Mesa de expertos

Ley de OrdenamientoTerritorial

Boletín N° 81 • Mesa de expertos sobre la Ley de Ordenamiento Territorial • noviembre de 2007

En el Instituto de Ciencia Política se con-sidera que la efectiva participación ciu-dadana tiene como requisito esencial elacceso a una información adecuada yoportuna. Por este motivo, el Observa-torio Legislativo busca: I) generar espa-cios donde diversos sectores puedandebatir y reflexionar sobre el contenidode los proyectos; II) brindar informaciónacerca del trámite de los principales pro-yectos que se discuten en el Congreso, yIII) contribuir con el debate generandopropuestas que desde la sociedad civil en-riquezcan los proyectos.

Objetivo delObservatorio Legislativo

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El Observatorio Legislativo es un proyectodel Instituto de Ciencia Política apoyado

económicamente por la Comunidad de Madrid,en su interés por promover proyectos quepermitan el fortalecimiento institucional.

C o n e l a p o y o d e l a f u n d a c i ó nC o n e l a p o y o d e l a f u n d a c i ó nC o n e l a p o y o d e l a f u n d a c i ó nC o n e l a p o y o d e l a f u n d a c i ó nC o n e l a p o y o d e l a f u n d a c i ó n

Hoja de vidadel proyecto

Mesa de expertos

Ley de OrdenamientoTerritorial

Nombre del proyecto: "por la cual se ex-piden normas orgánicas en materia de or-denamiento territorial".

Número: 24 de 2007 de Cámara, 179 de2007 de Senado.

Autores: Representantes a la Cámara: LuísEnrique Salas, Néstor Homero Cotrina,Héctor Julio Alfonso López, HernandoBetancur Hurtado, Gloria Stella Díaz Ortiz,Jairo Alfredo Fernández Quessep, Buena-ventura León León, Juan Lozano Galdino,Héctor Javier Osorio Botello, William de Je-sús Ortega Rojas, Miriam Alicia ParedesAguirre, Luís Alejandro Perea Albarracín,Rodrigo Romero Hernández, Maria IsabelUrrutia Ocoro, Carlos Alberto Zuluaga Díaz.

Ponentes: Representantes a la Cámara:Álvaro Morón Cuello, Ismael de JesúsAldana Vivas, Guillermo Rivera Florez,Rosmery Martínez, David Luna Sánchez,River Franklin Legro Segura y OrlandoAníbal Guerra de la Rosa.

Gacetas: 340 y 430 de 2007.

Estado actual: radicado texto del proyec-to, pendiente de primer debate en Comi-sión Primera de Cámara de Representantes.

El pasado 20 de no-viembre el Observato-rio Legislativo delInstituto de CienciaPolítica (ICP) y la re-vista Dinero, realiza-ron una mesa deexpertos sobre la Leyde Ordenamiento Te-rritorial (LOOT) con elobjetivo de analizar el impacto, la viabilidad ysostenibilidad del nuevo proyecto de LOOT ysus posibles implicaciones políticas, administra-tivas, presupuestales, fiscales, de asignaciónde recursos y transferencias de la nación. Elevento contó con la participaron de Luís En-rique Salas, representante a la Cámara;Jaime Castro, exalcalde de Bogotá;Oswaldo Porras, director técnico de la Di-rección de Desarrollo Territorial Sostenible delDepartamento Nacional de Planeación (DNP);Miguel Borja, profesor del Instituto de Estu-dios Políticos y Relaciones Internacionales(IEPRI) de la Universidad Nacional; BeatrizUribe, presidenta ejecutiva de la Cámara Co-lombiana de la Construcción (CAMACOL);Gregorio Eljach, director ejecutivo del pro-yecto ARCA; Alberto Mendoza, presidentede la Sociedad Geográfica de Colombia; EfraínGómez, asesor de la Federación Colombianade Municipios; y Gustavo Carrión, asesorde la Dirección de Desarrollo Territorial del Mi-nisterio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Te-rritorial. La moderación estuvo a cargode Rosario Córdoba, directora de la Revis-ta Dinero, y Marcela Prieto Botero, direc-tora ejecutiva del Instituto de Ciencia Política.

El debate giró principalmente en torno a latarea que, desde 1991, la Asamblea Nacional

Const i tuyente leencomendó al legis-lador para aprobaruna LOOT, a las 17iniciativas fallidasque desde esa fe-cha se han presen-tado en el Congresode la República, sinobtener el consen-

so necesario para ser aprobadas, y al nue-vo proyecto que inicia su tramite en elCongreso. A manera de introducción, el re-presentante a la Cámara y ponente del pro-yecto, Luís Salas, se refirió a las razonespolíticas que a su juicio han influido paraque los 17 proyectos anteriores no tuvie-ran éxito, la necesidad de ordenar el país yla función que debería cumplir la LOOT. A sucriterio, en Colombia lo que existe es unacolcha de retazos, una cantidad de leyesque enredan al país y convierten al Estadoen un progenitor que asigna recursos a losentes territoriales y a su vez, maneja todasu posibilidad de inversión. Ante esa situa-ción, los entes territoriales no tienen posi-bilidad alguna de expandirse ni desarrollarseen su parte cultural, étnica, social, políticao geográfica. "Es una tristeza cuando va-mos al Congreso a discutir el presupuesto,porque nosotros no lo discutimos, ya estáhecho y el papá Estado dice cómo y en quégastarlo", dijo Salas.

Fueron estas las razones por las que fue pre-sentado un nuevo proyecto de ley más es-tructurado y ajustado a la realidad del país.Para su redacción se reunieron a más de 30asesores de congresistas, del gobierno, mi-nisterios y partidos políticos, académicos y a

asambleas departamentales. La solución escrear un nuevo modelo de ordenamiento te-rritorial que empiece por cambiar las reglasde juego político - electorales, obligue a losactores de la vida pública a cambiar su com-portamiento frente a los problemas públicos,y saque de los municipios y departamentos alas mafias políticas que se apoderaron deellos e interfieren indebida, abusiva y arbi-trariamente para recuperar las inversionesde unas costosísimas campañas, enriquecer-se y mantenerse en el poder. Por último ano-tó que a su juicio no es garantía que elgobierno este interesado en el proyecto deLOOT que está en curso, pues el gobiernono tiene una tendencia descentralizadora.

Oswaldo Porras, director técnico de la Di-rección de Desarrollo Territorial Sostenible delDNP, comenzó su intervención indicando queel tema del ordenamiento territorial es abso-lutamente rígido en el país y no se adapta alos nuevos retos del contexto internacional,dado que las competencias que tienen los de-partamentos y los municipios son muy rígi-das. A su parecer, la LOOT debe promoverinstitucionalidad y flexibilidad y así permitiralianzas entre el sector público y privado, mu-nicipios y departamentos, entre diferentesdepartamentos, y la creación de regímenesespeciales municipales y departamentales.

Desde su percepción, uno de los mayores pro-blemas que hoy tiene el país en materia terri-torial es la claridad de competencias entre loque tiene que hacer el municipio, el departa-mento y la nación, pues aunque se ha avan-zado en precisar las competencias eneducación y agua potable (especialmente conel acto legislativo de transferencias que de-sarrollo la ley 715), no se han podido abor-

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otras personas más in-teresadas en el pro-yecto. Hasta ahora elgran avance del temaestá en que el gobier-no se ha mostrado in-teresado en participarde su debate, logran-do varias reuniones ydiferentes propuestaspor parte del Ministe-rio del Interior y de Justicia. Además, el pro-yecto se ha venido presentando endiferentes regiones del país y se tiene pro-gramado ir a otras siete u ocho ciudades eneste año, con el objeto de socializar la im-portancia que tiene una LOOT.

Para Jaime Castro, el ordenamiento terri-torial en el país sigue siendo una asignaturapendiente. Según el exalcalde, los colombia-nos no hemos sido capaces de adoptar unmodelo de ordenamiento territorial que in-terprete y estreche nuestra realidad geo-gráfica, histórica, política, económica ysocial. A nivel constitucional, la carta del 91ha sido objeto de 26 reformas, de las cualesla mitad han tenido que ver con el tema delordenamiento territorial. Esa proliferación dereformas constitucionales sobre el tema de-muestra que no ha habido certeza ni seguri-dad, que se ha improvisado en la forma en laque se ha abordado el tema, y que no se hatrabajado con perspectiva a largo plazo sinocon una visión del día a día. Por ejemplo,este año se aprobaron cuatro reformas cons-titucionales y todas tienen que ver con eltema territorial: i) recorte a las transferen-cias; ii) carácter de distritos especiales a 6 o7 ciudades; iii) aprobación de la moción decensura en cabeza de los concejos y asam-bleas departamentales, y iv) definición delnúmero de concejales de Bogotá. Esto sincontar el debate de reelección inmediata degobernadores y alcaldes.

Para el Castro este es el mejor de los pro-yectos de LOOT que se han presentado enlos últimos años, pero cree que no es unasolución real al problema, entre otras cosasporque la ley no puede cambiar la Constitu-ción, sólo la desarrolla e interpreta. El temade fondo es si el país debe adoptar un nue-vo modelo de ordenamiento territorial, y esaes una gran decisión política "que yo por lomenos pensé que Álvaro Uribe iba a desa-rrollar, porque lo dijo en la campaña y cons-ta en el famoso manifiesto democrático delos 100 puntos", expresó Castro. Agregóque se trata de crear regiones en vez dedepartamentos, volver al Estado regional,establecer parlamentos regionales y no

dar temas como infraestructura, economía,ambiente, e inclusive tributación. Esto últi-mo debido a que los ingresos que reciben losmunicipios por concepto del impuesto predialestán concentrados en 8 o 10 ciudades delpaís. La alternativa o el problema no radicaen una ley orgánica o una única ley, lo quese necesita es una agenda que aborde pocoa poco temas como competencias, ocupa-ción del territorio y distribución de recursos,que reconozca la heterogeneidad del país.De esta manera, el ordenamiento como unmodelo de Estado, haría más eficiente losrecursos públicos y permitiría adecuar el te-rritorio para lograr desarrollo, competitivi-dad, transparencia y goberrnabilidad.

Para Efraín Gómez, asesor de la Federa-ción Colombiana de Municipios, Colombia esuna república unitaria y con autonomía de susentidades territoriales, pero desafortunada-mente en el inconsciente colectivo la autono-mía no pesa todavía. La autonomía implica quelas regiones tengan competencias concretasy la posibilidad de crear impuestos, pero laley no lo permite ni tiene en cuenta el tamañoy número de habitantes de los departamen-tos y municipios en el momento de asignarrecursos y competencias. Si se hiciera unaverdadera categorización de los entes terri-toriales, con seguridad se avanzaría en lasolución del problema, concluyó Gómez.

El director ejecutivo del proyecto ARCA ysecretario de la Comisión de OrdenamientoTerritorial de Senado, Gregorio Eljach, ex-presó que a su modo ver la LOOT no condu-ce a ninguna parte. En primer lugar porquela Constitución que se redactó en el 91 esmuy diferente a la que tenemos hoy, y apesar de la expedición de diversas normas,en diferentes momentos y con distintas vo-luntades, dirigidas a ordenar el país, el tituloXI de la Constitución (del régimen territorial)quedó incompleto o mal discutido. Los dosartículos más importantes del régimen noestán en el título: el primero en el que semenciona que Colombia es una república uni-taria descentralizada con autonomía (relati-va) de las entidades territoriales y el artículo357 que establece los mecanismos con quese ejerce la descentralización y la autonomía.

Finalmente, Gustavo Carrión, asesor dela dirección de desarrollo territorial del Minis-terio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Te-rritorial, aclaró que existen dos corrientes oenfoques del ordenamiento territorial delpaís. Una es la organización político adminis-trativa, que es fundamentalmente el objetoy el propósito de la LOOT, y que comprendetemas como la distribución de competenciasentre entes territoriales y definición y clarifi-cación de funciones; y la otra corriente es laque contempla el tema del uso y ocupacióndel suelo, que es la materia sobre la cual elministerio tiene funciones específicas en re-lación con disposiciones legales como la Ley99/93, que establece el sistema nacional am-biental y la Ley 388, mediante la cual se es-tablece la obligatoriedad de formulación delos Planes de Ordenamiento Territorial (POT).

En ese orden de ideas, para el Ministerio deAmbiente, en el ejercicio de sus políticas am-bientales y de usos y ocupación del suelo,debe tenerse en cuenta la configuración so-cio - espacial del país. La concentración de lapoblación en zonas urbanas es un tema muyimportante, debido a que más de 74% de lapoblación está localizada en centros urba-nos concentrada especialmente en cinco oseis ciudades del país. Además este porcen-taje se incrementa año a año, lo que ha im-plicado establecer una serie de políticas yacciones para contrarrestar la expansión delas áreas urbanas sobre suelos ambientalesespeciales o sobre zonas rurales producti-vas, que a su vez, afectan a la normatividaddel ordenamiento territorial. Así mismo, nose puede olvidar que la mayoría del territorioen términos de extensión territorial, es ruraly responde a unas características especia-

En segundo lugar, porque la distribución delas competencias administrativas y fiscalessiempre van atadas a las circunscripcioneselectorales y al momento de proponer cam-bios para repartir mejor las competencias yarreglar las disfuncionalidades físico-geográ-ficas, sociales y económicas, se afectan lascircunscripciones, generando oposición deesos nichos electorales. Por último, porqueestamos en una situación legislativa dondese han recogido elementos de centralismocon descentralización, de reservado regio-nal y elementos muy fuertes de Estado fe-deral, anotó Eljach. A pesar de haberavanzado en la regulación legal de normasconstitucionales, leyes como la Ley 60, quees la primera en distribución de competen-cias y recursos o la Ley 128 que reguló eltema orgánico de ordenamiento de áreas me-tropolitanas; ya no se puede pensar en unaLOOT, lo que se necesita es regular los te-mas que no se han expedido, entre ellos lafórmula para distribuir competencias y re-cursos entre los diferentes niveles del Esta-do, especialmente del nivel intermedio (de-partamentos), la región y la provincia, quehan sido los grandes afectados por la ausen-cia legislativa. Para finalizar, concluyó que elconcepto clave hoy no es descentralizaciónsino autonomía, ese debe ser el propósitopolítico, empoderar a las entidades y regulardebidamente las mismas, con especial énfa-sis en las entidades territoriales indígenas.

Por su parte Alberto Mendoza, de la So-ciedad Geográfica de Colombia, fue crítico aldecir que los expertos no han podido dife-renciar entre el ordenamiento político admi-nistrativo y el territorial, esto debido a queno hay un conocimiento real y pedagógicodel tema. En su opinión, los municipios o de-partamentos no son entidades territoriales,son unidades político administrativas dota-das de territorio. Una entidad territorial tie-ne que ser propia, existir per se y no cambiacon una ley, pero en Colombia, a pesar detener un ordenamiento tan pragmático eimpregnante como pocas naciones, el temano incluye ninguna noción de geografía. Elpaís está formado por seis regiones natura-les, que tienen unidad geográfica y ecosis-temas propios diferentes de los demás, y esono está expresado en el proyecto de LOOTque se limita a pensar en el territorio e igno-ra la parte social y geográfica. Según Men-doza, a Colombia hay que organizarla comoes, a partir de un territorio regionalizado yorganizarla como un Estado regional unita-rio, con regiones autónomas y empoderadas.Necesitamos un país que vea la asimetríageográfica y que acepte que de hecho estádescentralizado, donde se eliminen los de-

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partamentos, no por legislación o decreto,sino dentro de un proceso de regionalizaciónque propicie una gran concepción de Estado.

Miguel Borja, profesor del IEPRI de la Uni-versidad Nacional, aseguró que el titulo XIde la Constitución reconoce la nación colom-biana como diversa y multicultural, y le da alordenamiento territorial unos parámetrosconstitucionales muy claros para que el Es-tado colombiano responda a la organizaciónsocial del territorio, a partir de la geografíafragmentada del país. El problema está enque, después del 91, ha habido varios lap-sos en el que no se a tocado el tema. Porejemplo, en Colombia existió una comisiónde ordenamiento territorial que funcionó du-rante tres años e hizo labores de pedagogíatratando de convertirlo en un tema público.Desafortunadamente los gobiernos no le die-ron continuidad. Al igual que otros de losparticipantes de la mesa, coincidió con decirque la LOOT no es respuesta a una materiatan compleja, que sería mejor retomar la ideade organizar un código territorial que hagaespecial énfasis en el problema de las zonasde frontera y los límites de las entidades te-rritoriales que son arbitrarios, mal diseñadosy mal trazados.

Por su parte, Beatriz Uribe resaltó la im-portancia que tiene el tema del ordenamien-to territorial y su legislación para CAMACOL,pero también se declaró pesimista sobre lasuerte que pueda tener el nuevo proyecto,pues hasta el momento y desde que inició lalegislatura, no ha habido señal alguna quepermita pensar que este proceso es distintoa los 17 anteriores, más aún cuando la diná-mica en el Congreso no manifiesta ningunaprioridad con esta iniciativa. Explicó que unaLOOT desde el sector privado, es importan-te en primer lugar por el tema tributario,específicamente de la asignación de respon-sabilidades y competencias, pues el sectorde la construcción es un sector muy sensi-ble a las iniciativas tributarias. En segundolugar, por las competencias en el ordena-miento, porque desafortunadamente lapoca claridad en las competencias ha lleva-do a los constructores no sólo a ineficienciasenormes sino a una inestabilidad jurídicacompleta.

Conclusiones

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Observatorio Legislativo - Instituto de Ciencia Política• Dirección general Marcela Prieto Botero • Coordinación general Nadya Aranguren Niño • Edición general Beatriz Torres

• Redacción Dayi Sedano • Diagramación Victoria Eugenia Pérez P.

Mayores informes: Instituto de Ciencia Política. Calle 70 Nº 7A - 29, Bogotá D. C., Colombia.PBX: (571) 317 7979, Fax: 317 7989. Correo electrónico: observatoriolegislativo@icpcolombia.org

les ambientales y de frontera.Una vez finalizada la intervención de cadauno de los participantes, se presentaronconclusiones como las expuestas por JaimeCastro quien aseguró que los problemas deordenamiento territorial del país son gra-ves y exigen asumirlos con la seriedad quedemandan, con la visión de futuro que re-quieren y con soluciones políticas de fondoen cabeza de las instancias nacionales másrepresentativas: gobierno, Congreso y par-tidos políticos, de manera tal que se haga una redistribución terri-torial real del poder del Estado. Sin embargo, infortunadamentepara el país ninguno de los anteriores actores tiene interés o volun-tad política en el tema, lo que ha dado como resultado una cantidadde leyes y decretos que sólo han servido de reparaciones locativas"–como tapando goteras–", con una visión equivocada.

Beatriz Uribe reiteró el mensaje de urgencia para desarrollar la leycon participación activa de ministerios que no se han involucradomucho con el tema, especialmente el Ministerio del Interior y Justi-cia y el Ministerio de Hacienda.

Por su parte, Oswaldo Porras concluyó en primer lugar que lo que elpaís realmente necesita es revisar y redefinir el modelo de Estadoque quiere (si descentralizado o centralizado). Esto daría claridadal verdadero objetivo del ordenamiento territorial. En segundo lu-gar, reiteró que el ordenamiento territorial incluye muchas materiaspolíticas, administrativas, fiscales, de ocupación del territorio, en-tre otras; y no es necesario tener una sola ley que las abarque. Porúltimo, llamó a la academia, al Congreso y al gobierno, con el apoyode los medios de comunicación, a iniciar un proceso fuerte de socia-lización, sensibilización y consenso del tema, donde el común deciudadanos entienda qué es y su importancia, donde la gente creaen las instituciones, y donde el Estado pueda tener un modelo deordenamiento flexible que logre que el país sea más competitivo.

Desde ese punto de vista, el asesor de la dirección de desarrolloterritorial del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territo-rial, Gustavo Carrión, enfatizó en la pedagogía y el esfuerzo quedebe adelantar el gobierno, con el apoyo de los diversos entesterritoriales a nivel regional y municipal, para que esta sensibiliza-ción sea posible. Adicionalmente propuso revisar el artículo 7 de laLey 388 que "si bien plantea aspectos que ameritan su revisión,también podría ser la solución al tema de las competencias, y brin-dar luces para articular la dimensión político - administrativa y losusos y ocupación del suelo, entre otros temas".

Para Efraín Gómez la autonomía no es una opción sino una necesi-dad, pues el Estado no puede seguir resolviendo en el escenarionacional los problemas locales y regionales, además de ser la únicamanera de avanzar hacia la flexibilización de los recursos, las com-petencias y las estructuras.

Gregorio Eljach, explicó que con la constitución actual y siendoconsientes que la organización territorial del Estado es un procesode mediano y largo plazo, para el corto plazo existe una propuestade plataforma legislativa ya elaborada para el ordenamiento terri-torial que comprendería: normas de ajustes a la constitución, nor-mas de rango o de tipo orgánico en lo territorial para completar loque ya se ha hecho, y normas ordinarias relacionadas por ejemplocon el uso del suelo, zonas de frontera y territorio litoral, costero ymarítimo. En materia fiscal, cree necesario la congelación del siste-ma actual de las regalías y la concentración por dos o tres períodosconstitucionales, permitiendo así la construcción de una gran infra-estructura encaminada a la competitividad. Adicionalmente, propu-so que se replanteen las áreas metropolitanas (figura que nació en1969), se eliminen las competencias de las corporaciones autóno-mas regionales por no ser pertinentes al momento territorial actualy se entreguen a los departamentos estos recursos tanto finan-cieros como humanos para fortalecer los mismos, y finalmente quelas competencias actuales del nivel central no se desconcentren,sino que se deleguen o descentralicen hacia el nivel departamen-tal y distrital.

Para finalizar, el representante Luís Enrique Salas reiteró que Co-lombia necesita ser ordenada geográfica, social, política y económi-camente; y por lo tanto necesita urgentemente una LOOT. Así mismo,a que pesar de la importancia del tema y de su discusión, no se hadado el primer debate al proyecto porque el Congreso está tratan-do de evacuar los temas que tienen carácter urgente y así poderdiscutir los temas gruesos en marzo del próximo año, al inicio delsiguiente periodo legislativo, y la LOOT es un proyecto que necesitauna gran discusión nacional. Por último, que poco a poco al gobiernose le está acabando el temor de ordenar el país y ha despertadoante esta necesidad.