Proyecto de Modernización del Estado. Jefaturade Gabinete de Ministros (JGM). ArgentinaEl fortalecimiento de las capacidades institucionales de coordinacióncomo objetivo estratégico de la modernización del Estado

Christian Gonzalo AsinelliDiputado. Legislatura de la Ciudad Autónomade Buenos Aires. ArgentinaEl rol de los poderes legislativos provinciales en el proceso demodernización del Estado: el caso del gobierno electrónico en laCiudad Autónoma de Buenos Aires

Leonardo Boto AlvarezDirector Nacional. Dirección Nacional de Calidad de la Gestión Turística.Secretaría de Turismo. ArgentinaEl fortalecimiento de la política de turismo: algunos ejemplos decoordinación entre la Jefatura de Gabinete de Ministros y laSecretaría de Turismo de la Nación

Esther Del Campo GarcíaSubdirectora. Departamento de Gobierno, Administración y Políticas Públicas.Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset (IUIOG). EspañaLa experiencia de coordinación interjurisdiccional: algunasreflexiones del caso español para pensar el argentino

Alejandro TullioDirector Nacional Electoral. Ministerio del Interior. ArgentinaLa capacitación de autoridades de mesas electorales: un ejemplode coordinación interministerial

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XIII Congreso Internacional del CLAD

PRÓLOGO

Este volumen agrupa los trabajos presentados en el panel “LA COORDINACIONINTERMINISTERIAL E INTERJURISDICCIONAL, ASPECTOS CLAVE DEL PROCESO DEMODERNIZACION DEL ESTADO” del XIII Congreso Internacional del CLAD sobre laReforma del Estado y de la Administración Pública, organizado por el CentroLatinomericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), en Buenos Aires, del 4al 7 de Noviembre de 2008. El panel coordinado por la Lic. María Florencia AlvarezTravieso, Directora Nacional Alterna del Proyecto de Modernización del Estado de laJefatura de Gabinete de Ministros de la República Argentina.

Los temas abordados en esta publicación cubren aspectos clave tanto de los pro-cesos de modernización estatal en general, como referidos a desafíos específicos queplantea su implementación.

El marco para el debate lo fija el trabajo de María Florencia Alvarez Travieso(Proyecto de Modernización del Estado, JGM – Argentina), EL FORTALECIMIENTO DELAS CAPACIDADES INSTITUCIONALES DE COORDINACIÓN: OBJETIVO ESTRATÉGICODE LA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO. Este marco parte de un análisis del paradig-ma de “Estado mínimo” y las limitaciones macroeconómicas que signaron a la refor-ma de la administración pública en la Argentina de la década de los años noventa.Argumentando que la reducción del tamaño de la organización estatal (esto es, desu peso presupuestario) determinó decisivamente las acciones propuestas, de modoque las mejoras en la eficiencia económica de la gestión pública constituyeron elnúcleo prioritario del enfoque predominante, el trabajo destaca el cambio de para-digma ocurrido a partir de 2003. El texto muestra la dinámica por la que el entoncesgobierno de Néstor Kirchner y el actual de Cristina Fernández de Kirchner introduje-ron gradualmente un profundo cambio en la estrategia de modernización, focalizan-do las prioridades en la construcción de un Estado democrático. Las conclusionesapuntan a destacar que la reforma estatal se orienta a asegurar una AdministraciónPública orientada y ajustada a la obtención de los objetivos estratégicos establecidosen el plan de gobierno, variando el énfasis de los medios a los fines de procesos dereforma del Estado y de la Administración Pública.

En este contexto, la elaboración de los trabajos se desdobla en dos focos. El pri-mero presta atención especifica a dos cuestiones de la actual modernización estatalen la Argentina. Por una parte, la referida al papel del e-learning en los procesos decapacitación ligados a la industria del turismo (Boto Alvarez) y, por otra, la relaciona-da a formas de resolver problemas de coordinación interministeriales, tomando comocaso el desafío de la capacitación de autoridades de mesas electorales (Tullio). Elsegundo foco se centra en dinámicas subnacionales de modernización estatal, inclu-

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yendo el peso de cuestiones legislativas (Asinelli) y un análisis de la experiencia espa-ñola de cooperación interterritorial (del Campo García).

De esta forma, en relación a la capacitación en la industria del turismo, LeonardoBoto Álvarez (Secretaría de Turismo de la Nación – Argentina), desarrolla en su traba-jo MODERNIZACIÓN DEL ESTADO Y DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: CONTRIBU-CIONES DE LA METODOLOGÍA E-LEARNING EN EL MARCO DE LAS ACCIONES DES-ARROLLADAS POR LA SECRETARIA DE TURISMO DE LA NACION, una revalorizaciónde la importancia de la formación y capacitación permanente y de la incorporaciónde las nuevas Tecnologías de la Información y la Comunicación en las organizacionesdel Estado. Partiendo de reconocer que la responsabilidad social, la rendición decuentas, la calidad, eficacia y eficiencia se han convertido en los nuevos requerimien-tos del accionar estatal, si se persigue alcanzar un grado de desarrollo turístico quepermita a la Argentina insertarse en la economía turística mundial, el foco del textodestaca la manera en que la Secretaría de Turismo de la Nación, a través de laDirección Nacional de Calidad y Formación, ha impulsado la formación de laAdministración Pública provincial y municipal de turismo a través de metodologías dee-learning.

Por su parte, Alejandro Tullio (Ministerio del Interior – Argentina), en LA CAPACITA-CIÓN DE AUTORIDADES DE MESAS ELECTORALES, UN EJEMPLO DE COORDINACIÓNINTERMINISTERIAL, encara el desafío de la misión de los ciudadanos para actuar comoautoridades de mesas electorales y aplicar y hacer aplicar la ley en la materia. Comoespecificidad de la problemática en la Argentina, el trabajo destaca que la ley asignafunciones a la Justicia, al Ministerio del Interior, al Comando General Electoral y alCorreo Oficial de la República Argentina en la organización de los actos electorales y ladifusión de sus resultados, pero reserva la responsabilidad de conducir en cada mesaelectoral todas las actividades de identificación de los electores, recuento de votos y ela-boración de documentación a ciudadanos designados en forma aleatoria. Esta activi-dad, de complejidad creciente, requiere de la existencia de actividades de capacitaciónde los designados que la ley no contempla, ni asigna a ningún órgano. Es en este con-texto que el trabajo expone el accionar que, frente a ese vacío normativo, la DirecciónNacional Electoral, el Proyecto de Modernización del Estado de la Jefatura de Gabinetede Ministros, la entonces Subsecretaría de Gestión Publica y la Justicia NacionalElectoral, coordinaron capacidades y saberes para desarrollar una serie de estrategias yherramientas de capacitación para autoridades de mesas electorales.

A su turno, Christian Asinelli (Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires– Argentina), en su trabajo EL ROL DE LOS PODERES LEGISLATIVOS PROVINCIALES ENEL PROCESO DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO: EL CASO DE LA CIUDAD DE BUE-NOS AIRES, parte de acentuar que una política estratégica como la de modernizacióndel Estado en un contexto federal como el argentino, necesita de un adecuado meca-nismo de coordinación interjurisdiccional para una implementación exitosa que sea,

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Perspectivas, desafíos e innovaciones en la gestión pública

a la vez, respetuosa de las particularidades de cada distrito y cumpla con estándaresde calidad federales. A partir del caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, pasaa destacar el peso de las distintas legislaturas provinciales por su potencialidad paraincluir las demandas de los actores sociales y el papel clave que tienen en el estable-cimiento de estrategias de largo plazo, así como también a destacar la relevancia fun-damental de los apoyos políticos que articulen las asambleas legislativas para ampliarla base de sostén de procesos que, como la modernización estatal, se caracterizanpor la necesidad de alta sistematicidad y consistencia intertemporales.

Finalmente, Esther del Campo García (Doctorado en Gobierno y AdministraciónPública/Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset, UniversidadComplutense de Madrid – España) en su ponencia LA EXPERIENCIA ESPAÑOLA DECOOPERACIÓN INTERTERRITORIAL: ALGUNAS REFLEXIONES DESDE EL CASOESPAÑOL. LA LEY DE DEPENDENCIA, reconoce que el modelo español ha profundi-zado de manera importante el proceso de descentralización política y administrativadurante los últimos treinta años. Este proceso ha permitido calificar al Estado espa-ñol como uno que se dirige hacia el federalismo y que, por lo tanto, permite rastre-ar algunas líneas de continuidad y ruptura con otros casos federales, entre ellos elargentino. Sin embargo, del Campo observa que el camino español no deja de serincompleto porque no ha terminado de articular de forma efectiva uno de los pilaresbásicos de cualquier modelo federal: el co-gobierno. Así, para el caso español y aun-que efectivamente las competencias de las Comunidades Autónomas han idoaumentando —tanto cuantitativa como cualitativamente— y su autonomía política yauto-gobierno estén garantizados en la Constitución española de 1978, la participa-ción de las partes en la definición y elaboración de las políticas públicas de ámbitoestatal es aún muy reducida y se encuentra escasamente institucionalizada.

Este mosaico de temas en proceso de confección y debate, nos aporta piezas parauna hoja de ruta que, más allá de la claridad en su dirección general, se encuentraineludiblemente en elaboración y reformulación. Estas hojas, al momento de comen-zar a caminarlas, nunca nos informan en toda su magnitud y lógica sobre las com-plejidades y especificidades propias de los procesos de modernización estatal. Es eneste sentido que el conjunto de trabajos compilados en este volumen no sólo reflejaparte de los valiosos avances y aprendizajes que ha llevado adelante el Proyecto deModernización del Estado en la Argentina, sino que aporta piezas de conocimientopara ir completando un mapa, en definitiva estratégico, para la construcción de unEstado democrático, eficiente y eficaz en la Argentina.

Carlos H. AcuñaUniversidad de San Andrés - Argentina

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EL FORTALECIMIENTO DE LAS CAPACIDADESINSTITUCIONALES DE COORDINACIÓN COMO OBJETIVOESTRATÉGICO DE LA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

MARÍA FLORENCIA ALVAREZ TRAVIESO

Resumen

Enmedio de las dificultadesmacroeconómicas que atravesaba Argentina, a finales de losnoventa, el programa de liberalización y la reforma de la Administración Pública, implemen-tados durante dicha década, fueron contemplados no sólo como una consecuencia lógicadel paradigma de Estadomínimo emanado del Consenso deWashington, sino que llegarona considerarse un aspecto integral y necesario del ajuste fiscal exigido por la política econó-mica. La reducción del tamaño –de su peso presupuestario– de la organización estatal signódecisivamente las acciones propuestas, de modo que las mejoras en la eficiencia económi-ca de la gestión pública constituyeron el núcleo prioritario del enfoque predominante.

Dicha visión condujo a concebir a la modernización estatal como un programageneral de implantación de nuevos instrumentos y herramientas administrativas,generadores de ahorros en los trámites y procedimientos, sumando una “transparen-cia” entendida como la mayor visibilidad posible en el uso de recursos. Se trataba deun proceso tecnocrático, que dependía únicamente de la decisión de ejecutarlo.

A partir de 2003, el gobierno introdujo de manera gradual un profundo cambio enla estrategia de modernización, focalizando las prioridades en la construcción de unEstado democrático: la reforma se enfoca en adelante en asegurar una AdministraciónPública orientada y ajustada a la obtención de los objetivos estratégicos establecidos enel plan de gobierno, tal como resultó sancionado por la ciudadanía a través de las insti-tuciones de la democracia. El énfasis pasó de los medios a los fines.

Ello no supone el abandono de los aspectos vinculados con la eficiencia económi-ca, sino que implica un marcado acento en la coordinación de la gestión de gobier-no, en su doble dimensión de generar los consensos internos imprescindibles parauna conducción global y de priorizar las diversas políticas sectoriales según la estra-tegia general definida por la Presidenta de la Nación.

En la presente etapa, conducida por la Presidenta Cristina Fernández de Kirchner,el Proyecto de Modernización del Estado de la República Argentina, dependiente dela Jefatura de Gabinete de Ministros, se orienta a fortalecer las capacidades institu-cionales de coordinación de la gestión pública por parte de dicho órgano, constitu-cionalmente responsable de la administración general del país y de la política nacio-nal de reforma y modernización de su Administración Pública.

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Reseña biográfica

María Florencia Alvarez Travieso nació en Buenos Aires en el año 1972. Es licenciada en Ciencias

Políticas con especialización en Relaciones Internacionales de la Universidad Católica Argentina y

Técnica Universitaria en Periodismo de la misma Universidad. Obtuvo el título de Master en Acción

Política y Participación Ciudadana, otorgado por el Instituto Universitario Francisco de Vitoria-

Universidad Complutense de Madrid (obteniendo matrícula de honor por el IUFV), y el Postgrado en

Gestión Socio-urbana y Participación Ciudadana en Políticas Públicas de FLACSO-Argentina. Ha desem-

peñado importantes cargos en el ámbito público e internacional, destacándose de su trayectoria recien-

te el de Secretaria General de la Fundación Carolina de Argentina y representante de la sede española

en Argentina, Chile, Uruguay, Bolivia, Brasil y Paraguay. En 2006 se integró al Proyecto de

Modernización del Estado de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación, desempeñándose como

Jefa de Gabinete de Asesores hasta su designación en 2008 como Directora Nacional Alterna del men-

cionado organismo, cargo que ocupa en la actualidad.

Dirección postal: Proyecto de Modernización del Estado, Jefatura de Gabinete de Ministros de la

Nación. Av. Pte. Julio A. Roca 782, Piso 12º, (C1067ABP), Ciudad Autónoma de Buenos Aires,

República Argentina.

Teléfono: (+54-11) 4334-3532/3659

E-mail: [email protected]

Web: www.modernizacion.gov.ar

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1. El contexto general

Más allá de su impacto y sustentabilidad posterior, el proceso de modernizaciónestatal en Argentina reconoce algunos antecedentes iniciales autónomos, como lacreación del Cuerpo de Administradores Gubernamentales a fines de los ochenta y elestablecimiento del Sistema Nacional de la Profesión Administrativa (SINAPA) acomienzos de los años noventa. A mediados de dicha década, sin embargo, la “refor-ma del Estado” adquirió un perfil específico, vinculado a diversas fuentes internacio-nales del pensamiento político y económico, englobadas en el denominadoConsenso de Washington (Williamson, 1994).

Como es sabido, esta visión propuso una profunda revisión del rol del Estado enla sociedad –en especial en el ámbito económico–, sosteniendo que la llave del des-arrollo económico y social consistía en un nuevo protagonismo del sector privado. Separtía de la constatación de que el crecimiento del empleo y los ingresos dependíanen gran medida de las iniciativas e inversiones de las empresas privadas, en tanto quela experiencia general del mundo en desarrollo mostraba graves defectos en la ges-tión estatal de muchos emprendimientos productivos y de servicios. En consecuencia,los gobiernos debían dejar dichas actividades en manos de administradores eficien-tes del sector privado y revisar todas las regulaciones públicas que limitaran su parti-cipación en el campo económico-social. Tanto en Argentina como en el resto deAmérica Latina, esta visión influyó en una amplia ola de iniciativas de privatización deempresas públicas y de desregulación de mercados y sectores.

La relación público-privada sufrió una transformación relevante con la concesióna grupos empresarios de diversos servicios públicos históricamente provistos por elEstado. El proceso implicó algunas consecuencias positivas en materia de nuevasinversiones y mejoras, pero el resultado final resultó muy controvertido. Aunque unbalance adecuado excede el propósito de esta presentación, en la experiencia argen-tina no pueden dejar de mencionarse: la excesiva priorización de los ingresos fiscalesa obtener (por encima de la adecuada regulación sectorial), la definición de “unida-des de negocio” de excesivo tamaño (con poca participación de capitales locales yproblemas posteriores en materia de defensa de la competencia) y la conformaciónde entes de control institucionalmente sesgados (prevención de riesgos expropiato-rios en lugar de protección de los usuarios y consumidores). Además, se verificó confrecuencia un marcado abandono de las responsabilidades públicas de planeamientode mediano plazo, incluyendo el desmantelamiento humano y presupuestario de ins-tituciones y organismos de gran importancia.

La nueva visión se apoyaba en un axioma central: la administración privada gene-ra beneficios económicos, es decir que opera con mayor eficiencia que la gestiónpública. Se suponía que las reformas privatizadoras y desreguladoras produciríanahorros significativos en la provisión de dichos bienes y servicios, contribuyendo a eli-

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minar los déficits financieros de los gobiernos. De este modo, las “reformas” de lossectores públicos pasaron a formar parte de los programas de estabilización econó-mica que los organismos internacionales exigían a los países que solicitaban financia-miento multilateral. En esos años y para un país deudor, poner en marcha un progra-ma de reforma estatal constituía un signo de “seriedad” y de “voluntad de repago”.

En realidad, el beneficio económico de las privatizaciones depende centralmentede la calidad de los marcos regulatorios y de un necesario cambio del antiguo Estadoproductor hacia nuevos y delicados roles de intermediación en la cooperación públi-co-privada. La impronta fiscalista, en torno a los valores que conformaron el estan-darte de la reforma de los noventa –las tres E: economía, eficiencia y eficacia–, resul-tó trasladada casi automáticamente al campo de la Administración Pública (Metcalfe,1999), demostrando que el hecho de “[…] (haber) achicado el dominio funcional delEstado y corrido su frontera con la sociedad […] no significó necesariamente unmejor Estado” (Oszlak, 1999:93).

2. Las primeras orientaciones

A pesar de que la privatización de las empresas estatales redujo de modo signifi-cativo la planta de personal del sector público, el supuesto tamaño excesivo de lasestructuras administrativas remanentes fue presentado como un problema priorita-rio. La aproximación inicial centró su análisis en las llamadas “buropatologías” delsector público (Suárez e Isuani, 1999): la abundancia de procedimientos burocráticosinnecesarios, la superposición y duplicación de roles y funciones, los costos excesivosde las adquisiciones estatales y el sobredimensionamiento de las estructuras organi-zativas (además de presumir una escasa actualización y preparación profesional de losfuncionarios, como fundamento para su prescindibilidad).

La solución a dichos males forma parte, sin dudas, de los esfuerzos de reformaque eran –y son todavía– necesarios, e integran de manera permanente la estrategiade modernización de la Administración Pública argentina.

Debe resaltarse aquí que el paradigma de “más mercado y menos Estado”(Cavarozzi, 1993), reinante a fines de los años noventa, enfatizaba a la eficiencia–ahorro presupuestario– como la dimensión prioritaria de la reforma estatal. Estocondujo a rondas sucesivas de restricciones presupuestarias y programas generaliza-dos e indiscriminados de retiros de personal, que revelaron a la progresiva reduccióndel tamaño y funciones de la Administración como la única dirección aparente de lasreformas planteadas.

En rigor de verdad, las primeras iniciativas de reforma en Argentina comprendíanalgunos elementos pertenecientes a otras dimensiones como la mayor transparencia

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y el acceso a la información pública y algunos estímulos a la participación ciudadanaen la evaluación de los servicios estatales. En esta etapa, sin embargo, dichos elemen-tos se encontraban teñidos por la impronta fiscalista: el pretendido disclosure infor-mativo se centraba en la divulgación de datos presupuestarios y se suponía que elinvolucramiento de organizaciones de la sociedad civil redundaría en controles exter-nos respecto al uso de los recursos públicos y en una posible tercerización ulterior deactividades y roles.

Este énfasis en la eficiencia como elemento central de la calidad de la gestiónpública supuso algunos importantes rasgos adicionales en la visión predominante,tanto de las autoridades gubernamentales de aquel período como de los organismosinternacionales de crédito que las asistieron:

La modernización del Estado exclusivamente refería a la existencia de cierta dis-posición a modificar el modo en el que la Administración ejecuta sus actividades,mediante la adopción de metodologías de gestión apropiadas. Fue concebida comoun proceso técnico, de arriba hacia abajo, cuya concreción dependía, en apariencia,de la decisión superior de ejecutarlo.

Dado que la modernización del Estado debía orientarse a promover la eficienciade toda la Administración, debía manifestarse en un proceso comprensivo de inter-venciones horizontales, esto es, de introducción de metodologías de gestión dealcance universal, con independencia de las características particulares de las políti-cas sectoriales involucradas.

Como consecuencia de este enfoque, a comienzos de siglo XXI, la AdministraciónNacional presentaba una gran debilidad para ejercer su responsabilidad esencial deequilibrar las demandas individuales con los intereses generales de la sociedad. Elloobedecía no sólo a carencias presupuestarias sino a la pérdida de valiosos recursoshumanos que buscaron otros horizontes profesionales y a no pocos casos de captu-ra de sus estructuras por intereses parciales, políticos y sectoriales.

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3. La modernización del Estado a partir de 2003

El entonces Presidente de la Nación Dr. Néstor Kirchner asumió su gobierno enmedio de una profunda crisis política, económica y social, que fue superada progre-sivamente con la normalización del funcionamiento de las instituciones, y con unaimportante recuperación del empleo, los ingresos y la actividad económica general,que condujeron a mejoras significativas en los índices sociales de pobreza e indigen-cia1. Las nuevas políticas revisaron y redireccionaron los lineamientos que habían pre-dominado en los años noventa, en particular en materia económica, laboral y social.

3.1. Diagnóstico

La promoción de una nueva y mayor calidad institucional figuraba también entrelos objetivos del nuevo gobierno y, en consecuencia, la política de modernización delEstado fue considerada relevante, sometiéndola a un profundo análisis y reformula-ción. Los ajustes estratégicos impulsados por el gobierno provenían del siguiente cua-dro de situación:

• La decepcionante experiencia de fines de los noventa mostró que, lejos deconstituir una mera fórmula técnica, la modernización del Estado consiste enun proceso político de construcción institucional, en el cual los impactos fisca-les se ubican en un segundo orden de prioridad. Se trata de transformar a laAdministración en un instrumento dócil a la voluntad ciudadana expresada enlas instituciones democráticas: fortalecer la gobernabilidad no supone sóloestabilidad política, sino que implica esencialmente la construcción de ciuda-danía y el ejercicio cotidiano de la democracia en nuestras sociedades (Prats iCatalá, 1999:40).

1 La aplicación de políticas de ingreso de carácter redistributivo permitieron una importante reduc-ción de los niveles de pobreza e indigencia: el porcentaje de personas bajo la línea de pobreza se redu-jo en más de treinta puntos porcentuales, pasando del 54% en el primer semestre de 2003 al 23,4%para igual semestre de 2007 (Ministerio de Economía y Producción, 2007). En el mismo período, la inci-dencia de la indigencia presentó una reducción cercana a los veinte puntos porcentuales, pasando del27,7% al 8,2% (Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, 2007a y 2007b). El aumento en el nivel deactividad, por su parte, significó una reducción en la tasa de desempleo desde el 20,4% en el primertrimestre de 2003 al 8,5% en el segundo trimestre de 2007 (Instituto Nacional de Estadísticas y Censos,2007c).

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• La concepción predominante había conducido a intervenciones transversalesdirigidas a introducir nuevos instrumentos de gestión aplicables en general atoda la Administración (modelos gerenciales, tecnologías de información, sis-temas de adquisiciones, registros de personal), orientados a mejorar losmedios o instrumentos con que el Estado debía ejecutar sus actividades (conel principal objetivo de obtener eficiencia presupuestaria, según se indicó).Existía, en cambio, una marcada desatención del ámbito de los fines, es decirde la eficacia con que debían lograrse las prioridades estratégicas del plan degobierno.

• Como consecuencia de lo anterior, y sin perjuicio de la importancia de talesinstrumentos, la reformulación del gobierno argentino partió de entender quela modernización del Estado es un proceso político multivariado, en el cual laprimera prioridad consiste en la obtención de los logros esperados por la ciu-dadanía en todas las políticas a ejecutar. De resultas que el adecuado planea-miento y formulación de las políticas sectoriales, así como su priorización,balance y coordinación según la estrategia general de gobierno, constituyenaspectos esenciales de las reformas buscadas.

• Esta dimensión vertical de la modernización estatal, perteneciente al ámbitode la conducción política superior, exige una aproximación gradual y un des-arrollo de consensos solamente obtenibles a través de un liderazgo con mar-cada visión política. En consecuencia, las características del órgano público res-ponsable de la modernización del Estado –de modo que cuente con las capa-cidades institucionales imprescindibles– reviste una importancia crítica.

3.2. Los primeros ajustes

En una primera etapa, el gobierno argentino resolvió profundizar el desarrollo yalcance de las reformas horizontales en marcha, aunque fue modificado el énfasis dealgunas dimensiones en juego en pos de la calidad buscada.

Por supuesto, continuó vigente la importancia asignada a la búsqueda de mayoreficiencia. Pero se procedió, además, a acentuar determinados perfiles comprendidosen otras dimensiones transversales como la transparencia y la rendición de cuentas.Una renovada cultura institucional democrática requiere receptividad ante las expec-tativas ciudadanas y nuevas formas de cooperación y diálogo con diversas organiza-ciones de la sociedad civil.

La información acerca de los proyectos y programas, los avances logrados enmateria de resultados e impactos y las calificaciones de sus responsables debe seraccesible a la ciudadanía en general, junto con el desarrollo de nuevos métodos de

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consulta y participación, puesto que “[…] el nexo constituyente entre la opiniónpública y la democracia es totalmente evidente […] cuando afirmamos que la demo-cracia se basa en la soberanía popular indicamos únicamente, o sobre todo, su prin-cipio de legitimación” (Sartori, 1992:151).

La modificación inmediata más relevante consistió en la revisión detallada delalcance de las intervenciones generales u horizontales en ejecución, incorporando deforma gradual criterios estratégicos que contribuyeran a establecer prioridades inter-sectoriales (incluyendo asistencias específicas a políticas sustantivas seleccionadas,según se comentará más adelante).

3.3. Las nuevas dimensiones

El deseado salto de calidad del Estado argentino requiere del desarrollo de todaslas capacidades institucionales de la administración, destacándose en primer lugaraquellas dirigidas a la identificación de qué debe hacer el Estado, es decir, a la defi-nición sustantiva de las políticas públicas. Las dimensiones cualitativas a las que sedecidió prestar especial atención en este campo son las siguientes:

• Efectividad2: la primera condición de una administración democrática consisteen asegurar que el Estado obtiene, de modo coordinado y eficaz, los resulta-dos comprometidos a la ciudadanía en el programa de gobierno, formulandoy ejecutando cabalmente las políticas sectoriales previstas. Ello supone unaactualización continua de su sistema de diseño y priorización, que incluye ele-mentos organizativos e instrumentales propios de cada área sustantiva. Setrata de un proceso multidimensional, que no puede decidirse e implementar-se de manera generalizada, sino que comprende un diagnóstico específico decada área.

2 El concepto de efectividad es confundido muchas veces con las acepciones de eficiencia y efica-

cia. Siguiendo a Sander (1990:151), el término eficiencia refiere al “criterio económico que revela la

capacidad administrativa de producir el máximo de resultados con el mínimo de recursos, energía y

tiempos”; con eficacia se alude al “criterio institucional que revela la capacidad administrativa para

alcanzar las metas o resultados propuestos”; distinguiéndose de la efectividad en tanto que ésta es el

“criterio político que refleja la capacidad administrativa de satisfacer las demandas planteadas por la

comunidad externa […] reflejando la capacidad de respuesta a las exigencias de la sociedad”.

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• Participación: sumado al aval original otorgado al programa de gobierno porlas instituciones políticas de la democracia, la organización estatal debe encon-trarse preparada para detectar y registrar las preferencias ciudadanas en suacción administrativa cotidiana. En particular, aquellos organismos públicoscon responsabilidad en la provisión directa de servicios a personas y empresasdeben avanzar de forma progresiva en el establecimiento de mecanismos querecojan la satisfacción de la sociedad con respecto a su desempeño. Dichos sis-temas de participación ciudadana en la evaluación de calidad de la gestiónestatal constituyen un input estratégico para el diseño de alternativas de mejo-ra en las políticas públicas y para los decisores políticos, condición necesariapara avanzar en el proceso de “publificación” de la Administración Pública(Cunill Grau, 1997:286).

• Equidad: Esta dimensión comprende, por un lado, aspectos básicos de legali-dad en la actuación administrativa. El Estado es responsable de afianzar alderecho como sistema estructurador fundamental de la vida en sociedad. Porotro lado, es el garante del acceso de los ciudadanos a aquellos mínimos debienestar a los que tienen derecho por integrar la comunidad política. El dise-ño y la ejecución de las políticas sectoriales a cargo de la administración supo-nen la gestión de intereses colectivos, en beneficio del conjunto de la sociedada la que sirve.

Se hace evidente que “el norte de todo sistema de administración debe ser ellogro de la máxima eficiencia para los stakeholders en todas las dimensiones de lapersona humana: como ciudadano que eligió a los gobernantes y exige resultadoscomo consumidor que debe satisfacer sus necesidades individuales y como contribu-yente que […] al financiar la provisión de bienes y servicios públicos […] tiene el dere-cho de exigir que sean bien asignados, bien utilizados y que le produzcan un benefi-cio concreto a la sociedad” (Sánchez Albavera, 2003:20).

3.4. El rol de la Jefatura de Gabinete de Ministros

La introducción de estas nuevas dimensiones se encontraba íntimamente vincula-da con el fortalecimiento orgánico y funcional del organismo responsable del proce-so de modernización y reforma estatal dentro del marco institucional de laAdministración Pública argentina. La Jefatura de Gabinete de Ministros es el órganonatural para llevar adelante dicha política por sus facultades constitucionales y lega-les. La reforma de la Constitución Nacional de 1994 (Art. 100 a 107) asigna al Jefede Gabinete de Ministros la administración general del país –con responsabilidadpolítica directa ante el Congreso–, incluyendo la recaudación de las rentas de laNación y la ejecución del presupuesto nacional. Sus competencias comprenden elperfeccionamiento de la organización y funcionamiento de la administración, apro-

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bando las estructuras organizativas de las diversas jurisdicciones, ministerios y orga-nismos descentralizados, y efectuando los nombramientos de los empleados de laAdministración (excepto los que corresponden a la Presidencia).

Específicamente, el Jefe de Gabinete de Ministros coordina la acción de los diver-sos Ministerios y Secretarías de Estado hacia la realización de las metas políticas esta-blecidas por la Presidenta de la Nación. Su principal responsabilidad consiste en ase-gurar que las políticas sectoriales formuladas y ejecutadas por los demás Ministeriosse ajusten a las prioridades establecidas en el plan de gobierno y tiene, por tanto, unrol central en el proceso de conducción, programación y evaluación de políticas públi-cas. Como responsable de la administración general del país le corresponde tambiénvelar por los estándares de calidad, eficiencia y transparencia con que dichas políticasson gestionadas.

En consecuencia, la primera etapa de ajustes a la estrategia de modernización esta-tal (2003-2007) se orientó a fortalecer las capacidades orgánicas y funcionales de laJefatura de Gabinete de Ministros, para ejercer con plenitud su responsabilidad de con-ducción de la política de modernización del Estado. Resultaron acentuadas las mencio-nadas dimensiones verticales de la calidad de gestión, con diferentes direcciones: (i) pro-fundización en el diseño e implantación transversal de diversas herramientas adminis-trativas, con una nueva y gradual focalización en políticas sectoriales prioritarias; (ii) asis-tencia directa de la Jefatura de Gabinete de Ministros para el perfeccionamiento de lossistemas de apoyo particulares requeridos por los organismos responsables de algunosprogramas sustantivos seleccionados; (iii) lanzamiento de experiencias piloto o iniciati-vas experimentales orientadas al desarrollo de nuevas metodologías para el seguimien-to y evaluación del impacto de las políticas prioritarias del gobierno nacional y para lamedición de la calidad en los programas de gasto público.

En 2008, con la conducción de la Presidenta de la Nación, Dra. Cristina Fernándezde Kirchner, comienza una segunda etapa de despliegue pleno de la estrategia demodernización del Estado y, a partir de los resultados obtenidos, con énfasis explíci-to en las capacidades de coordinación de la acción de gobierno como una caracterís-tica distintiva y prioritaria del salto de calidad buscado para la gestión pública deArgentina.

4. La coordinación de las políticas como directriz esencialde la reforma estatal

El objetivo de largo plazo de la modernización estatal en un régimen democráti-co –asegurar la permanente adaptación de la Administración a las prioridades ciuda-danas– se encuentra vinculado con la sistemática evaluación y priorización de las polí-ticas sectoriales. En este sentido, Repetto (2005:2) sostiene que la definición de prio-

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ridades constituye un principio ordenador para la toma de decisiones y la elaboracióne implementación de las políticas públicas.

En el contexto institucional argentino, ello se traduce en la necesidad de fortale-cer orgánica y funcionalmente el rol clave de coordinación del programa de gobier-no ejercido por la Jefatura de Gabinete de Ministros. Como ya se describió, el Jefe deGabinete es el responsable institucional ante el Honorable Congreso de la Nación delprograma político propuesto por la Presidencia de la Nación y debe velar en conse-cuencia por el alineamiento de las diversas políticas públicas sectoriales con las pau-tas estratégicas definidas por la Presidencia.

Es posible abordar las responsabilidades desde dos planos diferentes y comple-mentarios:

• El plano de la conducción, en el cual el coordinador produce los consensos ins-titucionales imprescindibles para que las distintas áreas sustantivas desplie-guen sus políticas de manera mancomunada, asegurando la consistencia delas actividades ejecutadas por las diferentes administraciones sectoriales.

• El plano de la priorización, en el cual el heterogéneo conjunto de intervencio-nes públicas es balanceado, programado en sus alcances y dotado de recursospor el coordinador, según los pesos relativos exigidos por el plan general degobierno, esto es, por la estrategia definida por la Presidenta en tanto repre-sentante de la voluntad ciudadana.

Los nuevos componentes y dimensiones cualitativos del Proyecto deModernización del Estado de Argentina comprenden ambos planos y, a continuación,se abordan algunos ejemplos.

4.1. Los sistemas centrales de seguimiento estratégico

Entre las experiencias piloto mencionadas en el apartado 3.4., que formaron partede los ajustes efectuados a la estrategia de modernización del Estado en 2003, sedestacó el inicio del desarrollo de un modelo metodológico para el seguimiento delas metas estratégicas nacionales. El Sistema de Indicadores de Gobierno (SIG) fueconcebido para monitorear el avance y la performance de los planes, proyectos y pro-gramas que canalizan las acciones sustantivas de gobierno en las jurisdicciones de laAdministración Pública, y como un soporte de información dinámica para los princi-pales niveles decisorios del Estado nacional (Herrera, 2006:47-52).

La metodología propone como soporte técnico-informático un Tablero deComando, basado en tres matrices interrelacionadas, que describen los problemas

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atendidos por la Administración, los objetivos propuestos para su resolución y lasacciones –diferenciadas en operaciones y componentes– que se desprenden de losobjetivos formulados. La información se sistematiza en un conjunto de indicadores delogro y de proceso que permite analizar los grandes problemas, objetivos y accionesque se proponen desde la gestión central.

El SIG constituye un insumo base para la coordinación estratégica, dado que:

• Está orientado a la asignación de prioridades, al establecimiento de objetivosen torno a la estrategia general y a alinear comportamientos para obtenerdichas metas.

• Traduce la estrategia organizacional en acciones operativas concretas y sematerializa en un sistema de medición del desempeño de las organizaciones.

Con posterioridad a las primeras etapas de desarrollo del soporte informático, lanueva metodología fue testeada en diversas jurisdicciones. Es así que, bajo la moda-lidad de Tablero Ministerial, fue instalada en el Ministerio de Trabajo, Empleo ySeguridad Social. Se sumaron con posterioridad, entre otros, el Ministerio de Justicia,Seguridad y Derechos Humanos, el Instituto Nacional de Estadística y Censos, y tam-bién organismos públicos ajenos al Poder Ejecutivo Nacional como el HonorableSenado de la Nación y el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Se asigna especialrelevancia a la asistencia que se presta a nivel subnacional, a través de la Secretaríade Asuntos Municipales del Ministerio del Interior de la Nación.

En adelante, el desarrollo del SIG estará dirigido a completar la implementaciónde un Tablero de Gobierno a disposición del señor Jefe de Gabinete de Ministros, quepermita realizar el seguimiento detallado de los impactos y logros de aquellos progra-mas y políticas que se definan como estratégicos. Se obtendrá entonces la incorpo-ración de una nueva y decisiva capacidad institucional, que supondrá un salto de cali-dad en la coordinación de la gestión de gobierno, en particular en el campo de lapriorización de las políticas sectoriales.

Aun cuando constituye en esencia una herramienta de planeamiento, el SIG ofre-ce una metodología de integración de los indicadores presupuestarios con los no pre-supuestarios, que muestra la interdependencia y conexiones entre ambas dimensio-nes, y de ese modo contribuye y asiste al establecimiento de sistemas de gestión porresultados. Se vincula en este sentido con los sistemas de Evaluación de la Calidad delGasto, introducidos como programas piloto desde 2003.

Estas acciones se orientan a fortalecer las responsabilidades de la Jefatura deGabinete de Ministros referidas a la elaboración y control de ejecución de la Ley dePresupuesto y a la evaluación y priorización del gasto, efectuando el diagnóstico y

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seguimiento permanente de sus efectos sobre las condiciones de vida de la pobla-ción. Se ha desarrollado un marco metodológico (matriz de evaluación del gasto),incorporando gradual y sucesivamente diversos servicios presupuestarios(Educación/Desarrollo Social/Infraestructura), destacándose la conformación delGrupo de Apoyo para la Elaboración del Presupuesto (GAEP), instancia interjurisdic-cional que guía la formulación del presupuesto de la nación.

Esto ha supuesto asimismo una asistencia determinante en la etapa de ejecuciónpresupuestaria, perfeccionando su evaluación con referencia a metas físicas y facili-tando los procesos de modificación, compensación e incremento de los créditos delas diferentes jurisdicciones.

El positivo impacto de la coordinación estratégica merece resaltarse en lo concer-niente al ordenamiento de Programas con Financiamiento Externo. Las restriccionesfiscales, agudizadas por la crisis política y económica precipitada en 2001, requeríanuna prolija revisión de la cartera general de créditos multilaterales, con el fin de opti-mizar su utilización en proyectos de alto impacto social, y adaptar en consecuencialos criterios de negociación con los diferentes organismos internacionales. Fueron ela-borados nuevos procedimientos y metodologías de información y seguimiento, difun-didos tanto a nivel nacional como provincial, con el fin de facilitar el proceso de deter-minación de prioridades y las consiguientes aprobaciones por parte del señor Jefe deGabinete de Ministros.

4.2. La asistencia particularizada a las políticas sustantivas sectoriales

La coordinación de la gestión de gobierno constituye un aspecto cualitativo fun-damental de la etapa actual de la modernización del Estado en Argentina. Según sedescribió, este objetivo comprende tanto la priorización relativa de los programas sec-toriales como el fortalecimiento de aquellas capacidades institucionales que facilitenuna implementación consensuada y articulada de los diversos programas (incluyendoa la misma política de reforma y modernización estatal).

En primer lugar, el Proyecto de Modernización del Estado ha impulsado una cre-ciente focalización estratégica de la implementación de herramientas administrativastransversales. Sin perjuicio de las experiencias particulares que se expondrán en estemismo panel, vale resaltar algunos rasgos generales de los cambios operados.

Al perfilarse los nuevos lineamientos de la modernización estatal –incorporandolas dimensiones cualitativas verticales detalladas en el apartado 3.3.–, el proceso deimplementación de instrumentos y herramientas transversales resultó naturalmentereorientado hacia el objetivo estratégico de fortalecer a la Jefatura de Gabinete deMinistros como órgano coordinador de la gestión de gobierno. En su rol previo, este

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organismo definía las características técnicas y funcionales de las herramientas admi-nistrativas a utilizar (tecnologías informáticas, sistemas de adquisiciones, registros depersonal, entre otros), y regulaba su aplicación general. En el marco de la nuevavisión estratégica, comienza la implementación con criterios más selectivos, toman-do en cuenta el impacto y consistencia de dichas herramientas con la prioridad asig-nada a las políticas sustantivas respectivas. Se define entonces un sendero estratégi-co de implementación, aun cuando en el mediano plazo se aspire a la incorporaciónde dichas mejoras en toda la Administración.

En segundo lugar, las intervenciones particularizadas fueron ampliadas en su con-tenido e incluyeron la provisión de sistemas específicos de apoyo solicitados por losorganismos responsables de la ejecución de políticas seleccionadas. Entre dichasexperiencias se cuenta el programa Casas de Justicia, asistido a requerimiento delMinisterio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos. El mismo había diseñado unproyecto destinado al establecimiento de Centros de Asistencia especializados parala provisión de servicios jurídicos y de mediación, dirigidos a sectores sociales demenores recursos y/o residentes en localidades remotas. Dada la situación crítica dedichos segmentos sociales, la Jefatura de Gabinete de Ministros asignó a dicha inicia-tiva una alta prioridad y resolvió prestar su apoyo para una experiencia piloto dealcance nacional.

El Proyecto de Modernización del Estado brindó asistencia técnica para un estu-dio de línea de base que permitió identificar las localizaciones adecuadas y para eldesarrollo de un modelo de gestión cuya ejecución fue encomendada a diversas ONGgerenciadoras. También, participó en el diseño e implementación del concurso deconsultoría con que dichas organizaciones fueron seleccionadas y en el desarrollo delestudio de impacto final.

La intervención permitió la instalación y funcionamiento inicial de seis Casas deJusticia en diversas localidades del interior del país, constatando la percepción satis-factoria de sus usuarios y validando el modelo utilizado. Al cabo de dos años y mediode experiencia piloto, las Casas fueron transferidas a los Municipios en que desarro-llaban su actividad, recibiendo el Ministerio de Justicia numerosos solicitudes de répli-ca de dichas experiencias en otras localidades.

En otro ámbito, se intervino a pedido del Ministerio de Educación de la Naciónpara fortalecer el diseño y desarrollo del Observatorio de Costos Educativos. Todos losestablecimientos escolares primarios y secundarios bajo jurisdicción nacional habíansido transferidos a las provincias, transformando a la provisión de educación básicaen una responsabilidad subnacional. La formulación de políticas generales, entreotras el establecimiento de estándares mínimos de calidad y contenidos; exigía infor-mación detallada sobre la situación del sistema escolar, cuyo acceso presentaba difi-cultades crecientes. Las administraciones provinciales carecían de medios adecuados

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para realizar evaluaciones o mediciones de costos e incorporar tal perspectiva al dise-ño y análisis de las políticas educativas, demandaba el desarrollo de habilidades y laaplicación de herramientas hasta el momento poco utilizadas.

El Proyecto de Modernización del Estado prestó su asistencia para la recolecciónde información sobre costos de la educación en distintas jurisdicciones del país, faci-litando la cooperación horizontal entre las mismas y el perfeccionamiento en la for-mulación de las políticas nacionales correspondientes. La iniciativa del Observatoriode Costos Educativos tuvo un alcance inicial de catorce provincias, comprendiendo elrelevamiento detallado de cada uno de los sistemas y las características generales desu estructura de gastos (composición y evolución); el esfuerzo financiero provincialrealizado en el sector; los niveles de gobierno y organismos que participan en elfinanciamiento del sector; los principales factores explicativos de sus costos; las carac-terísticas demográficas, cobertura, currículum, nivel y estructura salarial; la antigüe-dad del personal; los regímenes de licencias; la vinculación de los costos educativoscon resultados medidos a través de variables socioeconómicas de nivel jurisdiccional.

Al finalizar la asistencia en 2007, el Ministerio de Educación de la Nación avanza-ba en la definición de convenios específicos con las provincias, destinados al estable-cimiento conjunto de unidades provinciales de seguimiento de costos educativos.

4.3. La coordinación interjurisdiccional

Debe destacarse, por último, la importancia otorgada a la generación de consen-sos y al intercambio de experiencias con los niveles subnacionales. Es preciso garan-tizar un Estado presente y disponible para todos los habitantes del país –fundamen-talmente los más desprotegidos–, sin que deban afectarles los límites jurisdiccionalesentre la nación, las provincias y los municipios.

Establecer a la coordinación de la gestión de gobierno como un eje vertebral dela modernización estatal comprende la minimización de los esfuerzos aislados, conpotenciales discontinuidades y falta de integración. En consecuencia, el Proyecto deModernización del Estado ha procurado generar espacios de cohesión y promoverdiversas iniciativas de transferencia horizontal, para que las acciones desarrolladaspor los organismos nacionales y provinciales puedan ser efectivamente compartidasy mutuamente enriquecidas.

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5. Conclusiones

Argentina ha sostenido los esfuerzos realizados en materia de modernización yreforma estatal, desde fines de los años noventa, aunque es a partir de 2003 que leimprime un giro estratégico determinante. Descartando la concentración exclusiva enla implementación de herramientas administrativas –sesgadas en un inicio por elparadigma fiscalista emanado del Consenso de Washington– ha introducido nuevasdimensiones cualitativas que alejan al programa de un enfoque puramente técnico.

La experiencia ha revelado que la modernización de la Administración Pública nopuede reducirse a ejecutar mejor –con medios más modernos y eficientes– las activi-dades corrientes, sino que la reforma de un Estado democrático debe garantizar pri-mordialmente que su administración se encuentre ajustada y dotada para ejecutaraquellos programas exigidos por las necesidades ciudadanas, tal como se expresan através de las instituciones de la democracia.

Se trata, por tanto, de un proceso de construcción de calidad institucional: aun-que incluye aspectos técnicos inseparables, su naturaleza es eminentemente política.En esta nueva dimensión sobresale la progresiva incorporación y perfeccionamientode las capacidades que fortalezcan la coordinación de la gestión pública, esto es, eldespliegue priorizado de aquellas políticas sustantivas que representan el corazónestratégico del plan de gobierno elegido por la ciudadanía.

El Proyecto de Modernización del Estado de la República Argentina ha incorpora-do, como elemento protagónico de la reforma deseada, la introducción de sistemasde monitoreo y evaluación de los programas sectoriales –que permiten al Jefe deGabinete de Ministros su permanente ajuste hacia las prioridades estratégicas defini-das por el Poder Ejecutivo Nacional– y la asistencia particular a los sistemas de apoyoespecíficos requeridos por dichas políticas priorizadas, incluyendo una revisión foca-lizada de la implementación de herramientas transversales. Se espera desarrollar enpleno estos nuevos lineamientos bajo la presente administración de la PresidentaCristina Fernández de Kirchner.

Este fortalecimiento de la coordinación en la gestión de gobierno resulta consis-tente con los cambios operados en estos años en la visión académica y la experien-cia internacional. Se puede decir que la visión del gobierno argentino fue precursoraen la transformación de los paradigmas originarios, contribuyendo al desarrollo de ungenuino pensamiento regional latinoamericano sobre la calidad institucional exigidapor nuestras Administraciones Públicas.

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EL ROL DE LOS PODERES LEGISLATIVOS PROVINCIALESEN EL PROCESO DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO:EL CASO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES

CHRISTIAN GONZALO ASINELLI

Resumen

Una política estratégica como la de Modernización del Estado, en un contextofederal como el argentino, necesita de un adecuado mecanismo de coordinacióninterjurisdiccional para una implementación exitosa que sea, a la vez, respetuosa delas particularidades de cada distrito y cumpla con estándares de calidad federales.

En este sentido, son de cabal importancia los aportes que puedan realizar las dis-tintas legislaturas provinciales por su potencialidad para incluir las demandas de losactores sociales y el papel clave que tienen en el establecimiento de estrategias delargo plazo. Además, resultan fundamentales los apoyos políticos que se articulen enlas asambleas legislativas para ampliar la base de apoyo de estos cursos de acción quesólo una instancia de representación como ésta puede proporcionar.

La presente ponencia refleja esa trascendencia, focalizando en el activo rol des-empeñado por la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Mediante esteejemplo y otros similares se propone el papel que el Poder Legislativo puede y debecumplir en el proceso de modernización del Estado.La superación de la crisis política, el posicionamiento del gobierno con alta legiti-

midad, y la existencia de un consenso nacional y visión compartida sobre la estrate-gia integral de modernización del Estado, permitieron dar inicio en 2007 a la segun-da etapa del proceso, denominada “Estrategia de Institucionalización”, que persigueinstitucionalizar el sistema de priorización y coordinación de las políticas públicas.

En otras palabras, el objetivo propuesto es el fortalecimiento de las capacidadesinstitucionales ‘verticales‘, necesarias para eficientizar la coordinación de la acción delos distintos organismos del Estado nacional en el cumplimiento de las metas degobierno. Dentro de este marco, el trabajo hace hincapié en las actividades que seestán desarrollando tanto para fortalecer las capacidades vinculadas a la priorizacióny coordinación de políticas públicas, como así también al seguimiento de dichas polí-ticas acorde a los resultados e impactos esperados.

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Reseña biográfica

Christian Gonzalo Asinelli es licenciado en Ciencias Políticas, con especialización en Procesos

Políticos por la Universidad Católica, Argentina. Es actualmente Diputado de la Legislatura de la Ciudad

Autónoma de Buenos Aires.

Fue Directo Nacional Alterno del Proyecto de Modernización del Estado de la Jefatura de Gabinete

de Ministros entre los años 2006 y 2007. Posgrado en Economía Urbana de la Universidad Torcuato di

Tella, Argentina, cursó la Maestría en Administración y Políticas Públicas de la Universidad de San

Andrés.

Desempeñó el cargo de Jefe de Gabinete de la Vicepresidencia II en Autopistas Urbanas Sociedad

Anónima (AUSA), durante los años 2004 y 2005. Posgrado en Gestión Sociourbana de la Ciudad y del

Área Metropolitana de Buenos Aires por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales – FLACSO,

Argentina. Fue Consultor de la Gerencia de Administración de Fideicomiso de la Corporación Buenos

Aires Sur S.E. (Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires), entre los años 2001 y 2003.

El Lic. Asinelli cuenta con una importante actividad político-partidaria, habiendo detentado desde

1996 hasta la fecha cargos electivos en el Partido Justicialista, del que actualmente es Secretario

General y Miembro del Consejo Metropolitano.

Dirección: Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

Perú 130 – Piso 3° Of. 310 (C1067AAD) - Ciudad Autónoma de Buenos Aires –

República Argentina

Teléfono: (+54 11) 4338-3074 / 4338-3073

E-mail: [email protected] - [email protected]

Web: www.legislatura.gov.ar

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Introducción

La naturaleza de las políticas públicas es esencialmente política, ya que en su pro-ceso de desarrollo convergen, disienten y acuerdan diferentes actores sociales y polí-ticos, con objetivos y visiones disímiles y a veces antagónicos. El proceso de moder-nización del Estado no es una excepción a esta situación y la decisión e implementa-ción de esta política exige la construcción de consensos estables entre los actores pro-tagonistas.

En este proceso, los tres poderes de gobierno y sus diferentes niveles jurisdiccio-nales juegan un papel central, tanto en la articulación de consensos como en la gene-ración e institucionalización de mecanismos de coordinación entre dichos actores, afin de producir mejores políticas y mejor gobierno.

El objetivo del presente trabajo es contribuir al debate sobre el rol que desempe-ñan los poderes legislativos subnacionales en el desarrollo del proceso de moderniza-ción del Estado, tomando como ejemplo el caso de la Ciudad de Buenos Aires. A par-tir de allí trabajaremos sobre la cuestión de cómo y por qué el Poder Ejecutivo, a pesarde tener la facultad institucional para llevar “unilateralmente” adelante la moderni-zación, necesita del apoyo del Poder Legislativo y de otros actores políticos y socialespara sostener este cambio en el tiempo.

Desde el comienzo, creemos necesario recalcar que en nuestro análisis partiremosde la concepción de que la reforma y modernización del Estado debe estar guiadapor una concepción clara respecto a qué tipo de Estado y de sociedad se buscan yque, por supuesto, ésta es una definición política.

Las líneas siguientes se dividen en dos grandes secciones. En la primera, se buscadefinir nuestra concepción de la modernización en contraposición con el sentido queadquirió la reforma en los noventa y las condiciones iniciales que fijó a las políticasde modernización del Estado actuales. A partir de allí enfocaremos la incidencia quelas legislaturas tienen en la formulación de estas políticas. En la segunda sección, seabordará el caso de la Ciudad de Buenos Aires desde una perspectiva crítica al para-digma de la Nueva Gestión Pública que encarna las políticas de la gestión a cargo delpoder ejecutivo local, deteniéndonos en algunas medidas impulsadas sobre moder-nización del Estado. A partir de ello, destacaremos cómo es posible lograr ciertosacuerdos sobre aspectos de esta política a través de la intervención del PoderLegislativo para la articulación de consensos.

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La modernización del Estado como política pública

El diseño de una política pública lejos está de ser un proceso ordenado, en el cualtodas las necesidades de la sociedad son atendidas por el Estado. Más aún, “ningu-na sociedad posee la capacidad ni los recursos para atender omnímodamente a lalista de necesidades y demandas de sus integrantes” (Oszlak y O’Donnell, 2007:563).

Como sostiene Aguilar Villanueva (1993), el proceso de política pública se confi-gura como “un proceso desaliñado, desordenado, en el que se mezclan y sobrepo-nen sin cuidado y claridad varios problemas y respuestas, varios actores, la decisión yla imposición, la actividad intencional y la inercia”. Podemos definir a las políticaspúblicas como aquel “conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una deter-minada modalidad de intervención del Estado en relación con una cuestión que con-cita la atención, interés o movilización de otros actores en la sociedad civil” (Oszlak yO’Donnell, 2007:565).

Para que aquellas necesidades o “cuestiones” merezcan la atención de los gobier-nos, las mismas deben ser socialmente problematizadas. “Toda cuestión atraviesa un‘ciclo vital’ que se extiende desde su problematización social hasta su ‘resolución’. Alo largo de este proceso, diferentes actores afectados positiva o negativamente porel surgimiento y desarrollo de la cuestión, toman posición frente a la misma” (Oszlaky O’Donnell, 2007:564). La aparición de estas cuestiones en el centro de la escenapública se conceptualiza bajo el nombre de agenda. “El acceso a la agenda no es libreo neutro. El control de este acceso provee un recurso político decisivo a quien lodetenta” (Meny y Thoenig, 1992:123).

El ingreso de una cuestión a la agenda pública y a la agenda de gobierno (AguilarVillanueva, 1993) implica la definición del problema por parte de los actores concer-nidos. Es decir que “los problemas de políticas son construcciones sociales que refle-jan concepciones específicas de la realidad. Y como siempre es posible que haya unamultiplicidad de definiciones acerca de un problema, lo que está en juego en el pro-ceso de formación de la agenda no es sólo la selección de los problemas sino tam-bién su definición. Las definiciones sirven, a la vez, para encuadrar las elecciones polí-ticas posteriores y para afirmar una concepción particular de la realidad” (Elder yCobb, 1993: 78).

Al rechazar el “objetivismo” como método para encararse en el mundo de losproblemas estamos posibilitando considerar a toda definición de un problema comobuena, legítima y adecuada. Debemos ser conscientes de que los problemas quegeneran la formación de las políticas públicas son casi siempre interdependientes ymultidimensionales. Asimismo, es preciso que la manera de plantear el problemaresulte instrumental, es decir, que se haga desde una perspectiva que posibilite laintervención y que permita una vía de mejora (Subirats, 1993).

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Debemos tener presente que “cada actor tiene un conjunto de motivos, necesi-dades, deseos, impulsos, metas y objetivos. Los cuales influyen en la determinaciónde su preferencia por alguna política o en su respuesta a las preferencias de otrosactores (…) El conjunto de motivaciones de un actor está estrechamente relacionadocon sus creencias, actitudes y valores (…). Los lentes a través de los cuales mira la rea-lidad, pueden configurarse a partir de toda una ideología política, o bien puedenestar formado simplemente por un conjunto de creencias inconexas” (Meltsner,1993:377).

De este modo, dentro del área de acción de una política, “los actores se distin-guen entre sí por las posturas que adoptan frente a esa política. Al principio apare-cen los amigos, los enemigos y quienes se mantienen neutrales. Muy pronto, sinembargo, la dinámica política obliga a los actores a inclinarse hacia uno u otro lado.Es entonces cuando se identifican entre sí los que están a favor de una determinadapolítica y los que están en contra” (Meltsner, 1993:374).

“El vínculo entre problemas y soluciones preferidas es en sí mismo una construc-ción que transforma una preferencia ideológica en una acción racional gubernamen-tal” (Edelman, 1993). El mundo de los problemas estará, pues, en directa relación conel mundo de las soluciones, ya que muchas veces diferentes soluciones se refieren dehecho a distintos problemas.

1.1 Caracterización política de las políticas

En la década pasada, Argentina ha sido testigo de una serie de transformacionesfundamentales respecto de las relaciones Estado-sociedad, como sucedió en una por-ción significativa del mundo. Tanto es así, que la problemática sobre el rol del Estado,que no es otra que la antigua tensión entre público y privado, volvió a ocupar unlugar privilegiado en la agenda de gobierno.

Las consecuencias económicas, sociales y políticas del modelo que tuvo su augeen los años noventa, resultan más que conocidas. Pues si bien las privatizaciones, ladesregulación y la liberalización económica fueron justificadas en nombre de lareducción del gasto y los beneficios provenientes de la liquidez de las finanzas públi-cas, estos beneficios fueron a muy corto plazo y se evaporaron rápidamente. La ena-jenación de los activos y las empresas públicas, la desarticulación y la invalidación dela capacidad de gestión, constituyen apenas una parte de la contracara de los efec-tos devastadores de la reforma.

Hoy entendemos que a pesar de lo que muchos tanques de pensamiento (Camou,1994:66) diagnostiquen no podemos denominar “modernización del Estado” a unpaquete de medidas que apuntan unívocamente a su contracción y ajuste extremos.

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Pues esto sólo conduce a mitigar la función de producción estatal y a demoler sucapacidad institucional, lo cual dista mucho de conducir al Estado “ágil” y “eficaz”prometido.

Hoy entendemos que nunca la transferencia de espacios vitales del sector públicoal privado es garantía de efectividad y eficiencia en la gestión per se. De hecho, quelas políticas de ajuste implementadas en los países subdesarrollados no hayan sidopuestas en práctica en los países industrializados, cuna de estos recetarios, e inclusoen algunos casos se registre la tendencia contraria, invita al menos a repensar elrumbo de la reforma.

Algunas consideraciones que surgen a simple vista de la estimación de este pro-ceso: en primer lugar, “no creemos que el Estado deba dejar de ser productor allídonde su intervención contribuya a la vigorización económica de un país y lo recla-me el bienestar social” (Oszlak, 1994:73). En segundo lugar, es de destacar que, apesar del avasallamiento y el embate neoliberal-conservador, el Estado continúa sien-do la institución de articulación social por excelencia. Su función como atenuador delconflicto social resulta hoy innegable. Finalmente, debemos dejar de lado aquellascosmovisiones simplistas y nada ingenuas que reducen la modernización del Estadoa un proceso meramente técnico. La modernización del Estado es ante todo un pro-ceso político y social, que si bien contiene claros aspectos técnicos, carece de senti-do si se lo divorcia de su dimensión ideológica y cultural.

Es decir, ante la genuina convicción de refundar el Estado, no podemos dejar deformularnos una pregunta que a nuestro entender resulta clave: ¿Qué Estado paraqué proyecto de país? Pues como lo enseña la historia, no es lo mismo fundar unEstado que con miras a desarrollar un país fundamentalmente agro-exportador sumi-nistre las vías institucionales de conexión con el mercado mundial, que un Estado queprocure el desarrollo del país con bases sociales y para esto medie, articule e inter-venga en el sector privado, amortiguando el conflicto social.

Por lo tanto, si la modernización del Estado es primariamente política, los conte-nidos de su refundación serán fruto de los debates y los consensos políticos que selogren construir entre los distintos sectores de la sociedad. En cuanto a los términosprácticos, la elección de las herramientas más idóneas para alcanzar la política pro-puesta deberá estar siempre supeditada y en congruencia a la valoración del proyec-to político definido, si efectivamente se quiere alcanzar un cambio exitoso. Confundirlos fines con los medios y desplegar pretensiones de cierta neutralidad “pseudowe-beriana” de estos últimos, es al menos preocupante.

En este marco y luego de traspasar la etapa “quirúrgica” de la reforma, en la cualel Poder Ejecutivo gozó de cierta autonomía a la hora de reformular las fronteras conel mercado y reducir el tamaño y la intensidad de la intervención estatal (Oszlak,

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1997), desde el 2003 se ha comenzado a repensar la refundación del Estado desdeuna nueva perspectiva.

Ya no se trata de reformar desde lineamientos que sostienen como estandarteúnico el del achicamiento y el ajuste fiscal, que, a su vez, confunden el tamaño conla calidad del Estado. La mira está puesta, entonces, en el fortalecimiento de suscapacidades institucionales. La salida de la dicotomía Estado grande - Estado chico seencuentra en la búsqueda de un Estado ágil, representativo y con capacidad de res-puesta en un contexto democrático.

Ahora bien, desde esta concepción el rol del poder legislativo en un proceso comoel que hemos descrito es crucial. Ya que si bien las instituciones gubernamentales sondiseñadas y reformadas para servir a fines políticos, es efectivamente posible iniciaruna reforma a través del ejercicio de la autoridad centrada en las dimensiones ejecu-tiva o tecnocrática. Sin más, ésta ha sido la vía común del inicio de las reformas neo-liberales en América Latina. Sin embargo, la consolidación de un cambio de políticase instituciones requiere de la construcción de bases de apoyo político y social(Haggard, 1998).

Con esta premisa y para poder alcanzar una mejor comprensión de la incidenciaque han de tener las legislaturas en la modernización del Estado, es necesario tenerpresente ciertos mecanismos institucionales del sistema político argentino.

1.2 La construcción de consensos como precondición de lamodernización del Estado: el rol del Poder Legislativo

Los regímenes políticos de los países latinoamericanos se caracterizan por dosaspectos insoslayables a la hora de pensar el rol de los poderes legislativos: el régi-men presidencial de gobierno y el sistema de partidos.

Según plantean Cox y Morgenstern, las legislaturas se insertan en el proceso detoma de decisiones de acuerdo a tres modalidades: unamodalidad generativa, dondelas legislaturas forman y remueven gobiernos y sobre las que recae la responsabilidadde la toma de decisiones; una modalidad proactiva, por la cual propician y sancionansus propias propuestas legislativas y una modalidad reactiva, por la cual remiendany/o vetan las propuestas del ejecutivo (Cox y Morgenstern, 2001:373).

Si conjugamos esta tipología junto con el carácter presidencialista del régimenpolítico, resulta que en los países de América Latina, al no poder remover de su cargoa los presidentes y carecer de recursos suficientes para generar ciertas políticas, laslegislaturas serían fundamentalmente reactivas. Sin embargo, al decir de los autores,ésto no significa que su accionar sea irrelevante, ya que la sola facultad de veto con-

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diciona la mayor parte de los actos de gobierno. Por cuanto el presidente tendrá queprever sus políticas en función al porcentaje de legisladores que le brinden su apoyoy al porcentaje de legisladores que protejan prerrogativas locales (Cox y Morgenstern,2001).

Por su parte, partiendo del supuesto de que la dinámica de gobierno bajo regíme-nes presidencialistas tiende a la búsqueda de estrategias que superen la parálisis ins-titucional, Mustapic afirma que el rol del Poder Legislativo es más relevante de lo quela perspectiva “hiperpresidencialista” supone (Mustapic, 2000:575). Más aún, salvoen raras excepciones en las que el Poder Ejecutivo fija políticas que el PoderLegislativo no puede revertir, el diseño constitucional no asegura un comportamien-to dócil o pasivo de los legisladores.

En este sentido, la autora discute con la perspectiva del “hiperpresidencialismo”y adjudica a este poder un “centralismo limitado”, en el cual para poder llevar ade-lante las políticas requiere el apoyo del Congreso, aún cuando éste sólo consista enlegitimar sus iniciativas, ya que, en principio, podría frenarlas, revisarlas o rechazarlas(Mustapic, 2000).

Las implicancias del sistema de partidos es la segunda cuestión a tener en cuen-ta. El lazo partidario superpone a la relación Poder Ejecutivo-Poder Legislativo la dia-léctica gobierno-oposición. En primer lugar, en los casos en que el Poder Ejecutivo nocuenta con mayoría legislativa resulta claro que la coordinación de las políticas seráal menos compleja. El bloqueo de las iniciativas legislativas del Poder Ejecutivo, lanegativa de los legisladores de prestar quórum en las deliberaciones y los dictámenesde comisión en disidencia, constituyen algunos ejemplos de ello. En segundo lugar,si bien los partidos políticos cuentan con un grado considerable de disciplina internaque aseguraría la congruencia en caso de una mayoría concordante con la del jefedel Poder Ejecutivo, también cumplen una función representativa dirigida a satisfacerintereses sectoriales y regionales. Con lo cual, y dado que la elección del Ejecutivo yel Legislativo es independiente, encontramos también aquí otra razón que rechaza lasubordinación lisa y llana de las legislaturas (Mustapic, 2000).

Ahora bien, lejos de aproximar nuestro análisis a un estudio sobre sistemaspolíticos comparados, debemos reconocer que la dinámica política impone, másallá de la regla de la mayoría, la lógica de la negociación. Puesto que si bien dicharegla faculta a las mayorías partidarias a implementar políticas, la eficacia de lasmismas depende en gran medida de la aceptación que de éstas tengan las distin-tas minorías.

Por el contrario, la toma de decisiones unilateral promueve inestabilidad en laadopción de políticas, lo cual responde a que varios sectores de la ciudadanía que-dan fuera del proceso de toma de decisiones (Palanza, 2006:32). Más aún, si bien es

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cierto que en la mayor parte de las veces el jefe del Poder Ejecutivo “tiene poderesde legislar por decreto, es probable que necesite apoyo del parlamento para sostenerla mayoría de las iniciativas políticas” (Mainwaring y Shugart, 1997:260).

En suma, la regla de la mayoría per se dificulta la construcción de consensos yanuencias que una política como la modernización del Estado requiere. Debemos sercuidadosos de confundir la visión que una mayoría encarne, por más estable que éstasea, con cuestiones que requieren la construcción de políticas de Estado.

La consolidación de un proceso tan complejo como la modernización delEstado“…implica la adopción de patrones de relaciones entre el Estado y la sociedaddiferentes a los que necesitan la innovación de políticas. Esta consolidación depende,en último término, del apoyo político proveniente de grupos definidos de beneficia-rios del sector privado, y al menos la aquiescencia de las diferentes fuerzas que com-piten en el sistema político. En ausencia de estas alianzas tácitas o explícitas entrepolíticos, élites tecnocráticas y sectores que se benefician con la iniciativa de la refor-ma, los intentos de consolidación de esta última necesariamente fracasarán”(Haggard, 1998:221).

En esta línea se entiende que la incidencia de las legislaturas como instancia legí-tima de representación y expresión de todos los sectores de la sociedad resultaimprescindible. Más aún, en una política como la modernización que demanda laconstrucción de capacidades de coordinación e integridad sistémica en el marco deuna institucionalidad estatal con una alta heterogeneidad de reglas, prioridades yactores sociales. Como explica Carlos Acuña “…el contenido de cualquier esfuerzode fortalecimiento institucional deberá contemplar la alta heterogeneidad inter eintrasectorial que caracterizan tanto al Estado nacional como a los niveles de jurisdic-ciones subnacionales” (Acuña, 2006:15).

Por último, y en sintonía con lo expuesto en el apartado anterior, creemos perti-nente interpelar a la concepción que tiende a menospreciar los espacios de delibera-ción e intercambio de ideas por considerarlos lentos, carentes de sentido y posible-mente ineficaces.El riesgo que advierte esta postura es incurrir en la “falacia tecnocrática” de con-

traponer el enaltecimiento de una “racionalidad técnica” que concibe a las decisio-nes como puramente instrumentales y por tanto objetivas, a una “racionalidad polí-tica” permeada por debates ideológicos y por tanto subjetivos. Como lo expusimosanteriormente, rechazamos el supuesto “objetivismo” en la formulación de las polí-ticas públicas.

A nuestro entender, la dicotomía racionalidad técnica - racionalidad política cons-tituye una falacia riesgosa, puesto que tanto la elección de medios como de finesnecesariamente supone la existencia de intereses y perspectivas diversas que es pre-

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ciso contrastar. Se entiende entonces que las instancias de deliberación y representa-ción colectiva propias del juego democrático resultan centrales. Del mismo modo,creemos necesario que debemos abordar los procesos de modernización del Estadodesde una perspectiva de análisis de políticas públicas, como lo hicimos al comienzodel presente trabajo.

El caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires:en búsqueda de consensos

Durante las elecciones a Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, realiza-das a mediados de 2007, se llegó a un consenso entre las diferentes fórmulas sobrela necesidad de llevar adelante acciones de modernización administrativa, tendientesa mejorar la gestión pública de la Ciudad.

El primer paso que los diversos sectores políticos consideraron necesario paraencarar el proceso de modernización del Estado fue la sanción, por parte de laLegislatura de la Ciudad de Buenos Aires, a propuestas del Poder Ejecutivo, de unanueva “Ley de Ministerios” (Ley N° 2506), reglamentada por el Decreto N°2075/GCBA/07. Mediante esta ley, la cual establece los niveles de gestión del PoderEjecutivo, el Gobierno de la Ciudad cuenta con un Ministerio de Coordinación oJefatura de Gabinete de Ministros. Este nuevo organismo tiene las facultades decoordinar la elaboración, implementación y seguimiento del Plan de Acción Generalde Gobierno, efectuar el control de gestión e implementar las políticas de moderni-zación de la administración, como gobierno electrónico, recursos humanos, partici-pación ciudadana, acceso a la información, entre otras. Asimismo, el Jefe deGabinete de Ministros tiene la responsabilidad de representar a la Ciudad en la pla-nificación, coordinación y administración de políticas públicas comunes para laRegión Metropolitana de Buenos Aires, donde también intervienen el gobierno nacio-nal y el gobierno de la provincia de Buenos Aires.

Es dable señalar el avance al cual ha llegado la Ciudad de Buenos Aires al recono-cer la importancia de contar con un actor cuyo rol principal sea el de coordinar laacción de gobierno. La experiencia a nivel nacional nos indica que, para cumplir conlos objetivos de modernización administrativa que se plantearon, fue necesario quela estrategia integral de modernización fuera conducida por un organismo con capa-cidades de coordinación y con políticas adecuadas al contexto específico. Ese orga-nismo es la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación, quien ha logrado nume-rosos avances en el fortalecimiento de las capacidades institucionales “horizontales”del Estado Nacional, incrementando los estándares de calidad, efectividad, transpa-rencia y equidad con que se gestionan las políticas públicas. Asimismo, ha logradofortalecer los canales de comunicación con los gobiernos subnacionales en el des-arrollo de este tipo de políticas.

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Sin embargo, el Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, Ing. MauricioMacri, definió una agenda de modernización para la Ciudad con una clara concep-ción neoliberal, en vistas a alcanzar lo que se conoce como la “Nueva GestiónPública” (NGP). Las políticas que ha venido desarrollando tuvieron fuertes oposicio-nes y resistencias entre diversos actores políticos, como los sindicatos y hasta la pro-pia Legislatura, en donde el oficialismo cuenta con la primera minoría. Numerososactores vinculados al área de acción de la política de modernización definieron elproblema de diferentes maneras, condicionando las propuestas de políticas decada sector.

Básicamente, la NGP se caracteriza por la aplicación de tecnologías de gestión pri-vada en el ámbito de las organizaciones públicas, la racionalización de estructuras yprocedimientos, la revisión de los procesos de toma de decisiones y el incremento dela productividad de los empleados públicos.

Este modelo de gestión ha tenido predicamento en países con tradiciones institu-cionales tan disímiles como Estados Unidos, Suecia, Gran Bretaña, Francia, Australia,Nueva Zelanda, incluyendo los de la propia región de América Latina. Acorde conestos principios, las reformas encaradas por los países de la OCDE han puesto el acen-to en “(...) organizar el gobierno en grupos de agencias y departamentos (...); en laadopción de tomas de decisiones estratégicas y orientadas a la obtención de resulta-dos, utilizar objetivos de output, indicadores de rendimiento, pagos en relación conlos resultados y medidas de mejora de la calidad; en recortar los gastos (...); en unamayor flexibilidad; en una mejora de la eficiencia en la prestación de servicios públi-cos; en la promoción de la competencia en el ámbito y entre organizaciones del sec-tor público” (Suleiman, 2000:4). En esencia, los principios y técnicas que configuranel management público se presentaron como un conjunto de iniciativas aplicables atodo tipo de organizaciones y caracterizadas por su “neutralidad política”.

El primer diagnóstico de los apologistas de la NGP recalca las dificultades que pre-senta el Estado a raíz de su “sobredimensionamiento“, con una estructura guberna-mental “llena de organizaciones diseñadas para un entorno que ya no existe...”(Aberbach y Rockman, 1999:4). Mientras que las burocracias estatales centralizadasse corresponderían con los patrones culturales de la primera mitad del siglo XX, hoyel desafío pasa por la transformación de las organizaciones públicas siguiendo unmodelo acorde con la era de la información. Principalmente, el movimiento moder-nizador pretende cambiar la administración pública y la cultura administrativa focali-zando en los resultados organizacionales, la gestión individual y los incentivos delmercado (incluyendo, cuando sea posible, la privatización). De este modo, las estruc-turas y culturas burocráticas del pasado, regidas por reglas, serán sustituidas por enti-dades más pequeñas, flexibles y orientadas al usuario. El punto de llegada es unEstado mínimo que desarrolle sólo las funciones que son necesarias de una forma efi-caz y efectiva (Aberbach y Rockman, 1999).

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Bajo esta concepción, la administración Macri procedió a la creación de numero-sos entes autárquicos. Emerge así un modelo descentralizado en el que la agencia seconvierte en un instrumento fundamental para la organización y funcionamiento delsistema. El Gobierno confía el gasto a las agencias otorgando flexibilidad -discrecio-nalidad- a los gestores en el uso de los recursos a cambio de traspasar y delimitar suresponsabilidad sobre los resultados, además de orientar la actividad pública hacia el“ciudadano-cliente”. Sin embargo, “es muy factible que en algunos casos ocurra laviolación de la tenue barrera que separa la discrecionalidad de la arbitrariedad, elabuso de poder y la corrupción“ (Joaquín y Losada, 1999:4).

En lo que respecta a la creación y funcionamiento de las agencias, la experienciaindica que el proceso ha sido especialmente complicado, fundamentalmente en lospaíses anglosajones que, a diferencia de los países nórdicos, contaban con unamenor tradición en esta forma organizativa. A partir de un análisis más detallado delos casos citados, se pueden identificar ciertos aspectos comunes de dichos procesos,como:

• La determinación de entornos desregulados, descentralizados y de competen-cia, en los que se introducen modelos y prácticas de mercado.

• El desarrollo de un sistema de responsabilidades, así como un diseño institu-cional y organizativo, sobre la base del cumplimiento de resultados y produc-tos propuestos.

• La derivación de responsabilidades en la gestión desde el ámbito político-eje-cutivo al gerencial, distanciando a los políticos de las actividades de gestión yadministración.

• El ámbito de responsabilidad política y gerencial se centra en los productos-resultados antes que en los medios o recursos.

Ciertos autores ponen en tela de juicio los fundamentos ideológicos y culturalesa partir de los cuales cobran sentido el modelo de agencias: “(...) la limitación funda-mental del paradigma institucional del management, tal como se ha construido en elsector privado e importado al sector público, es su pertenencia a una lógica de racio-nalidad económica individual y egoísta, concebida para ordenar el comportamientode una organización independiente. Trasladar esa lógica al sector público presentaclaras insuficiencias, ante la necesidad de observar valores colectivos y atender la exi-gencia de colaboración interinstitucional, imprescindible en la gestión de numerosaspolíticas públicas” (Echebarría y Mendoza, 1999:40-41).

Otras de las medidas que impulsó el Jefe de Gobierno, siguiendo el modelo deNGP, mediante el Decreto N° 664/GCBA/08, fue la gratificación anual a los funciona-rios políticos de hasta dos sueldos y medio para quienes cumplan con los objetivosde gestión. Dicha medida dejó fuera al conjunto de empleados públicos, siendo com-prendidos solamente los niveles de Director General, Subsecretario, Ministro o equi-

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valente. De este modo, se está “estimulando” al funcionario político para cumplircon una labor que asumió a través de un compromiso público, es decir, se equiparala naturaleza de un político con la de un gerente de una empresa privada. En contra-posición, creemos necesario que se trabaje primero en estimular a aquellos trabaja-dores que día a día llevan a cabo las actividades vitales del Estado y son también losque tienen contacto directo con el ciudadano.

A pesar de las diferentes conceptualizaciones en torno a la modernización delEstado que hemos descrito, podemos señalar aquellas medidas en las cuales efecti-vamente se logró un consenso y se avanzó en su aplicación. De esta manera, enmateria de gobierno electrónico la Legislatura sancionó una ley, con el apoyo detodos los bloques, por la cual se habilita al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires autilizar la firma digital e iniciar de este modo un proceso de “despapelización” de laadministración. Este es un claro ejemplo sobre la voluntad de los diversos actores deavanzar en aquellos temas donde existen consensos.

En este sentido, la Legislatura está trabajando junto al Poder Ejecutivo en la pre-paración de un proyecto de ley en el cual se establece un plan para implementar unaserie de medidas que consolide modernas herramientas de gestión. Entre ellas, seencuentra la institucionalización de la metodología de planificación estratégica entodos los organismos públicos; la utilización de los sistemas de monitoreo y evalua-ción de políticas públicas; la participación ciudadana en la gestión de las políticas; laextensión del gobierno electrónico y la profesionalización de los recursos humanos,entre otras medidas.

A modo de conclusión

Abordar la modernización del Estado desde una perspectiva política, nos ayuda acomprender que nos encontramos frente a un proceso que entraña un juego de fuer-zas, intereses, visiones y posturas ideológicas.

La modernización integral del Estado, al ser un proceso político y social, implicanecesariamente la modernización de la sociedad. Por lo tanto, no será posible teneréxito sin incluir al conjunto de actores que la integran y es en este sentido que elPoder Legislativo se convierte en un espacio propicio para el desarrollo de esta tarea.

Una concepción despolitizada de la modernización conduce a un reduccionismoadministrativista que, como está visto, ha tenido pésimas consecuencias en el pasa-do al sólo preocuparse por los desequilibrios fiscales. La ausencia de una enfoqueintegral de modernización ha conducido ha intervenciones parciales y aisladas gene-rando impactos no deseados. Por lo tanto, es necesario promover una profunda dis-cusión a fin de que la Ciudad de Buenos Aires desarrolle una estrategia integral que

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incluya una definición política del tipo de Estado y de sociedad al que se quiere apun-tar. El éxito de la experiencia del gobierno nacional nos indica este camino. En estatarea el Poder Legislativo debería posicionarse como un actor clave.

En la Ciudad de Buenos Aires, por sus características, existen problemas públicosestructurales que exigen resolverse de manera coordinada con el gobierno nacionaly el gobierno de la provincia de Buenos Aires, como el transporte, la seguridad, laecología y la salud, entre otros. Por lo tanto, si la modernización está al servicio de lamejora de la calidad de vida de los ciudadanos, necesariamente el desarrollo demecanismos de coordinación interjurisdiccional tendrá que ocupar un papel centraldentro de la estrategia a definir.

Si bien nos encontramos con distintas concepciones, como ha sido expuesto conanterioridad, existen casos en donde la cooperación entre diversos actores ha sidoposible, y ésto constituye una excelente plataforma de lanzamiento para un procesode debate sobre las políticas que necesita la Ciudad.

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MODERNIZACIÓN DEL ESTADO Y DE LA ADMINISTRACIÓNPÚBLICA: CONTRIBUCIONES DE LA METODOLOGÍAE- LEARNING EN EL MARCO DE LAS ACCIONES DESARRO-LLADAS POR LA SECRETARÍA DE TURISMO DE LA NACIÓN

LEONARDO BOTO ALVAREZ

Resumen

En las últimas décadas, el personal de las administraciones del Estado enfrentanuevas exigencias de formación como resultado de las demandas y las presionesexternas.

Por un lado, los cambios sociales, políticos y económicos como también la impor-tancia que adquiere el conocimiento y la disponibilidad de la información en lospatrones de organización económica y social, nos llevan a revalorizar el valor de laformación y capacitación permanente y de la incorporación de las nuevas tecnologí-as de la información y la comunicación (TIC) en las organizaciones del Estado.

Por otro lado, la reforma del Estado de la década de los noventa, con los proce-sos de privatización, desregulación y descentralización de los servicios, implicó el esta-blecimiento de una nueva relación entre el gobierno central y la sociedad, y planteóla necesidad de formar en nuevas competencias que permitieran llevar adelante unestilo de gestión eficiente, eficaz y de elevada calidad.

En este sentido, la responsabilidad social, la rendición de cuentas o accountability,la calidad, la eficacia y la eficiencia se han convertido en los nuevos requerimientospara alcanzar un grado de desarrollo turístico que permita a Argentina insertarse enla economía turística mundial.

En esa línea de pensamiento, elevar la formación del personal de las administra-ciones públicas descentralizadas del Estado y de los prestadores de servicios ligadosal desarrollo del sector turístico, se ha vuelto condición indispensable para lograr des-arrollar un entorno turístico competitivo que incremente las economías regionales,además de un tipo de organización con capacidad de respuesta y adaptación a losrequerimientos del entorno, personal con capacidad de liderazgo para llevar adelan-te las políticas de desarrollo turístico nacional y elevado perfil para alcanzar un estilode gestión eficaz y eficiente.

En la Secretaría de Turismo de la Nación, desde la Dirección Nacional deCalidad y Formación, hemos impulsado la formación de los integrantes de laadministración pública provincial y municipal de turismo, con el empleo de lametodología e-learning.

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Aprovechando las ventajas de la utilización e incorporación de las nuevas TIC,desde el año 2006, hemos implementado dos cursos de manera virtual: Calidad dela Gestión en Turismo y Seguridad Turística.

Ello ha permitido acceder a la formación a un total de mil quinientos setenta y unapersonas hasta la fecha, en más de doscientas sesenta localidades, en todo el terri-torio de nuestro país. Asimismo nos ha permitido crear y fortalecer una red de coor-dinadores de capacitación provinciales (formados en talleres en los cuales se les hantransferido habilidades en el manejo y uso de las herramientas digitales y habilidadesen la gestión y organización de los cursos) para incorporarlos como verdaderos sociosactivos, motivadores de las personas que forman parte de las instituciones públicasturísticas del interior del país y, al mismo tiempo, de otras que conforman la cadenade valor de los servicios turísticos en nuestra transformación hacia la calidad.

Por esto, la formación de directivos y funcionarios públicos adquiere una especialrelevancia para nuestra Dirección. Únicamente con una función pública profesionali-zada, formada en competencias, con conocimientos actualizados, se podrá contarcon un Estado moderno, flexible a las necesidades del entorno social y creativo paradiseñar y llevar adelante políticas de desarrollo y fomento del turismo nacional.

Reseña biográfica

Leonardo Boto Alvarez es licenciado en Geografía de la Universidad del Salvador, Argentina. Master

en Administración y Políticas Públicas, Universidad de San Andrés, Argentina. Ha realizado el Executive

Program en Management del Turismo, ESEADE, Argentina y la especialización en Wildland Recreation

Management en el Instituto de Manejo Recreativo en Áreas Silvestres de la University of Montana,

Estados Unidos. Ha sido Coordinador del Programa Nacional de Seguridad Turística de la Secretaría de

Seguridad Interior (2003/2005). Es profesor asistente de la Cátedra de Geografía Política y Económica

de la Argentina, Instituto de Ciencias Políticas, Universidad Católica Argentina. Desde el año 2006 es

Director Nacional de Gestión de la Calidad Turística de la Secretaría de Turismo de la Nación.

Dirección: Secretaría de Turismo de la Nación

Suipacha 1111, Piso 20 (C1008AAV) - Ciudad Autónoma de Buenos Aires - República Argentina

Teléfono: (+54 11) 4312-55611/15


Web: www.turismo.gov.ar

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Introducción

En los últimos cincuenta años, la sociedad ha sido parte de espectaculares cam-bios en las formas de concebir y organizar las administraciones del Estado, que hanrepercutido en las calificaciones del personal que las integran.

La crisis iniciada en la década de los sesenta generó nuevos paradigmas producti-vos que redefinieron la profesionalidad de los trabajadores. Los nuevos principioscuestionaron la división social y técnica del trabajo propuesta por el taylorismo. Comoconsecuencia, los miembros de las organizaciones han tenido que desarrollar nuevashabilidades y competencias que les permitieran adaptarse a las nuevas exigencias queles plantea el entorno organizacional (Senge, 2007).

En la actualidad, los procesos de globalización y competitividad internacional, losavances científicos y tecnológicos, la importancia que adquiere el conocimiento parael desarrollo económico, sumado a los procesos de cambio social, político y econó-mico que se vienen produciendo en las últimas décadas, nos plantean grandes des-afíos si queremos alcanzar metas de desarrollo y posicionarnos entre los países queparticipan del intercambio turístico mundial.

Los nuevos modelos de organización del trabajo, de los cuales el Estado no se sus-trae, requieren de los trabajadores mayores capacidades de adaptación y anticipacióna los cambios del entorno, capacidad para asumir una fuerte dinámica de aprendiza-je como base de la innovación y competitividad como mejor respuesta a la incerti-dumbre (Senge, 2007).

Esta dinámica le es exigida tanto a las organizaciones como al personal que laintegra: adaptación a situaciones imprevistas y capacidad de dar respuestas reflexivasen vez de las rutinarias; ejecución de trabajos más complejos y de mayor dominio téc-nico en los procesos del trabajo; liderazgo de equipos; participación activa en los pro-cesos de realización de calidad; contribución en los procesos de mejora continua,entre otros.

En este contexto, la modernización del Estado y de las administraciones públicasresulta ser una de las políticas prioritarias a desarrollar en Argentina para dar respues-ta a esta nueva realidad. Al mismo tiempo, representa un gran desafío ante un Estadofuertemente criticado por ser ineficiente, ineficaz y poseer una pesada estructuraburocrática (Jefatura de Gabinete de Ministros, 2007).

La modernización del Estado no puede sino consistir en colocar al Estado en sin-tonía con el entorno social y las formas actuales de funcionamiento. Ello significadotarlo de velocidad para aprovechar sus opciones, flexibilidad para obtener capaci-dad de respuestas variadas, maleabilidad para adaptar la propia estructura a los

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requerimientos del entorno y lo más importante, imaginación creativa para superarlas limitaciones de los enfoques y recursos tradicionales y desarrollar una capacidadsinérgica capaz de potenciar los recursos psicosociales de la comunidad (Boisier,1995).

La competitividad es también uno de los grandes desafíos actuales. En el mundoactual los que compiten no son empresas, son las sociedades (nacionales y subnacio-nales) y su ventaja competitiva se basa en un recurso social: el conocimiento (Boisier,1995: 7).

Esta idea plantea una serie de retos para los gobiernos locales descentralizadosde Argentina. En general, la calificación de sus recursos humanos constituye unserio problema, particularmente en los municipios que poseen una densidad pobla-cional pequeña. Esto se evidencia tanto por los niveles educativos alcanzados desus funcionarios y agentes municipales como en las habilidades y competenciasrequeridas para un estilo de gestión local en sintonía con los avances de la socie-dad actual.

Es por ello que las acciones de capacitación y formación para los funcionarios delas administraciones públicas constituyen un área de suma importancia si queremoslograr un Estado fuerte –con capacidad de gestión y con personal altamente califica-do– y un país competitivo en términos turísticos.

Como sostiene Boisier (1995) el territorio organizado se configuraentonces como soporte de la competitividad (Millán), y la eficiencia conque funcione dicho territorio resultará clave en el nivel de competitivi-dad que se pueda alcanzar. La infraestructura, pero sobre todo la calidadde los servicios y la calidad de la gestión pública se ubican en el centrode la cuestión.

En este sentido, el Proyecto de Modernización del Estado, impulsado durante elgobierno del exPresidente Néstor Kirchner, ha significado un gran avance en materiade cambio dentro de las organizaciones del Estado.

Dentro del mismo, se ubica el proyecto e-learning implementado desde la Jefaturade Gabinete de Ministros en vinculación con el Instituto Nacional de laAdministración Pública (INAP). A partir de convenios específicos, la Secretaría deTurismo de la Nación se ha sumado a la innovadora propuesta desde el año 2006(Jefatura de Gabinete de Ministros, 2007).

La implementación de esta modalidad de educación a distancia, a través de e-learning, nos permitirá mejorar la calidad en la gestión de nuestras instituciones apartir de la formación de los recursos humanos disponibles en las administraciones

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públicas ligadas al sector turístico en todos sus niveles (nacional, provincial y local).En términos de Boisier (1995), nos permite trabajar desde la territorialidad misma.

“(…) Un Estado moderno es aquel que desde el punto de vista nacio-nal se reconoce como un Estado territorial y no sólo como una construc-ción jurídicopolítica abstracta, y que es capaz de realizar una gestión regio-nal a tono con las circunstancias de la contemporaneidad, es decir, con elnuevo papel de los territorios en el escenario internacional. Ello suponecapacidad política y técnica para diseñar y poner en práctica sendos pro-yectos políticos regionales, abandonado, de paso, añejos conceptos de diri-gismo social” (Boisier; 1995:1).

Desarrollo Turístico Sustentable y Formación Continua

La Secretaría de Turismo de la Nación es el órgano rector que tiene por misiónconcertar, implementar y fomentar las políticas para el desarrollo sustentable quefomenten la competitividad del sector.

En la introducción del documento del Sistema Argentino de Calidad Turística(SACT), que hemos elaborado desde la Dirección Nacional de Gestión en CalidadTurística (DNGCT), partimos de la base de considerar al turismo como una actividadque se concreta en un espacio físico en el que la experiencia se realiza y actualiza. Setrata de una actividad económica transversal que en su cadena de valor contiene esla-bones disímiles, desde prestadores de servicios de transporte y alojamiento hasta pro-ductores de alimentos o constructores.

Esta transversalidad, a su vez, genera un alto impacto en campos como la cultu-ra, la economía y el ambiente social y natural. Por ello es preciso llevar adelante unaadecuada planificación para su desarrollo.

En este sentido, el turismo debe desarrollarse siguiendo modelos sostenibles de pro-ducción y consumo que consideren, entre otros, los recursos ambientales disponibles yrespeten las estructuras socioeconómicas, físicas y culturales de cada destino, contribu-yendo así a la preservación y protección de los recursos de los cuales se nutre.

Como lo expresa la Organización Mundial del Turismo (OMT) “El des-arrollo sostenible atiende a las necesidades del presente sin comprometerel futuro” (OMT; 1993:1).

El turismo sustentable es fundamental para alcanzar metas de desarrollo, sin ago-tar nuestros valiosos recursos naturales y culturales. Del mismo modo, contemplamedidas para preservar y no deteriorar el medio ambiente de nuestro planeta.

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Por lo tanto, y en respuesta a todos estos elementos, el desarrollo sustentable delturismo requiere instrumentar propuestas integrales, elaboradas con decisión políticay compromiso, que promuevan la formación continua de profesionales con capacida-des técnicas avanzadas. También necesita contar con la participación activa y coordi-nada de todos los agentes representantes de los distintos sectores implicados: turis-tas, empresarios, profesionales, trabajadores, pobladores locales, académicos, autori-dades públicas e integrantes del tercer sector.

La Ley Nacional de Turismo Nº 25.997, promulgada el 5 de enero del 2005, expre-sa el mandato y la preferencia por desarrollar procesos participativos de mejora con-tinua, basados en el compromiso de todos los actores, en la renovación y actualiza-ción de los métodos de gestión y producción, y en la generación de valor e innova-ción a través del conocimiento, como herramientas aseguradoras de la calidad y lacompetitividad del sector.

Asimismo, asegurar y mejorar la calidad constituye uno de los cuatro camposde acción del Plan Federal Estratégico de Turismo Sustentable (PFETS), presentadoen junio de 2005. Se trata de una estrategia orientada hacia la difusión de unacultura de la calidad tanto en la prestación de servicios como en el cuidadoambiental, a través de la promoción de buenas prácticas para el uso racional delos recursos.

En este marco, desde la DNGCT, cuya responsabilidad primaria es intervenir en lasestrategias institucionales tendientes a la mejora de la calidad de las prestacionesturísticas, estableciendo y controlando estándares de calidad en el marco del desarro-llo sustentable del sector, hemos diseñado el Sistema Argentino de Calidad Turística(SACT).

Por SACT se entiende un conjunto de herramientas operativas cuyoobjetivo es el de promover la cultura de la calidad y la mejora continua entodos los actores que conforman la cadena de valor del sector turísticonacional.

Es decir que, tanto en el desarrollo sustentable del turismo como en la calidad delas prestaciones, la mejora a partir de la formación continua constituye una de lasdirectrices fundamental que ha asumido la Secretaría de Turismo de la Nación.

Este proceso de formación se ve favorecido por los avances en las tecnologías dela información y comunicación (TIC). Las nuevas modalidades de formación a distan-cia, entre otras el e-learning, nos proveen de un entorno de enseñanza-aprendizajenovedoso, creativo y flexible, en el cual capacitar al personal de nuestras organizacio-nes, actualizar sus conocimientos, transferir habilidades en el manejo de las nuevasTIC y desarrollar experiencias formativas compartidas.

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La Formación Continua a Través de la ModalidadE-Learning y Territorialidad: Alcances y Ventajas

Los cambios sociales, políticos y económicos, así como la importancia que adquie-re el conocimiento y la disponibilidad de la información en los patrones de organiza-ción económica y social, nos llevan a revalorizar la importancia de la formación y lacapacitación permanentes y de la incorporación de las nuevas tecnologías de la infor-mación y la comunicación en las organizaciones del Estado (Mata Cabrera, 2003).

Formarse se ha vuelto un ejercicio permanente y a lo largo de la vida. Ello exigedesarrollar en las personas habilidades que les permitan seguir aprendiendo ademásde la adquisición de capacidades que les permitan asumir con flexibilidad, autonomíae iniciativa su trabajo (Leibowicz, 2000)

En este sentido, las TIC están propiciando entornos de enseñanza y aprendizajeinnovadores, que contribuyen a elevar la formación de los recursos humanos que dis-ponen tanto las administraciones públicas nacionales como el sector privado que seencuentra relacionado al fomento y desarrollo del turismo (Falivene, Gurmendi ySilva, 2003)

Teniendo en cuenta que por un lado, las organizaciones son gestionadas por elpersonal que las integran y que su nivel de formación puede contribuir, en gran medi-da, en las mejoras que se pretenden impulsar en el sector turístico. Por otro lado, ladispersión geográfica en que se hayan ubicadas las instituciones públicas del Estadovinculadas al turismo dificulta la formación constante del personal, resulta estratégi-ca la implementación de cursos a través de e-learning.

Desde la Secretaría de Turismo de la Nación, particularmente la DNGCT, hemosdesarrollado diversos proyectos y programas dentro de los cuales se encuentra el PlanFederal de Capacitación (PFC).

El mencionado plan se compone de distintos proyectos de formación y capacita-ción que se llevan a cabo bajo la modalidad presencial y no presencial. Los mismosson ejecutados por los profesionales que conforman el equipo de la Dirección y estándestinados a organismos provinciales y municipales de Turismo de todo el país con elobjeto de mejorar continuamente la prestación de sus servicios.

Las capacitaciones buscan desarrollar y establecer herramientas de gestión quepermitan optimizar el desempeño de las organizaciones públicas y privadas, favore-ciendo la adaptabilidad y la gestión estratégica.

La necesidad de articular y coordinar acciones desde los distintos ámbitos relacio-nados al desarrollo turístico junto con los recursos humanos disponibles en las admi-

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nistraciones descentralizadas del Estado nos lleva a asumir un horizonte de formacióny capacitación abarcador, flexible e integrado.

De este modo se espera lograr una sinergia que permita elevar la calidad de nuestrasinstituciones, de nuestros recursos humanos y de los servicios turísticos ligados al sector.

En el marco de las acciones de formación y capacitación, la Secretaría de Turismode la Nación, en conjunto con la Jefatura de Gabinete de Ministros, ha impulsado laimplementación de dos cursos en forma virtual: Gestión de la Calidad en Turismo ySeguridad Turística, considerando que su gran contribución y potencialidad comoherramienta educativa ha sido ampliamente comprobada.

Las principales ventajas que se observan en el proceso de formación y capacita-ción a través de la metodología e-learning son:

- Reducir los costos en la formación y capacitación.- Superar los obstáculos propios de la dispersión geográfica de los organismospúblicos de turismo y lograr un amplio alcance territorial.

- Formar recursos humanos competentes, motivados y comprometidos con sulabor.

- Actualizar los conocimientos de los participantes y poner en disponibilidad lainformación.

- Transferir habilidades en el uso de las TIC.- Favorecer el aprendizaje individual y colectivo en los participantes.- Proveer mayores canales de comunicación y fluidez para los intercambios.- Colaborar en la creación, difusión y preservación del conocimiento institucional.- Fortalecer y mejorar la calidad de las administraciones públicas respetando sufederalismo.

- Contribuir en el desarrollo de un estilo de gestión eficaz y eficiente.

Alianza con la Jefatura de Gabinete de Ministros:los cursos de turismo con el PROCAE

Promovido por el Proyecto de Modernización del Estado, Jefatura de Gabinete deMinistros, surge el Programa de Capacitación Electrónica (PROCAE) que, para su des-arrollo, se articula con el INAP (Jefatura de Gabinete de Ministros, 2007).

Este programa de capacitación electrónica resulta fundamental en lamodernización del Estado: “Este programa parte de la convicción de quemodernizar el Estado no implica solamente mejorar estructuras, procesos yprocedimientos, sino también y fundamentalmente mejorar las competenciasde los agentes que lo componen” (Jefatura de Gabinete de Ministros, 2007).

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Para ello, el conocimiento de un nuevo lenguaje -informático en este caso- y lautilización de las herramientas digitales aportan un nuevo escenario desde el cualdesarrollar nuevas experiencias formativas.

A partir del año 2006, desde la Secretaría de Turismo de la Nación nos hemos suma-do a esta política de Estado a través del establecimiento de convenios específicos.

Consideramos que la elevación del capital cultural de los empleados de las admi-nistraciones públicas, en función de la formación a través de la modalidad e-learning,es fundamental para mejorar sus competencias y lograr un sistema de gestión eficien-te y adaptado a las necesidades que le plantea el entorno.

“La educación a distancia de funcionarios públicos mejora si los meca-nismos de e-learning están incorporados como estrategia sustantiva de lagestión del conocimiento en las organizaciones, si están contextualizadospara lograr impactos”. (Falivene, Gurmendi y Silva 2003:1).

A partir de nuestra incorporación al proyecto, desde la DNGCT comenzamos arealizar acciones coordinadas para la puesta en marcha de los cursos de e-learning.

En este proceso se consideraron aspectos relacionados con la planificación, organiza-ción, coordinación y control; es decir, se estableció un planteo integral y sistémico y se con-vocó a técnicos especialistas del organismo para desarrollar una propuesta con un geren-ciamiento integral que involucrara una vía de ejecución probable, eficaz y en gran escala.

Luego de un análisis de las necesidades de formación que permitiera integrar esteproyecto, se toma contacto con autoridades de la Dirección Nacional Alterna delProyecto de Modernización del Estado y se comienza una etapa de negociación yacercamiento para la ejecución de actividades conjuntas.

Se concuerda que estas actividades tendrán por objetivo desarrollar proyectos decapacitación innovadores e integrados en un marco federal y dotar de más accesibi-lidad a dichas actividades, brindando mayores oportunidades de participación en elpersonal de la administración del sector turístico.

Desde el año 2006, el equipo técnico -conformado por especialistas de la Secretaríade Turismo de la Nación y del PROCAE-, trabajamos en forma conjunta y consensuadaen la ejecución de dos cursos: uno sobre Seguridad Turística y otro de Gestión de laCalidad en Turismo. Tales cursos fueron implementados en una primera fase como pro-yectos piloto, continuándose con su implementación en los años siguientes.

Este trabajo conjunto nos ha permitido a lo largo de estos años fortalecer lascapacidades de gestión institucional, mejorar la calidad de las administraciones públi-

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cas, transferir y desarrollar en los destinatarios competencias en el manejo de lasherramientas digitales y enriquecernos mutuamente de las experiencias comunescompartidas que, a su vez, tienen efecto replicador en todo el país.

Asimismo desde el organismo de turismo nacional hemos logrado fortalecer aúnmás uno de los puntos diferenciadores en nuestra forma de trabajo: la consolidaciónde la Red Federal de Organizadores de Capacitación.

Esta Red está compuesta por un representante de cada provincia, quienes partici-pan de talleres de capacitación en forma continua y permanente.

Significa un gran logro la conformación de la Red Federal de Organizadores deCapacitación. Su importancia radica en las nuevas posibilidades que se abren para eldesarrollo de políticas de turismo regionales en el marco de políticas nacionales, ade-más de contar con un mayor grado de participación de los principales actores invo-lucrados en la definición de las políticas.

En la formación de los organizadores provinciales, se busca actualizar sus conoci-mientos, desarrollar mayor capacidad de liderazgo, transferir competencias que lespermitan mejorar la calidad de las organizaciones en el mediano y largo plazo y gene-rar una mayor capacidad de respuesta de la organización a las demandas y necesida-des que le plantea el entorno y la ciudadanía en su conjunto.

Consideramos que el contacto permanente con los organizadores contribuye enla implementación exitosa de los programas de capacitación y de las políticas deturismo.

¿Cómo se ejecutan las actividades?

Partimos de considerar que el desarrollo de los cursos, a través de la metodo-logía de e-learning, específicamente desde la plataforma virtual del PROCAE,genera un espacio de formación flexible y adaptable a las disponibilidades de lossujetos que participan del mismo. Ello se verifica mediante la gran aceptaciónobtenida en las provincias y en la cantidad de inscriptos que han sido parte de esteproceso de formación.

Algunos aspectos a destacar:

- Metodología: la programación de los cursos se realiza a través de módulos ounidades didácticas reutilizables. De este modo, se minimizan los elevados cos-tos en la generación de material didáctico de calidad.

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- Participante: el aprendizaje se realiza tanto de manera individual como enforma compartida y colaborativa. En este proceso, el participante puede orga-nizar su tiempo y ritmo de formación.

- Plataformas virtuales: en cada curso se cuenta con materiales didácticos orga-nizados en seis módulos. Esos módulos se desarrollan en línea a través delentorno virtual.

Al finalizar cada módulo, se proponen ejercicios de autoevaluación que permitenverificar el nivel de comprensión de los conceptos fundamentales del curso.

Una vez completados estos ejercicios y con el fin de certificar el curso, los participan-tes deben realizar una evaluación integral, que sintetiza los aspectos más importantescontemplados a lo largo de los módulos (Secretaría de Turismo de la Nación, 2006).

Además de estos módulos, se provee de otros recursos que complementan los temasabordados: lecturas en páginas web sugeridas, un glosario y otros documentos.

Las herramientas para la comunicación y para el trabajo colaborativo son: chat,foro y correo electrónico.

En cuanto a la implementación de los cursos:

Como se mencionó anteriormente, la implementación de los cursos implica el tra-bajo conjunto entre el equipo técnico de la Secretaría de Turismo de la Nación, losresponsables del PROCAE y los coordinadores de capacitación de los organismos pro-vinciales de turismo. Es decir, requiere de una triple coordinación para su realización.

En esta triple coordinación, la distribución de actividades entre los actores involu-crados es la siguiente:

Desde la Secretaría de Turismo de la Nación –específicamente la DirecciónNacional de Calidad y Formación para el Turismo –, las acciones implementadas parala ejecución de los cursos son:

• Selección de tutores.• Planificación de las acciones tutoriales de acuerdo a las funciones definidaspreviamente.

• Establecimiento del cronograma.• Conformación de grupos.• Seguimiento y monitoreo del desarrollo del curso.• Asistencia a los tutores.• Acreditación y certificación.

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A nivel provincial, a través de la Red Federal de Coordinadores de Capacitación,se articulan acciones para coordinar localmente la implementación.

Estas acciones involucran:• Identificación y selección de los participantes.• Asesoramiento y monitoreo de los participantes.• Distribución de materiales.• Gestión administrativa.• Seguimiento durante el desarrollo del curso.

Dentro de la labor desarrollada por los coordinadores provinciales de capacitación,hemos agrupado las actividades en tres instancias: aquellas actividades a realizardurante el la inscripción, el desarrollo y a la finalización del curso.

Las actividades principales en cada una de estas instancias son:

Durante el proceso de inscripción:• Preselección de los participantes.• Difusión de la convocatoria entre los mismos.• Verificación del cumplimiento de los requerimientos técnicos y deconectividad.

• Seguimiento de la inscripción.• Distribución del material.

Durante el desarrollo del curso:• Controlar el ingreso al entorno del curso.• Incentivar la participación de los cursantes.• Seguimiento y monitoreo de avance de los participantes.• Comunicación permanente con la Coordinación de la Secretaría de Turismo dela Nación.

Al finalizar el curso:• Incentivar a los cursantes a contestar y enviar la encuesta.• Gestionar la entrega de certificados.

Para facilitar la realización de estas actividades y lograr una mayor eficacia en laimplementación de los cursos, desde la Dirección de Calidad y Formación para elTurismo, se ha redactado un instructivo para los coordinadores.

Además, los coordinadores cuentan con dos talleres de capacitación presencialal año con el objeto de fortalecer su labor desarrollada, compartir experiencias yfavorecer el desarrollo de las competencias necesarias para la implementación delos cursos.

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Esas competencias abarcan un conjunto de habilidades en el uso y manejo de laplataforma virtual, a saber: ubicación de los contenidos, desarrollo de las actividades,realización del monitoreo y seguimiento de los participantes a fin de incentivarlos atiempo, disposición de la información, transferencia de habilidades a otras situacio-nes de aprendizaje.

Resultados de las implementaciones 2007 / 2008

Los cursos de Seguridad Turística y de Gestión de la Calidad Turística tuvieron suinicio como proyecto piloto. Su gran aceptación contribuyó a la continuidad de lamodalidad en los años subsiguientes.

Una vez realizada la prueba piloto a finales de 2006, con la implementación deuna edición de sendos cursos, se planificaron las acciones a seguir.

En el año 2007, se implementaron tres ediciones de cada curso logrando un totalde ochocientos setenta y nueve inscriptos provenientes de la administración turísticade todo el territorio nacional.

En el curso Seguridad Turística se inscribieron trescientas sesenta participantes,mientras que en el de Gestión de la Calidad en Turismo, participaron quinientos die-cinueve (ver Cuadro 1).

En el transcurso de este año, estimamos que este número se incrementará nota-blemente. En la primera edición realizada en los meses de abril-junio –de las tres pre-vistas para este año– se han inscripto seiscientos cincuenta y siete personas.Prevemos que las cifras superarán el millar de beneficiarios, como puede observarseen el gráfico 1.

Por otra parte, en los cuadros 2 y 3, podemos observar comparativamente la can-tidad de participantes aprobados, no aprobados y ausentes desde la primera ediciónde 2006 hasta la cuarta edición realizada en 2008.

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En tales gráficos se puede observar el crecimiento abrupto en la cantidad de ins-criptos y aprobados en ambos cursos en la cuarta edición de 2008. Como así tam-bién se observa un gran porcentaje en la cantidad de no aprobados en Gestión de laCalidad. Ello se debe en parte a un inconveniente surgido en el archivo de las evalua-ciones. La misma constaba de tres páginas y generalmente se realizaba la primera yquedaba sin realizar la parte restante.

Esta situación se puso en evidencia en el taller de capacitación de los coordinado-res provinciales y se buscaron alternativas para su solución. De este modo, el incon-veniente se pudo subsanar en gran medida a partir del monitoreo y seguimiento rea-lizado por los coordinadores provinciales

Por lo tanto, la utilización de la plataforma virtual como espacio de formación delpersonal de las administraciones públicas y de servicios constituye una herramientamuy valiosa que, a la vez, requiere ser perfeccionada. Su valor reside en las ventajasde su utilización.

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Como bien sabemos, las complicaciones que puede traer aparejada la dispersióngeográfica en los procesos de formación y capacitación y en el desarrollo de las polí-ticas turísticas nacionales, se han podido superar en gran medida a través de los cur-sos bajo la modalidad e-learning.

La realización de cursos a través de e-learning nos ha permitido acceder a la capa-citación de personas en más de doscientas sesenta localidades, a lo largo y ancho detodo el país.

Este aspecto fue identificado como una de las mayores fortalezas por parte de loscoordinadores provinciales en el último taller, realizado en la ciudad de La Plata afines de junio del año 2008.

Para el presenta año, tenemos previstas otras dos ejecuciones de los cursos deGestión de la Calidad en Turismo y Seguridad Turística (una en los meses de agosto-septiembre y otra en octubre-noviembre).

Además se prevé realizar la prueba piloto del curso Gestión de la Calidad enTurismo –2da. Parte, comenzando en el mes de septiembre del año en curso.

Asimismo, este año y como novedad, se realizará una edición especial de carác-ter internacional en la cual se invitará a participar a los miembros de la RedIberoamericana de Calidad y a dos referentes de Calidad de cada provincia adherida.

De este modo, se espera que este espacio contribuya para intercambiar experien-cias que permitan el enriquecimiento personal y para pensar políticas creativas einnovadoras en pos de favorecer el crecimiento y desarrollo del turismo argentino.

En resumen, la formación continua del personal de las administraciones públicasa través de e-learning constituye una práctica novedosa en la Secretaría de Turismode la Nación. Su gran contribución como estrategia de formación nos permite mejo-rar y elevar la calidad del personal de nuestras organizaciones en función de las com-petencias necesarias que se requieren en este contexto vertiginoso de cambios. Nospermite además mejorar la gestión institucional, a partir de la incorporación de lasTIC, en función de alcanzar la eficiencia y efectividad en el desempeño de nuestrasorganizaciones. De este modo, desde la Secretaría de Turismo de la Nación nos diri-gimos hacia el camino de la modernización del Estado.

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LA EXPERIENCIA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓNINTERTERRITORIAL: ALGUNAS REFLEXIONES DESDE ELCASO ESPAÑOL. LA LEY DE DEPENDENCIA

ESTHER DEL CAMPO GARCÍA

Resumen

El modelo español ha profundizado de forma importante el proceso de descen-tralización política y administrativa durante los últimos treinta años. Este proceso nosha permitido calificarlo como un Estado que se dirige hacia el federalismo y que, porlo tanto, permite rastrear algunas líneas de continuidad y ruptura con otros casosfederales, entre ellos el argentino. Sin embargo, el camino español no deja de serincompleto porque no ha terminado de articular de forma efectiva uno de los pilaresbásicos de cualquier modelo federal: el co-gobierno.

Por un lado, tenemos un modelo fuertemente descentralizador, en el que se handesarrollado, con muchísima fortaleza, las competencias de autogobierno por parte delos gobiernos autonómicos; pero, por otro lado, se han bloqueado todas aquellas ins-tituciones que hubieran permitido desarrollar mecanismos de gobierno compartido.

Así, en el caso español, aunque efectivamente las competencias de lasComunidades Autónomas han ido aumentando, tanto cuantitativa como cualitativa-mente, y aunque su autonomía política y su auto-gobierno estén garantizados en laConstitución española de 1978, la participación de las partes en la definición y ela-boración de las políticas públicas de ámbito estatal es muy reducida y está escasa-mente institucionalizada.

Para ejemplificar este proceso, la ponencia desarrolla la puesta en marcha entre elEstado y las Comunidades Autónomas de lo que ha sido la Ley de Dependencia a par-tir del 2007. Se concluye finalmente que, en los próximos años, el reto del modeloespañol deberá concentrarse en permitir el acceso e integrar los intereses autonómi-cos en los procesos de definición y elaboración de las políticas públicas de ámbitoestatal.

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Reseña biográfica

Esther del Campo García es profesora e investigadora de ciencia política en la Universidad

Complutense de Madrid. Es licenciada y Doctora en Ciencias Políticas y Sociología por la Universidad

Complutense de Madrid y Master en Política Comparada por la Universidad de Carolina del Norte,

Chapel Hill. Especialista en Reforma del Estado en América Latina.

Se desempeña como Directora del Programa de Doctorado en Gobierno y Administración Pública

del Instituto Universitario Ortega y Gasset. Tiene una prolífica actividad de investigación, docencia y

publicación de trabajos sobre los aspectos político-administrativos asociados al Estado.

Dirección: Universidad Complutense de Madrid

Despacho Nº 3505. Campus de Somosaguas. 28223 Pozuelo de Alarcón, Madrid, España.

Teléfono: (+34) 91 394 2719


Web: http://www.cpa2.org

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Introducción. La gobernanza de las relacionesintergubernamentales en España

¿Por qué hablar de la gobernanza de las relaciones intergubernamentales enEspaña? En realidad, la respuesta es sencilla. Analizar el tema de la cooperación –enespecial, de la cooperación interterritorial– significa revisar el papel y número de losactores involucrados; ya no serán simplemente actores públicos y estatales, sino que,cada vez más, los actores privados y los agentes de la sociedad civil formarán parte,presionarán para que sus intereses sean reconocidos y, de alguna forma, participaránde las instituciones que se han creado para implementar las decisiones públicas(Mayntz, 1993; Kooiman, 1993)1. Pero también la gobernanza hace referencia a lasnuevas constricciones que se producen en la acción de gobernar, es decir, a las for-mas emergentes de dirección, coordinación y fijación de objetivos para la acciónpública (Pierre y Peters, 2000). Es decir, como señala Kooiman (1993), es preciso dis-tinguir entre los procesos de gobierno que son todas las actividades de los actoressociales, políticos y administrativos, que pueden ser entendidos como esfuerzos efec-tivos para guiar, dirigir, controlar o gestionar (sectores o facetas de) las sociedades delos patrones que emergen desde las actividades para gobernar los actores sociales,políticos y sociales. Es decir, gobernar presupone un sujeto (un actor), mientras quela gobernanza es el resultado de las acciones tomadas, una forma de coordinaciónsocial.

Como indica el título de esta presentación, intentaré abordar el problema de lacooperación, fundamentalmente interterritorial, centrándome en el caso español, nocomo un modelo exitoso, porque voy a incidir en los aspectos deficientes a mejorarque hemos ido encontrando en los últimos treinta años, en aras de una gobernanzamás democrática, más participativa, y de un aumento de la eficacia del funciona-miento de las relaciones intergubernamentales.

En el caso español, la definición constitucional del modelo de Estado de lasAutonomías, plantea un serio reto al intento de cotejar este modelo con los dos tiposideales de modos de Estado de distribución territorial del poder. Por una parte está eltipo unitario y por otra, el modelo compuesto, en el que uno de los subgrupos seríael Estado federal.

1 La gobernanza pretende dar luz a los nuevos patrones en las relaciones entre el Estado y la socie-dad, en las que éste ha perdido la centralidad que tenía antes de la crisis. Así, Kooiman (2000:139) defi-ne la gobernanza sociopolítica como “los arreglos/acuerdos mediante los cuales, actores públicos y pri-vados persiguen la solución de problemas sociales o la creación de oportunidades sociales, y apuntanal cuidado de las instituciones sociales dentro de las cuales estas actividades de dirección tienen lugar”.

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La distinción fundamental entre ambos se plantea en si existe o no ruptura delmonopolio legislativo del nivel nacional a favor de los niveles subnacionales; enfunción de una mayor o menor ruptura del monopolio legislativo, podríamoshablar de un Estado unitario que se va descentralizando o, también, cuando se pro-duce la ruptura de acuerdo de un Estado federal. Lógicamente, el Estado autonó-mico español sería un subtipo del Estado federal. Algunos, entre los que meencuentro, –esto podría generar una amplia discusión en España–, hablamos de unEstado cuasi federal dado el volumen de competencias de las que disponen las uni-dades subnacionales, o desde el punto de vista del gasto público que se genera porparte de estas unidades (Agranoff, 1996). Cabría señalar, como hace Morata(1991), que “el federalismo ha instaurado mecanismos de cooperación entre lasdiversas instituciones que posteriormente se han ido extendiendo a otros sistemasmás o menos descentralizados”.

En el caso español, nuestras preocupaciones no están centradas en el diseñodel modelo. Sabemos que es un modelo abierto constitucionalmente, que se haido cerrando paulatinamente por el desarrollo legislativo y por la práctica políti-ca, y la práctica de la competencia. Es decir, las atribuciones que han ido asu-miendo las Comunidades Autónomas (CC.AA.) y que han ido prestando a susciudadanos.

La pregunta que nos interesa contestar es hasta qué punto esa nueva distribuciónterritorial, esa nueva asignación de competencias, tiene incidencia en la elaboraciónde las políticas públicas de ámbito estatal. En aquellos ámbitos de intervención públi-ca en el que la competencia sea exclusiva de una determinada ComunidadAutónoma, es ésta la que tendría esa capacidad.

Cabría preguntarse también hasta qué punto las instituciones nacionales, es decirel diseño de las instituciones nacionales que se ha conformado en los últimos treintaaños, han sido permeadas por los intereses regionalistas o nacionalistas. Se trata deun tema de vital importancia para la comprensión de nuestro modelo autonómico, yque incluso va más allá de cómo nosotros diseñemos las instituciones.

En este sentido, nos planteamos el grado de autonomía, por ejemplo, de lasComunidades Autónomas gobernadas por el mismo partido político que en el ámbi-to nacional, y su acceso privilegiado o no a los centros de toma de decisiones, a com-petencias en exclusiva o a financiamiento diferenciado. O por el contrario, si aquellasComunidades Autónomas que son gobernadas por el partido de la oposición nacio-nal, tienen más dificultades para acceder a ese proceso de toma de decisiones o paraacceder a los fondos públicos. En realidad, puede afirmarse que existe una fuerte inci-dencia en ese modelo de descentralización política, de los intereses autonómicos y delos intereses políticos, de la fragmentación de la política entre los diferentes nivelesterritoriales. Así, corroboraríamos a Watts (1970) cuando plantea que la forma en

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que operan los partidos políticos determinará el grado de cohesión o de conflictoentre estos niveles de gobierno y la administración2.

Analizando las instituciones que surgen en este proceso de descentralización, creoque en el caso español se termina manifestando una cierta ineficacia del sistema insti-tucional para acoger a las Comunidades Autónomas y a los intereses autonómicos den-tro de los ámbitos de decisión estatal. Es decir, si bien es verdad que hemos hecho unproceso muy fuerte de potenciación y de descentralización político-administrativa, con-duciéndonos casi hasta un modelo diferente -que es el modelo federal- por el contra-rio, nuestra capacidad institucional para asumir todo ese proceso de transformación hasido muchísimo más reducida. Y eso ha terminado generando un fuerte desajuste.

En realidad, el caso es extremadamente paradójico desde una perspectiva territo-rial. Por un lado, tenemos un modelo fuertemente descentralizador, en el que se handesarrollado con muchísima fortaleza las competencias de autogobierno por parte delas unidades meso, es decir, de los gobiernos autonómicos; pero por otro lado, se hanbloqueado todas aquellas instituciones que hubieran permitido desarrollar mecanis-mos de gobierno compartido3. Ésta sería la idea general sobre la que quiero desarro-llar cuáles serían aquellos instrumentos y aquellas instituciones que se han venidogestando en este proceso.

La explicación está centrada en dos elementos fundamentales. Por un lado, lacapacidad de autogobierno, ahí hemos sido plenamente exitosos porque hemosavanzado mucho y rápido; y por otro lado, el tema del cogobierno, ahí es dondetenemos que trabajar mucho más. El tema del cogobierno no es solamente un pro-blema de voluntad política -la orientación política de los diferentes niveles de gobier-no tiene repercusiones importantes- sino también un problema institucional, decómo podemos generar instituciones que incentiven la participación, tanto del nivelmeso como del nivel nacional. Ése sería el problema fundamental.

Estas fallas en las capacidades para dar acceso e integrar los intereses autonómicos,se han tendido a explicar por varios procesos o elementos. Hay un elemento, con el queestoy en parte de acuerdo y en parte en desacuerdo, que es el aprendizaje institucional.

2 Watts plantea que las relaciones entre los gobiernos pueden ser de colaboración o de conflicto,entre ambos extremos se producen relaciones que generalmente son de competición. En realidad, lonormal es que exista competición en casi todo, conflicto en algunas ocasiones y consenso en otras. Elconsenso lleva inmediatamente a la colaboración; el conflicto, a continuar las negociaciones, aparcarla cuestión o, si es grave, al uso de los mecanismos de mediación o los propios de consulta, como orga-nismos mixtos bilaterales y, en última instancia, tribunales supremos o tribunales constitucionales. Sinembargo, lo destacable es que en los sistemas federales, incluso en las situaciones de conflicto perma-necen los mecanismos de cooperación y coordinación (1970).

3 Véase al respecto Maíz (2006).

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El modelo de Estado autonómico es un modelo abierto; es el proceso de desarro-llo de la descentralización el que irá generando los conocimientos, los saberes, paraprofundizar la descentralización administrativa. Las instituciones son ineficientes paraesta explicación por su falta de madurez institucional. Es decir, no es que las institu-ciones estén mal diseñadas, sino que al ser un proceso reciente y relativamente ace-lerado, las instituciones se han encontrado “con el pie cambiado”. Las institucionesse han creado aunque no siempre han sabido dar respuesta a los cambios políticos oa las mayores necesidades que se van generando en los niveles autonómicos.

Comparto que no sólo se trataba de poner en marcha un proceso de descentrali-zación territorial, sino que se estaban creando las instituciones del Estado. No es sor-prendente que algunas Comunidades Autónomas se estaban dotando de determina-das instituciones que todavía no habían sido reguladas en el ámbito nacional. No essorprendente que, en ocasiones, el modelo nacional copie el desarrollo ya producidoen esas mismas Comunidades Autónomas. Por ejemplo, España inicia la transición,aprueba la Constitución en el año 1978, termina de aprobar todos los Estatutos deAutonomía de las diecisiete comunidades autónomas en 1983, y hasta 1990 no apro-bamos la ley orgánica del Poder Judicial4. Es decir, nos encontramos con un procesode aprendizaje institucional, no solamente a nivel subnacional, sino dentro de las pro-pias instituciones del Estado.

En este sentido, el gobierno central tiende a aceptar que el mal funcionamientode esas instituciones de cooperación está determinado por las debilidades cronológi-cas, es decir por la falta de maduración de las propias instituciones. A veces, los datoslo corroboran. Por eso sostengo que estoy en parte de acuerdo y en parte en des-acuerdo.

¿Cómo podemos medirlo? Habitualmente lo medimos por el número de conflic-tos que se producen entre el gobierno central y las Comunidades Autónomas.Muchos son conflictos de competencias, que recurren al Tribunal Constitucional.Nosotros somos conscientes de que la década de los ochenta, y buena parte de ladécada de los noventa, significó un incremento sustantivo y cuantitativamente impor-tante de los conflictos entre las comunidades autónomas y el gobierno central (Aja,1996:183).

4 En igual dirección, caben destacarse la Ley 46/1983 de 26 de diciembre, reguladora del tercercanal de televisión; las Leyes 11/1983 de 25 de agosto de reforma universitaria y la 8/1985 de 5 de julioreguladora del derecho a la educación; la Ley 5/1985 de 19 de junio de régimen electoral general; laLey 7/1985 de 2 de abril reguladora de las bases de régimen local; la Ley 2/1986 de 13 de marzo defuerzas y cuerpos de seguridad; la Ley 14/1986 de 25 de abril de sanidad, así como aquéllas que per-miten la adaptación de instituciones estatales a la aparición de nuevas instituciones autonómicas comosucede con el Defensor del Pueblo, el Tribunal de Cuentas o el Consejo de Estado.

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Para aquellos que defienden que se trata de un proceso de inmadurez institucio-nal, el descenso del número de conflictos que se empieza a producir a partir de 1996,significaría que las instituciones han comenzado a responder. Es una verdad a medias,porque desciende el número de conflictos ante el Tribunal Constitucional, peroaumentan los recursos de constitucionalidad frente a las leyes aprobadas en elCongreso. Cambia el punto de mira del conflicto y lo elevamos de un conflicto detraspaso de competencias a un conflicto sobre cómo son desarrolladas posteriormen-te las leyes en el Poder Legislativo.

En segundo lugar, hablaré de la influencia de la política. Agranoff (1993) señalaque las fuerzas políticas juegan un papel considerable en la configuración del siste-ma territorial. Creo que en el caso español, encontramos que el proceso de las auto-nomías generó una diversificación y una fragmentación en algunas de esas autono-mías y el surgimiento de partidos diferenciados del ámbito nacional. Esto nos ha lle-vado a escenarios interesantes, en los que, por ejemplo partidos nacionalistas apoya-ban a los partidos nacionales en el gobierno nacional, porque el gobierno nacionalno tenía mayoría absoluta, por lo tanto tenía que contar con apoyos políticos. O nosha llevado a otros escenarios, en que los partidos de ámbito nacional negocian a nivelautonómico con las fuerzas autonómicas, porque éstas no consiguen la mayoría.

De todos modos, el juego político partidario ha significado dos procesos contra-dictorios. Por un lado, la presión de partidos nacionales en algunas ComunidadesAutónomas que venían por la vía lenta, sirvió para igualar el techo con potencial deéstas, es decir, de las históricas como Cataluña, Galicia, el País Vasco y Andalucía. Porotro lado, vemos un proceso contrario: el fortalecimiento de partidos políticos queencuentra, en ese proceso de descentralización y de juego político territorializado, laposibilidad de defender intereses, que llamaré minoritarios, pero autonómicos. Por lotanto, el horizonte de la política puede tener elementos positivos para la estabiliza-ción, para la institucionalización del sistema político nacional; no obstante, tiene quegenerar incentivos y responder a aquellas demandas que se les hace desde el ámbi-to autonómico.

Si bien en España hemos ido avanzando en un proceso en el que se van produ-ciendo diferenciaciones institucionales en la ejecución de determinadas políticas y enla prestación de determinados servicios públicos diferenciados por ámbitos territoria-les, también hemos avanzado en un proceso de “igualación del marco competen-cial”, donde todos acceden a las competencias. No es que los ciudadanos españolestengan desigualdad de derechos sino que la formulación institucional es diferente.

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Los instrumentos e instituciones de coordinacióny de cooperación

Los instrumentos e instituciones de coordinación y de cooperación plantean eljuego de relaciones intergubernamentales que se producen en el caso español.Dentro de este juego de relaciones intergubernamentales, hay muchísimos elemen-tos a tomar en consideración (Wright, 1997). Por ejemplo, la importancia de los fun-cionarios públicos, que es un tema vital para el desarrollo de las políticas públicas enlos ámbitos autonómicos.

Podríamos abordar la intensidad y la regularidad con la que se producen las inter-acciones. Lo veremos con el tema de los convenios, pero las relaciones interguberna-mentales, es decir las relaciones entre diferentes niveles de gobierno y administraciónpública, no están formalizadas sino que dependen de qué actores son los encarga-dos de llevar a cabo ese tipo de interacciones.

Depende además de las acciones y de las actitudes de los individuos participan-tes. Hace un momento me refería a la importancia de la estructura administrativa: nosólo tiene que haber una estructura administrativa, sino también –dice Wright– esmuy importante distinguir entre funcionarios de carrera y funcionarios nombrados. Esdecir, la capacidad de desarrollo de la política pública depende del perfil que tenganlos funcionarios que están asumiendo las políticas. Los funcionarios nombrados polí-ticamente responderían a criterios políticos partidarios, mientras que aquellos funcio-narios de carrera administrativa tendrían intereses que van más allá de la coyunturapolítica partidista.

Por último, las relaciones intergubernamentales no tienen sentido si no están vin-culadas con la acción. Y la acción es fundamentalmente el desarrollo de las políticaspúblicas (Morata, 1991). Esto significa que hay que examinar las interacciones de losdistintos actores, para intentar ver hasta qué punto un proceso de descentralizaciónterritorial obligaría a una diferenciación de cómo los actores intervienen en cada fasede la política pública.

Al caso español podríamos denominarlo de autoridad superpuesta. En el estudiode las relaciones intergubernamentales, un autor clásico como Wright (1997:105),distingue tres modelos de autoridad. El modelo de autoridad coordinada, en el queestán claramente especificadas cuáles van a ser las competencias de las diferentesunidades de gobierno y de administración. El segundo sería un modelo de autoridadinclusiva, en el que existiría una clara relación jerárquica en la que el modelo nacio-nal gozaría de supremacía y de autoridad frente a las unidades subnacionales. Y elmodelo de autoridad superpuesta, que creo refleja el modelo español, en el que cadanivel de gobierno tiene una esfera de autonomía propia, pero también tiene esferascompartidas con otros niveles de gobierno. Aquí es donde se produce la necesidad

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de cooperar y de coordinar para la prestación de estas atribuciones y de estas com-petencias.

Si bien es así, el contexto de las relaciones intergubernamentales en España se hadesarrollado en tres grandes etapas (Agranoff, 1993). La primera, en la que se esta-blecen los elementos básicos del Estado de las Autonomías, abarcaría desde 1975hasta 1985 y estaría marcada por la conflictividad y las profundas y permanentesdiferencias respecto al reparto competencial y el fracaso del nivel central de gobier-no en su intento de diseñar e implantar una norma, la Ley Orgánica de Armonizacióndel Proceso Autonómico (LOAPA), que facilitara la homogeneidad de las relacionescon las CC.AA., permitiéndole una mayor capacidad de influencia sobre el procesode construcción del Estado de las Autonomías.

La segunda etapa se sitúa desde 1985 hasta 1993, y se caracteriza por la asun-ción de mayores responsabilidades por las CC.AA. y el desarrollo de mecanismos degestión intergubernamental.

Por último, en la tercera, a partir de 1993, se produce un salto cualitativo hacia lafederalización del Estado. La situación de debilidad parlamentaria del partido en elgobierno –apoyado por partidos nacionalistas moderados– y la propia evolución delas expectativas de las CC.AA., llevarán a la reconsideración, en clave política, detemas como la reforma del Senado, la participación de las CC.AA. en Europa, la asun-ción de nuevas competencias por parte de éstas y la reforma del sistema de financia-ción autonómica.

Las capacidades autónomas de cada nivel vendrán definidas por tres dimensionesbásicas: la dimensión administrativa, la dimensión fiscal y la dimensión política(Faletti, 2005). Aquí habría que añadir la pregunta de hasta qué punto, en el casoespañol, los tres niveles de gobierno –nacional, autonómico y municipal–, cuentancon autonomía administrativa, autonomía financiera y autonomía política.

La autonomía administrativa significa la capacidad administrativa de los gobiernossubnacionales para desarrollar esas políticas públicas. La autonomía financiera signi-fica que cuentan con recursos propios. Esto es un tema vital, cómo vamos a financiarla prestación de determinadas políticas públicas. La autonomía política se refiere a laelección de cargos en las diferentes unidades subnacionales.

La coordinación y cooperación dentro de las relaciones intergubernamentales, tra-taría fundamentalmente de lo que denominamos gestión interadministrativa. No estávinculada con las competencias políticas, sino con la capacidad administrativa de lasunidades territoriales. ¿Qué significa? Significa que a nivel local y a nivel autonómi-co, hay que desarrollar competencias administrativas para poder prestar determina-das políticas públicas que les han sido atribuidas.

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Dentro del sistema político español, tenemos varios mecanismos de cooperacióny de coordinación5, de gobierno compartido, de cogobierno. Los más importantesserían el Senado, las conferencias sectoriales, y otros productos de acción conjuntaentre el gobierno central y las Comunidades Autónomas, que denominamos los pro-ductos intergubernamentales.

El tema del Senado es complejo, una gran paradoja que no logramos resolver,estando todos de acuerdo en que hay que reformarlo, no logramos hacerlo. Existenmultitud de proyectos de reforma, no obstante es complicado. Porque la reforma delSenado nos movería el piso constitucional, nos obligaría a definir el nuevo modelo deorganización territorial federal. Creo que ése es un problema fundamental.

En este sentido, los instrumentos más importantes de cooperación son las conferen-cias sectoriales6. Son conferencias sobre temas de atribuciones que les han sido conferi-das a las Comunidades Autónomas, y acerca de otras superpuestas con el Estado, quereúnen a representantes de éstas y a representantes del gobierno nacional.

Las conferencias sectoriales son conferencias en las que existen múltiples actores,son dieciocho actores: las diecisiete comunidades autónomas y el gobierno central.Es verdad que el Estado vela porque se genere este tipo de coordinación del funcio-namiento de la conferencia sectorial. En este sentido, tenemos una dirección de coo-peración territorial, que depende del Ministerio de Administraciones Públicas, y esuna institución que se relaciona con las comunidades autónomas, y hace un segui-miento importante de las distintas conferencias sectoriales, ya sea asistiendo directa-mente a las conferencias o intentando centralizar la información de las conferencias.

Puede decirse que las conferencias sectoriales tienen lugar aunque no son exitosas.No son exitosas porque los instrumentos, los productos intergubernamentales, terminansiendo un vis a vis entre el gobierno y la comunidad autónoma. En él, a veces, se sumaalguna otra Comunidad Autónoma, pero lo que no genera es multilateralismo.

5 Como se ha señalado por la doctrina existe una confusión, tanto a nivel doctrinal como jurídico, entrelos conceptos de colaboración, cooperación y coordinación. Sin embargo, desde una perspectiva general sepuede afirmar que la diferencia se encuentra en el modelo de relaciones, jerárquicas o no, que se produz-can entre los diferentes niveles territoriales (Saniger, 2002). Como afirma Fernández Montalvo (2000:26),puede decirse que la cooperación se caracteriza por ser voluntaria y por estar situadas las entidades coope-rantes en pie de igualdad jurídica. En cambio, la coordinación entraña una cierta capacidad directiva o deci-soria que sitúa a la entidad competente para coordinar en una posición de supremacía o superioridad res-pecto de las coordinadas. En definitiva, la cooperación no supone un límite a las competencias de las enti-dades cooperantes, mientras que sí lo es la coordinación (2000:26). Por otra parte, hay que mencionar queexiste cierta diferenciación entre ambos conceptos, dado que el de coordinación se recoge en el texto cons-titucional (artículo 149. 1. núms. 13, 15 y 165) mientras que el de cooperación no figura como tal.

6 Para un análisis en profundidad de los instrumentos de cooperación véase García Morales (2006).

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Trato de explicar que no es un problema de coordinación, es fundamentalmentede cooperación, de cooperación horizontal. Porque si bien es verdad que “todas tie-nen café, algunas tienen más café que otras”, porque tienen mayor capacidad denegociación política y mayor capacidad de negociación y de presión en las conferen-cias sectoriales.

Esto genera evidentemente asimetrías, que habrá que asumir dentro del modeloterritorial español. Nuestro modelo era asimétrico desde el principio, pero sigue man-teniendo las asimetrías. Estoy proponiendo repensar hasta qué punto el diseño denuevas instituciones nos puede permitir solventar parte de esas asimetrías. Quizás yodefienda que hay que mantener otras, que son naturales en origen del propio mode-lo de descentralización.

¿Qué pasa? Que en el fondo, el Estado de las autonomías se ha ido centrando enel desarrollo del autogobierno y en la consideración de los intereses territoriales comointereses minoritarios con capacidad de presión política sobre el Estado nacional. Noha habido instituciones de representación de esas minorías. Es decir, ni en el Senado,ni en ninguna otra institución del Estado, esos intereses autonómicos encuentran unarepresentación propia. Incluso esos intereses autonómicos terminan teniendo mayorrepresentación fuera del Estado nacional, abriendo oficinas en Bruselas.

En el caso español, el desarrollo de determinadas políticas públicas está fuertementeinfluenciado por ese proceso de integración a la Unión Europea. Asimismo, suponemuchasveces la delimitación de techos normativos, en ámbitos nuevos de intervención pública,que nos obligan a repensar la coordinación entre los diferentes niveles territoriales.

Este exceso de bilateralismo termina siendo la consecuencia del déficit institucio-nal dentro del propio modelo. Mayormente la negociación bilateral es consecuenciade que esos intereses minoritarios no encuentran capacidad de presión, de institucio-nalización y representación sobre el gobierno nacional.

Además de las conferencias, de los convenios7, tenemos comités sectoriales. Lainteracción de las conferencias fue más importante en el proceso de montaje del sis-tema territorial que en estos momentos. Y es verdad que, muchas veces, el elemen-to fundamental es hasta qué punto los actores autonómicos están interesados enacudir a las conferencias, hasta qué punto generan incentivos para que determina-dos gobiernos autonómicos y determinadas autonomías vayan a esas conferenciassectoriales, a coordinar con el gobierno central las políticas públicas a desarrollar.

7 Los Convenios son el instrumento más usado para formalizar las relaciones entre el Estado y lasCCAA. Según datos del MAP, desde 1981 hasta el 2004 hay registrados más de 8000 convenios (GarcíaMorales, 2006:4).

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En España contamos con otros productos intergubernamentales tales como la pla-nificación conjunta. Es un elemento importante, donde el Ministerio de Administra-ciones Públicas (MAP) define la planificación conjunta en aquellos programas y accio-nes cuyo proceso de definición o de concreción signifique o requiera la participaciónde las dos administraciones, la central y la autonómica. De todas maneras, el gradode participación y la planificación conjunta es variable porque se consulta en la faseinicial para la definición del problema, si bien es más difícil acceder al proceso de eva-luación de la política pública, facilitando la información suficiente sobre cómo se haproducido.

El Ministerio reconoce seis tipos de planificación, pero los programas de verdade-ra cooperación intergubernamental, en los que existe una participación conjunta pro-piamente dicha son casi inexistentes. Es muy difícil encontrarlos. Aproximadamente,éstas son cifras de finales de los noventa, sólo dos de los setenta programas eran deplanificación conjunta. Lo que significaba un 2,7%, un porcentaje bastante reducido.

Es peor si nos damos cuenta de en qué se ponen de acuerdo. Se ponen de acuer-do acerca del proceso de integración europea. Eso nos ha llevado a pensar que parece-ría que la intervención europea en algunas políticas públicas es favorable para la coo-peración entre las distintas administraciones; también en cuestiones de política pública,por ejemplo la de infraestructuras, que genera una fuerte demanda por parte de algu-nas comunidades autónomas, entonces hay un porcentaje importante de la participa-ción y de la planificación conjunta que se hace sobre esa política pública.

Analicemos en detalle la Ley de Dependencia y lo que está suponiendo su puestaen marcha en un contexto de cooperación entre el Estado central y las ComunidadesAutónomas.

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El contexto de la dependencia

Tanto en España como en la mayoría de los países de la Unión Europea, el fenó-meno de la dependencia se ha considerado implícitamente un problema de índolefundamentalmente privado que debía ser resuelto por las familias. Así, ya fueramediante cuidadores informales, o contratando la ayuda de profesionales, bien en elámbito doméstico o en residencias asistidas, eran las propias personas dependientesy sus familias las que soportaban la mayor parte de los costes implicados. Sin embar-go, tanto el incremento de la esperanza de vida8 como la incorporación de la mujera la vida laboral9 han obligado a replantearse en el ámbito público, lo que hastaahora se dirimía en el espacio familiar y privado.

Durante los últimos veinte años, todos los actores públicos, especialmente losgubernamentales, se han dedicado a analizar las consecuencias que el envejecimien-to demográfico pudiera tener sobre la sostenibilidad financiera de los programas depensiones públicas y la atención sanitaria. Sin embargo, la reciente atención a ladependencia se ha centrado en dilucidar si la administración debe o no intensificarsu actividad en un campo cuya presencia hasta el momento ha sido muy poco impor-tante. Asimismo, este nuevo ámbito de intervención pública obliga a replantearse elpapel que desempeñarán en el futuro más inmediato las distintas administracionespúblicas en el Estado español.

8 Los octogenarios son el colectivo que más ha crecido en España en los últimos quince años -el66% frente al 13% de aumento del resto de la población española- y suman ya cerca de dos millonesde personas. Así consta en el informe bianual Las personas mayores en España 2006, elaborado por elIMSERSO, que señala que en España viven más de 7,3 millones de personas mayores de 65 años, el16,7% de la población. De este modo, España se sitúa como el tercer país más envejecido del planetaen 2050, por detrás de Japón e Italia. El estudio constata además un aumento de la esperanza de vidaen España, que se encuentra entre las más altas de la UE y del mundo, y alcanza ya los 79,7 años (76,3para varones y 83 para mujeres).

9 A pesar de que en 2007 la tasa española de empleo femenino avanzó un punto y medio, hastael 54,7 por ciento, España continúa muy por debajo de la media europea en presencia de mujeres enel mercado laboral, según un informe del Instituto de Estudios Económicos elaborado a partir delEurostat. España, situada en el puesto veinte, es uno de los doce países que tiene una tasa de empleoinferior al promedio europeo. Por otra parte, el informe del IMSERSO (2005) sobre la atención a ladependencia señala que el informe constata que las mujeres siguen siendo las principales cuidadorasde los mayores. En concreto, el 38% de las mujeres que ayudan a los ancianos en su vida cotidiana sonsus hijas, el 22% son la cónyuge del hijo, el 10% son hijos varones y el 9%, empleadas del hogar. Elinforme destaca también la progresiva implantación de los servicios sociales en España y arroja que el4% de los mayores recibe ayuda a domicilio (300.000 usuarios), el 3,5% tiene teleasistencia (261.433beneficiarios) y que la tasa de plazas residenciales ha superado, por primera vez, el 4%, hasta las298.870 plazas (el 56% de ellas privadas).

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Hasta el año 2006, el Estado había actuado en este ámbito subsidiariamente: sólocuando la respuesta familiar no era posible o resultaba a todas luces insuficiente y, engeneral, de acuerdo con la capacidad económica del sujeto, la administración seencargaba de proporcionar asistencia. El modo concreto en que se hacía efectiva estaintervención subsidiaria, no obstante, variaba de forma considerable entre las distin-tas autonomías10.

Esta diversidad viene motivada por el carácter descentralizado que los serviciossociales tienen en nuestro país. Así, en el caso de la atención residencial financia-da públicamente, las Comunidades Autónomas son las encargadas de regulartanto la oferta total de plazas como los requisitos que deben reunir las personasmayores dependientes que solicitan acceder a las mismas. Tales requisitos, aunquevarían de unas Comunidades a otras, suelen incluir una valoración del grado dedependencia del sujeto, de la disponibilidad de apoyo informal y de la situacióneconómica del solicitante.

Es importante señalar que, pese a que la situación económica aparece en todoslos baremos autonómicos, no puede decirse que el acceso a las residencias públicasse encuentre regulado por una prueba de medios en sentido estricto: así, aunqueaquellos solicitantes con mayores ingresos reciben menores puntuaciones en el bare-mo, ello no significa que exista un umbral de renta a partir del cual se deniegue auto-máticamente el acceso a aquellos solicitantes que lo superan.

En el caso de los servicios de ayuda a domicilio (SAD), la situación es todavía másdiversa al tratarse de una competencia de carácter municipal. En este sentido, segúnun estudio realizado por el IMSERSO sobre la situación en España de los SAD a fina-les de los años noventa, las principales diferencias de unos ayuntamientos a otros serelacionaban con el porcentaje de población cubierta en cada caso, la intensidadhoraria de la asistencia proporcionada a los beneficiarios y la existencia o no de copa-gos de baja intensidad (de entre un 10 y un 20% del coste del servicio).

En los últimos años, siguiendo la estela de los países escandinavos, que cuentandesde hace tiempo con sistemas públicos de atención a la dependencia de ampliacobertura, unos pocos países –Alemania, Francia y Austria– han optado por univer-salizar los servicios sociales de atención a la dependencia que hasta ese momentovenían proporcionando sobre bases selectivas (Pacolet, Lanoye y Bouren, 1999).

10 Fundació Institut Català de l’Envelliment (2004), Estudio del modelo de atención a las personasmayores con dependencia en España. Barcelona: Edad & Vida.

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En nuestro país, según se desprende del Libro Blanco de la Dependencia, recien-temente publicado por el Instituto de Mayores y Servicios Sociales (IMSERSO), pareceque la idea es avanzar en esa misma dirección. Es un buen momento para plantear,algunas de las cuestiones que deberían tenerse en cuenta a la hora de desarrollar unSistema Nacional de Dependencia (SND) en nuestro país.

Como se ha señalado (Casado 2006:139), un primer grupo de cuestiones tieneque ver con los criterios que el SND utilizará para determinar quién puede acceder alas prestaciones cubiertas, así como su tipo e intensidad. Respecto de los criterios deacceso, lo lógico sería valorar únicamente el grado de dependencia de los potencia-les beneficiarios. Así, frente a un modelo selectivo como el actual, un SND deberíavalorar únicamente esta última dimensión. En esta dirección resulta imprescindiblecontar con medidas de capacidad funcional lo suficientemente fiables como para queúnicamente tengan derecho a cobertura aquellos sujetos con una necesidad real decuidado.

Por su parte, en cuanto a las prestaciones cubiertas (2006:139), lo más coheren-te con la idea de establecer un SND consistiría en definir un «paquete básico» quepartiera del reconocimiento de que lo que se pretende garantizar es la posibilidad deseguir realizando una serie de actividades cotidianas (comer, vestirse, bañarse), sinque para ello el individuo tenga que incurrir en gastos catastróficos, pero no la con-secución de unas condiciones de vida más «confortables», menos solitarias, etc. Unenfoque de estas características permitiría, por ejemplo, excluir del catálogo cubiertotodos aquellos servicios que tuvieran un contenido marcadamente “hotelero” (aloja-miento, transporte, comidas, actividades de ocio).

En cuanto a la intensidad de la cobertura, al ser la calidad de los servicios quedan respuesta a la dependencia, fácilmente valorables por cuenta de los benefi-ciarios, existe un amplio margen de maniobra para utilizar transferencias en metá-lico condicionadas a la compra de cuidados como fórmula de provisión («cheques-servicio») y, de ese modo, avanzar hacia una oferta más sensible a las preferenciasde los usuarios.

El último aspecto a considerar es la relación que este nuevo SND tendrá con elsistema sanitario. La atención a los ancianos vulnerables en España, independien-temente de la Comunidad Autónoma que se considere, se ha llevado hasta elmomento a través de dos dispositivos que actúan con escasa conexión entre sí:por un lado, respecto de los problemas sanitarios, los Servicios Regionales deSalud son los encargados de proporcionar la asistencia necesaria sobre una basede accesibilidad universal; por otro lado, los ayuntamientos o los gobiernos auto-nómicos, según sea el Servicio Social de que se trate, regulan mediante pruebasde medios tanto el acceso a los servicios como la cuantía de los copagos por partede los individuos.

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La Ley de Dependencia

La Ley de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situa-ción de dependencia y a las familias, más conocida como «Ley de Dependencia»,sienta las bases para construir el futuro Sistema Nacional de Atención a laDependencia, que financiará los servicios que necesitan las personas dependientes,bien por sufrir una enfermedad o accidente invalidante o al llegar a la vejez.

La Ley fue presentada el 5 de marzo de 2006 por el presidente del Gobierno, JoséLuis Rodríguez Zapatero, en un acto público. El 20 de abril de 2006 fue aprobada porel Consejo de Ministros y el 30 de noviembre de 2006 fue aprobada de forma defi-nitiva en el Pleno del Congreso de los Diputados con una amplia mayoría. La anda-dura gradual de esta Ley comenzó el 1 de enero de 2007. Se estimó que durante el2007 se beneficiaron más de 200.000 personas, las más necesitadas (el 15% de los1,3 millones de dependientes que hay).

La Ley establece tres tipos de dependencia:

• Grandes dependientes: aquéllos que necesitan ayudalas veinticuatro horas del día.

• Dependientes graves: aquéllos que necesitan ayudados o tres veces al día.

• Dependientes moderados: aquéllos que sólo necesitan ayudauna vez al día.

El Estado aportará más de 12.638 millones de euros desde el 2007 hasta el 2015.El primer año serán 400 millones, ascendiendo anualmente esta cifra hasta sumar2.212 millones en 2015. El dinero saldrá de los Presupuestos Generales del Estado.Se prevé que la distribución de este dinero se acuerde en convenios bilaterales entreel Estado y cada comunidad autónoma, siempre descartando la financiación de lacartera básica de prestaciones, que será íntegramente financiada por el Gobiernocentral. Los usuarios sufragarán el 35% del total en función de su renta. Si una fami-lia puede pagar el 90% del coste de una residencia, así deberá hacerlo. El ejecutivonacional calcula que para 2015, fecha en la que deberá estar implantado el sistema,éste tendrá un coste aproximado de 9.500 millones de euros. El objetivo es pasar del0,33% del PIB que se dedica en la actualidad a la dependencia a más del 1% en el2015.

La Ley pretende ser universal y dará prioridad a la teleasistencia, la ayuda a domi-cilio y los centros de día, siendo «excepcional» el pago de un sueldo al cuidador fami-liar, una vez se haya dado de alta en la Seguridad Social.

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El marco competencial y los mecanismosde cooperación interterritorial

La Ley se apoya en el artículo 149.1 de la Constitución Española, para fundamen-tar sus competencias exclusivas en la regulación de las “condiciones básicas” quegaranticen la igualdad de los/as ciudadanos/os en el ejercicio de este derecho, condi-ciones básicas que dan contenido al nivel mínimo de protección del SAAD, responsa-bilidad de la Administración General del Estado (AGE). No obstante, el nivel acorda-do con las Comunidades Autónomas, mediante convenio depende asimismo de lavoluntad de la AGE, renovada año a año. Ambas competencias están muy cuestiona-das por las CC.AA., puesto que sólo les deja el margen de maniobra exclusivo delnivel de protección propio de cada CC.AA.11.

El Estado, en virtud del artículo 149.1 de la Constitución, tiene competencias enla regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los espa-ñoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucio-nales y, en este sentido, la Ley de Dependencia regula las condiciones básicas de pro-moción de la autonomía personal y de atención a las personas en situación de depen-dencia mediante la creación del Sistema para la Autonomía y Atención a laDependencia (SAAD).

La colaboración y participación de todas las Administraciones Públicas y, en particu-lar, la de las Comunidades Autónomas, resulta decisiva en atención a la asunción porlas mismas, de conformidad con el artículo 148.1.20 de la Constitución y de los respec-tivos Estatutos de Autonomía, de las competencias en materia de asistencia social.

La Ley establece un nivel mínimo de protección, definido y garantizado financie-ramente por la Administración General del Estado. Asimismo, como un segundo nivelde protección, la Ley contempla un régimen de cooperación y financiación entre laAdministración General del Estado y las Comunidades Autónomas, mediante conve-nios para el desarrollo y aplicación de las demás prestaciones y servicios que se con-templan en la Ley; finalmente las Comunidades Autónomas podrán desarrollar untercer nivel adicional de protección a los ciudadanos.

Por último, los gobiernos locales participarán en la gestión de los servicios deatención a las personas en situación de dependencia, de acuerdo con la normativade sus respectivas Comunidades Autónomas y dentro de las competencias que lalegislación vigente les atribuye.

11 El Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (SAAD) se sustenta en el respeto almarco competencial establecido constitucional y estatutariamente y en la colaboración, cooperación yparticipación de las distintas administraciones públicas intervinientes.

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El Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia articula la acción delEstado en este terreno con las competencias propias de las ComunidadesAutónomas; el órgano que cristaliza esta cooperación es el Consejo Territorial.

La Ley fija también una serie de mecanismos de cooperación entre la Administra-ción General del Estado y las Comunidades Autónomas, entre las que sobresale lacreación del Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a laDependencia. En su seno, las Administraciones Públicas deberán acordar, entre otrasfunciones, el marco de cooperación inter-administrativa, la intensidad de los serviciosdel catálogo, las condiciones y cuantía de las prestaciones económicas, los criteriosde participación de los beneficiarios en el coste de los servicios o el baremo para elreconocimiento de la situación de dependencia, aspectos que deben permitir el des-pliegue y desarrollo del SAAD en todo el Estado español a través de los correspon-dientes convenios con las Comunidades Autónomas. Para finales de 2007, todas lasComunidades Autónomas habían firmado un convenio de colaboración con elEstado12.

La Ley establece la creación de órganos consultivos. El Comité Consultivo delSAAD es un órgano asesor mediante el cual se hace efectiva, de manera permanen-te, la participación social en el sistema y se ejerce la participación institucional de lasorganizaciones sindicales y empresariales en el mismo. Informar, asesorar y formularpropuestas sobre materias que resulten de especial interés para el funcionamiento delSistema se encuentran entre sus funciones. Con similares funciones y con la finalidadde garantizar la participación de las entidades representativas de las personas ensituación de dependencia y sus familias, son igualmente órganos consultivos de par-ticipación institucional del SAAD los siguientes: el Consejo Estatal de PersonasMayores; el Consejo Nacional de la Discapacidad; el Consejo Estatal deOrganizaciones no Gubernamentales de Acción Social.

12 Si bien Navarra había decidido interponer un recurso de inconstitucionalidad al TribunalConstitucional en relación con la Ley 39/2006, en noviembre de 2007 se logró un compromiso de reco-nocimiento mutuo de las competencias que ostentan ambas administraciones en la ejecución y finan-ciación de la ley de dependencia y garantiza la aplicación en Navarra de la ley aprobada en elParlamento, atendiendo a la especificidad del régimen foral. Como consecuencia, el Gobierno deNavarra desistió del recurso de inconstitucionalidad planteado ante el Tribunal Constitucional.Asimismo, se establecen los criterios para la financiación de la implantación de la Ley en Navarra, segúnlo previsto en el acuerdo de renovación del convenio económico, suscrito en Pamplona el día 5 denoviembre.

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Dos años de rodaje: una difícil singladura

Durante el año 2007, primer año de rodaje, el Consejo de Ministros destinó 220millones de euros adicionales a las Comunidades Autónomas para la financiación dela Ley de Dependencia.

TABLA 1. FONDO DE FINANCIACIÓN A LA LEY DE DEPENDENCIA(NIVEL ACORDADO) (2007)

Comunidad Autónoma Aportación gobiernoAndalucía 36.246.571Aragón 8.380.326Asturias (Principado de) 7.171.802Baleares (Illes) 4.405.561Canarias 7.709.606Cantabria 3.384.447Castilla y León 17.800.171Castilla-La Mancha 11.644.976Cataluña 32.393.438Comunidad Valenciana 21.277.833Extremadura 6.638.848Galicia 18.753.108Madrid (Comunidad de) 23.403.848Murcia (Región de) 5.860.220Navarra (Comunidad de) 3.223.905País Vasco 9.555.786Rioja (La) 1.633.434Ceuta 266.657Melilla 249.418Total 220.000.000Fuente: SAAD (2007)

Este fondo, que corresponde al nivel acordado del sistema de financiación de laLey, fue aprobado en la reunión del Consejo Territorial de la Dependencia el 9 demayo de 2007.

Para definir esta distribución, ya aprobada por el Consejo Territorial del Sistemapara la Autonomía y Atención a la Dependencia, se ha tenido en cuenta la estima-ción de personas grandes dependientes, la dispersión de la población, la superficie,la insularidad y los emigrantes retornados de cada Comunidad Autónoma. Por suparte, de estos 220 millones, veinte se han distribuido según el nivel de renta paracompensar a las regiones con menor riqueza.

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Además de este fondo, este año el Gobierno destina a las ComunidadesAutónomas hasta 250 euros mensuales por persona valorada como gran dependien-te, en virtud del Real Decreto que regula el nivel mínimo de protección del Sistemade Dependencia y que se encuentra ya en vigor.

Tal y como establece la Ley de Dependencia, las Comunidades Autónomas apor-tarán la misma cantidad que les sea transferida. En total, teniendo en cuenta el nivelmínimo y acordado, el Estado (Gobierno y Comunidades Autónomas) destinará esteaño hasta 1.014 euros mensuales nuevos por beneficiario con gran dependencia parafinanciar la ley.

Las ayudas a la dependencia implican numerosos trámites burocráticos (en con-creto, treinta y dos pasos), tardan en concederse (hasta doce meses) y son escasas ensu cuantía (en muchos casos inferiores al coste del procedimiento). La propia Ministrade Educación, Política Social y Deporte, Mercedes Cabrera, reconoció que no puededescartar que “la coyuntura económica que atraviesa el país no tenga algún tipo deinfluencia en el despliegue de la Ley de Dependencia”.

Antes de la reunión del Consejo Territorial, que incluye a las CCAA, representan-tes de varios ministerios y de la Federación Española de Municipios y Provincias(FEMP), la ministra se ha reunido con todos los consejeros autonómicos enConferencia Sectorial de Política Social. En esta reunión, los consejeros y el Ministeriohan acordado la distribución de 154,6 millones de euros a las ComunidadesAutónomas para la ejecución de diversos programas de servicios sociales, infancia,familia o personas con discapacidad. Estos programas son gestionados por lasComunidades Autónomas y cuentan con financiación estatal.

Entre los programas financiados por el Ministerio de Educación, Política Social yDeportes destaca el Plan Concertado de Servicios Sociales, mediante el que elGobierno y las Comunidades Autónomas cofinancian proyectos sociales. A través deeste plan, se mantiene además la red municipal de servicios sociales. En 2008, elGobierno destina 94,8 millones de euros a este plan.

La aportación del Ministerio de Educación, Política Social y Deporte a los progra-mas de apoyo a la familia y a la infancia superan los cuarenta y siete millones deeuros. Con esta partida, las Comunidades Autónomas desarrollan proyectos de aten-ción a la primera infancia, programas de apoyo a familias en situaciones especiales,proyectos de conciliación familiar y laboral y medidas de prevención de maltrato a lainfancia, entre otras.

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TABLA 2. SUBVENCIONES A LOS PROGRAMAS SOCIALES DE LAS CC.AA. (2008)

PROGRAMA APORTACIÓN DEL MEPSYDPlan Concertado 94.892.360,00Plan Desarrollo Gitano 3.065.160,00Plan del Voluntariado 3.371.670,00Programas de Apoyo a las Familias y a la Infancia 47416670Plan de Acción para Personas con Discapacidad 5.945.710,00TOTAL 154.691.570Fuente: SAAD (2008)

También se encuentran en estos créditos las partidas estatales del Plan deDesarrollo Gitano, del Plan de Acción de Personas con Discapacidad (a través del cuallas Comunidades Autónomas desarrollan servicios de atención a las personas con dis-capacidad) o del Plan Estatal del Voluntariado. Por Comunidades Autónomas, la dis-tribución de fondos se encuentra detallada en la tabla 3.

TABLA 3. DISTRIBUCIÓN DEL FONDO DE PROGRAMAS SOCIALESPOR CC.AA. (2008)

COMUNIDAD AUTÓNOMA APORTACIÓN DEL MEPSYDAndalucía 31.078.770,29Aragón 5.132.238,35Asturias 4.540.617,89Baleares 3.132.398,96Canarias 6.768.245,29Cantabria 2.329.975,82Castilla-La Mancha 7.807.762,79Castilla y León 11.034.848,43Cataluña 22.458.195,87Extremadura 5.188.259,65Galicia 12.069.920,03Madrid 18.755.931,70Murcia 5.034.147,22La Rioja 2.031.294,48Valencia 15.662.716,22Ceuta 751.050,70Melilla 764.943,31TOTAL 154.691.570Fuente: SAAD (2008)

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El pasado 23 de julio de 2008, se reunió el Consejo Territorial de la Dependenciaque tenía, entre sus puntos del día el reparto del 50% de las ayudas del GobiernoCentral a la dependencia –el llamando “nivel acordado”, que es el dinero destinadoa completar las prestaciones económicas y la inversión en centros y residencias quehacen las autonomías.

La otra mitad de los fondos a la dependencia –315 millones de euros conocidoscomo “nivel mínimo”– se distribuyen entre las regiones en función del número devaloraciones a posibles beneficiarios que hayan llevado a cabo cada mes. Es decir, amás personas evaluadas, más dinero se destina a esa Comunidad Autónoma.

Sin embargo, la propuesta del gobierno sólo ascendió a 241 millones de euros, delos 871 millones que pensaban repartirse los responsables autonómicos de PolíticaSocial. Si el año pasado, el Estado repartió a las Comunidades Autónomas el 50% delos recursos presupuestados para la promoción de la autonomía personal y la aten-ción a la dependencia a través del “nivel acordado” –que ayuda a financiar serviciosy prestaciones dispuestos en la ley, este año “sólo va a repartir el 27,5 %”.

Sin embargo, el número de solicitudes se ha ido incrementado de manera progre-siva. Casi medio millón de personas han pedido las ayudas a fecha de 30 de junio ysuperan con creces las estimaciones realizadas por el Gobierno en diciembre de2004.

La reducción de fondos de la administración central comprometerá el bolsillo delos gobiernos autonómicos. Algunos reconocieron que tendrán dificultad para apli-car la ley: “Por cada euro que el Estado aporta a financiar la dependencia, laGeneralitat tendrá que poner 3,25”, señaló Carme Capdevilla, consejera catalana deAcción Social y Ciudadanía.

Se exigió por parte de las autonomías una reunión a principios de septiembre queanalice “el coste real del nuevo sistema de dependencia” y “permita establecer losmecanismos necesarios para que sea sostenible antes de la aprobación de losPresupuestos Generales del Estado de 2009”.

La otra cuestión pendiente es el copago –o la cantidad de dinero que los beneficia-rios de la ley tendrán que abonar por los servicios que reciban– se aplazó hasta septiem-bre, cuando se inicien una serie de reuniones para “dar nuevo impulso a la ley”.

Así, la financiación para servicios y prestaciones de la Ley de Autonomía personalen 2008 aumenta en más de 21 millones respecto a 2007, lo que supone un 9,55%más. Esta financiación es adicional a la que el Estado aporta por persona atendida envirtud de la Ley de Dependencia (sólo entre enero y mayo de 2008, esta financiaciónha ascendido a más de 315 millones de euros).

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Los 241 millones se han distribuido teniendo en cuenta criterios como el númeroy la estimación de personas dependientes en cada Comunidad Autónoma, la renta ylas pensiones medias, la dispersión de la población, la superficie, la insularidad o losemigrantes retornados.

TABLA 4. FONDO DE FINANCIACIÓN A LA DEPENDENCIA(NIVEL ACORDADO) (2008)

COMUNIDAD FINANCIACIÓN IncrementoAUTÓNOMA ADICIONAL 2008 respeto a 2007Andalucía 42.207.117 16,44%Aragón 9.576.203 14,27%Asturias (Principado de) 8.037.961 12,07%Balears (Illes) 4.899.870 11,22%Canarias 9.140.979 18,56%Cantabria 3.654.416 7,97%Castilla y León 20.134.893 13,11%Castilla-La Mancha 13.523.226 16,12%Cataluña 39.332.134 21,4%Comunidad Valenciana 25.160.886 18,24%Extremadura 7.399.681 11,46%Galicia 20.958.127 11,75%Madrid (Comunidad de) 27.516.688 17,57%Murcia (Región de) 6.886.740 17,51%Rioja (La) 2.044.285 25,15%Ceuta 285.988 7,24%Melilla 260.266 4,34%TOTAL 241.019.460 9,55%Fuente: SAAD (2008)

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TABLA 5. TOTAL DE LA FINANCIACIÓN DEL GOBIERNO A LAS CC.AA.CON CARGO A LA LEY DE DEPENDENCIA (2008)

COMUNIDAD FINANCIACIÓN FINANCIACIÓN TOTALAUTÓNOMA DEPENDENCIA PROGRAMAS

SOCIALESAndalucía 42.207.117 31.078.770,29 73.285.887,29Aragón 9.576.203 5.132.238,35 14.708.441,3Asturias (Principado de) 8.037.961 4.540.617,89 12.578.578,89Balears (Illes) 4.899.870 3.132.398,96 8.032.268,96Canarias 9.140.979 6.768.245,29 15.909.224,29Cantabria 3.654.416 2.329.975,82 5.984.391,82Castilla y León 20.134.893 7.807.762,79 27.942.655,79Castilla-La Mancha 13.523.226 11.034.848,43 24.558.074,43Cataluña 39.332.134 22.458.195,87 61.790.329,87Comunidad Valenciana 25.160.886 15.662.716,22 40.823.602,2Extremadura 7.399.681 5.188.259,65 12.587.940,65Galicia 20.958.127 12.069.920,03 33.028.047,03Madrid (Comunidad de) 27.516.688 18.755.931,70 46.272.619,7Murcia (Región de) 6.886.740 5.034.147,22 11.920.887,22Rioja (La) 2.044.285 2.031.294,48 4.075.579,48Ceuta 285.988 751.050,70 1.037.038,7Melilla 260.266 764.943,31 1.025.209,31TOTAL 241.019.460 154.691.570 395.711.030Fuente: SAAD (2008)

Los problemas de la ley de dependencia

Dado la profundidad del sistema de descentralización en España, una preocu-pación constante de cualquier política pública que tenga carácter descentralizado,es que se produzca un trato desigual a los usuarios según la ComunidadAutónoma donde residan. En este sentido, que la financiación del sistema deSAAD esté abierta y sujeta a los convenios que el Estado establezca con las auto-nomías puede crear inseguridad en un futuro más o menos inmediato, dado quela firma de un convenio depende de muchas cosas, entre otras, de la voluntadpolítica de la autonomía.

Respecto a la coparticipación de los usuarios para sufragar estos servicios–asunto pendiente para la próxima reunión–, tampoco se ha definido «cómo va aser el copago», y en este sentido debería establecerse un umbral para las rentasmás bajas.

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Por último, señalar que en la ley «no se define ni una sola vez la coordinación conlos servicios sanitarios», ni las condiciones «ni de qué manera se va a pagar a los cui-dadores familiares», tampoco se han cuantificado «los gastos que de verdad realizanlos ayuntamientos y comunidades» para atender a las personas dependientes. Todoello hace difícil la implementación inmediata de la Ley y genera serias dudas tanto alos usuarios como a las propias administraciones autonómicas y locales sobre cuálesson sus obligaciones exclusivas y cuáles serán compartidas con el Estado central.

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LA CAPACITACIÓN DE AUTORIDADES DE MESASELECTORALES, UN EJEMPLO DE COORDINACIÓNINTERMINISTERIAL

ALEJANDRO TULLIO

Resumen

El modelo electoral argentino confiere a ciudadanos designados por la justiciaelectoral la misión de actuar como autoridades de mesas electorales, y aplicar y haceraplicar la ley en la materia.

La ley electoral asigna funciones a la Justicia, al Ministerio del Interior, al ComandoGeneral Electoral y al Correo Oficial de la República Argentina en la organización delos actos electorales y la difusión de sus resultados, pero reserva la responsabilidad deconducir en cada mesa electoral todas las actividades de identificación de los electo-res, recuento de votos y elaboración de documentación a ciudadanos designados enforma aleatoria.

Esta actividad de creciente complejidad requiere de la existencia de actividades decapacitación de los designados que, actualmente, la ley no contempla ni asigna a nin-gún órgano.

Frente a ese vacío normativo, la Dirección Nacional Electoral, el Proyecto deModernización del Estado de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación, laentonces Subsecretaría de Gestión Publica -actual Secretaría de Gabinete y GestiónPública- y la Justicia Nacional Electoral coordinaron capacidades y saberes para des-arrollar una serie de herramientas de capacitación cuya prueba, previa a las eleccio-nes del año 2007, ha brindado elementos para el diseño de una estrategia de capa-citación para autoridades de mesas electorales y ha generado actividades conexasque contribuyen a la calidad institucional.

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Reseña biográfica

Alejandro Tullio nació en la provincia de Buenos Aires, Argentina, en 1963. Es abogado por la

Universidad Nacional de Lomas de Zamora y diplomado en Altos Estudios Internacionales por la

Sociedad de Estudios Internacionales, España.

Ejerce como profesor universitario de Derecho Constitucional, Derecho Internacional Público en la

Universidad Nacional de Lomas de Zamora y de Derecho de la Integración en la Universidad de Buenos

Aires. Es autor de libros y artículos sobre derecho electoral y constitucional. Es Conjuez de la Suprema

Corte de Justicia de la provincia de Buenos Aires y de la Cámara Federal de La Plata. Fue Decano de la

Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Lomas de Zamora entre1999 y 2007 y

Vicepresidente, Presidente y Consejero directivo sucesivamente del Colegio de Abogados de Lomas de

Zamora, entre los años 2000 y 2012.

Dirección: Dirección Nacional Electoral, Ministerio del Interior

25 de Mayo 101 – Piso 3 (C1002ABC) - Ciudad Autónoma de Buenos Aires - República Argentina

Teléfono: (+54-11) 4346-1683/1634


Web: www.mininterior.gov.ar/elecciones

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La organización de las elecciones nacionalesen la República Argentina

Esta presentación no constituye un trabajo teórico sobre la cooperación intermi-nisterial sino el relato de una experiencia que permitió enfrentar una situación con-creta y generar elementos que posibilitarán, en el futuro inmediato, diseñar unaestrategia de abordaje de una situación recurrente ante cada cita electoral: la capa-citación de las autoridades de mesas electorales.

En este sentido, no se encontrarán referencias que permitan determinar los para-digmas formativos utilizados ni las teorías y antecedentes que podrían enmarcar estaacción.

Antes bien, he preferido describir el contexto de actuación y las decisionesadoptadas por funcionarios públicos de distintos ministerios y poderes del Estado,quienes nos propusimos poner al servicio de mejorar la calidad institucional lacombinación de saberes y recursos de cada organismo para diseñar un productoy probar una metodología que, de modo aislado, no hubiéramos podido ni siquie-ra concebir.

El contexto fáctico

La organización de elecciones en la República Argentina es un proceso complejoen el que, en sus distintas etapas, interactúan diversos organismos públicos.

Durante las etapas preelectorales del año 2007, se desarrollaron experiencias decooperación interministerial entre las que merece especial mención la capacitación deautoridades de mesas electorales. La misma tuvo carácter interinstitucional en tantoparticiparon el Poder Judicial de la Nación y la organización sindical de los trabajado-res judiciales.

Esa experiencia -que será tomada de base para nuevas acciones preparatorias delos próximos comicios a tener lugar en el año 2009- permitió identificar las ventajasy las dificultades del trabajo interjurisdiccional y proyectar la cooperación interminis-terial como modelo de gestión en otros aspectos del mismo proceso.

Para comprender la dimensión del desafío encarado es preciso, primero, abordaruna descripción general de los aspectos jurídico-instrumentales del proceso electoralnacional en la República Argentina.

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Morfología de la administración electoral

Las elecciones para cargos federales (Presidente y Vicepresidente de la Nación,Diputados y Senadores Nacionales) se rigen por la Ley 19.945 - Código ElectoralNacional, sin perjuicio de aspectos colaterales regulados por la Ley 23.298 - LeyOrgánica de los Partidos Políticos, la Ley 26.215 de Financiamiento de los PartidosPolíticos, la Ley 24.007 de voto de los argentinos en el exterior y la Ley 15.262 desimultaneidad de elecciones.

El objeto de toda esta legislación es el de desarrollar las cláusulas programáticasreferidas al sistema electoral y al régimen político contenidas en la ConstituciónNacional y, al mismo tiempo, establecer las garantías para los actores del procesoelectoral así como la transparencia del mismo.

El Código Electoral Nacional regula en forma exhaustiva la composición del cuer-po electoral, estableciendo la calidad, los derechos y deberes del elector, la confec-ción de las fichas de empadronamiento, los correspondientes ficheros, las listas pro-visionales y el padrón electoral. Describe la forma de definición de las divisiones terri-toriales y la agrupación de los electores.

Asimismo dedica un título a los actos preelectorales, especifica las funciones delos apoderados y fiscales de los partidos políticos, la forma y tiempos de oficializa-ción de las listas de candidatos y de las boletas de sufragio. También fija normas refe-ridas a la duración y las prohibiciones durante la campaña electoral.

De forma específica, el Código Electoral Nacional establece la forma en que seconstituyen las mesas electorales, la designación y funciones de sus autoridades, lasmedidas de seguridad, la fiscalización partidaria, la forma de efectuar el escrutinio delos votos.

Establece, además, procedimientos y sanciones para los casos de violación de laLey Electoral y, finalmente, describe la forma de atribución de cargos tanto para laelección de presidente y vicepresidente de la Nación, como para la de senadores ydiputados nacionales.

Esta normativa asigna a distintos órganos estatales funciones diferenciadas perocooperativas. En lo que a este trabajo interesa, la normativa electoral promueve laactuación interinstitucional.

Establece las funciones y atribuciones en el proceso electoral de los jueces de pri-mera instancia, las juntas electorales y la Cámara Nacional Electoral, del Ministerio delInterior –Dirección Nacional Electoral– y del Servicio Oficial de Correos, cuya brevedescripción corresponde introducir.

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Justicia Nacional Electoral

En la República Argentina el control final de las elecciones a nivel federal está enmanos del Poder Judicial de la Nación, para lo que cuenta con un fuero especializa-do en lo electoral.

La Justicia Electoral es la encargada de organizar los actos electorales.

Está compuesta por los Juzgados Federales con competencia electoral situados enla capital de cada estado provincial y en la ciudad de Buenos Aires. Si bien los juecesno tienen competencia exclusiva en la materia, de estos juzgados depende laSecretaría Electoral de cada distrito.

Las decisiones y actividades de los Juzgados con competencia electoral son revi-sadas, cuando procede, y supervisadas por la Cámara Nacional Electoral integradapor tres jueces, llegando a su conocimiento en grado de apelación las resolucionesdefinitivas dictadas por los mismos.

Las funciones de administración electoral abarcan la decisión acerca de los luga-res en donde funcionarán las mesas de votación, y supervisión del plan de desplieguey repliegue de las urnas, tarea que – materialmente – es llevada a cabo por el servi-cio oficial de correos.

Sesenta días antes de cada elección, se constituyen en cada ciudad capital de pro-vincia y en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, las Juntas Electorales, que son orga-nismos colegiados de carácter transitorio.

Son atribuciones de las Juntas Electorales: aprobar las boletas de sufragio; desig-nar las autoridades de las mesas receptoras de votos y determinar la forma en quelas mismas efectuarán el escrutinio; decidir sobre las impugnaciones, votos recurridosy protestas que se sometan a su consideración; resolver respecto de las causas que asu juicio fundan la validez o nulidad de la elección; realizar el escrutinio del distrito,proclamar a los que resulten electos y otorgarles sus diplomas; arbitrar las medidasde orden, vigilancia y custodia relativas a documentos, urnas, efectos o locales suje-tos a su disposición o autoridad, las que serán cumplidas de manera directa y deinmediato por la policía u otro organismo que cuente con efectivos para ello.

Dirección Nacional Electoral

El Ministerio del Interior es el órgano del Poder Ejecutivo encargado de garantizarlos derechos políticos. Para hacerlo cuenta, entre otros organismos, con una unidadsustantiva denominada Dirección Nacional Electoral.

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A los efectos de la administración electoral y de los partidos políticos, el PoderEjecutivo ha asignado a la Dirección Nacional Electoral del Ministerio del Interior lassiguientes responsabilidades respecto de las elecciones:

Logísticas: el Ministerio del Interior, a requerimiento de los Jueces Electorales, esel encargado de la impresión de las listas provisionales y de los padrones provisorios.Asimismo provee a las Juntas Electorales Nacionales con los materiales electorales,compuestos por urnas, útiles, planillas, papelería en general.

Financieras: corresponde al Ministerio celebrar un convenio con la Corte Suprema deJusticia de la Nación con la finalidad de transferir los recursos financieros para serviciospersonales a realizar por el Poder Judicial. Además realiza aportes a cada JuzgadoElectoral, a las Juntas Electorales Nacionales y a la Cámara Nacional Electoral para losdenominados gastos de funcionamiento en ocasión de cada elección nacional.

Por otro lado determina y liquida la suma que se distribuirá en concepto del viá-tico establecido como compensación para las autoridades de mesa. Sufraga asimis-mo los gastos ocasionados por la utilización del servicio oficial de correos en cadaetapa del proceso electoral.

La Dirección Nacional Electoral asigna el financiamiento de campaña y los espa-cios gratuitos que se otorgan a los partidos políticos, confederaciones y alianzas queoficialicen listas de candidatos.

Informativas: el Ministerio del Interior organiza la difusión de los resultados provisio-nales en la jornada electoral, lo que ha sido reconocido por el legislador en la redaccióndel nuevo artículo 105 último párrafo, que dice: “El Presidente (de mesa) remitirá unacopia del telegrama a la Dirección Nacional Electoral del Ministerio del Interior”.

Para resumir, la ley de Ministerios y la legislación electoral asignan a la DirecciónNacional Electoral las siguientes funciones:

• Programar, coordinar y ejecutar la legislación electoral nacional.• Proponer las medidas de coordinación y de control de las tareas a desarrollarpor los distintos organismos nacionales y provinciales tendientes a la confec-ción, actualización e impresión de los listados provisionales y padrones electo-rales de todo el país.

• Proponer al Presidente de la Nación los proyectos para convocatoria a los actoseleccionarios que le competen e intervenir en la difusión pública de los proce-dimientos y normas útiles a la ciudadanía durante el acto eleccionario.

• Efectuar la coordinación, con los organismos involucrados en su ejecución, detodos los aspectos operativos vinculados con la programación y desarrollo delos actos electorales nacionales.

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• Programar, organizar y ejecutar los escrutinios provisionales de las eleccionesnacionales.

• Llevar a cabo las tareas necesarias para la realización de estudios estadísticosde los actos eleccionarios, proporcionar a los sectores correspondientes losresultados obtenidos y reunir, procesar y difundir la información relativa a losmismos.

• Administrar el Fondo Partidario Permanente.• Contribuir económicamente, en ocasión de los actos electorales, al sosteni-miento de las actividades de la Justicia Nacional Electoral

• Realizar estudios y compilación de las normas electorales nacionales y provin-ciales, analizarlas y proponer las reformas correspondientes para una mejorimplementación de las normas comprometidas.

• Asistir a las provincias y municipios que requieran colaboración en materiaelectoral.

Para llevar adelante estas tareas la Dirección Nacional Electoral articula accionesde manera permanente con los Juzgados Federales con Competencia Electoral y conla Cámara Nacional Electoral, las autoridades provinciales y las fuerzas de seguridadfederales.

Comando General Electoral

El Comando General Electoral es conformado por el Poder Ejecutivo Nacionalmeses antes de cada elección. El Comandante General Electoral, designado por elMinisterio de Defensa, ejerce su comando sobre el personal de las Fuerzas Armadas,los efectivos de Gendarmería Nacional, Prefectura Naval Argentina y Policía FederalArgentina y las policías provinciales que se afecten al operativo electoral.

La misión principal del Comando es la coordinación y ejecución de todo lo referido alas medidas de seguridad que se deben adoptar para los comicios, según lo establece elCódigo Electoral Nacional, como así también las destinadas a facilitar la observancia delas demás disposiciones legales vinculadas con el acto comicial y, en particular, la vigilan-cia de los locales donde funcionen las mesas receptoras de votos, de las sedes de lasJuntas Electorales Nacionales de cada distrito, la custodia de las urnas así como la docu-mentación durante su transporte y hasta la finalización del escrutinio definitivo.

Correo Oficial

El Correo Oficial de la República Argentina es una empresa pública designada porel Código Electoral Nacional para la gestión logística de la documentación y materia-les electorales en las etapas previa y posterior a los comicios.

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Asimismo, en el período que se contempla para formular reclamos por errores uomisiones en la confección de los padrones, es el servicio oficial de correos el vehícu-lo de los mismos.

La documentación electoral sólo puede ser transportada o su contenido transmi-tido por los agentes del servicio de correos, lo que les confiere estatus de oficialespúblicos, estando legalmente habilitados para extender recibos de la documentaciónrecibida y quedando bajo su responsabilidad el transporte adecuado e inmediato delos elementos a su cargo.

El problema a enfrentar

Hasta aquí la descripción de los actores institucionales. Es importante destacarque en mi país, las autoridades de las mesas electorales son ciudadanos designadospor la Justicia Nacional Electoral, por un método aleatorio, con la sola condición deestar inscriptos en el padrón electoral.

Las autoridades de mesa son el presidente de mesa y su suplente. En cada una de lasmás de setenta mil mesas que se constituyen el día de los comicios en todo el país, estánencargados de velar por el cumplimiento de la ley y garantizar la pureza de los comicios.

Sin embargo, para realizar tales objetivos no cuentan con la capacitación adecuada.

Sus funciones están especificadas en la ley electoral y comprenden desde comple-tar los formularios de apertura y cierre de las elecciones en la mesa a su cargo, iden-tificar a los fiscales partidarios y asentar su identidad en la documentación electoral;disponer materialmente las boletas electorales en el cuarto oscuro y verificar que laurna electoral se encuentre vacía al comienzo de la elección, cerrarla y fajarla demodo adecuado; identificar a los electores de la mesa correspondiente; permitirles elejercicio del voto; atender y resolver las dudas sobre la identidad de los votantes for-muladas por los fiscales y, eventualmente, impugnar su identidad, labrando un actay tomando las huellas dactilares para su posterior verificación judicial; cumplir y hacercumplir la normativa electoral y disponer la actuación de las fuerzas de seguridadcuando fuere menester.

Al finalizar la votación, deben abrir la urna en presencia de los fiscales partidarios,proceder al conteo de los sobres y su apertura, la calificación de los votos y su recuen-to, para completar luego la documentación requerida legalmente.

Por último, las autoridades de mesa deben ordenar todo el material de acuerdo alas instrucciones y entregar documentación, sobres y la urna con material sobrante alagente de correos que se hace cargo de los mismos.

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Los presidentes y sus suplentes son designados, según la ley, por lo menos quin-ce días antes de la elección por la Junta Electoral Nacional del distrito que correspon-da, quien envía por correo postal las notificaciones a cada ciudadano que deba cum-plir con el rol de autoridad de mesa.

Cuando la elección se realice para Presidente y Vicepresidente de la Nación, lasAutoridades de Mesa designadas para la primera vuelta cumplirán también esa fun-ción en caso de haber una segunda vuelta.

El modelo del control electoral ciudadano se funda en que los particulares seanlos responsables de la transparencia del desarrollo electoral en las mesas de comiciosy hagan la calificación primaria del voto y su recuento.

Semejante responsabilidad encuentra dos contradicciones importantes en lapropia normativa: en primer lugar, no impone como requisito para ejercer elcargo ningún nivel de formación ni general ni específico respecto de la actividad;en segundo lugar, y agravando lo anterior, el plazo que establece para su desig-nación, si bien es un plazo mínimo, no permite la realización de actividades deformación.

Las secretarías electorales de todo el país intentan, con gran esfuerzo aun-que –salvo excepciones- con escaso éxito, hacer frente a la magnitud del pro-blema y llevar adelante actividades de formación para los presidentes de mesadesignados.

Por otro lado, la población manifiesta de manera creciente una resistencia a des-empeñar estas actividades cívicas, lo que obliga a efectuar renombramientos hasta enlas horas previas a la compulsa electoral.

Las soluciones posibles para enfrentar este problema son modificar el crite-rio legislativo y designar a colectivos específicos a los que se forme con antela-ción suficiente en la materia, y al mismo tiempo fortalecer los mecanismos decontrol sobre su actuación; o iniciar actividades de capacitación en distintos pla-nos, de modo que aquellos ciudadanos elegibles para cumplir tal función –prác-ticamente la totalidad del cuerpo electoral– tengan una capacitación básica enla materia.

Combinar capacidades para dar respuestas

La capacitación de las autoridades de mesa está ausente en la normativa electo-ral, por lo tanto no hay un órgano encargado de realizarla y ello impide tener capa-cidades y estructuras para alcanzar a la totalidad del cuerpo electoral.

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En el Ministerio del Interior se detectó el problema pero no se contaba con la posi-bilidad de formular una estrategia exitosa en este campo ni la competencia legal quepermitiera reglamentar la materia.

Debía apostarse, entonces, en encontrar capacidades instaladas en laAdministración que posibilitaran la realización de una prueba cuyos resultados per-mitan tener los elementos de una estrategia de capacitación cívica permanente.

Frente a este panorama, la Dirección Nacional Electoral del Ministerio del Interiorrequirió la colaboración del Proyecto de Modernización del Estado de la Jefatura deGabinete de Ministros, a fines de articular de manera conjunta con el Programa deCapacitación Electrónica (PROCAE) del Instituto Nacional de la Administración Pública(INAP), dependiente de la entonces Subsecretaría de Gestión Pública, el diseño de uninstrumento de capacitación para ciudadanos que pudieran cumplir con la funciónque la ley asigna a las autoridades de mesa.

Con esta actividad formativa nos orientamos a promover la difusión de los cono-cimientos normativos y procedimentales necesarios para el desarrollo de la funciónde autoridad de mesa en el marco de los actos electorales a nivel nacional, utilizan-do las tecnologías de la información y comunicación.

Se trataba de un curso de alcance masivo dirigido a todos aquellos ciudadanossusceptibles de ser convocados a participar en los actos electorales nacionales comoautoridades de mesa.

Específicamente, nos propusimos desarrollar y probar herramientas que nospermitieran:• Capacitar a las autoridades de mesa en los aspectos normativos que enmarcansu rol.

• Capacitar a las autoridades de mesa en los procedimientos a seguir durante elacto electoral.

• Desarrollar actitudes favorables hacia la participación ciudadana.

Cuando iniciamos esta tarea desde la Jefatura de Gabinete de Ministros y elMinisterio del Interior, la primera barrera a superar fue la disonancia entre las moda-lidades de formación diseñadas hasta el momento por el plantel técnico del PROCAEy el requerimiento del Ministerio del Interior.

La Jefatura de Gabinete de Ministros cuenta con un plantel de funcionarios de altacapacidad de gestión y elevado nivel técnico. Su experiencia se basa en la generaciónde herramientas de formación dirigidas a públicos específicos, cuya tarea normal yhabitual tiene relación directa con el curso a realizar y la participación en los mismostiene distintos tipos de incentivos funcionales.

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En el caso del Ministerio del Interior, se requería de un curso destinado a un públi-co indeterminado, heterogéneo –tanto en su formación como en su acceso a losmedios informáticos que constituyen el vector de formación–, con escaso o nuloincentivo para realizar el curso y que debía tender, aunque no lo fuera en la primeraoportunidad, a ser masivo.

Fue necesario un esfuerzo recíproco de comprensión que permitiera encontrar unproducto susceptible de cumplir con los requisitos del sistema de formación de laadministración pública y, a la vez, pudiese destinarse al público en general, sin tute-la ni acompañamiento. Debía ser un curso lo más autosuficiente posible.

El segundo desafío a superar fue el tiempo. Contábamos con un plazo corto parael diseño de los contenidos, la adecuación del lenguaje de base normativa a unmodelo neutro o coloquial, el diseño de los mensajes de base y el desarrollo multi-media.

En este sentido, la división de tareas razonable determinó que los contenidos ini-ciales del curso fueran confeccionados por la Dirección Nacional Electoral.

Se propusieron elementos conceptuales para la primera parte y luego un desarro-llo que se correspondiera cronológicamente con las actividades que cada presidentede mesa debe realizar, cubriendo la secuencia de actividades de toda la jornada elec-toral.

La participación de ciudadanos que intervinieron en numerosas elecciones tantocomo autoridades de mesa cuanto como fiscales partidarios permitió efectuar unaaproximación realista a los contenidos, los que tuvieron un bagaje teórico básico perobuscó ser práctico.

Al PROCAE, por su parte, le correspondió transformar esos contenidos en módu-los y unidades pedagógicas, convertirlos en guiones y proponer para cada unidad,contenidos multimedia que ilustren, describan y/o complementen los mensajes trans-mitidos.

Se llegó así a la etapa de preproducción, momento en el que se tomó concienciaque nuestro nivel de actuación interministerial no cubría la totalidad de los actoresque la ley pone en juego en esta materia; motivo por el cual se decidió invitar a par-ticipar a la Justicia Nacional Electoral a través de su máximo tribunal , la CámaraNacional Electoral.

Incorporar un actor más a la mesa de discusión - en este caso, parte de otro poderdel Estado-, significó un esfuerzo adicional, superado en base a la predisposición delos participantes y a la importancia que todos asignamos a la tarea emprendida.

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La Cámara Nacional Electoral revisó, corrigió y validó los contenidos básicos de losguiones, aportó una nueva visión y elementos para completar y mejorar la propuesta.

Desarrollo y contenidos del curso de capacitaciónpara autoridades de mesas electorales

El PROCAE desarrolló el curso siguiendo las consignas y parámetros acordados ypara la fecha prevista contamos con una herramienta consistente en tres módulos,cada uno de los cuales posee diferentes unidades temáticas.

MÓDULO 1: ASPECTOS GENERALES Y NORMATIVOS

Unidad 1. El voto. Su raigambre constitucional.• ¿Cómo es nuestra forma de gobierno?• ¿Cuáles son nuestros derechos políticos y cuál es el lugar del sufragio entreellos?

• ¿Qué significa ser ciudadano?

Unidad 2. Calidad, derechos y deberes de los electores.• ¿Cómo está conformado el padrón electoral?• ¿Quiénes pueden y quiénes deben votar?• ¿Cuál es el alcance del deber de votar?• ¿Cuáles son los derechos de los electores?

Unidad 3. Órganos electorales.• ¿Cuáles son los órganos encargados de llevar adelante el acto electoral?• ¿Cuál es la relación de dependencia de estos órganos con los poderesnacionales?

• ¿Cuáles son las funciones y competencias de los órganos electorales?

Unidad 4. Los actores intervinientes: autoridades de mesa, fiscalesy fuerzas de seguridad.• ¿Cuáles son los requisitos de la designación de las autoridades de mesa, susatribuciones, sus posibilidades de excusación y la compensación por su tarea?

• ¿Cuáles son las atribuciones, derechos y obligaciones de los fiscales partidariosy la función de los fiscales generales?

• ¿Cuál es la misión y competencia de las fuerzas de seguridad que intervienenen el acto electoral?

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MÓDULO 2: PREPARATIVOS Y DESARROLLO DEL ACTO COMICIAL

Unidad 5. Preparativos y apertura del acto comicial (7.45-8.00hs.).• ¿Cuándo deben presentarse los actores intervinientes para cumplir sus funcio-nes?

• ¿Qué materiales recibirá la autoridad de mesa?• ¿Cómo se realiza la instalación de la mesa?• ¿Cómo se habilita la urna?• ¿Cómo se habilita el cuarto oscuro?• ¿Cómo se confecciona el acta de apertura del acto comicial?

Unidad 6. Desarrollo y clausura del acto comicial (8.00-18.00 hs.).• ¿Cómo votan los actores intervinientes?• ¿Cómo se trabaja sobre el padrón?• ¿Cómo se verifica la identidad de un elector?• ¿Cuál es el procedimiento para la emisión del sufragio?• ¿Cuál es el procedimiento a seguir ante la impugnación de un voto?• ¿En qué casos se debe inspeccionar el cuarto oscuro?• ¿Cómo se resguarda el derecho al voto de aquellos electores no videntes o conmovilidad reducida?

• ¿Cuáles son las prohibiciones que rigen durante el acto comicial?

MÓDULO 3: ESCRUTINIO

Unidad 7. Escrutinio provisorio.• ¿Cuándo se realiza la clausura del acto electoral?• ¿Quiénes pueden estar presentes durante el escrutinio?• ¿Cómo se realiza la apertura de la urna?• ¿Cómo se efectúa la apertura de los sobres?• ¿Cómo se clasifican los votos?:- ¿Cuándo se considera que un voto es positivo?- ¿En qué casos el voto será considerado en blanco?- ¿Cuándo un voto es considerado como voto nulo?- ¿A qué se denomina voto recurrido?- ¿Cuál es el procedimiento a seguir frente a los votos impugnados?

Unidad 8. Finalización del escrutinio de la mesa y clausura del actocomicial.• ¿Qué formularios deben completarse para clausurar el comicio?• ¿Cómo se realiza la devolución del material electoral?• Entrega del material electoral y custodia de las urnas.• Realización de consultas durante el acto electoral

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La redefinición del producto

Una de las ventajas de la tarea interministerial consiste en la posibilidad de eva-luación cruzada, no sólo de los resultados de una acción sino también de sus objeti-vos iniciales.

La opción de redefinir los mismos permite adecuar la producción a necesidadesmás amplias de las tenidas en cuenta inicialmente.

En ese estado de desarrollo, tomamos una serie de decisiones que permitieronaprovechar el esfuerzo realizado hasta el momento, en especial referido a los conte-nidos, y rediseñar los alcances de la tarea, multiplicando los productos y segmentan-do los destinatarios de los mismos.

Acercarnos al objetivo a alcanzar exigía romper con el diseño unívoco y multipli-car las opciones en base al mismo material: esto requirió un nuevo esfuerzo de coor-dinación interjurisdiccional y negociación interinstitucional.

Tal es así que se decidió generar tres productos principales:

1.- Un Curso Interactivo de Capacitación de Autoridades de Mesa, dirigido a per-sonal de las administraciones públicas nacional y provinciales así como al personal delPoder Judicial de la Nación, en particular de las Secretarías Electorales.

Este curso en entorno virtual se diseñó siguiendo los protocolos del PROCAE sobreinscripción, acceso, temporalidad, evaluación, calificación y certificación, teniendopuntaje asignado en el Sistema Nacional de la Profesión Administrativa y en elSistema del Poder Judicial de la Nación.

Merece destacarse la participación de la Unión de Empleados de la Justicia de laNación (UEJN), que designó referentes en todo el territorio, quienes se capacitaronespecialmente y funcionaron como tutores del curso.

2.- Un Curso General, de similares contenidos pero sin evaluación, dirigido a unpúblico general, accesible desde el portal Web www.argentina.gov.ar.

3.- Un curso para autoridades de mesa ya designadas, reducido a los aspectosprocedimentales (unidades 5 a 8), que se distribuyó en formato electrónico (CD) a lasveinticuatro Secretarías Electorales y funcionó como material de apoyo para las acti-vidades de formación realizadas en las semanas previas a los comicios.

Con esas decisiones se produjeron los elementos que comprendían un entornovirtual de aprendizaje, un texto para imprimir y un CD. Esta diversidad de formatos y

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herramientas tecnológicas nos permitió atender distintas presencias y necesidades delos participantes que se capacitarían a distancia.

Entorno Virtual de Aprendizaje (EVA):

El entorno virtual de aprendizaje nos permite poner a disposición los contenidosmultimediales del curso, el acceso a la versión impresa y distintos recursos, herra-mientas y espacios de interacción para favorecer el estudio a distancia:• Foro de los participantes: para que pueda interactuar con otros participantesdel curso que estarán estudiando a distancia desde distintos lugares del país.

• Chat: constituye otro espacio de intercambio entre los participantes. A diferen-cia del Foro, aquí la comunicación es sincrónica. Sugerimos que el Foro sereserve para los intercambios centrados en los temas del curso, mientras queel Chat puede aprovecharse para las conversaciones informales y que van másallá de los temas a estudiar.

• Espacio del tutor: en el cual un tutor publicará las respuestas a las consultas refe-ridas a los temas del curso. El tutor es un especialista en los contenidos al que elparticipante podrá recurrir cada vez que lo necesite presentando su inquietud enel Foro de participantes o enviando un mensaje a su correo electrónico.

Además de los espacios de interacción, podrá acceder a:• Las autoevaluaciones correspondientes a cada una de las unidades, mediantelas cuales podrá comprobar la comprensión de los conceptos fundamentalesdel curso, a la vez que le permiten acceder a la acreditación del mismo.

• Lecturas: para consultar los textos complementarios.• Sitios Web relacionados: son accesos a páginas de Internet que ofrecen conte-nidos relacionados con las temáticas del curso.

• Glosario: con los términos o expresiones que adquieren un significado especí-fico en el curso y/o pueden admitir distintas interpretaciones.

El curso fue desarrollado en ciento veintinueve pantallas con textos, animación,videos y audio.

Texto impreso

En la versión impresa se incluyó:• La presentación del curso, con toda la información sobre la manera en queesta capacitación ayudará al participante a organizarse para el estudio.

• Las unidades del programa, que incluyen el desarrollo de todos los contenidos–tratados en función de las posibilidades de un texto impreso–, indicacionesde lecturas y sugerencias para el aprovechamiento del entorno virtual.

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CD

En el CD incluimos:• La presentación del curso, con toda la información sobre la manera en queesta capacitación ayudará al participante a organizarse para el estudio.

• Las unidades del programa, que incluyen el desarrollo de todos los contenidos–tratados en función de las posibilidades de un texto impreso–, indicacionesde lecturas y sugerencias para el aprovechamiento del entorno virtual.

• El Glosario del curso.• La Ayuda: para solicitar orientaciones o respuestas a aquellas inquietudes rela-cionadas con el uso de la plataforma.

La experiencia concreta y los resultados obtenidos

Más de dos mil personas fueron capacitadas en seis semanas mediante las meto-dologías implementadas en esta actividad.

Si se lo compara con las necesidades, la cifra es insignificante. Pero esa experien-cia no tenía como objetivo la capacitación sino la prueba de herramientas y metodo-logías que nos permitieran, con posterioridad al acto electoral, diseñar una estrate-gia institucional de capacitación.

Como consecuencia de ello, la Justicia Nacional Electoral constituyó recientemen-te una Red Nacional de Capacitación, que incluye la designación de un responsablede capacitación en cada una de las Secretarías Electorales.

Se adoptaron los contenidos del “Curso destinado a autoridades de mesa desig-nadas” como base de las actividades de capacitación, que deberán realizarse enforma previa a cada elección.

Asimismo la Justicia Nacional Electoral peticionó ante la Dirección NacionalElectoral la concesión de espacios en medios de comunicación para desarrollar acti-vidades de capacitación para autoridades de mesa.

La Dirección Nacional Electoral creó un programa permanente de diseño de nuevosinstrumentos de capacitación para organizar distintas actividades que permitan alcan-zar el universo objetivo más amplio posible y ha reproducido y distribuido el CursoGeneral de capacitación de autoridades de mesa entre los partidos políticos, la totali-dad de las universidades nacionales y las organizaciones sociales que los requirieran.

Se han iniciado las gestiones para que a partir de octubre de 2008, a un año delas próximas elecciones, se reinicien los cursos interactivos destinados al personal de

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la administración pública y judicial y se buscará ampliarlo a personal docente de todaslas jurisdicciones.

Para hacerlo posible, se requerirá un nuevo esfuerzo de coordinación interministerialque abarque no sólo diversos ministerios sino también distintos niveles estatales.

Sin embargo, esta tarea no hubiera sido posible sin las enseñanzas aprendidas dela experiencia y el empeño puestos por los funcionarios del Proyecto deModernización del Estado, especialmente los licenciados Christian ASINELLI y MaríaFlorencia ALVAREZ TRAVIESO; de la ex Subsecretaría de la Gestión Pública y actualSecretaría de Gabinete y Gestión Pública, Dr. Juan Manuel ABAL MEDINA y Lic. MartaMENA; de la Cámara Nacional Electoral, Dres. Nicolás DEANE y Hernán GONCALVEZFIGUEIREDO; de la Dirección Nacional Electoral, licenciadas Paola COSTABELLA yDiana QUIODO, sin cuya apertura, eficiencia y dedicación la tarea no hubiera tenidolugar.

Bibliografia

- Ley 19.945 - Código Nacional Electoral.- Tullio, Alejandro, (2008) Las elecciones nacionales en Argentina, Buenos Aires, Prometeo.

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perspectivas,desafÍoseinnovaciones … · 2018-08-27 · reforma del estado y de la...

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