oscar alvarez: sistemas de peaje y euroviñeta

Fiscalidad Ecológica en el Transporte

Transporte por carretera y la Euroviñeta: entre la necesidad y la sabiduria o la…

Óscar Álvarez San JaimeDepartamento de Análisis Económico

Universidad de Valencia

Madrid, 2 de octubre de 2014

Índice

1. Introducción2. Costes del transporte: las externalidades y la necesidad de su

regulación (corrección).3. La euroviñeta4. Conclusiones

2Euroviñeta y TTE por carretera Ó.Álvarez

Introducción

Es un tema, en apariencia simple (valorar y contar), pero en la realidad tremendamente complicado:Muchas sensibilidades y grupos de interés.Demasiadas aristas y muy punzantes. Los criterios defendidos y legalmente implementados, como la libre

circulación de personas y mercancías, el mercado único, etc. se utilizan como arma arrojadiza por los intereses privativos.

Las externalidades existen, se perciben, se valoran y se aceptan como un coste, pero no se acepta el pago individual.

Se trata de un tema donde existe el consenso institucional y el disenso social y partidario.

Y finalmente, para el caso español, me atrevo a decir que no existe congestión.

Evolución de la euroviñeta: un fracaso dinámico


Introducción

Sabemos que las vacaciones son buenas para la salud de los individuos. Si bien también … aparecen efectos no deseados que anteriormente no se contemplaban. …, ir de vacaciones sigue considerándose un bien que, con los tiempos que corren, no todo el mundo puede disfrutar.Conclusión: Analizadas las ventajas e inconvenientes del

descanso, los ciudadanos deben tomar vacaciones (ex-post)Cuando el individuo decida un destino de vacaciones, p.e. mar o

montaña, nos encontramos que tanto un destino como el otro tienen ventajas e inconvenientes.Cuestión: ¿qué es preferible el mar o la montaña? (ex-ante)

Como decisores racionales elegiremos aquel destino que nos proporcione el mayor bienestar. Lo que nos obliga a valorar los costes y los beneficios de cada alternativa concreta.


Introducción

Muy pocos técnicos (economistas, geógrafos, ingenieros, etc. incluso los police-makers) dudan de lo importante que para el crecimiento económico son las infraestructuras de transporte (y los servicios de transporte que sobre ellas discurren).

El crecimiento económico y el desarrollo social no son posibles sin un adecuado transporte (infraestructuras, servicios de transporte, logística, etc.):Conecta áreas aisladas. Industrializa zonas deprimidas o no.Puede introducir la competencia en sectores monopolísticos.


Introducción

El caso español es paradigmático, ya que la ratio stock de capital público por habitante respecto de la media europea ha pasado de un 39% en 1985 a un 88% en el año 2007. Así, en comparación con los grandes países de la UE, España detenta: La primera red de carreteras de alta capacidad por km2 y población. La red de LAV (operativos + construcción) más extensa de la UE.

En el periodo que va desde 1994 (cohesión) hasta el 2011, la Administración Central y los Entes Públicos dependientes han invertido en infraestructuras de transporte una cantidad próxima a los 250.000 Mill. €, es decir el 25% del PIB actual.

De cumplirse las previsiones (según los planes de inversión aprobados), la Administración Central española habrá invertido en el periodo 1994-2024 (30 años) el equivalente la 40% de nuestro PIB en euros constantes,


Introducción

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1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

KilometrosKm de Autopista/Autovía

Germany Ireland Spain France Italy Netherlands Portugal United Kingdom


Fuente: Eurostat, 2014

Introducción

Pero también:El incremento de las infraestructuras unido al crecimiento económico

(al menos nominal) ha inducido un elevado incremento en el uso de las infraestructuras de transporte, aunque en muchos casos alejado de los ratios de la Europa Central

Pero el uso cada vez más intenso de las infraestructuras de transporte, que si bien ha facilitado la movilidad de los ciudadanos:• ha incremento los efectos no deseados, asociado a la congestión, impacto

medioambiental, etc., • y también ha incrementado las obligaciones financieras de los estados, en

este caso debido al mantenimiento de un mayor stock de capital.


Introducción

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1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Mill €

GDP

Germany Spain France Italy Netherlands

Austria Portugal United Kingdom EU (28 countries) EU (15 countries)



Introducción

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3.500.000

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Miles d

e Tm

Mercancías transportadas

Germany Spain France Italy Netherlands

Austria Portugal United Kingdom EU (28 countries) EU (15 countries)



Introducción

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2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

million pk

m

Railway ‐ Passenger Transport

UK Portugal Austria Italy France Spain Germany



Introducción

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2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Road

Mio Tkm

((1 000 t)

Railw

ay M

illion tkm (1

000

t)

Railway & Road ‐ Freight transported

Germany Ra Spain Ra France Ra Italy Ra Netherlands Ra

Austria Ra UK Ra Italy Ro Germany Ro Spain Ro

France Ro Netherlands Ro Austria Ro UK Ro Italy Ro



Costes del transporte

Según la resolución del Consejo (Transportes) de la UE de 4 y 5 de abril de 2001 sobre la integración del Medio Ambiente y el Desarrollo Sostenible en la Política de Transporte:El transporte sostenible debería contribuir al bienestar económico y social, sin perjudicar la salud humana ni el medioambiente. Al integrar los requerimientos sociales, económicos y medioambientales.



Las externalidades pueden ser definidas como la situación en la que una empresa o un individuo (o ambos) no se responsabilizan de todos los costes generados por su actividad, o alternativamente cuando no son totalmente compensados por todos los beneficios que transmiten a otros (Anderson y Settle).

Las externalidades se producen cuando la actividad de un agente genera efectos, bien positivos o negativos, que afectan a terceros agentes, sin que unos y otros tengan que pagar/cobrar por los efectos causados. La primera aproximación a la valoración social de la externalidad la

planteó A. Pigou, al proponer la implantación de un impuesto que igualase el coste marginal privado al coste marginal social: en lo fundamental, se trata de los conocidos congestion tax, road pricing, etc.


En el año 45 a.c. Julio Cesar «limitó el tráfico en el centro de Roma entre las 6 de la mañana y las 4 de la tarde a todos los vehículos, excepto los oficiales, los de los sacerdotes, los de los ciudadanos de alto rango y los de los visitantes».

El poeta romano Juvenal en el año 100 d.c. se quejó de que «no podía dormir por el ruido que hacían las ruedas de los vehículos al rodar sobre las calzadas».

En Nueva York en el año 1900, los coches de caballos «generaban todos los días 1.100 Tm. de estiércol, 270.000 l. de orina, y 20 cadáveres».Se trata de las principales externalidades consideradas en el

sector transporte: congestión, ruido y contaminación, además, claro está, de la accidentabilidad.

…«limitó el tráfico en el centro de … entre las 6 de la mañana y las 4 de la tarde a todos los vehículos, excepto los oficiales, …».

…se quejó de que «no podía dormir por el ruido que hacían las ruedas de los vehículos al rodar sobre la calzada».

…«generaban todos los días 1.100 Tm. de deshechos solidos, 270.000 l. de deshechos líquidos, y … ».




Los costes relevantes del transporte están asociados, tanto a la propiedad de la infraestructura como al impacto por el uso de la misma.

Todos esos costes los podemos organizar en dos grandes grupos:

ó


•Costes operativos.•Costes de mantenimiento.

•Costes de congestión.

•Costes de la accidentabilidad

•Costes medioambientales y contaminación.

•Etc.

+

Costes ExternosCostes Internos


El impacto medioambiental del TTE se concentra, básicamente, en la contaminación atmosférica y el ruido. Otros impactos están relacionados con el uso del suelo y la contaminación visual. La valoración de estos impactos (al no existir mercado explicito) se

suele realizar de forma indirecta, utilizando técnicas de preferencias reveladas (analizando mercados indirectos)y o declaradas (disposición a pagar)

En el caso del ACB se hace necesario internalizar las externalidades (que no es lo mismo que hacerlas desaparecer), para que los precios utilizados en el proceso de evaluación representen con exactitud los costes reales.



0

500.000

1.000.000

1.500.000

2.000.000

2.500.000

3.000.000

3.500.000

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

Tonn

esParticulates < 10µm

Road Transport Non‐road Transport Total

02.000.0004.000.0006.000.0008.000.000

10.000.00012.000.00014.000.00016.000.00018.000.000

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

Tonn

es

Non‐methane volatile organic compounds


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20.000.000

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

Tonn

es

Nitrogen oxides


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15.000.000

20.000.000

25.000.000

30.000.000

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

Tonn

es

Sulphur oxides

Road Transport Non‐road transport Total




Las principales razones por las que se debe analizar y valorar las externalidades son: Las externalidades (especialmente las negativas) son una importante

fuente de desviación de los precios pagados por los consumidores de los verdaderos costes sociales de producción. Esa información permite determinar si el nivel de producción es el adecuado a los precios vigentes.

El reparto modal de la demanda está directamente relacionado con los precios pagados, por lo que los precios determinaran el uso eficiente de los recursos utilizados en cada modo (carretera vs tren vs avión).

La valoración de las externalidades permite conocer las cuentas sociales (beneficios y costes sociales) y abordar el problema de la equidad, al permitir valorar las compensaciones entre agentes.



Además de conocer el impacto de las externalidades, también se debe implementar medidas para corregir las mismas. El objetivo no es hacer desaparecer la externalidad, sino acotar el uso de los recursos para garantizar el uso eficiente de los mismos, desde el punto de vista social, antes que del privado. Un ejemplo puede ser el congestion pricing.


Tráfico por unidad de tiempo

€Pr

ecio

/Cos

te

CMeRCMgR

E

DJF

G

LH

BCD

K

N

Peaje óptimo


La congestión es un fenómeno generalizado en la práctica totalidad de modos de TTE. Las diferencias entre oferta y demanda que inducen la cogestión están motivados, fundamentalmente, por la valoración que los agentes hacen de sus beneficios privados, sin tener en cuenta los costes que, con esa decisión, imponen al resto de usuarios.

La congestión en el tráfico añade millones de euros a los costes del transporte en todos los sectores.

Un sistema o mecanismo para reducir la congestión sería la aplicación del congestion pricing que:Haría que algunos viajes no se realizaran. Incrementaría el beneficio social neto.Algunos conductores perderán.Reducirá la contaminación y ahorra energía.



Lo que oímos, lo que decimos, lo que hacemos:Según el Instituto de Prospectiva de Tecnológica de la Comisión

Europea: • La congestión tiene un coste anual en la UE de aproximadamente 110.000

mill de euros (cerca del 1% del PIB)• En el caso español esa pérdida se cifra en 5.500 mill de euros (esto es un

0,5% de nuestro PIB)• El Eurobarómetro estima que el 50% de los europeos apoyan el cambio de

los sistemas de tasas actuales por otros que consideren el usoDiversas asociaciones de transportistas:

• los impuestos que gravan al sector de TTE en Europa solo persigue un principio recaudatorio, representando el 2% del PIB europeo, mientras transporta el 95% del valor de las mercancías europeas.

• Implantación en Cataluña es un ataque a la unidad de mercado y a la competencia.

• Considera que la implantación de tasas en varios países europeos aumentaría los costes un 6%.

• Etc.22Euroviñeta y TTE por carretera Ó.Álvarez


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1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

% Total Tax

Shares of environmental in total tax revenues from taxes and social contributions

EU (27 count) EU Area (17 count) Germany Spain France

Italy Netherlands Austria Portugal UK




La Carretera: España, 1998 (millones de €)Costes Ingresos

Información Básica

Costes de infraestructura 6.224 Peajes (7%) 919

(costes fijos) (5.112) Impuestos sobre combustibles (65%)

Accidentes (costes externos) 2.307 IVA sobre combustibles 1.349

Costes Medioambientales 6.506 Otros impuestos 8.428

Total 15.037 Total 12.870

Información Adicional

Costes de Congestión 3.312 Sin considerar la Congestión

(Costes de Tiempo) (3.027) • Tasa de Cobertura del 85%

Accidentes (costes internos) 22.895 • Déficit 2 billones €

(Valor del Riesgo) (20.674) Considerando la Congestión

Total Costes Adicionales 26.207 • Tasa de Cobertura del 70%

• Déficit 5 billones €

Fuente Ofelia Betancort (ULP)



Costes medioambientales por vehículo‐km en céntimos de €

Coste Marg

Coste Medio

Ingreso Marg

Ingreso Med

Ingr Marg/Cost Marg

Ingr Med/ Cost Med

Buses 12,490 13,597 10,289 10,299 0,824 0,757

Camiones con remolque 10,751 11,480 15,904 19,311 1,479 1,682

Camiones sin remolque 10,282 10,605 8,990 12,397 0,874 1,169

Camionetas 6,076 5,632 5,708 7,671 0,939 1,362

Turismos 5,157 4,722 3,374 5,245 0,654 1,111Elaboración Propia (2004)



Todos los tipos de vehículos (excepto autobuses) generan unos ingresos suficientes para cubrir la totalidad de los costes, debido a: La divergencia entre ingresos medios y marginales.El sistema impositivo genera recursos suficientes para soportar la

totalidad de costes (excepto congestión) generados por el TTE interurbano.

No obstante el sistema tarifario es claramente ineficiente: al relacionar el ingreso con el coste por vehículo-km, se observa que existe una evidente insuficiencia de precios que acaba generando unos niveles de tráfico claramente superiores a los niveles óptimos desde el punto de vista social.

Hay que cambiar desde el sistema mixto actual de impuestos fijos y variables, hacia una estructura variable de impuestos que claramente relacione los costes marginales con la tarifa que debe cobrarse para maximizar el bienestar social.


La euroviñeta

1995

Libro Verde:Tarificación Equitativa y Eficiente del transporte 1998

Libro Blanco:Pago Equitativo por el uso de

las infraestructuras

2001

Libro Blanco:Política

Europea de Transporte

2010

Objetivo: Una política de precios sostenible y efectiva


20..

Libro Blanco:…………….

1999

Directiva1999/62/CE

2006

Directiva2006/103/CE

2011

Directiva2011/76/UE

Cambio cualitativo

La euroviñeta

Sentencia C-205/98 Autopista de Brenner por una parte, al aumentar … el precio de los peajes del trayecto

completo de la autopista de Brenner, … y, por otra parte, al no destinar dichos peajes únicamente al pago de los costes de construcción, explotación y ampliación de la autopista de Brenner, la República de Austria ha incumplido las obligaciones que se derivan del artículo 7, letra b), de la Directiva 93/89/CEE del Consejo, de 25 de octubre de 1993, relativa a la aplicación por los Estados miembros de los impuestos sobre determinados tipos de vehículos utilizados para el transporte de mercancías por carretera, así como de los peajes y derechos de uso percibidos por la utilización de determinadas infraestructuras.


La euroviñeta

Principios en los que se apoyaEl que utiliza paga: según impacto (lugar, hora, tipo, etc.)El usuario de las infraestructuras debe pagar por los costes que

ocasiona.Hay que pagar por las externalidades.No discriminación.

ObjetivosCompetencia real y leal entre modos de transporte.Utilización eficiente de la dotación de infraestructuras existentes.Generar recursos para mantener y ampliar las infraestructuras.Dedicar los recursos asociados a las externalidades a la corrección de

las mismas.


La euroviñeta

•Gran variedad de sistemas de tarificación: Tarifas y regímenes fiscales. Variación en los niveles de

las tarifas.• Las tarifas poco relacionadas con: Los costes de

mantenimiento. Los costes

medioambientales. Los costes de congestión y

escasez.

•Utilización ineficiente de la infraestructura Gestión del tráfico. Uso de los recursos.

•Distorsión de la competencia: Entre modos. Entre regiones.

• Falta de incentivos reales al cambio: Modos y vehículos Itinerarios y horarios

•Distribución injusta de los costes.

Efecto


La euroviñeta

Dirigida a:Regular el pago que deben realizar los vehículos que transportan

mercancías para compensar el impacto que su circulación tiene, también regula indirectamente al resto de usuarios de la carretera al

dejar libertad a los estados para poner tasas sobre estos tráficos. Todas las infraestructuras deben soportar sus costes para garantizar

las reglas de la competenciaPor el uso de:El tipo de infraestructuras afectadas ha evolucionado con las reformas

de la Directiva:1. Determinado tipo de carreteras,2. Las redes transeuropeas3. Toda la red de carreteras


La euroviñeta

El propósito uso final de los ingresos ha evolucionado:1. A financiar el coste de las infraestructuras y su mantenimiento y reposición2. Una parte se dedicará a corregir el impacto medioambiental3. El peaje o tasa podrá tener dos componentes: el primero para cubrir los

costes de la infraestructura, y el segundo, optativo, para proyectos medioambientales relacionados con el transporte.

El criterio de fijación de los peajes ha variado desde los costes medios hacia los costes marginales, si bien:

1. Aunque se defiende el criterio de pago por uso: hora, lugar, etc.2. se permite el pago como lump sum. Que en definitiva se aproxima a los

costes medios y se separa de los costes marginales sociales.3. Los criterios para el cálculo de los costes no son los mismos (valor del

tiempo, vida media, costes considerados, valores…) en todos los países, produciendo diferentes resultados en los estudios: Incertidumbre sobre los valores de los peajes óptimos.


Conclusiones

Motivado por:Saturación de las carreteras y declive de otros modos de transporte

(ferroviario).Necesidad de recursos financieros para inversionesViabilidad por nuevas tecnologías.

Dirigido a garantizar una utilización eficiente de los recursos disponibles: carretera, ferrocarril, puertos, aeropuertos.

Cada modo debe soportar los costes que genera.No se debe introducir de forma generalizada e indiscriminada.No debe ser discriminatorio y neutral.


Conclusiones

Aceptabilidad Los usuarios perciben que los pagos realizados por distintas vías, son

suficientes para cubrir todos los costes generados, e incluso los superan.

No se trata de pagar más de forma generalizada, sino de pagar mejor. Cada usuario según su utilización.

Los sistemas apoyados en los CMg deberían ser potenciados (frente a los sistemas de recuperación de los costes totales). Los esquemas actuales son demasiados simples, y en ocasiones

miopes, para representar todos los costes tanto internos como externos.

No son consistentes entre modos


Conclusiones

Problemas:En cada país los usuarios contribuyen de forma diferente, al existir

normativas diferentes. Habría que unificar. Los efectos redistributivos.Problemas de valoración e imputación.Discrecionalidad en el uso (puede atentar contra la libre competencia).Diferenciar entre objetivos: coste marginal social del de financiación. La Comisión Europea debe dar directrices para armonizar a los

Estados miembros.Política de precios óptimos unida a política de inversiones rentables

socialmente.


… necedad*

*Dicho de una cosa: Ejecutada con ignorancia, imprudencia o presunción.

Muchas gracias por su atención

Conclusiones

La política de precios debe afectar a la mayor parte posible de la red de transporte. En la medida que parte del tráfico pueda escapar del impuesto se genera una desviación de tráfico hacia rutas no gravadas aumentando los costes globales de transporte.

Las tarifas variables en el tiempo, distancia y localización son claramente más eficientes para reducir la congestión. Los beneficios en términos de bienestar son mayores con estas tarifas-

Los ingresos no siempre financian la corrección de las externalidades y son subestimadas de forma sistemática


El concepto:

óó


Anexo V: externalidades

La congestión en el tráfico añade millones de euros a los costes del transporte en todos los sectores.

Un sistema o mecanismo para reducir la congestión sería la aplicación del congestion pricing que:Haría que algunos viajes no se realizaran. Incrementaría el beneficio social neto.Es técnicamente posible. Todos los grupos se pueden ver beneficiados si se reparten

correctamente los ingresos.Algunos conductores perderán.Reducirá la contaminación y ahorra energía. Los principales problemas son institucionales: la aplicabilidad política

es incierta. La evaluación de los proyectos es crucial.Una valoración incremental es necesaria.


La euroviñeta

Road pricing hoy:Suiza (HVF): vigente desde 2001 para transporte de mercancías por

carretera, según tonelaje y tamaño.Alemania: aprobada la Ley que permite imponer un precio por

kilometro recorrido a los camiones de más de 12 toneladas (entre 0,15 € y 0,17 € por kilometro).

Países Bajos: el nuevo gobierno ha paralizado la puesta en funcionamiento del precio de uso.

Reino Unido: en principio solo considera aplicarlo en puntos congestionados. En Londres desde febrero-03 se cobrarán 5£ (8€) diarios a cada vehículo que penetre en el centro de la ciudad.


oscar alvarez: sistemas de peaje y euroviñeta

Environment