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EDITORIAL ANDRES BELLO

Iv 77.0043

UN SIGLO DE ECONOMIA POLITICA CHILENA

(1890-1990)

PATRICIOMELLER

UN SIGLO DE ECONOMIA POLITICA CHILENA

(1890-1990)

EDITORIAL ANDRES BELLO Barcelona l Buenos Aires l Mxico D.F. l Santiago de Chile

Primera edicin 1996 Segunda edicin, 1998

Ninguna parte de esta publicacin, incluido el diseio de la cubierta, puede ser reproducida, almacenada o

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0 EDITORIAL ANDRES BELLO Av. Ricardo Lyon 946, Santiago de Chile

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Santiago-Chile

Se termin de imprimir esta segunda edicin de 1.000 cjcmplares en el mes de noviembre de 1998

IMPRESORES: Salesianos S.A.

IMPRESO EN CHILE / PRINTED IN CH1L.E

ISBN 95613-14444

A la memoria de mis queridos padre5 Matilde Bock y Herman Mellw

CONTENIDO

Prlogo 13

110 AOS DE DESARROLLO ECONOMICO CHILENO, 1880-l 990

INTRODIJCCION .._..

Existencia de pobres y ricos .................................. 81 La cuestin agraria ......................................... 85 De la cuestin sucia1 a ka crisis social ........................... 90

BREVE REVlSlON DE LA CUESTION POLITICA ................... 92 Laa distintas posiciones polticas .............................. 92 El contexto externo ........................................ 99 Aumento de la participacin poltica .......................... 100

LOS DOS GOBIERNOS PREVIOS A LA UNIDAD POPULAR ......... 105

VISION DE LA UNIDAD POPULAR SOBRE LA ECONOMIA CHILENA 111 Diagn>stico de la LJnidad Popular ............................ 111 Las propuestas econmicas de la Unidad Popular ................ 114

1.A SITUACION MACROECONOMICA DURANTE IAUNIDADPOPULAR ........................................ 117

Polticas populistas ......................................... 117 La evolucin de ka macrwc~nmia ........................... 118 La explosin del gasto pblico ............................... 127 Escasez, merca10 negm y raciorrarniento ....................... 133 La evolucin del tipo de cambio .............................. 135

LAS REFORMAS ESTRUCTURALES DE LA UNIDAD POPUI.AR 138 Nacionalizacin de la Gran Minera del Cobre .................. 139 Reforma agraria y fin del latifundio ........................... 141 Creacin del Area de Propiedad Social ........................ 145 Estatizacin de la banca ..................................... 147

EL DERECHO DE PROPIEDAD .................................. 149

CAPiTULO 3

EL MODELO ECONOMICO DE 1.A DICTADIJRA MILITAR

LA DESTRUCCION DE LA DEMOCRACIA CHILENA ............... El anlisis de los cirntistas sociales ............................ El anlisis de los economistas ortodoxos .......................

I.AS PROPOSlCIONES ECONOMICAS DE LOS ECONOMISTAS ORTODOXOS .........................................

LAS REFORMAS ESTRUCTURALES DE LA DECADA DW 70 ........ Aplicacin de las refirmas estructurales ........................ Las Fuerzas Armadas y los economistas de Chicago .............. Fxitcn del Modrlo Ecor~~irr~iro ................................

EL COLAPSO ECONOMICO Y FINANCIERO DE 1982.1983 .......... La crisisde 1982.1983 ....................................... El mecanismo de ajuste automtico ........................... Polticas macroeconmicas caticas ...........................

161 161 174

178

182 182 193 195

198 198 211 217

Polticas camh, .I 1 d d lanas p 1cn a nrante 19x2

Polticas monetarias aplicadas durante 1982

EL PROCESO DE AJCSTE DE IA DEG4Dh DEL 80 El programa de ajustr drl FMI y drl Ramo Mundial La devaluacin real Pollicas hclcrodoxa~ rlriliwdai cn el ajlltr Costosdelajuste .._, ,., ,, ,., ,., ,., ,....., ,..,., ,, ,, Irnpact distributwo Observaciones globales sobre el ajuste

REFORMAS ESTRLTCTURALES DE LA DECADA DEL SO Nueva reduccin de la presencia drl Escadu El nuevo papel de las exportaciones chilenas

I.IBERTAD FCONOMICAY LIBERTAD POLITICA

1 JNA STNTESIS TENTATIVA

CRECIMIENTO ECONOMICO Anatoma del crecimiento econn de la Gran Minera del Cobre Conflkto y cot~bns~~ .

PROLOGO

iPor qu la Unidad Popular? Por qu el Rgimen Militar? Estas dos interrogantes inquietarn a varias generaciones de chilenos durante el prximo siglo; ies acaso prematuro comenzar ahora a buscar las respuestas? Es ms, ies posible una evaluacin ponde- rada del perodo transcurrido entre 1970 y 1990? En esos veinte arios prevaleci un nivel de conflictividad tal que polariz a la sociedad chilena; haba dos Chiles y dos tipos de chilenos, los buenos y los malos. No haba tranquilidad para un anlisis sere- no: abundaban las caricaturas. Tal vez hasta el pas haya sido una car-icatura. La intencin de este libro es ir ms all de esa visin exagerada de las cosds.

La incomprensin del presente est asociada a la ignorancia del pasado; el pasado ie da al presente sentido y significado. El carcter fundacional dc los ideologismos que predominaron en el perodo 1970-90 apunt a la destruccin del pasado y de la historia. De ah la importancia de la reconstitucin de la memo- ria histrica; sta cumple un papel social fundamental, por cuan- to nos explica quienes somos como pas, relacionando el presente con nuestro pasado. Somos tambin lo que recordamos.

Por otra parte, el peso objetivo de la historia, en el sentido hegeliano, debe ser equilibrado por un examen analtico que per- mita asumir este pasado de forma madura. Cada generacin tiene la obligacin y el derecho de hacerle sus propias preguntas a la Historia, de interpretar sus fantasmas particulares y utilizarlos como material de reflexin y como fuente de conocimiento. Este mismo pasado va a ser reinterpretado, entonces, por diversas generaciones.

El mtodo histrico tradicional aplica una especie de proyec- cin temporal regresiva: situado en el presente, el historiador

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estudia toda la informacicn existente para intentar reconstituir acuciosamente el pasado que es objeto de estudio. IdealmcnLc, el historiador querra disponer de una cspccie de mquina del tiempo que lo trasladara los siglos requeridos para presenciar directamente los hechos analizados, algo obviamente imposible.

Cabe entonces formularse la interrogante siguiente: iquk ven- tajas comparativas tendra un investigador del ao 2094 en la comprensin de los eventos ocurridos en el perodo 1970-90? Suponiendo un progreso en la metodologa de las ciencias socia- les, cl anlisis del ao 2094 sera ms sofisticado, ms distante y ms sistemtico que UIIU realizado cn el presente; sin embargo, incurrir en el riesgo de confundir la relevancia de los facLures y de desconocer en toda su intensidad cl entorno en el cual efecti- vamente transcurrieron los hechos. Quien esti ms prximo, quien est presente, quien ve, quien est ah, tiene una percep- cin y una informacibn insustituibles; es muy distinto vivir una experiencia que orla o leerla cien aos despues. Es indudable que el historiador del presente est expuesto al sesgo, formula juicios apasionados y probablemente carece de una perspectiva global, pero, en su amilisis, lo relevante ocupar un lugar mas prioritario que lo irrelevante.

$mo tomar distancia del presente para incrcmcntar el gra- do de objetividad en el anlisis actual? Nuevamente, el ideal consistira en disponer de la mquina del tiempo, que esta vez trasladase al historiador hacia el futuro. Como esto no es facti- ble, habr que buscar la mejor alternativa posible: un sustituto cercano del traslado temporal sera el traslado geogrfico, una

.I apllcaclon concreta del concepto tomar distancia.

Hay procedimientos diversos, no excluyentes, para llevar a cabo el traslado geogrfico. El ms simple consiste en que el cientista social se instala fsicamente en el exterior para analkar lo sucedido en su pas. Una segunda opcin parte del supuesto que un pas subdesarrollado como Chile a la larga va a adquirir un grado de madurez, de conciencia y de capacidad dc autocrti- ca similar a lo observado actualmente en los pases desarrollados. En este caso, el traslado es de tipo mental, examinando la cvalua- cin y el procesamiento de analisLas europeos y norteamericanos de lo sucedido recientemente aqu en Chile, o hien imitando su razonamiento; implcitamente w est suponiendo que un analis-

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ta chileno de fines del siglo XX1 tendr una percepcin similar. LJna tercera opcin se centra en encontrar experiencias similares a la chilena de 1970-90 en la historia pasada de los pases desa- rrollados y latinoamericanos; luego se estudia el tipo de anlisis realizado 50 o 100 aos despu&.

En este libro hay un gran esfuerzo por tomar distancia de los eventos recientes, utilizando todos los sustitutos de la mquina del tiempo descritos, para intentar as trasladar el anlisis a la percep cin que habr a mediados del siglo XXI.

El propsito central no es una mera reconstitucion objetiva de lo ocurrido; ms bien interesa comprender y explicar por que sucedi lo que sucedio, y analizar los factores que inducen a la sustitucin de un paradigma del conocimiento por otro total- mente opuesto. En otras palabras, en estos 20 aos ha habido cambios drsticos en la forma de anlisis de la economa chile- na, e interesa entender por que se razonaba de una manera determinada en un perodo dado y qu es lo que influye poste- riormente para adoptar principios tan distintos: por qu se crea lo que se crea y por qu cambiaron las creencias. Ello permiti- ra aprender a anticipar un cambio futuro en las creencias ac- tuales.

Cada uno de los tres primeros captulos es una unidad auto- contenida. En cada caso se ha utilizado como base la literatura prevaleciente en el perodo analizado. El Captulo 1 proporciona una visin global de 110 aos de desarrollo chileno (1880-1990). El esquema de anlisis corresponde a aquel utilizado con ante- rioridad al ao 1970, que se extiende luego de rnmerd sinttica hasta 1990. El tpico central es el anlisis del desarrollo econ- mico chileno; la interrogante principal es: ipor qu Chile no ha logrado superar el subdesarrollo?

El Captulo 2 cubre el gobierno de la Unidad Popular. En este captulo se examina la evolucin histrica de la cuestin social y de la cuestin poltica, buscando los antecedentes de los planteamientos de la Unidad Popular, puesto que sta no surge espontneamente en el ao 1970. 1.a visin de la Unidad Popu- lar y la lgica de las reformas estructurales de ese perodo es contrastada con los eventos econmicos resultantes. La propie- dad privada y el derecho de propiedad constituyen uno de los tpicos ms conflictivos de esa poca.

15

PRoLo

PK0L0G0

De manera muy csprcial quico-0 rcconoccr 10s valiosos co- mentarios y constructivas sugerencias de Eduardo Engel. quien ha tenido la grntileza de leer los borradores linalcs dc los tres primeros captulos. Tamhi& deseo agradecer la eficientsima ayll- da y excelente predisposicin de Andrea Repetto, quien cobdho- r en la elahoracihn de los cuadros y grficos del libro.

El entorno prevaleciente en CIF.PI.AN durante esos cuatro aos ha SidO un gran eSlhuh para bd reflexin y el arIlisis. A este ambiente contribuy la presencia de LIII destacado grupo dejvenes economistas y cientistas sociales: Andrea Butelnrann, Pilar Roma- guera, Ral Sez, Andrs Gmez-Lobo, Rodrigo Valds, Andrea Repetto, Sergio Lehmann, Bernardita Escobar, Fernando Lefort, Rodrigo Cifuentes, Dante Contreras, Cecilia Montero, Pablo Hal- pern, Pablo Gon&leT, Hctor Schamis, Francisco Aracena, Estehan Jadl csic, Miguel Basch, Carlos Budnevich, Pilar Campero, Edgardo Bousquet (Q.E.P.D.), Pablo Garca, Juan Jiles, Claudio Bonacic, ikhuricio Hiddlgo,i%arceloHenrquez,Jdime Soto. Sugran capaci-

dad, cordialidad, espritu de conocimiento y afn dc entrega indu- can a emprender tareas de investigacin de gran envergadura. A todos ellos quiero expresarles mi ms sincera gralilud.

El apoyo sostenido de varias organizaciones a CIF.PI.AN ha constituido un factor importance par-d la realiLacin de esta larga investigacin. Quiero agradecer y destacar especficamente a la Agencia Canadiense para ei Deyarrollo Inkrnacional (ACDI), el Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (CIID- IDRC) de Canad, la Fundacin Andrew W. Mellon y la Funda- cin Ford dc los Estados Unidos, y el SAKU: de Suecia. Mencin especial merece la OCDE (organizacin para la Cooperacin y el Desarrolio Econmico), que ha autorizado la reproducci6n en espaol del materia! contenido en mi libro Adjustment nnd Eqquity in CXl,: que constituye la base del Captulo 3 de este libro.

Andrea Palet, de la Editorial Andrs Bello, ha realizado un excelente y meticuloso trabajo de edicin. Rosa Jaime ha tenido una pacienciainfini~a para mecanografiar diligentemente los nu- merosos borradores y traspasar con acuciosidad las reiteradas correcciones. Pairicio t2ddilla ha producido en el computador todos los grficos y cuadros estadsticos. A los tres, muchas gracias.

Por ltimo, los numerosos fines de semana destinados a estu- diar y a escribir encontraron siempre gr-an comprensin en mi

familia. Adems, mi esposa Clary y mis hijos Ilana, Ariel y Ah nvieron que soportar las reiteradas lecturas a las cuales yo los someta. Por su permanente cario y preocupacin en todo mo- mento, quiero cxprcsarlcs mi afecto eterno.

NOTAS

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CAPrIUI.0 1

110 AOS DE DESARROLLO ECONOMICO CHILENO, 1880-l 990 1

INTRODUCCION

Los recursos naturales, especialmente los minerales, han tenido siempre un papel importante en la economa chilena. Durante la Conquista y la Colonia, este papel lo desempearon el oro y la plata; en los siglos XVIII y XIX, el cobre adquicrc prcdominan- cia entre los minerales exportados 2. Chile fue tambin un impor- tante exportador de trigo.

Sin embargo, lo que cambi sustantivamente el carcter de la economa chilena fueron las exportaciones salitreras que comen- zaron a realizarse en gran escala durante la dcada de 1880. En efecto, podra decirse que arltcs de ello Chile era una economa atrasada, con un crecimiento relativamente modesto. Esta aseve- racin se contrapone a ka evaluacin generalizada de los historia- dores, que destacan una importante expansin econUmica en el perodo comprendido entre 18% y 1875, c incluso un supuesto auge econmico pre-1880. A modo de ejemplo, Vial habla de los locos aos 70 (se refiere a la primera parte de esa dcada), que generan una fiebre de negocios alimentada por un riqu- simo campo de platas.

El grfico 1.1 ilustra la reducida importancia relativa rle las exportaciones de plata, oro y cobre durante el siglo XIX en rela- cin a las exportaciones de salitre de fines del siglo. En moneda de igual poder adquisitivo, las exportaciones de salitre de 1900 equivalen a 8 veces, 4 veces y 16 veces el peak alcanzado durante el siglo XIX por las exportaciones de plata, cobre y oro respecti- vamente. Los historiadores parcccn tcncr una visin semi- logartmica de la historia (ver gr,kfico 1.1) que los induce a

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GRPFKO h 1.1. VAI.OR PROMEDIO ANUAI. DE LA PRODUCCION MINERAL. CHILE, SJGLO XIX

L

!XAFICOS 1.l.n. WSION DE UN HISTORIADOR DEL SIGLO XIX

GFCAFICON 1.1.6. VISION DE IJN ECONOMISTA DEL SIGLO XIX 0 constantes

1

20

11 AOS DE DESARROLLO KONOMICO CH11 b-NO, 18W1990

CUADRO 1.1. CRECIMIENTO ANI:AI.PKOMEDIO DE LAS EXPORTKIONES. CHILE, 185&1920 (l'Ol

por la CEPAI.), y la rlalur.dle~a del pr-incipal agente productor. Este enfoque esquemtico implica necesariamente la exclusin de variables y eventos econmicos, histricos, polticos y sociol- gicos de gran importancia. Sin embargo, como se podr apre- ciar, los elementos seleccionados son muy tiles para una visin coherente del desarrollo econmico chileno en un perodo tan extenso. La mezcla de distintos y cambiantes intereses, ideas y eventos externos ha moldeado el patrn de crecimiento; no hay una relacin permanente ni una secuencia constante entre esos tres factores.

La primera seccin de este captulo se ocupa de las exporta- ciones de recursos naturales y el papel de la inversin extranjera desde 1880 a 1971, centrndose en los casos del salitre y el cobre. La segunda seccin presenta una resea de la estrategia chilena de industrializacin basada en la sustitucin dc importaciones y el creciente papel del Estado. La tercera parte describe las re- cientes reformas de liberalizacin econmica y el papel que ha correspondido en ellas al sector privado.

EXPORTACIONES DE RECURSOS NATURALES E INVERSION EXTRANJERA, 1 SSO-1971

La historia econmica de Chile proporciona elcmcntos para ilus- trar la caricatura tradicional de un pas en desarrollo en el que el pr-incipal motor de crecimiento -y el vnculo clave con la econo- ma internacional- es la exportacin de alguna materia prima bsica bajo control extranjero. Durante el perodo 1880-1930, las exportaciones salitreras dominaron la economa chilena, y una parte considerable dc esa industria estaba controlada por capita- les britnicos; entre 1940 y 1971, el principal producto de expor- tacion fue el cobre, y las principales minas de cobre del pas eran dc propiedad de un par de compaas norteamericanas. En todo ese perodo, que se extiende por casi un siglo, el salitre o el cobre han representado mas de la mitad de las exportaciones totales del pas.

Una econornd subdesarrollada, aislada y estancada como la economa chilena de fines del siglo XIX, ;cmo podra conrctar-

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se con la economa mundial?,

del ciclo del salitre fueron dramticas, y la explotacin en gran escala de los depsitos disponibles no pudo iniciarse sino des- pus de algunos aos. Esto se debi a que los gobiernos de Per y Bolivia intentaron reemplazar a los empresarios chilenos y to- mar posesin dc los yacimientos, considerados las fuentes de nitratos ms importantes del mundo a lincs del siglo XIX. El conflicto de inter-eses planteado condujo a la llamada (Guerra del PacGco (1879-lSS4), en la qu Chile tom posesin de los tcrri- torios del norte y de sus yacimientos salitreros.

Sin embargo, el desenlace de la guerra no gener la explo- tacin de los depositos salitreros por- empresarios chilenos: la explotacin a gran escala del salitre comenz bajo control mayo- ritario britnico despus de 1880*.

Gracias a los grdrlde5 depsitos del norte, con alto contenido de nitrato y de fcil acceso al mar (los grdndes yacimientos SC encontraban a una diStanCkd de enlre 40 y 80 kilmetros del oceano), Chile pronto se transform en el mayor productor de nitrato del mundo. De 1880 a 1930, las exportaciones salitreras constituyeron el rea ms importante de la economa chilerra, elevando el nivel total de exportaciones de manera significativa y proporcionando una enorme y creciente fuente de ingresos al gobierno.

La produccin de nitrato registr una tasa de crecimiento sostenida y relativamente alta durante 40 aos: entre 1880 y 1920, las exportaciones salitreras crecieron a un ritmo de G,l% al ao. La explotacin del nitrato rcqucra una tecnologa rudimentaria, rclativamcnte intensiva en mano de obra: en el perodc 1906-30, ms de 40.000 personas trabajaron en los yacimientos salitreros (ver cuadro l.Z)O. Ya en 1890 las exportaciones salitreras consti- tuan la mitad de las exporcciones chilenas; desde comiervos del siglo XX, y hasta la Primera Guerra Mundial, su participacin en las exportaciones totales fue superior al 70% (ver cuadro 1.2 y grfico 1.2), mientras que su contribucin al Producto Geogrfi- co Bruto (PGB) fluctu en torno a un 30% durante cl perodo 1900-l 920.

En tsrminos de su valor, las exportaciones AiLrcras au- mentaron de IJS$ 6,s millones en 1880 a US$ 70 millones en 1928, con un jwak de US$9c> millones justo antes de la Primera Guerra Mundial,

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1880 1881-55 188690 1891.95 1896.00 1901-05 19WlO 191 l-15 191620 1921-25 192630 1932

2,3

4,s 7,8 g,g

12,8 14,6 19,x 22,Y 24,9 17.8

12,4 24,7 25,8 17,7 4,7 83 37,4 43,l 23,6 22,9 33 47,7 49,7 24,5 35,l 6,4 54,l 56,X 23.9 46.0 5,2 61,s 60,7 31,l 48,9 6,3 77,l 71,8 38,0 47,4 7,4 104.2 76,3 50,6 48,5 6,5 104,9 753 554 82 82,l 64,4 6411

51,9 44,l

89.2 59.2 81.8 36.3 126;9 48:8

2797 1 x,5

2,x 5.8 9.1

16,I 18,l 25,0 40,s 46,9 51,5 44,4 52,2

Fwntmt (ll, (2) y (5) Mamalkis (1971) (7) Cari& y Sunkel (1982). (3) Pdllll (1

En los pases en desarrollo, la capacidad de los gobiernos para imponer tributacin es por lo general bastante limitada. En ellos el sector cxtcrno provee una palanca tributaria, es decir, un mecanismo simple y eficiente para la extraccin y recaudacin del excedente imponible. El nivel de tributacin de las exportaciones salitreras aument desde menos de IJS$ 1 milln en 1880 a ms de US$ 20 millones en los primeros aos del siglo XX, aportando al gobierno casi el 50% de los impuestos totales entre 1895 y 1920 (grfico 1.3) ; tambien contribuyeron indirectamente al prcsupues- LO estatal al proporcionar divisas para la expansin de las importa- ciones, puesto que aumentaron la disponibilidad de recursos fiscales. De este modo, los impuestos al sector externo tuvieron una participacin de 60%~80% en la tributacihn total durante el perodo de auge del salitre (ver cuadro 1.3 y grfico 1.4).

Como consecuencia dc los crecientes ingresos tributarios, el gobierno chileno adquiri una mayor participacin en la CCOIIO- ma12. En trminos relativos, la participacin del gobierno en el PGB SC increment de 5%.6% (1880) a 12%.14% (1910-20). En trminos absolutos, el empleo gubernamental se expandi de 3.000 plazas en 1880 a ms de 27.000 en 1919.

Otros indicadores se refieren al gasto pblicoL4. En 1860, haba 18.000 estudiantes en las escuelas bsicas, y 2.200 en las escuelas medias del sistema pblico. Hacia 1900, se registraban 157.000 y 12.600 estudiantes en las escuelas bsicas y medias, respectivamente; en 1920, llegaron a ser 346.000 y 49.000. Fe- rrocarriles del Estado aument la longitud de las vas frreas del sistema pblico desde 1.106 (1890) a 4.579 kilmetros (1920), comenzando a desplazar al sector privado (cn 1890, cerca del 60% de los ferrocarriles chilenos estaban en manos privadas, cifra que se redujo a 44% en 1920).

En los pases en desarrollo, cl crecimiento del sector pilblico ilustra el impacto de un boom de las exportaciones de un recur- so, lo que a menudo ha sido ignorado por la literatura sobre el sndrome holands (dutch dismse) lG. I,a abundancia de ingresos tributarios generados por el boom exportador erosiona la disci- plina fiscal del gobierno; las restricciones financieras ya no son forzosas. El gobierno obtiene fondos mediante la tributacin de los extranjeros (que son los que controlan las exportaciones), y los utilLa para aumentar el gasto. As ocurrid> en el caso de

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r

CUADRO 1.3. DESCOWWSI( .I~N L)L LA L;STRUCTURA TRIBCTARIA. 1880-1930

1880 13 5,5 1,1 I7,7 1881-85 2,4 t,5 4,6 25,6 1886-W 1,4 7,3 ll ,o 24,5 1891-95 03 7,5 14,9 2x9 1896-W 0,2 10,2 18,O 31,l 1901-04 0,6 ll,6 21,1 38,O I9W 10 1 ,3 17,6 29.2 SO,6 191 I-I. 3,9 73 24,H .%,4 I!) I6-z~ x,.5 ll,3 27,7 64,l 1921-25 10,4 22,7 31,4 81,8 1926-30 14,5 44,l 21,0 151,3

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GF?WCO S 1.4. IMPCESTOS AL SECIOK EXTERNO Y TRIBLTTACION TOTAL, 18X0-1930 (PROMEDIO ANCAL)

J

Chile: la sociedad chilena se acostumbr a la vigencia de bajos niveles de tributacin, al mismo tiempo que creca el gasto fiscal. La tributacin al salitre sustituy a varios impuestos existentes: se suprimieron la alcabala (transferencia de bienes races), bd con- rribucii>n de herencias y donaciones, las patentes para la maqui- naria agrcola c industrial y el estanco al tabaco, adenrs de reducirse el impuesto agrcola y de haberes mobiliarios y cl im- puesto a la rentdL7.

No se ha hecho ninguna evaluacin de la forma en que se usaron tales recursos fiscales adicionales, pero parece ser que una fraccin significativa de ellos se destin a aumentar el capi- tal fsico y humano del pas. S est claro que un buen nmero de proyectos y gastos se habran omitido si el gobierno no hubie- ra dispuesto de estos recursos.

En sntesis, se genera una estructura fiscal que incuba serios problemas potenciales. El gasto fiscal es creciente y con un com- ponente bastante rgido (el aumento del empleo pblico es una de Is causas). Por otro lado, la estructura tributaria pasa a de- pender fundamentalmente de un solo tem, que est expuesto a fluctuaciones externas, lo que genera una situacin fiscal inesta-

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Il,, AOS DE DESARKOI.1. FCONOMICO CHILENO, 18X0-I!i!N ~~

ble. Durante la era del salitre, y posteriormente durante la era del cobre @re-1971), se consider-a polticamente aceptable y con- veniente utilizar la tributacin a la inversin extranjera como el mecanismo fundamental para financiar el gasto pblico; sin em- bargo, no se percibe que ello vincula el presupuesto fiscal a la inestabilidad del mercado mundial.

La declinacin del boom del salitre comenz con la produc- cin de nitrato sinttico durante la Primera Guerra Mundial. El golpe final vino con la Gran Depresin de 1929, cuando el valor- en dlares de las exportaciones de nitrato cay casi al nivel de 1880.

La experiencia del salitre ha sido calificada por muchos ana- listas chilenos como una oportunidad perdida. La versin ex- trema de esa tesis sostiene que las exportaciones de nitrato generaron una gran cantidad de recursos que fueron derrocha- dos o sacados del pas por firmas extranjeras y que, cn ltimo trmino, aqu no qued nada. Esa visin corresponde a la hi- ptesis del enclave: el sector exportador, dominado por la inver- sin extranjera, est ms coneclddo a los pases desarrollados que a la economa interna, requiere muy pocos insumos nacio- nales, y las utilidades se envan al exterior; en consecuencia, la economa anfitriona no se beneficia cn absoluto.

Ante esta hiptesis surgen dos cuestionamientos diferentes:

liva para coordinar numerosas operaciones internas y externas de gran envergadura, contactos externos organisativos y diplo- mticos, etc.- no estaba disponible en el pas. Los empresarios extranjeros fueron fundamentales en la generacin de una in- dustria exportador de nitrato en gran escala, que result alta mente rcntahle: las utilidades despu& de impuestos se han estimado en ms del 30% de las ventas brutas. Dado que los inversionistas extranjeros controlaban alrededor del 70% de las exportaciones salitreras, las remesas dc utilidades habran alcan- zado a cerca del 6% del PGB 21-22. Esta cifra es ms alta que la transferencia real vinculada al servicio de la deuda externa efec- tuada en la dcada de 1980 (la que flucttia en torno del 4% del PCS).

As como los extranjeros obtuvieron grandes retornos de su inversin, el gobierno chileno logr retener una parte importan- tc de los excedentes. Se ha sostenido que Chile debi reclamar una participaci>n mayor en tales excedentes, a lo que debe seria- larse que cl principal (y posiblemente el Unico) objetivo de la poltica del gobierno en relacin al sector salitrero fue precisa- mente extraer el excedente chileno a travks de la tributacin. Los ingresos tributarios por exportaciones salitreras alcanzaron a cerca del 30% de las ventas totales de nitrato; en comparacin con los ingresos anteriores del gobier-no, cstc porcentaj?Je puede considerarse un logro de importancia.

Como SC ha mencionado, el gobierno utiliz parte de los ingresos tributarios del salitre para financiar infraestructura so- cial y fsica. Algo qued tambikn en el sector pr-ivado chileno; aqu hay un buen nmero de +mplos de recursos dilapidados en consumo conspicuo: durante el hoom del salitre las impor- tacioncs de bienes de consumo como vinos, joyas, vestuario y perfumes alcanzaron casi cl doble de las de maquinaria indus- LI-ial y agrcola por varios aosZg.

En conclusin, el auge de las exportaciones salitreras dio un gran impulso al sector externo chileno, transformndose cn cl motor del crecimiento y generando dos cambios estructurales flmdamentales en la economa chilena. Primero, los inversionis- tas extranjeros llegaron a ser agentes impar-Untes, principalmen- te en el sector minero exportador. Segundo, a pesar de la ideologia predominante del laismfaiw, el gobierno cmpc~ a

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110 60s 1X IWAKKOL.L,O F.CONO?dICn del sector de la construccin. Al mismo tiempo, una importante irmovacin tecnolgica cn Estados Unidos hizo ren- table la explotacin en gran escala de minerales con bajo conte- nido de cobre (1%2%). Esta nueva tecnologa era altamente intensiva en capital.

Firmas norteamericanas iniciaron inversiones en la mina sub- terrnea ms grande del mundo, El Teniente, cn 1904; y en la mina a tajo abierto ms grande del mundo, Chuquicamata, en 1911Y5. La inversin inicial en Chuquicamata fue de alrededor de US$ 125 millones, y la produccin en ambas minas se expan- di rpidamente: hacia 1924, El leniente estaba produciendo 78.000 toneladas al aso, y (Zhuquicamata produca 107.000. ES decir, en 10 a 15 aos las dos grandes minas de cobre esvaban aportando el 80% de la produccin total de cobre de Chile.

31

Desde entonces (hasta 19X0), la produccin de la GMC ha repre- sentado del 80% al 90% dc las exportaciones chilenas de cobre.

Nuevamente podemos pregUncdrIlOS las razones por bs que firmas extranjeras explotaron este rccui-so. La respuesta parccc similar a la del caso del salitre. Aunque existan productores chilenos de cobre, y recursos Iracionales de inversik generados por las exportaciones salitreras, la exploracin de grandes minas requera inversiones relativamente mayores y la utilizacin de una tecnologa moderna que los productores chilenos dcscono- can. Adems, la inversin en gran escala en la minera del cobre cs una actividad que requiere de muchos aos de espera para los retornos del capital invertido, una diferencia no&tble con respec- to al proceso conocido en la explotacin del salitre. En sntesis, no haba rmpresarius nacionales capaces de iniciar grandes ex- plotaciones cn la minera del cobre, y que tuvieran la paciencia para esperar el lento retorno de la inversicin. Una hiptesis alter- nativa enfatkara la inexistencia de un mercado de capitales de largo plazo al cual pudieran tener acceso los empresarios nacio- nales; ello constituira un elemento central en la ausencia de empresarios nacionales en una actividad de gran envergadura y lenta maduracin como la GMC*.

El cuadro 1.4 seala la proporcin de las utilidades brutas de la produccin de la gran minera del cobre que qued retenido en Chile. Sc pueden distinguir tres perodos. Antes de 1925, prevaleca una acritud de Zuksez~~uire. Las exportaciones salitreras proporcionahan suficientes ingresos al gobierno durante la po- ca en que las exportaciones de cobre SC estaban expandiendo lentamente. Dado el alto monto de la inversin realkada por las firmas norteamericanas en la produccin de la GMC, la trihuta- cin a este metal se mantuvo muy baja, en menos de 1% de las ventas totales; por otra parte, debido a ka baja intensidad relativa de mano de ohra utilizada en la GMC (ver cuadro 1.5) y a su uso intensivo de insumos importados, la participacin chilena en la produccin de la GMC era cercana al ll szg.

Durante el perodo 1925-60, el gobierno chileno comenz

CCJADKO 1 .4. PORCENTAJJF RETENIIW POR (:I III.I DI,. I.AS 11 I ILIDADES IIRC! IAS I>lc IA lROI>I:(:(:l(jN 111 I.A (;KAN MlNEKA DEL

C:WKE, 19251971 (lWRWNTAJF)*

Aet & 1925 1925-40 1941.51 1952-60 1961-70 1971

Alrededor de ll 38 58 61 66 (naciorlalizacin)

Fuentes: 1925.1951: Reynolds (19G.). 1952-1970: Ffiul&Dwib (1974). * El porcentaje corrrspondr ala mediana drl porcentaje anual de cada perodo.

CUADRO 1 .5. PARTIC:IPAC:IN C:IIJI.FNA F, lMPORTANC:IA REI.ATIVA

DE LA C;RAN MINbRA DEL COBRE EK LA ECONOMA

CIIILENA, 1925-1970 (PROMEDIO ANLXL DE UDA PERODO)

1925-29 68,5 51,5 1930-34 5,O 15,o 19.75-39 62,4 37.6 1940-44 51,3 48,7 lY45-4Y 57,8 42 2 1YW54 $4 YS,4 6416 1955.59 G,4 40,l 39 9 1960-64 6,5 53,5 4615 1965-70 4,l 443 55,2

henk 1925-1931: Mam&akir ) Rwrloldr (1965). 1952-1970: Ffrrnch-Dan? (1974). (5) y (6) 1925-1935: Palma (1979). 193G1943: Mamalakis v Rwnolda (19651

4,s 27,4 127,9 13 253 57,5 43 29.3 66,X 12,2 3Y,6 121.4 16,2 50,s 265,0 2ti,5 50,2 X2,7 263 59,s 4x9,2 13,2 56,2 505,7 19,9 56,6 936,9

ci,n de las exportaciones salitreras, fue tratar de reducir dichas cardcterslicas: tcrrio conectar la GMC bd economa chilena, y cmo utilizar los excedentes generados por el cobre para impu- sar el desarrollo econmico? Por las caractersticas de la lecnolo- ga utilizada cn la GMC, la tributacin constitua el principal mecanismo para aumentar la participacin chilena por lo que, en ese perodo, el gobierno chileno empu a aumentar los im-

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puestos a la pl-oducrin clc la gran minera del cobre. Durante la dcada de 1950, la Irihutacin represent6 all-ededor del 60% de la participacicin chilena en las exportaciones de la c;nlc, y la lasa promedio de impuestos sobre las exportaciones dc la GMC fuc cercana al X3%. As, Chile capt en esa poca el 61% de las utilidades brutas dc las cxporlacioncs dc la c;MC (cuadr-o 1.4).

Otro mecanismo para incrementar la participacin chilena estaba vincukddo a los costos salariales. De hecho, los trabajado- res de la GMC han tenido dcsdc cl comienzo una rcmuncracin relativa superior a la del resto de los trabajadores chilenos; en 1924, la aplicacin de un sistema comprensivo de legislacin laboral y el surgimiento de sindicatos aument los costos labora- les de la (&IC, pero los efectos cuantitativos globales fueron bajos ya que menos del 1% de la fuerza de trabajo laboraba en esta actividad (ver cuadro 1.5). Adems, debido al nivel tecnolgico rclativamcntc atrasado de la industria chilena, era difcil estable- cer una poltica de comprar insumos locales.

Durante los afios 50 surgi la preocupacin de que las firmas norteamericanas no estuvieran expandiendo la produccin de cobre chileno en concordancia con los obSjetivos nacionales. Se agreg entonces otro elemento a las negociaciones entre el go- bierno chileno y las firmas norteamericanas: el aumento de la inversin. La lenta basa de inversi>n de las empresas norteameri- canas, junto con la percepcin de que las divisas eran el princi- pal cuello de botella para el deyarrollo chileno (y la idea de que mayores exportaciones de cobre podan eliminar ese obstculo), sugeran la existencia de una disparidad de objetivos entre Chile y las compalias norteamericanas. Aunque la participacin nacio- nal en las exportaciones de la GMC aument a 66% durante la dcada de 1960 (el nivel ms alto registrado hasta entonces), ello no se cnnsiderii suficiente (cuadro 1.4). Se pensaba que el cobre era demasiado importante para el desarrollo de Chile como para que estuviera bajo control extranjero. De este modo, la cuestin de la participacin chilena en las decisiones referentes a la pro- duccin y la inversi>n se transform en el tema fundamental del proceso de negociacin entre el gobierno chileno y las firmas norteamericanas de la (:~Ic:.

Las cxportacioncs de la GIlC; han adquirido una importancia creciente en la economa chilena. Desde 1945, han representado

34

35

LU SIGLO DE (:ONOMIA POI.lTlC;\

110 AO5 E ,>ESAKKO,.I.O ECONOMICO CHII.F.NO, 1 RRO-1 WO

obviamente desincentiva la produccin de nuevos bienes cxpor- tables. Estas polticas de comercio exterior crearon importantes distorsiones en la economa chilena.

Se han formulado sevems crticas a los gobiernos chilenos por no haber desarrollado una poltica clara respecto del CO- bre. Hasta 1955, hubo Palta de informacin sobre cl cobre chi- leno y el papel que desempeiiaba en el mundo en general; se deca, con razn, que era posible aprender ms sobre el cobre chileno en las bibliotecas del extranjero que en las nacionales. La informacin estadstica era escasa y las compaas norteame- ricanas restringan el acceso a sus datos por razones de conflden- ciahddd. Exista muy poca o ninguna discusin sobre la estrategia ms apropiada para la explotacin del cobre de acuerdo con objetivos nacionales. Sc registraba tambin una absoluta desprco- cupacin respecto del desarrollo de capital humano nacional, esto es, no exista una capacitacin de ingenieros y tcnicos espe- cializados en el cobre. Slo en 1955 se cre el Departamento del Cobre, para supervisar las operaciones de las firmas norteameri- canas de la GMC y recopilar estadsticas sobre produccin fsica, precios, tributacin, utilidades y otros temes. De all surge una tecnocracia de profesionales chilenos, ingenieros, economistas, contadores y abogados, los que progresivamente fueron capaces de analizar y verificar las planillas contables, los balances y la informacin econmica de las compaas norteamericanas. En la dcada de 1960, la experiencia y la competencia del capital humano chileno haban crecido considerablemente; en este pe- rodo, la mayor parte de los empleados de las Grmas norteameri- canas de la CM

Ih \,L,.

inversin. Dado qnc la inversin interna tota1 era de alrededor del 20% del PGD, las remesas de utilidades de las firmas norte- americanas ascendan a cerca del 10% de los ahorros brutos.

Por otra par-te, la rentabilidad de estas empresas en Chile era mucho ms alta que en otr-as partes. Durante la dccada de 1950, las tasas de r-etorno de las multinacionales del cobre norteameri- ranas fueron de por lo menos 19% al ano en Chile, mientras que en otras regiones obtenan menos de 10%. Las tasas de retorno anual para cl per-odo 1960-1965 fueron de 14,8% en Chile y de 43% en otras partes (ver cuadro 1.6). En consecuencia, no esta- ba claro por qu los niveles de inversin de las compaas norte- americanas fueran ms bajos en Chile que en otras regiones. Los gobiernos chilenos sostenan que se estaba perdiendo participa- cin en la produccin mundial. De hecho, la participacin chile- na en la prodrrcci>n mundial de cobre declino dcsdc 21% (194549) a 15% (1950-59) y 14% (1960-70). Sin embargo, dehe recordarse que la revolucin cubana creo LLII ambiente desfavo- rable para la inversin norteamericana en toda Amrica Latina durante la dcada de 1960, lo que podrid ser una explicacin parcial para esas tasas de inversin decrecientes.

Parece haber urrd profeca autocumplida en el patron de inversiones de las multinacionales nortcarncricanas del cobre en Chile. Viendo la creciente participacin de los impuestos chilc-

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nos en la renta del cobre, estas pueden haber restringido su inversin intentando retirar Ias ms akas utilidades mientras fue- ra posible. Esto condLljo a SLI vez a una trihutacion ms alta y, finalmente, a la conflictiva nacionalizacii>n de lY71.

ll,, ANOS DF I>FS,\RROI.I 0 IKONOMICO CIIILENO. lRRO-19%

rra de Corea (19.W), el gobierno norteamericano fij el precio del cobre cn 24,s C/libra. Hasca entonces, eran las empresas norteamericanas de la GMC las que efectuaban las opcracioncs

de comercializacin y venta del cobre. En 1952, el gobierno chi- leno decidi hacerse cargo de ello comprando la producciGn de las empresas norteamericanas al precio (reducido) del mercado dc Nueva York y vendindola al precio del mercado mundial, una operac& que le gcncr una ganancia de US$ 190 millones en el perodo 1952-55.

Este tipo de comportamiento del gobierno norteamericano indu.jo en Chile a la generalizada apreciacin de que el libre comercio y el sistema de precios libres se aplicaban slo cuando eran convenientes para la economa nortcamcricana..., pero Sc suspendan cuando podan beneficiar a la economa chilena. Chile tena que absorber los costos relacionados con precios del cobre deprimidos pero no poda aprovechar convenientemente los pre- cios en perodos dc auge. Este es uno de los elementos que enfatizan los cientistas sociales latinoamericanos de la teora de la depcndcncia.

Pvincipales 1ecciorLe.s de lm exl>evien,rias del salitre y del cobre

El cuadro 1.7 presenta una comparacin de ka importancia relati- va del salitre y del cobre (GMC) en la economa chilena durante sus respectivos perodos peak. Todos los indicadores muestran una importancia relativa mucho rrrdyor de kas exportaciones sali- treras, principalmente por el hecho de que stas representaron alrededor del 30% del PGB, mientras que las exportaciones de la GMC constituan alrededor del 8%. Sin embargo, el relativamen- te bajo 1(;8 dc la era del salitre sobreestima la importancia del nitraro, en comparacin con las exportaciones cuprferas. De hecho, en trminos de dlares de igual valor adquisitivo, las ex- portaciones anuales de la GMC durante el perodo 1950-1970 fueron similares a las exportaciones anuales del salitre durante cl perodo 1900-19205.

En ambos casos se ha sostenido que las fluctuaciones de la exportacin han generado inestabilidad en la balanza de pagos y en los ingresos del gobierno. En los perodos pertinentes de este

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Salitre 1900-20 25 a 33 65 a 80 45 a 53 5a7

Colm (GMC) 19O-70 7a9 55 65 15 a 30 la2

Fuv,lln. P&nd (1979). Ranulds (I9G): Mamalakia (1971). FtrenchmDavis (19i4)

estudio, los precios mundiales del nitrato flleron relativamente establesG, no as los precios del cobre; sin embargo, el valor de las exportaciones de ambas materias primas ha tenido en prome- dio una evolucin relarivamrnte estable. Pero, en realidad, para la evolucin rnacroeconmica dc corto plazo interesan ms las fluctuaciones anuales que los valores promedio con evoluci6n estable en una dcada, Para visualizar el efecto rnacrocconmico de las fluctuaciones anuales, se ha realizado el siguiente anlisis emprico. Supongamos que se hubiera conocido previamente la evolucin futura promedio del salitre (cn el perodo 1885-1915) y cl cobre (en el pel-iodo 1940-1970) 17. Midiendo las fluctuacio- nes anuales de las respectivas cxportacioncs con respecto a dicha tcndcncia teorica anual, se observa que: 1) en el caso del salitre, en 2 de cada 3 aos las exportaciones de nitrakl presentan dcs- viacionca con rcspccco a la tendencia promedio superiores al 10%; suponiendo constante el valor del resto de las exportacio- nes, esto geriwd fluctuaciones supcriorcs al 10% (con respecto a la tcnclcncia) para el total de las exportaciones chilenas en 1 de cada 3 aos. Con respecto al impacto fiscal, SC observan fluctua- cioncs cn cuanto a la tcndcncia promedio de la? recaudaciones tributarias del salitre superiores al 20% en 2 de cada 5 aos. 2) En el caso del cobre, en 1 de cada 2 aiios las cxportacioncs cuprferas presentan desviaciones con respecto a la tendencia

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promedio superiores al 20%. Con respecto al impacto fiscal, se obsewan fluctuaciones cn I-clacin a la tendencia promedio de las recaudaciones tributarias del cobre superiores al 20% para 1 de cada 2 aos; incluso para 1 de cada 6 arios las fluctuaciones son superiores al 40%. Suponiendo constante (para el ao res- pectivo) el monto del resto de la recaudacian tributaria, esto gcncra fluctuaciones superiores al 5% (con respecto a la tcndcn- cia) en la recaudacin tributaria total en 3 de cada 7 aos (ver anexo esladslico).

Luego, efectivamente las fluctuaciones anuales del valor de las exportaciones salitreras y cuprferas generaron desequilibrios macroeconmicos fiscales y cxtcrnos no anlicipables; adems, los shocks externos tuvieron efectos monetarios q~~e, combinados con desequilibrios fiscales que poseen corrlporlerlles de galos (asimtricos -flexibles al alza pero rgidos a la baja- y crecientes) de alta rigidez, han sido factores fundamentales en la generacin del persistente fenmeno inflacionario que ha acompaado a la economa chilena en los Cltimos ll 0 aos. Drwante la casi totali- dad dc cstc largo pcl-odo, los gobiernos chilenos no adoptaI-on medidas de poltica econmica para neutralizar el imparto dc estos shocks cxtcI-nos+X.

Para la era del salitre no es posible recharar la hiptesis nula de trminos de intercambio sin tendencia4); por otra parte, el grfico 1.7 muestra la evolucin del pl-ecio internacional del sali- tre, la que tampoco exhibe una tendencia declinante. Durante el pcl-odo de la GMI: controlada por empresas exlranjeras, se ob- sena en cambio una clara evohlrin positiva de los t&minos de intercambio, y cl grfico 1.8 muestra. la evolucin posiGva del precio internacional del cobre.

En sntesis, de la hiptesis central de la CEPAI. en torno a que las ccononiias latinoarnericaiias inolioexportarlor~Is dc materias primas estaran expuestas a dos graves prOhl~~lllils (VI deterioro d los tfr-minos dc intercambio y la inesldbilidatl del valor- dr SIIS exportaciones), slo sera aplicable en el caso chileno el segundo problema. Para abordal-lo, como se serialti previamente, el an- lisis debera concentrarse en los aspectos macrocconmicos de corto plazo; al asignarle prioridad exclusiva al primer problema, el anlisis de la CEPAL SC concentra en el largo plazo (desarrollo hacia afuera versus desarrollo hacia adentro), ignorando as el

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MAFICO N 1. 7. TERMTNOS DE INTERCs\MRIO Y PRECIO DF.1. SAT .ITRE.

11" AOS ,>t "UAKKO, L.0 ECONOMI(:O CHILENO, 1880-1990

GhWCO W 1.8. TERMINOS DE INTER

problema crucial dc corto plwo. Ademk, a nuestro juicio el plan- teamiento de la c.EI.u., incluso en lo que se refiere al desarrollo de largo plao, no aborda realmente los efectos gcncrados por el predominio de una materia prima cn la canasta de exportacio- nes, como sucedi en el caso chileno.

El fin del boom salitrero se vincula a la aparicin del nitrato sinttico, producto que por su costo relativamente menor despla- 70 al nitrato natural chileno del mercado mundial. El error chile- no, en ese contexto, consisti en haber basado casi todo el progreso del desarrollo nacional en las exportaciones salitreras; el papel predominante desernpekdo por cl salitre en la econo- ma chilena, y la caracterstica casi monoexportador del pas, generaron una economia altamente \ulnerablc. Pero, a pesar de los problemas de inestabilidad de las exportaciones salitreras, y del aspecto Fantasmal que adquirieron las ciudades nortinas dcs- pus del colapso, Chile dio un paso importante en su trayectoria dc desarrollo gracias a las exportaciones de nitrato. A principios del siglo XX, pas a estar entre los pases econmicamente ms avanLaclos clc Amfrica Latina, desprks de haber sido uno de los ms atrasados.

En el caso del COSI-c, cl principal problema se relaciona con la profLmda discrepancia entre las empresas nor-teamericanas y cl gobierno chileno respecto de la5 decisiones de inversin y de expansin de la produccin. Dtrrante el perodo 1950-1970, la GMC, hajo control de las firmaa rlorteamcricanas, registr una tasa anual de crecimiento de la produccin inferior a 2%; des- pus de la nacionali7acin, entre 1971 y 1989, esla tasa fue ma- yor del 4%.

La explotacin del salitre y de la GM(: por inversionistas cx- tranjeros se dio principalmente por b ausencia de empresarios nacionales que pudieran dedicarse a esas operaciones de gran escala. Desde la. perspectiva chilena, la inversin cxtranjern era la mejor alternativa disponible cn cse momento. ;I\detns, la hipi,te- sis dcl enclave subestima los efectos de desarrollo derivados pal-a Chile de las exportaciones de nitrato y cobre bajo control extraw jerO3. Sin embargo, si los gobiernos chilenos hubieran adoplado una actitud ms activa, conducente a un desarrollo mas tempra- no del capital humano y de la capacidad empresarial nacional, la economa chilena podra haber ohtenido una participacin ma-

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yor en el excedente generado por el sector exportador de recur- sos naturales.

El control del sector productivo ms importante de la econo- ma chilena por parte de inversionistzas extranjeros introdujo en Chile el concepto de nacionalizacin ya a comienzos del siglo XX4. Sin embargo, entonces Ia nacionalizacicn implicaba el control de las principales actividades productivas por parte del sector privado chileno. La prolongada presencia norteamericana en la GMC pucdc haber constituido el chivo expialorio par-a los problemas internos; un ejemplo de ello lo constituye la tributd- cin a las exportaciones, que posterga reformas bsicas vincula- das a la estructura tributaria. Desde el punto dc vista poltico, se estirrra preferible que tributen los extranjeros a los nacionales, pues son Cstos quienes participan en las elecciones.

Por otra parte, las repetidas interferencias del gobierno nor- teamericano cn cl mercado del cobre proporcionaron elementos y estmulos a quienes postulaban la autonoma poltica y ccon- mica. A nivel conceptual, fueron el sustento de la teora de la dependencia, la cual plantea, dur-antc la dcada del 60, que Am- rica Latina no debe ser un pen en la confrontacin Este-Oeste: los latinoamericanos deban decidir su propio destino. Deperl- dencia implicaba que Amrica Latina era dependiente de Esta- dos Unidos; luego la independencia supona cortar dichos vnculos. TIubo algunos que, en una extraiia argumentacin lgica, sugirieron cambiar bd dependencia norteamericana por la dependencia soviCtica. Esto genera a nivel latinoamericano un entorno hostil a la inrersin extranjera, especialmente norte- americana, y termina cn las experiencias de nacionalizaci6n de la dcada del 70.

INDUSTWIZACION Y FUNCION DEL, ESIADO (1930-1973)

El impacto de la Gran Depresin de los alios 30 sobre la econo- ma chilena fuc tan bevero que produjo un cambio completo en el patrn de desarrollo: el desarrollo orientado hacia adentro reemplaz al desarrollo orientado hacia afirera. 1.a industriali- zacin pas a ser considerada la frmula para desarrollar la eco-

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noma nacional, transformndose en el motor del crecimiento, y la industrializacin basada en la sustitucin de importaciones (ISI) marc la primera etapa de esk nuevo proceso de desarrollo.

Debido a la reaccin rclativamcntc lenta del sector privado, y a la percepcin generalizada de que grandes industrias hsicas en sectores claves dc insumos cncrgticos c intermedios cr-an un prerrequisito para el xito de una ISI, el Estado comenz a adqui- rir- un papel de creciente importancia en el proceso econmico.

Un informe de la I.iga de las Naciones demostr que Chile fue el pas ms golpeado por la Gran Depresin. Tomando cc)mu refe- rencia el promedio de los alios 1927-1929, la situacin econmi- ca en lY32 (el ao en que la economa chilena lleg al fondo de la depresin) era la siguiente: el PGB cae en un 38,356; el nivel de exportaciones e importaciones se reduce en 78,3% y SS,S%, res- pcctivamcntc; cl KI) per cpita desciende a cerca de un SO% del nivel de 1927-1929; los vollmenes de exportacin de nitrato y cobre caen casi 70%, y los precios internacionales de estos pro- ductos se reducen a cerca del 60% y del 70%, respectivamente (ver cuadro 1.8).

La rccupcracin lilc rpida, al menos para las variables intcr- nas. Hacia 1938, el PGR haha remontado al nivel que tena antes dc la depresin, aunque el PGB per cgpita era todava un 6% inferiorj. Las variables relativas al sector externo se recuperaron ms lentamente: las exportaciones estaban alrededor del 70% de los valores pre-depresin; la recuperacin de las importaciones fue incluso ms lenta, alcanzando slo el 40% del nivel anterior.

1,a severidad de la Gran Depresi

nomas con una tradicin dogmtica ortodoxa como la chilena debieron violar principios bsicos. En efecto, era absurdo mante- IICI- la convertibilidad plena y el patrn oro cuando las reservas internacionales del Banco Central se estaban acabando y se ha- ba dctcnido cl fl~tjo de crdito externo. ~Iambin resultztba ab- surdo equilibrar el presupuesto fiscal cuando haba una severa contraccin del sector externo, la principal fuente de recauda- cin tributariaS7.

La Gran Depresihn condujo al brusco ahandono de la estra- tcgia orientada a la exportacigica, sino que fue una imposicin de la naturaleza y gravedad de los problemas econmicos generados por la Gran Depresi6n: seguir apoyndose en las exportaciones (del nitrato o el cobre) como cl sector lder que mantuviera en movimiento la economa nacional, no era ya posible. IX.1 efecto perjudicial de los shocks cxtcrnos cvidcnciaba cun vulnerdble era la ecor~orrla chilena. En consecuencia, de acuerdo al entorno internacional de la po- ca, las prioridades del desarrollo tendran que orientarse hacia los sectores que producan para cl mercado interno.

49

Mirntras los paises desarl-ollados emergan de la Gran Depre- si>n con la meta de evitar grandes desempleos, los pases latinoa- mericanos parecan haber decidido reducir su dependencia del sector externo. LTna de Ia? consecuencias de este proceso fk el cambio gradual del papel de los gobiernos en la esfera macroeco- nmica, desde el liberalismo al restriccionismo, y desde el restric- cionismo al intervencionismo. Adems, el sector pblico SC transform cn un agcntc productivo importdntc conectado a la evoluci0n de largo pla7o.

Industrializacin hada en la sustitucin de importaciones

Revisemos esquemticamente la estrategia de la ISI. Algunos pa- ses kinoamericanos, entre ellos Chile, siguieron esa estrategia ya en la dCcada dc 1930, ar&s dc que SC formularan, cn los aos .50, el marco conceptual y las recomendaciones de poltica de la CUAI.D. Los comienzos de la ISI fueron inducidos dcsdc cl cxtc- rior. TA Primera Guerra Mundial, la Gran Depresihn y la Segun- da Guerra Mundial CI-earon una aguda escaseL de productos importados, cuyos precios relativos subieron, aumentando as la rentabilidad de bd inversin en la ISI. Particu~drmerite durarile la Gran Depresin, la cnormc contraccin de las importaciones cre un vaco que permaneci aun cuando la demanda local disminuy: la ISI vino a llenar csc vaco. Esta primera ccapa fuc generada por incentivos de mercado: los precios y los diferencia- les de utilidad flleron los mecanismos que canalizaron recursos hacia las manufacturas.

En la segunda etapa de la ISI los gobiernos jugaron un papel ms activo. Las cstratcgias latinoamericanas de desarrollo busca- han alcanzar dos objetivos: indeprndencia econmica respecto de los mercados mtmdialrs y reducciUn de la vulnerabilidad ex- terna. La ISI era el modo ms fkcil de alcanzar estos dos objeti- vos. De hecho, antrs de la dcada de 1960 se crea que era el nico mccanismu conduccntc a ka industrialiracin; la industria naciente deba ser protegida. Este haba sido el patrn de desa- rrollo de los pases indualriales en el siglo XIX. Los principales instrumentos utilizados para promover esta estrategia fueron una alta proteccin arancelaria, incentivos especiales a las manufac-

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turas mediante crdito barato y acceso especial a las divisas e inversin pblica en infraestructura, orientada a complementar la produccin industrial.

La r-acionalidad de la ISI es la siguiente: cstc cs ull proceso que se autosustenta, la ISI genera autom;ticamente ms ISI. Se comienza con la produccin de bienes de uso final (ctapa fcil); luego, a travCs dc los cslabonamientos (linku~~~) hacia atrk se incorpora la produccin de insumos industriales, para finalizar- con la produccin de maquinaria y bienes dc capital (etapa dif- cil de la ISI).

La promocin de la industria manufacturera fue indiscrimi- nada, es decir, no hubo ningn intento de orientar los incentivos hacia aquellas industrias que poseyeran ventajas comparativas potenciales. Sc pensaba que cualquier produccin interna que reemplazara importaciones acrecentara el bienestar nacional. Este csqucma produce la ISI a cualquier costo; los beneficios vendrn despus.

Existe una polkmica en la literatur-a chilena sobre cundo empez realmente la ISI en Chile, si antes 0 desprlks de la Gran Depresin. El sector industrial representaba alrededor del ll % del KGB en 1908, registrando entre 1908 y 1925 una tasa anual de crecimiento de 3,576. Aunque prevaleca entonces un rgimen de libre comercio, en el perodo 1X80-1930 cl al-anccl de impor- tacihn implcito flurtu entre 1.5% y 2.5%). El alto costo del Ir-drlsporte corlsLiLud una barrer-d adicional para la produccin

manufacturera rudimentaria. Como ya se ha mencionado, el efer- to de gasto del boom del salitre puede tambin haber estimulado la produccin de bienes manufacturados de baja calidad. Esto correspondera a una ISI indllcida por incentivos de mercado. Por otra parte, en dicho perodo (pre-19%) la ISI estaba clara- mente desincentivarla por el sndrome holandis generado por las xporlaciones saliLrer.ds.

Pero, durante la Gran Depresin, el contexto de las polticas chilenas cambi completamente. La ISI y una economa de sector cxtcrno controlado, casi cerrada, dcsplararon a la economa abierta y monoexportadora romo estrategia de desarrollo econmico. Aunque antes de la dbcada de 1930 existan aranceles de importa- cin e impuestos a las exportaciones, no haba otras polticas

restrictivas, y se aplicaba un tipo de cambio unificado. Durante la

51

1908-25 3,5 1940-50 4,4 1950-60 59 1960-70 5,4

lY40-70 5,2 -

Fwntm: 1908-25: Uallesteroa y lhis (lYG5). 1940-60: Instituto de Econmia (1963). 19GO-70: ODEPLYLU (1971).

w 3,7 3,3 424

33 ____

dkcada de 1930, Chile aplic las principales herramientas de la ISI, mientras que la mayora de los pases latinoamericanos slo lo hicieron despu& de la Segunda Guerra Mundial. Las polticas restrictivas del seclor externo eran consideradas kas ms eficientes para promover la ISI, y para mantener y asignar las escasas divisas.

La cuestin de fondo, por tanto, no es si haba o no haba industria antes dc 1930, sino cul era su papel co1110 motor de crecimiento, y cuando comienza a asumirlo es despus de 1930. (Ver cuadro 1.9).

En el perodo 1932-1973 se utilik todo tipo de mecanismos rcslriclivos. Durante ka Gran Depresin se introdujeron contro- les cambiarios, mantenidos hasta 1990 aunque en algunos mo- mentos se ha registrado alguna flexibilisacin en el control. Tipos dc cambio mltiples, alca y amplia dispersin de aranceles, IIIU- chos impuestos y diferentes sobrecargas a las importaciones, li- ccncias, cuotas y depsitos previos, listas de importaciones permitidas y prohibidas, subsidios implcitos y explcitos, excep- ciones y regmenes especiales, impuestos directos a las exporta- ciones y devoluciones de impuestos, reglamentaciones especiales para la inversii>n extranjera y los movimientos de capital relacio- nados... todas estas medidas forman parte de la batera de instru- mentos utilizados.

sin embargo, pesar de que Chile parti temprano con ka ISI no le fue posible alcanzar los objetivos perseguidos debido a la escasez de divisas y a que la maquinaria necesaria sO10 pudo imporlarsc dcspuk de la Segunda Guerra Mundial. Hasta ese

momento, la nica alternativa era una ISI de bajo nivel tccnokgi- coV2. Durante la dcada dc 1940, la tasa anual de crecimiento de la industria fue de 4,4%, magnitud levemente superior a la del perodo 1908-1925. Durante 1950-1970, esta tasa se elev al 5,6%, superando el 4,0% de la tasa dc crecimiento anual del PGR (cua- dro 1.9 y grSico 1.9):.

1~ estrategia de ISI aument la importancia de la industria manufacturera en la economa chilena; su participacin cn el PGR, que era de alrededor de 13% en 1925, subi a ms de 25% hacia 1970. Sin embargo, el ritmo global de crecimiento del P(:B se consideraba insatisfactorio, y los incrementos de la productiv- dad interna eran muy bajos. Mientras para toda AmCrica Latirla el crecimiento de la productividad total durante 1930-1973 ue de l%-1,5% al allo, en Chile Pue inferior a 1%. En los pases desarrollados la productividad total aument en 2%-3% durante el mismo perodo. La economa chilena mostr una tasa relativa- mente lenta de incorporacin de la tecnologa moderna a sus sectores productivos.

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Duralite los ano\ 60, SC cmpc7 a criticar la estrategia de 1.51. Haha signos generalizados de ineficiencia en la industria nacio- nal. La IN no haba logrado independizar a la economa interna del sector cxtct-no; cn cl mejor de los casos, el grado de depen- dencia no haba cambiado. La persistente vulnerabilidad dc la economa interna rcspccto del sector externo despues de un largo perodo de ISI obedece a varias ra/ones. La participacin de las exportaciones en el PC;B se redujo pero, a raz dc las polti- cas de sesgo antiexportador de la ISI, la estructnra de baja diversi- ficarin de la canasta de exportaciones siguio siendo la misma: un recurso natural (cl cobre) constitua mas del G5Yo de las exportaciones totales. El coeficiente de importaciones de la eco- nomia chilena be redujo en comparacin con el de antes de la Gran Depresin, pero hubo tamhien un cambio importante en la estructura de esas importaciones, que pasaron a estar domina- das por los insumos intermedios necesarios para mantener en marcha la produccin, y por las importaciones de bienes de capi- Cal, que pawron a ser cruciales para el crecimiento. Por lo tanto, las crisis de la balanza de pagos generaban una contraccion de las importaciones y, dc cstc modo, una reduccin de los niveles presentes de produccin y de las tasas futuras de crecimiento.

As, despues de casi cuarenta anos de ISI, la tasa de creci- miento dc la economa era todava dependiente del crecimiento de las exportaciones, necesarias abora para yuchrar cl cuello de botella generado por la escasez de divisas. Por otra parte, rada crisis de la halanza de pagos generaba nuevas regarrlcrlLaciones proteccionistas. 1.0s prohIrmas externos SC resolvan aumentando en forma aislada barreras que slo aportaban soluciones parcia- les; el cuadro completo constitua una situacin progresivamente catica.

Ida evohirin de las restricciones en bd pohlica comercial es un claro ejemplo de la crccicnte burocratizacin de la economa chilena, que condujo a una compleja red de reglarrlclllaciones, a inestabilidad extrema en las decisiones del gobierno, arhiti-arie- dad e incentivos para la corrupcin. F.1 sistema de polticas apli- radas para promover la ISI no fue flexible ft-cntc a conclicioncs cambiantes; una vez otorgada la proteccion, era muy difcil de remover. Esto llev a la ronfigumritin de una sociedad motivada por la idea de obteiier ganancias Licilcs, donde las utilidades

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dependan ms de una conexin adecuada que del desarrollo de un espritu empresarial productivo.

Adems, la distorsin en los precios y cn las scalcs dcl mcr- cado gener una estructura producti-1 con una industria oligo- plica no competitiva, protegida por altas barreras arancelarias y para-arancelarias, en la que el costo de oportunidad de una uni- dad (marginal) de divisas ahorradas por actividades de la ISI era 2 a 4 veces ms alto que cl tipo dc cambio oficiaF.

El seclor industrial no fue eficiente en el uso de los recursos econmicos, y carg con la culpa del fracaso de la tr-ansforrna- cin de Chile en una economa desarrollada. Gener relativa- mente poco cmplco y no produjo suficientes bienes bsicos (a precios bajos) para satisfacer las necesidades dc la mayor parte de la poblacin chilena. Despus de un largo perodo de incenti- vos preferenciales segn la poltica dc IX, la industria todava requera un alto nivel de proteccin en los comienzos de la deca- da de 1970. Es difcil encontrar ra,wnes par-a explicar por qu, despus de cuarenta aos de ISI, la siempre incipiente industria chilena nunca Ilcgaba a madur-ar. Como resultddo de este fi-dca- so, los consumidores nacionales tenan que pagar precios ms altos por- productos industr-idles de ms baja calidad. IIaba, ade- ms, un sector industrial exccsivamcntc kvcrsificado, con plan- las industriales ineficientes y subutilizadas qe se mantienen financieramente a flote mediante insumos subsidiados, particu- larmente el crdito, y un sistema de precios monoplicos que es posible debido a las restricciones de importacin.

Parece existir una paradoja en el hecho de que el sector privilegiado por la mayora de los incentivos econmicos haya terminado a comienzos de la dcada del 70 con un nivel relativa- mente ms alto de ineficiencia. ~ES este un problema intrnseco de la ISI y/o de la forma en que Csta se aplic6 en C%ile?

Para entender el papel del Estado en la economa chilena es conveniente examinar brevcmcntc la situacin sociopoltica vi- gente con anterioridad a 19408. Antes del ciclo del salitre, el rgimen ccon6mico predominante era bsicamente el heredado

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de los tiempo? coloniales, esto es, una mezcla de oligarqua terra- teniente y mercantilismo. El trigo SC haba convertido en un importante producto de exportacik, y la oligarqua agraria cow trolaba el gobierno. La mayor parte de la poblacicn viva cn reas rur-ales; no fuc sino hasta 1940 que ms del 5OYo de los chilenos ya resida en reas urbanas.

Durante el boom del salitre, la influencia econmica de la agricultura comenz a disminuir, por dos razones diferentes. En el mercado internacional, las exportaciones chilenas de trigo fue- ron desplazadas por exportaciones competitivas desde Australia y ArgentinaGg. Y al interior del pas, la expansin de otras activida- des nacionales como la minera, las actividades comerciales y financieras y la industria, crearon nuevos grupos con mayor po- der econmico relativo que la oligarqua agraria.

Adems, como hemos visto, fueron los impuestos a las expor- taciones salitreras los que aumentaron el tarrrafio y la capacidad organizativa del Estado. El gobierno utiliz gran parte de esos recursos para incrementar el grado de urbanizacin del pas, lo que condujo a la expansin dc la clase media, especialmente la vinculada al empleo pblico.

En 1883 se cre una organizacin cmprcsarial para el sector industrial, la Sociedad de Fomento Fabril (SOFOFA), que utiliz6 desde el principio su influencia poltica para lograr cl cstablcci- miento de aranceles especficos a fin de proteger industrias nacionales incipientes. Algunos de los nuevos empresarios indus- triales eran extranjeros -inmigrantes 0 inversionistas-, vincula- dos a bancos extranjeros n firmas comerciales establecidas en el pas. Per-o la mayor parte de los nuevos empresarios eran capita- listas nacionales, cuya riqueza provena de la minera n la agricul- tura, y que mantenan estrechos lazos sociales con la oligarqua agraria. No hubo, por lo tanto, una relacin conflictiva rntrp empresarios industriales y agricultores terratenientes7.

La existencia de actividades mineras e industriales con una concentracin relativamente alta de trabajadores (con la corres- pondiente urbanizacin) llev al surgimiento dc colcctivicladcs polticas de naturaleza muy diferente a las de la oligarqua terra- teniente conservadora. Kn 1887 se cre el Partido Democrtico, y en 1Y 12, el Partido Obrero Socialista. El Par-tic10 Radical, un partido de clase media que exista desde la dcada de 1850,

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110 cos Uk. L>k.WKK

INS,

, I,, .Miv ,s ,,,.. ,),, 9.,KKO, 1.0 ,~U~NOMJn necesaria pal-a la construccin clc una nueva sociedad socialista.

El cuadro 1 .lO muestra el gran incremento del papel del Estado en lY72 en el control de la mayora de los sectores pro- ductivos. La participacin de las empresas estatales en el PGR subi de 14,2% a SY%. El trgico desenlace de esta historia es bien conocido: cl cxpcrimcnto socialista termin con el golpe militar de 197?1.

CUADRO 1.10. PARTIC: PACIN L)L LAS IIMPKESAS ESTATALES EN EL PGB DE CHILE (rw~(:krx I ,AJ~.)

Minera Manufacturas Servicios pblicos Transporte Comunicaciones Finanas

lodas las empresas estatales

Ikmf~. Harhette y Lderr (1987).

1965 1972

134 85,O 3,o 40,O

25,o 1 OO,0 24,3 70,o ll,1 70,o

- 85,0

14,2 39,0

IJBERALIZACION Y FUNCION DEL SECTOR PRIVADO (1073-l 990)

El modelo econmico instaurado en Chile despus del golpe militar de 1973, que enfatiza el papel del sector privado, los mercados libres, la liberalizacin del sector externo y la desregu- lacin en gran escala dc la economa, puede considerarse urna versin extrema de la receta pura de libro de texto, tradicional y ortodoxa, recomendada por los organismos multilaterales (FMI y Banco Mundial) para los pases en desarrollo.

Tras un desempeo inicial exitoso durante el perodo 1976-1981, en el que se habl mucho de un milagro chileno y se consider al modelo implantado por los Chirn~o hny,y como un ejemplo para la mayora dc los pases cn desarrollo, la economa chilena experiment un colapso casi rotal en 1982.

DespuCs dc una profunda y prolongada recesin a la que sigui un ajuste de alto costoT5, la mayor parte de las caractersti- cas de este modelo de mercado libre y economa abierta al exte- rior se han mantenido. Aunque los niveles de pc;tl e ingreso per cpita, y la situacin de la deuda externa chilena de 1990, son comparables a los que se observan en otros pases latinoamerica- nos, Chile tiene ulia situacin macrocconmica relativamente mucho mejor, y posee una hase estructural rnk solida para las

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perspectivas de crecimiento y desarrollo cn la dcada de 1990. Sin embargo, el futuro depende crticamente del comportamien- to y desempen del sector privado, al que se considera ahora romo el principal agente econmico.

Polticas de refmna estructural (1973-l 982)

Desde 1940 y hasta 1973, la economa chilena se caracterik por el papel creciente del sector pblico y por una estrategia de ISI apoyada en altos niveles de aranceles y otras barreras no arance- larias. Estas caractersticas se reforzaron durante el perodo 1970-1973, en el que el nmero y la cobertura de kas intervencio- nes y controles del gobierno alcanz un nivel extremadamente alto. En 1973 la economa chilena experiment un giro desde una situacin de fuerte control estatal a un rgimen de libre mercado, precios libres y economa completamente liberalizada, con un claro predominio del sector privado sobre el Estado y el sector pblico.

Todas las medidas de liberalizacin y desregulacin se aplica- ron en medio de un severo programa de estabilizacin antiinfla- cionario, con tasas de inflacin de tres dgitos entre 1973 y 1976. El cuadro 3.2 presenta una descripcin esquemtica de las refor- mas posteriores a 197376. La mayor parte de los cambios estructu- rales y reformas de poltica econmica que SC describen en ese cuadro se instituyeron en un lapso muy breve (dos a cuatro aos), y fueron impulsados por un grupo de economistas chilenos for- mados en la Universidad de Chicago, que pasaron a ser conoci- dos como los C%&w boys. La liberalizacin econmica y el esquema de privatizacin fueron impuestos cn forma simultnea a la vigencia de severas restricciones polticas: los partidos polti- cos, las organizaciones sociales y los derechos y libertades huma- nas estaban siendo reprimidos con dureTa.

Resulta paradjico que una dictadura militar, en la que todo el poder se centralka en la cumbre, pueda apoyar un modelo econmico basado en la descentralizacin y la atomizacin de las decisiones econmicas. Las Fuerzas Armadas son una institucin del Estado, adems, y parece contradictorio su respaldo a econo- mistas que sostienen que todo lo relacionado con el Estado es

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ineficiente. ;Por qu los militares y los economistas de Chicago se complc~~~cntaron mutuamente en forma tan ntida? mo lograron stos introducir cambios estri~ct~u2lcs tan profimdos sin ninguna resistencia por parte dc la comunidad empresarial?

La industria fue el sector ms afectado por la liberalizacin de la balanza comercial. De hecho, durante la dcada de 1970, esta correspondi mayoritar-iamente a una liberalizacin de im- portaciones industriales. Existi tambin una cspccie de sndro- me holands en relacin al gran flujo de crdito rxtcrno, proceso que presion hacia una apreciacin del tipo dc cambio realxO. Ln este caso no haba un sector interno exportador que estuviera viviendo un boom, pero el cfccto fue el mismo porque se produ- jo una disminucion del precio relativo de los transablcs rcspccto a los no transables, lo que condujo al estancamiento de los nive- les de produccin de transahles.

Hay dos vas por las que las importaciones afectan el nivel de la produccin interna de transablcs. La primer-a es la sustitucin

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directa de bienes e insumos nacionales por importados. La se- gunda SC rcficre a la utilizacin de insumos intermedios importa- dos en el proceso de producciGn, con lo que se eliminan algunas etapas de la produccin nacional, sustituyendo directamente va- lor agregado nacional*l.

TIa existido algn grado dc desindustrializacin en la econo- ma chilena. Durante los aos del ange de kas importaciones (1977-1981), mientras las importaciones reales crecan a 19% al ao, la industria exhiba una tasa anual de crecimiento de 3,5%. La participacin de la industria en el KU disminuy desde ms de 25% a fines de los 60 a alrededor de un 20% durante la dkcada de 1980. El sector industrial gener empleo a una tasa de 2,9% al ao en la dcada de 1960; durante el proceso de liberali- zacin comercial, cn cambio, hubo una tasa anual de destruc- cin de empleos industriales de casi 2%.

El papel de las exportaciones en la economa chilena se mo- dific notablemente tras la aplicaci6n de las polticas de reforma estructural de la dcada del 70, por varias razones. I.as reformas al comercio cxtcrior eliminaron las polticas de sesgo anticxpor- tador del rgimen de ISI. Especialmente durante la dcada de 1980, un tipo dc cambio real depreciado ofreci incentivos cla- ros y estables a los exportadores. La GMC, bajo control estatal, expandi sigrlificativalrlenlc su produccin: la participacin del cobre chileno en la produccihn mundial total (excluyendo las antiguas economas de planificacin central) aument desde 14% a fines de la dcada de 1960 a ms de 20% duranle los alios 80. El ambiente econmico imperante, con precios de libre merca- do, libre comercio, desregulacin y deshurocratizacin, elev la eficiencia global de la economa.

La participacin de las exportaciones en el PGB subid desde 12% en la dcada de 1960 a ms de 30% durdnle la dcada de 1980. A pesar del irnporcante crecimiento de las exportaciones de cobre, su participacin en las exportaciones Lotales declin desde ms de 75% a menos de 45% en el mismo perodo. I,a cornposici

dc 1980 cs la siguiente: papel, madera y productos de madera, 31%; harina de pescado y productos alimenticios, 30%; produc- tos metlicos bsicos, 9%. En otras palabras, el 70% de las expor- taciones industriales est relacionado con materias primas de recursos naturales.

Las ventajas comparativas de Chile a fines de los 80 son cs- tructuralmente las mismas de siempre, esto es, cerca del 90% de la canasta de exportaciones dcpcnde de la dotacin de recursos naturales del pas. Sin embargo, hay dos diferencias importantes respecto al pasado. Primero, una clara diversificacin de los bie- ncs dc recursos naturales contenidos en la canasta de exportacio- nes, de modo que las fluctuaciones de los precios mundiales de las materias primas no expongan tanto a la economa chilena a shocks externos. As, t4 colapso del mercado de una materia prima no tendr cfcctos tan perjudiciales como ocurri con bd aparicin del nitrato sintetice en la dcada de 1920. En segundo lugar, la mayor parte de las exportaciones chilenas provienen de empresas de propiedad chilena, por lo que la mayor parte del excedente puede ser potencialmente reinvertido cn el pas.

Durante el perodo de la ISI los empresarios privados nacionales fueron bastante pasivos. Hasca 1970, no perciban al Estado como una amenaza, sino ms bien eran pesimistas respecto de sus pro- pias posibilidades de sobrevivir y expandirse sin apoyo estatal. La alta proteccin de que gozaba la economa chilena y el predomi- nio de un modelo de sociedad pendiente de la bsqueda de privilegios (rerLt seeking) reforzaban tal pasividad, que estimulaba atin mis la expansin del sector pblico.

Detrs de la transformacin de los empresarios privados na- cionales de sujetos pasivos y dependientes del Estado a agenles econmicos activos y autnomos hay varios factorcss2. Uno de ellos se reficrc a la aplicacin de una poltica de precios libres en una economa abierta, lo que obliga al sector privado a ser ms autnomo y activo. La compctcncia creciente tambin estimula el aumento de la eficiencia, al menos en promedio, yd que los empresarios pasivos son eventualmente desplaLados del mcrca-

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do. Por otra parte, los empresarios son muy sensibles a los inccn- tivos; la mantencin de incentivos adecuados y estables constitu- ye una clara seal para la asignacin de recursos. Adems, ha habido una transfer-encia importante de recursos estatales al sec- tor privado nacional: cn el perodo 19741989 Chile ha experi- mmlado dos procesos de reprivatiacin y dos de pCvatizacin, y el monto de los subsidios distr-ibuidos en tales procesos de enaje- nacin ha sido considerableSS. Un aspecto negativo de este pe- rodo lo constituira el hecho de que los principales empresarios privados nacionales parecen haber operado bajo un principio de riesgo moral, por el cual las utilidades privadas se han privatiza- do, en tanto que la mayor parte de las prdidas privadas se han socializado.

Un cuarto factor detrs del surgimiento de empresarios acti- vos se relaciona con la disponibilidad de capacidad nacional de gestin. En este sentido, debe sealarse que el tipo de emprcsa- rio que realmente necesita una ccoriomd latinoamericana no es el innovador schumpeteriano, sino ull gerente con habilidades organizativas, que sclccciona personal responsable y calificado y que est bien informado de las ltimas tecnologas y avances de los pases industriales. En las economas semiindustriali7adas, es ms importante hacer bien estas cosas que ser un innovador: la incompetencia y la ineficiencia en la capacidad empresarial cons- tituyen un obstculo para la expansiGnx4.

Es prematuro avanzar un juicio crtico sobre el xito o cl eventual fracaso futuro del sector privado en su conduccin de la economa chilena hacia un patrn dc crecimiento alco y estd- blc. Revisando la experiencia de los aos 70, se observa que el sector privado chileno puede crecer..., y tambikn puede quebrar. Las cosas podran ser diferentes durante la dcada de 1990, dado que casi 4.000 empresarios participan ahora en actividades ex- portadoras, mientras que entonces la mayor parte de ellos se dedicaba a la cspcculacin. Y la economa chilena se desarrollar slo cuando los empresarios nacionales adopten un horizonte de largo plazo.

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VISION GLOBAI. DE 110 AOS

El esquerrra dicolmico ulilirado en cstc captulo -rgimen del sector externo e identificacin del principal agente econmico- permite presentar una historia hilada del desarrollo econmico chileno, que muestra cmo SC pasa de una etapa a otra. Pero est pendiente la respuesta a la pregunta formulada desde comienzos del siglo XX: tpor qu Chile no ha logrado superar el subdesa- rrollo?. Planteada en trminos ms positivos,

luissa-faire, comercio libre y patrn oro, adems de atraer inver- sin extranjera. si el diagnstico dc Encina era correcto, la solu- cin obvia consista en promover la inmigracin masiva, como lo hicieron entonces otros pases del continente americano.

Entre 1930 y 1973, los factores externos (inversin extranjera y empresas multinacionales, inestabilidad de los mercados mun- diales, intercambio desigual y dependencia de los pases desarro- llados) pasan a ser considerados la causa central del subdesarrollo. En este caso la solucin sugerida es la industrializacin orientada hacia el mercado interno, minimizando el papel de las cxporta- ciones de recursos naturales. Paralelamente surge el planteamien- to de la necesidad de realizar reformas estructurales para romper la inercia del sector productivo local y corregir la distribucin inequitativa del ingreso; esto implicaba, eiiLre otras coSds, refor- ma agraria, nacionalizacin de la GMC y mayor presencia del Estado en la actividad productiva.

De 1973 a 1990, nuevamente los factores internos constitu- yen la explicacin bsica del subdesarrollo; en este caso se refie- ren a polticas econmicas errneas generadoras de dislorsiones y a un papel excesivo e inadecuado del Estado en la actividad econmica. La solucin radica en realkar reformas estructura- les, pero de signo opuesto a las sugeridas anteriormente: mcrca- dos libres, economa abierta y predominancia del sector privado permitirn replicar la trayectoria exitosa observada en los pases exportadores asiticos.

Como se puede apreciar, estas explicaciones coinciden con la historia del desarrollo econmico previamente revisada, y cvi- dencian la racionalidad vinculada a cada etapa, pero ninguna de ellas proporciona la respuesta definitiva a la interrogante inicial. Veamos otras hiptesis, algunas de ellas no mencionadas previa- mente en la literatura chilena.

Kcsulta sorprendente en la discusin sobre el desarrollo eco- nmico chileno, y latinoamericano en general, la ausencia de la incidencia del crecimiento poblacional. Este puede neutralizar las ganancias generadas por todos los otros factores productivos: si se parte de una situacin inicial de subdesarrollo, cl crccimierl- to demogrfico puede mantener o incluso incrementar dicha situacin. La evidencia hisk5rica revela que el progreso industrial es un proceso sumamente lento y costoso; en trminos compdrd-

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1lOtiOS DE DESARROl.I.0 ECONOMICO CHILENO, 18X0-1YYO

tivos, el mejoramiento de la salud ha sido ms rpido y ms econmico, lo que ha producido un brusco descerIso en la tasa de mortalidad, especialmente la infantil, con una abrupta expan- siGn del crecimiento demogrfico en los pases subdesarrollados. Esto puede implicar que la revolucin industrial de un pas subdesarrollado sea neutralizada por la contrarrevolucin mal- tusiana**.

El rpido crecimiento dcmogrlico implica la necesidad de canalizar mayores recursos hacia el consumo, reduciendo por tanto la inversin y el crecimiento. Existe la percepcin de que el crecimiento econmico chileno, que ha oscilado en torno al 4% anual durante el perodo 1940-1980, ha sido mediocre. Sin em- bargo, las exitosas economas escandinavas exhiben tasas slo levemente superiores en ese mismo perodo. Una comparacin particularmente interesante es aquella cntrc cl PGB per cpita de Chile y el de Finlandia, cuyos niveles eran prcticamente simila- res en 1950, pero en los que se observa una brecha superior al 50% 35 anos despus. Un ejercicio hipottico revela que si Chile hubiera mantenido cl mismo ritmo de crecimiento econmico observado en el perodo 1950-1980, pero con el mismo creci- miento demogrfico de los pases escandinavos, el ingreso per cpita chileno habra superado los US$ 6.600 en 1980 (superior al de Espaa y cercano al de Italia), y Chile sera considerado un pas desarrolladosg.

Otro aspecto no suficientemente enfatizado en la literatura del desarrollo econmico chileno se relaciona con las desventa- jas de iniciar el crecimiento desde una sihlacin de subdesarrollo. La literatura tradicional sobre desarrollo enfatiza exclusivamente las ventajas de partir despus? un pas tecnolgicamente atrasa- do puede avanzar a un ritmo muy elevado adquiriendo y copian- do la tecnologa existente, con la gran ventaja de no tener que utilizar recursos para desarrollar las tecnologas modernas y exi- tosas, evitando cl despilfarro de recursos en procesos fallidos; incluso pueden saltarse etapas y evitar los errores cometidos por los pases lderes. Esta es la esencia de la hiptesis de la conver- gencia (ratching up), que sostiene que habra una relacin inver- sa entre la tasa de crecimiento y el nivel inicial de productividad: mientras ms atrasado es un pas mayor ser el crecimiento de su productividad al introducir las tecnologas ms avanzadas. Segn

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algunos analistas, Chile hahl-a tenido esa oporrunidad a comien- zos del siglo XX: el despilfarro de los excedentes del boom sali- trero constituira una oportunidad perdida para haber iniciado la trayectoria de la convergencia.

En realidad, un pas atrasado no es que no quiera introducir la tecnologa moderna para crecer ms rpido; lo que sucede es que no puede hacerlo. La preocupaci6n prioritaria de Chile en cl siglo XIX consiste en deGnir la nacionalidad chilena. Ntese la diferencia: los daneses ya saben en el siglo X que lo son, y comprenden las implicancias de ello; esto les pcrmitc cn un momento dado elaborar estrategias vinculadas a inducir la revo- lucin industrial y destinadas a beneficiar a toda la nacin dane- sa. En los pases europeos, la nacionalidad antecede al Estado; en Chile, el Estado es la matriz de la nacionalidad, y el grueso dc la atencin y de los esli~crzos est centrado cn cllo.

I,a inrroduccin de la tecnologa moderna requiere necesaria- mente de empresarios no aversos a la innovacin, y dc la cxistcn- cia de mano de obra calificada para operar dicha tecnologa. Slo en la dkadd de 1980 se puede hablar de una cantidad importante de cmprcsarios privados innovadores. En los pases escandinavos el analfabetismo haba sido prcticamente eliminado a mediados del siglo XIX; esto sucede cn Chile slo un siglo despus. iDe dnde habran salido los tkcnicos chilenos para operar y reparar bd k!criologd rnoderrrd a corriicnr.os dc este SiglO?

El atraso relativo de un pas subdesarrollado en un mundo en el que existen pases desarrollados planlea un serio problema: la asimetra en el efecto dc demostracin, en el que el parrn de consumo es imitado rpidamente, pero no sucede lo mismo con cl patrn productivo. Quedamos refinados para consumir, pero primitivos para producir. Esto genera una revoluci6n de ex- pectativas crecientes, que induce a un desequilibrio scvcro cn- tre aspiraciones y posibilidades; en ltima instancia, se traduce en una brecha risible de consumo entre las clases sociales. Cuan- do sta es exacerbada por la compctcncia poltica, los resultados son inevitablemente desastrosos. El consumo conspicuo (de hie- nes irnporkados) de los grupoa de ingresos altos y medios tiene un cfccto similar al del clwado crecimiento demogr,fro: mayo- res niveles de consumo implican inevitablemente menores recur- sos para inversi>n. Pero, por olr-a parte, (quin decide lo que es

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correcto y/o conspicuo en cuanto a bienes de consumo? El automvil y el televisor a color eran considerados como bienes suntuarios por amplios grupos sociales en la dcada del 60; hoy se han transformado en bienes indispensables para gran parte de la pohlacin.

Una constante del desarrollo econ6mico chileno durante es- tos 110 aios es el gravitante papel desemperiado por los recursos naturales; al iniciar la decada de 1990, cerca del 90% de la canas- ta exportadora est basada en ellos. Las ventajas comparativas de Chile estn claramente en su dotacin de recursos naturales; es ms, algunos de estos recursos poseen un elevado nivel de pro- ductividad relativa, permitindole a Chile goLar de importantes rencas ricardianas. En una economa abierta, la existencia de recursos naturaks con una elevada productividad relativa inter- nacional afecta la produccin interna de bienes transables y con- diciona de esta forma el patrn de desarrollo econmico.

El salitre primero y luego el cobre, transformaron a Chile en una economa monoexportadora durante buena parte del siglo XX. Por qu ello no convirti a Chile cn un pas dcsarro- llado?, icules son los problemas de ser una economa monoex- portadora, o exportadora de recursos naturales? Un conjunto dc hiptesis pareciera sugerir cpe la posesin de minerales de co- brc scra una especie de castigo divino, por lo que sera conve- niente prescindir de ellos, o, en trminos menos extremos, no basar cl desarrollo econmico en la exportacin de recursos na- turales. A nuestro juicio, es una ventaja para Chile poseer abmi- dantes recursos naturales; el pas estara mucho peor si no hubiera tenido salitre y cobre. Pero cn realidad es irrelevante la discusin en torno a si

,IN SI(,I.

11 AOS DE FSAKKOI 1.0 EcnNnMlCO CIIILENO, 188-199

prc+tabb (UIJP) uctiuities)q o tambin de trfico de influencias, actividades que realizan grupos privados para que el gobierno adopte ciertas medidas o les proporcione conccsioncs que gene- ran ventajas o rentas extras a dichos grupos. Esta bsqueda del ventajismo rentista es realmente una competencia por ka distri- bucin del ingreso, que tiene LUI impacto negativo sobre el nivel global de bienestar socialG. La socializacin de las prdidas por parte del sector privado es otra dimensin del ventajismo rentista.

Pero cl problema parece ms general: todo grupo y clase ha aprendido que el Estado tiene que protegerlo. De ah la im- por