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Análisis de la recaudación de la tasa turística en Catalunya (2013-2014). La constatación de un modelo turístico
territorialmente desequilibrado
Jaume Font-Garolera [email protected]è Colom Oliva [email protected]
Daniel Imbert-Bouchard [email protected]
Departamento: Geografia, CETT-elearning, Grupo Investigación Turismo, Cultura y Territorio
Universitat de Barcelona y CETT-UB
Área Temática: TURISMO
Resumen:
Se presenta en esta comunicación un balance territorial de la recaudación de los dos
primeros ejercicios de la tasa o impuesto turístico, implantado en Cataluña a partir del
primero de noviembre del 2012. Se sitúa, en primer lugar, la importancia del turismo en
las sociedades contemporáneas, que ha pasado a ser un sector sistémico de la economía
global y un motor de progreso para numerosos países y regiones. Se valora, a
continuación, la oportunidad de crear tasas e impuestos específicos que graven las
actividades y prácticas turísticas. Se resume, finalmente, el proceso de implantación y se
analiza la recaudación de la tasa catalana durante los dos primeros ejercicios completos
de implementación (2013 y 2014). Dicho análisis permite trazar un retrato bastante
aproximado de la incidencia del turismo en el territorio catalán y realizar algunas
consideraciones sobre las tasas turísticas, entendidas como un instrumento más de
política turística.
El turismo como fenómeno estructural de la economía global y regional
En las sociedades contemporáneas las actividades relacionadas con el ocio y el turismo
han adquirido cada vez más importancia, hasta el punto que se han convertido en su
sello distintivo. Se trata, por otra parte, de uno de los sectores económicos que registra
un mayor crecimiento desde la segunda mitad del siglo XX y en lo que llevamos del
siglo XXI. Siguiendo el informe anual de la Organización Mundial del Turismo (OMT),
las actividades vinculadas con el turismo generan en el mundo uno de cada once puestos
de trabajo, suponen el 10% del Producto Interior Bruto Mundial (PIB) e inducen el 7%
del comercio internacional, alcanzando la cifra de 1,5 billones de dólares USA en
exportaciones (OMT, 2016). Además de lo dicho, el turismo ha demostrado tener una
gran resiliencia frente a la crisis económica global, siendo una de las actividades que de
manera más directa han contribuido o contribuyen a la recuperación de la actividad
económica. Ello es especialmente relevante en países turísticos como España y en el
entorno mediterráneo. En el caso de Cataluña el turismo supone como mínimo el 12%
del PIB regional, siendo el primer destino español desde en cuanto al turismo
internacional.
De acuerdo con los trabajos de numerosos expertos1, el auge del turismo y su
generalización se debe a la posibilidad de acceder de forma masiva al viaje turístico
(con la mejora constante del sistema de transportes y de la logística), hechos que
conducen a una creciente democratización de la actividad y al aumento y la
diversificación de los destinos y los productos turísticos. La importancia estructural del
turismo se pone en evidencia si se tiene en cuenta, según datos de la OMT (2016), que
se ha pasado de los 25 millones de turistas internacionales del año 1950 a superar la
barrera de los 1.000 millones de turistas en 2012 y a alcanzar la cifra record de 1.133
millones de llegadas de turistas internacionales el año 2014. Las mismas previsiones
estiman que en el año 2030 se superarán los 1.800 millones de turistas internacionales.
No cabe duda de que dichos incrementos son positivos, en primera instancia. Además
de su importancia macroeconómica, el turismo ha impulsado el desarrollo tanto de los
servicios como de las infraestructuras técnicas (puertos, aeropuertos, redes viarias,
centros logísticos), además de favorecer el enriquecimiento personal y el intercambio
cultural. Basta reconocer lo que el turismo significó en la cerrada sociedad española de
los años sesenta del siglo XX. No obstante, el auge turístico conlleva también
numerosos problemas, tanto desde el punto de vista ambiental (sostenibilidad, huella
ecológica o impacto ambiental) como desde el punto social (gentrificación, superación
1 Ver: Vera Rebollo et al., 2011 2
de la capacidad de carga de los centros históricos o aparición de fenómenos de
turismofobia en entornos urbanos hiperfrecuentados, entre otros).
Apunte sobre las tasas e impuestos turísticos
Para poder disponer de fondos, en un entorno cada vez más competitivo a escala global,
tanto para la promoción de los destinos turísticos, como para dedicarlos a una gestión
eficiente desde todos los puntos de vista (ambiental, social, cultural), numerosas
administraciones públicas han implementado o proponen implementar tasas y
gravámenes sobre las actividades y las prácticas turísticas. En unos casos desde los
comienzos del moderno turismo de masas (Francia, Italia)2 y comúnmente a partir de la
generalización y universalización reciente del turismo como en el caso de las tasas
balear (2002 y 2016) y la tasa catalana (2012). La imposición de estas tasas ha contado
con la oposición frontal del empresariado turístico puesto que, según su opinión,
disminuye la competitividad de los destinos turísticos afectados en relación con los que
están exentos de tasas. Aun así, también se considera positiva su aplicación porque
desplazan parte de la presión fiscal hacia los no residentes. Además de ello, las tasas
pueden convertirse en un eficaz instrumento de política turística, hecho que las sitúa en
un plano superior al de mero instrumento recaudatorio. Aun así, los expertos advierten
de la importancia de no imponer impuestos desproporcionados al sector turístico por su
peso en la economía de muchos destinos (Aguiló, Riera y Rosselló, 2005).
Desde el, punto de vista formal, las tasas e impuestos turísticos se aplican de formas
distintas y han evolucionado con el paso del tiempo. Lo más habitual es gravar la
estancia y la pernoctación en alojamientos turísticos de todas las categorías. En otros
casos pueden gravar la entrada al país de destino, el medio de transporte utilizado o la
entrada en recintos culturales (museos, monumentos) o parques naturales y nacionales.
Los entes promotores e impulsores de las tasas también son diversos, desde el nivel
local al regional, pudiendo convivir gravámenes turísticos distintos en un mismo lugar
(el local-municipal y el autonómico, por ejemplo). Alemania, por ejemplo, aplica un
impuesto “verde” federal que grava las llegadas al país por vía aérea (Nexotur, 2017),
mientras ciudades como Hamburgo (Hamburg Tourismus, 2017) y Berlín (VisitBerlin, 2 Francia fue el primer país en implantar la taxe de séjour en 1910 mediante la ley Loi du 13 avril 1910. El mismo año se aprobó la tassa di soggiorno en Italia.
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2017), gravan con tasas municipales el alojamiento en los establecimientos de su
término municipal. El destino de los fondos obtenidos también es diverso.
Tradicionalmente se han dedicado a acciones de promoción y fomento de los destinos,
pero en la actualidad tienden a imponerse otros criterios derivados de la necesidad de
afrontar la masificación turística (corrección de impactos sobre el medio ambiente
urbano o natural o compensación de los costes adicionales del turismo para la
administración pública).
En España existen, en la actualidad, dos administraciones públicas que recaudan tasas
turísticas: la Generalitat de Catalunya y el Gobierno de las Illes Balears. El gobierno
balear implantó una ecotasa turística el año 2002, que fue derogada dos años más tarde,
a causa de la oposición del sector empresarial y de un nuevo gobierno balear (2004) una
segunda tasa se reimplantó en el año 2016, en virtud de la Ley 2/2016, de 30 de marzo,
del impuesto sobre estancias turísticas de las Illes Balears y de medidas de impulso del
turismo sostenible (Govern de les Illes Balears, 2016). La tasa catalana fue creada,
después de un enconado debate público, mediante la Ley 5/2012, de 20 de marzo, de
medidas fiscales, financieras y administrativas y de creación del impuesto sobre las
estancias en establecimientos turísticos (Generalitat de Catalunya, 2012). En la
actualidad, ya no se discute tanto la existencia de la tasa, sino que el debate se centra en
la gestión, uso y destino final de la recaudación.
La tasa turística de Catalunya: un balance de los dos primeros años
Tal y como se ha mencionado, el llamado Impuesto de Estancias en Establecimientos
Turísticos (IEET) fue aprobado mediante una ley del Parlament de Catalunya, de marzo
del 2012. Dicho impuesto se aplica de forma general en toda Cataluña y grava la
pernoctación en los establecimientos de alojamiento de los turistas, de acuerdo con las
tarifas indicadas en la tabla adjunta (véase cuadro 1). La ciudad de Barcelona dispone
de unas tarifas especiales, y además, como se detallará más adelante, recauda casi el
50% del importe que resulta de aplicar el incremento de la tarifa de los establecimientos
de Barcelona en relación con los del resto de Cataluña.
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IEET por tipología de establecimiento Barcelona ciudad El resto de CataluñaHoteles 5* GL y embarcaciones de cruceros 2,25 € 2,25 € Hoteles 4* y 4 Superior 1,10 € 0,90 €El resto de establecimiento y equipamientos 0,65 € 0,45 €
Cuadro 1. Tarifas del impuesto turístico en 2016, según tipología de establecimientos.Fuente: Generalitat de Catalunya. Direcció General de Turisme.
A continuación centramos la atención en el balance de la recaudación media del IEET
de los años 2013 y 2014 a escala municipal y en base a las nueve marcas o
demarcaciones territoriales turísticas en las que la Generalitat de Catalunya divide el
territorio catalán a efectos turísticos: Barcelona, Costa de Barcelona, Paisatges de
Barcelona, Costa Brava, Val d’Aran, Pirineus, Terres de Lleida, Costa Daurada y Terres
de l’Ebre. Cabe precisar, a este respecto, que dichas demarcaciones solo se emplean a
efectos turísticos, sin que se correspondan con las divisiones administrativas vigentes
(provincias y veguerías), excepto las comarcas que deben adscribirse íntegramente a una
demarcación turística.
Figura 1: Recaudación media en euros del IEET a escala municipal (2013-2014)Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Generalitat de Catalunya.
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La figura 1 representa la cuantía media de la recaudación de todos los municipios
catalanes durante los ejercicios 2013-2014, mediante círculos proporcionales a la cifra
recaudada. De nuevo, de su observación se infiere de manera muy relevante con
respecto a los círculos restantes, el peso abrumador de Barcelona. La capital catalana
recaudó por sí sola durante los dos ejercicios representados cerca del 50% del total
catalán (el 49,7%). Además de Barcelona, cabe destacar también el peso de los
municipios y las marcas turísticas litorales, en contraste con las exiguas recaudaciones
del interior (tanto municipios como marcas) y en la montaña pirenaica, aunque en
menor medida en este último caso.
Las cifras de la recaudación por marcas se reflejan en el cuadro adjunto (cuadro 2). A
partir de su observación se infiere que las marcas litorales (Barcelona, Costa de
Barcelona, Costa Brava, Costa Daurada y Terres de l’Ebre) recaudaron el 96% del total,
con la marca Barcelona a la cabeza, que por sí sola recaudó 41,18 millones de euros. Le
siguen las marcas Costa Brava (14,15 millones, el 17,8% del total), Costa Daurada (9,38
millones, el 13,8%) y Costa de Barcelona (9,8 millones, el 11,8% del impuesto).
Cabe mencionar aquí el escaso peso de las Terres de l’Ebre que, a pesar de situarse en el
litoral (comarcas del Baix Ebre y el Montsià), únicamente alcanzó el 1% de la
recaudación total. Las marcas turísticas de montaña (Pirineus y Val d’Aran),
únicamente recaudaron el 2,7% del total, a pesar de la importancia del turismo en estas
comarcas de montaña, un sector determinante de cara al mantenimiento de su peso
demográfico y económico. Las dos marcas situadas en el interior (Terres de Lleida y
Paisatges de Barcelona) únicamente recaudaron el 1,14% del total. En definitiva, datos
todos ellos que ponen de relieve el gran desequilibrio territorial del turismo catalán.
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Marca Turística 2013(en euros)
2014(en euros)
Variación 2013-2014
Recaudación acumulada por marca turística
(en euros)
Porcentaje sobre la recaudación acumulada
Barcelona* 19.610.620 21.576.718 10,03% 41.187.338 51,64%Costa Brava 6.959.059 7.209.081 3,59% 14.168.140 17,76%Costa Daurada 5.482.318 5.491.844 0,17% 10.974.162 13,76%Costa Barcelona 4.531.236 4.855.479 7,16% 9.386.715 11,77%
Pirineus 658.161 704.926 7,11% 1.363.087 1,71%Terres de l'Ebre 399.853 428.573 7,18% 828.426 1,04%Val d'Aran 384.943 394.577 2,50% 779.521 0,98%Paisatges Barcelona 232.119 243.161 4,76% 475.281 0,60%
Terres de Lleida 219.390 215.225 -1,90% 434.616 0,54%Pendiente asignación 36.598 123.532 237,53% 160.131 0,20%
Recaudación total 38.514.302 41.243.121 7,09% 79.757.424 100,00%
*La marca Barcelona comprende además los municipios de l’Hospitalet de Llobregat, Badalona, Santa Coloma de Gramenet y Sant Adrià del Besòs.
Cuadro 2: Recaudación del IEET por marcas turísticas catalanas del 2013 al 2014Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Generalitat de Catalunya.
Para acabar de perfilar el desequilibrio territorial existente, aportamos un cuadro con los
datos de los veinte primeros municipios, atendiendo al volumen de lo recaudado durante
los ejercicios 2013 y 2014 (cuadro 3). Dicho cuadro permite destacar, de nuevo, la
absoluta preeminencia de Barcelona, seguida de los dos grandes centros vacacionales
costeros de Salou (Costa Daurada) y Lloret de Mar (Costa Brava). La lista pone de
relieve también el desequilibrio ya comentado, puesto que de entre los primeros veinte
municipios únicamente dos de ellos no se encuentran en el litoral; se trata de la ciudad
de Girona, ubicada en la marca Costa Brava, que ocupa la posición número 17; y Naut
Aran, ubicado en la marca Val d’Aran, que acoge la estación de esquí de Baqueria-Beret
(la más extensa y frecuentada del Pirineo español) y ocupa el último puesto de la lista
(el vigésimo) y la cual obtuvo una recaudación media de 234.208 euros durante los años
2013 y 2014, que representan solamente el 0,59% del total.
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Nº Municipio Recaudación media (2013-14) Porcentaje sobre total
1 Barcelona (Barcelona) 19.799.220 € 49,65 %
2 Salou (Costa Daurada) 2.697.693 € 6,76 %
3 Lloret de Mar (Costa Brava) 2.435.036 € 6,11 %
4 Santa Susanna (Costa de Barcelona) 794.072 € 1,99 %
5 Cambrils (Costa Daurada) 708.287 € 1,78 %
6 Vila-seca (Costa Daurada) 721.653 € 1,81 %
7 Calella (Costa de Barcelona) 616.038 € 1,54 %
8 l'Hospitalet de Llobregat (Barcelona) 616.982 € 1,55 %
9 Roses (Costa Brava) 508.069 € 1,27 %
10 Sitges (Costa de Barcelona) 494.106 € 1,24 %
11 Tossa de Mar (Costa Brava) 448.927 € 1,13 %
12 Castell-Platja d'Aro (Costa Brava) 396.808 € 1 %
13 Blanes (Costa Brava) 368.213 € 0,92 %
14 Torroella de Montgrí (Costa Brava) 352.574 € 0,88 %
15 Tarragona (Costa Daurada) 329.351 € 0,83 %
16 Malgrat de Mar (Costa de Barcelona)
321.736 € 0,81 %
17 Girona (Costa Brava) 300.449 € 0,75 %
18 Pineda de Mar (Costa de Barcelona) 268.748 € 0,67 %
19 el Vendrell (Costa Daurada) 260.572 € 0,65 %
20 Naut Aran (Val d’Aran) 234.208 € 0,59 %
Cuadro 3: Top 20 recaudación media IEET municipios (13-14)Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Instituto de Estadística de Catalunya. IDESCAT
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Entre otros detalles no menores de la tabla cabe destacar la importancia de la
recaudación del municipio de l’Hospitalet de Llobregat (ocupa el octavo puesto con
616.982 euros), que se beneficia sin duda de la proximidad a Barcelona y a sus grandes
infraestructuras y equipamientos (Fira de Barcelona, puerto y aeropuerto).
Discusión y reflexión final
Una vez examinadas las pautas territoriales del turismo en Cataluña a través de la
recaudación de la tasa turística, pueden destacarse las consideraciones finales siguientes.
En primer lugar, el desequilibrio del modelo turístico catalán, que concentra en el litoral
–incluyendo el destino urbano Barcelona—más del 95% de la actividad turística. Cabe
mencionar también que el sector tiene una presencia importante en el Pirineo, aunque de
orden mas cualitativo que cuantiativo, puesto que el turismo es determinante para
mantener y fijar la población en un territorio cuya densidad no alcanza los 10 habitantes
por quilómetro cuadrado. Finalmente, el turismo apenas tiene presencia en el interior, a
pesar de su potencialidad (el monasterio de Montserrat, ciudades históricas como Vic,
conjuntos monumentales y parques naturales como el Montseny).
Los criterios de distribución de los recursos obtenidos con las tasas concentran hoy la
mayor parte de las discusiones. La normativa del impuesto establece que los municipios
que recauden más de 6.000 euros anuales podrán disponer del 50% del volumen
recauadado (3.000 €)3, que deberán dedicarlo a las acciones previstas en la Ley. En
cambio, los municipios que no alcancen esta cifra, el 50% de su recaudación será
administrado por un fondo de su respectivo Consell Comarcal, que tambien deberá
dedicarlo a los referides fines de promoción y fomento turístico.
Dicha disposición conduce a no pocos agravios. Mientras el Ayuntamiento de Barcelona
consiguió en 2015 diponer del 42% de lo recaudado (2 millones de euros se sumaron a
los 7,5 que ya gestionaba), existen municipios que no alcanzan el mínimo de
recaudación fijado por la ley, aún siendo muy visitados (Ajuntament de Barcelona,
3 En origen era el 30% para los ayuntamientos pero el Parlamento de Cataluña aprobó en abril de 2017 que los ingresos del IEET se repartan al 50% entre la Generalitat de Cataluña y los ayuntamientos.
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2016). Es el caso de aquellos en los que predominan los excusionistas o visitantes de
dia, como Rupit, en la comarca de Osona, o Castellar de n’Hug en el Berguedà. Con
todo ello se da la paradoja de que municipios muy visitados pero con una escasa oferta
de alojamiento, sobretodo de hoteleres (que recaudan el 85% del impuesto), no disponen
de fondos de fomento y promoción.
En 2017, las diferencias en la disponibilidad de fondos crecerán debido a un cambio en
la regulación del IEET de abril de 2017 que garantiza el 50% del fondo recaudado por
cada uno de los municipios (Generalitat de Catalunya, 2017). Aun así, Barcelona ha
reclamado desde un incio el 100% de la recaudación, aunque en la actualidad Barcelona
se plantea implantar un impuesto a los visitantes de aplicación municipal.
El crecimento acelerado –y para algunos desmesurado-- del turismo en Barcelona y su
área metropolitana conlleva el surgimiento de no pocas nuevas necesidades que es
preciso afrontar, especialmente en todo lo que se refiere a la implantación de medidas
de control y desmasifación. Ello se hace particularmente evidente en los barrios más
saturados (la Barceloneta, Gràcia, el Eixample), donde se dan constantmente episodios
de “turismofobia” entre la población (el turismo se cita hoy como una de las primeras
causas de preocupación por los barceloneses).
Asimismo, las municipios litorales tienen todavía un alto grado de estacionalidad
turística, con lo que las tasas podrian modelarse en función de la temporada,
generalizandose excepciones como la exención en el caso del turismo social (Imserso).
Por el contrario, en los territorios de interior y de montaña, con menor presencia del
turismo salvo excepciones (las estaciones de esquí) surgen otras necesidades enfocadas
al desarrollo de infraestructuras de alojamiento, creación de productos y servicios
turísticos e impulso de la promoción. En estos casos, las iniciativas, impulsadas
mayoritariamente por pequeños empresarios autónomos, requieren casi siempre de un
suporte institucional, tanto en materia de promoción como de fomento, por lo que en
algunos casos también podría modularse la cuantia de la tasa.
Es por ello que la aplicación del IEET y las posibilidades de inversión de sus fondos 10
tendrían que ser distribuidos más equitativamente, y según las necesidades reales de los
distintos territorios turísticos catalanes. Se hace necesaria, por lo tanto, una reflexión en
profundidad para que eso ocurra, puesto que mientras el peso de unos les permite
presionar más a la Generalitat y conseguir más presupuesto, el poco peso de los otros les
deja más al desamparo de la buena voluntad política del gobierno. En resumen, las tasas
turísticas han llegado para quedarse, no solo con fines recaudatorios, sino para
convertirse en potentes instrumentos de politica turistica a distintas escalas.
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