Debate de coyuntura legislativa:

Reforma financiera

Debate de coyuntura legislativa:

Reforma financiera

Boletín N° 93 • Debate de coyuntura legislativa: reforma financiera • abril de 2008

C o n e l a p o y o d e l a f u n d a c i ó nC o n e l a p o y o d e l a f u n d a c i ó nC o n e l a p o y o d e l a f u n d a c i ó nC o n e l a p o y o d e l a f u n d a c i ó nC o n e l a p o y o d e l a f u n d a c i ó n

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Objetivo delObservatorio Legislativo

En el Instituto de Ciencia Políticase considera que la efectiva par-ticipación ciudadana tiene comorequisito esencial el acceso a unainformación adecuada y oportuna.Por este motivo, el ObservatorioLegislativo busca: i) generar es-pacios donde diversos sectorespuedan debatir y reflexionar so-bre el contenido de los proyectos;ii) brindar información acerca deltrámite de los principales proyec-tos que se discuten en el Congre-so, y iii) contribuir con el debategenerando propuestas que desdela sociedad civil enriquezcan losproyectos.

El Observatorio Legislativo es un proyectodel Instituto de Ciencia Política apoyado

económicamente por la Comunidad de Madrid,en su interés por promover proyectos quepermitan el fortalecimiento institucional. El pasado 16 de abril de 2008 fue organizado por el Instituto de Ciencia Política

Hernán Echavarría Olózaga (ICP) y Fedesarrollo, el debate de coyuntura legis-lativa sobre el proyecto de reforma financiera radicado en días pasados en el Con-greso de la República por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. La conferenciacentral estuvo a cargo de Guillermo Perry, investigador asociado de Fedesarrollo,e intervinieron también Alberto Galofre, presidente del concejo directivo del ICP;Mauricio Cárdenas, director de Fedesarrollo, y Marcela Prieto, directora ejecu-tiva del ICP.

Para abrir el debate Marcela Prieto dio la bienvenida a los asistentes e hizo unabreve presentación del panel y del objetivo de los Debates de Coyuntura Legis-lativa, para dar paso a un breve recuento histórico del proceso de reformas finan-cieras en Colombia.

La directora ejecutiva del ICP partió reconociendo los importantes cambios conte-nidos en el proyecto de reforma al sistema financiero del país que tienen porobjeto hacerlo más eficiente y competitivo en el ámbito internacional, mediante laeliminación de barreras normativas que hoy impiden una mayor profundización delos servicios financieros. El proyecto acaba de ser radicado en el Congreso y comotoda iniciativa que incide en la organización del sector financiero, el crédito, laspensiones, los ahorradores y la fe pública depositada en las instituciones crediticias,el tema despierta desde ahora sanas controversias y suscita gran interés en lasociedad colombiana.

Marcela Prieto destacó que el Estado interviene en el sistema financiero colombia-no, fundamentalmente, a través de la regulación, dada la naturaleza de la actividadfinanciera, que es calificada por la Constitución como un interés público, que debe

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estar sujeto a una seriede objetivos y criteriosespecificados en una leygeneral o marco. Hastaantes de la reforma in-troducida en la décadade los noventa, el siste-ma financiero colombia-no se desarrolló bajo unmodelo de vehículos fi-nancieros especial iza-dos. Sin embargo, conlas reformas estructura-les orientadas hacia la li-beración del mercado yla internacionalización dela economía, en 1990 seexpidió la Ley 45, la cualsupuso una reforma es-tructural de la organización del sistemafinanciero, estableciendo dos tipos deinstituciones financieras: los estableci-mientos de crédito y las sociedades fi-liales de servicio financiero, de tal forma,que se creó un sistema que apuntabahacia la multibanca bajo un modelo dematrices y filiales.

A partir de este primer modelo de fun-cionamiento del sistema, Prieto se refi-rió a cuatro leyes fundamentales quehan introducido diversas reformas al sec-tor financiero, la mayoría de las cualesno tuvieron un carácter integral o es-tructural, obedeciendo al interés del le-gislador de adecuar la normatividad alas mejores prácticas internacionales yhacer frente a las crisis por las que atra-vesó el sector durante la década. LaLey 35 de 1993, primera ley marco delsector, estableció los objetivos y crite-rios a los cuales debía sujetarse el go-bierno nacional para ejercer susfacultades de intervención, y fijó los ins-trumentos para ello. La Ley 510 de1999, expedida en el marco de la crisisdel sector financiero, buscó moderni-zar la regulación vigente y hacerla con-cordante con los estándares inter-nacionales de regulación y supervisiónbancaria, introduciendo ajustes en ma-teria de condiciones de riesgo del sis-tema financiero y manejo de situa-ciones de crisis, con énfasis en el de-sarrollo de mecanismos de deteccióntemprana de entidades en dificultadesque permitiera a las autoridades prote-ger oportunamente el ahorro del públi-co. Por otra parte, los ajustes introduci-dos en la Ley 546 de 1999, si bien signi-ficaron una profunda modificación de laestructura de financiación de vivienda eimpulsaron el reconocimiento del nego-cio y de su regulación, obedecieron tam-bién a una respuesta a la crisis delsistema de financiación de vivienda y ala necesidad de contar con un nuevo

marco regulatorio en esta materia, cam-bio por demás ordenado por la CorteConstitucional. Finalmente, en 2003 seexpidió la Ley 795, que introdujo arre-glos normativos relacionados con los ins-titutos de salvamento y la protecciónde la confianza del público, la exclusiónde activos y pasivos, y el desmonte pro-gresivo, para poder actuar de maneraoportuna. Así mismo, se modificó inte-gralmente el régimen sancionatorio y seintrodujeron cambios en aspectos pun-tuales relacionados con los regímenesde conflictos de intereses, reglas deconducta de los administradores, dere-chos de información de los usuarios, en-tre otros, con el objetivo de estimularun ambiente de transparencia y sanacompetencia.

Aún realizados estos ajustes normativos,Marcela Prieto reconoció que la estruc-tura organizativa del mercado financieroha seguido operando bajo los esquemasde matrices y filiales, a pesar de que unavez superada la crisis de los noventa, elsistema financiero colombiano había mos-trado un buen comportamiento. En efec-to, aseguró que al cierre de diciembrede 2007, el sistema financiero en su con-junto mostró resultados positivos en tér-minos de utilidades y de crecimiento desus activos, particularmente de las car-teras de los establecimientos de crédi-to, jalonado por el buen momento de laeconomía y la recuperación de la con-fianza de los consumidores. No obstan-te el crecimiento del sistema en suconjunto, afirmó que aún hay un espa-cio importante para lograr mayores ni-veles de profundización financiera, quese traducirían en una adecuada canali-zación de ahorros hacia las inversionesproductivas, un esquema de pagos quefacilite las transacciones entre agen-tes económicos y un apropiado moni-toreo de los riesgos empresariales. Porel contrario, aseguró que los países con

sistemas financieros pe-queños presentan meno-res niveles de desarrollo, porel bajo respaldo de la acti-vidad económica que reali-zan las ent idades queconforman este sector. Deesta manera, el nivel actualde profundización financie-ra y el desarrollo del merca-do de capitales en Colombiapodría mejorar sustancial-mente, si se aprueban lasmedidas necesarias de ac-ceso al crédito y se apro-vecha el buen momentoque está atravesando nues-tra economía.

En opinión de la directora ejecutiva delICP, antecedentes como la recupera-ción de la actividad financiera en añosrecientes, unida al proceso dinámico decrecimiento y a la creciente libertad eintegración mundial de los mercados fi-nancieros, sugieren una oportunidadúnica para adecuar algunos aspectos delmodelo del sistema financiero, reorga-nizar, modernizar y adecuar el marco re-gulatorio institucional a través de unareforma financiera, que sin ser integral,aborda aspectos estratégicos para eladecuado funcionamiento futuro delmercado y sus actores.

Por otra parte, Guillermo Perry iniciósu intervención destacando la peculia-ridad del proceso de construcción delproyecto de reforma financiera, quepartió de la elaboración de un antepro-yecto a cargo del Ministerio de Hacien-da y después fue complementado apartir de un extenso debate con lasagremiaciones del sector financiero, delcual resultaron una serie de modifica-ciones –positivas y negativas– que cons-tituyen el proyecto final presentadoante el Congreso de la República.

Perry estructuró su ponencia en dos par-tes: la descripción del contexto en elque tiene lugar y que impulsa la refor-ma financiera, y el análisis de las dispo-siciones contenidas en el proyecto deley. Como punto de partida, se cues-tionó acerca de la importancia de lostemas contenidos en el proyecto de re-forma para el desarrollo del sistema fi-nanciero en Colombia con una visión delargo plazo, anotando que hay temasfundamentales que están ausentes den-tro del proyecto, lo que implica que nosea posible hablar de una reforma fun-damental en ese sentido, pues no sepromueven cambios estructurales al sis-tema financiero de matrices y filiales querige actualmente en Colombia.

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Con respecto al contexto en el que sepresenta la reforma, el investigador aso-ciado de Fedesarrollo afirmó que se tra-ta de una coyuntura inmejorable parapensar en el futuro del sistema finan-ciero ya que el sistema bancario colom-biano actual es más sólido y eficienteque nunca. Esta situación se manifies-ta en la continua mejoría de las carte-ras de las entidades bancarias, la recu-peración de altos niveles de rentabili-dad sobre activos, la reducción de losgastos administrativos y laborales, y lareducción del margen implícito desdela década de los 90 gracias a los proce-sos de liberalización, el incremento dela competencia en el sector y la elimi-nación de las inversiones forzosas.

Según Perry otros dos fenómenos quehan contribuido a la mejoría del sistemafinanciero en las últimas décadas son ladiversificación, que se manifiesta en ladesconcentración de los activos finan-cieros de los establecimientos de crédi-to hacia fondos de pensiones y f i -deicomisos, entre otros, y la consolida-ción, en el sentido de una reduccióndel número de entidades bancarias, queanteriormente era excesivo dado el ta-maño del mercado –en 1995 había 280–pero que debido a la crisis y otros fac-tores se fueron consolidando, permitien-do mejorar las condiciones de eficienciadel sistema.

No obstante Perry identificó el bajo ín-dice de profundización financiera en elpaís como una problemática fundamen-tal del sistema financiero en Colombia,expresada en bajos niveles de créditobancario al sector privado como propor-ción del PIB. De igual forma, aseguró quehay un precario desarrollo del mercadode valores en el país que se manifiestaen una baja capitalización bursátil y deadquisición de bonos de empresas pri-vadas como proporción del PIB. Estoimplica, según Perry, que a pesar delbuen estado del sector financiero, unaalta proporción de la población no ten-ga acceso a los servicios del sistema, loque se manifiesta en indicadores comoel número de sucursales y cajeros auto-máticos por persona, que dan cuentade la dificultad de una parte importantede la población y de firmas para accederal sistema financiero formal.

Con respecto a la falta de profundidaddel sistema, planteó que sus principa-les causas radican en una serie de de-ficiencias institucionales, como la faltade información sobre el comportamien-to de los usuarios de crédito para de-terminar la conveniencia de otorgar lospréstamos; los obstáculos que impone

el proceso judicial para el uso de las ga-rantías de los créditos de forma eficaz,y problemas con los derechos de losacreedores, pues en Colombia la leytiende a privilegiar los intereses de losprestatarios –condonando sus deudas,por ejemplo, en el sector agropecua-rio– sobre el interés de los prestamistasde recuperar su dinero; todo lo cual ter-minaría por generar incertidumbre en elsistema y reducir la oferta de créditos.

A pesar de la importancia de estos te-mas para el desarrollo del sistema finan-ciero en el país, Perry destacó que nin-guno de ellos está previsto en el pro-yecto, lo que hace imposible afirmar quese trate de una reforma estructuralorientada a resolver los cuellos de bote-lla de crecimiento y acceso del sector.

Una vez establecido a rasgos generalesel estado del sistema financiero en Co-lombia, la discusión se dirigió al análisisde los principales contenidos del pro-yecto. En primer lugar, Perry anotó quela reforma contempla algunos cambiosimportantes con respecto a la estruc-tura del sistema financiero, a pesar dehaber dejado a un lado elementos fun-damentales que se encontraban en elanteproyecto original presentado por elMinisterio de Hacienda. Dichas reformasconsisten, por un lado, en autorizar dosnuevas operaciones a los bancos: elleasing financiero, que facilita el accesode las pequeñas y medianas empresasal crédito de largo plazo, que brinda ala entidad bancaria la seguridad de con-servar la propiedad del activo hasta quela deuda sea cancelada en su totalidad.Y la autorización a las compañías de fi-nanciamiento para otorgar préstamosdirigidos a operaciones de adquisiciónde otras sociedades, ya que ante la exis-tencia de una estricta legislación sobreautopréstamos en el país, la prohibiciónse hace innece-saria y produceun efecto cam-biario negativo alhacer necesariala adquisición decréditos en mo-neda extranjera.

En este sentido,la reforma auto-riza a las casas decambio a realizargiros y transfe-rencias naciona-les en monedanacional y con-templa la crea-ción de normasque autoricen al

gobierno nacional a fortalecer los requi-sitos de capital mínimo para sociedadesadministradoras de inversión.

El segundo tema importante que iden-tificó Perry dentro del proyecto de re-forma financiera, es la modificación delrégimen de inversión de los fondos depensiones para crear un régimen de mul-tifondos, es decir, un régimen en el quecada administradora tenga un númerodefinido de fondos de inversión que seajusten a las necesidades e intereses dedistintos tipos ahorradores, en funciónde su edad y la rentabilidad que espe-ran obtener de sus ahorros. Esto, conel fin de corregir los efectos negativosprovocados por la normatividad vigen-te, en la que cada fondo de pensión tie-ne sólo un portafolio de inversión, conuna rentabilidad prácticamente nula yuna composición muy similar entre ad-ministradoras, lo que propicia el efecto"manada", en el que todos los fondosrealizan las mismas acciones con su por-tafolio de inversión. Destacó que estasmedidas son en general positivas y hanfuncionado bien en países como Chile yPerú, aunque su funcionamiento depen-de de la reglamentación que el gobier-no haga de la materia.

Otro de los temas gruesos que abordala reforma es la liberalización comercial,la cual según Perry, se da únicamenteen el sector de los seguros –debido alos compromisos asumidos sobre estamateria en el TLC con Estados Unidos–y que consiste en una "legalización dela adquisición de seguros en el exte-rior", es decir, que legaliza una prácti-ca que aún s iendo prohib ida, estáampliamente extendida en algunos seg-mentos de la población colombiana. Deesta forma, se permitirá a los naciona-les adquirir este tipo de seguros, perose limitaría la oferta de productos de

las compañíasa s e g u r a d o r a sextranjeras enel país al sectordel comercio ex-ter ior, produc-tos que veníansiendo ofrecidosdesde hace va-rios años.

Así mismo, el pro-yecto reglamen-ta el estableci-miento de su-cursales de ban-cos y compañíasde seguros en elpaís, siguiendobásicamente el

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• Dirección general Marcela Prieto Botero • Coordinación general Nadya Aranguren Niño • Asistente de investigación Andrés Navas• Edición general Beatriz Torres • Redacción Andrés Navas • Diagramación Victoria Eugenia Pérez

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modelo chileno, en el que se permiteabrir una sucursal no integrada con elcapital de la empresa extranjera y sintener que acatar muchas de las nor-mas que deben acatar los bancos loca-les , s ino instaurando un rég imennormativo que contempla limitacionesy obligaciones (tener un capital asig-nado, inscribirse ante Fogafin, etc.) si-milares, en algunos casos, al régimende las subsidiarias.

Por otra parte, la reforma tiene un ca-pítulo sobre el régimen del consumidor–que no estaba en el anteproyecto–,originado en una serie de quejas de losconsumidores financieros sobre la formacomo operan los bancos en distintos sen-tidos (falta de información al cliente, fa-llas en la prestación de servicios, indebidaatención al consumidor, aspectos con-tractuales y reportes a las centrales deriesgo principalmente). Estas quejas su-gieren la existencia de fallas en la aten-ción al consumidor por parte de lasentidades financieras, lo que llevó a queen 2002 se regulara la materia, obligan-do a estas entidades financieras a crearservicios de atención al consumidor y de-fensores del cliente. Sin embargo, el go-bierno considera que dichas medidas nose han implementado eficazmente, porlo que se busca reforzar la normatividad.

Por este motivo, el título del régimendel consumidor contempla los derechosdel c l iente, establece una ser ie de"buenas prácticas del consumidor finan-ciero", las obligaciones de las entidadesvigiladas, y le da al defensor del clientela función de conciliación.Adicionalmente, la reformaprevé unas normas para quelos defensores sean indepen-dientes de las entidades,otorgándole la facultad a laSuperintendencia Financierade elegir a los defensores delcliente. Según Perry, estopuede generar efectos nega-tivos al cambiar el estatus deeste funcionario de expost atiempo completo.

Finalmente, Perry se refirió alas disposiciones contenidasen el proyecto sobre el régi-men de la Superintendencia

Financiera, que incluye la ampliación desus facultades de supervisión, así comouna serie de cambios en la autoriza-ción para la constitución de bancos ytemas de asistencia legal a los super-visores que, en su opinión, va en ladirección correcta. Sin embargo, mani-festó que sobre esta materia, hace fal-ta repensar temas tan importantescomo la preservación de la autonomíade la Superintendencia frente a pre-siones del gobierno, tema que no fueincluido en el proyecto a pesar de lapetición de diversos analistas. Además,aseguró que aún es necesario generardebate con respecto a la regulaciónfinanciera, ya que debido a que es elviceministro técnico de Hacienda elque hace las regulaciones del sector,hay poco espacio para los mecanismosde rend ic ión de cuentas (accoun-tability), a pesar de que su labor abor-da temas fundamentales para el interéspúblico.

El moderador del panel, Mauricio Cár-denas, estuvo de acuerdo con los con-ceptos de Perry sobre los principalestemas de la reforma y destacó la con-veniencia de crear un régimen multifon-dos en el país. Sin embargo, afirma estarsorprendido de que el mecanismo parahacer esta modificación sea una refor-ma financiera y no un proyecto de re-forma a la Ley 100, lo que se explicaríapor la conveniencia de ser revisada porlas comisiones terceras del Congreso.

Así mismo, resaltó otros aspectos posi-tivos de la reforma como la posibilidad

de hacer titularizaciones con operacio-nes de leasing habitacional, que actual-mente están restringidas a la carterahipotecaria a pesar de ser uno de lossegmentos de mayor dinamismo delmercado de financiamiento, debido aque el leasing le da al banco la certezade la propiedad del inmueble y por lotanto le permite ofrecer créditos a seg-mentos de mayor riesgo.

Sin embargo, Cárdenas manifestó su in-conformidad con el cambio que se pro-dujo entre el anteproyecto que preparóel Ministerio y que se discutió con lasorganizaciones de la sociedad civil, y elproyecto final presentado ante el Con-greso. Dentro de estos cambios resaltóla inclusión de un título sobre el régi-men del consumidor financiero, respectodel cual aseguró que la figura del De-fensor del Cliente podría ser problemá-tica, dado que su nombramiento porparte de la Superintendencia Financie-ra podría no sólo generar conflictos deinterés, sino que habría también un pe-ligro de captura política, es decir, secrearía un gran incentivo para que loscongresistas, particularmente los quepertenecen a las comisiones terceras,sean finalmente quienes postulen a losDefensores del Cliente, convirtiendo elcargo en un elemento más de negocia-ción política.

Finalmente, señaló la necesidad de queel proyecto se ocupara con más pro-fundidad de resolver los problemas ins-ti tucionales mencionados por Perry,que han impedido un mayor crecimien-

to del sector y que tienenque ver con los derechosde los acreedores, facilitan-do a la entidad de créditohacer efectivas sus garan-tías, acelerando los proce-sos ejecut ivos y estable-ciendo incentivos para quelas personas estén al día ensus pagos. En su opinión, es-tos son el tipo de proble-mas que han impedido unmayor nivel de profundiza-ción financiera y de inter-mediación en el país, por loque habría sido necesario suabordaje en el proyecto dereforma financiera.