Debate de coyuntura legislativa:

El estado de la agenda legislativaeconómica para 2008

Debate de coyuntura legislativa:

El estado de la agenda legislativaeconómica para 2008

C o n e l a p o y o d e l a f u n d a c i ó nC o n e l a p o y o d e l a f u n d a c i ó nC o n e l a p o y o d e l a f u n d a c i ó nC o n e l a p o y o d e l a f u n d a c i ó nC o n e l a p o y o d e l a f u n d a c i ó n

Boletín N° 102 • Debate de coyuntura legislativa: el estado de la agenda legislativa económica para 2008 • julio de 2008

www.icpcolombia.org

Objetivo delObservatorio Legislativo

En el Instituto de Ciencia Políticase considera que la efectiva par-ticipación ciudadana tiene comorequisito esencial el acceso a unainformación adecuada y oportuna.Por este motivo, el ObservatorioLegislativo busca: i) generar es-pacios donde diversos sectorespuedan debatir y reflexionar so-bre el contenido de los proyectos;ii) brindar información acerca deltrámite de los principales proyec-tos que se discuten en el Congre-so, y iii) contribuir con el debategenerando propuestas que desdela sociedad civil enriquezcan losproyectos.

El Observatorio Legislativo es un proyectodel Instituto de Ciencia Política apoyado

económicamente por la Comunidad de Madrid,en su interés por promover proyectos quepermitan el fortalecimiento institucional.

En los últimos cinco años Colombia ha experimentado los mayores niveles de crecimientoeconómico de las últimas décadas debido, por un lado, a la efectiva implementación depolíticas públicas orientadas a preservar la estabilidad macroeconómica e incrementar lacompetitividad y productividad y, por otro, al aumento generalizado y sostenido de losprecios internacionales de alimentos y materias primas que el país exporta. No obstante, elsurgimiento de nuevos fenómenos como la reevaluación del peso frente a otras divisas, elincremento de las tasas de inflación y el desajuste de los mercados financieros en el planointernacional, podrían ser indicadores de una posible desaceleración de la economía colom-biana en el corto plazo, situación que hace aún más latente la necesidad de continuar conreformas estructurales en materia económica que permitan potencializar los resultados ob-tenidos en los años anteriores.

En este contexto, el pasado 24 de julio el Instituto de Ciencia Política – Hernán Echa-varría Olózaga (ICP) y Fedesarrollo, llevaron a cabo el segundo debate de coyunturalegislativa, el cual abordó el estado de la agenda legislativa económica para 2008.El debate fue moderado por Marcela Prieto, directora ejecutiva del ICP y las conferenciascentrales estuvieron a cargo de Nancy Patricia Gutiérrez, senadora de la república y presi-denta del Senado en la legislatura 2007-2008, y Guillermo Perry, investigador asociado deFedesarrollo.

La primera intervención estuvo a cargo de Marcela Prieto, directora ejecutiva del ICP, quiéndestacó los buenos resultados de la economía colombiana en los últimos años, particularmenteen el 2007, año en que el Producto Interno Bruto (PIB) del país creció a un ritmo de 7,56%, unnivel que no se registraba en Colombia desde 1971 y que posicionó al país como una de las

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cinco economías de mayorcrecimiento en el continen-te. Así mismo afirmó quelos buenos resultados enmateria económica hansido producto de la articu-lación de políticas ma-croeconómicas acertadasy estrategias gubernamen-tales dirigidas a atraer in-vers ión de cap i ta lesextranjeros y promover elemprendimiento empresa-rial en el país. Además, elalza en los precios de losproductos agrícolas en losmercados internacionales,el aumento en la exporta-ción de productos no tra-dicionales hacia Venezuela y el acceso anuevos mercados, han contribuido notable-mente al mejoramiento de las condicioneseconómicas del país.

Sin embargo, anotó que diversos indicado-res económicos sugieren que el país podríaenfrentar una desaceleración del crecimien-to económico, por lo que hizo un llamado algobierno nacional y al Congreso de la repú-blica para que actúen de forma inmediata através de políticas públicas que permitan en-frentar las condiciones económicas adver-sas y mantener al país en la senda deldesarrollo económico. Para ello señaló la ne-cesidad de impulsar reformas estructuralesque permitan solucionar los cuellos de bote-lla del sistema económico y financiero, me-diante la profundización del sector financieronacional, el mejoramiento del mercado de ca-pitales y el incremento de la productividad yla competitividad del país, de cara a la firmade tratados de libre comercio y acuerdos deinversión con otros países.

En este sentido, Marcela Prieto identificócomo principal obstáculo a la crisis derivadadel escándalo por la parapolítica que enfren-ta actualmente el órgano legislativo, la cualha conducido a una actividad limitada en elCongreso de la república –expresada en elausentismo de los congresistas a los deba-tes programados, la inmovilidad de los te-mas de la agenda legislativa y una pérdidade liderazgo del órgano legislativo– que haopacado los temas económicos frente a loshechos políticos y jurídicos, afectando nota-blemente el desarrollo de la agenda legislati-va. Lo anterior se evidencia en el escasoavance de las iniciativas de carácter econó-mico en el Congreso, pues de los 50 proyec-tos de ley económicos radicados en lalegislatura 2007-2008, tan sólo alrededor de10 cumplieron con éxito su trámite, mientrasque la mayoría de los proyectos restantesse encontraban aún pendientes para primerdebate al final de la legislatura.

En particular, la directora del ICP afirmó quela discusión de proyectos tan importantesen materia económica como la reforma alCódigo de Minas, la reforma financiera, laampliación de la vigencia de la Ley Quimba-ya, la creación de las zonas libres de segun-da vivienda y la modificación del régimen demonopolio rentístico de los juegos de azar,se ha visto frenada debido a la falta de dina-mismo de la agenda legislativa y a la dificul-tad de las bancadas para negociar y lograrconsensos en un contexto de gran incerti-dumbre política. No obstante, reconoció quehubo avances en importantes proyectos comoel que regula el derecho a la huelga, el quecrea una contribución especial para las coo-perativas y pre-cooperativas de trabajo aso-ciado, y la ratificación de los tratados de librecomercio con Estados Unidos, Chile y los paí-ses centroamericanos (El Salvador, Guate-mala y Honduras).

Ante esta situación, Prieto hizo un llamado alCongreso de la república para que en estanueva legislatura, y pese a la crisis políticapor la que ha atravesado, retome su iniciati-va y asuma plenamente su papel como órga-no representativo clave para la consolidaciónde la democracia y la formulación de políticaspúblicas que dirijan el desarrollo del país,

pues sólo a través de la ac-ción coordinada del gobiernonacional y la rama legislativaes posible preservar altos ni-veles de crecimiento económi-co, que a su vez se traduzcanen un desarrollo social soste-nible para Colombia.

Por su parte, Guillermo Pe-rry, investigador asociado deFedesarrollo, llamó la atenciónsobre la ausencia en la agen-da legislativa de proyectosorientados a corregir las gran-des problemáticas estructura-les que enfrenta el país enmateria económica y social.Para sustentar dicha afirma-

ción, Perry analizó cada uno de los ocho pro-yectos económicos y sociales que, según elanuncio del gobierno, eran prioritarios du-rante la legislatura anterior: la reforma fi-nanciera, el proyecto de ahorro de regalías,el que regula el derecho a la huelga, la apro-bación del TLC con Chile, la creación de zo-nas libres de segunda vivienda, la reforma alCódigo de Minas, las modificaciones al régi-men de monopolio rentístico de los juegos deazar y el proyecto que crea contribucionesespeciales para las cooperativas y pre-coo-perativas de trabajo asociado.

En primer lugar, Perry señaló que aunque elproyecto de reforma financiera –discutido endetalle en el debate de coyuntura anterior–contempla medidas acertadas en torno a te-máticas financieras puntuales, no apunta asuperar de forma integral los principales obs-táculos para la profundización del sector fi-nanciero en el país. En este sentido, indicóque existen tres barreras fundamentales parala ampliación del acceso a los créditos y almercado de valores en Colombia, las cualesno recibieron tratamiento en el proyecto dereforma. Estos son: la débil protección de losderechos de acreedores y accionistas, la au-sencia de información completa sobre el com-portamiento de los usuarios del crédito y losobstáculos para el uso efectivo de las garan-tías de los créditos. No obstante, anotó que apesar de estas falencias el proyecto contienedisposiciones acertadas como la creación deun régimen de multifondos para el manejo delportafolio de los fondos de pensiones, la au-torización de actividades financieras adicio-nales a entidades bancarias y casas de cambioy la liberalización de la adquisición de segurosen el exterior. Sin embargo, también advirtiósobre los peligros que conlleva el cambio denaturaleza de los defensores del cliente con-tenido en la reforma, dado que al ser desig-nados por la Superintendencia Financiera yadquirir funciones judiciales, podrían crearseconflictos de interés y otras desviaciones enla actividad de estos funcionarios.

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Con respecto al proyecto de ahorro de rega-lías, afirmó que aunque el proyecto tiene elobjetivo plausible de evitar que los departa-mentos y municipios receptores de regalíasdespilfarren sus recursos, no cuenta con undiseño normativo adecuado que garantice laefectividad de las disposiciones allí conteni-das. Por esta razón y ante el nulo avancedel proyecto en el Congreso durante la le-gislatura anterior, Perry sugirió al gobiernoque de presentar nuevamente la iniciativa,tenga en cuenta las objeciones técnicas se-ñaladas por distintas organizaciones, asícomo la experiencia del país en sistemas deahorro de regalías bien diseñados como elfondo de estabilización petrolera, y así co-rregir las fallas del proyecto.

En cuanto al proyecto que crea las zonaslibres de segunda vivienda en el país, Perryaseguró que el establecimiento de incenti-vos para la adquisición de una segunda vi-vienda por parte de personas extranjerasen territorio nacional, es una estrategia im-plementada con éxito en varios países deCentroamérica y el Caribe. A pesar de elloindicó que el proyecto presentado al Con-greso contempla exenciones tributarias ex-cesivas, que abren canales de evasión yelusión de impuestos para losciudadanos colombianos, loque constituye un retrocesoen materia de tributaciónpara el país. Para superaresta falencia, recomendó algobierno nacional replantearlos incentivos incluidos eneste proyecto y contemplarla posibilidad de extender losbeneficios tributarios esta-blecidos en el régimen de zo-nas francas a las zonas desegunda vivienda, con lo quecontrolaría la creación deexenciones adicionales.

Por otro lado, según Perry,la reforma al Código de Mi-nas es uno de los proyectoseconómicos mejor estructurados de la legisla-tura anterior. Su objetivo es facilitar la mine-ría a gran escala en el país mediante ladefinición de áreas dedicadas a grandes pro-yectos de explotación minera, así como el es-tablecimiento de formulas para unificar lasconcesiones de exploración y explotación paraasí asegurar que quienes participen en estasconcesiones tengan la capacidad técnica yeconómica para hacer un uso adecuado delterreno, garantizando altos niveles de renta-bilidad económica. Además aseguró que elproyecto acierta al reforzar las normas am-bientales para la explotación de minerales yfacilitar la legalización de la minería tradicio-nal, aunque advirtió sobre el peligro de ex-tender el plazo para la legalización de la

actividad minera informal –de 6 meses a 2años– pues podría estimularse el desarrollode las explotaciones ilegales en el país.

Con respecto a la modificación del régimendel monopolio rentístico de los juegos de azar,Perry destacó la importancia del proyectoque brinda herramientas a las empresas quecontrolan dichas actividades para hacer másefectiva la captación de rentas y su trasladoal sector de la salud, mediante un mayor con-trol de la ilegalidad y un mejor desarrollo delmercado. Sin embargo, señaló que se tratade una iniciativa puntual que no contribuyea solucionar el problema de sostenibilidad fi-nanciera del sector de la salud en Colombia,ocasionado por el desequilibrio de la duplici-dad de los subsidios a la demanda y la oferta,así como el crecimiento desproporcionado delrégimen subsidiado frente al contributivo.

De igual forma, afirmó que el proyecto queimpone aportes especiales a las cooperati-vas y pre-cooperativas de trabajo asocia-do es acertado al procurar evitar que estasorganizaciones se conviertan en un canalde elusión de las contribuciones a la seguri-dad social de los trabajadores, aunque su-brayó que el problema de fondo radica en la

existencia de un régimen de protección so-cial que no cubre a la mayoría de la poblacióny que impone altas cargas contributivas altrabajo formal, fomentando mayor informali-dad y menor cobertura. Finalmente, anotóque los proyectos que buscaban regular elderecho a la huelga y la ratificación del TLCcon Chile, fueron aprobados en la anteriorlegislatura dada la importancia capital que re-vestían para el gobierno nacional en términosde consolidación de su política comercial.

Por otra parte, respecto a la legislatura2008-2009, señaló que el gobierno anuncióque presentará varios proyectos de granimportancia para el sector económico nacio-nal, aunque aún no se conoce con precisión

que temas abordarán las reformas. En estesentido, indicó que el proyecto de presupues-to para el año 2009 será una de las iniciati-vas que generará mayor debate en elCongreso, pues en un escenario de inminen-te desaceleración económica, el control delgasto público es esencial para frenar los ci-clos inflacionarios. Por este motivo, manifestóque aunque el gobierno ha anunciado el re-corte de un $1.5 billones con respecto al an-teproyecto presentado en el semestreanterior, es necesario que se apliquen medi-das drásticas que detengan la desacelera-

ción, evitando el crecimientoreal del presupuesto nacionalpara el próximo año y recor-tando el gasto que está ac-tualmente en ejecución.

Finalmente, Perry planteó dospreguntas con respecto aldesarrollo de la agenda eco-nómica legislativa de 2008:¿por qué ha sido tan pobreen el curso del último año laagenda legislativa en lo eco-nómico y lo social? Y ¿qué tanprobable es que se recupereun mayor dinamismo en las ini-ciativas del gobierno y en lasdel propio Congreso? Pararesponder a la primera inquie-tud, esbozó cuatro hipótesis

o posibles respuestas complementarias. Enprimer lugar, que la carencia de los proyec-tos económicos y sociales en la agenda le-gislativa fue ocasionada, principalmente, porel escándalo de la parapolítica, el cual diez-mó la capacidad de acción del legislativo ydificultó la presentación de propuestas másambiciosas por parte del gobierno nacional,debido a la imposibilidad de consolidar mayo-rías en torno a los grandes proyectos; ensegundo lugar, que los acontecimientos enel plano internacional desviaron la atencióndel gobierno de los temas económicos; entercer lugar, que ante los buenos resultadosdel país en materia económica, tanto el go-bierno nacional como el Congreso de la re-pública y el sector empresarial, desestimaron

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Observatorio Legislativo - Instituto de Ciencia Política

• Dirección general Marcela Prieto Botero • Coordinación general Nadya Aranguren Niño • Asistente de investigación Andrés Navas• Edición general Beatriz Torres • Redacción Andrés Navas • Diagramación Victoria Eugenia Pérez Pérez

Mayores informes: Instituto de Ciencia Política. Calle 70 Nº 7A - 29, Bogotá D. C., Colombia.PBX: (571) 317 7979, Fax: 317 7989. Correo electrónico: observatoriolegislativo@icpcolombia.org

la importancia de la política económica y so-cial, y, por último, que la posibilidad de unanueva reelección del presidente de la repú-blica puede tener un efecto polarizador deldebate legislativo, que redundaría en la pa-rálisis de la agenda del Congreso.

En respuesta a las preguntas planteadas porPerry, Nancy Patricia Gutiérrez, quienpresidió el Senado durante la última legislatu-ra, señaló que, en efecto, la causa de dichasproblemáticas es una combinación de las hi-pótesis presentadas, pues por un lado, lasdecisiones judiciales derivadas del escándalopor parapolítica dificultaron el desarrollo ordi-nario de las sesiones, y por otro lado, el de-sarrollo de las campañas electorales endepartamentos y municipios en 2007 desvióla atención de los congresistas de la actividadlegislativa. Adicionalmente, sostuvo que la po-sibilidad de una reforma constitucional quepermita una segunda reelección presidencialha generado un alto grado de polarizaciónentre los partidos políticos con representa-ción en el Congreso, lo que impide generarconsensos mínimos sobre los proyectos quese encuentran en discusión entre las banca-das de oposición y las de apoyo al gobierno.

Por otra parte, la senadora afirmó que a pe-sar de la percepción generalizada, el Con-greso nunca estuvo paralizado ya que sóloen el Senado de la república se aprobaron123 proyectos, de los cuales 30 se convirtie-ron en ley antes del inicio de la nueva legis-latura y 50 pasaron a sanción presidencial.Además aclaró que no todos los proyectospresentados en el Congreso deben conver-tirse en ley, ya que muchos de ellos son reti-rados o archivados en eltranscurso de los debates, loque contribuye a la estabili-dad jurídica del país, dado elvolumen de iniciativas que sepresentan en cada legislatu-ra. Así mismo destacó que du-rante la legislatura pasada sellevaron a cabo 17 debates decontrol político y por iniciati-va de la mesa directa se im-plementaron dos estrategiaspara acercar a la ciudadanía yla academia al Congreso: los‘jueves de audiencia’, que con-sistían en audiencias ciudada-nas que abordaban diversostemas normativos, y un tra-bajo conjunto con diferentes

centros de investigación universitarios so-bre siete temas específicos, en convenio conla Universidad Nacional, que tenían como ob-jetivo incentivar el desarrollo y la innovaciónnormativa en el país.

En cuanto a la agenda legislativa económi-ca, la senadora Gutiérrez hizo un breve re-paso del estado de los principales proyectosen materia económica. En primer lugar, des-tacó que tanto el proyecto que crea contri-buciones parafiscales para las cooperativasy pre-cooperativas de trabajo asociado,como el que reglamenta el derecho a la huel-ga, fueron ampliamente debatidos en el Con-greso y finalmente fueron aprobados en loscuatro debates reglamentarios, debido a suimportancia para el país y su efecto sobre laaprobación del TLC con Estados Unidos. Deigual forma, indicó que el proyecto de refor-ma financiera se encuentra pendiente de sucuarto y último debate, siendo uno de losproyectos que ha avanzado con mayor agili-dad, gracias al mensaje de urgencia enviadopor el gobierno al legislativo. Así mismo, ase-guró que la reforma al Código de Minas, queya cumplió su trámite en el Senado, ha sidouno de los proyectos que ha recibido mayoratención en los últimos meses, particularmen-te en el tema de normas y licencias ambien-tales, pues los legisladores han queridoimpedir que la explotación minera vaya endetrimento de la conservación de los recur-sos naturales del país.

De igual forma, destacó que durante la le-gislatura anterior se aprobaron importantesproyectos como los tratados de libre comer-cio con Estados Unidos, Chile y el triángulo

norte de Centroamérica, el acta de institu-cionalización del Plan Puebla Panamá y elproyecto que fortalece mecanismos de finan-ciación para los micro, pequeños y medianosempresarios. Además señaló que otros pro-yectos de gran importancia para el sectoreconómico y financiero del país se encuen-tran aún en trámite, como la ley de compe-tencia, el que crea las sociedades poracciones simplificadas y el que busca promo-ver e incentivar la creación de micro, peque-ñas y medianas empresas.

La senadora se refirió también a proyectoscomo el que crea las zonas libres de segundavivienda y el que reglamenta el monopoliorentístico de los juegos de azar, los cualesno han avanzado significativamente en sutrámite debido, en el primer caso, a los in-convenientes técnicos señalados por Perryy, en el segundo, a la existencia de sectoresde interés que ejercen una gran presión enel Congreso, retrasando la discusión del pro-yecto. Y, por otro lado, afirmó que se estándebatiendo otras iniciativas con gran inciden-cia sobre el sector económico nacional, comola que busca flexibilizar la inversión de rega-lías, el proyecto sobre tecnologías de la in-formación y la comunicación, y el de ciencia,tecnología e innovación, que son proyectosde gran importancia para el incremento de lacompetitividad y productividad de Colombiaen el mediano y largo plazo.

De otra parte, y respondiendo a la segundainquietud planteada por Perry, la senadoraafirmó que una vez superadas las discusio-nes en torno a la posible disolución del Con-greso y con un menor impacto del escándalo

de la parapolítica, la atenciónde los legisladores duranteesta legislatura se concen-trará en la discusión de lasreformas estructurales que elpaís necesita, particularmen-te en términos políticos, ins-titucionales y económicos.Finalmente, destacó la impor-tancia de espacios de diálogocomo los debates de coyun-tura para el intercambio deopiniones e información entrela academia y el Congreso dela república, que permitan en-riquecer los debates en el ór-gano legislativo y contribuir ala formulación de políticas pú-blicas en el país.

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