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ESTRATEGIAS Y LINEAMIENTOS DEL NUEVO PLAN NACIONAL DE INTEGRIDAD Y
LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN
Octubre 2018
Mag. Eloy Alberto Munive Pariona
“ANTICORRUPCIÓN Y DESARROLLO SOCIAL”
1. ¿De qué hablamos cuando hablamos de corrupción?
https://goo.gl/3cfUf9
Coima, mordida, transa, engrase, aceitar,
diezmo, romper la mano, para su gaseosa,
su cariño, un incentivo, una contribución,
para su menú, mojar la mano, propina, el
10% o 5%, por lo bajo, la plata viene sola,
etc.
En el lenguaje coloquial tenemos diferentes maneras para
referirnos al fenómeno:
Una simple búsqueda en internet arroja:
Alrededor de 57 millones de
resultados
ÁMBITO ACADÉMICO
LA CORRUPCIÓN COMO OBJETO DE ESTUDIO
Robert Harris del Departamento de Políticas y estudios Internacionales de University of Hull
“La corrupción política es un concepto multifacético y
cambiante, desafiante de la práctica o la definición integral…”
Asimismo Sthephen D. Morris y Charles H. Blake
“El campo de la corrupción es amplio y va más allá de cualquier
disciplina”
Diversos especialistas reconocen la amplitud del estudio de la corrupción:
ÁMBITO ACADÉMICO
LA CORRUPCIÓN COMO OBJETO DE ESTUDIO
Derecho:1. El Análisis jurídico de los tipos penales vinculados a la corrupción y a los sistemas de
sanción penal
2. La internacionalización de la corrupción y su relación con otros delitos económicos
Economía:1. El análisis de los determinantes económicos de la corrupción, su relación con el crecimiento
económico y desarrollo humano
2. Los estudios vinculados a la cuantificación de la corrupción
3. Los estudios que analizan a los agentes individuales y su comportamiento
Ciencia Política:1. Estudios acerca de la relación entre dinero y poder, el financiamiento de la política y la
penetración de recursos desde la ilegalidad para sostener redes de corrupción
2. Estudios que vinculan a la corrupción con el mal funcionamiento de las estructuras del
gobierno
ÁMBITO ACADÉMICO
ENFOQUES TEÓRICOS
1. Teoría del principal agente
• Rose Ackerman
• Della Porta
• Vannucci
2. Enfoque neoinsitucional
• Lambdorf
• Boehm
3. Enfoque de acción colectiva
• Rothstein
• Uslaner
• Jiménez
ÁMBITO ACADÉMICO
ENFOQUES TEÓRICOS
1. Teoría del principal agente
• Rose Ackerman
• Della Porta
• Vannucci
• “las patologías asociadas a la
relación ‘principal-agente’ son las
que nutren el nodo de las
transacciones asociadas a la
corrupción” (Rose-Ackerman, 2001:
26).
• La corrupción es un fenómeno
vinculado al mal funcionamiento de
las estructuras de gobierno;
concretamente, es producto de un
desfase entre las metas de
gobierno, las capacidades de la
burocracia administrativa y, en
segundo lugar, la cultura
organizacional afín a ésta
(caracterizada por el afán de lucro y
PROPUESTA:
1. Reducción del número de
transacciones sobre las
cuales se dispone una
gran discrecionalidad por
parte de los agentes;
2. Implementación de
mecanismos de
transparencia
3. Incrementando la
severidad de los
mecanismos punitivos y
fortalecimiento de la
actividad penal.
1. Teoría del principal agente
• Rose Ackerman
• Della Porta
• Vannucci
ÁMBITO ACADÉMICO
ENFOQUES TEÓRICOS
2. Enfoque neoinsitucional
• Lambdorf
• Boehm
• La corrupción es
multidimensional, por tanto es
importante identificar qué tipo
de corrupción se pretende
enfrentar.
• Este enfoque desarrolla las
ideas de Lambdorff, en
especial la denominada
principio del “pie invisible”, el
cual consiste en que “se
puede luchar contra la
corrupción a pesar de que
los individuos no tengan
intenciones honestas”
(Boehm & Lambdorf, 2009).
Boehm y Lambsdorff (2009), sostienen
que corrupción tiene fases
caracterizadas por:
Fase de iniciación: búsqueda de un
socio, un tercero busca a un agente
público con posibilidades de otorgarle
beneficios particulares a cambio de un
soborno, favor que sea beneficioso
para el agente.
Fase de ejecución del acuerdo:
cumplimiento de los acuerdos
adoptados, en especial teniendo en
cuenta la informalidad del contrato
corrupto.
Fase post contractual: los socios
tienen información comprometedora
que podría ser utilizada para una
ÁMBITO ACADÉMICO
ENFOQUES TEÓRICOS
2. Enfoque neoinsitucional
• Lambdorf
• Boehm
Fases Estrategias anticorrupción
Fase de iniciación
Objetivo: Evitar la correspondencia entre la demanda
y la oferta.
Contratación en línea (e-procurement)
Gobierno electrónico (e-government)
Rotación de personal en posiciones vulnerables
Fase de ejecución
Objetivo: Fomento del oportunismo
Indulgencia para actores corruptos que acepten el
delito y denuncien, con información nueva y útil para
el procesamiento de otros involucrados
Penalización pecuniaria antes que cese de
contratos
Mecanismos de denuncia
Fase post
contractual
ÁMBITO ACADÉMICO
ENFOQUES TEÓRICOS
2. Enfoque neoinsitucional
• Lambdorf
• Boehm
ÁMBITO ACADÉMICO
ENFOQUES TEÓRICOS
3. Enfoque de acción colectiva
• Rothstein
• Uslaner
• Jiménez
• ¿Qué sucede en países con débil
institucionalidad y alta
desconfianza en las instituciones?
¿es posible aplicar las mismas
estrategias sugeridas por los
anteriores enfoques?
• Fernando Jiménez (2014) al
respecto indica “las soluciones
basadas en la teoría de la agencia
suelen funcionar en entornos
sociales de baja corrupción donde
el comportamiento esperado de los
agentes es el respeto a los
intereses del principal”
En circunstancias de disminución y
fragmentación de la confianza, la
suma de intereses puede producir
un problema colectivo, pues al ser
cuestionado el sistema de reglas e
instituciones, es más fácil la
aparición de comportamientos
oportunistas, que busquen un
acceso privilegiado con los agentes.
Para Rothstein y Uslaner (2005)
“Cuando la confianza que
prevalece es la que se deposita
en la propia familia, etnia o
partido político, la política en esa
sociedad se convierte en un
juego de suma-cero entre grupos
en conflicto” (Jiménez, 2014)
3. Ámbito social
1. Ámbito económico
2. Ámbito político
Situación de la corrupción en el país:
En la década de los 90
En el 2001, El Instituto NacionalAnticorrupción (INA) calculó como costototal de la corrupción en la década de
los 90, un total de 1 800 millones dedólares (4 600 millones de soles).
1. ÁMBITO ECONÓMICO
1. ÁMBITO ECONÓMICO
Con 4,600 millones de soles se pudo…
• Construir 180 colegios• Construir 36
hospitales de 200 camas c/u
• Generar 100,000puestos de trabajo
12 mil millones de soles al año se pierden por la corrupción
Estimaciones proporcionadas por laContraloría General de la Repúblicaseñalan que el Perú al cierre de 2015
pierde más de 12 mil millonesde soles al año debido a lacorrupción, cifra equivalenteaproximadamente al 2% del PBI.
3. ÁMBITO ECONÓMICO
La corrupción desplaza después de 48 meses a la delincuencia como el
principal problema que afecta a la ciudadanía
INEI, a través de la Encuesta Nacional deHogares (ENAHO), aplicada en el periodonoviembre 2016–abril 2017, informó que48,1% de la población de 18 y más añosopina que la corrupción es el principalproblema que afecta al país, superandoa la delincuencia con un 44,5%.
2. AMBITO POLÍTICO
3. AMBITO SOCIAL
Acceso discriminatorio de los servicios públicos
Afectando principalmente a poblaciones en riesgo como las
personas con discapacidad, personas de la tercera edad,
población pobre, etc. Los principios democráticos y el Estado de
Derecho son también vulnerados.
¿Cómo se ha respondido a la corrupción?
Desarrollo de esfuerzos anticorrupción
2001 2005 2007 2010 20132012
Grupo de trabajo de la Iniciativa Nacional
Anticorrupción (INA)(2001)
Comisión Nacional de Lucha contra la Corrupción y la Promoción de la Ética y
la Transparencia en la Gestión Pública y en la
Sociedad(2001)
Consejo Nacional
Anticorrupción (CNA)(2005)
Oficina Nacional
Anticorrupción (ONA)(2007)
CreaciónComisión de Alto
Nivel Anticorrupción
DS 016-2010-PCM(2010)
ORGANOS DE LUCHA
CONTRA LA CORRUPCIÓN Fortalecimiento
Comisión de Alto Nivel
Anticorrupción
LEY 29976(2012)
HITOS
Plan Nacional de Lucha contra la
Corrupción 2012-2016
DS 119-2012-PCM
(2012)
Estrategia Anticorrupción
del Poder Ejecutivo
DS 046-2013-PCM
(2013)
Política Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción
DS 092-2017-PCM
(2017)
2017
Políticas Nacionales de
Obligatorio Cumplimiento
Política 11: Política
AnticorrupciónDS 027-2007-PCM
(2007)
Acuerdo Nacional35 Políticas de Estado
26. Promoción de la ética y la transparencia y erradicación de la
corrupción, el lavado de dinero, la evasión
tributaria y el contrabando en todas sus formas.
(2002)
2002
Vigencia de CAN8 años
2018
Plan Nacional de Integridad
y Lucha contra la
Corrupción2018-2021
DS 044-2018-PCM
(2018)
Creación de la Secretaría de
Integridad Pública, como apoyo técnico
de la CAN
DS 042-2018-PCM(2012)
Consolidación del modelo de coordinación y articulaciónAntecedentes
Estrategia de Integridad y Lucha contra la Corrupción
• Por primera vez en nuestro país se ha establecido una Política General deGobierno.
• Esta establece, en orden de importancia, las políticas prioritarias.
• Establece 5 ejes:
1. Integridad y lucha contra la corrupción.
2. Fortalecimiento institucional para la gobernabilidad
3. Crecimiento económico equitativo, competitivo y sostenible
4. Desarrollo social y bienestar de la población
D.S. 056-2018-PCM
Estrategia de Integridad y Lucha contra la Corrupción
Estrategia de Integridad y Lucha contra la Corrupción
• Política pública formulada participativamente, con el aporte de las principalesentidades públicas, representantes del sector privado y de la sociedad civil,bajo la conducción de la CAN.
• Ordena e integra las decisiones adoptadas en materia de lucha contra lacorrupción, propone el desarrollo de un Sistema Nacional de IntegridadPública y propone medidas para fortalecer la capacidad del Estado para parael control de la corrupción.
• Establece 3 ejes de intervención y 13 objetivos:i. Fortalecer la capacidad de prevención del Estado frente a los
actos de corrupción (5 objetivos)ii. Identificación y Gestión de Riesgos (4 objetivos)iii. Fortalecer la capacidad de sanción del Estado frente a los actos
de corrupción (4 objetivos)
• Determina metas, define entidades responsables, plantea lineamientos yestándares de cumplimiento.
D.S. 092-2017-PCM
La corrupción es entendida como:
“El mal uso del poder público o privado para obtener un beneficio indebido;
económico, no económico o ventaja; directa o indirecta; por agentes
públicos, privados o ciudadanos; vulnerando principios y deberes éticos,
normas y derechos fundamentales.”
Política Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción
Causas de la Corrupción Hallazgos
1. Poco reconocimiento de los principios éticos y valores
morales.• Acciones de promoción de la Ética Pública de poco impacto.
2. Alcance limitado de las acciones anticorrupción en el
ámbito regional o local.
• Debilidad de los mecanismos de prevención de la
corrupción.
• Debilidad de los mecanismos de investigación, persecución
y sanción de la corrupción a nivel subnacional.
3. Escasa coordinación entre entidades encargadas de
prevenir, controlar e investigar la corrupción.
• Coordinación deficiente en el sistema de justicia penal de
lucha contra la corrupción.
4. Información desigual y no estandarizada sobre
corrupción.• Ausencia de bases de datos anticorrupción interoperables.
5. Escasos mecanismos para mejorar la capacidad de
sanción de la corrupción.
• Deficiente diligencia de los procesos penales por delitos de
corrupción.
6. Insuficiente capacidad de los mecanismos para la
detección temprana.
• Dificultades en la implementación del Sistema de Control
Interno.
7. Escaso liderazgo orientado al cumplimiento de las
responsabilidades
• Escaso optimismo de la población con respecto a las
acciones de lucha contra la corrupción.
• Desconfianza generalizada en las entidades vinculadas a la
lucha contra la corrupción.
Causas y hallazgos
1. Fortalecer la capacidad de prevención del Estado frente a los actos de corrupción
2. Identificación y gestión de riesgos
3. Fortalecer la capacidad de sanción del Estado frente a los actos de corrupción
Garantizar la transparencia y el
acceso a la información pública en las entidades del
estado.
Consolidar una gestión de
información integrada para la prevención de
la corrupción en la administración
pública.
Impulsar y consolidar la reforma del Sistema Electoral en el Perú y de las organizaciones
Políticas
Promover e instalar una cultura de
Integridad y de Ética Pública en los
servidores civiles y en la ciudadanía
Instalar y consolidar la gestión de conflictos
de intereses y la gestión de intereses en la Administración
pública.
Fortalecer el mecanismo para la gestión de
denuncias por presuntos actos de corrupción.
Impulsar una carrera pública meritocrática.
Garantizar la integridad en las contrataciones de obras, bienes y servicios.
Fortalecer la gestión de riesgos al interior de cada
entidad pública
Reforzar el sistema de justicia penal.
Reforzar el sistema disciplinario
Reforzar el Sistema Nacional de Control
Fortalecer los mecanismos para
recuperación de activos y perdida de dominio ante delitos agravados contra la Administración Pública
Aspectos descriptivos
1. Aspecto Institucional:Se desarrolla por una
autoridad formal
Coordinación Estratégica y
Operativa
2. Aspecto decisional:
Conjunto – secuencia de decisiones respecto a la
elección de medios y fines
3 ejes de intervención (Prevención, Gestión de
riesgos y Sanción)
13 objetivos+
3. Aspecto comportamental:Curso de acción, establece lo que debe hacerse o no
Lineamientos +Estándares de
Obligatorio Cumplimiento
4. Aspecto causal:Busca propiciar efectos en el sistema político y social
• Mayor capacidad del Estado para el control de la corrupción.
• Sociedad integra que rechaza la corrupción
1. Enfoque de actuación:
2. Actores claves
3. Resultados esperados
ENFOQUE DE ALTA ESPECIALIZACIÓN Y TRABAJO AISLADO
• Entidades actúan de manera individualizada y sin coordinar
ENFOQUE DE ACTUACIÓN CONJUNTA Y COORDINADA
• Coordinación Interinstitucional estratégica (toma de decisiones) y Operativa
SECTOR PÚBLICO
SOCIEDAD
SECTOR EMPRESARIAL
IMPACTOGenerar transformaciones o
cambios deseados• Reducción de la pobreza• Desarrollo Humano• Inclusión Social• Integridad, etc.
POLÍTICAS NACIONALES DE OBLIGATORIO CUMPLIMIENTO
D.S. 027-2007-PCM
POLÍTICA NACIONAL DE INTEGRIDAD Y LUCHA
CONTRA LA CORRUPCIÓN
SECTOR PÚBLICO
CUMPLIMIENTO DE OBJETIVOS DE CORTO PLAZO
Matriz Anual de Objetivos, Metas e Indicadores
Ex AnteEx post
1. PREVENCIÓN2. PERSECUCIÓN Y
SANCION
Acto de
corrupción
3. FORTALECIMIENTO
INSTITUCIONAL
Integridad
• Herramienta de implementación de la Política Nacional de Integridad yLucha contra la Corrupción. Se planteo en base a un amplio marcoreferencial:
i. Informe de la Comisión Presidencial de Integridadii. Estudio de la OCDE sobre Integridad en el Perú.iii. 100 Acciones propuestas por el Fiscal de la Nacióniv. Compromiso de Lima de la Cumbre de las Américas
• Establece 69 acciones estratégicas que desarrollan los 13 objetivos de laPolítica Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción.
• Desarrolla principalmente una estrategia de prevención, 50 acciones de las69 se vinculan a fortalecer la capacidad de prevención del Estado frente a lacorrupción y en el desarrollo de una cultura de integridad.
• Propone un modelo de integridad, como estrategia de implementación aser desarrollado en todas las entidades públicas
Estrategia de Integridad y Lucha contra la Corrupción
D.S. 044-2018-PCM
Decreto Supremo
N° 044-2018-PCM –
26 Abril 2018
EJES OBJETIVOS
ESPECÍFICOS
ACCIONES
Prevención 5 29
Riesgos 4 21
Sanción 3 19
TOTAL 12 69
Acoge recomendaciones de:
• Comisión Presidencial de Integridad
• OCDE
• Cumbre de las Américas (Compromiso de Lima)
Enfoques del Plan
Enfoque preventivo. “PREVENCIÓN ANTES QUE SANCIÓN”. Las acciones inciden en generar una
cultura de integridad y de prevención de la corrupción.
Enfoque de priorización. El Plan acoge recomendaciones formuladas por i) la Comisiòn Presidencial
de Integridad, ii) la OCDE en su Estudio de Integridad, iii) el Ministerio Público, priorizando su
aplicación en una línea de tiempo, iv) Compromiso de Lima suscrito en VIII Cumbre de las Américas.
Enfoque hacia gestión descentralizada (subnacional). Las acciones del Plan están orientadas –de
manera especial- a fortalecer la institucionalidad para prevenir y combatir la corrupción a nivel
subnacional.
Enfoque social. Se visibiliza la necesidad de cerrar brechas sociales y económicas que profundizan
los efectos negativos hacia poblaciones vulnerables como personas de bajos recursos económicos
y las mujeres.
Enfoque participativo. La elaboración del Plan es fruto de participación activa de sector público
(CGR, MP, PJ, MINJUS, DP, CNM, SERVIR, OSCE, ANGR, AMPE, Congreso), sector privado
(CONFIEP, CCL y SNI), y sociedad civil (PROÉTICA, Consejo de la Prensa Peruana, Iglesias y
centrales sindicales.
• Ausencia de voluntad política de las cabezas en las entidades.
• Falta de valores y cultura de integridad en todos los estamentos del Estado y del país.
• Ausencia de políticas claras de integridad tanto en sector público como privado (uso adecuado de
recursos públicos, compras, contrataciones, conflictos de interés, puerta giratoria, gestión de intereses,
REGALOS)
• Amplia discrecionalidad, excesiva burocracia y procesos complejos.
• Falta de transparencia
• Débil meritocracia en la administración pública
• Injerencia del poder político y económico en decisiones técnicas.
• Controles débiles
• Mecanismos de sanción lentos y no debidamente estructurados ni articulados
Problemas que se busca atacar
Nivel estratégico (de alcance nacional)
Consolidación de la cadena de valor anticorrupción que garantice adecuada
detección, investigación y sanción de la corrupción (CGR - PNP – MP –
Procuraduría Anticorrupción - PJ)
Reforma electoral.
Marco normativo y reformas institucionales para garantizar transparencia e
integridad en contrataciones y ejecución de obras públicas
Priorización en la construcción de una cultura de valores (educación y
formación)
Acciones en dos niveles
Nivel operativo (por cada entidad)
Garantizar implementación de modelos de integridad en dependencias públicas
(public compliance):
1. Voluntad y compromiso al más alto nivel
2. Identificación y gestión de riesgos
3. Políticas de integridad y cumplimiento (evitar conflictos de interés, gestión indebida de intereses,
uso inadecuado de recursos, regalos, relacionamiento con terceros, contratación de personal)
4. Transparencia y Rendición de cuentas
5. Funcionamiento óptimo de los controles (interno y externo).
6. Comunicación y capacitación permanente
7. Canales de denuncia y mecanismos de investigación y sanción céleres.
8. Monitoreo y supervisión de las políticas.
9. Oficinas de Integridad Institucional a cargo de un jefe con empoderamiento y alto nivel
jerárquico dentro de la entidad que se encargue de monitorear los componentes.
• La CAN se mantiene bajo las mismas consideraciones yesquema de trabajo.
• La Coordinación General de la CAN se incorpora en laestructura organizacional de la PCM a través de laSecretaría de Integridad Pública como órgano de línea.
• La Secretaría de Integridad Pública cuenta confunciones técnico normativas para la rectoría de laPolítica Nacional de Integridad y Lucha contra laCorrupción.
• Incremento de recursos para los temas de integridad ylucha contra la Corrupción.
Estrategia de Integridad y Lucha contra la Corrupción
Secretaría de
Integridad
Pública
D.S. 042-2018-PCM
Principales funciones de la Secretaría de Integridad
a) Proponer, coordinar, conducir, dirigir, supervisar y evaluar las políticas, planes y estrategias, en materia de integridad y ética pública; articulando y coordinando con las demás entidades, en los casos que corresponda.
b) Proponer normas y aprobar directivas, lineamientos, metodologías y demás herramientas, en materias de su competencia; así como supervisar su cumplimiento.
c) Emitir opinión técnica, cuando corresponda, en las materias de su competencia, conforme a la normativa vigente;
d) Brindar apoyo técnico a la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción y ejercer las funciones que establece el artículo 6 de la Ley N° 29976, Ley que crea la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción;
e) Formular recomendaciones a las entidades de la Administración Pública en materias de su competencia.
f) Gestionar la implementación de programas, proyectos u otros mecanismos destinados a promover las materias de integridad pública y ética pública; según corresponda.
g) Administrar los registros, catálogos, portales, entre otros, vinculados con las materias a su cargo.
h) Expedir resoluciones en materias de su competencia.
i) Realizar acciones orientadas a promover una cultura de integridad pública sobre la base de la ética.
j) Promover programas de incentivos no pecuniarios por el cumplimiento destacado de las entidades públicas y servidores civiles de las normas y acciones vinculadas con la integridad pública y ética pública.
k) Generar y administrar información cuantitativa y cualitativa en las materias a su cargo, a fin de desarrollar indicadores que permitan el monitoreo y la adopción de políticas públicas.
l) Otras funciones que le asigne el/la Secretario/a General y aquellas que le sean dadas por normativa expresa.