NUEVOS DESAFÍOSDE LA DEMOCRACIA

NUEVOS DESAFÍOSDE LA DEMOCRACIA

ISBN: 956–7183–17–1Inscripción: 144072

Publicado en Santiago de Chile, diciembre 2004.

© Fundación Libertad y DesarrolloAlcántara 498, Las Condes, Santiago.

Teléfono: (56–2) 3774800E–mail: lyd@lyd.com

Página web: http://www.lyd.com

ÍNDICE

INTRODUCCIÓN Carlos F. Cáceres / Rainer Gepperth

1. LEGITIMIDAD Y DEMOCRACIA EN LATINOAMÉRICA Ponencia: Lucía Santa Cruz Comentarios: Armando Calderón Sol Alfredo Keller

2. GLOBALIZACIÓN Y DEMOCRACIA Ponencia: Enrique Ghersi Comentarios: Sebastián Piñera Hernán Felipe Errázuriz

3. LA CORRUPCIÓN: AMENAZA A LA DEMOCRACIA Y A LA ESTABILIDAD POLÍTICA Ponencia: Eugenio Guzmán Comentarios: Lily Pérez Gerardo Bongiovanni

4. DEMOCRACIA Y DESCENTRALIZACIÓN: LOS MUNICIPIOS Ponencia: Celso Jaque Comentarios: Raúl Torrealba Gonzalo Cornejo

5. EFECTOS DE LA POBREZA SOBRE LA ESTABILIDAD DEMOCRÁTICA Ponencia: Cristián Larroulet Comentarios: Jovino Novoa Enrique Toro

6. MODERNIZACIÓN DE LAS INSTITUCIONES Ponencia: Alberto Espina Comentarios: Jaime Orpis Porfirio Lobo Sosa

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Inauguramos hoy el Seminario Internacional “Nuevos Desafíos de la Democracia”,

que convoca a un destacado número de intelectuales y miembros de centros de

estudios de nuestro continente.

El tema es atractivo. Aparentemente, en la mayoría de los países de nuestro

continente se experimenta el orden político de la democracia. Sin embargo, como

toda acción humana, dicho orden está sujeto a amenazas, oportunidades y desa-

fíos. De allí que sea relevante tener un espacio de reflexión, en circunstancias de que

en muchas de nuestras latitudes se manifiesta disconformidad por los efectos que

ha tenido la democracia en el bienestar de los ciudadanos.

De hecho, una reciente encuesta revela que, en comparación con el año

1996, en el presente año la mayoría de los países consultados manifiesta grados de

frustración crecientes en relación con el orden político vigente.

¿Por qué ocurre esto? ¿A qué obedece la insatisfacción? La respuesta no se

encontrará sólo en las debilidades y en la ausencia de contenidos que puede tener

el orden de la democracia. Además, la frustración se extenderá también al orden

de la economía y, principalmente, al orden de las instituciones, con lo cual la socie-

INTRODUCCIÓNCarlos F. Cáceres C. 1

1 Presidente del Consejo de Libertad y Desarrollo. Ingeniero Comercial, Universidad Católica de Valparaíso, MBA Cornell University, ITP Harvard University. Ex-ministro de Hacienda y del Interior. Es Miembro de Número de la Academia de Ciencias Sociales, Políticas y Morales; Vicepresidente de la Sociedad Mont Pelerin. Presidente del Consejo de la Fundación Educación Empresa. Director de Empresas y Profesor Universitario.

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dad intentará la búsqueda de consensos alternativos, que pueden desembocar en

demagogia y populismo.

La democracia es un régimen político que abre los espacios a la participación

de los ciudadanos en los quehaceres de la sociedad. Sin embargo, en la realidad de

nuestros países, muchas veces se recalca el valor de la democracia sólo como un

orden político, que cada cierto período de tiempo convoca a la ciudadanía para la

elección de autoridades en distintos niveles. Ése, sin embargo, es sólo un aspecto del

orden de la democracia y, normalmente, queda olvidado o subordinado aquel en el

cual se reconoce el ejercicio de las responsabilidades individuales en todas las materias

en las cuales el ser humano cuenta con competencias y facultades. Se pretende cons-

truir un orden democrático alejado o que no reconoce la presencia de un principio tan

fundamental como el de la subsidiariedad, que, en su definición más simple, indica

que la responsabilidad individual precede a la responsabilidad global.

Probablemente, es la falta de integración entre estos dos contenidos del

orden democrático lo que se traduce en una ausencia de limitaciones al poder, en

la no vigencia de un estado de derecho, en la no presencia de instituciones que

arraiguen el sentir democrático de la ciudadanía y permitan proyectar la sociedad

hacia el futuro.

Cuando ello ocurre, no es difícil que el orden de la economía también se

convulsione. La ausencia de un principio ordenador que dirima la frontera de las

responsabilidades gubernamentales y las responsabilidades individuales, genera un

ambiente de incertidumbre, que afecta los procesos de inversión y, por ende, aque-

llos orientados a generar crecimiento y mayores niveles de prosperidad.

Con preocupación vemos que nuestro continente, luego de que en las déca-

das de 1970, 1980 y 1990 se intentara plasmar regímenes fundados en el valor moral

de la libertad, hoy comienza a cuestionarse, y se concluye que el orden neoliberal ha

fracasado. Y aquí se nos presenta uno de los principales desafíos de la democracia,

que es el tema que nos convoca. Lamentablemente, en muchos países latinoameri-

canos se ha confundido el orden de una economía liberal sólo con un proceso de

apertura de la economía, a veces bastante tímida, y con un proceso de privatizacio-

nes, conducido muchas veces en forma no conveniente. Ello ha dado origen a críticas

y a desprestigio, y hoy se ha constituido en un discurso normal el plantear que el

orden “neoliberal” no satisfizo las aspiraciones. Cuando se observa este proceso con

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objetividad, no cabe duda de que dicha conclusión es errada. Un orden de economía

liberal no puede confundirse con instrumentos de política económica, como lo son la

apertura y la privatización. Se requiere la presencia de un Estado de Derecho que cus-

todie las libertades individuales, un régimen institucional que dé claras independen-

cias y autonomías a los Poderes del Estado, y un marco de referencia constitucional

que garantice el ejercicio de las responsabilidades individuales. Un orden macroeco-

nómico no adquiere estabilidad ni constituye garantía alguna, si no se dan las debidas

garantías a los derechos esenciales, que crean las condiciones para el ejercicio de las

libertades individuales.

Lo que hoy nuevamente está en juego es la convicción acerca de los princi-

pios que deben inspirar una armonía entre el orden de la moral, la política y la eco-

nomía, o, por el contrario, despedazarnos de nuevo en una ausencia de consensos

nacionales, que volcarán a los pueblos latinoamericanos a mantener los ya conoci-

dos niveles de empobrecimiento y ausencia de oportunidades.

Corresponde que, con honestidad intelectual, abordemos el auténtico diag-

nóstico de qué nos acontece, para que, a partir de ahí, nuestros centros de estudios

puedan inspirar políticas públicas que alienten el reconocimiento de la responsabili-

dad individual en todas las materias que, abordadas en forma correcta, permitan a

nuestras sociedades encaminarse en los senderos de una creciente prosperidad.

La sociedad humana nunca puede descansar en forma plácida. La autocom-

placencia es un riesgo. En una sociedad de libertades, el sentido de conquista está

permanentemente presente, y ello obliga a una posición de alerta ante las ame-

nazas que, independientemente de nuestros mejores deseos y voluntades, estarán

siempre intentando corroer, corromper y destruir.

Nos encontramos ante una realidad que, día a día, nos exige mayores grados

de apertura, en que se reconoce la calidad del comercio internacional, que se funda-

menta en el juego y reconocimiento de ventajas competitivas, como generador de las

condiciones para un crecimiento más acelerado. ¿Por qué, entonces, surgen embates

proteccionistas? ¿Por qué, entonces, se aceptan grupos de intereses? ¿Por qué limi-

tamos la apertura de nuestras fronteras comerciales? ¿Por qué suenan tantas voces

discordantes a los procesos de globalización?

Así, también, hay convicción en la mayoría de nuestras latitudes acerca de la

necesidad de ampliar los accesos al bienestar a toda la población. Se reconoce, tam-

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bién, que el camino más adecuado para ello es una educación que despierte los sen-

tidos de la innovación y las actitudes de emprendimiento. Sin embargo, en el plano de

las políticas, se requiere satisfacer los intereses de quienes imparten el proceso educa-

cional, y se limitan las autonomías a los procesos de creatividad y de administración

y de competencia, que son parte sustantiva de un sistema educacional que debiera

enriquecerse día a día, con la participación entusiasta de todos los que participan en

la formación de niños y jóvenes. Igual cosa ocurre en el plano de la salud y otras

materias de índole social, en las cuales se parte del prejuicio de que ellas son sólo

responsabilidad de los estados.

Por otra parte, la presencia de normas eminentemente discrecionales abre un

espacio a conductas de corrupción que destruyen la motivación y la sanidad moral

de la sociedad. Se siente temor a abordar el tema con eficacia y voluntad, y allí se

malgastan recursos que someten a una pobreza permanente a sectores importantes

de nuestras poblaciones. Sabemos, también, que un orden jurídico es indispensable

para el ejercicio de las libertades. Sin embargo, en muchas de nuestras latitudes esa

seguridad jurídica, simplemente, no existe, y lo que norma la sociedad es el grado

de amistad entre los miembros de los diferentes poderes públicos. Una vez más, en

esa realidad, quienes quedan exentos de las oportunidades son los que menos acceso

tienen a tal régimen de amistad.

Está el tema de la institucionalidad. Las sociedades que permanecen en el

tiempo y con perspectivas de mayores niveles de modernidad son aquellas que se

apoyan en entidades que otorgan al régimen social un fundamento de permanencia

y de horizontes. Eso es lo que genera los espacios de menor incertidumbre, que se

requieren para abordar proyectos de largo alcance, necesarios para que cada país

pueda experimentar todo su potencial.

Y surge también, preocupantemente, el tema de las etnias. El propósito de la

lucha entre clases siempre buscará nuevos enfoques para dividir a la sociedad.

Son, pues, muchos los desafíos presentes en el orden de nuestra democracia.

Como Libertad y Desarrollo, agradecemos a la Fundación Hanns Seidel la

realización de este importante seminario. Queremos que él sea una instancia de

debate intelectual, porque, a fin de cuentas, son las ideas las que ilustran y estimu-

lan las conductas individuales y a esa tarea debemos abocarnos permanentemente.

Muchas gracias.

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Agradezco esta oportunidad de saludarlos en nombre de la Fundación

Hanns Seidel. Entendemos vuestra compañía, hoy, como una muestra de interés

por nuestro trabajo en el mundo y, especialmente, en Latinoamérica.

Los veinte años de existencia de la Fundación Hanns-Seidel en Chile son tam-

bién dos décadas en las cuales el mundo ha cambiado más profundamente que lo

que alguna vez pudimos imaginar. Con el hundimiento de los regímenes comunistas

triunfó el concepto occidental de individualidad creadora, solidaria y autorresponsa-

ble del hombre. Sin embargo, hoy percibimos que la amenaza no proviene sólo del

igualitarismo y la coacción de los regímenes totalitarios. Un egoísmo desmedido y una

subordinación incondicional a las exigencias del mercado cuestionan la dignidad de

las personas. En la crítica a la globalización resuena la preocupación por la pérdida de

los derechos civiles y sociales. Una fundación política que, como la Fundación Hanns-

Seidel, tenga sus raíces en el humanismo cristiano, está llamada a hacerse eco de esta

preocupación. Una de sus tareas en el trabajo de formación y en la asesoría política es

mantener vivas las ideas de libertad y solidaridad, de derecho y democracia.

En las últimas dos décadas también han cambiado decisivamente las condicio-

nes en Chile. Actualmente, otros países de la región envidian la estabilidad de sus

estructuras políticas y los éxitos de sus empresas. La crisis de la década de 1970 no

fue enfrentada con modelos tipo CEPAL, sino con enfoques neoliberales. Con ello, la

INTRODUCCIÓNDr. Rainer Gepperth 2

2 Director del Instituto para el Encuentro y Cooperación Internacionales de la Fundación Hanns Seidel.

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sociedad chilena se hizo más individualista y menos solidaria, pero hoy existe unani-

midad en aprovechar los frutos económicos en una política de desarrollo social.

Hoy, nadie duda de que el Chile actual pertenece a las democracias libres

y respetuosas del estado de derecho. Entre los logros más notables de las últimas

décadas se cuenta el hecho de que Chile promovió por esfuerzo propio sus éxitos,

siguiendo los principios de buen gobierno y de gestión política moderna.

Alemania siempre ha seguido con gran interés el desarrollo de Chile, y las

discusiones acerca de los sucesos en vuestro país han estado cargadas de emocio-

nes. Aun así, había consenso en nuestra política exterior: una común convicción

de fomentar un ordenamiento pluralista, es decir, una democracia liberal, con un

ordenamiento económico y social que funcione según los principios de la economía

social de mercado.

En el entretanto, Chile se ha transformado en modelo de una transición exi-

tosa, desde un ordenamiento autoritario hacia uno democrático. En ella se puede

comprobar el éxito de la cooperación política para el desarrollo, como la que prac-

tica Alemania con sus fundaciones políticas. Pues no existen sólo los gobiernos y

las relaciones oficiales, sino también el nivel de las sociedades civiles, cuyas organi-

zaciones cooperan mutuamente.

En los últimos días he revisado nuevamente la evaluación realizada, a fines

de los años 90, por encargo del Ministerio Federal para la Cooperación y el Desarro-

llo sobre las actividades de las fundaciones políticas alemanas en Chile. Los peritos

concluyeron –de la consulta a los testigos de la época– que, sin el aporte especí-

fico alemán, el proceso de redemocratización habría sido más lento y conflictivo.

Las fundaciones alemanas y sus contrapartes nacionales aprovecharon los espacios

que ofrecía el régimen autoritario para fomentar y fortalecer la democratización. Su

labor evidenció que el futuro político debe estar determinado por la confraternidad,

por la lucha pacífica por encontrar la mejor solución, y no por la marginación de

quienes piensan distinto. El mensaje común fue que, con la transición a la demo-

cracia, no existirían perdedores, sino sólo ganadores.

Creo que fue importante, sobre todo, la presencia armónica de las funda-

ciones políticas alemanas. Nosotros, las fundaciones, simpatizamos con distintas

convicciones políticas y, a pesar de las grandes diferencias de opinión, nos une la

adhesión al proceder democrático. La competencia entre las fundaciones políticas

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en el extranjero es expresión de la lucha por encontrar la mejor respuesta. La confra-

ternidad de las fundaciones políticas simboliza la necesidad de llegar a un consenso

político básico en la democracia.

Me llena de orgullo que la Fundación Hanns-Seidel pudiera aportar a trans-

mitir este mensaje en Chile. No deseo aburrirlos con citas de la evaluación antes

mencionada, pero me gustaría destacar dos afirmaciones que se refieren al papel

jugado por nuestra fundación. Por un lado se dice que, “en los inicios, aportó

eficazmente a la apertura democrática, gracias a la labor en el espacio extraparti-

dario y a la cooperación con las fuerzas liberal-conservadoras que adherían al régi-

men militar. Y, desde inicios de los años 90, los programas de formación y asesoría

ayudan a los políticos conservadores a destacarse por su eficacia y a asumir un papel

de oposición constructiva en el parlamento”.

Al observar a los asistentes, veo a amigos que nos acompañaron en este

camino durante los últimos veinte años. El Centro de Estudios Públicos ha estado

vinculado a la Fundación desde sus inicios y hoy es un referente como instituto

de formación e investigación en ciencias sociales. Libertad y Desarrollo, un pres-

tigiado centro del pensamiento libertario, cuya asesoría política ha sido elogiada

por su calidad más allá de las fronteras partidarias. El Instituto Libertad y la

Fundación Jaime Guzmán, institutos cercanos partidariamente, que fomentan el

desarrollo de Renovación Nacional y de la Unión Demócrata Independiente hacia

partidos modernos. Y la Fundación Paz Ciudadana, vinculada a nuestra Fundación

a través del trabajo conjunto en aspectos relacionados con la seguridad ciuda-

dana y el trabajo juvenil. Estas instituciones y muchas otras fueron y son parte

de nuestro trabajo conjunto, en distintos momentos, con distintas concepciones y

con distinta intensidad; al igual que los numerosos becados de la fundación, que

retornaron después de un estudio de postgrado en Alemania, y que hoy trabajan

como abogados o economistas, docentes universitarios o en la administración

pública. La presencia de todos ustedes es testimonio de la camaradería surgida

entre nosotros, una camaradería en el fortalecimiento de un moderno concepto

democrático y de estado de derecho.

La Fundación Hanns-Seidel aporta, en el nivel mundial, al éxito del orde-

namiento democrático. En este seminario se plantearán los nuevos desafíos que

enfrenta actualmente la democracia en América Latina. Como punto de partida de

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cualquier planteamiento, nos orienta el principio de valorar a cada ser humano en

su individualidad. Cada persona, independientemente de su condición, es sujeto de

derechos políticos y sociales, cuyo respeto y promoción debe ser el objetivo de una

estatalidad eficaz y transparente. Muchos estados de América Latina se encuentran

recién en el dificultoso camino de encontrar la expresión adecuada de ordenamiento

estatal. No se puede renunciar al diálogo, en el cual nosotros, alemanes, nos sentimos

inmersos, tanto cuando damos consejo como cuando lo pedimos.

En este sentido, en Alemania estamos recién en vías de encontrar nuestro rol

como país unificado, en una nueva Europa y en un mundo globalizado. Debemos

constatar que la reunificación nos indujo a diferir las reformas estructurales. Hoy

es tanto más urgente la necesidad de actuar, para que podamos conservar aquello

que marca nuestra convivencia en libertad y responsabilidad social. Esta Alemania

renovada será un país que tenga mayor peso en el plano internacional, que precisa

amigos en el mundo, no como socios comerciales, sino como compañeros iguales

en el camino hacia el futuro.

Por ello, Alemania, el Gobierno alemán y la sociedad alemana seguirán

demostrando su interés por América Latina. La Fundación Hanns-Seidel trabajará

en América Latina y continuará su proyecto en Chile, porque se trata de encontrar

la adecuada interacción entre estado, política y sociedad. Continuaremos el trabajo

con los colaboradores que tanto han aportado en los últimos años a consolidar

nuestro nombre en Chile.

Cada proyecto político se inserta en circunstancias particulares, que no es posi-

ble, simplemente, reproducir en otro país. Esto dificulta el encontrar prototipos para

una acción exitosa. Por ello es importante aprovechar las instancias de crítica e inno-

vación que ofrece el diálogo franco. Deseo invitarlos a este diálogo para intensificar

la cooperación, con el objeto de favorecer la democracia, la paz y el desarrollo. Veinte

años de la fundación Hanns-Seidel en Chile no son el fin de un ciclo. Son un llamado

a no cesar en nuestros esfuerzos comunes y a trabajar por un mundo humano.

Les agradezco por su atención.

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LEGITIMIDAD Y DEMOCRACIA EN AMÉRICA LATINA

CAPÍTULO 1

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Ciertamente, no es ésta la ocasión ni disponemos del tiempo para hacer un análisis exhaustivo de la legitimidad democrática en todos los países de Latinoamérica, así que quisiera plantear gruesamente un pro-blema fundamental. Creo que tenemos derecho a preguntarnos qué suce-dió en Latinoamérica, que no sucedió en el país del norte, que nos ha impedido afianzar las instituciones democráticas. O, por el contrario, y más pertinente aún, qué se hizo en el país del norte que ha garantizado su estabilidad y creciente prosperidad, mientras nosotros seguimos debatién-donos en la inestabilidad y deslegitimación del sistema democrático.

Cuando Fukuyama escribió “El fin de la historia”, claramente no creímos que significaría el fin de los conflictos, pero sí se abrieron nuevas avenidas de esperanza, en el sentido de que parecía claro que un sistema de gobierno democrático sería el modelo imperante en el mundo occiden-tal entero, y que el sistema económico, básicamente, se organizaría en torno a una economía de mercado. Cayó el Muro de Berlín, se puso fin a la Guerra Fría y también los países latinoamericanos, uno a uno, se decidieron a favor de la modernidad, adoptaron la democracia, abandona-ron el excesivo ideologismo de corte marxista –que había deslegitimado la democracia durante décadas, calificándola como un mero formalismo bur-gués–, abandonaron el militarismo de las últimas décadas –que había des-legitimado la democracia en la práctica– y el populismo de los reiterados caudillos estatistas y sus promesas irresponsables –que habían minado la

LEGITIMIDAD Y DEMOCRACIA EN AMÉRICA LATINA

Lucía Santa Cruz3

3 Consejera de Libertad y Desarrollo, MA en Historia London University, Miembro de la Academia de Ciencias Sociales, Políticas y Morales.

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confianza en la democracia en la mayoría de los países, desde nuestros orígenes–. Se optaba, simultáneamente, por un tipo de organización eco-nómica basada en la economía de mercado, se iniciaban reformas econó-micas y una apertura al mundo y a la democracia en el ámbito político. Efectivamente, en casi todos los países del hemisferio, desde entonces, se han realizado elecciones competitivas, excepto en Haití y Cuba, y todos –casi todos, más bien– han tratado de implementar algunas reformas eco-nómicas que podríamos clasificar como políticas de mercado.

La situación actual, sin embargo, no nos permite sostener que todos los antiguos paradigmas hayan prescrito: el populismo estatista e ineficaz continúa como amenaza latente en algunos países y se ha encarnado cla-ramente en otros; el fantasma del autarquismo económico se vislumbra en el horizonte una vez más, y las reformas libremercadistas, con muy pocas excepciones, han terminado en un engendro de capitalismo estatal, más cercano a la preservación de privilegios que a un sistema que opere en beneficio de todos.

Las elecciones, en otras palabras, no han logrado establecer meca-nismos de contrapesos y equilibrios; falta competencia real; perduran la corrupción y el mal uso de recursos públicos, y faltan garantías al dere-cho de propiedad. Hoy podemos estimar que la región es menos estable y menos próspera que hace 10 años, y está amenazada, también, por nuevas formas de terrorismo.

Por otra parte, estamos muy lejos de haber creado una cultura de la democracia. Perdura la desconfianza y, en consecuencia, una mentalidad en la que parece legítimo no cumplir las leyes, buscar privilegios corpora-tivos e individuales más que el bien común. La pobreza, la desigualdad y la falta de oportunidades están con nosotros. El 54% de los empleados de Latinoamérica tiene como preocupación principal el miedo a perder su tra-bajo, y perdura el hecho de que, prácticamente, un tercio de la población no es capaz de satisfacer sus necesidades básicas. Tal vez, esto explique por qué las percepciones sobre la democracia aparecen tan preocupantes y negativas. Situación que debe realmente promover una reflexión profunda y una autocrítica respecto de lo que está sucediendo.

Desde luego, la confianza –que se ha definido como el cemento que pega los ladrillos de las instituciones democráticas– es frágil y práctica-mente inexistente. Menos de dos de cada diez personas del continente ase-guran tener confianza en otro, mientras que, en los países desarrollados, la proporción es de entre seis y ocho de cada diez personas. Es más, la confianza es un sentimiento que está declinando en relación con 1996, de 20% a 17%. La confianza en instituciones específicas ha disminuido

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desde el año 1996; la Iglesia Católica ha disminuido en 14% la confianza que despierta; la televisión, en 14%; los militares, en 11%; los presidentes, en 8%. Así, los niveles de confianza en las instituciones básicas y esen-ciales de la democracia y de la estabilidad cultural son de 36% en la tele-visión; 30% en las fuerzas armadas; 31% en los presidentes; 27% tiene confianza en los bancos; 29%, en la policía; 28%, en los gobiernos; 20%, en el Poder Judicial, 17%, en los congresos, y 11% en los partidos polí-ticos. Entre las causas que cabe señalar respecto de esto, destacan, fun-damentalmente, la demanda insatisfecha por un tratamiento igualitario por estas instituciones y la defensa de intereses corporativos que aparecen sustentando todas ellas. Sólo el 15% de los contribuyentes latinoamerica-nos considera que los impuestos son bien gastados por los gobiernos; está satisfecho con sus gobiernos el 38%; con la democracia, sólo el 28%, y con la economía de mercado, sólo el 16%.

Si tuviéramos que buscar un título atractivo para describir lo que han sido nuestros intentos de modernización en las últimas décadas, yo lo llamaría “la triste historia de la elusiva gobernabilidad”. La goberna-bilidad es aquello que entrega estabilidad a los países, para lo cual, obviamente, se requieren regímenes políticos, sistemas electorales, orga-nización de partidos políticos eficaces e idóneos que permitan la fluidez del gobierno. Pero no son gobernables sólo aquellos países donde existen sistemas políticos que permitan gobernar con fluidez. Se requiere tam-bién una mínima eficacia del estado y del aparato de la administración pública. Un servicio civil profesional para implementar las decisiones que la democracia adopte, políticas de modernización para garantizar que el estado actúe a través de mecanismos institucionales impersonales. La estabilidad –la gobernabilidad– implica tomar decisiones e implemen-tar esas decisiones.

Hay, por cierto, factores exógenos a la organización de los gobier-nos, pero que influyen y hacen más o menos posible la gobernabilidad en los países. Principalmente, me refiero a la pobreza, que no permite la incorporación activa de vastos sectores de la sociedad al sistema demo-crático y a la organización económica. La desigualdad amenaza la cohe-sión social en forma permanente. También cabe mencionar la diversidad étnica, cuando ésta lleva asociados altos grados de conflictividad y, prin-cipalmente, si es utilizada –como es el caso en Latinoamérica– para fines políticos antisistémicos. Y el narcotráfico, obviamente, es otro de esos factores.

Por otra parte, me gustaría revertir la pregunta, y preguntarnos qué es lo que da orden; qué es lo que da legitimidad en la democracia.

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No sólo gobernabilidad, sino legitimidad. La legitimidad proviene de la capacidad de los gobiernos de garantizar la libertad; de garantizar el orden dentro de la ley y del estado de derecho; y de garantizar eficacia en la resolución de los problemas concretos de las personas. Sobre estos tres puntos me explayaré.

Esto significa desarrollar una democracia que garantice la libertad y que no sea, simplemente, la aplicación mecánica de la regla de las mayo-rías. Segundo, el estado de derecho significa igualdad ante la ley, con insti-tuciones –no sólo políticas, sino también judiciales, morales y culturales– que garanticen la libertad y la responsabilidad individual de las personas, para lo cual se requieren liderazgos intelectuales de orden liberal, que son un prerrequisito para el predominio de una cultura defensora de la liber-tad. De allí la importancia de encuentros como éste. Y, finalmente, signi-fica una democracia percibida como eficaz para la solución de los proble-mas económicos de las personas.

Una diferencia sustantiva entre la evolución política norteameri-cana y la latinoamericana consiste –me parece– en que en Estados Unidos, desde sus orígenes, la democracia fue vista como el único mecanismo para elegir gobierno, pero, simultáneamente y más importante aún, para garan-tizar las libertades y los derechos individuales de las personas contra los gobiernos. En consecuencia, una minoría perseguida que clama por la libertad individual –principalmente religiosa– y la tolerancia es el funda-mento del sistema político norteamericano. América Latina, por el contra-rio, nace de una conquista y un proceso de colonización impulsado por el gobierno central de España, centralmente dirigido con el objetivo de implantar una sola fe en el continente. A Latinoamérica, la democracia llega en una versión claramente inspirada en Rousseau, basada en la peli-grosa premisa de que nada que el cuerpo democrático haga puede violentar la libertad; la libertad estaría garantizada por la actuación del gobierno, ya que el gobierno, por definición, por el hecho de ser mayoritario, actua-ría para el bien del conjunto. En otras palabras, la soberanía popular –se estima– no puede errar, no puede equivocarse. En esta escuela democrá-tica, se crea una pretendida identificación entre el individuo y el gobierno. Se cree, en consecuencia, que el gobierno, si es la expresión de la mayoría, no tiene capacidad ni existe el peligro de que coercione a los individuos y, por ende, se justifica siempre la ampliación de la esfera del gobierno y la intromisión del gobierno en todas los ámbitos de la vida individual de las personas. Para Rousseau, entonces, la libertad no es –como para Locke, el inspirador de la democracia norteamericana– la ausencia de coerción, sino que queda plenamente garantizada por el mero hecho de que todos

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participen, de alguna forma, en la generación de las autoridades y en el poder político. Este poder, por lo tanto, no requiere limitaciones, contra-pesos, ni equilibrios. Ése –creo– es el fundamento que ha permitido a los gobiernos latinoamericanos cambiar permanentemente las instituciones por una regla de simple mayoría, adoptar las constituciones, rehacerlas para volverse a elegir si la constitución no lo permite, etc.

Como ha dicho José Piñera, en un artículo muy interesante, Lati-noamérica tuvo generales fundadores, que supieron ganar la guerra; los Estados Unidos tuvieron Founding Fathers, que supieron gobernar. Los generales que ganaron la independencia de nuestro continente no ancla-ron a los jóvenes repúblicas en los valores de la libertad individual, el estado de derecho y la democracia limitada, sino que, por el contrario, mantuvieron y superaron la tradición centralista española.

Las consecuencias de esto son innumerables. La democracia en Latinoamérica ha implicado una aceptación formal de procesos para elegir gobiernos, pero ha fracasado en términos de crear salvaguardas para la libertad individual, la libertad política, la libertad cultural y ciertamente la libertad económica. Por eso ha sido característica la existencia de buro-cracias nacionales centralizadas, con mucho poder, mientras instituciones fundamentales para la libertad, como el Congreso y el Poder Judicial, se mantienen débiles, y el poder es ejercido, por lo tanto, en favor de mino-rías poderosas más que en beneficio de todos.

Una de las fuerzas del sistema político norteamericano es que la democracia estaba asociada desde sus comienzos con el gobierno limitado y que el objetivo del gobierno fuese, principalmente, garantizar las liber-tades de las personas. La preocupación primordial de la democracia nor-teamericana, desde sus inicios hasta ahora, es encontrar una serie de mecanismos, equilibrios y de check and balances que hagan menos nocivo el ejercicio del poder.

La otra gran característica de la democracia norteamericana es que está basada en la organización espontánea de la sociedad civil. Yo sostengo que, al menos en el caso de Chile, podemos elaborar una teoría en cuanto a que el proceso ha sido exactamente a la inversa. Toda nuestra evolución histórica tiene un hilo conductor que dice relación con la construcción de nuestra realidad desde el estado. Es el caso de la conquista –a pesar de que también tuvo elementos de una empresa individual, personal, de algunos conquistadores–. Pero, básicamente, la consolidación del poder hispánico en Latinoamérica fue resultado del gobierno central de España. La primera modernización de Latinoamérica, bajo los Borbones, también es iniciativa de la Corona española. La independencia no surge realmente

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como un acto hostil hacia la monarquía española, sino en defensa de la monarquía, mientras España estaba invadida por Napoleón. En el caso chileno, todas las iniciativas de modernización fueron adoptadas desde el estado existiendo dos grandes paradojas: la primera, que el gobierno mar-xista de Salvador Allende no surgió en forma espontánea desde el pueblo en rebelión contra el estado, sino que tuvo como instrumento el apode-rarse del estado y el implantar, desde arriba y en forma constructivista, un gobierno de carácter marxista. Pero la paradoja más extraordinaria de todas es un gobierno militar que desde arriba, en forma constructivista y centralizada, termina por desmantelar el Estado.

¿Qué se necesita? Instituciones políticas, económicas, culturales y judiciales que garanticen la libertad y la igualdad ante la ley. Para esto, es indispensable progresar en la inacabada tarea de garantizar derechos de propiedad efectivos, como elemento esencial para generar capital y riqueza. Es indispensable establecer mecanismos de competencia real, en vez de monopolios estatales y privados. De acuerdo con el índice de libertad económica de la Heritage Foundation, muchos ciudadanos son impedidos de participar en sus economías por múltiples regulaciones y legislaciones de los negocios, que tienden a favorecer los monopolios fami-liares; son impedidos por derechos de propiedad débiles y por una ausen-cia de un estado de derecho. El índice de 2003 muestra que 12 de 23 países no tienen economías libres en lo fundamental y, como resultado, el empleo informal oscila entre 25% y 50% en la mayoría de la región, y entre 50% y 70% en países como Guatemala, Bolivia, Ecuador y Paraguay.

Vargas Llosa nos dice que la falta de confianza es una de las razones por la cual nuestras instituciones fracasan. Creo que eso es efectivo: se requiere una ciudadanía que confíe en sus instituciones, que tenga la convicción de que éstas existen para garantizar la seguridad y la justicia y los derechos personales de todos. Sin confianza, no hay posibilidad de capital social, no hay posibilidad de acuerdos espontáneos y todas las actividades de los seres humanos deben, por lo tanto, ser legisladas, reguladas y controladas por factores externos, porque los individuos no son capaces de ejercitar la cooperación espontánea.

La corrupción, obviamente, requiere reformas del Poder Judicial, importantes para garantizar el imperio de la ley y para que no persista la impunidad en la mantención de la riqueza en las manos poderosas de quienes gobiernan. Y, por cierto, se requiere la aplicación de políticas públicas importantes en cuanto a aumentar los niveles de educación. La calidad y la distribución de este capital educacional, como el único mecanismo idóneo para garantizar una mejor distribución del ingreso,

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de modo que todos sean partícipes de la modernización, del sistema político y del sistema económico. Y políticas económicas que promuevan el empleo.

En suma, los países pueden y deben construir gobernabilidad, en el sentido de crear instituciones políticas, sistemas electorales, organización de partidos políticos que aseguren la elección periódica de sus gobernantes. Sin embargo, eso, por sí solo, no basta, pues requiere establecer grados más altos de legitimidad, que vienen no sólo de esa gobernabilidad, sino también de la capacidad que tengan los gobiernos de implementar, a través de un servicio civil profesional ágil, las políticas de desarrollo y las reformas económicas que se acuerden.

Pero, por sobre todo –y ésa es la idea central que quisiera dejar hoy–, se requiere un cambio sustantivo en el concepto de democracia, de modo que los gobiernos de la mayoría no sea una nueva forma de absolutismo, ya no basado en el derecho divino de los reyes, pero sí en la soberanía popular. Que existan gobiernos que aseguren un gobierno limitado, garanticen la libertad y, por lo tanto, la responsabilidad moral de los individuos, de modo de crear una sociedad más creativa, innovadora y libre para nuestro continente.

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ComentarioArmando Calderón Sol 4

Quiero felicitar y agradecer a la Fundación Hanns Seidel por invitarme a la celebración de sus 20 años en Chile, fortaleciendo la democracia y fomentando la discusión de ideas para la búsqueda de la paz, el progreso y la libertad, no sólo de Chile, sino de toda nuestra Latinoamérica. Se me ha pedido comentar el tema “Legi-timidad y democracia en Latinoamérica”. Creo innecesario agregar o aclarar algo a la brillante exposición de Lucía Santa Cruz, y sería una petulancia de mi parte.

Pero, para dejar atrás la tragedia pendular que hemos vivido en América Latina –dictadura-democracia, democracia-dictadura–, tenemos que desarrollar y consolidar democracias verdaderas, que no se agoten con elecciones libres y trans-parentes, sino que busquen permanentemente la participación. En otras palabras, democracias modernas, democracias participativas.

El gran reto que tenemos es fortalecer nuestras instituciones, provocar una entusiasta participación e involucramiento ciudadano, creando una cultura de paz, tolerancia y respeto al ordenamiento jurídico, fortaleciendo la división de poderes y provocando una descentralización administrativa. En otras palabras, tenemos que consolidar la democracia como método de vida para asegurar el equilibrio político, la estabilidad social y el progreso ordenado y sostenido con equidad.

Podemos decir, como principio convencionalmente admitido, que los ciuda-danos, a través del ejercicio político democrático en procesos electorales transpa-

4 Doctor en Jurisprudencia y Ciencias Sociales, Universidad de El Salvador. Doctor Honoris Causa de la Universidad de Osaka, Japón. Fue uno de los fundadores de la Alianza Republicana Nacionalista (ARENA), Partido del cual fue Diputado y Jefe de Fracción Parlamentaria. En 1988 es elegido Alcalde de la Ciudad de El Salvador. En su calidad de Presidente del Partido (1988-1994), participó activamente en el proceso de negociación que culminó con los Acuerdos de Paz en 1992. En 1994 es elegido Presidente Constitucional de la República de El Salvador (1994-1999). Actualmente es Diputado ante el Parlamento Centroamericano y Presidente Honorario del Partido Alianza Republicana Nacionalista.

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rentes, se constituyen en los mandatarios constitucionales del pueblo, y que éstos son los titulares legítimos del poder, principio que es absoluto.

La teoría de la democracia tiene dos senderos totalmente diferentes: pri-mero, el que estudia la forma de resolver los conflictos y que se expresa en los mecanismos constitucionales y legales; es el de la teoría de la elección social, donde las preferencias individuales nos llevan a un resultado social, que se obtiene des-pués de ir a las urnas, como método civilizado e instrumento de la teoría democrá-tica, resultado que sería imposible obtener de otra manera.

Por otra parte, está el sendero sociológico, que es el de la búsqueda del consenso, a través de la discusión, la deliberación razonada. En otras palabras, se busca resolver los conflictos a través del diálogo argumentado y razonado.

Ambos senderos son indispensables en la teoría de la democracia, no pode-mos aceptar sólo uno: ambos son indispensables y necesarios para obtener el mayor grado de legitimidad democrática y política. La legitimidad de la democracia no sólo puede provenir de su origen diverso, obtenido por un resultado electoral, que puede ser el resultado de una coyuntura determinada y momentánea, sino que también debe provenir de su ejercicio. Por eso, si vemos las constituciones de nues-tros estados, el espíritu de los constituyentes ha sido una posición ecléctica ante la disyuntiva planteada. Prueba de ello es que muchas exigen –como en mi país El Salvador– al Presidente de la República, entre sus obligaciones, procurar la armonía social y conservar la paz y tranquilidad interiores.

En otro ámbito, la relación entre legitimidad y opinión pública es básica para el sistema democrático. El sistema político es legítimo cuando los principios, las normas, el régimen y las reglas de juego que se expresan en él tienen una general aceptación de los ciudadanos. Éstos manifiestan opiniones, que, al ser repetitivas, se convierten en opinión pública. Teniendo ésta una visión positiva de las institu-ciones, de las prácticas políticas económicas y de las estructuras normativas, esa visión positiva se encuentra en la sociedad civil. Por el contrario, cuando la opinión pública constituye una expresión negativa de las prácticas y de las instituciones e, incluso, de los actores que participan en el proceso de toma de decisiones políticas, podemos afirmar que la gobernabilidad y legitimidad están en peligro.

El desafío de la modernización de las administraciones públicas trasciende el poner macroeconómicamente en orden a nuestros países y reducir sus gastos: debemos volvernos eficientes y eficaces, buscando consolidar la gobernabilidad y la legitimidad, que no son sino la capacidad del sistema político de conducir los des-tinos de un país con la participación y consenso de toda la sociedad. En un enfo-que básico establecido por las Naciones Unidas, se manifiesta que la gobernabili-dad democrática constituye un conjunto de atributos o cualidades que se deben dar en el gobierno y en la comunidad, con el fin de que en esa relación compleja entre ambos términos se establezcan condiciones de gobernabilidad referidas a las

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siguientes dimensiones o áreas: respeto a los derechos humanos, regla de la mayo-ría para la elección de autoridades, participación en las decisiones, respeto al plu-ralismo, eficacia en los logros del desarrollo humano, respeto al estado de derecho constitucional.

La gobernabilidad y la legitimidad democráticas no son un problema exclu-sivo del gobierno, sino una corresponsabilidad política de los diversos actores que

constituyen la ciudadanía. Las democracias modernas no se agotan en los marcos formales o jurídicos

de unas elecciones transparentes, sino que requieren la aceptación y participación ciudadana. Por eso hablamos de la democracia participativa, a la cual todos los estados democráticos modernos han venido reconociendo. También hay un con-senso de aceptación en nuestra América, conjugados y reconocidos estos pensa-mientos en la Carta Democrática Interamericana, aprobada en 2001 por los Estados Americanos en el seno de la Organización de los Estados Americanos (OEA). La Carta Democrática es el instrumento regional que sintetiza principios, normas y mecanismos de acción colectiva, incluyendo sanciones diplomáticas en los casos de alteración o ruptura de la institucionalidad democrática. Es un instrumento de garantía, que ayuda a preservar la democracia allí donde está amenazada o haya sido usurpada por un gobierno ilegítimo, o donde haya sido objeto de una grave alteración por un gobierno que, habiendo sido electo democráticamente, evolu-cione hacia una forma sutil de dictadura.

La carta presume que la legitimidad del ejercicio del poder democrático supone una política de cohesión social y de lucha contra la pobreza y la extrema pobreza. Una gobernabilidad basada en la probidad de la administración pública y en la rendición de cuentas por los gobernantes, en la lucha contra la corrupción y en la preservación de los equilibrios ecológicos, revaloriza los partidos políticos y a la sociedad política, como elementos insustituibles de la democracia representativa; y establece y reconfirma que la legitimidad democrática demanda una política de participación activa de la ciudadanía y de los pueblos, y fortalece la participación de la sociedad en la vida democrática. Naciones Unidas, la OEA, el mundo democrá-tico, en general, coincide con estas ideas, ya que las libertades y las democracias se fortalecerán y serán seguras cuando podamos asegurar la participación de nuestros pueblos, abriendo los espacios en los mecanismos de participación e invirtiendo en el desarrollo humano, rompiendo así el círculo de la pobreza: que el que nace pobre no esté condenado a morir pobre. Esto sólo podrá darse con gobiernos democrá-ticos legítimos. Legitimidad obtenida por el respaldo electoral, apoyo al sistema democrático y el consenso social, detrás de las acciones de los gobernantes; sólo así, la relación entre gobernantes y gobernados se expresará como adhesión, más que como obediencia, y las decisiones de los gobernantes, como necesidad, más que imposición.

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En América Latina tenemos casos muy claros, y estamos viviendo momen-tos difíciles. Por ejemplo, el caso de Venezuela, para citar nombres específicos. Chávez, electo en un origen democrático, con elecciones transparentes, pero con un ejercicio nulo de la democracia: eso no puede ser democracia. Venezuela está siguiendo un camino errado, que debemos revertir en toda nuestra América. La amenaza del populismo está presente. La democracia, en su ejercicio, es perma-nente. Tenemos que consolidarla, y consolidar en América Latina los procesos democráticos, porque estamos en pañales. En Chile, una democracia más asen-tada más consolidada, con toda una cultura de democracia, es un paradigma a seguir en América Latina. Pero nuestros pueblos –aquellos que hemos tenido una cultura no democrática, que estamos iniciándonos en nuestros procesos, que estamos consolidándolos–, tenemos que consolidar el estado de derecho, buscar la cohesión social, buscar la participación ciudadana. Democracia no sólo es una democracia formal, jurídica, sino un ejercicio día a día, en la búsqueda de esa cohesión, en la búsqueda de ese consenso.

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ComentarioAlfredo Keller �

Permítanme también comenzar agradeciendo a la Fundación Hanns Seidel por la invitación que se nos ha hecho a este seminario. No por azar trae ella a la mesa el tema de los “Nuevos desafíos a la democracia”. En realidad, creo que eso de “nuevo” sobra: son desafíos que tiene siempre la democracia.

Cuando hablamos de democracia, ¿de qué hablamos? Básicamente, del sistema político. Y cuando hablamos de sistema político, en realidad, estamos hablando de la lucha por el poder. Y cuando hablamos de lucha por el poder, habla-mos, necesariamente, de su legitimidad para la gobernabilidad. Pero, en el fondo, se trata del poder, y el poder –al menos, el poder en democracia– no es sino el establecimiento de reglas de convivencia, entre el dominio y el sometimiento. Así, el sistema es dominante y la población es el sometido, y las reglas que se establecen para la convivencia en ese esquema de poder de dominación-sometimiento es lo que llamamos democracia. Porque sometimiento y dominación es el ejercicio del poder, y esto es lo que caracteriza a la humanidad en toda su historia.

Otra manera de imponer el poder es por la fuerza, y la fuerza es lo que ha generado las guerras y lo que ha generado las autocracias.

Por tanto, la democracia es eso: un marco de legitimidad normativa que nos permite convivir en paz.

Así, la primera causa de la legitimidad en democracia es una legitimidad de carácter normativo: establecemos reglas del juego, establecemos constituciones y

� Licenciado en Comunicación Social UCAB, Caracas, Venezuela. Es Presidente de AKSA Partners Consulting, consultora que presta asesoría política y electoral a gobiernos, partidos y dirigentes políticos y empresariales de América Latina. Es asesor del Consejo Directivo de la Unión de Partidos Latinoamericanos.

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leyes, y pretendemos que no nos sometemos a un poder autocrático personalizado, sino a un marco de relaciones en las cuales todos aceptamos convivir. Ésta es la primera fuente de legitimidad. Pero hay otras fuentes de legitimidad, como ya lo dijeron Lucía Santa Cruz y el Presidente Calderón.

Quiero poner especial énfasis en la legitimidad de la gestión pública: el propio sistema establece normas para que parte de ese sistema ejerza el poder, no para someter, sino para administrar el poder. Aquí se establece un esquema de gestión que parte de la premisa que nutre la legitimidad, en la medida en que es eficiente, que es rentable, que produce resultados. Cuando no los produce, el propio sistema crea las normas para su sustitución, y esto es lo que llamamos pro-cesos electorales.

Se parte de la premisa de que la satisfacción tiene un componente muy fuerte de carácter económico, y estos indicadores –que mencionaba Lucía Santa Cruz– sobre insatisfacción en América Latina guardan una inmensa correlación con las vulnerabilidades y debilidades económicas en la región. No es solamente un problema de pobreza –la pobreza no es una entidad abstracta–; es consecuencia de una dinámica muy débil de la economía.

Otra fuente de legitimidad es la legitimidad cultural, que tiene un inmenso poder. ¿A qué nos referimos? Con mucha frecuencia hemos descuidado –como el presidente Calderón señalaba– la opinión pública. Pero la opinión pública no es solamente opinión, juicios, valores que se emiten sobre el administrador del poder; es, también, el conjunto de valores y creencias profundamente arraigados en la cultura ciudadana, que se sustentan en aspiraciones, expectativas, tradicio-nes, maneras de ser. Si revisamos lo que han sido los avatares de la lucha cultu-ral en América Latina, nos damos cuenta de que hemos venido avanzando hacia economías liberales de mercado, pero con culturas profundamente arraigadas en el más simple y llano clientelismo estatal, de estados fuertes y asistencialistas. Y lo que se han propuesto las economías de mercado es desmontar esos estados asistencialistas. No por azar se producen fuertes choques de culturas, o fuertes críticas al desmontamiento del aparato estatal, que ha sido durante muchísimo tiempo la única fuente de generación de empleo para ingentes cantidades de personas en América Latina.

La pobreza, hoy, está necesariamente asociada a la economía de mercado, porque ésta es la responsable de haber destruido el aparato asistencialista, pro-veedor de empleo para grandes contingentes de población en América Latina. Esto, naturalmente, genera grandes frustraciones. Lo que está en revisión es: o moldeamos el sistema a la cultura, o modificamos la cultura para adaptarla al sistema; pero, por el rumbo que ahora llevamos, necesariamente, vamos en direc-ciones contrarias.

La crisis de la gobernabilidad y de la democracia que estamos observando

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en América Latina no es algo nuevo. Hay que recordar que si algo caracteriza a América Latina, es su larga historia de inestabilidad. Por ejemplo –ya que el Presi-dente Calderón mencionó a Venezuela–, aunque en los últimos 4� años Venezuela se convirtió en una especie de paradigma de referencia democrática, en la historia republicana venezolana, que tiene apenas 200 años, hay 160 golpes militares de estado. En la historia republicana de ese paradigma democrático hay 6 guerras civi-les. Si pasamos revista por cada uno de nuestros países, veremos que, desde la independencia de España hasta esta fecha, lo que caracteriza a nuestros países es la inestabilidad.

En los últimos �0 años, puedo resumir esta historia como la búsqueda –y las derrotas sucesivas– de legitimidad de lo que podríamos llamar los “árbitros de la construcción de gestión” en América Latina. Hace �0 años, el arbitrio del orden social descansaba en las fuerzas militares; progresivamente, fuimos dando paso a otros actores como árbitros del desarrollo y orden social. Le dimos paso a los tec-nócratas. Primero, a los sociólogos, a los expertos, a los técnicos, y fuimos creando un aparato estatal de expertos. Esto generó grandes expectativas y grandes frus-traciones. Siempre, el hilo conductor de trasfondo es la política, naturalmente, pero luego vimos cómo, en algunos países, se fue generando una frustración con el polí-tico tradicional, y quienes tenían poder económico decidieron que había llegado el momento de asumir el control.

Y comenzamos a ver a empresarios metidos en política, y hay países, incluso, en los que los empresarios son, abiertamente, los dueños del poder político; donde el Presidente de la República es, en realidad, un empresario.

Y esto dio paso a un siguiente árbitro: los medios de comunicación, espe-cialmente, la televisión.

Para dar paso, finalmente, al último árbitro, que es el que está adquiriendo mucho cuerpo en muchas partes: en Venezuela, desde luego; en Bolivia, en el Perú, en general, en los países andinos: el pueblo, la masa popular.

Tenemos, pues, una sucesión de actores políticos que demuestran, en el fondo, que cada quien busca el poder para administrarlo en función de sus intereses.

Por eso, cuando hablamos de democracia, no podemos perder de perspec-tiva que estamos frente a un esquema de dominación-sometimiento. Esto nos plan-tea el tremendo reto de lo normativo, de generar las reglas de juego, por una parte, y de producir resultados, por la otra.

El sistema fracasa cuando se produce una desalineación entre la oferta y la demanda –en otras palabras, cuando el sistema (o el pueblo) demanda al sis-tema determinados resultados, pero el sistema (es decir, las elites que lo controlan) emite ofertas en dirección distinta o contraria, como lo hemos visto con excesiva frecuencia–. En el debate público, cuando la población está pidiendo solución para la pobreza, o generación de empleo, o seguridad ante el crimen, normalmente el

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debate de las elites es relativa al marco constitucional y legal para la apertura de mercados. Ahí se produce un desalineamiento entre lo que el sistema ofrece y lo que la gente percibe que el sistema da.

Aunque la democracia está pasando por un momento de prueba muy signi-ficativa, creo que esto es más bien una oportunidad que un reto o un castigo. Es una oportunidad para impulsar la dinámica de la política, a través de una voluntad de cambio generacional. Hay que preservar en el sistema; él no puede anquilosarse, no puede taponarse: debe movilizarse.

Además, no podemos llegar a la conclusión de que hemos llegado al fin de la historia. No ha llegado el momento de apoltronarnos: al contrario, debemos actuar. Hay dos cosas fundamentales: la primera, es que antes de que el sistema produzca el empoderamiento –es decir, la voluntad popular de la participación–, tenemos que generar los mecanismos de participación. Y algo fundamental, sin lo cual ningún sistema funciona: tenemos que maximizar los logros.

El ser humano se mueve bajo tres motivaciones dominantes: primero la moti-vación del logro, la búsqueda del beneficio, del bienestar; luchamos por vivir mejor; la motivación del logro mueve a la gente.

La segunda es la motivación del poder: yo quiero ser dominante, mandar, tener una pistola en mi mano, tener la fuerza de hacer que otro se arrodille delante de mí. Esa motivación de poder está presente en todo ser humano.

Y, finalmente, está la motivación del relacionamiento: cómo convivo con otros, cómo me agrego intereses.

De modo que, cuando hablamos de maximizar logros, no nos referimos sólo a los logros económicos, sino también a los logros de poder y los logros de relacio-namiento.

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GLOBALIZACIÓN Y DEMOCRACIA

CAPÍTULO 2

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Quiero, en primer lugar, dar las gracias a la Fundación Hanns Seidel y al Instituto Libertad y Desarrollo por esta invitación, y a todos ustedes por su presencia, así como al distinguido panel que me acompaña durante la sesión.

Se me ha pedido presentar esta mañana algunas reflexiones res-pecto de la globalización, la democracia y los desafíos que esta relación presenta. Estas reflexiones van a ir orientadas a plantear que por globali-zación, en los tiempos contemporáneos, se entienden dos fenómenos para-lelos totalmente distintos y, en algunos casos, contradictorios. De un lado, el proceso económico denominado globalización. De otro, el proceso polí-tico-institucional denominado globalización.

Por el proceso económico denominado globalización, muy popular entre periodistas, banqueros y empresarios, se entiende un fenómeno básicamente espontáneo, por el cual se produce la libre circulación de bienes, capitales y personas en el mundo.

Por el proceso de globalización institucional, en cambio, se entiende un fenómeno político, por el cual aparecen nuevas estructuras suprana-cionales de poder, así como nuevas normas jurídicas, también de origen supraestatal, con autoridad vinculante para gobiernos y personas. A dife-rencia de la globalización económica, la política no es espontánea, sino

GLOBALIZACIÓN Y DEMOCRACIA

Enrique Ghersi 6

6 Abogado, Magíster en Derecho Civil, Doctor en Derecho Universidad Mayor de San Marcos, Diputado de la Nación por el Departamento de Lima (1989–1990), Profesor de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Lima, y del Departamento de Ciencias Sociales de la Universidad del Pacífico, Perú. Director del Centro de Investigaciones y Estudios Legales de Perú.

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deliberada, y es presentada por sus defensores como una consecuencia nece-saria de aquélla.

Estos procesos, sin embargo, desde mi punto de vista, no se derivan el uno del otro necesariamente. Pueden ser contradictorios y, en algunos casos, puede existir una peligrosa amenaza a la libertad, implícita en el presunto proceso de globalización institucional. Este último no es real-mente un proceso de globalización, sino, por el contrario, una reingeniería del estado, que está tratando de encontrar, en un mundo de libertad global, cómo recuperar el control sobre la sociedad civil que está perdiendo.

La globalización como fenómeno económico es esencialmente –uti-lizando una terminología hayekiana–, un proceso cataláctico, fruto de la competencia y del desarrollo espontáneo de fenómenos económicos y sociales. Sin embargo, creo que, como señala el economista español Lorenzo Bernaldo de Quirós, hay mucho de mitología en la difusión del término globalización. No se puede negar que, respecto de las últimas décadas, la integración internacional y el mayor desarrollo de los merca-dos es una experiencia notable, pero no es menos cierto que el mundo estaba más globalizado antes de la primera guerra mundial que hoy, al extremo de que ni siquiera existían pasaportes que restringieran el movi-miento de las personas, había libre comercio y la circulación de capitales era completamente autónoma. De manera que resulta altamente llamativo el hecho de que la idolatría mediática presente a la globalización como una novedad histórica, cuando no lo es.

En efecto, el historiador francés Régis Bénichi identifica hasta tres grandes globalizaciones en la historia. La primera consiste en la gran etapa de expansión comercial subsecuente a la era de los grandes descu-brimientos, entre los siglos XV y XVI. La segunda, después de la genera-lización de la revolución industrial, aproximadamente desde 1840 hasta la Gran Guerra. Y, la tercera, la actual. Lo que sucede es que, después de años de dirigismo económico y totalitarismo político, da la impresión de ser algo muy novedoso, cuando, en realidad, no lo es.

Paralelamente, se habla de globalización en sentido político, que se expresa, por ejemplo, en nuevas instituciones, como la Corte Penal Inter-nacional, o en conferencias patrocinadas por la Organización de Nacio-nes Unidas, donde no participan ya gobiernos, sino asociaciones de la autodenominada sociedad civil, tales como las ONG: grupos que nadie ha elegido democráticamente, y que se arrogan la representación de todos nosotros para discutir temas tan importantes, que van desde la regulación del medio ambiente, el derecho internacional, el género y la vida de la familia.

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En el mundo contemporáneo, existen pues, estos dos procesos, y son en mi concepto, francamente opuestos. Mientras la globalización eco-nómica es uno en el cual la libertad tiende a ser reivindicada y el ser humano recupera espacios como individuo frente a la autoridad estatal, a través, por ejemplo, de la libertad de comercio, de la libre circulación del pensamiento, mediante internet, y de la aparición de las nuevas tecnolo-gías, el proceso denominado de globalización política es, en realidad, uno que va en un sentido distinto, dirigido a fortalecer nuevamente al estado, creando estructuras coactivas por encima de ellos.

En mi concepto, la utilización de la palabra globalización con estos dos sentidos revela una grave trampa retórica. Nuevamente, somos vícti-mas de una vieja estratagema que los enemigos de la libertad han llevado a cabo sistemáticamente, que consiste en denominar con el mismo término que utilizamos para decir una cosa buena, algo que significa exactamente su contrario. Esta técnica retórica, conocida desde los griegos como antí-frasis, consiste en la atribución de sentidos inversos a las palabras, con el propósito de rebatir argumentos, asimilándolos con sus contarios. Frie-drich Hayek llamaba a estos términos “palabras-comadreja”, pues tienen la cualidad de sustraer por completo el sentido de los términos a los que van agregados.

Según un mito nórdico, la comadreja es un animal capaz de sus-traer totalmente el contenido del huevo, sin quebrar la cáscara. Y Hayek, sirviéndose de esa idea, sugiere que así como las comadrejas son capaces de succionar un huevo sin romper su cáscara, hay palabras que son capa-ces de sustraer el significado de otras. Así, pone como ejemplo a la pala-bra social, porque agregada a cualquier otra, le sustrae completamente su sentido.

Los defensores de la libertad hemos sido víctimas, durante mucho tiempo, de esta trampa retórica. Primero nos quitaron la palabra liberal. En Estados Unidos, significa todo lo contrario: el “liberal” es el socia-lista. Después nos quitaron la palabra social. Así, la justicia social no es justicia; la democracia social no es democracia, y la economía social de mercado no es economía de mercado. Hoy buscan hacer lo mismo con la globalización.

En una democracia, por cierto, estamos todos rodeados de “pala-bras-comadrejas”, que ocultan otras tantas trampas retóricas que debemos denunciar y rebatir enérgicamente. Carlos Cáceres, en la introducción al seminario esta mañana, habló brillantemente de otra de ellas: el neolibe-ralismo. Sus enemigos le agregaron la partícula “neo” al liberalismo, para construir otra antífrasis perfecta: el neoliberalismo no es el liberalismo,

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sino una nueva forma de intervencionismo. Se trata, pues, de otra “pala-bra-comadreja”.

Sostengo que la globalización en sentido político –el proceso de creación de estructuras supranacionales– es también una “palabra-coma-dreja” sumamente peligrosa, pues se trata de un proceso que va exacta-mente en el sentido inverso de la globalización de los mercados.

Alertado sobre esta diferencia, quiero sugerir dos graves amenazas a la libertad que se ocultan tras de esta supuesta globalización política. La primera es una crisis de representación, y la segunda es una crisis de legitimidad.

Las ONG, pretenden tener igualdad jurídica con los estados y parti-cipan a las conferencias internacionales en Kyoto, Pekín o Río, generando una crisis de representación política impredecible, porque rompen el equi-librio de la igualdad jurídica entre los estados. El principio de la igualdad jurídica entre los estados fue establecido con sangre en la historia y es el fruto más universal de la Rebelión de Flandes.

Chile, el Perú, Argentina –pocos lo recuerdan–, como reinos del Imperio Español fueron parte de un mismo país con Flandes durante un período largo de su historia: del siglo XVI hasta finales del XVII. En la rebelión de Flandes, en la cual los protestantes se alzan contra la autoridad de la corona española, señaladamente, contra la de Felipe II y sus herede-ros, se reivindica el principio de la igualdad jurídica. Fueron precisamente precursores del liberalismo, como Hugo Grotio y Samuel Pufendorf, fun-dadores del derecho internacional público, los que tratan de reivindicar la idea de que las naciones tienen una igualdad jurídica. Basado en tal prin-cipio, se construyó el derecho internacional público contemporáneo.

Hoy se está pretendiendo romper un principio esencial del derecho internacional público, dándole representación a instituciones por las que nadie ha votado y a las que nadie ha elegido. El principio de igualdad jurídica de las naciones, por supuesto, no se basó siempre en el principio democrático; se basó, a lo largo de los siglos, muchas veces, en el poder. Pero desde la consolidación de la democracia contemporánea y los proce-sos constitucionales en el mundo occidental, es cada vez más el principio dominante, como brillantemente expuso Lucía Santa Cruz, en el panel que me ha precedido en el uso de la palabra. En un mundo que reconoce el principio democrático para regular la vida de los pueblos y de los países, se pretende implantar por encima de los gobiernos democráticamente elegi-dos, instituciones donde participan en igualdad, institutos, ONG y grupos que no son democráticamente elegidos, estableciendo, en mi concepto, una grave crisis de representación. Las ONG, que son lamentablemente, en su

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inmensa mayoría, producto de una determinada ideología y predominan-temente enemigas de la libertad, buscan a través de ese camino, reintrodu-cir muchas de las limitaciones que el proceso de globalización económica ha ido eliminado.

De manera que yo no soy nada optimista, por ejemplo, con que me digan que se ha creado un Tribunal Penal Internacional; yo prefiero la libre competencia entre las naciones, y que hubiera varios tribunales penales que pudieran juzgarme.

Pero si, además, me informan que el fiscal del Tribunal Penal Inter-nacional es un ilustre penalista argentino, que fue el encargado de encar-celar a gobernantes militares del proceso militar, claramente se dijo todo.

Es una institución que tiene un punto de vista, que no es precisa-mente neutral. Eso se llama prejuicio, del cual no puedo esperar justicia, porque ya está anticipadamente establecido el punto de vista de quienes van a aplicar o administrar esa supuesta justicia.

De manera que la crisis de representación que existe en este pro-ceso de globalización política, en mi concepto, es una grave amenaza a la democracia. Fíjense en la paradoja: la comunidad internacional, si tal cosa existe, pretende imponer a los peruanos, a los chilenos, a los argenti-nos, a los venezolanos la democracia como su norma de gobierno interno, pero no utiliza el mismo principio de representación democrática en las presuntas autoridades supranacionales que estarán por encima de sus gobiernos. Con lo cual, roto el equilibrio de la igualdad jurídica entre las naciones, equivalentes al principio de la igualdad ante la ley para los ciu-dadanos, creo yo que hay poco que esperar.

Además de los peligros anotados, pretenden utilizar la autoridad para imponer una cierta moralidad, como, por ejemplo, los grupos feministas intentaron en la conferencia de Pekín, o pretenden utilizar la autoridad para imponer una determinada administración de los recursos naturales, como quisieron hacer en Kyoto y luego en Río. No es sino el preludio de nuevas luchas para limitar la libertad y de la defensa correspondiente, que deberemos hacer quienes creemos en ella; de manera, que no es una noti-cia alentadora, y va exactamente en el sentido contrario al desarrollo de los mercados, inherente al proceso de globalización económica.

La segunda es una crisis de legitimidad. De un lado, las fuerzas eco-nómicas y sociales tienden a la libertad; el conocimiento, a difundirse; las fronteras, a disolverse; la migración, a convertirse en un movimiento natural de personas, junto con capitales e ideas. De otro lado, el estado trata simultáneamente de detener ese proceso espontáneo, cataláctico, consecuencia de la competencia que está ocurriendo, e incurre en una

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segunda crisis, además de la de representación, que es la crisis de legitimi-dad: Por el proceso de globalización política estamos pasando de un estado de derecho a un estado de legalidad, que no es lo mismo.

En América Latina, creo que podríamos dar una lección del estado de legalidad al mundo, por supuesto en mayor o menor grado, según los países en los que vivimos. ¿Por qué hablo de un estado de legalidad y no un estado de derecho? ¿Cuál es la diferencia en ciencia política entre un estado de legalidad y un estado de derecho? La diferencia es cenital. En un estado de legalidad, la ley refleja al poder; en un estado de derecho, la ley limita al poder.

La historia trágica de América Latina es haber sido siempre un estado de legalidad. Siempre hemos tenido leyes. Y qué leyes: maravillosas, lamentablemente sin ninguna vigencia social. Andrés Bello, por ejemplo, ilustre codificador en cuatro países de América Latina, el brillante Código Civil peruano de 1852, en Argentina, el código de Vélez Sarfield, una cons-trucción maravillosa del derecho, y la constitución de Alberdi, gran pieza liberal. Pero en América Latina el derecho nunca funcionó, porque había un desfase notable entre la ley y la realidad. Esa crisis de la ley, una ley que no limita al poder sino que lo refleja, se mantiene hasta hoy.

Creo que así como hubo un proceso de sustitución de importacio-nes, en América Latina, hubo también un proceso de sustitución de legis-laciones que no ha sido estudiado todavía. Hemos importado leyes y hemos pretendido que las leyes rijan, sin tomar en cuenta que la ley es costosa, que la gente no puede pagar ese costo de la ley, que vivimos en sociedades que, por cierto, no son las sociedades suizas o germánicas o francesas en las cuales esas leyes se han gestado. En el Perú, por ejemplo, el Código de Comercio, es el Código de Comercio español de 1898, con erratas y todo. El Código Civil peruano de 1984, es el Código Civil italiano de Mus-solini –vaya inspiración–. El Código Penal peruano de 1924, es el Código Penal suizo de 1900. La Ley del Defensor del Pueblo peruano, es la Ley del Defensor del Pueblo español. La Ley del Tribunal Constitucional peruano, es la Ley del Tribunal Constitucional austríaca, redactada por Kelsen. Es decir, hemos importado leyes, sin tomar en consideración nuestra reali-dad. Nadie puede decir que no tenemos leyes modernas en nuestro con-tinente, si son las mismas leyes del mundo europeo. Lo que pasa es que ninguna rige.

Eso es un estado de legalidad. Nuestros gobiernos han usado la ley para controlar a la población, y controlar el país, no para limitar su auto-ridad y permitir que la libertad florezca. El estado de derecho es una aspi-ración completamente distinta. Pariente lejano del rule of law, pretende

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por el contrario, hacer previsible el cumplimiento de la ley y permitir el florecimiento de la libertad. El constitucionalismo contemporáneo lo que busca es establecer espacios en los cuales la sociedad pueda expresarse, limitar la autoridad del estado. Lo que sucede en este mundo de la globali-zación política es que estamos regresando al estado de legalidad. Hay unas conferencias internacionales sin principio democrático, donde se elabo-ran unos tratados multilaterales, sin representación, sin igualdad jurídica entre las naciones, que son pretendidamente ley internacional, pero, claro, no son derecho.

No olvidemos que la ley es sólo una de las formas de producir el derecho, pero no es el derecho. El derecho, si creemos en el derecho natural, es un proceso social que se desarrolla en función de determina-das características humanas; y si creemos en una visión más austriaca del derecho –como, por ejemplo, yo–, pensamos que el derecho es fruto praxeológico de la acción humana y no de la voluntad humana; pero, en cualquier caso, el derecho y la ley no son lo mismo.

En este mundo de globalización política, sin embargo, se pretende igualar el derecho con la ley. Ése es un gravísimo peligro, porque el que controla la forma de producir la ley –en este caso, las normas suprana-cionales–, nos impondrá una normatividad coactivamente a todos. A la larga, nos encontraremos frente a nuevas restricciones a la libertad, ya no impuestas por nuestros estados nacionales, con los que los liberales venimos peleando en los últimos cien años, sino por los estados o por las organizaciones supranacionales que se encuentran más distantes de nosotros y que son más difíciles de identificar, como un enemigo activo.

De manera que en este mundo globalizado no vayamos a pensar que todas son albricias y que el futuro maravilloso de la libertad irá de mano de los container de los comerciantes, de las fábricas de los industriales, de las ideas brillantes de los inventores o de las páginas maravillosas de nuestros artistas. También irá oculta la amenaza de la libertad en los demagogos que están ahora en las ONG y pretenden ser iguales a nuestros gobiernos demo-cráticos. Anidará en los tratados internacionales, que nadie revisa y nadie lee con cuidado, y que, finalmente, son, en lo esencial, nuevas estructuras en las que las burocracias nacionales encuentran refugio.

Habida cuenta de una limitación del poder en sus propios estados de origen, encontraremos que estamos nuevamente rodeados por peligro-sos enemigos. El Cato Institute de Washington ha hecho investigaciones sumamente fascinantes sobre las lamentables consecuencias para la liber-tad en las políticas del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacio-nal. Si estudiamos lo que han sido las recomendaciones del Banco Mundial

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y del Fondo Monetario, encontraremos que, al contrario de lo que sostiene la prensa que en América Latina identifica a estas instituciones como las principales defensoras del capitalismo, ellas han sido las primeras enemi-gas de la libertad y del capitalismo en el mundo. Y como ellas, si examina-mos el PNUD, la labor lamentable de la UNESCO, que se ha dedicado a confiscar la cultura allí donde hace sus trabajos, o las recomendaciones de la FAO, o las recomendaciones aún más dramáticas de la Organización Mundial de la Salud.

Para ilustrar ello, quiero compartir con ustedes la historia de una tragedia que sucedió en el Perú. Recordarán ustedes que, hace unos seis años, hubo una terrible epidemia de cólera en mi país, que mató a 19.000 personas, aproximadamente. Pero pocas personas saben el origen. Éste fue un consejo de la Organización Panamericana de la Salud, que le recomendó al gobierno peruano, habida cuenta de que el cloro producía cáncer, que redujera la cantidad de cloro en el agua potable. Probable-mente haya consecuencias cancerígenas en el cloro, pero el costo y benefi-cio no era entre el cáncer y no cáncer, sino entre la amenaza del cáncer y el cólera, que mata más gente que el cáncer. Las autoridades peruanas, por tratar de ser modernas en este mundo políticamente globalizado, bajaron ligeramente la clorinación de las aguas en los centros poblados del Perú y se produjo la epidemia mortal de cólera, que todos conocemos. Esta auto-ridad supranacional, por supuesto que es perfectamente irresponsable; si se le aplicaran las normas internas, debería responder penalmente, por lo menos por responsabilidad criminal, por negligencia. Por cierto, a las ONG no se las ha enjuiciado. Prefieren enjuiciar a las tabacaleras, por el consumo de un producto que es, finalmente, decisión individual y se olvi-dan del caso, del cólera en el Perú donde, los desacertados consejos de un organismo internacional, mataron a 19.000 personas.

Es curiosa esta dicotomía. Tanto entusiasmo y confianza en la glo-balización económica, y tanto escepticismo y desconfianza en la globali-zación institucional. Yo creo que la razón de fondo detrás de ello, para los que nos consideramos liberales, es que la globalización económica es esen-cialmente un fenómeno libre, de personas y sus asociaciones voluntarias, y por tanto, los estados generan oportunidades y las personas resuelven por dónde incursionan. Así ha sido la globalización económica que cono-cemos hoy. Por tanto, los liberales, que no le tenemos desconfianza a la libertad, nos sentimos cómodos en el mundo de la libertad. Distinto es lo que pasa con la globalización institucional, porque ése no es un fenó-meno en que las personas libremente deciden, sino que es esencialmente un fenómeno a nivel de estados. E igual como el estado desconfía de las

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personas, y por eso hay inspectores de impuestos internos, inspectores de trabajo, inspectores de todo, las personas también tienen todo el derecho del mundo a desconfiar de los estados. Tal vez ahí surge este escepticismo frente al futuro de la globalización institucional.

Pero, al mismo tiempo, pienso que la inmensa mayoría reconoce que vamos a tener que transitar por ese camino; la pregunta es cómo. Desde ese punto de vista, uno ve el contraste entre el pensamiento extremo de los socialistas –por ejemplo, Lasalle, según el cual la libertad oprime, sólo la ley libera y, por tanto, era partidario de que en todas partes entrara el estado, porque la libertad era una opresión–, versus el pensamiento extremo de los anarquistas, que creen toda ley es un atentado inaceptable a la libertad. Ahí están los dos extremos. No podemos prever dónde estará el punto medio.

La globalización institucional, en realidad, es también poco nove-dosa. Se remonta, por lo menos, a los intentos de Metternich por asegurar la paz europea, luego de las guerras napoleónicas. En nuestros tiempos, seguimos teniendo las mismas instituciones que se crearon después de la segunda guerra mundial.

La razón de por qué, en un caso, abrazamos con entusiasmo la globalización económica, es porque, esencialmente, es un fenómeno que abre oportunidades, pero que no impone nada. En cambio la globalización institucional va a ser todo lo contrario: un mecanismo que, a la larga, no son oportunidades, sino nuevas institucionalidades y legislaciones obliga-torias para todos. Por eso, me parece bien que exista este clima de escepti-cismo. No para frenar una globalización, que va a venir de todas maneras, sino que para estar muy atento en la forma que ella se produzca.

De manera que no hay razones para ser optimistas con el llamado fenómeno de la globalización política. Sí lo hay con la globalización económica. Sobre ello es que he querido reflexionar con ustedes esta mañana y recordarles que el precio de la libertad es su vigilancia per-manente. No tenemos otro mandato y otra misión que llevarla a cabo. Muchas gracias.

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Comentario Sebastián Piñera7

Globalización y democracia, dos conceptos extraordinariamente nuevos en la historia de la humanidad, han estado tan de boga durante los últimos tiempos que vale la pena conversar acerca de ellos.

El mundo no ha sido ni democrático ni global en la inmensa cantidad del tiempo que ha transcurrido desde que el primer hombre empezó a pensar. La democracia es un fenómeno muy nuevo, salvo excepciones como la democracia griega, en la que participaban no más de �0.000 personas. Por tanto, como fenó-meno más amplio surge con la independencia americana y la revolución francesa, donde se estructura de una manera más moderna. Podemos decir que, sin duda, fue un parto sangriento, que dejó atrás todo tipo de monarquía, de despotismo ilustrado y de regímenes contrarios a los principios esenciales de la democracia. Incluso se puede decir que es posterior. Samuel Huntington, en su famoso libro La tercera ola de democratización, muestra cómo la democracia despierta, despega en los últimos años del siglo XX. Él decía que en el año 1973 habían sólo 38 demo-cracias en el mundo, en circunstancias de que ya existían más de 1�0 países; que el año 1990, ese número se había duplicado a �8, y el último estudio de Freedom House concluye que hoy tenemos aproximadamente 121 democracias en el mundo. Es decir, en los últimos 20 años la democracia se ha diseminado por el mundo –al menos la democracia en su concepción formal–; desde este punto de vista, es un fenómeno nuevo.

También la globalización es un fenómeno muy reciente. Uno puede decir que el verdadero fenómeno de globalización nace en el año 1989 o 1990, con

7 Economista Universidad Católica de Chile, Master y Doctorado en Harvard, Senador por Santiago (1990–1998), Presidente de la Fundación Futuro, Presidente de Renovación Nacional.

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la caída del muro de Berlín. La caída de la Cortina de Hierro fue un parto no san-griento, fue un parto pacífico. Muchos predijeron que la caída del “oso soviético” iba a ser dando manotazos a diestra y siniestra, pero no fue así: fue una evolución sorpresiva, nadie lo imaginó un par de años antes. Nadie siquiera imaginaba la revolución que nosotros íbamos a conocer y vivir a finales de la década de 1980 y comienzos de la década de 1990.

De hecho, la mejor manera de comparar la globalización con el periodo anterior, que era el periodo de la guerra fría, es ver sus contrastes. La idea domi-nante en la guerra fría era el conflicto con una raíz ideológica entre el capitalismo y el comunismo. En cambio, en la globalización, la principal expresión es la expan-sión de la democracia, no en virtud de un conflicto ideológico, sino más bien una convergencia ideológica, y lo mismo ocurre con la economía de mercado. El princi-pio definitorio de la guerra fría era la división entre los mundos, en tanto que en la globalización, por definición, es la integración de los mundos. El símbolo de la guerra fría era el muro; el símbolo de la globalización es la red. La medida de la globalización es la velocidad, la medida de la guerra fría era más bien el tamaño. Por lo tanto, que la globalización es un fenómeno nuevo, como una experiencia que remplaza al mundo anterior de la guerra fría, es indudable.

Creo que ambos fenómenos –globalización y democracia– se han acelerado, se han reforzado y, en cierta forma, se han complementado. Porque el concepto de democracia y de globalización se fortalecen y, en cierta forma, se necesitan y se legitiman mutuamente. Por tanto, estamos viviendo un mundo nuevo, en el que la idea dominante es la globalización, a diferencia de la idea de la guerra fría, y la idea de democracia, a diferencia de lo vivíamos hasta los años 70-80, en que ésta era una excepción. A tal punto es la diferencia, que un famoso aviso de MerryLynch, en las páginas centrales del New York Times, hace años atrás, anunciaba que el mundo había cumplido recién 10 años, tratando de decir que este era un mundo totalmente nuevo.

Desde ese punto de vista, uno tiene que ver que ha habido una evolución notable, tanto en el concepto de democracia como en el concepto de globaliza-ción en los últimos veinte años. Entonces teníamos una tremenda discusión res-pecto de qué era democracia, partiendo por la distinción entre la democracia burguesa y la democracia popular o la democracia formal, versus la democracia real. Hoy, esa distinción se terminó, ya no hay una competencia entre dos concep-tos de democracia: la occidental, con muchos partidos políticos, con alternancia en el poder, con libertad de expresión; y la popular, con un solo poder, sin alter-nancia en el poder, sin libertad de expresión. Ese conflicto terminó con la caída del muro.

También terminó esta idea de que la democracia era un lujo para los países desarrollados. Hoy nadie cuestiona de que la democracia se puede dar a cualquier

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nivel de desarrollo. También en un tiempo hubo una moda por darle apellidos a la democracia. Por ejemplo, la democracia protegida que teníamos en cierta forma en nuestro país. Creo que la democracia tiene que protegerse de muchas cosas, del terrorismo, de la demagogia, del narcotráfico, pero de lo que nunca puede protegerse sin atentar contra su esencia, es de la gente. La democracia naciona-lista, al estilo de Chávez, en Venezuela, que trata de emular los tiempos de un Simón Bolívar y reconstruir una democracia a partir de la identidad y nacionalidad. La democracia revolucionaria de Cuba, son conceptos que ya la inmensa mayoría de las personas no ve como la verdadera democracia a la cual aspira la inmensa mayoría de la humanidad.

Pienso que, desde ese punto de vista, la legitimidad de la democracia está hoy, probablemente, en su mejor momento. Ya no tiene que competir mano a mano, como lo hizo el siglo pasado, contra el fascismo o contra el marxismo o contra una gran cantidad de experimentos sociales, sino que ya se la acepta como un concepto prácticamente universal. Eso es un tremendo avance. Pero también significa grandes riesgos.

Creo que es importante hacer una clara distinción entre lo que es la demo-cracia como procedimiento y la democracia como cultura. La democracia como pro-cedimiento es de fácil y rápida instalación. Consiste en cambiar el sistema de elegir a las autoridades y establecer elecciones periódicas. Eso se ha logrado en algunas partes con una tremenda rapidez. De una semana a otra, un país dictatorial puede transformarse en un país democrático desde el punto de vista de los procedimien-tos. Muy distinta es la democracia como cultura, que significa mucho más que la elección periódica de las autoridades. Significa un montón de cosas que son difíci-les de definir exactamente. Es un poco como el amor, cuesta definirlo pero uno se da cuenta perfectamente bien cuando se está enamorado. La democracia tiene que ver con el pluralismo, con los derechos, con las actitudes, con el estado de derecho, con esta dualidad entre el libertad y responsabilidad. Más que con las reglas del juego, tiene que ver con reglas de la vida.

La globalización ha significado un enorme avance y un tremendo aliado para la democracia como procedimiento, pero también creo que está por verse si va a ser o no compatible y coherente con la democracia como cultura. A lo mejor, en Irak, en algún momento van a poder hacer elecciones, pero una cosa muy distinta es que uno crea que, porque se produjo un fenómeno de globalización, se van a cam-biar las culturas ancestrales que han predominado en muchas partes del mundo desde hace siglos y milenios. Por lo tanto, hay importantes sectores, países, regio-nes del mundo que no han conocido la democracia como procedimiento, pero mucho menos la democracia como cultura. En consecuencia, ahí hay un proceso entre globalización y democracia que, como también decía Huntington, va a sig-nificar un choque, no esta vez de la NATO contra el pacto de Varsovia, sino un

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choque de civilizaciones. La democracia es mucho más un fenómeno occidental que un fenómeno universal, y cuando uno ve que Estados Unidos quiere implantar su propio sistema en un país como Irak, uno se pregunta: ¿Va a resultar? ¿Es cohe-rente y compatible con la cultura de esos países? ¿Tiene derecho a hacerlo? Son preguntas que, a mi juicio, están absolutamente abiertas.

También quería decir que esto que llamamos globalización tiene buenas y malas noticias. Sin duda, ha ayudado a expandir, a acelerar la implantación de la democracia como procedimiento en una enorme cantidad de países del mundo. Yo les mencionaba que hoy 121 países son democracia. Nunca antes había habido tantos países democráticos, por lo menos desde el punto de vista del procedi-miento. Incluso la globalización ha llevado a establecer cláusulas de protección de la democracia supraestatales o supranacionales. Esto ocurre, por ejemplo, en el acuerdo de la Comunidad Europea. Cuando Chile firma el tratado con Europa, tiene que aceptar una cláusula de protección de la democracia. Si Chile perdiera su régi-men democrático, pierde toda vigencia el acuerdo político, económico y cultural que ha logrado con la Unión Europea. Lo mismo ocurre en el propio MERCOSUR: hay una cláusula democrática, que en algún momento estuvo cerca de aplicársele a un país miembro. En la declaración de la OEA de Santiago existe una cláusula de la democracia. Éste es un fenómeno totalmente nuevo, que todos los países digan que el único sistema legítimo para pertenecer a la comunidad internacional es el sistema democrático. Es algo absolutamente reciente, y en cierta forma es fruto de la globalización, no solamente económica, sino que de esta globalización de instituciones, de pensamientos, de sistemas, de formas, que se ha pretendido llevar a cabo, especialmente desde el mundo occidental hacia la periferia.

Desde ese punto de vista, la globalización, sin duda, ha significado un tre-mendo apoyo y respaldo a la diseminación de la democracia. De cierta forma, uno piensa, incluso que no podría haber verdadera globalización sin que se pro-duzca este fenómeno de universalización de la democracia. Porque es muy difícil pensar en una globalización, cuando había concepciones tan opuestas, tan anta-gónicas, tan diferenciadoras del concepto de hombre, de sociedad, del concepto de la democracia como existía durante los tiempos de la guerra fría. Es esta especie de convergencia hacia los valores de la democracia y de la economía de mercado es lo que en mi opinión ha facilitado un proceso de globalización. Porque ya no hay una confrontación brutal de cómo nos organizamos dentro de nuestros pro-pios espacios y, por tanto, hay lugar para pensar cómo logramos avanzar en metas comunes.

Pero yo diría también que la globalización, inevitablemente, va a significar una disminución en los poderes del estado, que por lo demás, también es un fenómeno reciente. El estado nacionalista, como lo vemos en Europa, lo que hizo Bismarck en Alemania, lo que hizo Garibaldi en Italia, son fenómenos muy recien-

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tes. Los estados, como los conocemos hoy, son fenómenos bastante recientes y, en cierta medida, hoy se está produciendo una especie de separación. Los esta-dos nacionales están entregando el poder hacia arriba y hacia abajo, al menos en Europa. Hacia arriba, hacia estos gobiernos europeos, y hacia abajo dándoles mas decisiones, más autonomía a las comunidades, a las regiones, a las culturas. Esto produce una cierta pérdida de poder del estado que había sido la figura dominante en la Europa del siglo pasado. También es cierto que esto significa disminución de soberanía, porque, en el fondo, hay un montón de problemas que la comunidad internacional, fruto de la globalización, no está dispuesta a dejar radicados dentro de las fronteras o los muros de cada estado. Ejemplos son los temas de derecho, humanos, los temas de justicia, los temas de seguridad, la forma de enfrentar el terrorismo, los temas de defensa, de medioambiente, los étnicos, la cultura. Incluso las políticas económicas ya no se pueden concebir como se concebían antes, como un problema autónomo, propio de la soberanía de cada país; tenemos que concebirlos hoy en un mundo más integrado, y eso significa, por supuesto, cosas buenas.

Pero si uno se vuelve un poco podría plantearse aquí, emulando lo que pen-saba Rousseau en el Contrato Social, que se requiere un nuevo contrato social entre los países. Porque no es posible enfrentar con eficacia los problemas mundiales en estos campos, si no tenemos una mayor institucionalidad a nivel internacional. ¿Cómo enfrentamos el problema del calentamiento de la atmósfera, del dióxido de carbono, o de la capa de ozono, o del terrorismo, si no logramos una mayor coordinación a nivel internacional?

Antes el mundo era grande y, por lo tanto, cada sector del mundo, incluso cada país, podía pensarse como una unidad autónoma en que él podía controlar lo que ocurría dentro de su territorio, independientemente de lo que pasaba afuera. La globalización ha estrechado, ha encogido al mundo, y eso genera necesidades de mayor colaboración y también genera, naturalmente, fuentes de mayores conflictos. Desde ese punto de vista uno podría preguntarse: ¿Cómo vamos a enfrentar este desafío de tener que generar instancias que permitan resolver problemas que van más allá de las decisiones que toma cada país? No sacamos nada con que algunos países celebren y cumplan con el protocolo del Kyoto, si Estados Unidos no lo hace. No sacamos nada con que algunos países de Europa protejan sus fronteras del terrorismo, si otros no lo hacen. Lo mismo ocurre con la justicia. El Tribunal Penal Internacional, tal como está concebido hoy, con las principales potencias del mundo, como Estados Unidos y China que no se integran, no es lo mejor. Pero, al mismo tiempo, la alternativa es que cual-quier juez, en cualquier parte del mundo, como ha ocurrido en algunos casos muy notables, pretenda atribuirse jurisprudencia para juzgar ciertos crímenes cometi-dos por personas de otras nacionalidades en otros países. Hay aquí un tremendo

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desafío, para el cual la globalización está tremendamente inmadura; no sabe cómo enfrentar los problemas globales, porque hemos construido un mundo global, pero todavía no hemos logrado cambiar la institucionalidad para enfrentar esta globalización en forma más inteligente y más eficaz.

Uno casi podría volver al origen del estado en el concepto de Rousseau, y pensar si acaso hoy el mundo no requiere repensar sus estructuras internacionales. ¿Cuál es el rol de los organismos supraestatales? ¿Cuál es el rol que deben cumplir en el área económica, medioambiental, y de la justicia? Ése es un debate que está todavía al nivel académico. Porque la estructura del mundo, el Fondo Monetario Internacional, las Naciones Unidas, el Banco Mundial siguen siendo herencia de la segunda guerra mundial, del pacto de Bretton Woods, y no han reflejado para nada este nuevo mundo que ha emergido con una fuerza arrolladora.

Por esa razón, yo quisiera terminar diciendo que el que la globalización genera oportunidades son buenas noticias; ojalá la globalización no solamente derribe el muro que corría de norte a sur y dividía al mundo entre el este y el oeste; ojalá –y es ésa la aspiración de muchos países– también derribe el otro muro que corría de este a oeste y separaba el mundo del norte, el mundo desarrollado, del mundo del sur, el mundo subdesarrollado. Mucha gente cree que la globalización es la mejor oportunidad que ha tenido el mundo del sur, el mundo subdesarrollado, para integrarse al mundo del norte, al mundo desarrollado, y abandonar el subde-sarrollo. Esto, porque hoy la simultaneidad de la red de Internet permite que esté uno donde esté pueda acceder a la misma información en tiempo real. En conse-cuencia, empresas y personas del mundo del sur pueden aspirar a ser jugadores de primera línea en el mundo globalizado. Hay algunas empresas chilenas que lo han logrado, y que son jugadores de primera línea, no solamente en el mercado chileno, en el mercado del MERCOSUR, sino que en el mercado mundial.

Finalmente, quisiera decir que hay una necesidad de fortalecer, o repensar, o rediseñar, o inventar qué institucionalidad mundial nos vamos a dar para este mundo tan distinto al mundo que recién abandonamos. También creo que hay una tremenda necesidad de fortalecer los sistemas políticos nacionales, y a eso se refirió, extensamente, Lucía Santa Cruz. Por tanto, creo que, compartiendo plena-mente su diagnóstico, hay una tremenda necesidad en fortalecer los sistemas polí-ticos de cada uno de los países.

Aquí tenemos un desafío de sistema político a nivel de cada país, y un desa-fío de sistema político a nivel mundial. En ambos casos, creo yo, no tenemos por qué contentarnos con lo que tenemos. Porque el mundo ha cambiado tanto, que uno podría pensar en cómo hacemos una reingeniería para estar a la altura de los desafíos de hoy y de mañana, y no solamente seguir parchando sistemas que hemos heredado del pasado y de condiciones muy distintas.

Solyenitzin decía que en la vida había tres valores: la verdad, la bondad y

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la belleza. Él decía: “La belleza va a salvar al mundo”, porque había visto muchas veces la verdad pisoteada, la bondad humillada, pero siempre la belleza respetada, lo cual es verdad. Hay muchos regímenes que han pisoteado la verdad, que han humillado la bondad, pero la belleza es un valor que cruzaba. Yo pienso que, en cierta forma, el concepto amplio y verdadero de la libertad va a ser el concepto que debe iluminar las transformaciones que requerimos hacer en nuestra institucionali-dad, tanto a nivel mundial como a nivel nacional. Recordando aquella frase maravi-llosa de Víctor Hugo que decía que “no hay nada más fuerte en el mundo que una idea a la cual le ha llegado su tiempo”, ojalá después de tantos siglos de la vida del hombre en esta tierra, éste sea el siglo y le haya llegado el tiempo a la verdadera libertad como concepto iluminador de los cambios, de la forma en que tenemos que enfrentar los desafíos que la globalización, por una parte, y la extensión de la democracia, por otra, nos ponen frente a nosotros.

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ComentarioHernán Felipe Errázuriz8

Muchas gracias por esta invitación para comentar las exposiciones anteriores y aprovechar de aportar algunas breves consideraciones personales.

Primero, yo estoy muy en la línea de Enrique Ghersi, en cuanto a su entu-siasmo por la globalización como proceso económico, y en cuanto a su escepti-cismo y su preocupación por lo que él llama la globalización institucional. Quiero mirar esto desde una perspectiva mucho más práctica y más local, latinoame-ricana y chilena, y esbozar algunos de los inconvenientes de la globalización institucional.

Desde luego, sabemos que las instituciones multinacionales latinoamericanas –en algún sentido, por suerte– son en extremo ineficientes y han tenido escasas repercusiones y contribuciones para la integración de nuestros países o para solu-cionar sus problemas colectivos. Es al caso de la Comunidad Andina, antes Pacto Andino; del MERCOSUR, la OEA y tantos otros organismos, en su mayoría inútiles, que financian los contribuyentes para los intereses compartidos de la región. De allí que, en las actuales condiciones, la globalización institucional tiene el problema de que quedamos sujetos a instancias superiores, como las derivadas de la Organización de las Naciones Unidas, mucho más alejadas de nuestras realidades, y que no cum-plen con el principio de igualdad entre los estados. Por lo tanto, en la medida en que nuestra región, nuestro hemisferio, no tiene organizaciones eficaces que promuevan sus intereses colectivos, quedamos sujetos en esta etapa a instituciones más desliga-das y remotas.

8 Consejero de Libertad y Desarrollo, abogado, ex presidente del Banco Central, ex ministro de Minería, ex embajador en los Estados Unidos, ex ministro de Relaciones Exteriores y editorialista del diario El Mercurio.

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Otro factor de preocupación es que la burocracia internacional –que, por lo menos en nuestro país, es sumamente influyente– tiene agendas propias y diferen-tes, incluso de los países que las designan como sus representantes y, consiguien-temente, presionan por aumentar sus poderes y de los organismos a que sirven, en detrimento de los estados y de los derechos de sus ciudadanos. No hay, o hay pocas personas cercanas o en los niveles superiores del gobierno chileno, que no tengan como aspiración ser parte o que no hayan sido parte de esta burocracia interna-cional. Por lo tanto, tienen una forma de enfocar las políticas que, en mi opinión, caracteriza en una parte muy importante el costo de la burocracia internacional, no sólo su ineficiencia, sino que su falta de responsabilidad frente a quienes son en verdad sus mandatarios, que son los pueblos.

Agrego otro factor de preocupación, a esta tendencia –yo diría– de siutique-ría chilena. El hecho de que cualquier tratado internacional se apruebe sin mayor discusión e, incluso, sin que los legisladores lo hayan leído, y después vamos viendo los problemas que tiene. Hay una gran tendencia en ese sentido, que también es muy negativa.

Frente a estos mayores riesgos, quiero señalar, también, que no todo es negativo. Creo que son positivos los estándares internacionales que se imponen por esta globalización institucional. En muchos campos, como ha señalado Sebastián Piñera, me parecen importantes. Me parecen muy importantes las cláusulas demo-cráticas, me parece importante la competencia por la transparencia en muchos sec-tores, en la asignación del gasto y en la toma de las decisiones. Igualmente rele-vantes son las exigencias de participación, los derechos humanos y las cláusulas de seguridad. Pero lo concreto es que, a pesar de todo este andamiaje, la situación de América Latina no mejora en materia democrática, de integración y hasta en su respuesta a la legítimas aspiraciones de crecimiento económico y de bienestar de su población.

Sólo en los últimos años tenemos más de cinco presidentes en América Latina que no terminaron sus mandatos. El sistema presidencial ha pasado a ser un sistema parlamentario, porque es el parlamento el que legitima a los nuevos mandatarios que asumen sin elecciones populares. Aunque, en cierto sentido, esta forma de sucesión es un avance, porque antes las crisis terminaban con un golpe de estado. La realidad es que esta estructura internacional no ha servido para el fortalecimiento de las insti-tuciones democráticas de los países ni para su crecimiento. Son numerosos los países en los cuales la renta per cápita de la población es inferior a la de décadas pasadas, y en este desenlace no están ajenas las fallas de los organismos internacionales que conforman la supuesta globalización institucional.

Voy a ir a un caso muy concreto, el tema de la jurisdicción internacional y la justicia en nuestros países. La dedicación que se ha dado a ampliar la juris-dicción internacional en nuestros países ha sido considerable y, supongo, con el

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propósito de fortalecer el estado de derecho y la administración de justicia. Por suerte, en Chile este cometido de internacionalizar la justicia ha tenido éxito limi-tado, debido a que no se ha aprobado nuestra incorporación al Tribunal Penal Internacional. Yo tengo la peor experiencia, porque me ha tocado participar ya en dos oportunidades en casos que son materia de jurisdicción internacional. Uno, el del general Pinochet en Londres, cuando sufrimos, en verdad el desaliento más importante, porque pensábamos que la justicia inglesa, que es un modelo de imparcialidad y de idoneidad de sus jueces, no iba a ser llevada a la política, que iba a ser una justicia independiente. Además, vimos la politización de la justicia española, que era el origen de este problema, porque era un juicio de extradición a España. La verdad es que esa experiencia no fue nada positiva, y los mismos jueces indujeron a que el desenlace del juicio de extradición fuera una decisión política del Ministro del Interior de Gran Bretaña. También la he visto en otros juicios de jurisdicción internacional de carácter patrimonial, que tienen que ver con inversionistas extranjeros, que alegan que el Estado de Chile no ha respetado ciertos acuerdos. De verdad se crean juicios instrumentales para llegar a transac-ciones indebidas, para sacar beneficios improcedentes y con una presión diplo-mática importante. No está muy lejos también el acceso de las minorías étnicas a las Comisiones de Derechos Humanos de la OEA y casos parecidos.

El punto que me preocupa en esto es el esfuerzo por incorporar esta juris-dicción internacional que, por supuesto, no se aplica en igualdad de condiciones. Para eso se ha creado el Tribunal Penal Internacional, una materia a la cual se ha dedicado mucho debate en Chile, en detrimento de las reformas indispensables a nuestro Poder Judicial. Estados Unidos ya tiene un acuerdo con sesenta y tantos países para que no se le aplique a él. Prácticamente en toda América Latina no hay ningún país que no haya suscrito un Tratado de Excepción con Estados Unidos. Chile no lo ha hecho, porque nosotros no lo hemos aprobado. Pero por ese esfuerzo por aumentar la jurisdicción internacional se desatiende lo que es propio de nuestro país. Por ejemplo, la urgencia de reformar el Poder Judicial. El Poder Judicial chileno efectivamente ha tenido progresos en los últimos años, en la forma de generación cooptativa entre el Senado y el Presidente de la República, en vez de una autoridad discrecional presidencial, como en el pasado. Ha habido mejorías en su presupuesto, ha habido una reforma procesal penal que es muy notable. Pero tenemos una cantidad gravísima de problemas que no hemos resuelto. Tenemos, creo, una de las Corte Supremas más grandes del mundo, 21 ministros, que no pueden reunirse, sino en salas o paneles de a �. ¿Por qué no 3? Con la incorpora-ción de abogados –que son también litigantes– como abogados integrantes, lo que conlleva gran cantidad de conflictos de intereses. Con grandes inconvenientes de dependencia presupuestaria: nuestro Poder Judicial depende exclusivamente de la voluntad del Ejecutivo en la formulación y desembolso de sus recursos. Con proble-

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mas de manejo de sus recursos. Con un sistema de autogeneración en la carrera judicial. Creo que hay cinco cargos en la Corte Suprema, o algo así, que se nombran con personas que vienen de afuera de la carrera judicial.

Por lo tanto, existe una presión para concentrarnos en jurisdicciones extran-jeras que no van a solucionar ninguno de los problemas internos del país, que van a limitar los derechos de los chilenos, que van a significar menoscabo de su sobe-ranía, y que no van a asentar más la democracia, en tanto que nuestras propias instituciones se mantienen con falencias muy importantes. En cambio, mantenemos un sistema judicial interno anacrónico, carente de autonomía y que no da seguridad a los ciudadanos. Muchas gracias.

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LA CORRUPCIÓN AMENAZAA LA DEMOCRACIA Y A

LA ESTABILIDAD POLÍTICA

CAPÍTULO 3

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Gracias por la invitación a participar en este seminario. Mi obje-tivo, en este caso, consiste en tratar de mostrar lo que señala la evidencia empírica respecto del tema de la corrupción, y su efecto en materias como el crecimiento económico, así como también en el “desarrollo político” o, en este caso, gobernabilidad o legitimidad institucional.

Como primer paso, creo importante una definición mínima de qué entendemos por corrupción. En general, pienso que la corrupción es –como la definen muchos autores– el mal uso del poder público para ganancias personales, sean ellas privilegios o información, todo lo cual tiene una traducción pecuniaria.

Desde este punto de vista, la corrupción la estamos acotando al ámbito público. En el ámbito privado, el público se encuentra afectado sólo de modo indirecto, lo que no sucede en el caso de la corrupción. En el ámbito de relaciones privadas, lo que podemos encontrar es robo, estafa, hurto, entre otras figuras. Pero en el caso de la corrupción, como la hemos definido más arriba, a quien se están limitando sus derechos es a todo el público. La corrupción afecta siempre los derechos de todos los ciudada-nos. Y la razón es que, a través de las transacciones corruptas, algunos tienen más “derechos” que otros. En este sentido, se produce una situa-ción de asimetría legal, que afecta a toda la comunidad. En el caso de la

9 Licenciado en Sociología, Universidad de Chile. Master of Science Sociology (Economía), The London School of Economics and Political Science, Reino Unido. Director del Programa Político de Libertad y Desarrollo (1993–2003). Decano Escuela de Pregrado Universidad Adolfo Ibáñez.

LA CORRUPCIÓN AMENAZA A LA DEMOCRACIA Y A LA ESTABILIDAD POLÍTICA

Eugenio Guzmán 9

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evasión de impuestos, estamos en presencia de un acto corrupto privado, que afecta a todo el público. Sin embargo, en este caso estamos ante un acto cuyas consecuencias son indirectas e involucra a un individuo que no se encuentra realizando una transacción propiamente tal. En buenas cuentas, sin perjuicio de la gravedad del hecho, es un acto unilateral, que no supone la compra de un derecho o privilegio, sino el incumplimiento de una obligación.

Es necesario recalcar que, en el caso de la corrupción, la víctima es el público en general. En efecto, los involucrados de una transacción “corrupta”, desde el momento en que acceden a realizarla, hace de ambos cómplices de la misma, y la comunidad política es la afectada. Así, en el caso, por ejemplo, de un pago ilícito a un funcionario para eximirse de una multa, es evidente que tanto el funcionario (si acepta o exige) como el contribuyente (si acepta o demanda) son cómplices, y es la sociedad la que carga con el costo de evitar que otros ciudadanos se vean afectados.

Señalado lo anterior, ¿cuál sería el primer efecto que produce la corrupción, y que se observa en la literatura en general? Según diversas investigaciones, un efecto de la corrupción tiene que ver con una caída de la inversión privada. Wei 10 ha demostrado que el empeoramiento en el Índice de Percepción de Corrupción de Transparency Internaciontal reduce la inversión extranjera directa.

Aquellos países que tienen mayores niveles de corrupción son países que tienen menores niveles de inversión. Esto, porque la corrupción actúa como un impuesto. Por ejemplo, si algunos de los importadores tienen que pagar derechos de importación y otros, simplemente, pueden pagar a un costo menor la internación de ciertos productos, mediante el pago de una coima o de favores, cualquiera sea su naturaleza, evidentemente eso genera efectos negativos, en el largo plazo, para que aquellos que pagan y cumplen con todas sus obligaciones de carácter tributario no sobrevivan en ese mercado. Esto lo podemos aplicar a muchos otros mercados, como puede ser en el ámbito de licencias y de las concesiones para la construc-ción de obras públicas. Un primer efecto, entonces, es sobre la inversión. En segundo lugar, y por esa misma vía, sobre la competitividad y, en gene-ral, el intercambio económico.

10 Wei, Shang-Jin, “Corruption, Composition of Capital Flows, and Currency Crises”, Harvard University, World Bank and NBER, August 2000.

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Ahora bien, si se ve afectada la inversión, es posible señalar que, por esta vía, también puede verse afectado el crecimiento económico 11. En el gráfico 1 se aprecia cómo la corrupción afecta el crecimiento econó-mico. Aquí se seleccionaron países latinoamericanos, dado que estamos hablando de esa área. Obviamente, al tomar muestras más grandes, utili-zando 80 países, la asociación es muy parecida. Lo que muestra el gráfico es que cuando uno analiza el PIB per cápita con los índices de corrupción disponibles –no solamente el de Transparencia Internacional, sino tam-bién otros–, se observa una alta correlación entre corrupción o percepción de corrupción y el PIB per cápita.

GRáFICO 1PIB PER CÁPITA / ÍNDICE PERCEPCIÓN DE CORRUPCIÓN

11 Ver Mauro, P., “Corruption and Growth” , Quarterly Journal of Economics, 110(3), August 199�, pp. 681-712. También Raymond Fisman y Jakob Svensson muestran que, para el caso de Uganda, existe una fuerte asociación entre los niveles de corrupción y crecimiento económico, la que incluso es mayor que los efectos de las tasas de impuestos. Are Fisman, R. y J. Svensson, “Corruption and Taxation Really Harmful to Growth? Firm-Level Evidence”, World Bank Working Papers, nº 248�, mayo 2000.

12 Ver por ejemplo: Tanzi, V., 1998, “Corruption around the world: causes, consequences, scope and cures” , IMF Staff Papers, 4�: ��9-94; Wei, S., 1997, “Why is corruption so much more taxing than tax? Arbitrariness Kills” , mimeo, Harvard University; Shleifer, A. y R.W. Vishny, 1993, “Corruption” , Quarterly Journal of Economics, 108: �99–617.

Pero la corrupción no sólo afecta al crecimiento económico, sino que también tiene efectos en términos de inseguridad jurídica (Ver gráfico 2). Cuando hablo de inseguridad jurídica, me refiero a algo que está bas-tante tratado en la literatura 12. No obstante, en mi opinión, quien más lo

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ha desarrollado en el caso de América Latina es Hernando de Soto, con trabajos 13 en que, claramente, muestra los efectos de la corrupción sobre la inseguridad jurídica, y ésta sobre el crecimiento económico. ¿De qué modo se manifiesta esto? Mientras más alta es la corrupción, más impredecible se hace el marco jurídico de una sociedad. En general, significa una socie-dad con altos costos de transacción 14: por ejemplo, si para desarrollar una actividad económica, digamos un pequeño negocio, tengo que pagar coimas, favores, y estar dispuesto a destinar largas horas de transacciones ociosas en los distintos niveles de la administración pública, obviamente eso afecta mi capacidad de emprendimiento económico, por lo que es pro-bable que las consecuencias de largo plazo sean negativas para el desarro-llo económico 15. Pero hay un aspecto más grave: si no tengo certeza de que, haciendo las cosas como deben hacerse (ajustadas a los procedimien-tos), no podré conseguir desarrollar mis actividades económicas, eviden-temente, ello genera un desincentivo a invertir o a realizar actividades de carácter comercial. A su vez, la propia corrupción aumenta los costos de transacción, con lo cual se producen mayores incentivos a ella o, al menos, al desarrollo de mercados informales 16.

GRáFICO 2ESTADO DE DEREChO v/S CORRUPCIÓN

13 Ver De Soto, H., 1989, “The Other Paths” , Basic Books” , y De Soto, H., 2000, “The Mystery of Capital: Why Capitalism Triumphs in the West and Fails Everywhere Else” , Basic Books.

14 Para un análisis extenso sobre costos de transacción, ver Barzel, Y., 1997, Economic Analysis of Property Right, Cambridge University Press.

1� Para tener una idea de las diferencias en términos de costos de transacción y de qué modo éstos podrían tener efectos en el desarrollo económico y la corrupción, ver Benham, A. y L. Benham, 2001, Ronald Coase Institute y Washington University in St. Louis, mimeo.

16 De Soto, H., 1989, “The Other Paths”, Basic Books”.

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Índice de Percepción de Corrupción

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Por otra parte, la inseguridad jurídica tiene efectos sobre la legitimi-dad de las instituciones. En el gráfico 3 se observa la relación entre accoun-tability –o sea, la capacidad de que haya rendición de cuentas, la capa-cidad de que las instituciones sean transparentes, de que uno tenga cer-teza de que esas instituciones son para los propósitos para los cuales han sido creadas– y el índice de corrupción de Transparency International 17. Como se aprecia, los países que tienen mayor nivel de corrupción presen-tan menores niveles de accountability.

GRáFICO 3vOZ Y RENDICIÓN DE CUENTAS / CPI

17 A este respecto ver Kaufmann, D., y M. Mastruzzi, 2003, Governance Matters III: Governance Indicators for 1996–2002, World Bank, Working Paper 3106

18 Murphy, K.M., Shleifer, A. y R.W. Vishny, 1991, “The Allocation of Talent: Implication for Growth” , Quarterly Journal of Economics, 106, pp. �03-30

Otro aspecto que debe ser considerado es que la corrupción también tiene efectos en términos de la pérdida de tiempo y de talentos 18. Mientras mayor es el nivel de burocracia, los sistemas económicos y políticos fun-cionan menos correctamente.

Pero, adicionalmente, hay otro incentivo, relacionado con el hecho de que si los cargos públicos no son asignados de acuerdo con los méritos de las personas, obviamente eso tiene consecuencias en términos de efi-ciencia. En procesos tan complejos como los de carácter presupuestario, en una democracia o en cualquier sociedad, o los que tienen que ver con inversión privada o inversión pública, el estado no constituye una instan-cia que facilite el proceso de inversión pública; por el contrario, es una instancia de “captura de recursos”. Por otra parte, la corrupción es un

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medio más fácil y menos costoso para obtener favores. Así, el lobby –que actualmente estamos discutiendo en Chile, y en relación con el cual creo que no debiera regularse– es una muestra de lo anterior. En países con altos índices de corrupción, gran cantidad de recursos humanos, de capi-tal humano, en vez de asignarse a tareas o áreas productivas, se asigna a áreas de lobby 19. Por otra parte, es evidente que la pérdida de tiempo y talentos también tiene un efecto sobre el crecimiento económico.

La corrupción distorsiona, además, la asignación del gasto público. En el caso de nuestro país tenemos bastante evidencia al respecto. Esto sucede porque el estado puede tender a invertir en aquellas áreas de mayor rentabilidad política: no invierte donde es más eficiente socialmente invertir, sino en aquellas instancias en las que es más rentable desde el punto de vista de la industria corrupta, generando, en ocasiones, menos gasto eficiente en educación y salud, debido, también, a que en estas áreas resulta difícil desarrollar actividades corruptas 20. Por esta distorsión, la corrupción afecta también la distribución del ingreso. Por otra parte, es posible que aumente la inversión pública 21, pero disminuya su productividad. Por lo tanto, nuevamente tenemos que estas distorsiones también afectan el crecimiento económico, situación que, a su vez, tiene incidencia en términos de déficit de legitimidad de las instituciones públicas.

La corrupción también tiene consecuencias negativas sobre la calidad de la gestión del gobierno 22 y, en consecuencia, de los procesos de selección de personal; esto es, si dichos procesos se hacen de acuerdo con mecanismos meritocráticos o, simplemente, a través del tráfico de influencias y favoritismo 23. Esa situación se puede observar en el gráfico 4, que muestra que aquellas sociedades mejor evaluadas en términos de la calidad o el desempeño de sus burocracias –vale decir, de los servicios que entrega el gobierno– son aquellas sociedades que tienen menores niveles de corrupción.

19 Ver Shleifer, A. y R.W. Vishny, 1994, “Politicians and Firms”, Quarterly Journal of Economics, November, pp. 99�-102�.

20 Mauro, P., 1997, “The Effects of Corruption on Growth, Investment and Government Expenditure: A Cross-Copuntry Analysis” in Corruption in Global Economy, ed. by Kimberly Ann Elliot (Washington: Institute for International Economics).

21 Tanzi, V., H. Davoodi, 1997, “Corruption, public investment and Growth”, IMF Working Papers, 97/139.

22 Kaufmann, D., y M. Mastruzzi, 2003, “Governance Matters III: Governance Indicators for 1996–2002” , World Bank, Working Paper 3106.

23 Rauch, J.E. y P. Evans, 2000, ”Bureaucratic Structure and Bureaucratic Performance in Less Developed Countries“, Journal of Public Economics 7� (January 2000): 49-71.

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GRáFICO 4EFECTIvIDAD DE LA BUROCRACIA v/S CORRUPCIÓN

24 Chafuén, A. y E. Guzmán, 1997, “Libertad Económica y Corrupción”, CEP, Documento de Trabajo.

Por otra parte, aquellas sociedades con mayores niveles de corrup-ción son aquellas que tienen mayor carga regulatoria 24 (ver gráfico 5). La explicación es que las regulaciones son el gran instrumento para captu-rar rentas ilícitas o corruptas. Así, por una parte, pueden constituir una causa, pero por otra, pueden pasar a ser también un instrumento. De este modo, todas aquellas regulaciones que tienen que ver con el cumplimiento de ciertas normas o procedimientos para la obtención de un permiso o, en general, para desarrollar una actividad económica, pueden ser sujeto de conductas corruptas. Así, si las normas tienden a ser muy complejas, difí-ciles de cumplir y demandan de mucho tiempo, lo más probable es que ello genere incentivos para la comisión de conductas corruptas. Otro ejemplo lo constituyen las reglas relativas a la importación de bienes.

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Índice de Percepción de Corrupción

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Finalmente, en una sociedad en la que el crecimiento económico y la legitimidad de las instituciones se ven afectadas por todas las razones que anteriormente mencioné, son sociedades en que también la gobernabilidad democrática se ve perjudicada. Es evidente que aquellas sociedades menos capaces de generar excedentes económicos –o, dicho de otra manera, no son capaces de crecer, y por lo tanto, de responder a las expectativas–, obviamente, son sociedades que están en peligro y ven afectadas su gobernabilidad. En este sentido y resumiendo, el cuadro que se da es el siguiente:

FIGURA 1LOS EFECTOS DE LA CORRUPCIÓN

Afecta Inversión Privada

Provoca Inseguridad Jurídica

Pérdida de Tiempo y Talentos

Distorsiona el Gasto Público

Menor Recaudación de Impuestos

Afecta la Calidad de Gestión del Gobierno

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Tengo la impresión de que mientras no tengamos una agenda anti-corrupción que apunte a los temas centrales, que son el tema de las regula-ciones y de la libertad económica, de la transparencia en materia de infor-mación y de sanciones claras en materia de conflictos de intereses, va a ser muy difícil que podamos disminuir los niveles de corrupción. Si no somos capaces de revertir eso, vamos a repetir la misma historia que durante cinco, seis o siete décadas hemos visto en América Latina. Por lo tanto, reuniones como ésta, si bien sirven para poder volver a los temas de fondo, no bastan: creo que se requiere en esta etapa mucho más acción, sin caer tampoco en la tentación legislativa o regulatoria de querer resolver el tema de la corrupción solamente por la vía o en el plano de leyes. También supone ciertas actitudes de transparencia, que solamente ponen el peso de la prueba dentro del sistema político.

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ComentarioLily Pérez 25

Quiero comenzar agradeciendo la invitación de Libertad y Desarrollo y de la Fundación Hanns Seidel.

Lo primero que quiero poner sobre la mesa es que la corrupción no es sola-mente una actitud perversa que busca un facilitamiento o una mejora económica: la corrupción involucra no solamente una actitud económica o una actitud polí-tica; la corrupción involucra también una actitud moral. Quiero decirlo con mucha fuerza, señalando algo que ha mencionado Eugenio Guzmán al finalizar su inter-vención: no son las leyes y no son las legislaciones, ni son los marcos regulatorios los que hacen que las personas actúen bien o mal; va mucho más allá: tiene que ver con una actitud cultural, con una actitud moral y, finalmente, eso se traduce en una actitud política.

Lo digo porque cuando vemos las encuestas del Centro de Estudios Públicos de los últimos dos años, observamos que, cuando le preguntan a la gente respecto de los temas o problemas que ocupan su atención, la corrupción nunca sube del 10% dentro de las menciones espontáneas. Eso, sin duda, no quiere decir que la gente piense que no existen actos de corrupción en nuestro país, sino que se rela-ciona con la valoración que las personas hacen de aquellos actos de corrupción. El amiguismo, el tráfico de influencias, el compadrazgo, es algo que está muy, muy asentado en nuestra idiosincrasia.

Por esa misma razón, nuestro gobierno, el gobierno de Chile, se autohalaga y autocomplace mucho cada vez que Transparencia Internacional da su informe anual en el cual nuestro país, Chile, aparece como uno de los países menos corruptos de América y, en particular, de América Latina y del Caribe. Pero el gobierno jamás

2� Publicista, Universidad del Pacífico, Diputada.

6�

repara en un detalle: que la opinión pública, en general, desconoce que la encuesta de Transparencia Internacional no se aplica a las personas de la calle, sino que se hace entre políticos y entre funcionarios públicos.

Por lo tanto, ahí vemos, una vez más, el divorcio entre las personas, que son las que sufren la corrupción día a día, y aquellos que pueden llegar a ejecutarla. Como lo señaló la historiadora Lucía Santa Cruz, los actos de corrupción van car-comiendo lo más importante que tenemos, que es la democracia. Cómo cuidarla, cómo hacer que el afecto por la democracia no vaya disminuyendo –va cayendo día a día en todas las encuestas de opinión pública–. El afecto por la democracia se va destruyendo por la falta de confianza en las instituciones públicas, y cuando una institución pública ya está desprestigiada y se rompe el círculo de la confianza, ya no es un círculo virtuoso el que tenemos entre la gente, las instituciones públicas y los actos de moralidad pública, sino que tenemos un círculo absolutamente vicioso. Desde ese punto de vista, el efecto permanente y latente que tenemos hoy que enfrentar es el virus de la corrupción, que ya entró en nuestro país. Por más que se intente minimizar, existe, y existe de una manera absolutamente brutal. Quiero dar algunos ejemplos.

El Instituto Libertad hizo un estudio a comienzos de este año, cuando junto con el senador Baldo Prokurica, quisimos entregar información respecto de cuántos recursos públicos se podía estimar que Chile estaba gastando –entre comillas– sólo en actos de corrupción. Se hizo el ejercicio de sumar los recursos públicos involu-crados en todos aquellos actos corruptos que quedaron en la retina de la opinión pública en los últimos trece años. Anualmente, en promedio, Chile ha gastado diez mil millones de pesos en actos de corrupción, si sumamos desde los desmalezados de la RPC, a comienzos de la década de los 90, seguimos con las indemnizaciones millonarias de hace tres años y medio, terminando con los temas de CORFO. Aquí se ha hablado de que, ciertamente, la corrupción empobrece a las personas y empo-brece a los países. Claramente es así; tanto, que si sacamos un promedio –por ser sumamente simplistas en la fórmula–, significa que este monto de diez mil millones de pesos anuales, si lo tradujéramos en subsidios directos a las personas tendría-mos quinientas mil personas –medio millón de personas– subsidiadas anualmente por el Estado, con diez mil millones de pesos. Sin duda, finalmente, a quienes más afecta la corrupción es a las personas que están en situación de pobreza, y eso no es menor. Generalmente, los líderes políticos no ven o no quieren ver que los afectados son, precisamente, sus electores, las personas que aspiran a representar o que representan.

Y cuando llegan los actos de corrupción a la Cámara de Diputados, que es constitucionalmente el órgano contralor y fiscalizador, como lo señala la Constitu-ción, vemos muchas inconsecuencias a la hora de fiscalizar. Esto se debe, por una parte, a que nosotros tenemos hoy herramientas no tan notables en materia de

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fiscalización; tenemos todavía muchos vacíos legales y baja posibilidad de fiscali-zar. Lo podemos hacer a través de la Oficina de Informaciones de la Cámara de Diputados, a través del artículo 48 numeral 1, para lo cual tenemos que tener 40 votos de parlamentarios en ejercicio y presentes en la sala para pedir, por ejemplo, un oficio de fiscalización. Pero, más allá de eso, quiero transmitirles la experiencia como diputada, de que estamos, muchas veces, frente a casos concretos de nece-sidad de fiscalización, pero, lisa y llanamente, los partidos políticos –algunos parti-dos políticos– se niegan sistemáticamente a fiscalizar. Éste es un tema sumamente importante y delicado, porque si la opinión publica, si los medios de comunicación, informaran diariamente de cómo se vota, de quiénes quieren fiscalizar y quiénes no lo quieren, realmente la gente se llevaría una tremenda sorpresa, ante la diferencia entre el discurso público y el discurso privado. Porque en el discurso público se dice “Sí, nosotros queremos o aspiramos a fiscalizar una determinada situación”, pero cuando realmente hay que votar, o se ausentan de la sala o, estando en la sala, definitivamente, muchos deciden no votar; esto, sin duda, trae un desprestigio claro a la institucionalidad de la Cámara de Diputados.

En la Cámara se han formado diversas comisiones investigadoras, para diver-sos asuntos, desde el caso coimas, el caso Copeva –viviendas mal construidas, dilu-viadas el año 97–, el caso indemnizaciones millonarias, el caso Enap, etc, etc. ¿Y qué sucede? ¿Qué piensa la opinión publica cuando finalizan las comisiones inves-tigadoras? Piensan que no llegaron a nada. Ésa es la sentencia que siempre la gente hace sobre las comisiones investigadoras. Yo creo que el mayor valor que tiene la creación de una comisión Investigadora, más allá de su resultado, es que la opinión pública puede formarse una convicción personal en relación con los hechos: debido al acceso a información que por esa vía tiene la gente, se puede formar una convic-ción personal y hacer un juicio personal.

Generalmente, las comisiones investigadoras de nuestra Cámara de Diputa-dos terminan con dos informes: uno de mayoría y uno de minoría, que, por cierto, siempre se dan en relación con las mayorías y las minorías políticas. Por ejemplo, en el caso Copeva, el informe de mayoría dijo que “San Isidro” era el responsable de las fallas técnicas de las viviendas mal construidas, y el informe de minoría dice que hay responsabilidades políticas y administrativas de los encargados del Ministerio de Vivienda.

En otro tema, sucede que, hoy, no son los tribunales de justicia los que están haciendo las sentencias: son los medios de comunicación. Eso es un riesgo y una tentación tremenda, en un país como el nuestro, donde los tiempos de los tribuna-les jamás van de la mano con los tiempos políticos ni con los tiempos comunicacio-nales. Desgraciadamente, algo que llega a los tribunales de justicia puede estar tres o cuatro años, como promedio, siendo investigado, pero la opinión pública puede dictar la sentencia en tres o cuatro meses. Los que somos liberales, por cierto, deci-

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mos que no podemos negarnos al derecho de informar; creemos que es una obliga-ción de los medios de comunicación, y creemos que es un derecho de las personas acceder a la información; pero, por otra parte, tenemos también esta contradicción. A esto se suma que los propios medios de comunicación han ayudado en nuestro país a determinar y a descubrir muchos actos de corrupción, y que si no fuera por esa fiscalización, en la que nos han apoyado muchos medios de comunicación, no podríamos haber conocido.

El empobrecimiento de las personas lo quiero graficar en dos ejemplos muy concretos.

Hoy, el FOSIS, que es fondo social del Estado, trabaja a nivel municipal con organizaciones no gubernamentales. Sin embargo, la gestión de estas instituciones muchas veces es deficitaria. Si el gobierno da 100 dólares, 60 se van a la adminis-tración de las ONG y 40 les llegan a las personas beneficiarias de los proyectos. Uno se pregunta: ¿Cómo puede ser que esto pase? Pero es así: 60% de recursos públi-cos que entrega el gobierno vía FOSIS a las ONG como intermediarios y gestores se quedan en la administración de las ONG, y solamente 40% llega al destinatario. Además, está el alegato de los municipios por la concentración del poder, ya que el gobierno no descentraliza y no confía en las municipalidades, sino que lo hace a través de proyectos y programas centralizados –en este caso, a través del FOSIS–, y no entregando los recursos directamente a los municipios, como sería, obviamente, lo deseable.

Otro ejemplo son los proyectos para paliar la cesantía. Uno de los problemas es que tenemos varios ministerios que coordinan proyectos de cesantía: el Ministe-rio del Interior, el del Trabajo, MIDEPLAN, SERNAM. Sólo el Ministerio del Trabajo tuvo, para el año 2003, tres mil millones de pesos para proyectos de cesantía. Con el diputado Víctor Pérez, también miembro de la Alianza por Chile, pedimos fisca-lizar dos proyectos, para ver qué tan eficientes estaban siendo los programas que estaba desarrollando el Ministerio del Trabajo. Los dos proyectos, aleatoriamente elegidos, que eran de sobre 400 millones de pesos, fueron rechazados por la Con-traloría General de la República por falsificaciones de firma, porque la plata no llegó a los beneficiarios, porque se destinó a gastos de imprenta y no, realmente, a los gastos de contratar mano de obra para proyectos de paliar cesantía.

Uno de los focos de corrupción o de tráfico de influencias o de amiguismos que tenemos en Chile se relaciona con el vínculo de algunas inmobiliarias y los planos reguladores. Ése es un tremendo dolor de cabeza para los alcaldes en nues-tro país, sobre todo para los alcaldes de zonas urbanas, donde la autoridad minis-terial, en acuerdo con ciertas inmobiliarias, altera los planos reguladores, favore-ciendo a algunos grupos económicos. Desafecta, por ejemplo, las zonas que esta-ban destinadas a áreas verdes, pero, de pronto, cambian y se instalan proyectos habitacionales –y, muchas veces, proyectos habitacionales de alto impacto vial y

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alto impacto social–. Es un tema al que, creo, hay que hincarle muchísimo el diente. Porque, como aquí se ha dicho, se ha dejando de lado un montón de prioridades sociales debido a los actos de corrupción.

Para terminar, quisiera sucintamente decirles cuáles son, a mi juicio, los orga-nismos, las personas o instituciones que deben tener un rol muy clave en el com-bate de la corrupción. Por una parte, están los organismos contralores. Sin duda, la Contraloría General de la República, uno de los pocos bastiones de probidad que todavía existe en nuestro país. Desgraciadamente, año a año, se queja, cuando se discute la ley de Presupuesto de la Nación, de los bajos recursos que le entrega el Ejecutivo. Por lo tanto, se necesita en forma urgente una modificación de los fondos destinados a esta institución; lo mismo sucede con su planta de personal, congelada hace 23 años.

Por otra parte, tenemos las escasas facultades de fiscalización que todavía posee la Cámara de Diputados. Esto también sucede en los Concejos Municipales, aun cuando la ley Orgánica de Municipalidades ha generado y podido remediar, de alguna forma, las ausencias en materia de fiscalización. Hoy, con Rodrigo Flores, investigador del Instituto Libertad, veíamos unas cifras bastante interesantes: en Chile existen 341 municipios, que están a cargo y comandados por 341 alcaldes, de los cuales 40 están en proceso de remoción y 13 alcaldes ya han sido removidos; por lo tanto, ha sido removido el �% de los alcaldes, todos ellos de la Concertación.

Sobre el rol de los partidos políticos, en particular los partidos políticos de oposición, sinceramente creo que no basta con decir que la oposición debe fisca-lizar, sino que tiene que hacerlo con mucho mayor vigor y mucho mayor energía. No por eso la oposición pasa a ser poco constructiva, o a ser destructiva, si fiscaliza con fuerza. Soy una convencida de que el rol de la oposición en el Parlamento y en la opinión pública debe ser mucho más fuerte, mucho más consistente que lo que ha sido en estos años. Creo que si fuera al revés, si nosotros estuviéramos en el gobierno, no nos darían tregua en materia de fiscalización en todo lo que es el gasto fiscal.

Un tema importante es la dispersión del poder político. Hoy, en Chile, el poder político todavía está muy concentrado, hay una gran cantidad de cargos de confianza. Por más que se anuncie que los méritos son importantes, que la merito-cracia va a tener un espacio, todavía no se concreta. Mientras existan tantos cargos de designación política, cargos de confianza a los que no llegan los mejores ni los más eficientes, sino los que tienen el carné del partido o la ficha de militancia, toda-vía estaremos en un país donde los partidos políticos juegan un rol fundamental respecto de la dispersión del poder político o, más bien, de la ausencia de disper-sión del poder político.

Otro punto relevante es la educación para la democracia, y aquí me quiero detener un par de minutos. Siempre se habla de la educación como un pilar funda-

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mental para mantener las instituciones y la institucionalidad democrática. En nues-tro país, la gente todavía no distingue lo que es un cargo de concejal, de diputado, de alcalde, de senador, de senador designado o de senador vitalicio. A nivel de elite, sí, pero hablemos de una educación para la democracia, y de educación cívica. Por ello tenemos gran cantidad de políticos, o de aspirantes al Parlamento, o de aspirantes a los municipios, que hacen campañas basadas en cosas que no son de su competencia resolver. Por ejemplo, candidatos a diputados que hacen campañas diciendo que van a construir un hospital o que van a pavimentar una calle, o que van a hacer un retén de carabineros. Obviamente, no está dentro de su competen-cia, porque no tienen las herramientas legales para hacerlo. Pero la gente los vota, y cuando después les exige, se frustra. Y cuando la gente se frustra, se enoja, y cuando se enoja, no se enoja solamente con ese político o política: se enoja con el sistema. Y ese sistema es el que nos tiene desprestigiados. Porque si hace 30 años, en Chile, cualquiera hacia una crítica feroz al Parlamento, la gente decía “No, no es creíble esa crítica, no es creíble esa acusación”. Treinta años después, hoy, cualquier persona puede hacer cualquier crítica al Parlamento, por feroz o injusta que sea, y la gente dice: “Lo más probable es que sea cierto”. Esto sucede por el debilitamiento y lo vulnerable que está nuestra institución democrática, y esa vulnerabilidad tiene que ver con que el ejercicio del desarrollo democrático no ha alcanzado la educa-ción para la democracia. Por tanto, mientras las personas no tengan claridad de qué hace cada quien, de cuál es el rol de cada cual, de cuáles son los ámbitos legisla-tivos o legales de cada quien, seguiremos en una confusión interminable, que se traduce en el desarrollo de las campañas políticas y que terminan por desprestigiar más el sistema.

Por último, soy una firme convencida de que es posible generar una red contra la corrupción, que involucre a empresarios, a privados –a esos privados que, en privado, a mí me dicen que tienen que poner a alguien del gobierno en sus directorios para que el gobierno no los apriete; esos empresarios que, en privado, a uno le dicen que tienen que pagar una coima para participar en una licitación pública, pero que cuando tienen que hacer la denuncia, no la hacen–. Uno entiende que si la hacen se quedan sin el negocio, o pierden parte de él. Pero tenemos que generar una red eficiente, donde de verdad cada uno ponga lo suyo. Lo importante es generar los elementos legales necesarios y suficientes para hacerlo. Si no hace-mos esto vamos a ir directo a un futuro que de verdad yo no veo con optimismo. Porque creo que hay mucha más corrupción que lo que la gente quiere creer que existe. Hay muchos más problemas y conflictos por falta de regulación que lo que la gente quiere ver. Yo coincido con Eugenio en que no todo puede ser regulado, porque también caemos en el extremo de que, por regularlo todo, caemos en los resquicios –los resquicios siempre existen, cuando uno quiere hacer una defrauda-ción fiscal, siempre va a existir un resquicio para hacerlo–. Pero es importante gene-

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rar una red donde realmente involucremos a privados, a políticos, a parlamenta-rios, a medios de comunicación, a intelectuales, a institutos, a gente que realmente piense y tenga liderazgo. Es lo único que podrá contener lo que estamos presen-ciando hoy. Porque la gente ha ido perdiendo la capacidad de asombro frente a los actos de corrupción, que los vemos cada dos líneas en los diarios, los escuchamos de vez en cuando en la radio, pero que nos van pasando por el lado, como si ya fueran parte de nuestra historia y de nuestra vida y de nuestro ejercicio democrá-tico. Sin embargo, es algo que todavía estamos a tiempo de acorralar, detener y sortear con éxito. Muchas gracias.

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26 Presidente Fundación Libertad, Argentina. Director del Instituto de Estudios Económicos, IEE, de Rosario. Presidente de la Red Libertad.

ComentarioGerardo Bongiovanni 26

Agradezco a la Fundación Hanns Seidel y a Libertad y Desarrollo por permi-tirme participar de este foro tan importante. Siempre es un gusto venir a Chile, porque este país no solamente ha liderado los procesos de reforma que todos admi-ramos, sino que también lidera, en buena medida, la discusión de las políticas publi-cas en América Latina.

Yo presido una Fundación y una Red de Institutos en Argentina, llamada “Red Libertad”, que nuclea 20 fundaciones de políticas públicas de todo el país, y la verdad es que tenemos cierta sana envidia por “Libertad y Desarrollo” y por todos los “think tanks” de Chile, y admiramos realmente el liderazgo que tienen en generar debates de ideas como el que abordamos en este seminario.

Siendo argentino, suena algo curioso y, a su vez, también respetable esta preocupación en Chile por el tema de la corrupción. Porque efectivamente, existe la sensación de que Chile no es un país con un nivel de corrupción muy grande.

Imaginen, yo vengo de un país, Argentina, donde en el último año se han corroborado dos episodios terribles: el primero de ellos es que, para borrar las hue-llas de un tráfico de armas, a algunos se les ocurrió nada menos que volar un polvo-rín, y con eso casi todo un pueblo. La segunda es que, en el peor atentado terrorista de la historia argentina (un atentado contra la Asociación Israelí), donde murieron decenas de personas, parece confirmado que estuvieron involucrados funcionarios de alto nivel del gobierno, quienes recibieron dinero por su perverso servicio.

Quisiera concentrarme en cuatro o cinco puntos puntos que tienen que ver con la corrupción y sus efectos institucionales.

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El primero tiene que ver con lo que nuestro amigo Carlos Alberto Montaner llama la segunda corrupción. Montaner siempre distingue entre la primera corrup-ción, la corrupción grotesca, que él llama la corrupción “de la valija”. En este caso, la persona recibe una coima por hacer algo; ésta es una forma de corrup-ción bastante evidente y, lamentablemente, muy generalizada en Latinoamérica, y es una forma de corrupción que recibe siempre una unánime repulsa y que no admite muchas dudas en cuanto a su categorización. Pero, dice Montaner, hay una segunda corrupción, que es la del intervencionismo estatal, la de los controles de precios, de los aranceles diferenciales, de las regulaciones, del gasto público exor-bitante y derivado de una u otra manera según los intereses del caudillo político de turno, del clientelismo político.

Esta segunda corrupción, que es tanto o más dañina que la primera, no merece el mismo tratamiento social que la corrupción de la valija. El porqué de esta diferencia es una pregunta y un tema para analizar. Se cree que una de las cosas que influye es que esa segunda corrupción, tiene una suerte de sustento ideológico. Por decirlo de alguna manera, hay gente que entiende que los controles de precios, que las subvenciones, que las regulaciones, que los aranceles puntuales para algún sector, están bien. Es sabido que esas cosas siempre terminan degenerando en corrupción lisa y llana, igual que la otra, o sea, termina en corrupción de valija. Pero, a mucha gente, una suerte de ceguera ideológica o política le impide ver que esa segunda corrupción es tanto o más peligrosa y significativa, en términos económi-cos, que la primera.

Sólo para dar un ejemplo, en la Argentina en la década de los 80, un Secretario de Comercio se enfrentó a los productores de pollos y, como tenía poderes omnímodos, porque regulaba los precios, decidía qué hacer y qué no hacer, decidió comprar 1�0 millones de dólares de pollos en Polonia, para de esa manera bajar los precios de los pollos. Lo cierto es que los pollos llegaron en mal estado, o el gobierno pasó un año con los pollos congelados, paseándolos de un galpón a otro, porque no sabían qué hacer. Tampoco querían decir que los pollos estaban podridos. De ahí se generó una serie de historias y anécdotas increíbles; entretanto, empezaron a caer en la corrupción de la valija, porque ocultaban dónde estaban los pollos y pagaban coima a determinados frigoríficos para que se los guardaran.

Toda esta broma le costó a la Argentina 1�0 millones de dólares y más. Sin embargo, aquel Secretario de Comercio, a pesar de todo, no es catalogado en mi país como una persona corrupta. Entonces, la primera reflexión sería esta: creo que la sociedad no le da la misma importancia a la corrupción de la valija que a la segunda corrupción.

La segunda forma de corrupción tiene que ver con el título de este panel y lo que se podría llamar la doble moral de muchos países de América Latina. La corrup-

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ción es, indudablemente, una amenaza a la democracia, porque, como bien se ha dicho, debilita las instituciones. Ahora, también es cierto que si se mira el deterioro político de algunos gobiernos o de algunos líderes políticos de América Latina, que hoy pueden estar considerados como personas corruptas o involucrados en actos de corrupción, se verá que, en muchos casos, ese deterioro político tuvo lugar cuando la economía comenzó a andar mal, no cuando la corrupción los delataba.

Es emblemático, en ese sentido, lo que ocurrió en mi país con Menem. Ahora, todo el mundo considera que fue un personaje cuyo gobierno estuvo viciado de corrupción. Pero Menem mantuvo porcentajes altísimos de popularidad, hasta que empezó la crisis económica, a pesar de que, sin duda, los más graves episodios de corrupción de Carlos Menem se dieron en su primera época, durante las privatizaciones. En ese momento ocurrieron los mayores hechos de corrupción; sin embargo, Menem mantuvo su popularidad muy alta, hasta que empezó la crisis económica.

Caso parecido fue lo de Carlos Andrés Pérez, el de Alfonsín en Argentina, el de Collor de Melo, o el de Fujimori (que fue un gobierno prácticamente abatido por la corrupción, pero también tuvo que ver, me parece, la economía). Pareciera, entonces, que los latinoamericanos descubrimos la corrupción cuando hay una crisis de otra índole, en particular una crisis económica.

Otro tema importante a plantear es el de la globalización y su repercusión en la corrupción. Algunos pensábamos que la globalización económica debía reducir los índices de corrupción; que en la medida en que existieran más empre-sas multinacionales, más empresas americanas, europeas, instaladas en nuestros países, iban a terminar trasladando de alguna manera, alguna cultura o normas institucionales de más seriedad. Hoy, no hay muchas razones para estar conven-cidos de eso. Pareciera, más bien, que muchas de estas empresas se adaptan a las instituciones y a los criterios imperantes en otros países. Entonces, alguien dijo, con razón, que no había que esperar que la globalización bajara los niveles de corrupción en América Latina; sin embargo había expectativas de que podría haber sido así.

El cuarto punto tiene que ver con el sistema judicial deficiente, que aparece en casi todos lados como una de las causas de la corrupción; parece claro que es así. Uno podría ir un poco más allá y concluir que en América Latina una de las cosas que funciona muy mal, y que es un caldo de cultivo enorme para la corrupción, es la división de poderes. Hay muchos países donde el Congreso, la legislatura, actúa como una suerte de reunión de gabinete ampliada, con algunas voces opositoras, pero, al final, lo único que se hace es lo que plantea el Poder Ejecutivo.

En Argentina se han visto, en los últimos tiempos, casos verdaderamente lamentables, en que el mismo Congreso, con la mayoría compuesta por los dos mismos partidos, y en muchos casos los legisladores, que eran los mismos que

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votaron hace algunos años leyes (por ejemplo, de obediencia de debida y de punto final) y que tiempo después las revocaron los mismos legisladores. Legis-ladores que votaron la ampliación y la aprobación del número de miembros de la Corte Suprema, y ahora están investigándolos uno a uno, en un proceso un poquito manipulado.

Pero también pasa lo mismo en el Poder Judicial. Existe la sensación de que en Argentina, y por lo que se ve últimamente, también en otros países de Amé-rica Latina, hay muchos jueces que fallan de acuerdo a las encuestas de opinión pública o a los deseos del Poder Ejecutivo. Así que esto es un tema central, y no se limita solamente al funcionamiento del Poder Judicial, sino también a la división de poderes.

El último punto tiene que ver con Argentina, con lo que pasó en la década de los 90, que hoy se ve como arquetipo de la corrupción. Yo creo, sin embargo, que, cuantitativamente, tal vez la corrupción haya sido menor a la de la década anterior. Porque se abrió en algunos aspectos la economía, con muchos errores, pero se hicieron algunos avances en el sentido de la apertura y la liberalización de la economía. Sin embargo, hubo muchos casos de valija, como los mencionados anteriormente, tal vez los dos más grotescos, más groseros, más infames.

Además hubo una exagerada disposición de los fondos públicos hacia obje-tivos políticos, y también mucha corrupción en el manejo de esos fondos. A esta altura, parece claro que el problema económico central de la década de los 90 fue, justamente, el aumento del gasto público.

Como referencia, durante la década de los 90 el gasto público en Argentina creció más de 100% en dólares, mientras que la economía creció alrededor del �0%. Una época que algunos, curiosamente, llaman neoliberal o liberal. Alguna gente dice que se aplicó en la Argentina un programa liberal y, sin embargo, en esa década se duplicó el gasto público.

Y esto fue especialmente impactante en muchas provincias. Provincias como Buenos Aires multiplicaron por tres su gasto, y todo esto tiene que ver con la estructura de funcionamiento del sistema político, con cómo funciona el estado y el gasto público a partir de eso. Para tener una idea, en la Argentina de los 90, con todas las privatizaciones que se realizaron, el número de empleados públi-cos nacionales del gobierno nacional bajó de 630.000 a 330.000. En el mismo período, las provincias y los municipios aumentaron en 4�0.000 los empleados públicos; es decir, la Argentina de fines de 90 tiene más empleados públicos que la de principios de 90.

¿Cómo pudo ocurrir esto? La triste conclusión a la que hemos llegado –sobre todo nosotros, que somos fundaciones del interior y que hemos estudiado mucho el funcionamiento del estado en las provincias– es que el estado (y, por ende su expresión operativa, que es el gasto público) no es funcional a las necesidades

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de la gente, sino que lo es a las necesidades del sistema político. Lo que determina la estructura del estado y la evolución del gasto público son los requerimientos del sistema político.

Pero la verdad es que los políticos, los partidos políticos y el sistema político que tiene un país, no salen de la nada. Vargas Llosa dice siempre que los políticos representan a la media y, por ende, a la mediocridad de la sociedad, y esto parece ser rigurosamente cierto. Alguien decía alguna vez que cada país tiene el gobierno que se merece. Otra persona corrigió el argumento, diciendo que cada país tiene el gobierno que se le parece. Lamentablemente, pareciera que esto es lo que pasa en muchos países de América Latina.

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DEMOCRACIA Y DESCENTRALIZACIÓN:

LOS MUNICIPIOS

CAPÍTULO 4

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DEMOCRACIA Y DESCENTRALIZACIÓN: LOS MUNICIPIOS

Celso Jaque 27

Observamos en la actualidad una serie de procesos y fenómenos que van aparejados a reacciones que dan respuestas, buscan alcanzar equili-brios o neutralizar a aquellos procesos y fenómenos. Así, respecto de la globalización observamos una cada vez mayor identificación con lo local. Al capitalismo extremo se responde con producción y consumo colectivo. Por su parte, ante la crisis de la política se plantean fuertes exigencias de reforma y mayor participación, buscándose suplir la creciente debilitación del estado nacional con la reconstrucción de la red del poder desde los municipios.

Sin embargo, los gobiernos locales encuentran muchas limitaciones para asumir este nuevo rol y, especialmente, ven limitada su capacidad de impulsar el desarrollo y el bienestar en las localidades.

Se observa que los municipios tienen cada vez mayores competen-cias y/o responsabilidades, siendo la sociedad, a su vez, más exigente y vigilante del quehacer local. Sin embargo, es un hecho que dichas mayores competencias y responsabilidades no han ido aparejadas de los recursos correspondientes. En pocas palabras, han crecido más las necesidades que los recursos.

Las ventajas de los gobiernos locales son evidentes. La cercanía con los vecinos les permite conocer antes y mejor los problemas, pudiendo res-ponder más rápido, porque hay menos distancia entre la demanda y la

27 Licenciado de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Cuyo, Argentina. Fue Intendente de Malargüe (Mendoza) entre 199� y 2003. Presidió el Bloque Federal de Intendentes Justicialistas (2002-2003). El año 2003 es elegido Senador de la Nación por la Provincia de Mendoza para el período 2003-2009.

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satisfacción. Además, el municipio, como núcleo básico de la organización política, permite forjar identidad territorial. Sin embargo, dicha cercanía deja traslucir inmediatamente ciertas desventajas. Al estar en la primera fila de la crisis, el municipio recibe una demanda directa por parte de la población. En la realidad, muchas veces los municipios constituyen un simple apéndice de las administraciones nacional o provincial, pero, por la confusión entre los niveles, se les adjudica obligatoriedad sobre respon-sabilidades que no les son propias.

Si procuramos una sociedad más democrática, un estado más trans-parente, prevenir la corrupción, acercar la gestión pública a la ciudadanía, es necesario asumir la necesidad urgente de cambios en el estilo político, en el modo de hacer política, en las relaciones del gobierno y la sociedad civil. Nada de esto puede obtenerse al margen de la descentralización.

La descentralización ayuda a la democracia al reforzar la auto-nomía local, liberando estrategias sociales, dinamizando el desarrollo y fortaleciendo la participación ciudadana. La descentralización no es, en sí misma, democrática; sin embargo, la democracia necesita la descentralización. La descentralización es, además, la primera condición de éxito para el desarrollo.

Una verdadera y profunda descentralización debe transferir facul-tades, competencias y recursos. Además, para el éxito de la descen-tralización, los gobiernos centrales deben asegurar el desarrollo de las capacidades locales. Existiendo el estado nacional, el estado provincial y municipal, es necesaria una transversalidad, para que desde el municipio se ayude a lograr políticas de la nación y de las provincias.

Al hablar de descentralización, ¿qué se pretende resolver, o qué res-puesta se quiere encontrar?

En primer lugar, ayuda a racionalizar la gestión pública; descentra-lizar es una manera de descongestionar administrativamente al gobierno central. Este descongestionamiento permite administrar mucho mejor el estado y, por otro lado, permite que la administración esté más cerca del ciudadano. También permite fortalecer otras instancias del estado; por ejemplo, al descentralizar a nivel de gobierno local, se fortalecen estos gobiernos locales. Permite limitar el poder del gobierno central, que no sólo tiene que ver con facultades, sino con el tema de la corrupción; porque, al estar muchas de las cosas cerca de los gobiernos locales, eso per-mite que exista un mejor control por parte de la ciudadanía. Esto mismo ayuda a legitimar el Estado. También permite que se involucren en las tareas del gobierno otros sectores; hay muchas funciones que se pueden hacer junto con la sociedad, caulquiera sea la organización que ésta tenga,

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desde organizaciones gubernamentales u otras formas. Esto aumenta la participación democrática de la población en la solución de sus problemas más cercanos. También permite mejorar la atención al territorio, porque, estando más cerca, se pueden adaptar las políticas en función de las reali-dades que tiene cada una de las localidades que conforman un país o una región, y esto, obviamente, permite o facilita el desarrollo más equilibrado de un país. Otra razón es que permite apoyar la planificación estratégica local, porque la comunidad no sólo fija el horizonte y dice adónde quiere ir, sino que también sabe con qué herramientas cuenta y puede tomar deci-siones respecto de la asignación de los recursos, para las cosas que priori-cen como comunidad.

La descentralización permite incorporar zonas o regiones margina-les, mejorar el uso de los recursos humanos, económicos y físicos, con-trolar mejor el territorio, mejorar el cobro de impuestos, racionalizar las inversiones del gobierno central, evitar las migraciones hacia las ciudades y ordenar el flujo migratorio, descongestionar las grandes ciudades.

En fin, ayuda a tener una mayor congruencia entre las demandas por servicios y la oferta que se realiza a través del gasto público. Y esto, necesariamente, requiere la elección popular de las autoridades regionales y municipales y, por otro lado, una autonomía de decisión sobre el uso de los recursos. Porque si no hay autonomía y no hay forma en que uno pueda elegir a sus propias autoridades, la descentralización como tal también empieza a tener algunos inconvenientes.

¿Cuáles son las desventajas o los riesgos que presenta la descentra-lización? En primer lugar, que la descentralización es un concepto usado con precisiones muy distintas, especialmente en el debate que nos damos los políticos; por lo tanto, hace que no exista un verdadero consenso en cuanto a qué nos estamos refiriendo, y es posible que, en muchos casos, por descentralización podamos entender muchas cosas diferentes. Otros riesgos son que puede presentar una limitación de la participación en la determinación de políticas, y el peligro del ejercicio privado del poder municipal con procedimientos clientelares entre autoridades locales y su propia población.

Respecto de las formas de descentralización, distinguimos, en primer lugar, la desconcentración, es decir, delegación de las facultades de proveer ciertos bienes o servicios a agencias autónomas.

En segundo lugar, distinguimos la descentralización propiamente tal, que consiste en el traslado de competencias a niveles inferiores de gobierno. Sólo esta forma es una verdadera descentralización del poder. Insisto en que el traspaso debe incluir facultades, competencias y recur-

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sos. Al respecto, la privatización también es una forma de descentraliza-ción, pues implica el traspaso de actividades públicas de producción de bienes y servicios al sector privado.

Sintetizando, hablar de descentralización casi siempre se asocia a la idea de participación comunitaria. Cuando hablamos de descentraliza-ción, estamos hablando del instrumento que sin duda favorece la democra-tización, porque la democracia se fortalece a través de la participación de la comunidad, a través de ser parte en el diseño, ejecución y control de las políticas públicas.

Frente a esto, las condiciones políticas o institucionales para que la descentralización favorezca el avance de la democracia, y para que ésta última acompañe a la descentralización, son que los gobiernos municipa-les requieren autonomía, participación ciudadana y un acertado control y fiscalización de la administración, en un universo de legitimidad de las autoridades y de capacidad de respuesta a las demandas de la sociedad.

La descentralización, en el mundo de hoy, es inseparable de los procesos democráticos. Entre otras cosas, porque la tecnología es descentralizadora. Es cosa de ver lo que pasa con internet.

Por otro lado, la descentralización no es sólo un tema político, sino fundamentalmente cultural, porque requiere nuevas formas de actuar, requiere hábitos, entre otros, el de la participación; pero no sólo la participación del que asiste, dice y se va, sino participación con el compromiso de ser parte en el diseño y quedarse para que se pueda lograr lo que se diseña.

En definitiva, la clave para llevar a cabo una buena descentralización es el municipio, porque es a partir de ahí que se puede lograr una verdadera descentralización. Esto trae consigo un gran desafío que fue planteado en la Cumbre de las Américas por la mayor parte de los gobiernos de Latinoamérica, a la hora de hablar de la necesidad de la descentralización: para fortalecer la democracia, para crear prosperidad y desarrollar el potencial humano, nuestros gobiernos latinoamericanos deben fortalecer los gobiernos locales y fortalecer la descentralización. Y ambos procesos van de la mano, pues sin una verdadera descentralización no hay fortalecimiento de los gobiernos locales.

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ComentarioRaúl Torrealba 28

Aprovecho de saludar a la Fundación Hanns Seidel por su aniversario y por la oportunidad de debatir estos temas, que día a día nos preocupan y que son la base de nuestras actividades y planteamientos para seguir avanzando en el desarrollo.

El senador Jaque nos plantea algunos temas de la descentralización que hacen de ésta algo esencial. Plantea la necesidad de que se entreguen a los gobier-nos locales atribuciones, pero, paralelamente, también se otorguen los recursos para ejercer estas facultades. De otra manera, los municipios se transforman en verdaderas casas de la utopía. Por la forma en que la autonomía municipal está consagrada en nuestra Ley Orgánica, cada vez que se habla de autonomía munici-pal, nosotros, los alcaldes, nos preguntamos –estoy seguro de que los 341 alcaldes del país lo hacen–: ¿Qué es eso del municipio autónomo?

El senador Jaque plantea, correctamente, que uno de los grandes problemas es la demanda directa que la gente día a día hace a los municipios, sin que éstos tengan ni las facultades ni los recursos, lo que se traduce en la imposibilidad de revolver o dar una respuesta real a nuestros ciudadanos, vecinos o usuarios de la comuna. En suma, las expectativas que existen en la ciudadanía respecto de los municipios no se condicen con las facultades y, especialmente, con los recursos de que disponemos.

Respecto del planteamiento de que la descentralización fomenta y favo-rece la democratización, da posibilidades reales de participación, quiero hacer algunos alcances, en relación con la realidad con la que nos batimos nosotros día a día. La verdad es que, en cualquier democracia moderna, el municipio es una

28 Empresario. Fue elegido alcalde de Vitacura (Santiago) en 1992, siendo reelegido en 1996 y 2000. Es Presidente de los alcaldes y concejales de Renovación Nacional y miembro de la Comisión Política del Partido.

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instancia absolutamente esencial. Cuando la gente tiene una necesidad, cuando tiene una demanda, una carencia, recurren a los municipios. Y la realidad es que, aquí en Chile –como debe ocurrir en Argentina y en cualquier país latinoame-ricano o cualquier lugar del mundo–, cuando la gente se ve enfrentada a una carencia recurre a los municipios, porque le es cercano, lo conoce, sabe a quién dirigirse. La gente, en cualquiera de nuestros países, conoce perfectamente el nombre de los funcionarios municipales, de los concejales o de los alcaldes. Esa misma persona no tiene cercanía con la gente o funcionarios de los gobier-nos centrales –en nuestro caso, el seremi, gobernador, intendente–. Primero, no tienen idea dónde están físicamente; segundo, no saben de qué persona se trata; y, tercero, no saben cómo recurrir a ellos para buscar la solución a su problema. Pese a la importancia de la descentralización, éste es un tema absolutamente pendiente en Chile. Es necesario materializar esa teoría del municipio autónomo, a fin de que nosotros podamos, de verdad, dar la solución –en los 341 munici-pios– a los ciudadanos, los vecinos, usuarios de las comunas. Según datos propor-cionados por el FMI, el conjunto de los 341 municipios en Chile no maneja más allá del 7% de la recaudación fiscal.

En otras democracias modernas –también estados unitarios, como el nues-tro–, el manejo de recursos de recaudación fiscal por los municipios alcanza al 2� o 30%, lo que les permite, de verdad, dar soluciones a la gente. Por ello, frente a este centralismo político y económico endémico de nuestro país, es necesario que todos los actores involucrados realicen un análisis muy profundo, para redefinir hacia dónde queremos ir y cómo lo hacemos. Desgraciadamente, por el momento no existe la voluntad política de descentralizar adecuadamente. Y, más grave aún, no sólo no existe la voluntad política, sino que no hay confianza para entregar recursos a los municipios para producir una verdadera descentralización.

La verdad es que hay casos que permiten que esa desconfianza exista, pues ha habido situaciones de corrupción y de falta de transparencia. Pero, en muchos de esos casos, las faltas son producto de una normativa tremendamente arcaica, que no permite al municipio ser un agente productor de soluciones. Esto es un tema que se ve día a día: Por ejemplo, si un municipio se ve enfrentado a una catástrofe, terremoto o inundación, tiene refugiados en un gimnasio municipal a 1�0 niños, y se ve en la necesidad de proporcionarles alimentos, y no cumple con algunos requisitos de nuestra normativa, puede ser que, al otro día, el alcalde deba cesar en sus funciones, porque, por ejemplo, compró leche para esos niños y no pidió las tres cotizaciones que la normativa exige. Es casi caricaturesco, pero es la realidad. Es natural que el uso de recursos públicos sea transparente y sujeto a fisca-lización, pero dicha fiscalización debe ser moderna y acorde con las circunstancias. En la mañana escuchaba al ex Presidente Calderón, en el sentido de que las políticas de control deben residir en las contralorías. Sin embargo, también esas contralorías

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tienen que ponerse al día con el tercer milenio; no pueden seguir manejándose con políticas que no correspondan a la realidad actual.

Para avanzar en este tema de entregar recursos a los municipios, en Chile estamos viviendo un fenómeno político, desde hace más o menos dos años, que es un acto de ilusionismo absoluto: se llama Ley de Rentas Municipales II. Lo llamo así, porque no es más que un lavarse las manos del gobierno central en relación con su obligación de reevaluar los bienes raíces, entregando esto a una ley espe-cial, que es la Ley de Rentas II, a fin de evitar la responsabilidad que a ellos les corresponde, el costo político que ello significaría. Esta Ley de Rentas II entregaría a los municipios del orden de 4� mil millones de pesos. Hay que descontar de ahí algunos recursos que irían a los concejales, a los alcaldes, a nuevos munici-pios que se crean, y otros recursos que se nos van por el aumento del IVA –que significa un mayor costo para nosotros, que no recuperamos–. Por lo tanto, este tremendo esfuerzo de entregar más recursos que es la Ley de Rentas II, a fin de cuentas, no produce ningún efecto real.

En el proyecto de Chile solidario –que es un ejercicio de centralismo brutal–, se logra el doble de recursos. Afortunadamente, por algunas modificaciones en las que han tenido viva participación parlamentarios de la Alianza por Chile, se está logrando que esto no sea repetir la experiencia municipal, realizándose un esfuerzo de descentralización en una agencia centralizada, como lo es Chile Solidario.

Otro dato: en nuestro país, las ONG reciben del presupuesto de la Nación más menos el �0% del presupuesto que tienen en conjunto los municipios. Sin embargo, las ONGs no están sometidas a ningún tipo de control de fiscalización, lo que para los municipios es un tema bastante agraviante.

Otros ejemplos de centralismo en materia de recursos: los FOSIS, las distin-tas becas que se producen a través de la Presidencia, los FONDART, la CONADI y muchas otras que no significan ninguna solución. Por otro lado, tenemos la Ley de Contrato Administrativo, que es “Chile compra”: un ejemplo mayor de burocracia y centralización, que no permite a los municipios un adecuado desarrollo. Ejemplos adicionales, la Ley de Presupuesto de la Nación, que en su artículo 10 prohíbe cual-quier desarrollo que vaya más allá del presupuesto anual, lo que coarta la posibili-dad de los municipios de producir efectos en el crecimiento vía infraestructura.

Hay muchos ejemplos de lo que tendríamos que hacer, muchos ejemplos de estar haciendo lo que no deberíamos hacer, y está muy claro –y quedó muy claro en la exposición del senador Jaque– que el municipio es un agente descentralizador; que el municipio es un agente que puede crear riqueza; que puede ayudar al desa-rrollo de un país. Gracias.

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ComentarioGonzalo Cornejo 29

Es difícil comentar la ponencia del senador Jaque, dado que ya lo ha hecho el alcalde Raúl Torrealba, y sus comentarios han apuntado al meollo o columna ver-tebral de la visión que tenemos los alcaldes, en general, respecto de los gobiernos locales y respecto de la necesidad de avanzar prontamente en el proceso de des-centralización, en un proceso de cercanía en todo sentido del poder a la autoridad a la gente. Por lo tanto, me voy a remitir a comentarios específicos sobre algunos temas que me parecen interesantes, para no repetir lo que ya a dicho el alcalde Torrealba –lo cual, por cierto, suscribo en ciento por ciento, siendo esto una mues-tra más de que la Alianza por Chile, a nivel municipal, funciona a la perfección.

El senador Jaque señalaba que, en general, un diagnóstico de los gobiernos locales apunta a que en ellos recae crecientemente una demanda de necesidades, una mayor demanda de la gente respecto de satisfacer necesidades concretas en sus problemas cotidianos, de ordinaria ocurrencia. Y ese fenómeno no es propor-cional a la cantidad de recursos que se entregan a los municipios.

En segundo lugar, señalaba que, hoy, la comunidad es más exigente y más vigilante respecto de sus autoridades. Somos alcaldes de 24 horas; somos autori-dades que debemos tener una respuesta para todo, soluciones rápidas y oportu-nas. Efectivamente, somos para nuestras comunidades una especie de superhéroe y, desde ese punto de vista, nos exigen más, nos requieren más. Obviamente, no tenemos hoy día el marco jurídico ni el marco financiero para responder a esas expectativas de la gente, quienes tienen el legítimo derecho de exigirles a sus alcal-des, pues para eso los eligieron.

29 Abogado de la Universidad Diego Portales y Legum Magister de la Universidad de Augsburg, Alemania. Fue elegido Alcalde de Recoleta (Santiago) el año 2000. Es Presidente de los Alcaldes y Concejales de la Unión Demócrata Independiente.

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El senador Jaque decía que el proceso de descentralización está vinculado o es una necesidad de la democratización de las sociedades. Yo lo suscribo ciento por ciento. Sin embargo, en nuestro país se da la paradoja de que el principal esfuerzo descentralizador –y, por lo tanto, democratizador– que se hizo en materia de gobiernos comunales se realizó bajo un gobierno que no era democrático: el gobierno militar. La gran reforma de descentralización de los gobiernos comunales se hizo a principios de la década de 1980. Esta reforma significó el traspaso de las dos materias más importantes a los gobiernos locales: el sistema de educación pública y el sistema de salud primaria. Hoy, los municipios son los sostenedores, administradores y responsables de la educación pública en nuestro país. También tenemos la responsabilidad de la administración y la gestión de la salud primaria –todos los consultorios públicos y las postas rurales–. Sin embargo, en la actualidad urge hacer la segunda gran transformación en el proceso de descentralización –y, por lo tanto, de democratización– de los gobiernos locales. Una de las críticas que los alcaldes hacemos a ese proceso de traspaso de la educación pública y la salud pública primaria a los gobiernos locales, es que se hizo sin acompañarlo de un ade-cuado financiamiento.

Es urgente la necesidad de más recursos; se requieren mayores facultades; se requiere, por cierto, una mayor autonomía. Ciertos hechos de corrupción que han sucedido a nivel comunal no pueden impedir que se siga avanzando en el pro-ceso de descentralización. Los alcaldes estamos de acuerdo con que se establezcan normas de regularización rigurosas, mecanismos a través de los cuales se eviten actos de corrupción. La responsabilidad de establecer dichas normas y mecanismos es del Ejecutivo y de los parlamentarios.

Aquí, lo que falta es una transparente convicción y una determinada acción para avanzar en entregar mayor poder a los gobiernos locales. No veo esa voluntad en nuestro mundo político. Y, quizás, por una sencilla razón: entregar autonomía, facultades, recursos a autoridades de una jerarquía menor, desde la perspectiva del análisis del mundo político, implica perder poder.

Es necesario terminar con esta especie de dogma de que nadie quiere perder poder. Tenemos que hacer serios esfuerzos para que los gobiernos locales puedan contar con mayores recursos. No hay que olvidar nunca que esas autoridades de orden menor son las más importantes autoridades para los vecinos más pobres y más humildes de nuestro país.

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EFECTOS DE LA POBREZA SOBRE LA ESTABILIDAD DEMOCRÁTICA

CAPÍTULO 5

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EFECTOS DE LA POBREZA SOBRE LA ESTABILIDAD DEMOCRÁTICA

Cristián Larroulet 30

En primer lugar, quiero sumarme a las anteriores felicitaciones por los 20 años de la Fundación Hanns Seidel. Creo que un buen reflejo de los aportes que la Fundación ha hecho a nuestros países y a América Latina, en general, durante estos 20 años, es el mismo contenido de este excelente seminario que hemos presenciado el día de hoy.

A mí me corresponde tocar un tema que, sin lugar a dudas, es de gran contingencia. Estamos viendo hoy como varios países de América Latina viven una situación económica bastante precaria. Además, diver-sos países de América Latina viven crisis en sus democracias. Por eso, se ha decidido tocar este tema y la relación que existe entre la pobreza y la estabilidad democrática. Lo que haré es presentar el tema para algunos países de América Latina y, posteriormente, también algunos anteceden-tes relevantes de la perspectiva de Chile, para tratar de sacar algunas con-clusiones y lecciones sobre cuáles son los aspectos centrales.

Lo primero es que no hay ninguna duda de que los conceptos desa-rrollo, pobreza y estabilidad democrática están directamente relaciona-dos. Si uno mira la historia de América Latina, especialmente durante el siglo XX, puede comprobarlo casi con total precisión. Se observan déca-das de frustración por falta de políticas adecuadas para producir creci-miento económico; décadas de frustración por falta de política sociales que permitan superar las situaciones de pobreza, las cuales terminan en populismos en algunos casos, en socialismos en otros, o en mezcla

30 Ingeniero Comercial, Pontificia Universidad Católica de Chile, Master en Economía de la Universidad de Chicago, Director Ejecutivo de Libertad y Desarrollo.

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de ambos, dañando cada vez más las condiciones para que los países puedan crecer y progresar. De esta manera se produce un círculo vicioso, en el cual la incapacidad de las políticas públicas para resolver adecuada-mente el problema del crecimiento y el problema de la pobreza, ocasiona que la situación empeore cada vez más. Ésa es la historia de América Latina durante el siglo que recién acaba de pasar, lo que se tradujo en bajo crecimiento, aumento del desempleo y un Estado que inhibe la capa-cidad creadora de las personas, siendo el resultado final pobreza y mala distribución del ingreso.

Pero eso no es todo. Esta situación también se traduce en que los gobiernos no diseñan las instituciones adecuadas ni aplican las políticas sociales conducentes, exacerbándose nuestro problema de pobreza y de inestabilidad política. La gente tiene la sensación de que la clase política no le resuelve sus problemas, y percibe que el mundo empresarial está coludido con la clase política, y de esa manera se impide el progreso. Como resultado, se va generando un ambiente muy dañino para la estabilidad política y democrática de los países y para permitir el progreso social.

Algunos datos ilustran esta realidad. En primer lugar, se aprecia en el gráfico 1, la tasa de crecimiento del producto interno bruto per cápita entre el año 1990 y 2001 para algunos países de la región. Se observa el caso chileno, con un crecimiento per cápita de 4,1%, lo que muestra una tasa bruta de aproximadamente casi 7%. Se pueden observar países como Argentina, con tasa de crecimiento mucho menor que la chilena; no tan desestimable es el caso de Perú, y otros países en una situación bastante más lamentable, como el caso ecuatoriano o el venezolano.

GRáFICO 1AMÉRICA LATINA: CRECIMIENTO PROM. PIB PER CÁPITA

1990–2001

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enti

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0.0

-1.0

1.4

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-0.6

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Mucho se dice por los enemigos de la idea de la libertad que esto significa que en América Latina no se puede aplicar una economía de mer-cado, que el modelo neoliberal se aplicó y fracasó. Yo quiero decir que ésa es una visión, a mi juicio, equivocada. Lo que queda en evidencia al hacer un análisis más sistemático de lo que hizo cada uno de los países, es que lo que nosotros vimos en la década de 1990 en América Latina fueron avances, pero nunca una aplicación coherente y sistemática de una econo-mía de mercado. Un ejemplo es el caso argentino, donde se hicieron avan-ces muy relevantes, pero también hubo retrocesos muy importantes. Por ejemplo, cuando uno privatiza monopolios estatales y los privatiza, entre-gándole el monopolio del Estado al sector privado, no está haciendo una reforma de mercado como corresponde. Cuando uno realiza procesos de apertura de la economía que son muy tímidos, o que en su estructura lo único que hacen es permitir mayores niveles de corrupción, mayores nive-les de discriminación o favoritismo por parte del Estado, esos son procesos de apertura no precisamente característicos de una economía de mercado-con normas impersonales y con instituciones que realmente fortalezcan la libertad de las personas. Los países que han hecho mejores reformas –nunca perfectas, por cierto– son, precisamente, los países que han tenido un mayor progreso, y creo que, en ese sentido, Chile es un ejemplo.

El otro punto importante es el problema de pobreza que tenemos en América Latina. Tenemos disparidad de realidades en el continente, como se puede ver en el gráfico 2. Vemos cómo Chile redujo fuertemente su pobreza; incluso Brasil redujo fuertemente su pobreza, pero vemos otros países, como Honduras, que se mantiene estancado con altísimos niveles, o Venezuela, que los aumenta.

GRáFICO 2AMÉRICA LATINA: POBREZA EN hOGARES (%)

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41

16

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17

�0 49�6

�8

7�74

33

4442

1990-91

1999-2000

94

Otra característica social importante en nuestros países es la mala distribución del ingreso, como podemos apreciar en el gráfico 3. Si uno lo compara con los países desarrollados, con los países del sudeste asiático, no hay ninguna duda de que América Latina tiene una realidad bastante desfavorable.

GRáFICO 3AMÉRICA LATINA: PARTICIPACIÓN EN

LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO 1990-2000

¿Cuáles son las causas del bajo desarrollo y del bajo crecimiento en nuestros países? Yo diría que, en primer lugar, son décadas de falta o esca-sez de libertad económica, de una economía en que el mercado constituya el mecanismo para la asignación de los recursos.

En segundo lugar, décadas de desequilibrios macroeconómicos, défi-cit fiscales, intentos populistas de atraer votos, corrección de desequili-brios económicos a través de la inflación, un Estado ineficiente, que refleja muy bien la frase “el que mucho abarca, poco aprieta”. De esta manera, roles fundamentales –como, por ejemplo, la seguridad ciudadana, una de las tareas principales del Estado, si uno mira los problemas que tiene Amé-rica Latina– quedan desatendidos.

Otra razón es que hemos tenido economías cerradas durante prácti-camente todo el siglo XX. Economías que han tratado de generar industriali-zaciones aceleradas, protegiendo ineficiencias gigantescas, que finalmente afectan a los sectores con mayor potencial y a los sectores de menores ingresos.

Se suma también a estas diversas razones la debilidad de las insti-tuciones políticas, que han favorecido el clientelismo. Por último, no hay duda de que hemos tenido un problema de falta de estado de derecho. Me refiero a temas institucionales fundamentales, como falta de derecho

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6.0 20% más pobre

20% más rico4.93.4 4.0 4.8 4.7 4.4

47.849.851.254.854.861.6

51.6

9�

de propiedad o adecuado funcionamiento de los tribunales de justicia para hacer respetar los derechos de las personas, especialmente en ciertos aspectos claves.

Ése es el caso de América Latina, y uno no puede pretender resolver esto de la noche a la mañana. Hoy se habla del fracaso de las reformas en América Latina, y yo quiero decir que no estoy contento con lo que está pasando, pero hay algunos síntomas que deben mirarse con más detención y cuidado, para poder tener una apreciación más objetiva de lo que ha pasado en América Latina.

Hemos hecho algunos avances, especialmente en materia, por ejem-plo, de estabilidad macroeconómica. Ya señalé que los desequilibrios macroecónomicos fueron la causa principal de los problemas de América Latina en la década recién pasada.

CUADRO 1LATINOAMÉRICA: INFLACIÓN

(VAR. % DIC. A DIC.)

a 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Argentina 0.3 0.7 -1.8 -0.7 -1.5 41.0 3.7 7.0 7.5

Brazil 5.2 1.7 8.9 6.0 7.7 12.5 9.3 7.6 5.6

Chile 6.0 4.7 2.3 4.5 2.6 2.8 1.1 3.2 3.0

Colombia 17.7 16.7 9.2 8.8 7.6 7.0 6.5 5.5 4.5

Ecuador 30.7 43.4 60.7 91.0 22.4 9.4 6.1 4.0 3.0

México 15.7 18.6 12.3 9.0 4.4 5.7 4.0 4.0 3.8

Perú 6.5 6.0 3.7 3.7 -0.1 1.5 2.5 4.0 2.5

Venezuela 37.6 29.9 20.0 13.4 12.3 31.2 27.1 22.0 24.0

En el cuadro 1 se aprecia que las tasas de inflación y la proyección de inflación para los principales países de América Latina desde el año 1997 hasta la fecha. Y, como ustedes saben, desde el año 97 a esta fecha hemos vivido una situación de crisis y de inestabilidad económica inter-nacional muy fuerte. Cuando esto ocurría en el pasado, la respuesta típica de los países en América Latina era salir adelante a través de inflación, engañar a los pueblos a través de la inflación. Hoy, por lo menos, vemos una situación mucho más disciplinada en esta materia. Es verdad que el caso de Argentina nos puso nerviosos durante 2001 y 2002, pero la situa-ción hoy, y las proyecciones de mediano plazo, se presentan como mucho más estables. Aquí tenemos una buena noticia, que, obviamente, hay que seguir manteniendo y trabajando.

96

Una segunda buena noticia tiene que ver con el tema de la apertura. Nuestras economías hoy son más abiertas y, al serlo, son más competiti-vas, permiten mejor asignación de recursos, más innovación, que la gente acceda a bienes con una combinación de más bajo precio y mejor calidad. Eso ha sido un gran avance. Esto se nota en las cifras de aranceles prome-dio, que vemos en el gráfico 4, que muestra el enorme avance desde fines de los años 80 hasta fines de los 90 en esta materia.

GRáFICO 4LATINOAMÉRICA: ARANCEL PROMEDIO

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12.6 10.1

34

10

GRáFICO �TASA DE INvERSIÓN AñO 2001, % PIB

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10

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0

15.5 14.6

22.1

15.2

19.2

26

16.5

Sin embargo, hay otras áreas en que no hemos logrado los avances deseados. La tasa de inversión es un ejemplo. Si los países quieren crecer y avanzar, tienen que invertir más. En este caso, las cifras de inversión del año 2001, con la excepción de Chile y Honduras, son bastante bajas (ver gráfico 5).

97

¿Por qué esto? Porque, en general, sólo con muy pocas excepciones, no hemos tenido, por ejemplo, rebajas de impuestos que incentiven la inversión por las empresas. Tampoco hemos tenido la garantía y la protec-ción institucional a los derechos de propiedad, que también fomentan la inversión.

En el plano de otros indicadores, como los de naturaleza política, también tenemos sensaciones mezcladas. Por ejemplo, indicadores impor-tantes en materia de estabilidad institucional son los de corrupción, y todos los indicadores en esta materia son bastante lamentables en los países de América Latina. En materia de instituciones políticas, muchos de nuestros países presentan un conjunto de falencias; por ejemplo, en sus democracias. Democracia no es solamente el gobierno de las mayorías, sino que, fundamentalmente, una institucionalidad que proteja también los derechos de las minorías; se requieren ordenamientos constitucionales que protejan los derechos de las minorías.

Así, si se analiza, tenemos noticias buenas en algunas áreas, regu-lares en otras. Yendo directamente al tema de la situación de pobreza y distribución del ingreso, en general, las noticias son muy malas. ¿Por qué? Porque, fundamentalmente, no hemos asumido con la rigurosidad que se requiere los dos instrumentos principales para superar este problema. Pri-mero, examinemos el factor que explica un gran porcentaje de la situación de pobreza y la distribución del ingreso: se trata de la calidad de nuestro sistema educacional y de los problemas de nuestro sistema educacional. Veamos distintos indicadores en materia de educación. En el gráfico 6 está el indicador de gasto en educación, por niveles. Miren cuánto se gasta en Paraguay: bastante similar a lo que se gasta en Chile. Pero si se miran los resultados en esta materia, son muy dispares. No es suficiente considerar cuánto se gasta, sino que también es muy importante ver cómo se gasta en materia de educación.

GRáFICO 6GASTO EN EDUCACIÓN TODOS LOS NIvELES COMO % DEL PIB

10

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4

2

0

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Perú México Argentina Chile Paraguay

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8.5

98

En el gráfico 7 tenemos la distribución del gasto en educación por fuentes de financiamiento. Pueden ver cómo, en la mayoría de los países, el aporte privado es bastante pequeño. Todos los estudios internacionales demuestran que los países con un porcentaje más alto de aporte privado tienen una mejor calidad de su sistema de educación.

GRáFICO 7DISTRIBUCIÓN DEL GASTO EN EDUCACIÓN

POR FUENTES DE FINANCIAMIENTO (%)

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0Perú México Argentina Chile Paraguay

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15

72

28 Público

Privado

En el gráfico 8 se muestra la escolaridad promedio y vemos, nueva-mente, una enorme disparidad. En suma, aquí está un talón de Aquiles en materia de avance en la reducción de la pobreza. Para abordar los temas de calidad de educación, tenemos que hacer que participe más la comuni-dad. Se debe dar la posibilidad de que, a través de un sistema de voucher, las familias puedan escoger los establecimientos educacionales. De esta manera estaríamos permitiendo que la libertad se ejerza, especialmente en los sectores de menores ingresos.

GRáFICO 8AMÉRICA LATINA: EvOLUCIÓN PROM. AñOS

DE ESCOLARIDAD DE LA FUERZA DE TRABAJO (POBLACIÓN DE 25 A 59)

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10.28.8

99

Otro elemento muy importante es el tema del crecimiento, que debe ser un crecimiento económico pro empleo. Observamos, en el gráfico 9, el caso chileno. En el período en que Chile empieza a crecer fuerte, a media-dos de la década del 1980, se ve una relación casi de uno a uno con la reducción del número de pobres. ¿A qué se debe ? Fundamentalmente a que ese proceso de crecimiento fue bastante intensivo en la utilización de mano de obra. Cuando uno genera crecimiento que se traduce en más empleo, ese mayor empleo beneficia fundamentalmente a los sectores de menores ingresos, y por eso Chile logró reducir en forma importante su situación de pobreza.

Como ustedes ven en el mismo gráfico, en los últimos años este cre-cimiento prácticamente se ha estancando. Chile creció entre el año 1984 y el año 1997, a una tasa promedio bruta de 7%, pero en los últimos cinco años ha crecido solamente al 2,5%, es decir, menos de la mitad. Eso se refleja gráficamente en que, hoy, el avance en la lucha contra la pobreza está estancado. Por tanto, luchar por crecimiento económico y luchar por empleo es el instrumento más valioso para avanzar hacia el término de la pobreza y la igualdad de oportunidades.

GRáFICO 9CRECIMIENTO ECONÓMICO

POBREZA vS. PIB PER CÁPITA (1987–2000)

El crecimiento económico no garantiza el mejoramiento de la dis-tribución del ingreso, pero es una condición necesaria para ello, por dos razones: Primero, porque cuando hay crecimiento hay más empleo y, generalmente, los sectores que sufren más el desempleo son los sectores de menor ingreso; entonces, es una razón obvia: el crecimiento económico los ayuda a ellos. Pero hay una segunda razón, y es que, cuando hay cre-cimiento económico, los países y los gobiernos reciben recaudación tri-butaria y, al recibirla, pueden hacer una política social en educación, en vivienda, en salud para poder resolver los problemas de sectores de menor

293 342 402 440 �21 �32 �33

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1987

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1990

19941996 1998

2000

PIB per cápita ($ miles 1986)

Pob

reza

(%)

100

ingreso. Si, por el contrario, no hay crecimiento económico y los gobiernos necesitan hacer esta tarea, ¿qué hacen? Tienen que subir los impuestos y, al subirlos, están agobiando las fuentes del crecimiento y del progreso y la fuente de creación de empleos. Hay que tener claro que el crecimiento económico es una condición necesaria, pero no suficiente, y la experien-cia mundial lo ratifica completamente. Todos los países que han podido dar un salto en materia de igualdad de oportunidades son países que han sabido combinar crecimiento económico con un adecuado conjunto de políticas sociales, que permite avanzar especialmente a los sectores de menores ingresos.

Pero eso no basta. También se requiere hacer un esfuerzo funda-mental, principal, en el sentido de focalizar los programas sociales y hacer que sean eficientes. Todo un conjunto de planteamientos y de ofer-tas de políticas tiene que apuntar en la dirección correcta; el esfuerzo del Estado tiene que ir hacia los sectores más pobres de la población, y no –como ha ocurrido por décadas y décadas en América Latina– que los recursos se queden enredados en la burocracia o en los sectores de ingresos altos o medios, sin llegar realmente a los sectores más pobres de la población.

Traje un ejemplo de políticas que se aplican en Chile, especialmente en vivienda, y que se focalizan en los sectores de menores ingresos. La barra del medio dice vivienda progresiva Serviu; esto, para los extranjeros, es igual que decir “Ésta es una política de vivienda para los sectores más pobres”. Sin embargo, observen ustedes que el 30% de los recursos que se destinan a eso no llega a los sectores a los que se pretende que lleguen.

GRáFICO 10ChILE: ASIGNACIÓN PROGRAMAS DE vIvIENDA SOCIAL

EN EL 40% MÁS POBRE

Básica SERVIU Progresiva SERVIU Básica Privada

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20

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Focalizado (%)

Desfocalizado (%)

69

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70

30

69

31

Entonces, aquí hay una agenda riquísima para asegurar que tenga-mos un Estado eficiente, a través de concentrar sus esfuerzos en los secto-

101

res de menores ingresos. No hay duda de que existe una relación estrecha entre combate de la pobreza, crecimiento y estabilidad democrática y esta-bilidad en nuestras instituciones. Tenemos en esta materia una agenda enorme, no sólo económica, sino fundamentalmente social, que nos per-mitiría avanzar tras el propósito de que en nuestro continente haya una mayor igualdad de oportunidades. Muchas gracias.

102

ComentarioJovino Novoa 31

Muy buenas tardes a todos. Quiero comenzar esta intervención felicitando a la Fundación Hanns Seidel por sus 20 años en Chile. Quisiera también destacar el trabajo y la organización hecha por Libertad y Desarrollo, para brindarnos este seminario, que ha sido muy interesante, y agradecer la presencia de todos nuestros amigos que desde distintos países de América Latina y desde Alemania vienen a nuestro país a celebrar un aniversario que, para ellos y para nosotros, es muy impor-tante. La Fundación Hanns Seidel ha ayudado mucho al desarrollo de los partidos democráticos y partidarios de la libertad en América Latina, y es muy justo que estemos reunidos celebrando sus 20 años.

Después de todo lo que se ha oído hoy en la mañana, no es fácil decir algo novedoso, así que no voy a intentar decir nada muy original. Sí voy a tratar de enfocar el tema que nos convoca desde una perspectiva ligeramente distinta: voy a hablar de democracia y riqueza, que es una forma de ver el mismo problema desde otro punto de vista.

Si uno trata de definir qué es la democracia y no pretende ser un cientista político, ni un erudito en la materia, podría señalar que democracia es un sistema de gobierno que gira en torno a la libertad, garantiza la libertad de las personas, garantiza los derechos de las personas, garantiza que las personas, sus familias y sus organizaciones puedan desenvolverse libremente en un país. Ésa es una caracterís-tica. La otra es que la democracia es un orden institucional establecido. La demo-

31 Abogado, Pontificia Universidad Católica de Chile. Subsecretario de Gobierno (1979–1982), Vicepresidente del Partido Unión Demócrata Independiente (1988–1991). Presidente de la Unión Demócrata Independiente (1992–1998). Senador desde 1997.

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cracia supone definir los roles del Estado, definir las atribuciones de los distintos organismos que integran el Estado, establecer las relaciones entre ellos. En resu-men, democracia y orden institucional suenan como dos conceptos muy afines. En tercer lugar, cuando uno habla de democracia, habla de estado de derecho, vale decir, un régimen donde prevalece la ley, prevalece la solución pacífica de las con-troversias por sobre la violencia, por sobre el caos.

Traducido esto a conceptos de desarrollo económico, aparece como evi-dente que en un sistema democrático se establecen, promocionan e incentivan la libre iniciativa y la libertad para emprender. Democracia y libre iniciativa son dos conceptos que van de la mano.

También se puede decir que cuando hablamos de un orden institucional establecido estamos hablando de reglas del juego claras, y cuando hablamos de un estado de derecho estamos hablando de protección a los derechos de las personas, a los derechos de propiedad, a los derechos de los trabajadores, a los derechos de quienes emprenden una actividad. Esas características de la demo-cracia, explicadas en una función más productiva o más económica –libre inicia-tiva, reglas del juego claras y protección a los derechos de las personas– son la base del desarrollo económico, la base de la creación de riqueza. Por eso, demo-cracia y creación de riqueza son dos conceptos que van de la mano. Es cierto que para la creación de riqueza se requieren también otras cosas, no estoy diciendo que esto sea lo único. Hoy, fundamentalmente, lo que se requiere, además, es tener un capital humano que esté capacitado para desarrollarse en el siglo XXI; que exista conocimiento científico, técnico; que exista un adecuado nivel educa-cional en la población, y que exista una capacitación; pero, básicamente, yo diría que libre iniciativa, reglas del juego claras y protección a los derechos son la base que asegura un desarrollo económico, que asegura la riqueza. Creo que si uno mira el mundo va a llegar a la conclusión de que los países que han podido tener desarrollos económicos sostenidos, que han podido generar riquezas, son países donde se cumplen y se dan esas tres condiciones.

Podemos ver, en nuestra realidad de América Latina, que muchos países se califican de demócratas, muchos países vivimos en una democracia, pero no hemos podido superar la pobreza, no hemos podido alcanzar un nivel de desarrollo alto. Creo que eso se debe, básicamente, a que nuestra democracia es imperfecta, que no existe la libertad completa y que muchos de nuestros sistemas democráticos son una democracia formal, que piensa que la libertad está en ir a una elección y votar, pero que niega la capacidad del ser humano para emprender libremente todas sus otras actividades. Existe un proteccionismo estatal que ahoga la libertad. En la práctica, muchas de nuestras democracias tampoco tienen un sistema institucional ordenado; desgraciadamente, hay mucha resolución caprichosa en manos de las autoridades; desgraciadamente, hay mucho privilegio, que hace que las reglas del juego no sean

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claras o que no sean parejas; desgraciadamente, hay también mucha corrupción, que, por cierto, conspira contra reglas del juego claras y objetivas; y, finalmente, el estado de derecho muchas veces falla, porque esos privilegios, esa corrupción generan una situación en la cual los ciudadanos no se sienten debidamente protegidos por el orde-namiento jurídico y por los tribunales. Es frecuente que exista el sentimiento de que la justicia es para algunos y no para todos; de que quien tiene influencia, quien tiene poder, accede mejor y más rápido a la solución de sus problemas que el resto de la población. Por ello, lo que nosotros tenemos que atacar es exactamente este mal en sus orígenes; tenemos que atacar las perversiones y desviaciones del sistema, y tenemos que atacar también las consecuencias.

¿Cómo nos preocupamos del problema en sus orígenes? Fortaleciendo las bases de la democracia, fortaleciendo la libertad, fortaleciendo instituciones claras, objetivas y transparentes, fortaleciendo el estado de derecho.

¿Cómo nos hacemos cargo del problema frente a las perversiones del sis-tema? Combatiendo la corrupción y combatiendo los privilegios. Si sostenemos que la base del desarrollo de las personas está en la igualdad de oportunidades, tene-mos que combatir los privilegios. Si pensamos que la corrupción es lo que carcome a la democracia, y, por lo tanto, genera condiciones de pobreza, tenemos que com-batir la corrupción y tenemos que enfrentar de raíz la consecuencia de esta situa-ción. Y la consecuencia de esto es que tenemos pobreza y lo que hay que hacer es derrotar el círculo de la pobreza.

Para ello, lo básico es el crecimiento económico. En segundo lugar, poner las prioridades donde corresponde, pues muchas veces nuestros gobiernos no tienen las prioridades adecuadas. Y, en tercer lugar, establecer políticas sociales adecuadas y focalizadas. Así podemos fortalecer la democracia, crear las condiciones adecua-das, combatir los males de la democracia y, también, tratar de combatir los efectos de esos problemas, que es precisamente el círculo de la pobreza que nos está aho-gando en los distintos países de América. Gracias.

10�

ComentarioEnrique Toro 32

Gracias. Quiero iniciar estas palabras agradeciendo a la Fundación Hanns Seidel la invitación a participar en este seminario, y a Libertad y Desarrollo felicitarlo por la magnífica organización.

No es la primera vez que venimos a un seminario de estas características, y hace algunos años, cuando íbamos los bolivianos y hablábamos sobre lo que estaba aconteciendo en nuestro país, normalmente había un sentimiento de felicitación y de admiración a lo que estábamos haciendo en Bolivia. Hace algún tiempo, hace unos dos meses, toda la estantería se cayó, y ahora, cuando llegamos, nos pre-guntan qué pasó, qué ha sucedido, por qué ha pasado lo que acaba de pasar. Y entonces habría que responder que en este caso realmente la pobreza desestabilizó nuestra democracia.

Hace 21 años recuperamos la democracia, siendo las expectativas muy altas entonces, pues la gente pensaba que la solución a sus problemas era vivir en democracia. Hoy, las expectativas siguen siendo altas, pero ya no sólo por la democracia, sino por el discurso político y la demagogia. La oferta electoral demagógica ha hecho que la gente sienta gran frustración, porque no se cumple, porque no se puede cumplir. Durante estos 21 años los gobiernos han cometido muchos errores, se ha hecho visible la corrupción. Leí hace no mucho tiempo, en un escrito de don Gustavo Fernández, que con los organismos internacionales está pasando lo que él había leído en un graffiti en Guatemala, que decía que

32 Licenciado en Administración de Empresas de la Universidad Mayor de San Andrés, La Paz. Fue Director Ejecutivo de la Fundación Boliviana para la Capacitación Democrática y la Investigación FUNDEMOS (1990–1997); Diputado Nacional (1989–1997); Senador de la República (1997–2002); Embajador de la República de Bolivia en España (1999–2001); Presidente de la Honorable Cámara de Senadores (2001–2002). Catedrático de la Universidad del Valle, Cochabamba.

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cuando estábamos aprendiendo las respuestas, nos cambiaron las preguntas; es decir, nos dijeron: Hay que privatizar, pero privatizar ya, ahora mismo. Ahora nos dicen: No, ¡pero cómo han creado monopolios privados! Es decir, nos están cam-biando cosas que con buena fe habíamos hecho, tratando de dar respuesta a los problemas.

Los avances en Bolivia han sido espectaculares. Lamento que no se hayan visto reflejados en la presentación de Cristián, porque nosotros cuando recupera-mos la democracia, hace 21 años, teníamos un índice de pobreza que alcanzaba al 8�% de la población. Hoy, a pesar de todos los problemas que hemos tenido y que tenemos, este índice ha bajado al �8%. Lógicamente, está lejos de lo que sería óptimo, pero podríamos decir que estamos avanzando, y estamos avanzando bien. Y no solamente porque nosotros lo digamos. En la última publicación del Índice de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas, Bolivia ha pasado de ser un país de desarrollo bajo, ubicado en el lugar 122, a ser un país de desarrollo medio, ubicán-dose en el lugar 104 de la tabla.

Este avance, que es significativo, como verán ustedes, no es parejo en el país. En las ciudades, la pobreza se ha reducido a un índice ahora calculado en 40%, y en el área rural se ha mantenido muy elevado, en 90%. Aquí se está pro-duciendo un fenómeno que es, creo yo, el que ha hecho erupción hace dos meses y que generó la caída del gobierno. Todos sabemos que la emigración del campo a la ciudad no sólo agrega personas o población a nuestras ciudades, sino que la gente del área rural ha agregado a las ciudades su pobreza, que ahora, al estar tan cerca, se vuelve visible y peligrosa. En el área rural, especialmente en un país tan despoblado como Bolivia, la población y la pobreza del área rural están dispersas. En Bolivia tenemos ocho millones de habitantes, aproximadamente en un millón cien mil kilómetros cuadrados. Pero la población se empieza a concentrar y los cin-turones de pobreza empiezan a crecer.

La erupción de este último conflicto social, se ha producido especialmente en la Ciudad de El Alto. Ella tiene características muy especiales, porque no es un cinturón de pobreza agregado a la ciudad de La Paz, sino que es una ciudad en sí, que tiene índices que cuando uno los empieza a explicar, son difíciles de creer: crece a más del 11% anual, es decir, duplica su población cada nueve años, y tiene los índices de desarrollo más bajos que puedan imaginarse. Es ahí donde se han pro-ducido los 80 muertos que causaron la renuncia del Presidente Sánchez de Losada, y cuando esta mañana yo escuchaba a Sebastián Piñera decir “Se ha producido un golpe de estado”, quiero responder a esas inquietudes y preguntas que se produ-cen cada vez, diciendo que sí, ha sido un golpe de estado, causado por la desilusión y la falta de esperanza de la gente. La pobreza ha desestabilizado nuestro sistema democrático. Lógicamente, para el sistema internacional y para la carta democrá-tica de la OEA y todos los gobiernos amigos, etc., resulta cómodo decir: “Bueno, es

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una sucesión: renunció uno y el que le sucede ha tomado el gobierno de acuerdo con la institucionalidad. Un poco raro, en fin, pero democrático, y parece que eso está bien dentro de Bolivia”. Creo que ha habido muy poco análisis de lo que nos está sucediendo, porque lo que sucede en Bolivia, un país pobre y pequeño, puede ser el inicio de un efecto dominó.

En Bolivia, el ex Presidente y futuro Presidente don Jorge Quiroga, Tuto Qui-roga, como lo conocen todos ustedes, hizo un ejemplo muy bonito, al decir cuál es el problema que tenemos con esto de la lucha contra la pobreza. Lo llamó el “efecto Huaina Potosí” –un cerro en Bolivia–. Tuto es un escalador impenitente, y dice que cuando uno inicia la ascensión, parte de una laguna y se da la vuelta y ve, a cada momento, el avance, porque está viendo de dónde partió y entonces advierte que va avanzando. Pero llega un momento en que el cerro hace una inclinación y se deja de ver la laguna. Entonces, uno mira a la cumbre, y la cumbre está lejos, y es cada vez más difícil acceder a ella, no existiendo ya la referencia del punto de partida.

Hace 21 años que estamos en democracia y cada vez se nos hace más difí-cil alcanzar objetivos. Por eso, la gente empieza a perder la esperanza, empieza a cuestionarse no solamente el hecho de si estamos haciendo lo correcto, sino que empieza a pensar si éste es el camino correcto. Quienes creemos en la democracia no sólo necesitamos la expresión internacional de solidaridad, la cual agradecemos siempre. Creemos que ha llegado el momento de que repensemos, seriamente, una lucha frontal contra la corrupción, que es la que nos quita recursos; una modi-ficación de estas democracias –como decían esta mañana– importadas, porque copiamos leyes y no las adecuamos a nuestras realidades; porque nos hemos dado cuenta ahora de que el país que hemos diseñado no está siendo el que necesitamos para lo que dijo Jovino recientemente: para hacer de Bolivia un país productivo, un país que pueda luego producir, distribuir la riqueza adecuadamente.

Para terminar, quiero señalar que Bolivia está empeñada en una modifica-ción constitucional. El Presidente Meza y todos estamos apoyando una modifica-ción constitucional, porque parte del problema que tenemos es que el ciudadano vota, pero no elige. Queremos darle más fuerza al voto, capacidad de elección y eso solamente se puede hacer a través de una modificación constitucional. Y estas modificaciones constitucionales, si bien no van al meollo del problema –de esta pésima relación que tenemos democracia-pobreza–, por lo menos nos va a permitir fortalecer el sistema político. Muchas gracias.

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MODERNIZACIÓN DE LAS INSTITUCIONES: EL PARLAMENTO

CAPÍTULO 6

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MODERNIZACIÓN DE LAS INSTITUCIONES: EL PARLAMENTO

Alberto Espina33

En primer lugar, quiero agradecer a la Fundación Hanns Seidel la invitación que nos hace para exponer sobre un tema que es motivo de debate en todos los países del mundo y que es básicamente el rol que debe cumplir el Parlamento en una sociedad, con las complejidades que tiene. Para mí es un honor el compartir este panel, además, de nuestros distin-guidos invitados, con el senador Jaime Orpis, por varias razones. La pri-mera, porque fuimos compañeros de colegio, hace ya algunos años –menos de lo que ustedes creen–; fuimos diputados por distintos distritos durante tres períodos seguidos, desde que se produjo el retorno a la democracia hasta la última elección el año 2001; y luego somos senadores en ejercicio hasta el año 2010, él representando a la I Región, al norte del país, y yo representando a la Región de la Araucanía, en el sur del país. Por lo tanto, creo que va a ser una buena oportunidad para que ustedes tengan una visión –sin perjuicio de lo que nuestros demás comentaristas señalen–, sobre cómo debe funcionar un Parlamento moderno.

Voy a mencionar cuatro características del Parlamento chileno; voy a referirme a cinco materias que se deben considerar para la moderni-zación del Parlamento; finalmente, voy a hacer un breve planteamiento sobre lo que, a mi juicio, deben ser las características de un Parlamento que esté a la altura de un Parlamento moderno.

En primer lugar, al menos en nuestro país, tenemos conciencia de que un Parlamento moderno debe tener tres finalidades distintas. La primera, y

33 Abogado, Universidad de Chile, Presidente de Renovación Nacional 1997–1999, Diputado por tres períodos legislativos, Senador por la IX Región, Presidente de la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia del Senado de Chile.

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quizás la esencial, es representar a los ciudadanos en los distintos proyec-tos de sociedades y visiones que convergen en una nación. Es en él donde, en democracia, la ciudadanía tiene la oportunidad de tener a sus repre-sentantes, para que defiendan y proyecten sus distintas visiones de socie-dad. Cuál visión prime en definitiva dependerá del juego de las mayorías y minorías que inspira un sistema democrático. En algún momento, será un proyecto de sociedad el que se impulse con mayor fortaleza, porque hay una mayoría que respalda esa visión de sociedad, y la alternancia del poder juega en esa orientación; en otra época, será otra visión distinta de sociedad, pues ésa es la regla básica de la alternancia del poder de un sis-tema democrático.

En segundo lugar, no cabe duda de que hay dos factores que influyen para que los países progresen: la vigencia y el respeto al estado de derecho y la estabilidad económica. Los países sólo progresan cuando logran un equilibrio entre ambos principios. No hay posibilidad de que exista esta-bilidad económica si no hay respeto al estado de derecho; o, puesto a la inversa, en un país en el que no existe estado de derecho, lo probable es que el sistema económico sea inestable y, por lo tanto, ese país no podrá progresar. A su vez, un país en el que no existe estabilidad económica trae como consecuencia un estado de derecho vulnerable, porque genera en la ciudadanía un conjunto de reacciones en contra del sistema por esa misma inestabilidad económica, que termina –como, lamentablemente, ocurre en muchas democracias de nuestro continente– con un estado de derecho que se vulnera con más habitualidad de lo que uno podría imaginar. Del necesario equilibrio entre estos dos factores nacen los otros grandes obje-tivos del Parlamento: fiscalizar, legislar y velar por el respeto del estado de derecho. Se tiende a pensar que este último es un rol esencialmente de los tribunales, pero en realidad no es así. El fortalecimiento del estado de derecho y el respeto a la ley y los derechos fundamentales de los ciudada-nos, también es un rol del Congreso.

Un Parlamento débil, un Parlamento dejado llevar por las pasiones del momento, puede infringir el orden constitucional y permitir que se tramiten y se aprueben leyes que van en contra del marco constitucional que ese propio país se ha dado. En Chile, a mi juicio, en una muy acertada norma de la Constitución de 1980, se establece que ante el evento de que el propio Parlamento dé lugar a una legislación que vulnera la Constitu-ción Política, existe un candado, existe la seguridad de que esa norma, si es de un rango relevante, será revisada por el Tribunal Constitucional, un órgano independiente, que se genera con la participación de distintos poderes del estado y que puede declarar una norma inconstitucional y

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echar abajo una ley, aun cuando el Congreso la hubiese aprobado. En Chile, hemos tenido casos de leyes aprobadas por el Congreso, pero el Tri-bunal Constitucional –que en nuestro país ha merecido todo el respeto y consideración y no enfrenta objeciones de la ciudadanía, por la calidad de sus integrantes– ha estimado que determinadas disposiciones legales son inconstitucionales; esto demuestra que es posible que el Congreso dicte leyes inconstitucionales y, por lo tanto, reafirma el principio que acabo de señalar: la necesidad de fortalecer el estado de derecho.

Luego, no hay duda de que el Congreso tiene –y en Chile así ha ocurrido– el deber de velar por la estabilidad económica. En los mode-los de economía social de mercado que hoy se imponen en gran parte del mundo, los mercados son extraordinariamente sensibles. Un Parla-mento que a través de sus leyes mantenga en permanente inestabilidad el sistema económico, probablemente va a traer como consecuencia de sus actos efectos económicos muy nocivos, porque nadie invierte en un país donde no hay estabilidad. Por lo tanto, una función importante del Par-lamento es legislar siempre teniendo en cuenta que el factor de la estabi-lidad económica es esencial para que un país pueda progresar. Cuando no hay reglas del juego estables, simplemente las economías de los países empiezan a derrumbarse.

De manera que yo fijaría como metas u objetivos del Parlamento las tres que acabo de señalar: representación popular, alternancia en el poder, mayorías y minorías, distintas visiones de la sociedad; y fijaría dos deberes ineludibles: pleno respeto y vigencia del estado de derecho y de las normas constitucionales, que son el marco que rige el desenvolvimiento en democracia de un país, y resguardo de la estabilidad económica como un factor clave para que un país pueda progresar. Ellas son, casi telegráfi-camente, las características del Parlamento chileno, que seguramente son recogidas por los Parlamentos de sus países y que les servirán como ejem-plo para los efectos de ver dónde tenemos diferencias.

En Chile, las funciones del estado están entrelazadas y el Parla-mento es colegislador. Además, la Cámara de Diputados fiscaliza los actos de gobierno. El Senado, en contrapartida a la facultad que tiene la Cámara de Diputados de fiscalizar (el Senado tiene prohibición de hacerlo), tiene la facultad de aprobar o rechazar proposiciones del Presidente para la designación de los más altos cargos en instituciones del Estado; así ocurre en el Banco Central, en el Consejo Nacional de Televisión, el Contralor General de la República, los ministros de la Corte Suprema, el Tribunal Constitucional, el Fiscal Nacional. Esas son las funciones esenciales que cumple el Senado.

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Tenemos un sistema bicameral, con una Cámara de Diputados, inte-grada por 120 diputados que duran 4 años en su cargo, y un Senado inte-grado por 49 senadores o más. Les explico el “o más”: 38 son electos por 8 años en 19 circunscripciones; 9 Senadores son designados y se llaman institucionales, respecto de los cuales hoy hay consenso en que tienen que terminar, y que corresponden a 2 ex ministros de la Corte Suprema, 4 ex comandantes en jefe, 1 ex contralor, 1 ex ministro, 1 ex rector de univer-sidad. Los senadores institucionales duran también 8 años en su cargo. Además, integran el Senado todos los ex Presidentes de la República, en forma indefinida o vitalicia.

La Cámara de Diputados en Chile concentra básicamente las facultades de fiscalizar y de legislar. Por regla general, es la cámara de origen de los proyectos de ley, y su característica principal es legitimar la confrontación gobierno-oposición, que surge, precisamente, de su facul-tad de fiscalizar. Es la oportunidad que tiene la ciudadanía para con-trastar las distintas visiones que existen sobre un mismo tema entre las distintas fuerzas políticas. El Senado no tiene facultad de fiscalización; es la cámara habitualmente revisora de las leyes, es la cámara que busca los acuerdos. Tradicionalmente, en Chile, el rol del Senado, aun cuando no está establecido en ninguna norma, es que la confrontación legítima en democracia y que se da en la Cámara de Diputados, en el Senado se amortigua, generándose acuerdos. Al durar 8 años los senadores en su cargo, a diferencia de los diputados, que sólo duran 4 años, se permite que el senador tenga una visión de más largo plazo y no esté afecto a la influencia que le significa la elección inmediata, y por lo tanto, las demandas de su propio electorado. El Senado, además, cumple una fun-ción jurisdiccional: es jurado en los temas de acusaciones constituciona-les; por ejemplo, cuando un ministro de estado es llevado a la Cámara de Diputados y acusado por haber infringido gravemente la ley o por otras causales establecidas en nuestra Constitución.

Yo creo que este sistema ha funcionado bien en Chile; es discutible en países que tienen sistemas unicamerales, sistemas parlamentarios. Pienso que en nuestro país ha sido una buena experiencia tener estas dos cámaras, con funciones distintas. Una cámara más política, una cámara que fiscaliza, y otra que hace de amortiguador, que resuelve los problemas. La revisión de leyes permite, además, que la legislación sea más perfecta y acorde con intereses nacionales de largo plazo.

En cuanto al origen de las leyes, las iniciativas legales que digan relación con la alteración de la división política del país, materias finan-cieras y presupuestarias, materias tributarias, la creación de servicios

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públicos, el aumento de remuneraciones, la administración del Estado y gastos de recursos en Chile, son única y exclusivamente del Presidente; ni siquiera de su coalición política, sino del Presidente. Esto permite que un país no caiga en desbordes de demagogia, por iniciativas que no tienen financiamiento y que pueden significar grandes problemas económicos. La regla general es que un gobierno sabrá cuidar bien los recursos que admi-nistra y que tendrá más responsabilidad en el ejercicio de la administra-ción de ellos, que la que pudiesen tener los parlamentarios, como resultado de las presiones que emergen de la propia ciudadanía. Ese cambio en la legislación chilena ha llevado a que, en Chile, los dineros del Estado se cuiden y los gobiernos se preocupen de administrarlos con responsabili-dad, y que los ataques de demagogia o de populismo que puedan surgir en el Parlamento se frenen.

Por lo tanto, la iniciativa parlamentaria en Chile es bastante limi-tada, porque la concentra fundamentalmente el Ejecutivo. El gobierno maneja, además –y eso lo estamos cambiando–, la agenda legislativa; es decir, él es quien determina cuándo y cómo se ve una ley. Esto es positivo, en la medida en que de esta norma no se haga un abuso y, finalmente, ter-minen por despriorizarse aquellas leyes que legítimamente pudieran pro-venir del Parlamento. Ésa es una descripción general de cómo funciona en Chile el sistema parlamentario.

A mi juicio, una primera cuestión a tratar para hablar de moder-nización del Parlamento es qué sistema electoral existe en un país. A nuestro juicio, los sistemas mayoritarios presentan innumerables ventajas respecto de los sistemas proporcionales. Máxima expresión de éstos son los sistemas americano e inglés, en los que se elige un parlamentario por cada distrito o circunscripción. En Chile existe un sistema mayoritario atenuado, que se denomina binominal, en el cual, en vez de elegir un can-didato por circunscripción, se eligen dos, aminorándose el efecto de con-centración del electorado que tiene el sistema mayoritario.

La ventaja de los sistemas mayoritarios es que permiten la forma-ción de gobiernos que cuentan con mayorías parlamentarias. Obliga a los partidos a organizarse en grandes bloques, los obliga a agruparse, incen-tiva la moderación, por la necesidad de captar la votación del centro y, sin duda, favorece la estabilidad política y afianza la estabilidad económica de los países. Hoy, en Chile, es sorprendente ver cómo incluso mucha gente que en el pasado era contraria al sistema mayoritario, hoy entiende que en Chile ése es el sistema que debe regir. Creo que la existencia de este sistema de elección es otro requisito de un Parlamento moderno.

Sin duda, el sistema proporcional tiene algunas ventajas: facilita la

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representación de las minorías, permite mayor participación en el Parla-mento de las diferentes visiones que existen en la sociedad; pero al compa-rar las ventajas del sistema mayoritario con las del proporcional, no tengo dudas en preferir el primero.

Hay dos problemas que resolver en los sistemas mayoritarios, que planteo como un aspecto de modernización. El primero es la oferta de can-didatos a la ciudadanía. Siento que un problema grave es que los sistemas mayoritarios, como tienen grandes bloques, pueden provocar que la oferta de candidatos sea muy baja, e incluso pueden provocar situaciones que gene-ren un gran desprestigio del sistema, cual es que no hay elección en algunos lugares, porque se presenta el mismo número de candidatos que cargos a elegir. En Chile, por poner un ejemplo, en cada circunscripción electoral se eligen dos candidatos. Como son coaliciones estables y muy parejas, nor-malmente cada una elige un representante, gobierno y oposición, Alianza y Concertación. Si en el interior de las coaliciones se produce un acuerdo, no hacen competir a los candidatos de la coalición; por lo tanto, cada coali-ción presenta un candidato, coincidiendo así el número de candidatos con el número de cargos a elegir. Eso, obviamente, constituye un desprestigio del sistema; por lo tanto, ahí hay un punto importante, cual es que, para que un Parlamento funcione bien y tenga prestigio, la oferta de candidatos siempre debe ser mayor que los cargos a elegir.

En segundo lugar, al tener coaliciones muy empatadas, hay que buscar que algún elemento rompa ese empate, para que quien gobierna tenga mayoría. Esto lo veo también como un aspecto de modernización, pues si un candidato presidencial hace una oferta a la ciudadanía de cum-plir un programa y tiene un Parlamento empatado, no puede cumplir su programa, aun cuando tenga toda la voluntad de materializarlo. Entonces, la credibilidad del Parlamento, como instancia que ayude a cumplir el pro-grama que presenta un Presidente que ha sido elegido por el voto popular, se ve debilitada.

Hay un tema que quiero plantear muy brevemente: el proceso de selección de candidatos. No hay en los países sistemas ni procesos rigu-rosos de selección de candidatos, que aseguren que van a elegirse candi-datos que tengan aptitudes para el cargo, que tengan intachable conducta en términos de su probidad y que sean debidamente formados y capacita-dos en un mundo muy complejo para legislar. Hace 50 años, legislar era bastante más fácil; hoy, en un mundo complejo, es mucho más difícil, se requiere de parlamentarios de mucha más alta capacitación. No basta a veces con decir: “Tengo un candidato que tiene muchos votos”, si ese candidato, en el Parlamento, no va a tener las condiciones ni capacida-

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des objetivas de cumplir bien sus funciones, no tiene la capacitación adecuada o, lo que resulta mucho más grave, no está dotado de las con-diciones de probidad, de valores éticos y principios que sean un ejemplo para la ciudadanía. Por eso, tenemos muchas veces escándalos que se denuncian y que hacen un daño gigantesco, porque llegan al Parlamento personas que no tienen esas condiciones; por lo tanto, el nivel de selec-ción debe ser más riguroso.

El tercer aspecto es la función del parlamentario, y aquí hay una cuestión que se ha ido distorsionando de una manera increíble en los últimos años. La verdadera función de un parlamentario es dictar leyes, investigar, estudiar, preparar proyectos e indicaciones. Es un trabajo com-plejo en el mundo moderno; requiere contacto con la comunidad. Si se es diputado, debe, además, fiscalizar. Sin embargo, existe una distorsión de esta función, una tradición que hay que cambiar. En muchos casos, los parlamentarios se transforman en asistentes sociales, en gestores ante la autoridad. Aquí se produce un círculo vicioso perverso: la ciudadanía empieza a valorar el rol de gestor y no de legislador: el resolver los proble-mas de la comunidad, pensiones asistenciales, tramitación de acción ante los organismos públicos. Así, el parlamentario se desconcentra de su fun-ción legislativa y termina siendo una persona que se dedica a atender a su electorado. Como se concentra en eso, empieza a abandonar su rol par-lamentario y descuida la calidad de la legislación de un país. El problema es que cada vez más parlamentarios ejercen este rol de gestores ante su electorado, porque eso es lo que les rinde frutos para su próxima elección. Se genera así un círculo vicioso, que termina con un Parlamento sin la calidad y el tiempo que deben dedicar los legisladores, y más bien dedica-dos a ser verdaderos asistentes sociales de su electorado, que no es la fun-ción para la cual fueron elegidos. De ello surgen problemas por resolver; el Parlamento –y la sociedad en su conjunto– debe hacer una difusión de la función parlamentaria; la gente tiene que saber apreciar que un buen parlamentario es aquel que legisla bien o que fiscaliza bien, pero no aquel que hace una buena función de gestor.

En segundo lugar, es necesario regular todo lo relativo al lobby. Debe haber una regulación adecuada, que regule el legítimo derecho de los ciudadanos a querer influir en la toma de decisiones, sin que esto deslinde en el uso de información privilegiada o en el tráfico de influencias, que son conductas sancionadas. Existe una debilidad en la legislación de los países en este ámbito; existe una debilidad, no en cuanto a que los parlamenta-rios vayan a hacer un permanente tráfico de influencias, sino en cuanto a que el límite no está claro, el parlamentario no sabe hasta dónde llega su

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límite. En Chile, realizar gestiones particulares en favor de una persona constituye una causal de inhabilidad, y la inmensa mayoría de los parla-mentarios hace gestiones en favor de personas, no para beneficiarse él; lo hace en favor de personas que sienten que, si el parlamentario no inter-viene, la posibilidad de que se le resuelva su problema concreto no existe. Hay aquí un vacío legal, una falta de definición que marque la cancha al parlamentario con exactitud, y que la ciudadanía sepa cuáles son sus atri-buciones.

Respecto de las tramitaciones de las leyes, quisiera mencionar rápi-damente algunos problemas. El primer inconveniente de fondo es la creen-cia generalizada de que los problemas que emergen en una sociedad se resuelven siempre con leyes. En Chile, cada vez que hay un problema social, varios parlamentarios hacen conferencia de prensa pidiendo que se dicten leyes. Si se comete un delito, se pide que se aumenten las penas, como si eso fuera la solución a los problemas. Esto llega a extremos en nuestro país, y debe ser similar a lo que tienen ustedes en sus países: en Chile se han presentado, desde 1990 a esta fecha, cerca de 1.500 mensajes del gobierno, de los cuales el 47% se ha transformado en ley. Por su parte, el número de mociones provenientes de los diputados ha sido de 1.361, de las cuales sólo el 10% se ha transformado en ley. ¡Cuántas horas perdi-das tiene el Parlamento, iniciando tramitaciones de proyectos que a medio camino se demuestra que no son útiles, que no sirven a la gente, y que más bien fueron la respuesta mediática a un problema que se creyó que se solucionaba con la ley! En el caso del Senado, esta cifra se eleva al 18%, que igualmente es muy baja. ¿Cuál es mi conclusión de ese punto? Que el primer problema de fondo es que los problemas de fondo de una socie-dad –valga la redundancia– no se resuelven siempre dictando una ley; se resuelven, muchas veces, haciendo que las leyes vigentes se cumplan. Una de las grandes diferencias, cuando se compara el funcionamiento de los países europeos con los latinoamericanos, es que, por regla general, en los países europeos las leyes se cumplen, y en nuestros países las leyes se dictan, pero no las respeta nadie ni las cumple nadie. En Chile tuvi-mos una gran discusión con la Ley de Violencia en los Estadios. Todo el mundo creía que había que dictar una nueva ley, hasta que un día un buen ministro de Corte de Apelaciones hizo cumplir la ley y se demostró que la ley funcionaba perfectamente. Por ello, insisto, la legislación tiene que ser hecha siempre sobre la base no del mediatismo, sino de la conveniencia y la necesidad de legislar.

Lentitud, segundo problema en la tramitación de las leyes. Yo creo que se pueden suprimir varios de los trámites de la ley, en Chile a lo

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menos. Aquí, un proyecto de ley entra a la Cámara o al Senado y tiene una primera etapa, en la que se vota lo que se llama “la idea de legislar” y una vez que lo aprueba la Comisión y lo aprueba la Sala, va nuevamente a la Comisión para votar las indicaciones, que es la discusión en particular de cada artículo. La realidad es que allí hay un doble trabajo; no existe ninguna razón para que de un proyecto de ley se discutan cada uno de sus artículos dos veces; porque la Comisión lo toma, vota la idea de legislar y revisa el articulado entero, pasan cinco meses revisando el articulado entero, va a la Sala, se vota la idea de legislar, se presentan las indicaciones y lo vuelven a revisar entero. Suprimiendo ese primer trámite, las leyes avanzarían a una velocidad mucho mayor.

El tercer problema es la mayor regulación o rigurosidad en la etapa prelegislativa. Aquí cualquier parlamentario presenta una ley y, si es cons-titucional, inicia su tramitación. Yo siento que necesitamos, y lo estamos proponiendo, una Secretaría Legislativa de Comisiones, que en primer lugar haga el análisis técnico de la ley. Lo lógico sería que, cuando se presente una ley, una Comisión Legislativa decidiera si es conveniente legislar, o si basta con una real y eficiente aplicación de la legislación ya existente.

El cuarto problema es que respecto de leyes especiales debiera haber procedimientos también especiales. No todas las leyes deben tramitarse con la misma ritualidad; hay casos en que los países requieren despachar leyes urgentes y se requiere que se agilice el proceso, disminuyendo los debates en las Comisiones, acortando trámites. Obviamente, no es lo mismo el tratamiento de una ley que no tiene mayor relevancia para un país en un momento determinado que el de una que sí la tiene. Muchas veces las críticas a la labor legislativa apuntan a este aspecto.

El quinto problema dice relación con el seguimiento de las leyes. Nadie hace un seguimiento de las leyes en cuanto a sus efectos prácticos. Debieran existir estas instancias de seguimiento. ¿Qué ocurrió cuando se dictó la ley de drogas en Chile? ¿Qué ocurrió cuando se dictó la ley que establece o va a establecer los Tribunales de Familia? ¿Funcionaron bien, funcionaron mal? El problema es que la tentación no es corregir la ley vigente con datos objetivos de lo que es bueno o malo, sino que basta que de repente haya un escándalo en un área determinada para que salgan tres parlamentarios y presenten un nuevo proyecto de ley para arreglar el problema, sin que haya ninguna evaluación profesional, técnica de alto nivel, que diga cómo esa legislación debe dictarse. En Chile tenemos una experiencia positiva con la creación de la Comisión Mixta de la Ley de Presupuesto. Ahora va a haber una Comisión permanente que haga el

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seguimiento del presupuesto del sector público. La idea es que, por ejem-plo, si se asignaron recursos para un programa destinado a los pobres, se evaluará cómo ese programa se está cumpliendo y se pedirá la informa-ción para saber si se está cumpliendo bien o mal. Ése es un aspecto, a mi juicio, vital para que un sistema funcione adecuadamente.

Un sexto problema es la falta de asesoría legislativa permanente durante la tramitación de la ley. El Instituto Libertad y el Instituto Libertad y Desarrollo son centros de un prestigio enorme; todos los parlamentarios hemos podido ver la calidad de sus informes; realmente un nivel excep-cional, comparable con los países más avanzados. Y se da una situación absurda: lo lógico sería que en el debate en las comisiones, los parlamenta-rios votaran ideas y no votaran articulados. Un parlamentario no tiene por qué tener la técnica legislativa para redactar un artículo determinado. En ambas cámaras del Congreso se pasan horas discutiendo la redacción, que es un tema de técnica especial. Además, respecto de los contenidos, lo razo-nable y lógico sería que, permanentemente, los institutos acreditados ante el Parlamento como asesores legislativos estuviesen presentes. Existe un gran desequilibrio entre el gobierno de turno –que llega con todos sus asesores, todo su staff, todo su equipo– y quienes somos parlamentarios, más aún si estamos en la oposición. Tenemos graves dificultades para que en la comi-sión se permita entrar a un asesor, cuando lo razonable sería que el trabajo de comisiones fuera abierto, transparente, los asesores estuvieran presen-tes, uno pudiese tenerlos en el debate. De lo contrario, estamos creando legislaciones llenas de errores, que después, durante su aplicación, se van haciendo evidentes.

Finalmente, quisiera referirme al tema de la fiscalización. Éste ha sido uno de los aspectos más controvertidos. La facultad de fiscalización, esencial en una democracia, consiste en que el Congreso Nacional fisca-liza los actos del gobierno. Se trata de una fiscalización corporativa; no es una fiscalización individual: quien fiscaliza es la Cámara de Diputa-dos. En Chile, el sistema tenía una gran deficiencia, pues le entregaba la facultad de fiscalización a la mayoría; por lo tanto, un gobierno que tenía mayoría no era fiscalizado: si aparte de ser gobierno, tiene la mayoría del Parlamento, y si para fiscalizar se requiere la mayoría del Parlamento, ¿cómo se va a autofiscalizar el propio gobierno? Esto derivó en que los parlamentarios empezaron a fiscalizar de manera mediática, a través de los medios de comunicación. Entonces, durante años, en nuestro país la manera de fiscalizar era realizando conferencias de prensa y denun-ciando a diestra y siniestra todo tipo de irregularidades, de las cuales ni el 5% lograba probarse. Esta tendencia a disparar primero y averiguar

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después ha ido derivando en un desprestigio de las facultades de fiscali-zación.

Por ello, las modificaciones de las facultades de fiscalización las hemos orientado en tres sentidos. La primera, el Congreso, como tal, puede enviar oficios o antecedentes que el gobierno está obligado a respon-der en un plazo de 30 días, cuando se trate de observaciones respecto de los actos propiamente tales del gobierno. En segundo lugar, un parlamen-tario puede hacer esa petición si cuenta con un tercio de los parlamen-tarios presentes en la Sala, para los efectos de requerir información que deba responderse en un plazo de 30 días. Éstas son las modificaciones que se están aplicando en la última reforma constitucional. En tercer lugar, las comisiones investigadoras no se van a constituir por acuerdo de la mayoría, porque entonces se constituyen exclusivamente las que quiere el gobierno de turno, sino que un tercio de los parlamentarios podrá consti-tuir una comisión investigadora.

En cuarto lugar, la posibilidad de citar a los ministros para que con-curran obligatoriamente y sean interpelados. Sé que la interpelación es un sistema más bien parlamentario, pero es lo más razonable que en un sistema democrático, con un quórum de un tercio de los parlamentarios –que es un quórum razonable–, se pueda citar a un ministro y decirle: Ministro, quiero que usted me conteste frente a estos problemas, estas consultas, me dé respuesta a ellas en un plazo razonable”. El que pueda ser interrogado da lugar a un sistema de mejor fiscalización.

Ésas son las modernizaciones que hay que hacer en el plano legislativo.Por otra parte, hay cosas que la ley no resuelve: el problema de la

calidad de los parlamentarios no lo resuelve la ley, lo resuelven los parla-mentarios que tratan de prestigiar su propio sistema. Se puede tener un sistema perfecto, pero si tiene parlamentarios mediocres, inescrupulosos, el sistema fracasa. Se puede tener un sistema imperfecto, pero si tiene par-lamentarios sirviendo a su país honestamente, entonces el sistema fun-ciona bien. Creo que el Parlamento siempre debe hacer un esfuerzo por gestar acuerdos que le den estabilidad a los países, aun cuando esos acuer-dos beneficien a los gobiernos de turno, pues eso prestigia al Parlamento y termina prestigiando a la oposición. Un Congreso que tiene la capacidad de contribuir a gestar entendimientos que estime beneficiosos en materias relevantes en un país, es un Parlamento que se gana el prestigio de la socie-dad, porque la gente entiende que es un lugar donde se resuelven los pro-blemas y no sólo se discuten y se postergan; se resuelven, no siempre en el máximo ideal que la gente quiere, pero en gran medida dentro de las posibilidades que el juego democrático permite.

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Otra gran debilidad del sistema lo constituyen los parlamentarios que hacen de su actividad una especie de farándula de la actividad política, donde el escándalo y la denuncia no comprobada, la denuncia sin sufi-ciente base, la denuncia que no se canaliza adecuadamente, se transforma en un instrumento que se utiliza con efecto mediático y, finalmente, ter-mina por producir un efecto negativo, pues se debilita la credibilidad de una institución. Cuando hay 200 denuncias y la gente ve que ninguna de ellas realmente termina por prosperar, lo atribuye a dos cosas: pri-mero, a que la denuncia no es seria y, por lo tanto, quien la hace no tiene las condiciones y cualidades para hacerla; y, segundo, a que en definitiva nadie quiere investigar el hecho denunciado, porque todos tratan de tapar un hecho escandaloso. En ambas hipótesis, no se contribuye al fortaleci-miento ni modernización del Parlamento.

En otro ámbito está el tema de la disciplina partidaria, materia bas-tante compleja y que tiene distintas soluciones. En primer lugar, en Chile existe la prohibición legal de dar órdenes de partido; nuestra legislación impide que la mesa directiva de un partido le exija a un parlamentario votar de una determinada forma. Eso es inconstitucional e, incluso, puede generar acciones en contra de ese partido, por grave incumplimiento a la legislación vigente. Eso en el plano teórico, pues la práctica difiere de la teoría. Sin embargo, hay que hacer una distinción. Yo diría que en el Senado prácticamente no existen las órdenes de partidos. En la mayoría de los casos, los senadores votan como les parece más conveniente para el país. Nuestro Senado tiene una tradición de muchas, muchas décadas, y por él han pasado personas que gozan de prestigio enorme. Gracias a Dios, esa tradición se ha mantenido, y es normal que la legislación se vote cruzada. El tema no es fácil de resolver, porque cuando los partidos llegan a un acuerdo político, si sus senadores o diputados no están dispuestos a respetar ese acuerdo político, entonces, no se podrían generar acuerdos que sólo por esa vía se logran cumplir.

Por ejemplo, la modernización del Estado que se llevó adelante hace poco tiempo atrás fue impulsada fundamentalmente por Pablo Longueira, Presidente de la UDI, y el Presidente Lagos, siendo posteriormente respal-dada por todos los partidos políticos. Si ese proyecto hubiese sido debatido en el Parlamento, artículo por artículo, no habría existido jamás una ley de modernización del Estado en Chile, porque es un tema tan complejo, con tantos intereses, con miles de funcionarios públicos afectados, que las presiones sobre el Congreso habrían hecho que esa ley no se aprobara nunca. Pero, producto del acuerdo, se tramitó en dos meses. ¿Por qué? Porque hubo un presidente de partido que se impuso, porque la gente

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tiene confianza en él, asesorado, por supuesto, por órganos especializados. Las órdenes de partidos son malas, porque los parlamentarios pierden su libertad; pero, por otro lado, en un Parlamento donde cada uno haga lo que se le ocurra, tampoco puede llegar a grandes acuerdos, que son decisivos en materias trascendentes.

En 1990, mi partido, Renovación Nacional, gestó los acuerdos de la reforma laboral, de la reforma tributaria, de las Leyes Cumplido. Si esos temas hubiesen sido objeto de debate en las cámaras, con opinión de todo el mundo, ninguna de esas leyes habría existido, y esas tres leyes fueron pilares decisivos para estabilizar el país cuando terminó el régimen de Pinochet y comenzó el régimen del Presidente Aylwin. Me tocó participar activamente en esa legislación, y si eso lo hubiésemos llevado al debate nacional, esas leyes todavía estarían tramitándose.

Entonces, el equilibrio es cómo se hacen las dos cosas. Tengo la impresión de que un buen equilibrio es buscar mecanismos en que determinadas materias legislativas, por su importancia, requieran acuerdo al interior de los partidos; es decir, que previamente a que se adopten tengan el compromiso de sus parlamentarios en un porcentaje importante. Yo tengo una experiencia en mi partido: hace poco, el presidente del mismo asumió un compromiso respecto de un cambio del sistema electoral. Esa reforma no contó con el apoyo mayoritario de los parlamentarios y, por lo tanto, el acuerdo no funcionó. Lo que hay que tener son mecanismos por medio de los cuales el presidente del partido sepa que va a contar con un apoyo, que exista claridad de que los parlamentarios están dispuestos a avanzar en una línea determinada.

Espero que lo expuesto sea una ayuda para que, entre todos, logremos tener Parlamentos que funcionen mejor al servicio de nuestros países. Muchas gracias.

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ComentarioJaime Orpis 34

A propósito de lo que señalaba Alberto, en general concuerdo con todo el planteamiento conceptual que él ha hecho. Deseo además, plantear una cuestión previa, ciertos hechos objetivos. Hoy, al menos en Chile –no sé en el resto de los países–, el Parlamento es una de las instituciones más desacreditadas que existe. Las encuestas de opinión coinciden en señalar al Parlamento prácticamente en los últimos lugares. Ése es un hecho objetivo. Por lo tanto, el tema de la modernización es tremendamente relevante.

Pero el Parlamento, desde mi punto de vista, no es una institución abstracta. Podrán existir normativas más perfectas o menos perfectas, pero, en definitiva, el Parlamento está compuesto por parlamentarios. Cuando se analiza el tema de la modernización, creo que no solamente es válido plantearla respecto de las institu-ciones: también deberíamos hacer una reflexión más de fondo y decir hasta qué punto tenemos que modernizarnos los parlamentarios. Parte de todo el despres-tigio que hoy vive la institución parlamentaria y los parlamentarios –ésta es una afirmación personal– se debe a que los parlamentarios se han transformado en esclavos de los medios de comunicación.

Si el people meter llegó a la televisión y es lo que está mandando, desgra-ciadamente creo que también ha llegado a los parlamentarios. Con los medios de comunicación concentrados en torno al escándalo y a la farándula, desgracia-damente, muchos parlamentarios al buscar exposición pública, han caído precisa-mente en el escándalo y en la farándula.

34 Abogado, Pontificia Universidad Católica de Chile, Alcalde de San Joaquín (1987–1989), Diputado por dos períodos legislativos, Senador, Miembro de las Comisiones de Economía, Fomento y Reconstrucción y de Derechos Humanos, Nacionalidad y Ciudadanía.

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La primera gran reflexión de fondo que yo plantearía es que no sólo tene-mos que modernizar la institución del Parlamento, sino que también tenemos que modernizar a los parlamentarios. No puede ser, que quienes obtengan los mejo-res resultados en las elecciones sean aquellas personas que le dedican el menor tiempo al Parlamento y la mayor cantidad del tiempo a los medios de comunica-ción. Resulta paradójico que alguien que quiera seguir la carrera política tenga que concentrarse más en cosas que son anexas al Parlamento que en lo que es propiamente el trabajo parlamentario. Esto, desde un punto de vista corporativo, no ha sido bien asumido; porque si estamos en el mundo de las comunicaciones, lo que más debería fortalecer un Parlamento es el tema comunicacional. El pres-tigio del Parlamento, en primer lugar, pasa por asumir una imagen corporativa como corresponde.

Quiero poner dos ejemplos, para demostrar lo señalado. Desde hace mucho tiempo me dedico al tema de las drogas, un tema serio, tremendamente delicado. Por eso, no me parece que si un parlamentario está en una posición más liberal, presente un proyecto de ley con una mata de marihuana en la secretaría del Senado. Eso no puede ser, porque, al margen de las posturas que tengamos y lo mediáticamente que queramos presentar el problema, evidentemente hay un grado de muy poca seriedad en aquella actitud. Otro ejemplo son las entrevistas de parlamentarios en la cama con Moria Casán. Al final, eso termina despresti-giando fuertemente la labor parlamentaria. En cuestiones corporativas, deberían existir ciertos lineamientos que se fijen en términos de demostrar que el trabajo parlamentario es serio, y no terminar siendo esclavos de los medios de comunica-ción. No hay modernización del Parlamento posible, si paralelamente no hay una modernización o un cambio radical de actitud de parte de los parlamentarios, en asumir una función tan delicada y seria como es la función legislativa.

En segundo lugar, si bien soy partidario de un régimen presidencial, en general, y especialmente en Chile, se abusa de ese régimen, lo que, a la larga, va a terminar debilitando ese sistema. Tres o cuatro temas al respecto:

Una gran falencia se traduce en que el parlamentario y el Parlamento no sólo tienen pocas atribuciones, sino que en materia de asesoría existe un desequilibrio completo. Mientras el Ejecutivo dispone de un equipo de personas, el parlamenta-rio está completamente aislado y no tiene prácticamente ninguna capacidad de poder contrarrestar el peso que tiene el Ejecutivo, en el minuto de tomar decisiones a nivel de comisiones.

Otro problema es el de las urgencias, que es la celeridad con que se tra-mitan los proyectos de ley. Dicha facultad corresponde al Ejecutivo. Entonces, se produce un desorden, porque el Ejecutivo pone urgencias, saca urgencias, fija la tabla del Parlamento, sin que los parlamentarios tengan ninguna injerencia. Si en la iniciativa legal existen las mociones parlamentarias y los mensajes presidenciales,

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¿por qué el Parlamento no puede tener la facultad de fijar urgencias respecto a las mociones parlamentarias? Creo que hay que ir buscando un equilibrio en esa materia.

Pero ni siquiera en los proyectos de ley que son de origen parlamentario se respeta la autoridad de los parlamentarios. Les voy a contar una anécdota que me caló muy hondo. Un día estaba en mi casa viendo el noticiero en televisión; el Pre-sidente Lagos estaba en una ceremonia, promulgando un proyecto de ley con una farándula tremenda, casi por cadena nacional, porque era el primer proyecto de ley que él promulgaba. De repente, ¡me di cuenta de que el proyecto de ley que estaba promulgando era un proyecto mío, pero se decía que era el primer proyecto de ley del Presidente Lagos! El abuso llega a tal nivel, que ni siquiera se respeta la autoría de los proyectos de ley. Creo que si en el mundo entero, en los tratados internacionales se respeta la autoría intelectual, la propiedad intelectual, lo mínimo es que el Parlamento termine protegiendo su propia propiedad intelectual.

Por último, quiero, a título de comentario, profundizar un poco el tema de lo que yo llamo la creación de una Comisión de Seguimiento. Somos colegisladores, se generan ideas, se publican las leyes, pero después el Parlamento pierde comple-tamente el conocimiento respecto de que está ocurriendo con esas leyes.

Un elemento esencial para prestigiar al Parlamento es que efectivamente la ley cumpla sus propósitos, pero en esa materia nosotros le entregamos toda la iniciativa al Ejecutivo. Creo importantísimo no sólo poder hacer un seguimiento, sino que parece esencial la creación de una comisión permanente para ver el seguimiento y el estudio de la eficacia de la ley. Les aseguro que si se establece una comisión permanente de seguimiento de la ley, nos vamos a evitar muchos problemas.

En Chile acabamos de hacer una enorme reforma judicial, la reforma pro-cesal penal, que se está aplicando en ocho regiones del país, con un altísimo costo. Ustedes le preguntan a los parlamentarios de regiones, dentro los cuales me incluyo, cuál es la imagen que hay hoy de la reforma procesal penal, y, en general, tienen una muy mala impresión de lo que ocurre con esa ley. Si hubiésemos hecho un seguimiento desde el comienzo, se habrían hecho las rectificaciones que corres-ponden para que la gente se sienta más segura y, efectivamente, una reforma de esa envergadura pueda cumplir las aspiraciones de las personas. Nos tenemos que preocupar de la generación de la ley, pero también, con la misma rigurosidad, debemos hacernos cargo de observar la aplicación de la ley.

Respecto de la disciplina y la vinculación con los partidos políticos, yo creo que el tema de las órdenes de partido se ve aminorado cuando existe identidad en lo esencial; es decir, cuando los partidos tienen una base programática, han sido capaces de preparar a sus líderes a través del tiempo, desde la gente joven, en proyectos homogéneos. Pero más allá de las órdenes de partido, creo que en

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determinados momentos de la historia de un país son fundamentales los grandes acuerdos políticos, y ellos requieren disciplina; es fundamental que haya disciplina para lograr grandes acuerdos políticos. Es ése el equilibrio que hay que tratar de buscar. Muchas gracias.

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ComentarioPorfirio Lobo Sosa 35

A los latinoamericanos la democracia nos ha costado y nos sigue costando sangre, dolor, penurias, desolación y muerte. En el pasado quedó la lucha por la liberación nacional contra la esclavitud y el despotismo, pero los enfrentamientos entre hermanos no cesan, y las causas que los originan pareciera que se multiplican. Es bonito vivir en democracia, beneficiarse de sus bondades, pero, como todas las cosas buenas en la vida, conseguirlas es difícil y sostenerlas lo es aún más, sobre todo cuando hay muchas personas dispuestas a sacrificarla y sólo unas pocas en actitud de defenderla. El desafío de la democracia está en su propia defensa, pero también en su propia acreditación. En un inicio, se justificó que esta antigua forma de convivencia humana se impusiera por las fuerzas persuasivas de otros, porque era ajena a nuestra idiosincrasia, pero hoy la institución debe imponerse por sus propias virtudes y fortalezas. Desgraciadamente, esas virtudes y fortalezas aún no son percibidas con claridad por muchos latinoamericanos, la democracia, continúa siendo, en muchos países de América, más un ideal en la mente de hombres y mujeres contagiados por el deseo de que las sociedades cambien, prosperen y se modernicen, que una realidad vivida, sentida y anhelada por la gran mayoría de los ciudadanos.

En estas condiciones, no será fácil lograr, con la simple implementación de técnicas y procedimientos modernos, la transformación institucional de los pode-res legislativos. Por ahora, éstos se han convertido en campos de batalla, en vez de ser el escenario nacional supremo del debate, de la confrontación armónica y civilizada de las ideas, y sin más armas que la palabra, la ciencia y la tecnología, que son, sin duda, herramientas imprescindibles en la búsqueda de eficiencia y

3� Presidente Congreso Nacional de Honduras.

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calidad en toda empresa. El Parlamento es, en un país, la empresa más grande, porque es de todos y abarca todos los habitantes; pero es también la más com-pleja de dirigir, en virtud de la diversidad de interés y opiniones. La modernización del Parlamento es, por lo tanto, y en primer término, armonizar mediante el diá-logo el acuerdo, el consenso y la participación ciudadana, los intereses de muchos en pro del interés común.

La participación de los ciudadanos en la toma de decisiones del Poder Legislativo garantiza que éste se convierta en el gran foro de deliberación de los problemas nacionales e internacionales y, algo que es muy importante, conser-vando el respeto que los demás nos merecen; es decir, con una óptica distinta a la protagonizada diariamente en las batallas callejeras, que en siglos de historia sólo ha dejado a los pueblos destrucción, muerte y en casos como el nuestro, miseria y subdesarrollo.

El órgano legislativo es el más importante en la estructura del poder repu-blicano, precisamente porque en él convergen directa e indirectamente todos los sectores de las sociedades; es quien vigila la conducta y los actos de sí mismo, pero también, de los otros poderes del estado; él es quien crea, decreta, reforma, interpreta y deroga las leyes. El campo de acción del Parlamento, no obstante estar definidas sus funciones, es la realidad en su conjunto, natural y social, física y síquica, jurídica y moral, nacional e internacional, pero esta realidad no es está-tica, es cambiante, como todo en el universo. El congreso nacional, como parte de la realidad política de un país, tampoco permanece estático; aun si alguien se propusiera detener el proceso de transformación de esta institución, inevitable-mente fracasaría.

Modernizar es introducir o usar lo nuevo, lo reciente; cuando modernizamos estamos cambiando lo viejo por lo nuevo; pero como este cambio puede ser el deseado o no, hablamos de eficiencia cuando esa modernización permite lograr un efecto determinado. Pero, ¿cuál es el efecto determinado? ¿Quién ha de expre-sar esta determinación, cómo y cuándo debe manifestarlo, por qué y para qué debe hacerlo? Ustedes han de estar de acuerdo conmigo en que los resultados y la imagen de un Parlamento, que es en definitiva lo que nos debe interesar, dependen más de la situación imperante en relación con estas últimas interrogantes que del simple uso de lo nuevo en tecnología y procedimientos legislativos.

De lo expresado se podría concluir que la modernización parlamentaria es un proceso permanente, que debe concertarse y no ordenarse; que ha de ser amplia y nunca circunscribirse a lo meramente técnico y procedimental; que tiene que abarcar a todos los actores del proceso legislativo, o sea, a la totalidad de la ciudadanía. Parece que el reto de la modernización parlamentaria es más grande que lo que aparenta ser, pero creo que con voluntad política, con deseo, con patrio-tismo, podemos salir victorioso ante ese reto. Muchas gracias.

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Diseño y DiagramaciónAlejandra Urzúa Infante

ImpresiónAndros Impresores